Gemeentelijke grondexploitatie – hoe verder?

Het belang van een duidelijk afwegingskader
Gemeentelijke grondexploitatie
– hoe verder?
De gemeente heeft een dubbelrol op de grondmarkt. Zij stelt de kaders voor ontwikkeling en
neemt vervolgens zelf die ontwikkeling ter hand. Vraag is of de gemeente hierdoor wel een
goede afweging kan maken tussen kwaliteit en financieel resultaat. Een nota grondbeleid met
2008 / 1
een helder afwegingskader is de oplossing.
Tijdschrift voor de Volkshuisvesting
[12]
(illustratie: Wendy
Ramaekers, Maastricht)
Jan Scheele-Goedhart en Geurt Keers
RIGO Research en Advies, Amsterdam
B
ij het voeren van actief grondbeleid is de
gemeente tegelijk speler en scheidsrechter op de grondmarkt. Dat betekent dat de belangen van de gemeente
mogelijk inwendig tegenstrijdig kunnen zijn. Enerzijds stelt
de gemeente de kaders vast waarbinnen ontwikkeling
mogelijk is. Tot die kaderstellende rol behoort bijvoorbeeld
het vaststellen van bestemmingsplannen met daarin de
eisen met betrekking tot ruimtelijke kwaliteit en het
gewenste woningbouwprogramma. Anderzijds is de
gemeente ook de partij die zelf de ontwikkeling ter hand
neemt. De gemeente verwerft zelf de benodigde gronden
voor een bepaald project, maakt deze bouwrijp en geeft de
grond onder bepaalde voorwaarden uit aan een ontwikkelaar of bouwer. In deze rol is de gemeente, vaak via een
gemeentelijk grondbedrijf, ondernemer op de grondmarkt.
Zij loopt financieel risico maar kan ook winst maken op de
verschillende projecten. De gemeente heeft dus bij de ontwikkeling van bepaalde projecten een financieel belang dat
mogelijk interfereert met andere aspecten van het door de
gemeente gestelde kader, zoals kwaliteit.
Dit zogenaamde ‘dubbele petten probleem’ wordt in de
literatuur regelmatig aan de orde gesteld. Recentelijk hebben het RPB1 en Barrie Needham2 een pleidooi gevoerd
voor een meer faciliterend grondbeleid, om de dubbelrol
van gemeenten te verminderen. Beide pleiten voor een verminderd financieel belang van de gemeente bij de grondexploitatie; de gemeente moet minder zelf doen en meer
op afstand sturen. Op die manier zou de gemeente zelf
niet langer (financieel) afhankelijk zijn en dus, zo is de
gedachte, betere kaders kunnen stellen. In de praktijk lijkt
het overigens weinig uit te maken; onderzoek heeft aangetoond dat er nauwelijks kwaliteitsverschil is tussen plannen
die door private ontwikkelaars en plannen die door
gemeenten ontwikkeld zijn3.
Het zijn de door de gemeente gestelde kaders voor de
grondexploitatie die in dit artikel centraal staan. De vraag is
hoe gemeenten verschillende belangen, zoals het verhogen
van de ruimtelijke kwaliteit en het verbeteren van het
In 2008 treedt de nieuwe Wet ruimtelijke ordening met
daarin het hoofdstuk over de grondexploitatie, beter
bekend als de Grondexploitatiewet, in werking. Met deze
wet krijgen gemeenten meer mogelijkheden voor kostenverhaal en verevening bij particuliere grondexploitaties. Er
komt een publiekrechtelijk instrument, het exploitatieplan,
waarmee gemeenten ontwikkelaars die niet willen meewerken aan het sluiten van een overeenkomst kunnen
dwingen tot het betalen van een exploitatiebijdrage. De
hoogte van die exploitatiebijdrage wordt berekend aan de
hand van een exploitatieopzet in het exploitatieplan.
Daarin wordt een raming gegeven van alle kosten en
opbrengsten die in het plan zullen worden gemaakt. De
totale kosten worden (voor zover deze de geraamde
opbrengsten niet overschrijden) toegedeeld aan de verschillende ontwikkelaars die actief zijn in het plangebied.
Dat gebeurt naar rato van het aantal ‘gewogen eenheden’
dat ontwikkeld wordt. De weging van die eenheden (zoals
sociale huurwoningen, vrije kavels en m² bvo kantoorruimte) vindt plaats naar analogie van de gronduitgifteprijzen
bij actief grondbeleid: grond voor een meer draagkrachtige
bestemming wordt voor een hogere prijs uitgegeven en
krijgt dus ook een hogere weegfactor. Wanneer de grondprijs per m² bij actief grondbeleid bijvoorbeeld €50
bedraagt voor een sociale huurwoning en €400 voor een
vrije sector woning, kunnen daarvoor de weegfactoren
1 en 8 worden toegepast op de eenheden ‘vierkante
meters uit te geven grond’.
De gemeente stelt de raming voor kosten en opbrengsten
en de verdeling van de weegfactoren op. In feite doet de
gemeente daarmee hetzelfde als bij actief grondbeleid. Zij
stelt een eigen grondexploitatie op met daarin eigen
ramingen voor kosten en opbrengsten, onafhankelijk van
de ramingen van andere partijen die bij de ontwikkeling
betrokken zijn. Daarmee vervalt in zekere zin het onderscheid tussen actief en faciliterend grondbeleid; het opstellen van een ‘eigen’ grondexploitatie met daarin de geko-
Doelstellingen voor grondbeleid
Het kader waarbinnen de gemeente grondbeleid uitvoert,
is in veel gevallen vastgelegd in een door de gemeenteraad
vastgestelde nota grondbeleid. In de nota ‘Op grond van
nieuw beleid’ geeft het Rijk aan dat het grondbeleid een
middel is om ruimtelijk en sectoraal beleid te verwezenlijken4. Uit deze dienende visie op het grondbeleid volgen
drie doelstellingen:
1.Het bevorderen van een maatschappelijk gewenst
ruimtegebruik.
2.Het verhogen van de kwaliteit van het ruimtegebruik,
de zeggenschap voor de burger en de marktwerking
op de grondmarkt.
3.Het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van
kosten en opbrengsten over gebruikers, eigenaren,
ontwikkelaars en overheid.
Aan de hand van de nota’s grondbeleid van een achttal
gemeenten wordt onderzocht welke afwegingskaders deze
gemeenten op dit moment gebruiken. Binnen het bestek
van dit artikel richten we ons voornamelijk op de doelen
die de gemeenten voor het grondbeleid benoemen. Het
zijn deze doelen die uiteindelijk door middel van het uitvoeren van concrete bestemmingsplannen en grondexploitaties in de praktijk moeten worden gebracht.
2008 / 1
Grondexploitatiewet
zen uitgangspunten voor woningdifferentiatie en ruimtelijke kwaliteit is nu ook noodzakelijk bij een door particulieren gevoerde grondexploitatie. Het ‘dubbele petten probleem’ zal bij toepassing van een exploitatieplan dus ook
aan de orde zijn wanneer de gemeente de grondexploitatie
niet zelf uitvoert.
De gemeente moet bij toepassing van het exploitatieplan
zelf de afweging maken tussen de verschillende aspecten
van de grondexploitatie. Diezelfde afweging maakt de
gemeente nu ook al bij actief grondbeleid. Bij faciliterend
grondbeleid gaat het echter om een raming van investeringen en opbrengsten die door een andere partij, de ontwikkelaar, gedaan worden. Die ontwikkelaar kan vervolgens
de gemeentelijke grondexploitatie aanvechten op grond
van het feit dat zijn eigen calculaties een ander beeld laten
zien of op grond van het feit dat in zijn grondexploitatie
gekozen is voor andere uitgangspunten en andere kwaliteitseisen. Om zich te kunnen verweren tegen bezwaren
van de zijde van getroffen ontwikkelaars moet de gemeente de uitgangspunten die zij heeft gehanteerd in de grondexploitatie en de ramingen die daarop gebaseerd zijn, kunnen verdedigen. Een exploitatieplan mag niet gebaseerd
zijn op gemeentelijke willekeur waarbij de gemeente andere parameters gebruikt voor particuliere exploitaties dan
voor haar eigen grondexploitaties. Een van de manieren
om aan te tonen dat de door de gemeente in het exploitatieplan gehanteerde parameters verdedigbaar zijn, is door
expliciete en heldere beoordelingskaders voor de grondexploitatie vast te stellen.
[13]
Tijdschrift voor de volkshuisvesting
financieel resultaat, op een goede wijze kunnen afwegen.
Die vraag is extra actueel vanwege de
Grondexploitatiewet, waarmee gemeenten niet alleen bij
een actief grondbeleid maar ook bij faciliterend grondbeleid zelf de afweging tussen kosten en kwaliteit in de
grondexploitatie moeten maken. Het artikel begint met
een korte bespreking van de Grondexploitatiewet en het
effect daarvan op de verhouding tussen de verschillende
vormen van grondbeleid. Vervolgens wordt aan de hand
van het grondbeleid van een aantal gemeenten besproken
welke kaders in de praktijk worden gesteld voor de afweging tussen geld, tijd en kwaliteit. Het artikel sluit af met
enkele suggesties voor een meer transparante kaderstellende rol bij gemeenten, zodat de afweging tussen verschillende belangen zowel bij actief als bij faciliterend grondbeleid duidelijker gemaakt kan worden.
Tabel 1
Overzicht doelen
gemeentelijk grondbeleid5
(tussen haakjes: doel niet
2008 / 1
expliciet benoemd in nota
Tijdschrift voor de Volkshuisvesting
[14]
grondbeleid)
In tabel 1 is een overzicht gegeven van de doelen die door
de acht onderzochte gemeenten gesteld worden. Het blijkt
dat een aantal gemeenten de doelen van het Rijk vrijwel
letterlijk overneemt. De grondbeleidsnota van de gemeente
Schijndel neemt de drie doelen over, maar zonder de punten ‘zeggenschap voor de burger’ en ‘marktwerking op de
grondmarkt’. De gemeente Nijmegen neemt de doelen
over, zonder het ‘marktwerking op de grondmarkt’ en met
als extra doel ‘het tijdig kunnen realiseren van nieuwe
bouwlocaties’. In Zandvoort wordt de ‘marktwerking op de
grondmarkt’ wel tot de doelstellingen gerekend, maar
‘zeggenschap voor de burger’ niet.
Veel gemeenten relateren het grondbeleid aan andere
gemeentelijke beleidsvelden zoals ruimtelijke ontwikkeling,
woonbeleid of economisch beleid. Het grondbeleid is in die
gevallen een instrument, met als belangrijkste doel het op
de markt brengen van voldoende grond om de doelen van
ander beleid te kunnen bereiken. Deze verbinding wordt
echter in veel gemeenten weinig expliciet gelegd. Een
voorbeeld van een gemeente waar dat wel gebeurt, is de
gemeente Schijndel, waar een relatie met de woonvisie en
met het provinciaal beleid voor de vestiging van bedrijven
wordt gelegd. Opvallend is verder dat in veel gemeenten
financiële doelstellingen voor het grondbedrijf een prominente rol spelen. Van de acht hier onderzochte gemeenten
zijn er vier die het behalen van een gunstig financieel resultaat voor de gemeente tot de doelstellingen van het
grondbedrijf rekenen. In sommige gevallen vloeit dit resultaat weer terug via verevening met andere projecten, maar
er zijn ook gemeenten die uit het grondbedrijf een jaarlijkse
bijdrage naar de openbare dienst overhevelen.
In geen van de onderzochte nota’s grondbeleid van de
gemeenten worden de kwalitatieve doelen (investeren in
kwaliteit, bevorderen van gewenst ruimtegebruik) concreet
gemaakt in een aantal prestatieindicatoren op outputniveau. Voorbeelden daarvan zouden kunnen zijn een
gewenst aantal woningen (zoals opgenomen in een woonvisie) met een bepaalde kwaliteit, of de realisatie van een
bepaald groengebied. Binnen grondexploitaties kunnen
kwaliteitscriteria als kavelgrootte per woningtype, oppervlakte groen en water of ruimte voor speelterreinen worden opgenomen. De kwalitatieve doelstellingen van de
gemeente blijven vaag en ook de spanningsvolle relatie
tussen kosten en kwaliteit wordt in de nota’s grondbeleid
nauwelijks gelegd.
Kwalitatieve doelstellingen
van gemeenten blijven vaag
Aanbevelingen
In hun grondexploitaties streven gemeenten over het algemeen zowel naar een hoge kwaliteit van de openbare
ruimte en sturing van het ruimtegebruik als naar een goed
financieel resultaat. Die doelstellingen kunnen tegenstrijdig
zijn. In een nota grondbeleid zou de gemeente een kader
kunnen vaststellen voor de afweging tussen kosten en
kwaliteit. Op dit moment worden dergelijke afwegingskaders weinig gebruikt. De keuzes die in individuele grondexploitaties gemaakt worden, zijn dan ook in veel gevallen
slechts impliciet gebaseerd op een bewust gekozen
gemeentelijke beleidslijn. De uitwerking van bestemmingsplannen kan daardoor het karakter van een ad hoc beleid
krijgen. Het is niet alleen vanwege de komende
Boxtel6
’s-Hertogen-
Leidschendam-
Nijmegen
Rijswijk
Schijndel
(2003)
bosch
Voorburg
(2005)
(2006)
(2003)
(2005)
(2006)
Kostendekkende
Ondersteunend
(op financieel zo
Bevorderen
Instrument voor
Bevorderen
Kwaliteit
Bevorderen
grondexploitaties
aan doelstellin-
gunstig mogelij-
maatschappelijk
verwezenlijken
maatschappelijk
realiseren
maatschappelijk
gen facet- en
ke wijze realise-
gewenst ruimte-
andere beleids-
gewenst ruimte-
ruimtelijk beleid
ren publieke
gebruik
doelen
gebruik
(Winst maken
met de grondexploitatie)
(investeren in
kwaliteit bij
beperkte groei)
Optimalisatie
financieel resultaat
doelen)
(regie voeren)
Verhogen kwali-
Verhogen
teit ruimtege-
kwaliteit ruimte-
bruik en zeggen-
gebruik
schap burger
Rechtvaardige
Rechtvaardige
verdeling kosten
verdeling kosten
en opbrengsten
en opbrengsten
Tijdig realiseren
nieuwe bouwlocaties
Venray7
Zandvoort
(2006)
Maatschappelijke
waarden
realiseren
gewenst ruimtegebruik door
tijdige verwerving tegen zo
Invloed
laag mogelijke
consumenten
kosten.
veilig stellen
Rechtvaardige
Zoveel mogelijk
verdeling kosten
winst naar de
en opbrengsten.
gemeenschap
overhevelen
Verhogen
kwaliteit ruimte-
Ontwikkelaars
gebruik en
kunnen selecte-
marktwerking
ren
grondmarkt.
Prijsopdrijving
voorkomen
Grondexploitatiewet dat deze praktijk verbeterd zou kunnen worden, maar ook om nu al bij actief grondbeleid een
steviger legitimatie te kunnen geven voor de gekozen uitgangspunten. Door een duidelijker kader te stellen waaraan de verschillende grondexploitaties moeten voldoen,
kan de gemeente zorgen voor een betere afweging van
belangen in de eerste opzet voor de grondexploitatie en
kunnen ook belangen bij eventuele latere herzieningen
beter worden beoordeeld. Een aantal suggesties voor versterking van het afwegingskader zou kunnen zijn:
- Verbeter de informatievoorziening aan de gemeenteraad
om de voortgang van de grondexploitaties te kunnen
monitoren. De informatie naar de raad blijft nu vaak
beperkt tot de financiële stand van zaken van de grondexploitatie. Daarmee wordt het onmogelijk om goed inzicht
te krijgen in de verhouding tussen gerealiseerde kwaliteit
en resultaat. Het gevaar bestaat dat gemeentebestuurders
zich puur vanwege de wijze van presentatie van de resultaten teveel focussen op de financiële aspecten van de
grondexploitatie. In de jaarlijkse rapportage over de grondexploitatie zou ook inzicht moeten worden gegeven in de
mate waarin een project achter (of voor) loopt ten opzichte
van de geplande fasering en in de gerealiseerde kwaliteit
ten opzichte van de oorspronkelijk bedoelde kwaliteit.
Hiervoor kunnen weer de door de gemeenteraad gedefini-
eerde kwaliteitsnormen worden gehanteerd. Door de resultaten op een dergelijke wijze te presenteren kan de
gemeenteraad ook beter sturen op de daadwerkelijke realisatie van de gekozen uitgangspunten bij latere herzieningen.
Investeren in ruimtelijke kwaliteit en streven naar maximaal
financieel resultaat zullen in veel gevallen met elkaar op
gespannen voet blijven staan. Dat geldt niet alleen voor
gemeenten, maar ook voor commerciële projectontwikkelaars. Wat dat betreft hoeft het geen verschil te maken of
er actief of faciliterend grondbeleid wordt gevoerd. Een
door de gemeenteraad vastgesteld helder en evenwichtig
afwegingskader voor kosten en kwaliteit in de grondexploitatie kan bij actief grondbeleid en straks ook bij faciliterend grondbeleid met het exploitatieplan bijdragen aan een
verhoging van de kwaliteit van de openbare ruimte.
Noten
1. RPB (2007), De grondmarkt voor woningbouwlocaties.
Rotterdam: NAi.
2. Interview met Barrie Needham ‘Grond niet zien als inkomstenbron’. In: ‘Binnenlands Bestuur’ 39, 2007.
3. Ecorys (2006) Kwaliteit en concurrentie, Rotterdam en RIGO
Research en Advies (2003) De praktijk van grond- en bouwprijzen, Amsterdam.
4. Ministerie van VROM (2001) Op grond van nieuw beleid, p. 35.
5. Wanneer niet anders vermeld afkomstig uit de gemeentelijke
nota grondbeleid. Deze zijn beschikbaar op www.gemeentelijkgrondbeleid.nl/Notagrondbeleid/tabid/54/Default.aspx.
6. Zie gemeente Boxtel, collegeprogramma 2002 – 2006.
7. Zie gemeente Venray, Programmabegroting 2007, p. 108.
2008 / 1
- Stel een ‘kwaliteitsfonds openbare ruimte’ in en gebruik
op die manier een deel van de algemene reserve grondexploitatie voor kwaliteitsinvesteringen elders in de gemeente. Op dit moment komt het regelmatig voor dat middelen
uit de algemene reserve grondexploitatie worden overgeheveld naar de algemene dienst. Daarmee beperkt de
gemeente haar eigen mogelijkheden om ruimtelijke kwaliteit te kunnen realiseren. Een dergelijke reservering kan
ook binnen individuele grondexploitaties worden ingesteld.
Van de opbrengsten van de grondexploitatie wordt een
deel bestemd voor extra investeringen in het project. Een
dergelijke reserve kan ertoe leiden dat meevallers op de
grondexploitatie sneller zullen leiden tot kwaliteitsverhogingen.
Hollandse Hoogte)
[15]
Tijdschrift voor de Volkshuisvesting
- Stel concrete en meetbare kwaliteitsrichtlijnen op voor de
grondexploitatie. Nu is kwaliteit in het grondbeleid vaak
veel moeilijker meetbaar dan het financiële resultaat. Dat
kan leiden tot een eenzijdige sturing op winstmogelijkheden. Tegelijk moeten exploitaties wel financieel haalbaar
blijven. Wellicht dat de gemeente door het opstellen van
bepaalde kostenkwaliteitsnormen een beter evenwicht kan
vinden tussen de verschillende belangen in de grondexploitatie. De gemeenteraad kan in een nota grondbeleid criteria vastleggen die zij voor de kwaliteit van de openbare
ruimte van belang acht. Bij de uitwerking van het beleid in
concrete projecten en bovenwijkse voorzieningen heeft het
college vervolgens een duidelijk handvat voor de realisatie
van ruimtelijke kwaliteit.
(Foto: Herman Wouters /