richtlijnenboek milieueffectrapportage
advertisement
////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////// RICHTLIJNENBOEK MILIEUEFFECTRAPPORTAGE ALGEMENE METHODOLOGISCHE EN PROCEDURELE ASPECTEN oktober 2015 ////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////// www.lne.be INHOUD 1. Inleiding _________________________________________________________________ 1 2. Kenmerken en doel van milieueffectrapportage ___________________________________ 3 3. 4. 2.1 Definitie en kenmerken ____________________________________________________________ 3 2.2 Vormen van milieueffectrapportage __________________________________________________ 4 2.3 Onderscheid tussen m.e.r. en MER ___________________________________________________ 4 2.4 Doel van milieueffectrapportage _____________________________________________________ 5 Milieueffectrapportage en besluitvorming ________________________________________ 6 3.1 Algemeen _______________________________________________________________________ 6 3.2 Getrapte besluitvorming ___________________________________________________________ 6 3.3 Doorwerking van m.e.r. in de besluitvorming ___________________________________________ 7 3.4 Praktijk en aandachtspunten ________________________________________________________ 7 3.5 M.e.r. en integrale belangenafweging ________________________________________________ 8 Bij milieueffectrapportage betrokken actoren ____________________________________ 10 4.1 4.1.1 Overzicht van de actoren ........................................................................................ 10 4.1.2 Initiatiefnemer ....................................................................................................... 11 4.1.3 Dienst Mer ............................................................................................................ 13 4.1.4 Adviesinstanties ..................................................................................................... 14 4.1.5 MER-coördinator en erkende MER-deskundigen ........................................................ 15 4.1.6 Burger en middenveldorganisaties ........................................................................... 17 4.2 Deontologische code in verband met milieueffectbeoordelingen ___________________________ 17 4.3 Procedure en randvoorwaarden voor de erkenning van MER-deskundigen en MERcoördinatoren __________________________________________________________________ 19 4.4 5. Rol van de verschillende actoren ___________________________________________________ 10 4.3.1 MER-deskundigen .................................................................................................. 19 4.3.2 MER-coördinator .................................................................................................... 19 Publieke inspraak in het m.e.r-proces ________________________________________________ 20 4.4.1 Algemeen: m.e.r. en inspraak ................................................................................. 20 4.4.2 Handleidingen participatie....................................................................................... 21 Juridisch en procedureel kader _______________________________________________ 22 5.1 5.2 5.3 Europese en Vlaamse m.e.r.-regelgeving _____________________________________________ 22 5.1.1 Europese regelgeving ............................................................................................. 22 5.1.2 Vlaamse regelgeving: omzetting van de Europese m.e.r.-richtlijnen ............................ 23 Procedure project-MER, ontheffingsaanvraag project-MER en project-m.e.r.-screening ________ 26 5.2.1 Bepaling van de project-m.e.r.-plicht ....................................................................... 26 5.2.2 Procedure opstellen project-milieueffectrapport ........................................................ 29 5.2.3 Procedure ontheffingsaanvraag voor het opstellen van een projectmilieueffectrapport ................................................................................................. 34 5.2.4 Procedure screening project-milieueffectrapportage .................................................. 35 Procedure plan-MER, ontheffingsaanvraag plan-MER en plan-m.e.r.-screening _______________ 37 5.3.1 Bepaling van de plan-m.e.r-plicht ............................................................................ 37 5.3.2 Procedure opstellen van een plan-milieueffectrapport volgens generiek spoor ............. 39 5.3.4 Procedure screening plan-milieueffectrapportage ...................................................... 43 5.3.5 Procedure opstellen plan-milieueffectrapport volgens integratiespoor.......................... 45 5.3.6 Procedure ‘overnemen van verplichtingen inzake plan-m.e.r.’ ..................................... 45 Procedure ‘Bundelen kennisgeving en ontwerptekst’ ____________________________________ 46 5.5 M.e.r. en grensoverschrijdende milieueffecten _________________________________________ 47 5.7 5.5.1 Algemeen .............................................................................................................. 47 5.5.2 Juridisch kader grensoverschrijdende milieueffecten ................................................. 47 5.5.3 Tips en aandachtspunten ........................................................................................ 49 M.e.r. en andere toetsen en rapporten _______________________________________________ 50 5.6.1 In het MER te integreren toetsen............................................................................. 51 5.6.2 Andere toetsen en rapporten .................................................................................. 52 Heroverweging van beslissingen inzake milieueffectrapportage ___________________________ 55 Methodologische aandachtspunten bij milieueffectrapportage _______________________ 56 6.1 Inleiding _______________________________________________________________________ 56 6.2 Overzicht ______________________________________________________________________ 56 6.3 6.4 7. Procedure ontheffing opstellen plan-MER ................................................................. 43 5.4 5.6 6. 5.3.3 6.2.1 Afbakenen van het studiebereik .............................................................................. 56 6.2.2 Effectbepaling en -synthese .................................................................................... 57 Afbakenen van het studiebereik ____________________________________________________ 59 6.3.1 Vooronderzoek en vooroverleg ................................................................................ 59 6.3.2 Plan- en projectbeschrijving .................................................................................... 60 6.3.3 Alternatievenontwikkeling ....................................................................................... 62 6.3.4 Scoping................................................................................................................. 67 6.3.5 Gegevensverzameling en gegevensoverdracht .......................................................... 78 6.3.6 Juridische en beleidsmatige randvoorwaarden .......................................................... 79 6.3.7 Autonome en gestuurde ontwikkelingen (ontwikkelingsscenario’s) .............................. 83 6.3.8 Referentiesituatie en referentiejaar .......................................................................... 87 6.3.9 Beoordelingskader ................................................................................................. 91 Effectbepaling en -synthese _______________________________________________________ 99 6.4.1 MER-disciplines - sleutel-, neven- en niet relevante disciplines ................................... 99 6.4.2 Eigenschappen en typologie van effecten ............................................................... 102 6.4.3 Diepgang en detailniveau van het milieueffectenonderzoek ...................................... 106 6.4.4 Gebruik van modellen in milieueffectrapportage...................................................... 108 6.4.5 Kwetsbaarheidsbenadering ................................................................................... 113 6.4.6 Disciplinebenadering versus receptorbenadering ..................................................... 114 6.4.7 Cumulatieve effecten............................................................................................ 117 6.4.8 Omgaan met onzekerheden .................................................................................. 119 6.4.9 Milderende maatregelen ....................................................................................... 125 6.4.10 Monitoring........................................................................................................... 128 6.4.11 Leemten in de kennis ........................................................................................... 131 6.4.12 Integratie en eindsynthese ................................................................................... 133 6.4.13 Niet-technische samenvatting ............................................................................... 136 Overige aandachtspunten __________________________________________________ 138 7.1 Vormvereisten _________________________________________________________________ 138 7.2 Concrete taken voor MER-deskundigen en –coördinator tijdens de opmaak van een MER _____ 139 7.2.1 Voorbereidingsfase............................................................................................... 139 7.2.2 Kennisgevingsfase................................................................................................ 140 7.2.3 Uitvoeringsfase .................................................................................................... 140 7.3 7.2.4 Beoordelingsfase.................................................................................................. 142 7.2.5 Nazorgfase .......................................................................................................... 142 Gebruik van de richtlijnenboeken __________________________________________________ 143 7.3.1 Overzicht ............................................................................................................ 143 7.3.2 Doel en opzet van de richtlijnenboeken .................................................................. 144 7.4 Kwaliteitsborging van MER’s ______________________________________________________ 146 7.5 Ingrediënten voor een goed m.e.r. / MER ___________________________________________ 147 7.6 Voortschrijdend inzicht en geldigheid _______________________________________________ 149 7.6.1 Inleiding ............................................................................................................. 149 7.6.2 Voortschrijdend inzicht tijdens het m.e.r.-proces ..................................................... 149 7.6.3 Voortschrijdend inzicht na het m.e.r.-proces - geldigheid ......................................... 151 7.7 Kostenbepalende elementen van m.e.r. _____________________________________________ 152 7.8 M.e.r. en MKBA ________________________________________________________________ 154 7.9 M.e.r. als ontwerpinstrument _____________________________________________________ 157 7.10 M.e.r. en watertoets ____________________________________________________________ 160 7.11 M.e.r. en passende beoordeling ___________________________________________________ 161 Bibliografie __________________________________________________________________ 165 LIJST VAN FIGUREN Figuur 1 Bepaling van de project-m.e.r.-plicht ....................................................................................... 27 Figuur 2 Schematisch overzicht van de project-MER-procedure............................................................... 31 Figuur 3 De verschillende stappen in de bepaling van de plan-m.e.r.-plicht.............................................. 38 Figuur 4 Schematisch overzicht van de plan-MER-procedure .................................................................. 40 Figuur 5 Afbakening van het studiebereik ............................................................................................. 57 Figuur 6 Effectbepaling en –synthese ................................................................................................... 58 Figuur 7 Identificatie van de (vermoedelijk) aanzienlijke effecten ........................................................... 69 Figuur 8 Relatie tussen de kenmerken van het milieueffect en de kwetsbaarheid van de omgeving, in termen van de aanzienlijkheid van het effect ........................................................................... 70 Figuur 9 Ingreep-effectenschema van de ingreep ‘baggeren’ .................................................................. 73 Figuur 10 Onzekerheid in een MER in relatie tot onbetrouwbaarheid (van de uitspraken in het MER) en risico’s (met betrekking tot de besluitvorming en de gevolgen ervan voor de leefomgeving) ....... 120 LIJST VAN TABELLEN Tabel 1 Wettelijk betrokken actoren binnen het m.e.r.-proces ............................................................... 10 Tabel 2 Overzicht van de regelgeving met betrekking tot milieueffectrapportage in Vlaanderen ............... 24 Tabel 3 Voorbeeld van een scopingsmatrix (zie tekst voor uitleg bij het gebruik hiervan) ......................... 76 Tabel 4 Voorbeeld van een impactmatrix (Bron: Richtlijnenboek Ontginningen) ...................................... 77 Tabel 5 Juridische randvoorwaarden [voorbeelden] .............................................................................. 81 Tabel 6 Beleidsmatige randvoorwaarden [voorbeelden] ........................................................................ 82 Tabel 7 Voorbeeld vertaling effecten op bodem naar beoordelingscriteria ............................................... 92 Tabel 8 Voorbeeld beoordelingskader discipline Water .......................................................................... 93 Tabel 9 Voorbeeld van een kwantitatief significantiekader voor grondwaterstandsdaling .......................... 95 Tabel 10 Voorbeeld van een kwalitatief significantiekader ....................................................................... 97 Tabel 11 Koppeling effectbeoordeling met milderende maatregelen ......................................................... 98 Tabel 12 Voorbeeld scoresysteem volgens de eigenschappen van het effect ........................................... 102 Tabel 13 Grootte-orde van onzekerheden zoals ze zich kunnen voordoen bij effectprognoses in het kader van milieueffectrapportage .......................................................................................... 121 Tabel 14 Aspecten van kwaliteitscontrole ............................................................................................ 141 1. INLEIDING Milieueffectrapportage als studiedomein en als procedure telt veel gebruikers, beoefenaars en andere betrokkenen. Door de jaren heen is in Vlaanderen een zeker praktijk gegroeid, die echter niet steeds heeft geleid tot een consistente en door alle actoren in alle omstandigheden herkenbare benadering. Dit richtlijnenboek heeft als ambitie een aantal ijkpunten vast te leggen met betrekking tot onder meer volgende aandachtspunten: - Definities: veelgebruikte termen uit de m.e.r.-praktijk worden soms door verschillende gebruikers anders ingevuld. Deze verschillen kunnen aanleiding geven tot meningsverschillen en misverstanden. Het is belangrijk dat iedereen weet en begrijpt wat met een specifiek begrip bedoeld wordt. Het vastleggen van eenduidige en algemeen aanvaarde definities voor courante begrippen is dan ook een belangrijk aspect van dit richtlijnenboek. Definities worden enkel opgenomen voor zover ze in de m.e.r.-praktijk een specifieke betekenis hebben die duidelijk verschilt van het gebruik van de term in de algemene omgang. - Procedures: hoewel het m.e.r.-procedureverloop grotendeels vastgelegd is in de regelgeving blijkt uit de praktijk dat er toch verschillen zijn in interpretatie en in de manier waarop met de procedures wordt omgegaan. Bovendien zijn er naast het formele procedureverloop ook nietformele (maar wel geijkte) procedurestappen ontstaan. Dit richtlijnenboek geeft aan hoe met de formele en niet formele procedures in de praktijk moet omgegaan worden. Het richtlijnenboek stelt zich hierbij uiteraard niet in de plaats van de betreffende regelgeving, maar vult ze aan. - Methodologie: uit de MER-praktijk blijkt dat de rapporten vaak gefocust zijn op een correcte inhoud, maar minder aandacht hebben voor aspecten die van het MER een methodologisch en wetenschappelijk coherent geheel maken. Dit maakt ook dat de structuur van verschillende MER’s soms sterk verschillend is. Dit richtlijnenboek stelt duidelijke en eenvormige afspraken en werkwijzen voor met betrekking tot bijvoorbeeld scoping, beoordelingskaders, afwegen van alternatieven, … en met de manier waarop deze elementen best worden ingebouwd in een leesbaar en herkenbaar MER. Dit richtlijnenboek moet een referentiedocument worden voor het opmaken van milieueffectrapporten in Vlaanderen. Het focust op de m.e.r.-praktijk zoals ze wordt ervaren door MER-deskundigen, opdrachtgevers, overheden en belanghebbenden, met een nadruk op de eerste groep. De bepalingen van het richtlijnenboek geven de ‘goede praktijk’ weer die er toe moeten bijdragen dat het m.e.r.proces vlotter doorlopen wordt en dat de kwaliteit van de milieueffectrapporten verbetert. Het richtlijnenboek moet er toe bijdragen dat het MER en zijn besluiten zo opgebouwd en geformuleerd zijn dat ze geen aanleiding kunnen geven tot onduidelijkheid en verschillende interpretaties. Het moet de vergelijkbaarheid en de herkenbaarheid van milieueffectrapporten doen toenemen, en hen op die manier ook en beter bruikbaar maken voor niet-specialisten. Dit algemeen richtlijnenboek vervangt alle afwijkende definities opgenomen in eerder gepubliceerde richtlijnenboeken. Nieuwe en te actualiseren richtlijnenboeken dienen daarna maximaal met het algemeen definitiekader en de inzichten van dit algemeen richtlijnenboek rekening te houden. Dit richtlijnenboek heeft niet de ambitie alles te herschrijven of te kopiëren wat ooit is neergeschreven. Er wordt dan ook regelmatig in verwezen naar bestaande teksten. Tenslotte heeft dit richtlijnenboek als ambitie zoveel mogelijk knopen door te hakken en keuzes te maken. Het is niet de bedoeling van het richtlijnenboek om uitgebreid in te gaan op verschillende meningen of ’scholen’ die rond een bepaald onderwerp bestaan, of de historiek van een discussie te schetsen. 1 Dit richtlijnenboek is als volgt opgebouwd: In de twee volgende hoofdstukken (2 en 3) worden de kenmerken en het doel van milieueffectrapportage geschetst. Specifiek wordt ingegaan op de rol van milieueffectrapportage bij de besluitvorming over plannen en projecten. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de bij milieueffectrapportage betrokken actoren: initiatiefnemer, dienst Mer, adviesinstanties, MER-coördinator en deskundigen, burger en middenveld. In dit hoofdstuk wordt ook een deontologische code voor deskundigen in het kader van m.e.r voorgesteld, wordt de procedure en randvoorwaarden voor de erkenningsaanvraag van MER-deskundigen en coördinatoren toegelicht en wordt ingegaan op de publieke inspraak in het m.e.r.-proces. Hoofdstuk 5 schetst uitgebreid het procedureel en juridisch kader voor plan-MER’s, project-MER’s, ontheffingsaanvragen en screenings. Er wordt ook ingegaan op de relatie tussen m.e.r. en andere regelgeving, en specifiek op beoordelingen en toetsen die in het kader van andere wettelijke kaders moeten gebeuren. Hoofdstuk 6 gaat dieper in op een aantal methodologische aandachtspunten, respectievelijk in de fase van de afbakening van het studiebereik en in de fase van de effectbepaling en –synthese. Onderwerpen als scoping, beoordelingskaders, vastleggen van de referentiesituatie, gebruik van modellen en omgaan met onzekerheden komen hier uitgebreid aan bod. Hoofdstuk 7 tenslotte gaat in op een aantal andere aandachtspunten uit de m.e.r.-praktijk, zoals onder meer de vormvereisten, de kwaliteitsborging, het omgaan met voortschrijdend inzicht en de kostenbepalende elementen van een m.e.r. . Achteraan volgt een overzicht van de voornaamste geraadpleegde bronnen en een lijst met de gebruikte afkortingen. 2 2. KENMERKEN EN DOEL VAN MILIEUEFFECTRAPPORTAGE 2.1 Definitie en kenmerken Het voorkómen van aantasting van het milieu vormt een van de hoofddoelstellingen van het milieubeleid en is van groot maatschappelijk belang. Om het milieubelang een volwaardige plaats te geven in de besluitvorming over projecten en beleidsvoornemens (zoals plannen en programma’s1) is het instrument milieueffectrapportage (m.e.r.) ontwikkeld. Volgens artikel 4.1.1, §1, 1° van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid2 is milieueffectrapportage “de procedure die al dan niet leidt tot het opstellen en goedkeuren van een milieueffectrapport over een voorgenomen actie en in voorkomend geval tot het gebruik ervan als hulpmiddel bij de besluitvorming omtrent deze actie”. De achterliggende grondgedachte hierbij is dat het beter is om de voor het milieu schadelijke activiteiten en ingrepen (opgenomen in plannen, programma’s of projecten) vanaf een vroeg stadium in de besluitvorming te ondervangen en bij te sturen. Milieueffectrapportage (m.e.r.) brengt de milieugevolgen van een programma, plan of project in beeld voordat hierover een beslissing wordt genomen. Op deze manier kan de overheid die het besluit neemt over het programma, plan of project de milieugevolgen bij haar afwegingen betrekken. M.e.r. kan als een toetsend of als een ontwerpend, milieu-optimaliserend instrument gehanteerd worden. De alternatievenafweging en beoordeling van de milieueffecten vormen de belangrijkste aspecten van milieueffectrapportage. Milieueffectrapportage (m.e.r.) is: - een instrument (hulpmiddel) om de doelstellingen en beginselen van het milieubeleid te helpen realiseren, namelijk het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen. - een juridisch-administratieve procedure waarbij, voordat een activiteit of ingreep (projecten, plannen en programma's) plaatsvindt, de milieugevolgen ervan op een systematische en wetenschappelijk verantwoorde wijze3 worden bestudeerd, besproken en geëvalueerd. De m.e.r.-procedure is gekoppeld aan de procedure op grond waarvan de besluitvorming plaatsvindt (planvormingsprocedure, vergunningsprocedure, ...). Milieu wordt hierbij ruim geïnterpreteerd en omvat volgende elementen waarop het programma, plan of project een invloed kan hebben: de gezondheid en veiligheid van de mens, ruimtelijke ordening, biodiversiteit, fauna en flora, energie- en grondstoffenvoorraden, bodem, water, atmosfeer, klimatologische factoren, geluid, licht, stoffelijke goederen, cultureel erfgoed met inbegrip van het architectonisch en archeologisch erfgoed, landschap, mobiliteit en de samenhang tussen de genoemde factoren (DABM)4. In een MER wordt deze opsomming niet letterlijk gebruikt, er worden andere termen gebruikt die samenhangen met de diverse MER-disciplines (zie par. 6.4.1). 1 Als in dit richtlijnenboek over ‘plannen’ wordt gesproken kan dit meestal gelezen worden als ‘plannen en programma’s’. Op programma’s zijn in principe dezelfde regelgevende bepalingen van toepassing als op plannen. In de praktijk van de procedure wordt de aanpak geval per geval aangepast aan de specificiteit van het programma. 2 Decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid, B.S. 3 juni 1995, in het vervolg van deze tekst ook afgekort als DABM. 3 Dit is volgens een methode waarbij verschillende deskundigen die gebruik maken van dezelfde informatie en dezelfde technieken tot hetzelfde resultaat of conclusie komen, rekening houdend met de foutenmarge. De resultaten van het onderzoek zijn dus reproduceerbaar. 4 In de definitie van ‘milieu’ zoals opgenomen in de Europese project-m.e.r. richtlijn 2011/92/EU betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten zoals gewijzigd door richtlijn 2014/52/EU wordt gesproken over ‘bevolking, menselijke gezondheid, biodiversiteit (bijvoorbeeld fauna en 3 Er kan nog onderscheid gemaakt worden tussen m.e.r als proces en m.e.r. als procedure. M.e.r. als proces is het geheel van alle formele en informele stappen die door alle betrokken actoren (zie par. 4.1) genomen worden. Deze stappen hebben betrekking op alle overleg, consultaties, onderzoeken, … die in het kader van het onderzoek naar de effecten van een voornemen (programma, plan of project) nodig zijn. M.e.r. als procedure is dan het juridisch-administratief verplichte onderdeel binnen het m.e.r.-proces. Het m.e.r.-proces start vroeger dan de eigenlijke m.e.r.-procedure en kan ook verder lopen na de beslissing over de m.e.r. . 2.2 Vormen van milieueffectrapportage Milieueffectrapportage kan verschillende vormen aannemen, naargelang de fase of de procedure (planvorming of vergunningsaanvraag) en naargelang de aard van het plan of project (al dan niet omvangrijk, ingrijpend en/of in kwetsbaar gebied gelegen en/of al dan niet reeds eerder aan een milieubeoordeling onderworpen): - Alvorens een publieke of private initiatiefnemer voor een bepaald project een vergunning aanvraagt, moet de vergunningverlener steeds nagaan of er verplichtingen zijn volgens de Vlaamse project-m.e.r.-regelgeving. Dit kan de opmaak van een project-MER, een ontheffingsnota of een project-m.e.r.-screeningsnota zijn. - Alvorens een publieke initiatiefnemer (of privaatrechtelijke instantie die optreedt als administratieve overheid) een plan of programma vaststelt moet de initiatiefnemer nagaan of er verplichtingen zijn volgens de Vlaamse plan-m.e.r.-regelgeving (i.e. opmaak van een planMER, een ontheffingsnota of een plan-m.e.r.-screeningsnota (verzoek tot raadpleging)). De overheid zal aan de hand van de uitgevoerde plan-milieueffectrapportage haar uiteindelijke beslissing tot vaststelling van het plan motiveren. Voor verdere duiding over de verschillende vormen van milieueffectrapportage en de specifieke procedures wordt naar hoofdstuk 5 verwezen. 2.3 Onderscheid tussen m.e.r. en MER Milieueffectrapportage (of m.e.r.) is dus een proces dat alle handelingen omvat (procedurele, inhoudelijke, organisatorische, …) die nodig zijn om alle relevante milieueffecten in kaart te brengen. Tijdens dit proces kunnen verschillende soorten documenten opgesteld worden: plan- en project-MER’s, ontheffingsnota’s voor plan- en project-MER, screeningsnota’s voor plan-m.e.r.- en project-m.e.r. Het milieueffectrapport (of MER) is het openbaar document waarin van een voorgenomen project, plan of programma en van redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven, de te verwachten gevolgen voor mens en milieu in hun onderlinge samenhang op een systematische en wetenschappelijk verantwoorde wijze worden geanalyseerd en geëvalueerd, en waarin aangegeven wordt op welke wijze de aanzienlijke milieueffecten vermeden, beperkt, verholpen of gecompenseerd kunnen worden5. Het MER moet door de vergunningverlenende of planvormende overheid geraadpleegd worden om haar beslissing te ondersteunen en kan door de burger gebruikt worden om gefundeerde flora), land (bijvoorbeeld ruimtebeslag), bodem (bijvoorbeeld organisch materiaal, erosie, verdichting, afdekking), water (bijvoorbeeld hydromorfologische veranderingen, kwantiteit en kwaliteit), lucht, klimaat (bijvoorbeeld broeikasgasemissies, effecten die van belang zijn voor adaptatie), materiële goederen, cultureel erfgoed, inclusief architectonische en archeologische aspecten, het landschap en de samenhang tussen de genoemde factoren’. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen ‘land’ en ‘bodem’. Met impact op ‘land’ wordt ‘ruimtebeslag’ bedoeld en niet specifiek de impact op de landbouw. Het aspect landbouw wordt in de m.e.r. in Vlaanderen binnen de discipline ‘Mens’ behandeld (zie par. 6.4.1). In de Europese plan-m.er.-richtlijn 2001/42/EG is de definitie van ‘milieu’ vergelijkbaar: ‘biodiversiteit, bevolking, gezondheid van de mens, fauna, flora, bodem, water, lucht, klimaatfactoren, materiële goederen, cultureel erfgoed, met inbegrip van architectonisch en archeologisch erfgoed, landschap en de wisselwerking tussen bovengenoemde elementen’. 5 Definitie volgens het DABM (artikel 4.1.1, §1, 7° en 8°). 4 bezwaren te formuleren tijdens het openbaar onderzoek dat voorafgaat aan de vergunningverlening of de definitieve vaststelling van het plan of programma. 2.4 Doel van milieueffectrapportage Het hoofddoel van milieueffectrapportage in Vlaanderen is het milieubelang volwaardig te laten meewegen bij de voorbereiding en vaststelling van plannen en het verlenen van vergunningen door de overheid. Dit geldt voor alle initiatieven en activiteiten van publieke en private initiatiefnemers die belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Deze doelstelling is in overeenstemming met de Europese m.e.r.-richtlijnen betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten en plannen en programma’s waarin gesteld wordt dat voor projecten, plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben alleen een vergunning kan worden verleend of een beslissing kan worden genomen na een voorafgaande beoordeling van de aanzienlijke milieueffecten die deze projecten, plannen en programma’s kunnen hebben, met als doel hun impact te reduceren en een hoog niveau van milieubescherming te realiseren. In de inleidende bepalingen van de EU-richtlijnen wordt het doel ook nog verder geconcretiseerd door te stellen dat de milieueffecten van een project, een plan of een programma moeten worden beoordeeld teneinde de gezondheid van de mens te beschermen, via een beter milieu bij te dragen tot de kwaliteit van het bestaan, toe te zien op de instandhouding van de diversiteit van de soorten en het reproductievermogen van het ecosysteem, als fundamentele grondslag van het leven, in stand te houden. In de literatuur worden dikwijls nog een aantal nevendoelen van m.e.r. aangehaald zoals de verinnerlijking van het milieubesef (verbeteren van de milieu-attitude) en het stroomlijnen van besluitvorming (afstemmen en transparant maken). Door wie in de praktijk en vanuit wetenschappelijke hoek betrokken is bij m.e.r. worden er daarnaast ook volgende doelen aan toegekend: milieueffectrapportage zou burgers betere toegang moeten bieden tot milieu-informatie en zou consultatie en inspraak moeten bevorderen. Verder zou m.e.r. moeten bijdragen aan duurzame ontwikkeling, aan een zorgvuldige en weloverwogen afweging van initiatieven (alternatieven), aan constructieve dialogen, aan participatie van belanghebbenden in besluitvormingsprocessen, aan draagvlak voor en legitimiteit van beslissingen, ... 6. Belangrijk om aan te geven is dat het milieueffectrapport (of in voorkomend geval de ontheffingsnota of de screeningsnota) een informatief, beslissingsondersteunend document is voor initiatiefnemers, advies- en beslissingnemende overheden en burgers over de al dan niet te verwachten mogelijke (aanzienlijke) milieueffecten van plannen, programma’s en projecten en hun eventuele alternatieven. Niet alleen de effecten op het milieu worden wetenschappelijk en systematisch onderzocht en in beeld gebracht, ook de eventueel nodige maatregelen om negatieve gevolgen te voorkomen of te beperken worden beschreven. Het (openbaar) document dient bij te dragen aan de transparantie in de besluitvorming maar is zeker geen beslissingnemend instrument. De overheid die een beslissing over het programma, plan of project moet nemen zal immers niet alleen met milieubelangen maar ook met economische en andere maatschappelijke belangen rekening houden. In Vlaanderen is het de dienst Milieueffectrapportagebeheer (dienst Mer) die een MER op het einde van de formele m.e.r.-procedure goed- of afkeurt of een ontheffing van MER-plicht verleent7. Het hoofddoel van m.e.r. indachtig betekent dit dat de dienst Mer het MER of het verzoek tot ontheffing toetst aan de bepalingen van het DABM. Meer bepaald gaat ze na of het MER alle inhoudelijke en vormelijke elementen bevat zoals bepaald in het decreet, en het MER of de ontheffingsnota daardoor voldoende informatie bevat om het aspect milieu een volwaardige plaats te geven bij de verdere besluitvorming. 6 Bron: Runhaar, D. H., Arts, P. E., van Laerhoven, D. F., & Driessen, P. P. (2011). Naar een toekomstbestendige m.e.r. 7 Voor bijlage III-projecten is het niet de dienst Mer die de bevoegde overheid is op vlak van m.e.r., maar wel de overheid die een beslissing dient te nemen over de ontvankelijkheid en gegrondheid van de vergunningsaanvraag (zie par. 4.1.1). 5 3. MILIEUEFFECTRAPPORTAGE EN BESLUITVORMING 3.1 Algemeen Zoals eerder aangegeven is milieueffectrapportage8 (m.e.r.) erop gericht het milieubelang zijn rechtmatige plaats te geven in de besluitvorming. Milieueffectrapportage staat met andere woorden steeds ten dienste van de besluitvorming, of ze nu betrekking heeft op een project, een plan of een programma, en wat ook de ernst van de effecten is. Het DABM stelt met betrekking tot het thema ’doorwerking in de besluitvorming‘ in artikel 4.1.7: “De overheid houdt bij haar beslissing over de voorgenomen actie, en in voorkomend geval ook bij de uitwerking ervan, rekening met het goedgekeurde rapport of de goedgekeurde rapporten en met de opmerkingen en commentaren die daarover werden uitgebracht. Zij motiveert elke beslissing over de voorgenomen actie in het bijzonder op volgende punten: 1. de keuze voor de voorgenomen actie, een bepaald alternatief of bepaalde deelalternatieven (…); 2. de aanvaardbaarheid van te verwachten of mogelijke gevolgen voor mens of milieu van het gekozen alternatief; 3. de in het rapport of de rapporten voorgestelde maatregelen” Een m.e.r. heeft ook een duidelijke beleidsondersteunende functie. Onder meer via de milieueffectrapportage bewaakt de overheid de compatibiliteit van initiatieven (plannen of projecten) met het door haar gevoerde milieubeleid. 3.2 Getrapte besluitvorming Vaak kan milieueffectenbeoordeling gezien worden als een proces in verschillende stappen, van strategisch naar operationeel. De manier waarop dit proces vorm krijgt wordt soms ook een ’getrapte aanpak’ genoemd. Bij deze aanpak hoort ook een getrapte besluitvorming. Het basisprincipe van de getrapte besluitvorming is eenvoudig: de milieueffectenbeoordeling gebeurt in verschillende achtereenvolgende fasen, waarbij in elke fase de beoordeling qua detailniveau niet verder gaat dan wat mogelijk en verdedigbaar is gezien de mate van detail waarin het initiatief zelf uitgewerkt is en gezien de beslissing die het initiatief moet ondersteunen. Een voorbeeld uit de ruimtelijke planvorming kan dit verduidelijken. Bij ruimtelijke planvorming kan men doorgaans een progressie vaststellen van planvorming via strategische instrumenten (bv. ruimtelijke structuurplannen) over programmatorische instrumenten naar uitvoeringsinstrumenten (bv. RUP’s) en ontwerpinstrumenten (bv. ontwerpplannen). In een ideale situatie doorloopt het plan deze getrapte besluitvorming en wordt op elk van de beslissingsniveaus rekening gehouden met een specifiek voor dat niveau geschikte milieueffectrapportage: van (strategisch) plan-MER over plan-MER tot project-MER. Een dergelijke getrapte aanpak wordt onderbouwd door artikel 4.3 van de Europese plan-MER richtlijn (2001/42/EG), dat stelt: “Voor plannen en programma's die deel uitmaken van een hiërarchie van plannen en programma's houden de lidstaten, om overlapping van beoordelingen te voorkomen, rekening met het feit dat de beoordeling, overeenkomstig deze richtlijn, op verschillende niveaus van de hiërarchie wordt uitgevoerd. …” 8 In welke vorm dan ook, dus via milieueffectrapporten, ontheffingsnota’s of screeningsnota’s. 6 Bovendien stelt artikel 5, lid 2 van diezelfde richtlijn: “Het (…) opgestelde milieurapport bevat de informatie die redelijkerwijs mag worden vereist, gelet op de stand van kennis en beoordelingsmethoden, de inhoud en het detailleringsniveau van het plan of programma, de fase van het besluitvormingsproces waarin het zich bevindt en de mate waarin bepaalde aspecten beter op andere niveaus van dat proces kunnen worden beoordeeld, teneinde overlappende beoordelingen te vermijden.” 3.3 Doorwerking van m.e.r. in de besluitvorming In de regelgeving is de relatie tussen project-m.e.r. en besluitvorming verankerd in het kader van het verlenen van milieu- of stedenbouwkundige vergunningen9 10. Voor project-m.e.r.-plichtige11 activiteiten kan immers pas een vergunning worden verkregen nadat een MER werd opgesteld (of ontheffing werd verleend of een project-m.e.r.-screeningsnota werd opgesteld). Plan-MER’s of plan-m.e.r. screenings hebben doorgaans geen betrekking op concrete projecten. Ook als dat wel het geval is (bijvoorbeeld bij plan-MER’s voor bestemmingswijzigingen op lokaal niveau, in functie van een bepaald project) is er echter geen rechtstreekse koppeling tussen het plan-MER en de vergunningverlening. Dat neemt niet weg dat ook plan-MER’s of plan-m.e.r. screeningsnota’s opgemaakt worden in het kader van een (meestal) in de regelgeving vastgelegd besluitvormingstraject. Al naargelang het voorwerp van de plan-m.e.r. kan het besluit dat door het plan-MER of de plan-m.e.r. screening wordt ondersteund een strategisch karakter hebben (bv. het kiezen voor of amenderen van bepaalde beleidsopties) of een duidelijk operationeel en wettelijk vastgelegd karakter (bijvoorbeeld bij het vastleggen van bestemmingen of bestemmingswijzigingen in een ruimtelijk uitvoeringsplan). In al die gevallen vormt het plan-MER of de screeningsnota een element bij de besluitvorming met betrekking tot het plan. 3.4 Praktijk en aandachtspunten In alle gevallen is het belangrijk in gedachten te houden dat m.e.r. de besluitvorming ondersteunt, maar ze niet dicteert. Het MER, de ontheffingsnota of de screeningsnota levert informatie aan met betrekking tot de effecten op het milieu van een plan of project of zijn mogelijke alternatieven. Die informatie wordt door de besluitvormer mee in overweging genomen bij zijn autonome afweging van verschillende belangen; het milieubelang is daarbij maar één belang naast bijvoorbeeld financiële, economische, sociale of maatschappelijke belangen. Wél is het zo dat het MER en de m.e.r.-procedure, door hun publieke karakter, vaak een deel worden van het maatschappelijk debat over het plan of project, en daarbij dus een belang krijgen (ook voor de besluitvorming) dat hun belang in de enge zin overstijgt. 9 In de nabije toekomst om te vormen tot de omgevingsvergunning. 10 Voor projecten die niet vergunningsplichtig zijn, zijn er geen verplichtingen op het vlak van project-m.e.r. Er is één uitzondering op bovenstaande regel, namelijk in het geval van de ‘mededeling kleine verandering’ zoals bedoeld in art. 6bis §3 van het besluit van de Vlaamse regering van 6 februari 1991 houdende vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning. Als de mededeling betrekking heeft op een verandering van een project, vermeld in bijlage II of III van het besluit van de Vlaamse regering van 10 december 2004 houdende vaststelling van de categorieën van projecten onderworpen aan milieueffectrapportage (B.S. 17.02.2005) (hierna: project-m.e.r.-besluit), wordt hierbij voor de volledigheid van de mededeling eveneens ofwel het verzoek tot ontheffing van de m.e.r.-plicht vergezeld van de goedkeuring ervan, ofwel een projectm.e.r.-screeningsnota gevoegd. De procedure wordt geregeld in art. 6 quater, §2 van het project-m.e.r.-besluit. 11 Cf. bijlage I, bijlage II en bijlage III bij het project-m.e.r.-besluit van 10 december 2014. 7 De manier waarop een milieueffectbeoordeling doorwerkt in de besluitvorming kan verschillende vormen aannemen. In een aantal gevallen kan het onderzoek informatie aandragen die er toe leidt dat beslist wordt een bepaald plan of project niet uit te voeren, omdat de effecten ervan te negatief zijn en/of de kosten om deze effecten te voorkomen of te milderen te hoog. In een aantal andere gevallen zal uit het onderzoek blijken dat de milieugevolgen van het plan of project verwaarloosbaar zijn, zodat het initiatief ongewijzigd kan uitgevoerd worden. In de meeste gevallen zal, voor MER-plichtige initiatieven, de situatie tussen deze twee extremen gesitueerd zijn: het plan of project heeft wel een aantoonbaar effect op het milieu, maar dit effect is niet van die aard dat het de realisatie ervan in de weg staat12. De rol van m.e.r. bestaat er in die gevallen in essentie in handvatten aan te reiken aan de besluitvormer, de vergunningverlener en de initiatiefnemer met betrekking tot de wijze waarop het plan of project kan aangepast worden om de effecten zoveel mogelijk te voorkomen of te milderen tot ze niet meer als ‘aanzienlijk’ moeten beschouwd worden. Die handvatten kunnen verschillende vormen aannemen. Vaak ontstaat reeds tijdens het m.e.r.-proces een dynamiek die leidt tot voortschrijdende aanpassingen aan het plan- of projectontwerp en tot een plan of project waarvan de effecten op het milieu uiteindelijk veel minder aanzienlijk zijn dan ze in de uitgangssituatie waren. Men kan hier spreken van een ‘dynamische’ doorwerking in de besluitvorming. Deze dynamiek kan vooral belangrijk zijn bij grote en maatschappelijk belangrijke plannen of projecten, waarbij de potentiële milieugevolgen initieel groot zijn en gedurende lange tijd doorwerken. In eenvoudigere situaties blijft het plan of project tijdens het m.e.r.-proces ongewijzigd, maar resulteert dit proces wel in het formuleren van maatregelen die erop gericht zijn de geïdentificeerde effecten te voorkomen of te milderen. Het MER is dan een onderdeel van het ontwerpen van een plan of een project. De doorwerking in de besluitvorming bestaat er dan in dat deze maatregelen een vertaling vinden onder vorm van voorwaarden in de stedenbouwkundige of milieuvergunning (in het geval van een project) of van een actieprogramma waartoe de initiatiefnemer zich engageert (in het geval van een (overheids)plan of beleidsinitiatief) om de beoogde mildering daadwerkelijk te bereiken. Uiteraard kan de mildering of het voorkomen van de negatieve effecten ook bekomen worden doordat de initiatiefnemer wijzigingen doorvoert aan het plan of project, bijvoorbeeld door bij een Ruimtelijk Uitvoeringsplan de afbakening of de voorschriften aan te passen. Met name de doorwerking in de vergunningsvoorwaarden en in de afbakening en voorschriften van een ruimtelijk uitvoeringsplan is van belang bij de formulering van milderende maatregelen in een MER; in par. 6.4.9 wordt hier dieper op ingegaan. Opdat milderende maatregelen uit een MER geen dode letter zouden blijven (omdat ze door besluitvormers als bijvoorbeeld onnuttig, vaag of niet realistisch worden beschouwd) verdient het aanbeveling dat milderende maatregelen tijdens de eindfase van de m.e.r. zoveel mogelijk worden afgetoetst met de verschillende betrokken partijen, uiteraard zonder dat de onafhankelijkheid van de MER-deskundige hierbij in het gedrang komt. 3.5 M.e.r. en integrale belangenafweging M.e.r. bestudeert de voor- en nadelen van een plan of project vanuit een milieustandpunt13. Naar studies met betrekking tot andere thema’s (landbouweffecten, externe veiligheid 14, kosten/baten, …) kan informatief wel verwezen worden, maar het is niet de bedoeling dat deze informatie in het MER mee verwerkt wordt om tot een integrale belangenafweging te komen die steunt op andere dan milieucriteria. 12 De besluitvormer kiest er dan voor het feit dat de (al dan niet te milderen) milieueffecten aanzienlijk zijn te aanvaarden. 13 Zie ook hoofdstuk 2 “Kenmerken en doel van de milieueffectrapportage”. 14 In het kader van de nieuwe project-m.e.r.-richtlijn (2014/52/EU) dient ook de kwetsbaarheid van het project voor risico's op zware ongevallen en/of rampen die relevant zijn voor het project in kwestie, onderzocht te worden. 8 Vaak ondersteunt de milieueffectrapportage de keuze tussen verschillende alternatieven 15. De uiteindelijke beslissing van de initiatiefnemer om voor een bepaald alternatief te kiezen (of, als er geen alternatieven zijn, te beslissen of een plan of project doorgaat) houdt echter zelden enkel rekening met de milieuaspecten. Het meest milieuvriendelijke alternatief is met andere woorden niet gelijk aan het (integrale) voorkeursalternatief16. Om tot een definitieve keuze of beslissing te komen is dus een afweging nodig die rekening houdt met meerdere aspecten. Elke initiatiefnemer maakt zijn eigen afweging. Voor privé-initiatiefnemers zullen zaken als kostprijs, effectiviteit en technische haalbaarheid belangrijke elementen zijn om voor een bepaalde oplossing te kiezen. Bij overheidsinitiatiefnemers mag men er van uitgaan dat er een bredere belangenafweging plaatsvindt, waarbij naast milieuaspecten (aangebracht in het kader van de milieueffectrapportage) ook bv. maatschappelijk draagvlak en de (maatschappelijke) kostenbatenverhouding een rol spelen. Die belangenafweging wordt niet altijd geëxpliciteerd en geformaliseerd. Bij een plan of project dat met publieke middelen wordt gefinancierd en dat aanzienlijke (maatschappelijke en/of andere) consequenties heeft, is dit nochtans nodig en soms ook verplicht (bv. bij het vastleggen van een RUP wordt een materiële en formele motivatie gevraagd). Als de afweging op een gestructureerde manier plaatsvindt, bestaat vaak de neiging deze deel te laten uitmaken van het MER, bij gebrek aan een ander formeel beslissingsondersteunend document waar deze afweging een plaats zou moeten vinden. In de praktijk gebruikt men het MER, om de bredere beleidsbeslissing te formaliseren of minstens te onderbouwen. Op die manier vervaagt de scheidingslijn tussen de milieu-argumenten (eigen aan milieueffectrapportage) en de andere argumenten om voor een bepaald alternatief te kiezen. Om die reden wordt het MER bij voorkeur niet gebruikt als een instrument voor integrale afweging. Dit betekent ook dat het MER geen integrale uitspraak hoeft te doen met betrekking tot het voorkeursalternatief, zeker niet als dit afwijkt van het meest milieuvriendelijke alternatief. Het MER dient enkel een uitspraak te doen over de gevolgen voor het leefmilieu van de (redelijke) alternatieven17 die in het MER aan bod gekomen zijn, en hoeft niet in te gaan op zaken als technische of financiële haalbaarheid, maatschappelijk draagvlak en dergelijke meer 18. 15 Dit is vooral het geval bij plan-MER’s, en in mindere mate ook bij project-MER’s. Bij ontheffingsaanvragen en zeker bij m.e.r.-screenings is keuze tussen verschillende alternatieven meestal niet aan de orde. 16 Het voorkeursalternatief is het alternatief dat door de initiatiefnemer gekozen wordt op basis van een integrale afweging, waarbij onder meer (maar niet uitsluitend) de resultaten van het MER mee in overweging genomen worden. In het geval van een privé-initiatief zal het verschil tussen de initieel gedefinieerde basisoplossing en het uiteindelijke voorkeursalternatief doorgaans klein zijn, doordat de privé-initiatiefnemer een minder breed gamma aan (niet-economische) criteria opneemt in zijn afweging. 17 Of, als er geen alternatieven zijn, van het basisplan of project dat in het MER is bestudeerd. 18 Deze elementen kunnen wel mee in overweging genomen worden bij vastleggen van de redelijke alternatieven. 9 4. BIJ MILIEUEFFECTRAPPORTAGE BETROKKEN ACTOREN 4.1 Rol van de verschillende actoren 4.1.1 Overzicht van de actoren Bij het doorlopen van een m.e.r.-procedure in het algemeen en het opmaken van een MER voor een plan of een project in het bijzonder zijn verschillende partijen betrokken. De belangrijkste actoren zijn: de initiatiefnemer van het plan of project, de dienst Mer, de adviesinstanties 19 en het team van deskundigen onder leiding van een MER-coördinator. In het geval een MER moet opgemaakt worden, worden burgers en middenveldorganisaties (het publiek20) tijdens de fase van de terinzagelegging van de kennisgeving eveneens betrokken bij het m.e.r.-proces. Bij de opmaak van een ontheffingsnota of een screeningsnota moeten burgers en middenveldorganisaties volgens de regelgeving niet betrokken worden tijdens de m.e.r.-procedure. Tabel 1 geeft een overzicht van de betrokkenheid van de verschillende actoren per type m.e.r.-procedure volgens de bepalingen zoals vastgelegd in het DABM. X X X Opstellen Project-MER X X X X Ontheffing opstellen plan-MER X X Ontheffing opstellen project-MER X X Plan-m.e.r.-screening X X Project-m.e.r.-screening X Overheid die beslist over de volledigheid en ontvankelijkheid van de vergunningsaanvraag MER-coördinator X Burger en middenveldorganisaties Adviesinstanties Opstellen Plan-MER M.e.r.-procedure Erkende MER-deskundigen Dienst Mer Wettelijk betrokken actoren binnen het m.e.r.-proces Initiatiefnemer Tabel 1 X X X X X Hoewel niet verplicht volgens de regelgeving, is het toch gebruikelijk dat adviesinstanties betrokken worden in de procedure voor de ontheffing van de project-MER-plicht. De dienst Mer neemt een beslissing over alle m.e.r.-procedures, behalve voor de project-m.e.r.screening. Voor deze procedure is het de overheid die beslist over de ontvankelijkheid en volledigheid van de vergunningsaanvraag die ook beslist over de project-m.e.r.-screeningsnota. 19 Adviesinstantie: (overheids)instantie waaraan de dienst Mer of de initiatiefnemer een advies vraagt. 20 Publiek: één of meer natuurlijke of rechtspersonen en hun verenigingen, organisaties of groepen. 10 Op te merken is dat in de m.e.r.-praktijk erkende MER-deskundigen en/of MER-coördinatoren door initiatiefnemers dikwijls ook betrokken worden bij de opmaak van de diverse vormen van milieueffectrapportages (andere dan project-MER). Ook adviesinstanties kunnen eventueel betrokken worden in de procedures waar zij volgens het DABM geen wettelijk verplichte rol in moeten spelen (zoals bv. dikwijls het geval is bij de ontheffingsaanvraag voor het opstellen van een project-MER). Voor een meer uitgebreide toelichting over de rol en de taken van de verschillende actoren in de opeenvolgende fasen van de verschillende vormen van milieueffectrapportage kan verwezen worden naar de bepalingen opgenomen in het DABM, naar de memories van toelichting bij de verschillende m.e.r.-decreten die het DABM hebben aangevuld dan wel gewijzigd, en naar de procedureschema’s beschikbaar op de website van de dienst Mer. Hierna wordt kort ingegaan op de rol en de voornaamste taken van elke actor. Dit overzicht is niet limitatief en louter informatief bedoeld. 4.1.2 Initiatiefnemer De initiatiefnemer is degene die een programma, een plan of een project wil realiseren. Voor plannen en programma’s is de initiatiefnemer steeds een overheidsinstantie, een private partij kan vragende partij zijn om een plan te laten opmaken maar de initiatiefnemer van het plan is steeds een overheid. Voor projecten kan de initiatiefnemer zowel een private als een overheidsinstantie zijn. De project-milieueffectrapportage is in Vlaanderen gekoppeld aan de vergunningsprocedures21. Een project-MER, een ontheffingsnota of een project-m.e.r.-screeningsnota horen bij een vergunningsaanvraag (voor een milieu- en/of stedenbouwkundige vergunning, voor een verkavelingsvergunning, een natuurvergunning, …) voor een m.e.r.-plichtig project (zie par. 5.2.1). De initiatiefnemer is in dit geval de aanvrager of houder van de vergunning. De plan-milieueffectrapportage is in Vlaanderen gekoppeld aan het besluitvormingsproces voor bepaalde plannen en programma's (zie par. 5.3.3). Voorafgaand aan de beslissing over een plan of programma dienen een plan-MER, een ontheffingsnota van plan-MER-plicht of een plan-m.e.r.screeningsnota opgemaakt te worden. De initiatiefnemer is in dit geval de instantie die het initiatief neemt om een plan of programma op te stellen of te wijzigen. Bij plan-milieueffectrapportage bepaalt de wetgeving dat de initiatiefnemer voor een ruimtelijk uitvoeringsplan tevens de initiatiefnemer voor de plan-m.e.r.-verplichtingen is. De initiatiefnemer voor een RUP kan de Vlaamse regering (voor de gewestelijke RUP’s), de deputatie (voor de provinciale RUP’s) of het college van burgemeester en schepenen (voor de gemeentelijke RUP’s) zijn. De wetgeving over plan-m.e.r.-verplichtingen over RUP’s laat echter toe dat een andere initiatiefnemer de plan-m.e.r.- verplichtingen voor het plan overneemt (zie par. 5.3.6). De initiatiefnemer van de m.e.r.-plichtige activiteit laat op zijn kosten en onder zijn verantwoordelijkheid een milieueffectrapport, een ontheffingsnota of een screeningsnota opstellen. Voor een project-MER moet hij daarvoor verplicht beroep doen op een team van erkende MERdeskundigen onder leiding van een erkende MER-coördinator, voor een plan-MER op een erkende MER-coördinator22. Een ontheffingsnota of een screeningsnota kan door de initiatiefnemer zelf opgemaakt worden. In de praktijk worden ontheffingsnota’s, zeker voor (technisch) ingewikkelde of minder courante plannen en projecten dikwijls ook door (erkende) MER-deskundigen opgemaakt. De initiatiefnemer van een project is niet te verwarren met de bevoegde overheid die de uiteindelijke beslissing neemt over het project, nadat het project-MER, de ontheffings- of de screeningsnota is opgemaakt/goedgekeurd. Voor projecten is dat de vergunningverlenende overheid. Voor plannen en programma’s is de overheid die de beslissing neemt (bv. de Vlaamse regering, de provincieraad of de gemeenteraad), eveneens de initiatiefnemer. 21 Daarnaast is er ook in het bodemdecreet een verwijzing naar de project-m.e.r.-procedure. De project-m.e.r.screening is ook gekoppeld aan de mededeling van een kleine verandering. 22 Zie in verband met de rol en de erkenning van de MER-coördinator en MER-deskundigen ook par. 4.1.5 en par. 4.3. 11 Tot de belangrijkste taken van de initiatiefnemer behoren: Bij de aanvang van de m.e.r.: het ter beschikking stellen van informatie over het plan of project; dit gebeurt in het ideale geval bij het op de markt zetten van de opdracht tot opmaken van een MER, een ontheffingsnota of een screeningsnota; het selecteren van een deskundig team voor het opmaken van een MER, ontheffingsnota of screeningsnota, het voorzien van voldoende studie- en proceduretijd in de planning en het vastleggen van voldoende budget om een kwaliteitsvolle milieubeoordeling te laten opmaken; het ter beschikking stellen van basisgegevens over het plan of project en eventuele voorstudies. Alvorens de kennisgeving, ontheffingsnota of screeningsnota wordt opgesteld, moet het duidelijk zijn welke gegevens de initiatiefnemer kan leveren. Indien de initiatiefnemer bepaalde essentiële gegevens niet heeft of niet kan leveren onder de gewenste vorm, kan met de (MER)deskundigen bijkomend onderzoek afgesproken worden. Dit kan ofwel door de initiatiefnemer zelf gebeuren ofwel uitbesteed worden. Met betrekking tot de nodige gegevens kan onderscheid gemaakt worden tussen algemene en disciplinespecifieke gegevens. Algemene gegevens zijn: project- of planbeschrijving, inclusief afbakening met overzicht van de timing/fasering van het project of plan en een beschrijving van alle deelingrepen zowel van de aanlegfase, de exploitatiefase of gebruiksfase als de sloopfase, het nodige materiaal en toegepaste technieken, verantwoording, doelstelling, historiek van het project of het plan, administratieve voorgeschiedenis en vergunningentoestand, overzicht van de reeds onderzochte alternatieven en de redenen waarom ze wel/niet verder onderzocht moeten worden, voorafgaand onderzoek naar haalbaarheid, behoefte, technische voorstudies, overzicht van al geïntegreerde milieumaatregelen, interferentie met andere plannen of projecten en gegevens over tewerkstelling en investeringen. Disciplinegerelateerde gegevens zijn dan meestal bepaalde voorstudies, data of modellen die de initiatiefnemer ter beschikking heeft23; het organiseren van een terreinbezoek voor de (MER-)deskundigen. Tijdens de m.e.r.: werkvergaderingen organiseren met de MER-coördinator en de erkende MER-deskundigen; de kennisgeving versturen naar de gemeente(n) met de vraag om de terinzagelegging voor een project-MER te organiseren en naar de adviserende instanties; evalueren van de haalbaarheid van de tijdens de terinzagelegging ingesproken alternatieven of wijzigingen aan het plan of project; ondersteuning van de MER-coördinator en de deskundigen bij het behandelen en interpreteren van de ingesproken adviezen; verder leveren van de vereiste en concrete plan- of projectinformatie op vraag van deskundigen en in voorkomend geval bijkomend onderbouwend onderzoek laten uitvoeren; toetsen van de door de deskundigen voorgestelde milderende maatregelen aan hun haalbaarheid; verantwoorden waarom bepaalde milderende maatregelen niet uitgevoerd kunnen worden. Eén van de belangrijkste aspecten van de effectiviteit van een m.e.r.-proces is communicatie tussen de verschillende betrokkenen. De initiatiefnemer en de MER-coördinator moeten, naast het meestal voorziene (informeel) overleg met de dienst Mer, geregeld overleg plegen over de inhoudelijke en methodologische aspecten, de procedure en de timing van het proces. Ook met de MER-deskundigen 23 Hiervoor wordt verwezen naar de disciplinespecifieke richtlijnenboeken en de richtlijnenboeken voor bepaalde activiteitengroepen, beschikbaar op de website van de dienst Mer. 12 en de verschillende adviesverlenende instanties is communicatie belangrijk. De initiatiefnemer voorziet daarom best voldoende tijd en middelen voor terreinbezoeken en werkvergaderingen. 4.1.3 Dienst Mer De dienst Milieueffectrapportagebeheer24 (dienst Mer) is verantwoordelijk voor de begeleiding van de milieueffectrapportage (m.e.r.) voor plannen, programma’s en projecten in het Vlaamse Gewest. De dienst Mer beoordeelt milieueffectrapporten, ontheffingsnota’s en plan-m.e.r.-screeningsnota’s en is ook bevoegd voor het beleid inzake milieueffectrapportage. De dienst Mer staat in voor de (proces)begeleiding tijdens en het optimaal verloop van de milieueffectrapportage en zorgt voor de beoordeling van de milieukwaliteit van plannen en projecten met het oog op een leefbaar Vlaanderen: zij toetst aan de regelgeving, leest en becommentarieert rapporten, verleent advies en organiseert overleg met alle betrokken partijen 25. Naast procesbegeleiding en kwaliteitsbewaking is het ontwikkelen en beheren van kennis en methodieken inzake milieueffectrapportage een derde belangrijke kerntaak. De belangrijkste taken26 van de dienst Mer, tijdens de m.e.r., zijn: informeel vooroverleg27 houden met initiatiefnemer en MER-coördinator, voorafgaand aan de indiening van een kennisgeving, een ontheffingsnota of een screeningsnota, indien relevant); de volledigheid28 van de kennisgeving bij een project- of plan-MER onderzoeken; de terinzagelegging van de kennisgeving organiseren bij plan-MER29; adviezen van instanties en inspraakreacties van het publiek op de kennisgeving verwerken en richtlijnen30 voor het MER-onderzoek opmaken; adviezen van instanties op de ontheffingsnota en de plan-m.e.r.-screeningsnota verwerken; overleg houden met initiatiefnemers, MER-coördinator, deskundigen en adviesinstanties. In de praktijk worden bij opmaak van een MER doorgaans een richtlijnenvergadering voorzien (na de terinzagelegging en voorafgaand aan de publicatie van de richtlijnen voor het MER) en een bespreking van de ontwerpversie van het MER. Dit informeel overleg wordt voorgezeten door de dienst Mer. Initiatiefnemer, adviesinstanties, de MER-coördinator en het team van deskundigen zijn hierop uitgenodigd; het onderzoeken, beoordelen en goed- of afkeuren van milieueffectrapporten, ontheffingsnota’s en plan-m.e.r.-screeningsnota’s. Bepaalde documenten (zoals volledig verklaarde kennisgevingen, MER’s, ontheffingsnota’s, plan-m.e.r.screeningsnota’s) en bepaalde beslissingen van de dienst Mer worden in het kader van de actieve openbaarheid op de website van de dienst Mer geplaatst (dossierdatabank). 24 In het DABM wordt de term ‘administratie’ gebruikt. 25 Met uitzondering van het publiek. 26 Niet al deze taken zijn wettelijk verplicht. Voor meer informatie hierover, zie par. 5.2 en 5.3. 27 Over vooroverleg met de dienst Mer is eveneens een handleiding te vinden op de website van de dienst Mer. 28 Over de werkwijze die de dienst Mer hanteert bij het volledigheidsonderzoek van kennisgevingen bij projectMER is een handleiding beschikbaar op de website van de dienst Mer. 29 Bij een project-MER gebeurt dit door de initiatiefnemer. 30 Met ‘richtlijnen’ worden de ‘bijzondere richtlijnen’ uit de regelgeving bedoeld. 13 Daarnaast heeft de dienst Mer een adviserende rol bij de erkenning en opvolging van erkende MERdeskundigen en staat zij in voor de beleidsvoorbereiding over m.e.r. op niveau van het Vlaams Gewest, met inbegrip van federale en internationale contacten. Zij zorgt ook voor diverse handleidingen (onder andere over de interpretatie van de rubrieken uit het project-m.e.r.-besluit) en voor de richtlijnenboeken en zij levert toelichting bij de diverse procedures en wetgeving inzake milieueffectrapportage. De dienst Mer organiseert op regelmatige basis studiedagen, beheert de website en geeft een digitale nieuwsbrief over milieueffectrapportage uit. De contactgegevens van de dienst Milieueffectrapportagebeheer zijn: Vlaamse Overheid Departement Leefmilieu, Natuur en Energie Afdeling Milieu-, Natuur- en Energiebeleid Dienst Milieueffectrapportagebeheer Graaf de Ferrarisgebouw Koning Albert II-laan 20 bus 8 1000 Brussel Telefoon 02 553 80 79 Fax 02 553 80 75 E-mail [email protected] Website www.mervlaanderen.be 4.1.4 Adviesinstanties In de procedure voor de opmaak van een plan- of project-MER en voor de plan-m.e.r.-screening is een decretaal verplichte advisering door adviesinstanties (officiële overheidsinstanties) voorzien. Het DABM en het besluit van de Vlaamse regering betreffende de milieueffectrapportage over plannen en programma’s van 12 oktober 2007 geven aan wanneer adviesinstanties betrokken moeten worden. Voor de plan-MER procedure en de plan-m.e.r.-screening is in de bijlage bij het besluit opgenomen aan welke instanties advies moet gevraagd worden. De lijst van adviesinstanties is ingedeeld per categorie van mogelijk te verwachten aanzienlijke effecten en houdt rekening met de ligging van het plan of programma. De adviesinstanties zijn de administraties van de beleidsdomeinen op Vlaams of federaal niveau die voor het project of plan relevant zijn en de betrokken lokale overheden op provinciaal en/of gemeentelijk niveau. Op vrijwillige basis kan ook aan andere instanties advies gevraagd worden. Belangrijk om aan procedurestap (bv. per niveau (planadviesvraag al dan het advies. te geven is dat de aard van de te geven adviezen verschilt per procedure, advies op de kennisgeving versus advies op de ontwerptekst van het MER) en of projectniveau). Hieronder wordt per procedure(stap) verduidelijkt of niet decretaal verplicht is, wie deze organiseert en wat de gewenste inhoud is per ook een van In de procedure voor de opmaak van een plan- of project-MER is een decretaal verplichte advisering door adviesinstanties voorzien. Bij de plan-MER procedure organiseert de dienst Mer de adviesvraag tijdens de terinzagelegging van de kennisgeving en op het moment dat de ontwerpversie van het MER beschikbaar is. Bij de project-MER procedure moet de initiatiefnemer de adviesronde op de kennisgeving en de ontwerptekst van het MER organiseren. In de praktijk wordt door de dienst Mer een lijst van aan te schrijven adviesinstanties bezorgd aan de initiatiefnemer. Het advies op de kennisgeving van een project- of plan-MER dient zich uit te spreken over het voorstel van inhoudsafbakening, de te onderzoeken effecten en de voorgestelde methodieken om het onderzoek uit te voeren, terwijl het advies dat over de ontwerptekst van het MER gevraagd wordt over de volledigheid en correctheid van het uitgevoerde onderzoek en de voorgestelde milderende maatregelen moet gaan. 14 Bij een verzoek tot ontheffing (project- en plan-m.e.r.) kan de dienst Mer eveneens een adviesvraag organiseren over de ontheffingsnota maar dit is niet decretaal verplicht. De adviesvraag bij een ontheffing dient in de eerste plaats om na te gaan of de adviesinstantie het al dan niet eens is met de conclusies van het effectenonderzoek, meer bepaald over de aanzienlijkheid van de effecten. Als de adviesinstantie het niet eens is met de conclusies, dan moet duidelijk aangegeven worden waarom niet. Indien dit te wijten is aan een tekort aan informatie, dan moet de adviesinstantie aangeven waar deze informatie kan bekomen worden. De adviesvraag bij de plan-m.e.r.-screening is decretaal verplicht en moet door de initiatiefnemer georganiseerd worden. De initiatiefnemer kan een lijst van adviesinstanties opvragen bij de dienst Mer of zelf de aan te schrijven instanties selecteren op basis van de lijst in bijlage bij het besluit. Ook hier moeten de adviesinstanties hun akkoord geven over de conclusies van het effectenonderzoek (namelijk dat de effecten niet aanzienlijk zijn) en desgevallend motiveren waarom het er niet mee eens zijn, en eventueel aangeven waar bijkomende informatie kan gevonden worden. Het advies moet dus op het niveau van het plan of project en de vraagstelling gegeven worden. Voor een kennisgeving is dit bv. ‘welk onderzoek moet er gebeuren’ en voor een ontwerptekst van een MER ‘is het onderzoek volledig en correct gebeurd’. Voor een ontheffings- of plan-m.e.r.-screeningsnota ligt de klemtoon op de vraag ‘zijn de effecten al dan niet aanzienlijk’. Het advies moet beperkt worden tot de strategische aspecten (planniveau) als details (projectniveau) (nog) niet aan de orde zijn en de eventueel gemaakte strategische keuze op planniveau mag niet meer in vraag gesteld worden op het moment dat het nog enkel om de detailuitwerking op projectniveau gaat. De taak van de adviesinstanties bij m.e.r.-procedures is algemeen om de dienst Mer bij te staan in haar taak om te waken over de kwaliteit van de milieubeoordeling. De taak van de adviesinstanties is om (tijdig) alle mogelijkheden en knelpunten ten aanzien van een plan of project en/of de specifieke (sector)bekommernissen aan te geven en aandachtspunten te formuleren waarbij zo nodig een onderscheid gemaakt wordt tussen normen enerzijds en zogenaamde zorgplichten en doelstellingenformuleringen anderzijds. Het betrekken van adviesinstanties in een vroeg stadium (tijdens het m.e.r.) moet er toe leiden dat reeds bepaalde aspecten uitgeklaard worden tijdens de m.e.r. zodat er later bij de verdere besluitvorming niet meer hoeft over gediscussieerd te worden. Tijdens de m.e.r.-fase gaat de discussie over te onderzoeken milieueffecten en noodzakelijk geachte milderende maatregelen. Bij de vergunningsfase of RUP-fase is de vraag of het plan of project kan gerealiseerd worden, en of milderende maatregelen al dan niet deel zullen uitmaken van het plan/project. 4.1.5 MER-coördinator en erkende MER-deskundigen In Vlaanderen moet een project-MER opgemaakt worden door erkende MER-deskundigen31. Erkende MER-deskundigen werken voor een studiebureau of opereren op zelfstandige basis. Een deskundige is verantwoordelijk voor het uitwerken van één of meerdere disciplines (waarvoor hij/zij een erkenning heeft) in het milieueffectrapport. Voor volgende disciplines (en deeldomeinen) kan een erkenning aangevraagd worden: 31 Bodem (pedologie en geologie) Water (geohydrologie, oppervlakte- en afvalwater en mariene waters) Lucht (geur en luchtverontreiniging) Geluid en trillingen (geluid en trillingen) Mens (toxicologie, psychosomatische aspecten, mobiliteit en ruimtelijke aspecten) Fauna en flora Zie parargraaf 4.3 voor meer details over de procedure en de voorwaarden voor erkenning en par. 7.2 voor een beschrijving van de taken van MER-deskundigen en –coördinator. 15 Licht, warmte en elektromagnetische golven Klimaat Landschap, bouwkundig erfgoed en archeologie (landschap, bouwkundig erfgoed en archeologie) De wettelijke procedures voor de milieueffectrapportage eisen dat de initiatiefnemer van een MERplichtig plan voor het opstellen van het plan-MER beroep doet op een team van medewerkers onder leiding van een erkende MER-coördinator en dat de initiatiefnemer van een MER-plichtig project voor het opstellen van het project-MER beroep doet op een team van erkende MER-deskundigen onder leiding van een erkende MER-coördinator. Een ontheffingsnota of een screeningsnota moet wettelijk gezien niet door erkende MER-deskundigen opgesteld worden; in de praktijk gebeurt dit echter dikwijls wel voor ontheffingsnota’s. Beide documenten kunnen ook door de initiatiefnemer opgemaakt worden. In de praktijk voeren (milieu)studiebureaus deze taak ook dikwijls uit. De MER-coördinator heeft een belangrijke rol, hij of zij zorgt voor de samenhang van het MER, zowel op organisatorisch als inhoudelijk vlak en staat in voor het (intern) overleg tussen de verschillende MER-deskundigen en het (extern) overleg met de initiatiefnemer en de dienst Mer. Voor de specifieke rol en taken van de erkende MER-deskundigen en de MER-coördinator, die allen als objectieve en onafhankelijke deskundigen optreden, kan verwezen worden naar de codes van goede praktijk die op de website van de dienst Mer staan. Deze codes passen in het kader van het algemeen streven naar een kwaliteitsvolle milieueffectrapportage (zowel naar inhoud als naar procesverloop). De er in opgenomen taken en principes zijn afgestemd met de wettelijk vastgelegde procedurele en inhoudelijke vereisten van een milieueffectrapport en worden ook als leidraad bij de adviesverlening over erkenningsaanvragen en als toetsing bij de periodieke evaluatie van de erkende deskundigen (volgens VLAREL) gehanteerd (zie par. 4.3). De MER-coördinator voert de scoping uit (zie par. 6.3.4), selecteert de nodige deskundigen en leidt het team van deskundigen. Belangrijke taken van de MER-coördinator zijn de informatiedoorstroming tussen alle betrokken partijen (deskundigen onderling en met de initiatiefnemer en de dienst Mer), de inhoudelijke afstemming tussen de verschillende disciplines (projectbeschrijving, aannames, effecten en milderende maatregelen), het opmaken van de inleidende en besluitende hoofdstukken in het MER en het opstellen van de niet-technische samenvatting. De MER-coördinator moet de evoluties in de wetgeving inzake milieueffectrapportage en leefmilieu opvolgen, een basiskennis hebben van de verschillende milieudisciplines en deeldomeinen (ook van te behandelen aspecten waarvoor geen erkende deskundige vereist is of die niet als sleuteldiscipline (zie par. 6.4.1) uitgewerkt moeten worden), de richtlijnenboeken en handleidingen betreffende milieueffectrapportage toepassen en de overlegvergaderingen met de dienst Mer (richtlijnenvergadering en/of ontwerptekstbespreking) bijwonen. Ten aanzien van zijn opdrachtgever, de initiatiefnemer, speelt de MER-coördinator een belangrijke rol bij het interpreteren van de adviezen en inspraakreacties en bewaakt hij of zij de afgesproken tijdsplanning en het budget. In het bijzonder zorgt de MER-coördinator er voor dat het definitieve MER voldoet aan de bepalingen en vereisten opgenomen in de richtlijnen voor het MER. Van elke erkende MER-deskundige wordt verwacht dat hij of zij op de hoogte is van de meest recente ontwikkelingen in zijn/haar vakgebied (onderzoek, wetgeving, MER-methodiek), dat de richtlijnen voor het MER van toepassing voor de betrokken discipline gevolgd worden en dat de beschikbare richtlijnenboeken gebruikt worden. De MER-deskundige staat in voor een correcte scoping binnen zijn/haar discipline tijdens de fase van de opmaak van de kennisgeving of de ontheffingsnota en dient aanwezig te zijn op de richtlijnen- en/of ontwerptekstbespreking in het geval de betrokken discipline een sleuteldiscipline is voor het MER. 16 4.1.6 Burger en middenveldorganisaties Bij de opmaak van een MER wordt het publiek (burgers en middenveldorganisaties) geraadpleegd tijdens de fase van de kennisgeving32. Binnen de andere m.e.r.-procedures (ontheffing of screening) wordt het publiek in de regel niet geraadpleegd maar louter geïnformeerd. Het publiek kan tijdens de terinzagelegging van de kennisgeving van een MER opmerkingen formuleren die betrekking hebben op het verduidelijken van de project- of planbeschrijving, het onderzoeken van bepaalde milieueffecten en alternatieven, de te hanteren methodieken, het signaleren van aandachtspunten of knelpunten, het inbrengen van gebiedskennis, ... . Dat kan met een digitale inspraakmodule die beschikbaar is op de website van de dienst Mer of via een email of brief gericht aan de dienst Mer. De opmerkingen kunnen ook bezorgd worden aan de gemeente waar de kennisgeving ter inzage ligt, die ze op haar beurt aan de dienst Mer overmaakt. Tijdens deze fase kunnen geen bezwaren tegen het plan of project in rekening gebracht worden, aangezien een MER een informatief document en geen beslissingsinstrument is. De beslissing door de bevoegde overheid over het al dan niet vaststellen of vergunnen van het plan of project die in een latere fase zal gebeuren, zal immers niet alleen rekening houden met het leefmilieu, maar ook met andere belangen (sociale, economische en technische) en met openbare inspraak na het m.e.r.-proces. De vergunningverlenende overheid of andere besluitvormers over plannen en programma’s moeten bij hun beslissing rekening houden met het goedgekeurde MER en hun beslissing motiveren. Na het m.e.r.-proces, tijdens het openbaar onderzoek in het kader van de vergunningsprocedure of het planbesluitvormingsproces kan het publiek wel bezwaren formuleren tegen het plan, programma of project. Het MER kan dan gebruikt worden om de opmerkingen te onderbouwen en vice versa kan het MER gebruikt worden om bezwaren te weerleggen. Door het kennisgevingsdossier ter inzage te leggen van het publiek in de relevante gemeentehuizen, bij de dienst Mer, bij de initiatiefnemer en op de website van de dienst Mer en/of van de initiatiefnemer kan de bevolking opmerkingen maken en laten weten wat men onderzocht wenst te zien in het MER. Het publiek kan zijn gebiedsspecifieke inzicht en ideeën over het project of plan en in het bijzonder zijn gebiedsspecifieke kennis en ervaring over het project- of plangebied via de inspraak inbrengen en kan voorstellen doen voor de effecten en alternatieven die bestudeerd dienen te worden. Het belangrijkste doel van de raadpleging van het publiek is het verzamelen van alle aanwezige nuttige kennis. Door deze uitwisseling kan het plan of project beter worden, kan het draagvlak ervoor vergroten en kan eventueel vertraging in het verdere procesverloop voorkomen worden. Naast de wettelijk verplichte inspraakmogelijkheid tijdens de kennisgevingsfase kan de initiatiefnemer van een plan of een project op vrijwillige basis bijkomende participatiemomenten organiseren, niet alleen tijdens de verdere opmaak van het MER maar ook bij de procedures waar geen verplichte inspraak door het publiek voorzien is (zoals bij plan- en project-m.e.r.-screenings- en ontheffingsaanvragen). Er is een handleiding over ‘participatie in het m.e.r.-proces’ (zowel voor het publiek als voor de initiatiefnemer) beschikbaar op de website van de dienst Mer. 4.2 Deontologische code in verband met milieueffectbeoordelingen De informatieverstrekking en milieubeoordeling van MER-deskundigen moet van een hoge kwaliteit en betrouwbaar zijn. Dit houdt in dat de MER-deskundigen zich engageren om: 32 hun beroepsactiviteiten op een eerlijke en integere manier uit te oefenen, zonder vooringenomenheid; Zie par. 4.4 met betrekking tot publieke inspraak in het m.e.r.-proces voor meer details. 17 hun beroepsactiviteiten zodanig uit te oefenen dat een holistische benadering van de milieueffectbeoordeling gewaarborgd is; hun dienstverlening te weigeren wanneer zou blijken dat zij op enigerlei wijze geacht of gevraagd worden om hun milieubeoordeling te vertekenen of feiten te verzwijgen of te vervormen teneinde in de beoordeling tot bepaalde vooropgestelde bevindingen of resultaten te komen; in volstrekte onafhankelijkheid 33 te (kunnen) analyseren en beoordelen, zonder dat er sprake kan zijn van een persoonlijke of zakelijke betrokkenheid bij het voornemen. Ze zullen hun werkgevers, hun klanten en initiatiefnemers onmiddellijk informeren indien een dergelijke betrokkenheid zou kunnen optreden; de bronnen die zij gebruiken ten behoeve van hun analyse en rapportering te vermelden; hun kennis en vaardigheden voortdurend te verbeteren en zich te informeren over nieuwe ontwikkelingen in de milieueffectbeoordeling en er aan geassocieerde competentiedomeinen. MER-deskundigen engageren zich ten aanzien van de burgers en de beslissingsnemende overheden om milieueffectbeoordelingen op integere wijze uit te voeren, met respect voor de rechten van burgers op inspraak en zonder dat er sprake kan zijn van een verkeerde voorstelling van zaken of vooringenomenheid. Zo kunnen MER-deskundigen geconfronteerd worden met deontologische dilemma’s wanneer: 33 technische voorschriften voor de uitvoering van de milieueffectbeoordeling, op een onredelijke manier de studiewerkzaamheden ervan beperken; druk wordt uitgeoefend op de MER-deskundigen om de omvang of diepgang van de milieueffectbeoordeling te beperken, specifieke specialistische studies niet uit te voeren of de resultaten van de milieubeoordeling te beïnvloeden; klanten, overheden of andere betrokken partijen weigeren of nalaten om relevante data of studies aan te leveren; budgettaire beperkingen de uitvoering van afdoende analyses of een afdoende inbreng van relevante stakeholders beperken; de toegewezen uitvoeringstermijn te kort is voor een gedegen milieueffectbeoordeling; voorgesteld wordt om welbepaalde onderwerpen sterk te benadrukken, te overdrijven, weg te laten of niet openbaar te maken; gesuggereerd wordt bepaalde formuleringen te wijzigen, in die mate dat deze de door de MER-deskundige beschouwd worden als ontoelaatbare wijzigingen in de (mogelijke) interpretatie van de resultaten; ze geconfronteerd worden met een onjuiste verslaggeving of voorstelling van zaken door initiatiefnemers, adviesverleners, burgers of andere betrokkenen; de betaling van hun prestaties voor de milieueffectbeoordeling afhankelijk gemaakt wordt van de positieve beoordeling van het initiatief of de goedkeuring van de milieubeoordeling (door de dienst Mer). Het begrip ‘onafhankelijkheid’ is opgenomen in het DABM (art. 4.2.9. §2 voor plan-MER: “De erkende MER- coördinator mag geen belang hebben bij het voorgenomen plan of programma of de alternatieven, noch betrokken worden bij de latere uitvoering van het plan of programma. Hij voert zijn opdracht volledig onafhankelijk uit en geeft in voorkomend geval leiding aan een team van medewerkers dat geheel of gedeeltelijk door de initiatiefnemer ter beschikking wordt gesteld ” en art. 4.3.6 §2 voor project-MER: “De erkende MER-coördinator en de erkende MER-deskundigen mogen geen belang hebben bij het voorgenomen project of de alternatieven, noch betrokken worden bij de latere uitvoering van het project. Ze voeren hun opdracht volledig onafhankelijk uit”). Ook artikel 34 van het VLAREL stelt in dat verband: “De erkende persoon neemt daarbij een objectieve en onafhankelijke houding aan”. 18 4.3 Procedure en randvoorwaarden voor de erkenning van MER-deskundigen en MER-coördinatoren 4.3.1 MER-deskundigen Een erkenning als MER-deskundige kan aangevraagd worden bij de Afdeling Milieuvergunningen en wordt verleend op basis van specifieke erkenningsvoorwaarden (opleidings- en ervaringsvereisten). De Afdeling Milieuvergunningen raadpleegt een aantal overheidsinstanties – waaronder de dienst Mer – om een advies over de erkenningsaanvraag uit te brengen. Op basis van deze adviezen en eventueel bijkomende informatie en een hoorzitting wordt de erkenning al dan niet verleend. De procedure voor het aanvragen van de erkenning verloopt volgens het besluit van de Vlaamse regering van 19 november 2010 tot vaststelling van het Vlaams reglement inzake erkenningen met betrekking tot het leefmilieu (VLAREL). De erkenning wordt toegekend voor een onbeperkte tijd maar de deskundigen moeten wel aan de gebruikseisen voldoen, zoals een jaarlijkse bijscholing. De Afdeling Milieuvergunningen is tevens ook bevoegd voor de handhaving op het vlak van erkenningen en het uitvoeren van een periodieke evaluatie. Op de website van de Afdeling Milieuvergunningen kunnen de formulieren voor het aanvragen van een erkenning gevonden worden en zijn ook de overzichten te vinden van de erkende MER-deskundigen per discipline en deeldomein. Deze deskundigen moeten beschikken over een diploma van master of bachelor en minstens 3 (voor master) of 5 (voor bachelor) jaar ervaring hebben. Door periodieke evaluaties wordt nagegaan of deze deskundigen inderdaad de vereiste kwaliteit bieden. Belangrijke voorwaarden voor een erkenning als MER-deskundige zoals vastgelegd in VLAREL zijn onder meer de volgende34: beschikken over de nodige softwareprogramma’s voor het voorspellen van effecten van plannen en projecten op mens en milieu, ze kunnen hanteren en de resultaten ervan correct interpreteren; beschikken over de nodige vakliteratuur en gegevens over de uit te voeren taken met betrekking tot de erkenning; op de hoogte blijven van de recentste ontwikkelingen en wetgeving inzake de discipline waarvoor zij erkend zijn, door daarvoor jaarlijks een bijscholing van minstens acht uur te volgen per discipline. Bovendien moeten de erkende deskundigen zich houden aan een Code van Goede Praktijk (beschikbaar op de website van de dienst Mer) waarvan de toepassing een bijkomende kwaliteitsgarantie moet bieden. 4.3.2 MER-coördinator Een plan- en project-MER wordt opgemaakt onder leiding van een MER-coördinator, die ervoor zorgt dat de verschillende disciplines goed uitgewerkt worden en op het einde tot een geheel worden verwerkt, en die een aanspreekpunt is gedurende de hele procedure. Wettelijk gezien dient een MER-coördinator over een erkenning te beschikken. De erkenning van MERcoördinator was reeds in 2002 juridisch verankerd in artikel 10 van het project-m.e.r.-decreet35. 34 Zie VLAREL voor de volledige lijst van algemene erkenningsvoorwaarden (artikel 8), bijzondere erkenningsvoorwaarden (artikel 12) en algemene (artikel 34) en bijzondere (artikel 38) gebruikseisen. 35 Artikel 10, §3, van het decreet van 18 december 2002 tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid met een titel betreffende de milieueffect- en veiligheidsrapportage (het ‘project-m.e.r.-decreet’). 19 Oorspronkelijk voorzag artikel 10 van het DABM dat er binnen de 18 maanden na inwerkingtreding een erkenningssysteem moest beschikbaar zijn. Deze bepaling werd nadien in 2005 via een verzameldecreet (artikel 2 van het decreet van 22 april 2005 houdende diverse bepalingen inzake leefmilieu en landbouw) gewijzigd als volgt: “…De Vlaamse regering bepaalt de datum vanaf wanneer een MER-coördinator over een erkenning als MER-coördinator moet beschikken voor het leiden van een team van erkende MER-deskundigen. Tot die datum kan hij op voorstel van de initiatiefnemer door de administratie worden gekozen uit het team van erkende MER-deskundigen dat het rapport opstelt…” Bijgevolg gaat de dienst Mer - zowel voor plan-MER’s als project-MER’s - na of de MER-coördinator over een erkenning beschikt als MER-deskundige. 4.4 Publieke inspraak in het m.e.r-proces 4.4.1 Algemeen: m.e.r. en inspraak Het brede publiek heeft wettelijk gezien enkel recht op inspraak in het m.e.r.-proces dat leidt tot het opstellen van een MER tijdens de terinzagelegging van de kennisgeving, dus in het begin van dat m.e.r.-proces, waarbij de reikwijdte van het project of plan wordt beschreven, alsook de voorgenomen activiteit, de relevante gegevens uit vorige rapportages en studies, de voorgestelde inhoudelijke aanpak van het MER en de reeds onderzochte alternatieven, en waarbij de opstellers van het MER worden voorgesteld. Dit recht op inspraak laat het brede publiek niet toe om bezwaren te uiten tegen het betreffende plan of project. Het brede publiek kan tijdens dit inspraakmoment wel aangeven welke aspecten volgens hen verder onderzocht dienen te worden, rekening houdend met de reikwijdte en detaillering. In deze fase kan de dienst Mer enkel zinvolle reacties gebruiken voor het opstellen van richtlijnen die de initiatiefnemer en de deskundigen moeten volgen bij het opstellen van het MER. Dit kunnen opmerkingen zijn over de vorm en presentatie van het MER maar ook inhoudelijke opmerkingen zoals opmerkingen over het voorgenomen plan zelf, over de alternatieven, over de beschrijving van de bestaande toestand, milieueffecten en milderende maatregelen, over de opvolging en evaluatie van de effecten, over de leemten in de kennis … . Dergelijke reacties worden als de nuttige inspraak van burgers beschouwd, en worden vertaald in de richtlijnen. Op de website van de dienst Mer zijn de volgende ‘tips met betrekking tot inspraakreacties’ opgenomen: “Belangrijk is om vooral opmerkingen te maken vanuit uw eigen ervaring, inzicht en kennis van uw omgeving. Reacties zoals "ik ben tegen het project", "ik wil niet dat het plan doorgaat", ... zijn begrijpelijke reacties, maar bieden inhoudelijk geen meerwaarde voor het onderzoek naar de milieueffecten. Bezwaarschriften en petities kunnen niet gebruikt worden in dit stadium van de procedure. Dat kan later wel tijdens het openbaar onderzoek bij de vergunningsaanvraag of het ruimtelijk uitvoeringsplan. U kan dan gebruik maken van het afgewerkte milieueffectrapport om uw bezwaren beter te onderbouwen. Wat kan er in uw inspraakreactie staan? - mogelijke alternatieven (andere locatie, andere inrichting, ...) - mogelijke effecten waarvan niet in het kennisgevingsdossier vermeld wordt dat ze onderzocht zullen worden (geluidsoverlast, geurhinder, biotoopverlies,...) - bepaalde aandachtspunten of gebieden in de omgeving van het project of het plan (monumenten en landschappen, fauna en flora, landbouwgebieden, speelterreinen,...) waarop het project of het plan een impact kan hebben en waarvan het kennisgevingdossier geen melding maakt. 20 De terinzagelegging is geen openbaar onderzoek waarbij bezwaarschriften tegen het plan, programma of project kunnen ingediend worden. Bezwaarschriften kunnen enkel ingediend worden tijdens het openbaar onderzoek dat georganiseerd zal worden naar aanleiding van de vergunningsaanvraag of de vaststelling van het plan of programma. Dit is dus tijdens de latere besluitvormingsprocedure en niet gedurende de m.e.r-procedure. Het milieueffectrapport is bij een dergelijk openbaar onderzoek overigens bruikbaar als instrument om bezwaarschriften te onderbouwen maar ook een basis om ze te weerleggen. Nadien moet het goedgekeurde MER ook nog worden geraadpleegd, gekoppeld aan het openbaar onderzoek in het kader van de verdere besluitvormingsprocedure. Bij m.e.r.-screenings en ontheffingsprocedures is er wettelijk geen publieke inspraak voorzien. 4.4.2 Handleidingen participatie De dienst Mer stelt op haar website twee handleidingen over participatie ter beschikking: “Handleiding participatie in het m.e.r.-proces voor initiatiefnemers van plannen en projecten” (2013): In deze handleiding worden de voornaamste voordelen van participatie opgesomd. De handleiding definieert ook een aantal kernbegrippen, en zet een aanpak voor participatie in het m.e.r.-proces uiteen. Het document geeft aan welke de verplichte participatiemomenten zijn, de vormgeving van het participatietraject, en ook de keuzes van participatiemomenten tijdens de verschillende m.e.r.-stappen. ”Handleiding participatie in het m.e.r.-proces voor participanten/burgers” (2013): Deze handleiding handelt over de wettelijk verplichte inspraakmogelijkheden bij het opmaken van een plan-MER of project-MER. Tijdens de procedure voor de milieueffectrapportage heeft de burger volgens de regelgeving de mogelijkheid om in te spreken op de kennisgeving. Daarna wordt het MER opgesteld. Het door de dienst Mer goedgekeurde MER kan worden geraadpleegd tijdens het openbaar onderzoek in de verdere procedure van het plan of project (bv. Openbaar onderzoek ruimtelijk uitvoeringsplan of stedenbouwkundige vergunningsaanvraag). Het goedgekeurde MER kan gebruikt worden om reacties (zoals bezwaren) op het voorliggende plan of project te onderbouwen. De handleiding besteedt ook aandacht aan de (voordelen van een) vrijwillige uitbreiding van de wettelijke verplichte participatie. 21 5. JURIDISCH EN PROCEDUREEL KADER 5.1 Europese en Vlaamse m.e.r.-regelgeving 5.1.1 Europese regelgeving 5.1.1.1 Project-m.e.r. De (oorspronkelijke) Europese project-m.e.r.-richtlijn (gepubliceerd en in werking getreden op 5 juli 1985) is Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten. Deze richtlijn bepaalt dat de lidstaten de nodige maatregelen moeten treffen om te verzekeren dat een vergunning vereist is voor projecten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben en dat een beoordeling van hun effecten plaatsvindt alvorens een vergunning wordt verleend. De initiatiefnemer (particulier of overheid) van het project moet die beoordeling uitvoeren. De milieueffectbeoordeling moet de directe en indirecte effecten van een project identificeren voor de factoren mens, dier en plant, bodem, water, lucht, klimaat, landschap, materiële goederen en cultureel erfgoed, en de interactie tussen deze verschillende elementen. Voor projecten die behoren tot bijlage I van de project-m.e.r.-richtlijn dient een dergelijke beoordeling te worden opgesteld. Voor de projecten die behoren tot bijlage II van de project-m.e.r.-richtlijn kunnen de Lidstaten zelf specificeren op basis van welke criteria en/of drempelwaarden deze aan een MER onderworpen moeten worden. De Europese project-m.e.r.-richtlijn werd in 1997 en 2003 gewijzigd en verduidelijkt; in 2011 heeft de Europese Commissie de codificatie van de Europese project-m.e.r.-richtlijn afgerond. Dit resulteerde in een nieuwe project-m.e.r.-richtlijn: Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten - gepubliceerd op 28 januari 2012, en in werking getreden op 17 februari 2012. Richtlijn 2011/92/EU heeft de beginselen van milieueffectbeoordeling van projecten geharmoniseerd door de invoering van minimumvereisten - met betrekking tot het type te beoordelen projecten, de belangrijkste verplichtingen van de opdrachtgevers, de inhoud van de beoordeling en de inspraak van de bevoegde instanties en het publiek - en draagt bij aan een hoog beschermingsniveau van het milieu en de menselijke gezondheid (waarbij het de Lidstaten vrij staat strengere beschermingsmaatregelen vast te stellen overeenkomstig het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)). De codificatie is bedoeld om de administratieve lasten te verlichten en om het gemakkelijker te maken de mogelijke effecten van grote projecten te beoordelen, zonder de bestaande milieubeschermingseisen af te zwakken, en om een meer geharmoniseerd regelgevingskader te creëren. Door Richtlijn 2014/52/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 tot wijziging van Richtlijn 2011/92/EU betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten wordt de project-m.e.r.-richtlijn op een aantal punten gewijzigd. De redenen om de richtlijn te wijzigen werden als volgt verwoord: “Richtlijn 2011/92/EU moet worden gewijzigd om de kwaliteit van de milieueffectbeoordelingsprocedure te verbeteren, de procedure in overeenstemming te brengen met de beginselen van slimme regelgeving en de samenhang en synergieën met de overige wetgeving en beleidsinitiatieven van de Unie, alsmede met de door de Lidstaten voor hun bevoegdheidsdomeinen ontwikkelde strategieën en beleidsmaatregelen te versterken. Richtlijn 2011/92/EU moet bovendien zodanig worden herzien dat deze zal waarborgen dat het milieu beter wordt beschermd, hulpbronnen efficiënter worden gebruikt en duurzame groei in de Unie wordt bevorderd. Daartoe moeten de voorziene procedures worden vereenvoudigd en geharmoniseerd. Milieuoverwegingen zoals een efficiënt en duurzaam gebruik van hulpbronnen, de bescherming van de biodiversiteit, klimaatverandering en risico's op ongevallen en rampen hebben het afgelopen decennium aan belang gewonnen bij de 22 beleidsvorming. Deze moeten derhalve worden meegenomen als belangrijke elementen in de beoordelings- en besluitvormingsprocessen. De in bijlage III bij Richtlijn 2011/92/EU vastgestelde selectiecriteria die de Lidstaten dienen te hanteren om te bepalen welke projecten op grond van de aanzienlijke milieueffecten ervan aan een milieueffectbeoordeling moeten worden onderworpen, moeten worden aangepast en verduidelijkt. In de praktijk is bijvoorbeeld gebleken dat projecten waarbij waardevolle hulpbronnen worden gebruikt of beïnvloed, projecten op ecologisch kwetsbare locaties of projecten met potentieel gevaarlijke of onomkeerbare effecten vaak aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben”. De wettelijke omzetting van deze richtlijn moet gebeuren tegen 16 mei 2017. 5.1.1.2 Plan-m.e.r. De project-m.e.r.-richtlijn is in 2001 aangevuld door Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s (gepubliceerd en in werking getreden op 21 juli 2001), de zogenaamde Europese plan-m.e.r.-richtlijn. De richtlijn handelt over milieubeoordeling op planniveau, een meer strategisch niveau dan dat van individuele projecten die aan bod komen in de project-m.e.r.richtlijn. De plan-m.e.r.-richtlijn bepaalt welke plannen aan een m.e.r. onderworpen moeten worden. Wie een plan met mogelijk aanzienlijke milieueffecten wil opmaken, moet eerst deze milieueffecten en de eventuele alternatieven in kaart brengen. Door in de planfase reeds rekening te houden met mens en milieu, voorkomt men dat men in een vergevorderd stadium pas concludeert dat een specifiek project niet haalbaar is. 5.1.1.3 Handleidingen De Europese Commissie heeft handleidingen (‘guidance documents’) uitgebracht voor de interpretatie van de Europese richtlijnen. Deze zijn te vinden op de website van de Commissie: De belangrijkste handleidingen zijn: “Commission’s guidance on interpretation of project categories in the EIA Directive”36 “Commission's guidance on the implementation of Directive 2001/42/EC on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment” Deze handleidingen hebben niet de status van regelgeving. De Europese Commissie geeft hierbij wel helderheid over hoe de richtlijnen moeten worden gelezen, en ze geeft daarbij aan dat de uiteindelijke interpretatie van het Unierecht bij het Europese Hof van Justitie ligt. Het Hof van Justitie verwijst voor de interpretatie van richtlijnen echter geregeld naar handleidingen, dus geheel vrijblijvend zijn deze handleidingen niet. 5.1.2 Vlaamse regelgeving: omzetting van de Europese m.e.r.-richtlijnen De Europese m.e.r.-richtlijnen zijn in Vlaamse regelgeving omgezet37. Hieronder (Tabel 2) volgt een overzicht van de - geldende, en de historiek van de - Vlaamse regelgeving met betrekking tot milieueffectrapportage: 36 Een actualisatie van deze handleiding wordt binnenkort gepubliceerd. 37 Met uitzondering van Richtlijn 2014/52/EU die tegen mei 2017 door de Lidstaten moet worden omgezet in nationaal recht. 23 Tabel 2 Overzicht van de regelgeving met betrekking tot milieueffectrapportage in Vlaanderen Vlaamse decreten 2002 Decreet van de Vlaamse regering van 18 december 2002 tot aanvulling van het Decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (DABM) met een titel betreffende de milieueffect- en veiligheidsrapportage (B.S. 13.02.2003): - Titel IV, Hfdst. II DABM: plan- (en programma)-m.e.r. - Titel IV, Hfdst. III DABM: project-m.e.r. GEWIJZIGD EN/OF AANGEVULD IN/DOOR: 2005 Decreet van de Vlaamse regering van 22 april 2005 houdende diverse bepalingen inzake leefmilieu en landbouw (B.S. 13.05.2005) 2007 Decreet van de Vlaamse regering van 27 april 2007 houdende wijziging van titel IV van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid en van art. 36ter van het decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu (B.S. 20.06.2007) 2009 Wijziging Vlaamse project-m.e.r.-decreet van 2002: screeningsnota’ ‘project-m.e.r.- Decreet van de Vlaamse regering van 1 maart 2013 houdende diverse bepalingen inzake landbouw, leefmilieu en natuur en ruimtelijke ordening (B.S. 15.04.2013) 2014 Gedeeltelijke wijziging van het DABM (ontheffing plan-MER) Decreet van de Vlaamse regering van 23 maart 2012 houdende wijzigingen van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning, van het decreet van het DABM en van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO) (B.S. 20.04.2012) 2013 Gedeeltelijke wijziging van het DABM: vervanging Hfdst. II DABM Decreet van de Vlaamse regering van 8 mei 2009 houdende wijziging van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid en van het decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu (het Natuurdecreet) wat de verplichting tot het opstellen van een milieueffectrapportage betreft (B.S. 3.07.2009) 2012 Wijziging van art.10§3 en §4 van het Vlaams m.e.r.-decreet van 2002 Wijzigingen aan, en aanvullingen op, het decreet van 23 maart 2012 (houdende wijziging van het Milieuvergunningendecreet, het DABM en de VCRO) Decreet van de Vlaamse regering van 25 april 2014 houdende het rechtsherstel van ruimtelijke uitvoeringsplannen waarvan de planmilieueffectrapportage werd opgesteld met toepassing van het besluit van de Vlaamse regering van 18 april 2008 betreffende het integratiespoor voor de milieueffectrapportage over een ruimtelijk uitvoeringsplan (B.S. 12.05.2014) Het ‘Hersteldecreet’ Vlaamse uitvoeringsbesluiten / omzendbrieven Besluit 1989 (I) Besluit van de Vlaamse regering van 1989 houdende de organisatie van de milieueffectbeoordeling voor bepaalde categorieën van hinderlijke inrichtingen (B.S. 17.05.1989) Besluit 1989 (II) Besluit van de Vlaamse regering van 1989 houdende de bepalingen voor het Vlaamse Gewest van de categorieën van werken en handelingen andere dan hinderlijke inrichtingen waarvoor een MER is vereist voor de volledigheid van de aanvraag om een bouwvergunning (B.S. 17.05.1989) Plan-m.e.r.-besluit van 2007 Besluit van de Vlaamse regering van 12 oktober 2007 betreffende de milieueffectrapportage van plannen en programma’s (B.S. 7.11.2007) 24 Uitvoering decreet van de Vlaamse regering van 27 april 2007 GEWIJZIGD EN/OF AANGEVULD IN/BIJ… Project-m.e.r.-besluit van 2004 Besluit van de Vlaamse regering van 10 december 2004 houdende vaststelling van de categorieën van projecten onderworpen aan milieueffectrapportage (B.S. 17.02.2005) 2007 Vervanging van de twee besluiten uit 1989 (supra) Omzendbrief “LNE/2007 van 1 december 2007: Milieueffectbeoordeling van plannen en programma’s” (publicatiedatum 17.12.2007) (Opmerking: Deze omzendbrief is niet aangepast aan de regelgeving die nadien van kracht is geworden.) 2008 Besluit van de Vlaamse regering van 18 april 2008 betreffende het ‘integratiespoor’ voor de m.e.r. over een RUP (B.S. 30.05.2008) 2009 Besluit van de Vlaamse regering van 19 juni 2009 met betrekking tot het overnemen van de verplichting inzake planmilieueffectrapportage over ruimtelijke uitvoeringsplannen van de bevoegde overheid (B.S. 16.07.2009) 2013 Wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 18 april 2008 betreffende het integratiespoor voor de m.e.r. over een RUP Besluit van de Vlaamse regering van 1 maart 2013 inzake de nadere regels van de project-m.e.r.-screening (B.S. 29.04.2013) 2014 Op 31 juli 2013 vernietigde het Grondwettelijk Hof (via arrest nr. 114/2013) het 'integratiespoor’ (namelijk de bepaling van de VCRO die rechtszekerheid gaf aan RUP’s die volgens het integratiespoorbesluit tot stand kwamen). Bij decreet van 25 april 2014 - houdende het rechtsherstel van ruimtelijke uitvoeringsplannen waarvan de planmilieueffectrapportage werd opgesteld met toepassing van het besluit van de Vlaamse regering van 18 april 2008 betreffende het integratiespoor voor de milieueffectrapportage over RUP - werd een herstelprocedure uitgewerkt (B.S. 12.05.2014) Wijziging project-m.e.r.-besluit van 2004 (bijlage III / project-m.e.r.screeningsnota) Besluit van de Vlaamse regering van 7 februari 2014 houdende opheffing van het besluit van de Vlaamse regering van 18 april 2008 betreffende het integratiespoor voor de milieueffectrapportage over een ruimtelijk uitvoeringsplan (B.S. 24.03.2014) Opheffing van het ‘integratiespoor’ Het DABM, met een titel betreffende de ‘milieueffect- en veiligheidsrapportage’ (en haar wijzigingen) bevat de regelgeving met betrekking tot project-m.e.r. en plan-m.e.r. Voor de project-m.e.r. werden naast het DABM bijkomende bepalingen vastgelegd in het besluit van de Vlaamse regering van 10 december 2004 houdende vaststelling van de categorieën van projecten onderworpen aan milieueffectrapportage (en haar wijzigingen). Dit besluit bevat in bijlage I de lijst met categorieën van projecten die onderworpen zijn aan MER-plicht en waarvoor een project-MER moet worden opgesteld. Bijlage II bij dit besluit bevat de lijst van categorieën van projecten waarvoor de initiatiefnemer –hoewel er in principe een project-MER moet opgesteld worden- een gemotiveerd verzoek tot ontheffing van de project-MER-plicht kan indienen. Bijlage III (nieuw ingevoerd in 201338) bevat de lijst van categorieën projecten waarvoor er –hoewel er in principe een project-MER moet opgesteld worden- een project-m.e.r.-screeningsnota kan ingediend worden. Ten gevolge van de Europese Richtlijn 2014/52/EU van 16 april 2014 tot wijziging van de Europese project-m.e.r.-richtlijn 38 In een arrest van 24 maart 2011 (C-435/09, Europese Commissie t. België) heeft het Europees Hof van Justitie namelijk geoordeeld dat het Vlaamse Gewest de artikelen en bijlagen, die in de Europese richtlijn de screening (i.e. de bepaling van de m.e.r.-plicht) regelen, niet correct had omgezet. 25 (die moet worden omgezet in nationaal recht tegen mei 2017) moet ook de Vlaamse m.e.r.regelgeving verder worden aangepast. In 2007 verscheen het besluit van de Vlaamse regering van 12 oktober 2007 betreffende de milieueffectrapportage van plannen en programma’s. Het besluit gaat in op de procedures voor het onderzoek tot milieueffectrapportage, de kennisgeving en inhoudsafbakening van het plan-MER, en het openbaar onderzoek en gebruik van het plan-MER. In bijlage aan het besluit wordt een uitgebreid overzicht opgenomen van de in het kader van een ‘onderzoek tot milieueffectrapportage’ te raadplegen instanties. 5.2 Procedure project-MER, ontheffingsaanvraag project-MER en project-m.e.r.screening 5.2.1 Bepaling van de project-m.e.r.-plicht39 5.2.1.1 Mogelijke procedures Het toepassingsgebied van de milieueffectrapportage voor projecten wordt geregeld in Afdeling I van hoofdstuk III van Titel IV van het DABM en verder verduidelijkt in het project-m.e.r.-besluit van 10 december 2004. In tegenstelling tot de situatie bij plan-MER’s zijn de projecten waarvoor een MER-plicht geldt duidelijk opgelijst, wat niet wil zeggen dat er geen interpretatiemogelijkheden meer zijn. De project-m.e.r. plicht is wel in alle gevallen verbonden aan een vergunningsplichtige activiteit (hetzij een nieuwe vergunning hetzij het vernieuwen van een vergunning). Voor niet-vergunningsplichtige activiteiten geldt er geen m.e.r.-plicht40. Volgende gevallen kunnen zich voordoen: Projecten waarvoor steeds een project-MER dient te worden opgemaakt: dit zijn de projecten vermeld in bijlage I aan het besluit. De procedure wordt beschreven in par. 5.2.2. Projecten die in principe MER-plichtig zijn maar waarvoor een gemotiveerd verzoek tot ontheffing kan ingediend worden: deze zijn opgelijst in bijlage II aan het besluit. De te volgen procedure in het geval van een ontheffingsaanvraag wordt beschreven in par.5.2.3. Voor projecten vermeld in bijlage III van het besluit geldt in principe ook de MER-plicht, maar de mogelijkheid bestaat om via een project-m.e.r.-screeningsnota (in te dienen bij de overheid die beslist over de ontvankelijkheid en volledigheid van de vergunningsaanvraag) aan te tonen dat ze geen aanzienlijke milieueffecten (kunnen) hebben, op basis van bv. hun ligging, eigenschappen, capaciteit of afmetingen. De procedure wordt beschreven in par. 5.2.4. 39 In de internationale literatuur wordt voor deze stap het woord ‘screening’ gebruikt. Om verwarring te vermijden met de termen plan-m.e.r.-screening of project-m.e.r.-screening (wat in Vlaanderen formele procedures zijn met bijhorende documenten) wordt deze term hier niet in deze context gebruikt. 40 Met die nuance dat ook een ‘mededeling kleine verandering’ m.e.r.-plichtig kan zijn. (cf. art. 6bis §3 van het besluit van de Vlaamse regering van 6 februari 1991 houdende vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning). 26 In Figuur 1 wordt het te doorlopen stroomschema bij de bepaling van de project-m.e.r.-plicht weergegeven: Figuur 1 Bepaling van de project-m.e.r.-plicht Het ’onderzoek geval per geval’ gebeurt in stap 2 aan de hand van een ontheffingsnota en in stap 3 aan de hand van een screeningsnota. Volgens artikel 4.3.3,§1 van het DABM kan voor projecten die in principe aan een of andere vorm van milieueffectrapportage zouden moeten worden onderworpen, door de Vlaamse regering onder bepaalde strikte voorwaarden ook een vrijstelling worden verleend. Dit kan enkel indien de bescherming van het algemeen belang het noodzakelijk maakt dat op uitzonderlijke omstandigheden wordt gereageerd met het onverwijld uitvoeren van het project. De Vlaamse regering gaat in dat geval na of er geen andere vorm van beoordeling geschikt is. 27 5.2.1.2 Duiding bij de rubrieken van de project-m.e.r.-plicht De dienst Mer stelt een aantal handleidingen ter beschikking die bedoeld zijn als praktisch handvat bij de interpretatie van rubrieken uit het project-m.e.r.-besluit. Deze handleidingen zijn geschreven op basis van huidige inzichten, overleg met de sectoren, praktijkervaring binnen de dienst Mer en richtlijnen vanuit Europa, en kunnen op de website van de dienst Mer worden geraadpleegd. De handleidingen worden regelmatig bijgesteld op basis van nieuwe inzichten. Handleidingen zijn in geen geval juridisch bindende documenten. De handleidingen hebben in de eerste plaats tot doel de betreffende rubrieken nader toe te lichten en zo meer duidelijkheid te scheppen over de projecten die eronder vallen. Er zijn op dit ogenblik (juni 2015) handleidingen beschikbaar met betrekking tot: Toepassingsgebied projectmilieueffectrapportage sector ontginningen (bijlage I rubriek 23, bijlage II rubriek 2a en bijlage III rubriek 2a); Tram- en spoorlijnprojecten (bijlage I rubriek 7, bijlage II rubrieken 10c en 10j en bijlage III rubrieken 10c en 10g); Aanleg van wegen (bijlage I rubrieken 9 en 10, bijlage II rubriek 10e en bijlage III rubriek 10e); Industrieterreinontwikkeling (bijlage II rubriek 10a en bijlage III rubriek 10a); Stadsontwikkelingsprojecten (bijlage II rubriek 10b en bijlage III rubriek 10b); Intensieve veeteelt (bijlage I rubriek 21, bijlage II rubriek 1e en bijlage III rubriek 1e); Textiel (bijlage II rubriek 8b en bijlage III rubriek 8b); Onttrekken of kunstmatig aanvullen van grondwater (bijlage I, rubriek 15, bijlage II, rubriek 10o en bijlage III, rubriek 10j); Toerisme en recreatie (bijlage II rubriek 12 en bijlage III rubriek 12 (uitgezonderd II, 12c); Chemie (bijlage I rubrieken 6 en 25, bijlage II rubriek 6 en bijlage III rubriek 6); Wijzigings- en uitbreidingsrubrieken (bijlage I, rubrieken 28a en 28b, bijlage II, rubrieken 13a en 13b en bijlage III,13). De dienst Mer heeft de intentie om de komende jaren nog meer handleidingen op te maken naarmate daar nood aan is. Ook op Europees niveau zijn er richtlijnen om de definities en rubrieken in de Europese project-m.e.r.richtlijn (bijlage I en bijlage II) te interpreteren. Deze richtlijnen zijn te raadplegen op de ‘Environment/Environmental Impact Assessment’ webpagina van de Europese Commissie. Het betreft onder andere volgende documenten (‘Commission guidance documents’) 41 Interpretation of definitions of certain project categories of annex I and II of the EIA Directive (2008)41; Interpretation suggested by the Commission as regards the application of the EIA Directive to ancillary/associated works (5/03/2012); Application of the EIA Directive to projects related to the exploration and exploitation of unconventional hydrocarbon (5/03/2012); en Application of EIA Directive to the rehabilitation of landfills (21/01/2010). Een actualisatie van deze handleiding zal hoogstwaarschijnlijk in de nabije toekomst worden gepubliceerd. 28 5.2.2 Procedure opstellen project-milieueffectrapport De procedure volgens het DABM voor het opstellen van een project-MER wordt gekenmerkt door drie fasen: een kennisgevingsfase- en richtlijnenfase: tijdens deze fase wordt het kennisgevingsdossier opgesteld en ingediend bij de dienst Mer. De kennisgeving wordt al dan niet volledig verklaard. In de richtlijnenfase worden de inhoud en de bijzondere richtlijnen voor het planMER vastgesteld door de dienst Mer; in de uitvoeringsfase wordt het eigenlijke plan-MER opgesteld; tijdens de beoordelingsfase wordt het plan-MER inhoudelijk getoetst en goed- of afgekeurd door de dienst Mer. Deze verschillende fasen en de erbij horende procedurestappen worden in de paragrafen hieronder kort toegelicht en schematisch voorgesteld in Figuur 2. 5.2.2.1 Kennisgevings- en richtlijnenfase Aan de hand van de kennisgeving brengt de initiatiefnemer de dienst Mer op de hoogte van het voorgenomen project. De kennisgeving omvat (cf. art. 4.3.4§1 en §2 DABM) ten minste: Een beschrijving en verduidelijking van het project met inbegrip van de ruimtelijke situering ervan en in voorkomend geval het exploitatieadres van de inrichting; de ruimtelijke situering bevat minstens een uittreksel van de ruimtelijke uitvoeringsplannen of de vigerende plannen van aanleg en van de topografische kaarten van de omgeving; de vergunningen die moeten worden aangevraagd en in voorkomend geval de bestaande vergunningstoestand voor de exploitatie van de inrichting; in voorkomend geval de gegevens die de administratie nodig heeft voor het aanvangen van de grensoverschrijdende informatie-uitwisseling, bedoeld in § 5; in voorkomend geval de relevante gegevens uit vorige rapportages en uit de goedgekeurde rapporten die daaruit zijn voortgekomen; een document waarin, steunend op de vereisten van artikel 4.3.7 en van het MERrichtlijnenboek, de inhoudelijke aanpak - met inbegrip van de methodologie - van het projectMER wordt voorgesteld; een beknopte beschrijving van de alternatieven voor het project of voor onderdelen ervan die de initiatiefnemer heeft overwogen en, bondig weergegeven, zijn bedenkingen over de vooren nadelen van de verschillende alternatieven; de relevante gegevens over de voorgestelde erkende MER-coördinator en het voorgestelde team van erkende MER-deskundigen, bedoeld in artikel 4.3.6, en de taakverdeling tussen de deskundigen; in voorkomend geval de gronden voor de vraag tot onttrekking aan bekendmaking en ter inzagelegging van de kennisgeving of aangeduide delen ervan. De dienst Mer neemt binnen de 20 dagen een beslissing over de volledigheid van de kennisgeving. Als de kennisgeving volledig verklaard wordt betekent de initiatiefnemer een afschrift van de volledig verklaarde kennisgeving en van de beslissing van de dienst Mer terzake binnen een termijn van tien dagen na ontvangst, tegelijkertijd aan tenminste (artikel 4.3.4 §4 DABM): 1° de overheid die in voorkomend geval in eerste aanleg een beslissing zal nemen over de vergunningsaanvraag betreffende het project; 2° het college van burgemeester en schepenen van de gemeente of gemeenten waar het project plaatsvindt of plaats zal vinden; 29 3° de door de Vlaamse regering aangewezen administraties, overheidsinstellingen en openbare besturen (verder ‘adviesinstanties’ genoemd); 4° in voorkomend geval de ondernemingsraad en het Comité voor Preventie en Bescherming op het werk die bestaan in het bedrijf van de initiatiefnemer - of bij ontstentenis van deze organen, de vakbondsafvaardiging - en de milieucoördinator De dienst Mer bezorgt de initiatiefnemer een lijst met contactgegevens van deze gemeenten en instanties. Deze gemeenten leggen op hun beurt de kennisgeving ter inzage van het publiek binnen een termijn van 10 dagen na ontvangst ervan en zij kondigen de terinzagelegging aan. Eventuele opmerkingen over de inhoudsafbakening van het MER moeten binnen 30 dagen na aanvang van de terinzagelegging al dan niet via de gemeente aan de dienst Mer bezorgd worden. De dienst Mer neemt een beslissing over de bijzondere richtlijnen 42 voor het MER en deelt ze binnen de 70 dagen na de volledigverklaring van de kennisgeving mee aan de initiatiefnemer, adviesinstanties en (desgevallend) buitenlandse autoriteiten of autoriteiten van de andere Gewesten 43. 42 Hierbij worden de ‘bijzondere richtlijnen’ uit artikel 4.3.5, §1 DABM bedoeld. In dit richtlijnenboek wordt verder de term ‘richtlijnen’ gebruikt in overeenstemming met de m.e.r.-praktijk. De regelgeving spreekt over ‘bijzondere richtlijnen’ om het onderscheid te maken met de richtlijnenboeken. 43 In dat geval wordt de termijn verlengd van 70 tot 90 dagen. 30 Figuur 2 Schematisch overzicht van de project-MER-procedure 31 In de praktijk gaat aan die beslissing meestal een ‘richtlijnenvergadering’ 44 vooraf. Tijdens deze vergadering waarvoor adviesinstanties, gemeenten, provincies, de initiatiefnemers en de opstellers van het MER45 worden uitgenodigd wordt ingegaan op de verschillende opmerkingen. De deelnemers aan de vergadering kunnen hun standpunt verduidelijken. Dit bevordert de consensus tussen de verschillende partijen (met betrekking tot bv. de te onderzoeken effecten) en helpt de dienst Mer bij het formuleren van goed onderbouwde richtlijnen. De beslissing van de dienst Mer heeft betrekking op: de inhoud van het project-MER en de inhoudelijke aanpak van de rapportage, met inbegrip van de methodologie; de bijzondere richtlijnen voor het opstellen van het project-MER; de aanstelling van de opstellers, i.e. de (erkende) MER-deskundigen en de MER-coördinator. De dienst Mer houdt bij haar beslissing rekening met: 5.2.2.2 de relevantie van de milieueffecten; de adviezen van de adviesinstanties en de opmerkingen en commentaren van het publiek, in het bijzonder deze die handelen over te onderzoeken effecten of maatregelen. Uitvoeringsfase Tijdens de uitvoeringsfase stelt het team van erkende deskundigen het MER op onder leiding van een MER-coördinator. In de praktijk vindt naar het einde van deze periode doorgaans een ‘ontwerptekstvergadering’ plaats. Tijdens deze vergadering, waarop adviesinstanties, gemeenten, provincies, initiatiefnemers en de opstellers van het MER zijn uitgenodigd, wordt de tekst besproken en afgetoetst aan de richtlijnen. De dienst Mer beslist daarbij welke opmerkingen in de eindversie van het MER moeten verwerkt worden. Het verslag van de ontwerptekstbespreking bevat een overzicht van alle belangrijke opmerkingen en van hoe ermee dient omgegaan te worden. Dit helpt de opstellers van het MER bij het opmaken van een finale versie. Het project-MER moet minstens de volgende gegevens bevatten (cf. art. 4.3.7 §1): 1° een algemeen deel dat de volgende informatie bevat: a) een beschrijving van de doelstellingen van het voorgenomen project; b) een overzicht van de motieven voor het voorgenomen project; c) een beschrijving van de krachtlijnen van het voorgenomen project (…) met in het bijzonder: 1) een beschrijving van de fysieke kenmerken van het hele project en de vereisten met betrekking tot het gebruik van grond en terrein tijdens de constructie en bedrijfsfasen alsook de aard en hoeveelheden van de gebruikte materialen; 2) in voorkomend geval een beschrijving van de voornaamste kenmerken van de constructie- en/of productieprocessen met betrekking tot de aanwending van energie en grondstoffen; 3) een beschrijving van de wijze waarop bij het uitwerken van het voorgenomen project rekening werd gehouden met de te verwachten betekenisvolle milieueffecten en een prognose van de aard en hoeveelheid van de verwachte residuen en emissies ten gevolge van het functioneren en in voorkomend geval stopzetten en ontmantelen van het project; 44 Deze vergaderingen zijn niet voorzien in de wetgeving. 45 Individuele insprekers, verenigingen zoals bv. Natuurpunt, en actiecomités worden niet uitgenodigd op de richtlijnenvergadering. 32 d) een schets van de beschikbare alternatieven voor het project of onderdelen ervan (…); e) een vergelijking tussen het voorgenomen project en de beschikbare alternatieven die de redelijkerwijze onderzocht kunnen worden, alsmede de redenen voor de selectie van de te onderzoeken alternatieven; f) een verwijzing naar de wettelijke, decretale en reglementaire voorschriften die vanuit het oogpunt van het milieubeleid relevant zijn bij de uitvoering van het voorgenomen project of voor de onderzochte alternatieven, en een onderzoek naar de mate waarin het voorgenomen project of de alternatieven ermee verenigbaar zijn; g) een beschrijving van de bestaande toestand van het milieu (…) en een beschrijving van de te verwachten ontwikkeling van dat milieu indien noch het project noch één van de alternatieven wordt uitgevoerd; 2° een deel betreffende de milieueffecten dat de volgende informatie bevat: a) een beschrijving van de methodieken die werden gebruikt voor de bepaling en de beoordeling van de milieueffecten; b) een beschrijving en onderbouwde beoordeling van de waarschijnlijk aanzienlijke milieueffecten van het voorgenomen project en van de onderzochte alternatieven (…); c) een beschrijving en evaluatie van de mogelijke maatregelen om de aanzienlijke nadelige milieueffecten van het voorgenomen project op een samenhangende wijze te vermijden, te beperken, te verhelpen of te compenseren; d) een beschrijving van de voorzieningen die redelijkerwijze kunnen worden getroffen voor een behoorlijke monitoring en evaluatie van de effecten van het voorgenomen project; e) een globale evaluatie van het voorgenomen project en de onderzochte alternatieven. 3° een gedetailleerde opgave van de directe en indirecte, tijdelijke en permanente tewerkstellingseffecten van het voorgenomen project en een overzicht van de totale geplande investering met inbegrip van (te) ontvangen subsidies en andere steunmaatregelen, alsook een overzicht van de aard, hoeveelheid en herkomst van de gebruikte materialen en de aard, hoeveelheid en bestemming van de te produceren goederen; 4° een opgave van de moeilijkheden, technische leemten of ontbrekende kennis die de initiatiefnemer en/of het team van erkende deskundigen eventueel hebben ondervonden bij het verzamelen en verwerken van de vereiste informatie en de gevolgen daarvan voor de wetenschappelijkheid van het rapport; 5° een niet-technische samenvatting van de verstrekte informatie, zoals omschreven in 1° tot en met 4°. 5.2.2.3 Beoordelingsfase Na indiening van het MER bij de dienst Mer, controleert deze of het MER beantwoordt aan de inhoudelijke vereisten van de richtlijnen en de voorgestelde methodiek uit de kennisgeving. Zij houdt hierbij – indien van toepassing - ook rekening met het advies van ANB met betrekking tot de passende beoordeling en aan departement MOW in verband met de mobiliteitsstudie. Daarna keurt de dienst Mer het MER goed of af en stelt ze een goed- of afkeuringsverslag op. Deze goed- of afkeuring wordt binnen een termijn van 40 dagen na het indienen van het MER betekend aan de initiatiefnemer, de betrokken adviesinstanties, de MER-coördinator en het college van burgemeester en schepenen van de gemeente of gemeenten waar het project plaatsvindt of plaats zal vinden. De administratie kan gemotiveerd beslissen om deze termijn te verlengen tot vijftig dagen46. 46 Cf. artikel. 4.3.8 §2, 3° van het DABM. 33 5.2.3 Procedure ontheffingsaanvraag voor het opstellen van een project-milieueffectrapport 5.2.3.1 Procedure ontheffingsaanvraag project-MER Het DABM (artikel 4.3.3 §3) stelt dat een bijlage-II-project kan ontheven worden van de verplichting tot het opstellen van een project-MER indien: 1° vroeger al een plan-MER werd goedgekeurd betreffende een plan of programma waarin een project met vergelijkbare effecten beoordeeld werd of een project-MER werd goedgekeurd betreffende een project waarvan het voorgenomen initiatief een herhaling, voortzetting of alternatief is, en een nieuw project-MER redelijkerwijze geen nieuwe of bijkomende gegevens over aanzienlijke milieueffecten kan bevatten; of 2° een toetsing aan de criteria van bijlage II uitwijst dat het voorgenomen project geen aanzienlijke gevolgen kan hebben voor het milieu en een project-MER redelijkerwijze geen nieuwe of bijkomende gegevens over aanzienlijke milieueffecten kan bevatten. De meeste ontheffingsdossiers worden bij de dienst Mer ingediend op basis van de tweede ontheffingsgrond (artikel 4.3.3 §3 2°). De dienst Mer kan een dergelijke ontheffing verlenen als duidelijk aangetoond wordt dat (a) het project geen aanzienlijke effecten kan hebben én (b) een project-MER geen nieuwe gegevens over aanzienlijke milieueffecten kan bevatten. De initiatiefnemer moet de ontheffingsnota stofferen met voldoende informatie. Over de precieze inhoud van een ontheffingsnota zegt de regelgeving niets. Het is zeker niet de bedoeling dat een ontheffingsnota even gedetailleerd is als een MER; wel moet alle informatie aanwezig zijn (niet meer en niet minder) om bovenstaande punten overtuigend aan te kunnen tonen. Minimaal moet daarom volgende informatie opgenomen worden in een ontheffingsnota: een beschrijving van het project; een beschrijving van de projectomgeving (studiegebied) met speciale aandacht voor kwetsbare elementen ervan; een beschrijving van de te verwachten effecten met desgevallend een duidelijke motivatie waarom ze niet aanzienlijk zijn en/of niet afwijken van wat eerder al bestudeerd werd in een plan- of project-MER. Hoewel dit niet verplicht is volgens de regelgeving organiseert de dienst Mer meestal een adviesronde en vraagt ze advies over de ontheffingsaanvraag aan een aantal relevante instanties. De dienst Mer beslist binnen de 60 dagen na ontvangst van het verzoek. In voorkomend geval bevat de beslissing de voorwaarden die aan de ontheffing zijn verbonden. Een ontheffing wordt verleend voor een beperkte duur en vervalt als het project niet wordt aangevangen47 binnen een termijn die in de beslissing wordt opgenomen. Deze termijn mag niet meer dan 4 jaar bedragen. Binnen de 70 dagen na ontvangst van het verzoek wordt de beslissing betekend aan de initiatiefnemer. Indien de ontheffingsnota onvoldoende kan aantonen voldoet aan de voorwaarden om een ontheffing te kunnen verlenen zoals opgenomen in artikel 4.3.3 §3 van het DABM, kan de dienst Mer één van de volgende beslissingen nemen: 47 Er zijn aanpassingen of verduidelijkingen noodzakelijk. Na een eventuele volgende ronde kan de ontheffing in principe alsnog verleend worden. Cf. par. 7.6 met betrekking tot de geldigheid van een MER, waarin verduidelijkt wordt wat moet verstaan worden onder ‘aangevangen’. 34 Aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen niet uitgesloten worden en de ontheffing kan niet verleend worden. Indien de initiatiefnemer dit wenst, kan meteen aangevangen worden met een doorstart naar een project-MER (zie par. 5.2.3.2). De beslissing om een ontheffingsnota of een project-MER in te dienen ligt in se bij de initiatiefnemer. Het is echter goede praktijk dat hij bij twijfel contact opneemt met de dienst Mer om samen te bekijken of er een redelijke kans is, rekening houdend met de kenmerken van het project en de omgeving, dat de ontheffing inderdaad kan verleend worden48. Is dit niet het geval, dan kunnen de kosten voor de opmaak van een ontheffingsnota best vermeden worden en kan beter direct geïnvesteerd worden in de opmaak van een project-MER. Bovendien wordt tijdverlies vermeden door meteen de meest voor de hand liggende procedure te doorlopen. De kans dat een ontheffing zal kunnen worden verleend, wordt bepaald door 3 aspecten: de kenmerken van het project; de kenmerken van het studiegebied. Mogelijke aspecten zijn: 5.2.3.2 o de relevante eigenschappen van het studiegebied (bv. welke landgebruiksvormen worden in (de omgeving van) het studiegebied aangetroffen? Is het gebied gevoelig aan overstromingen, erosie…? Wat is het huidige milieugebruik bv. geluidsnormen die al worden overschreden in het studiegebied?); o de aanwezigheid van ‘bijzonder beschermde gebieden’ zoals gedefinieerd in het project-m.e.r.-besluit van 10 december 2004 (bv. een VEN-gebied, een beschermd duingebied, waterwingebieden, beschermd onroerend erfgoed, erfgoedlandschappen,…); o de aanwezigheid van bijzonder kwetsbare gebieden (bv. overstromingsgebieden, stiltegebieden, woonconcentraties). de karakteristieken van de potentiële impact, bv. de aard, omvang en duur en frequentie van de impact … . Procedure doorstart ontheffingsaanvraag naar opmaak project-MER Indien de ontheffing niet verleend kan worden dient alsnog een project-MER opgesteld te worden. Met de mogelijkheid van doorstart van de ontheffingsaanvraag naar een project-MER, wil de dienst Mer het tijdsverloop van achtereenvolgens een niet-verleende ontheffing en vervolgens het opstellen van een volledige project-MER inkorten. De dienst Mer wenst dit te verwezenlijken door in overleg te gaan met enerzijds initiatiefnemer/opstellers en anderzijds de adviesinstanties. Op deze wijze kan het reeds uitgevoerde milieuonderzoek, opgenomen in de ontheffingsnota, waar nodig uitgediept worden tot op het niveau van een project-MER en aangevuld en/of gewijzigd worden op basis van de opmerkingen van de adviesinstanties en de dienst Mer. Meer informatie over deze procedure ‘doorstart ontheffing naar opmaak project-MER’ is te vinden op de website van de dienst Mer. 5.2.4 Procedure screening project-milieueffectrapportage Wanneer een project onder één van de rubrieken van bijlage III van het project-m.e.r.-besluit van 10 december 2004 valt, kan de initiatiefnemer een project-MER opmaken, maar - en dat zal in de meeste gevallen gebeuren - hij kan er ook voor opteren om de project-m.e.r.-screeningsprocedure te doorlopen en dus om een project-m.e.r.-screeningsnota op te stellen. Deze screening houdt in dat voor 48 Het advies van de dienst Mer is in deze natuurlijk niet bindend en geeft geen garantie dat de gevolgde weg inderdaad succesvol zal zijn. 35 de bijlage III projecten de bevoegde administratie geval per geval zal beslissen of er al dan niet aanzienlijke milieueffecten worden verwacht. De bevoegde administratie hierbij is de overheid die beslist over de ontvankelijkheid en volledigheid van de vergunningsaanvraag. Bij deze beoordeling zal niet alleen rekening worden gehouden met de omvang van het project, maar ook met de andere relevante criteria, onder meer de aard en de ligging van het project, de kenmerken van de effecten, de cumulatie met andere projecten en het gebruik van natuurlijke hulpbronnen. In de artikelen 4.7.14/1, §2 en 4.7.26, §2 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO) wordt aangegeven op welke gronden de betrokken overheid kan beslissen dat geen project-MER moet worden opgemaakt (stedenbouwkundige vergunning). Ook in punt 1°bis, b) van de artikelen 35 en 36 van titel I van het VLAREM wordt aangegeven op welke gronden de betrokken overheid kan beslissen dat geen project-MER moet worden opgemaakt (milieuvergunning). Er zijn twee mogelijk gronden: Een toetsing aan de criteria van bijlage II van het DABM wijst uit dat het voorgenomen project geen aanzienlijke gevolgen kan hebben voor het milieu en een project-MER kan redelijkerwijze geen nieuwe of bijkomende gegevens over aanzienlijke milieueffecten bevatten; of vroeger werd al een plan-MER goedgekeurd betreffende een plan of programma waarin een project met vergelijkbare effecten beoordeeld werd of een project-MER betreffende een project waarvan het voorgenomen initiatief een herhaling, voortzetting of alternatief is, en een nieuw project-MER kan redelijkerwijze geen nieuwe of bijkomende gegevens over aanzienlijke milieueffecten bevatten. De dienst Mer publiceerde op haar website een ‘Algemene handleiding project-m.e.r.-screening’. Deze algemene handleiding is een leidraad voor de initiatiefnemer die een project-m.e.r.-screeningsnota moet opstellen en voor de instantie die deze moet beoordelen en een beslissing moet nemen over de project-MER-plicht. Op de website van de dienst Mer is eveneens een modelformulier voor de opmaak van de projectm.e.r.-screeningsnota te vinden. Het gebruik van dit modelformulier is vrijwillig. Een degelijk en volledig ingevuld modelformulier moet een goed beeld verschaffen van de milieueffecten die het project kan genereren. Wanneer de vergunningsaanvraag vergezeld wordt door een project-m.e.r.-screeningsnota, beslist de “overheid die beslist over de ontvankelijkheid en volledigheid van de vergunningsaanvraag” of er een project-MER moet worden opgesteld, op het ogenblik van en als onderdeel van de beslissing over de ontvankelijkheid en volledigheid van de vergunningsaanvraag (art. 4.3.3., §2 DABM). De beslissing dat een project-MER over het project moet worden opgesteld, heeft van rechtswege de onvolledigheid van de vergunningsaanvraag tot gevolg (art. 4.7.14/1, §3 en 4.7.26/1, §3 van de VCRO en art. 35, 1°bis, c) en 36, 1° bis, c) van titel I van het Vlarem). In dat geval kan de initiatiefnemer nog opteren om een gemotiveerd verzoek tot ontheffing van de rapportageverplichting in te dienen bij de dienst Mer. Bij gebrek aan een beslissing over de project-MER-plicht in de ontvankelijkheids- en volledigheidsfase, zal de vergunningverlenende overheid op het einde van de vergunningsprocedure een uitdrukkelijke beslissing moeten nemen over de plicht tot het al dan niet opmaken van een project-MER. 36 5.3 Procedure plan-MER, ontheffingsaanvraag plan-MER en plan-m.e.r.screening 5.3.1 Bepaling van de plan-m.e.r-plicht Bepaling van de plan-m.e.r.-plicht houdt volgende drie stappen in: nagaan of het voorgenomen plan of programma onder de definitie valt zoals gedefinieerd in het DABM; nagaan of het plan of programma valt onder het toepassingsgebied zoals bepaald in het DABM; als dat zo is: nagaan of de plicht tot opmaak van een plan-MER geldt voor dit plan of programma. Stap 1: Valt het plan of programma onder de definitie van het DABM? (art. 4.1.1 §1 4° DABM) Het antwoord op deze vraag is bevestigend indien tegelijk aan de volgende drie voorwaarden is voldaan: decretale of bestuursrechtelijke bepalingen moeten voorschrijven dat een plan of programma wordt opgesteld en/of vastgesteld; het moet gaan om een plan of programma dat door een instantie op regionaal, provinciaal of lokaal niveau is opgesteld; het plan of programma moet via een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering worden vastgesteld of door een instantie (regionaal, provinciaal of lokaal niveau) worden vastgesteld. Stap 2: Valt het plan of programma onder het toepassingsgebied van het decreet? (art. 4.2.1 en 4.2.2 DABM) Het antwoord op deze vraag is bevestigend indien: het plan of programma het kader vormt voor de toekenning van de vergunning voor een project of voor het plan of programma een passende beoordeling vereist is op basis van het Natuurdecreet. Plannen of programma’s waarvoor geen van beide bepalingen van toepassing zijn vallen niet onder het toepassingsgebied van het decreet en zijn dus per definitie ook niet plan-MER-plichtig. De regelgeving voorziet drie uitzonderingen die maken dat een plan of programma niet onder de toepassing van het decreet valt, zelfs als het antwoord op een van bovenstaande vragen positief zou zijn. Het gaat om de drie volgende uitzonderingen: plannen of programma’s uitsluitend bestemd voor de nationale defensie financiële of-begrotingsplannen en –programma’s bepaalde plannen of programma’s die worden meegefinancierd door de EU in het kader van de structuurfondsen en het Europees oriëntatie- en garantiefonds voor de landbouw. 37 Stap 3: Geldt voor het plan of programma de plicht tot opmaak van een plan-MER? Deze stap moet enkel gezet worden voor plannen of programma’s waarvoor duidelijk is uitgemaakt dat ze onder het toepassingsgebied van het decreet vallen. Twee verschillende situaties kunnen zich voordoen: Van rechtswege geldt de plan-MER-plicht voor elk plan of programma dat niet het gebruik bepaalt van een klein gebied op lokaal niveau, noch een kleine wijziging inhoudt, wanneer het plan of programma betrekking heeft op landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme, ruimtelijke ordening of grondgebruik, en het kader vormt voor de toekenning van een vergunning voor een project opgesomd in bijlagen I, II en III van het besluit van de Vlaamse regering van 10 december 2004 houdende vaststelling van categorieën van projecten onderworpen aan milieueffectrapportage. Voor een ander plan of programma dan deze vermeld onder 1, geldt de plan-MER-plicht als de initiatiefnemer aan de hand van de criteria die worden omschreven in bijlage I bij het decreet49 niet aantoont dat dit plan of programma geen aanzienlijke milieueffecten kan hebben. Om na te gaan of een plan of programma al dan niet aanzienlijke milieueffecten kan hebben, dient een zogenaamd ‘onderzoek tot milieueffectrapportage’ worden uitgevoerd, ook plan-m.e.r.-screening genoemd; dit is dus van toepassing op de tweede situatie hierboven. In deze nota dient de initiatiefnemer aan te tonen dat het plan of programma geen aanzienlijke milieueffecten kan hebben. Als hij dit niet kan aantonen, dan moet alsnog een volledig plan-MER opgemaakt worden. De dienst Mer beslist hierover, op basis van de argumentatie in de screeningsnota en van de adviezen. Daarnaast kunnen plannen en programma’s in bepaalde gevallen een ontheffing krijgen van de planm.e.r.-plicht (art. 4.2.3 §3bis DABM). Figuur 3 geeft schematisch de verschillende stappen in de bepaling van de plan-m.e.r.-plicht weer. Figuur 3 49 De verschillende stappen in de bepaling van de plan-m.e.r.-plicht De criteria hebben betrekking enerzijds op de kernmerken van het plan of programma zelf, anderzijds op de kenmerken van de effecten en van de gebieden die beïnvloed worden. 38 Hieronder wordt dieper ingegaan op de verschillende procedures: 5.3.2 opstellen van een plan-MER (par. 5.3.2). ontheffing van plan-milieueffectrapportage (par. 5.3.3). opmaken van een plan-m.e.r.-screening (par. 5.3.4). Procedure opstellen van een plan-milieueffectrapport volgens generiek spoor De procedure voor het opstellen van een plan-MER volgens het DABM wordt gekenmerkt door drie fasen: een kennisgevingsfase- en richtlijnenfase: tijdens deze fase wordt het kennisgevingsdossier opgesteld en ingediend bij de dienst Mer. De kennisgeving wordt al dan niet volledig verklaard. In de richtlijnenfase worden de inhoud en de bijzondere richtlijnen voor het planMER vastgesteld door de dienst Mer; in de uitvoeringsfase wordt het eigenlijke plan-MER opgesteld; en tijdens de beoordelingsfase wordt het plan-MER inhoudelijk getoetst en goed- of afgekeurd door de dienst Mer. Deze verschillende fasen en de erbij horende procedurestappen worden in de paragrafen hieronder kort toegelicht en schematisch voorgesteld in Figuur 4. 5.3.2.1 Kennisgevings- en richtlijnenfase Aan de hand van de kennisgeving brengt de initiatiefnemer de dienst Mer op de hoogte van het voorgenomen plan en de geplande opmaak van een plan-MER. De kennisgeving omvat (cf. art. 4.2.8§1 DABM) ten minste: 50 een beschrijving en verduidelijking van de intenties inzake het voorgenomen plan of programma en een afbakening van het gebied waarop het plan of programma betrekking heeft; in voorkomend geval een afschrift van het ontwerpplan of -programma en een verwijzing naar de besluitvormingsprocedure die ervoor van toepassing is; in voorkomend geval de gegevens die de administratie nodig heeft voor het aanvangen van de grensoverschrijdende informatie-uitwisseling; in voorkomend geval de relevante gegevens uit vorige rapportages en uit de goedgekeurde rapporten die daaruit zijn voortgekomen; een voorstel van reikwijdte en detailleringsniveau van het plan-MER50; een document waarin de inhoudelijke aanpak, met inbegrip van de methodologie, van het plan-MER wordt voorgesteld, waarbij wordt gesteund op de gegevens vermeld in punt 5° en het MER-richtlijnenboek; een beknopte beschrijving van de alternatieven voor het ontwerpplan of -programma of voor onderdelen ervan, die de initiatiefnemer heeft overwogen en, bondig weergegeven, zijn bedenkingen over de voor- en nadelen van de verschillende alternatieven; de relevante gegevens over de voorgestelde erkende MER-coördinator en het voorgestelde team van MER-deskundigen, vermeld in artikel 4.2.9, en de taakverdeling tussen de deskundigen; in voorkomend geval de gronden voor de vraag tot onttrekking aan bekendmaking en ter inzagelegging van de kennisgeving of aangeduide delen ervan. Dit artikel bevat op deze plaats ook informatie over de minimale inhoud van het plan-MER zelf. Deze tekst werd verder in dit document opgenomen bij de ‘Uitvoeringsfase’ (zie 5.3.2.2). 39 Figuur 4 Schematisch overzicht van de plan-MER-procedure 40 Na het opstellen van het kennisgevingsdossier dient de initiatiefnemer het dossier in bij de dienst Mer. Na het ontvangen van de kennisgeving onderzoekt de dienst Mer of deze volledig is en betekent ze haar beslissing binnen een termijn van 20 dagen na ontvangst van de kennisgeving. De dienst Mer legt de volledig verklaarde kennisgeving onmiddellijk via haar website ter inzage (art. 4.2.8, §3 DABM en art. 7 plan-m.e.r.-besluit) en doet een gepaste aankondiging in ten minste één krant of in het gemeentelijk infoblad van de gemeente(n) uit het studiegebied over de aanvang en sluiting van de terinzagelegging. De gemeenten uit het studiegebied leggen deze kennisgeving ook ter inzage van het publiek. Op deze kennisgeving kunnen de burgers reageren. Door nuttige inspraakreacties van het publiek kan het onderzoek voor het MER inhoudelijk bijgestuurd worden. De terinzagelegging duurt 30 dagen, of 60 dagen bij grensoverschrijdende effecten. Na de terinzagelegging bezorgt de gemeente de inspraak van het publiek en zijn eigen opmerkingen aan de dienst Mer. De dienst Mer bezorgt de kennisgeving ook aan de relevante adviesinstanties. In de praktijk gaat aan de beslissing over de inhoudsafbakening (de richtlijnen) meestal een ‘richtlijnenvergadering’ vooraf. Tijdens deze vergadering waarvoor adviesinstanties, gemeenten, provincies, initiatiefnemers en de opstellers van het MER worden uitgenodigd, wordt ingegaan op de verschillende opmerkingen. De deelnemers aan de vergadering kunnen hun standpunt verduidelijken. Dit bevordert de consensus tussen de verschillende partijen (met betrekking tot bv. de te onderzoeken effecten) en helpt de dienst Mer bij het formuleren van goed onderbouwde bijzondere richtlijnen51. De dienst Mer stelt deze richtlijnen op binnen de 20 dagen na het einde van de terinzagelegging en bezorgt ze aan de initiatiefnemer, de betrokken overheden, administraties en het college van burgemeester en schepenen van de betrokken gemeentebesturen. De richtlijnen van de dienst Mer hebben betrekking op: de inhoud van het plan-MER en de inhoudelijke aanpak van de rapportage, met inbegrip van de methodologie; de bijzondere richtlijnen voor het opstellen van het plan-MER; en de aanstelling van de opstellers van het MER. De dienst Mer houdt bij haar beslissing over de inhoud van de richtlijnen rekening met: 5.3.2.2 de relevantie van de milieueffecten; en de ingesproken opmerkingen en commentaren van de adviesinstanties en het publiek, in het bijzonder deze die handelen over te onderzoeken effecten, alternatieven of maatregelen. Uitvoeringsfase Tijdens de uitvoeringsfase stelt het team van medewerkers het MER op onder leiding van een MERcoördinator. Dit gebeurt in overeenstemming met de MER-richtlijnenboeken, de voorstellen uit de kennisgeving, de opgelegde inhoudsafbakening, de richtlijnen en in voorkomend geval de aanvullende bijzondere richtlijnen. In de praktijk vindt naar het einde van deze periode doorgaans een ontwerptekstvergadering plaats. Tijdens deze vergadering, waarop adviesinstanties, gemeenten, provincies, initiatiefnemers en de opstellers van het MER worden uitgenodigd, wordt de tekst besproken en getoetst aan het reeds 51 Hierbij worden de ‘bijzondere richtlijnen’ uit art. 4.2.8, §6 van het DABM bedoeld. In dit richtlijnenboek wordt verder de term ‘richtlijnen’ gebruikt in overeenstemming met de m.e.r.-praktijk. De regelgeving spreekt over ‘bijzondere richtlijnen’ om het onderscheid te maken met de richtlijnenboeken. 41 beantwoorden aan de richtlijnen. De dienst Mer beslist daarbij welke opmerkingen in de eindversie van het MER moeten verwerkt worden. Het verslag van de ontwerptekstbespreking bevat een overzicht van alle belangrijke opmerkingen en van hoe ermee dient omgegaan te worden. Dit helpt de opstellers van het MER bij het opmaken van een finale versie. Het plan-MER moet ten minste de volgende gegevens bevatten (cf. art. 4.2.8 §1 DABM): a) een schets van de inhoud, een omschrijving van de voornaamste doelstellingen van het plan of van het programma en het verband met andere relevante plannen en programma's; b) de relevante aspecten van de bestaande situatie van het milieu en de mogelijke ontwikkeling ervan als het plan of het programma niet wordt uitgevoerd; c) de milieukenmerken van de gebieden, waar voor de gevolgen aanzienlijk kunnen zijn; d) alle bestaande milieuproblemen die relevant zijn voor het plan of programma, met inbegrip van met name milieuproblemen in gebieden die vanuit milieuoogpunt van bijzonder belang zijn, zoals gebieden die overeenkomstig Richtlijnen 79/409/EEG en 92/43/EEG zijn aangewezen; e) de relevante doelstellingen inzake milieubescherming en de wijze waarop rekening wordt gehouden met die doelstellingen en de milieuoverwegingen bij de voorbereiding van het plan of programma; f) een beschrijving en onderbouwde beoordeling van de mogelijke aanzienlijke milieueffecten van het plan of programma en van de onderzochte redelijke alternatieven op of inzake, in voorkomend geval, de gezondheid en veiligheid van de mens, de ruimtelijke ordening, de biodiversiteit, de fauna en flora, de energie- en grondstoffenvoorraden, de bodem, het water, de atmosfeer, de klimatologische factoren, het geluid, het licht, de stoffelijke goederen, het cultureel erfgoed met inbegrip van het architectonisch en archeologisch erfgoed, het landschap, de mobiliteit, en de samenhang tussen de genoemde factoren; deze beschrijving van de milieueffecten omvat de directe, en in voorkomend geval de indirecte, secundaire, cumulatieve en synergetische effecten, permanent en tijdelijk, positief en negatief, op korte, middellange en lange termijn van het plan of programma; de beoordeling van de aanzienlijke milieueffecten gebeurt onder meer in het licht van de overeenkomstig hoofdstuk II van titel II van dit decreet vastgestelde milieukwaliteitsnormen; g) de maatregelen om aanzienlijke negatieve milieueffecten op het milieu als gevolg van de uitvoering van het plan of programma te voorkomen, te beperken of zoveel mogelijk teniet te doen; h) een schets met opgave van de redenen voor de selectie van de onderzochte alternatieven en een omschrijving van de wijze waarop de evaluatie is doorgevoerd, met inbegrip van de moeilijkheden ondervonden bij het inzamelen van de vereiste gegevens, zoals technische tekortkomingen of gebrek aan kennis; i) een omschrijving van de monitoringmaatregelen; j) een niet-technische samenvatting van gegevens, vermeld in punt a) tot en met punt i); k) de nuttige informatie over de milieueffecten van de plannen en programma's die op andere besluitvormingsniveaus of krachtens andere wetgevingen ingewonnen wordt, kan worden gebruikt om de gegevens, vermeld in punt a) tot en met i), te verstrekken. 42 5.3.2.3 Beoordelingsfase Na indiening van het MER bij de dienst Mer controleert deze of het MER beantwoordt aan de inhoudelijke vereisten van de richtlijnen en de methodiek uit de kennisgeving. Daarna keurt de dienst Mer het MER goed of af en stelt zij een goedkeurings- of afkeuringsverslag op. De beslissing over de goed- of afkeuring wordt binnen een termijn van vijftig dagen na ontvangst van het plan-MER genomen en onverwijld betekend aan de initiatiefnemer en de geraadpleegde administraties, instanties, autoriteiten van lidstaten, verdragspartijen en/of gewesten. Daarnaast publiceert zij de beslissing op haar website. Het goedgekeurd MER dient als een beslissingsondersteunend document bij de verdere besluitvorming over het plan (zie hoofdstuk 3). 5.3.3 Procedure ontheffing opstellen plan-MER De procedure voor ontheffing van de plan-MER-plicht is van toepassing op die plannen en programma’s waarvoor op basis van het stappenplan zoals weergegeven in Figuur 3 duidelijk is dat er effectief een plan-MER-plicht geldt. (art. 4.2.3 §3bis DABM) Die plannen en programma’s kunnen ontheven worden van de plan-m.e.r.-plicht indien er: ofwel een bestaande plan-MER voorhanden is en het voorgenomen plan of programma een uitwerking, wijziging, herziening of voortzetting van dat plan betekent en een nieuwe planMER geen extra/nieuwe gegevens zou aanbrengen; ofwel in een andere bestaande beoordeling/rapportage al een systematische en wetenschappelijk verantwoorde analyse en evaluatie van de te verwachten gevolgen voor mens en milieu gemaakt werd, die voldoet aan de essentiële kenmerken van een plan-MER (artikel 4.1.4 §2). Deze essentiële kenmerken zijn: o Een systematisch en wetenschappelijk verantwoorde analyse en evaluatie van de te verwachten gevolgen voor mens en milieu; o Kwaliteitsbeoordeling van de verzamelde informatie; en o De actieve openbaarheid van de rapportage en van de besluitvorming over het plan Voor de ontheffing dient een formeel verzoek bij de dienst Mer ingediend te worden. Dit verzoek bevat: een beschrijving en verduidelijking van het voorgenomen plan, afbakening van het gebied; in voorkomend geval: de gegevens om het grensoverschrijdend overleg te voeren; en de verantwoording voor het verzoek en alle relevante gegevens om het te staven. De dienst Mer neemt een beslissing binnen 30 dagen na ontvangst van het verzoek. Het is een termijn van orde. Deze beslissing wordt betekend aan de initiatiefnemer en wordt bekendgemaakt. Weinig plannen komen echter in aanmerking voor de procedure ontheffing plan-MER. 5.3.4 Procedure screening plan-milieueffectrapportage Voor plannen die niet van rechtswege plan-MER-plichtig zijn (zie par. 5.3.1), kan de initiatiefnemer een screeningsprocedure (ook ‘onderzoek tot milieueffectrapportage’ genoemd) volgen. Hij kan, als er aanzienlijke effecten te verwachten zijn, ook direct opteren voor de opmaak van een plan-MER. In de praktijk worden screeningsnota’s (ook ‘verzoek tot raadpleging’ genoemd) vooral opgesteld voor ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP’s). Elk RUP valt onder de definitie van plan of programma zoals gedefinieerd in het DABM en valt onder het toepassingsgebied ervan. RUP’s hebben ook steeds betrekking op landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme, ruimtelijke ordening of grondgebruik. 43 De meeste RUP’s vormen het kader voor de toekenning van een vergunning voor een project opgesomd in bijlagen I, II of III van het besluit van de Vlaamse regering van 10 december 2004 houdende vaststelling van categorieën van projecten onderworpen aan milieu-effectrapportage. In dat geval zijn ze ‘screeningsgerechtigd’ op voorwaarde dat het RUP het gebruik bepaalt van een klein gebied op lokaal niveau of een kleine wijziging inhoudt. Dit moet gemotiveerd worden in de screeningsnota. Als het RUP niet het kader vormt voor de toekenning van een vergunning voor een project opgesomd in bijlagen I, II of III van het besluit van de Vlaamse regering van 10 december 2004 houdende vaststelling van categorieën van projecten onderworpen aan milieu-effectrapportage, dan hoeft niet gemotiveerd te worden dat het RUP het gebruik bepaalt van een klein gebied op lokaal niveau of een kleine wijziging inhoudt. De initiatiefnemer kan de screeningsnota zelf opstellen of een studiebureau inschakelen. Het doel van een screening is om aan te tonen dat een plan geen aanzienlijke milieueffecten kan hebben. De screeningsprocedure verloopt als volgt: Vraag om lijst van aan te schrijven adviesinstanties: Initiatiefnemers kunnen een lijst op maat van het plan vragen aan de dienst Mer, om zeker te zijn dat de juiste adviesinstanties aangeschreven worden. Dit is echter niet verplicht. De dienst Mer heeft in principe 15 dagen de tijd om deze lijst te bezorgen en baseert zich op een ontwerpversie van de screeningsnota om de lijst op te stellen. Indien nodig stelt de dienst Mer ook inhoudelijke aanpassingen van de screeningsnota voor. Adviesronde: De initiatiefnemer verstuurt vervolgens de screeningsnota naar de adviesinstanties. Adviesinstanties krijgen 30 dagen om te reageren. Van hen wordt het volgende verwacht: o aangeven of ze het er al dan niet mee eens zijn dat de effecten van het plan niet aanzienlijk zijn; en o aanleveren van informatie om het onderzoek te vervolledigen, wanneer nodig. Indien de adviesinstanties geen advies bezorgen, moet de initiatiefnemer een herinneringsbrief versturen, zoals vastgelegd in de Omzendbrief van 1 december 2007 betreffende milieueffectbeoordeling van plannen en programma’s. Er is niet vastgelegd hoelang gewacht moet worden op een antwoord. Verwerken van de ontvangen adviezen: De initiatiefnemer verwerkt de ontvangen adviezen in het uiteindelijke dossier dat aan de dienst Mer bezorgd wordt. Hij past de screeningsnota herkenbaar aan of formuleert een antwoord in een begeleidende nota en geeft desgevallend aan hoe met bepaalde opmerkingen zal worden omgegaan in het verdere planproces. Zo nodig wordt, in geval de adviesinstanties belangrijke opmerkingen hebben of bijkomende toelichting vragen, teruggekoppeld met de adviesinstanties zelf. De inhoud van deze communicatie wordt ter verduidelijking ook toegevoegd aan het uiteindelijke dossier. Samenstellen van het dossier voor de dienst Mer: De dienst Mer neemt een beslissing binnen 30 dagen. Het dossier bevat de volgende elementen: o definitieve screeningsnota (digitaal); o kopie van de ontvangen adviezen; o indien van toepassing: kopie van herinneringsbrieven; en o indien van toepassing: begeleidende nota. 44 Het dossier wordt per mail of post verstuurd naar de dienst Mer. Als in het dossier aangetoond wordt dat het plan geen aanzienlijke milieueffecten kan veroorzaken, dan neemt de dienst Mer de beslissing dat er geen plan-MER opgemaakt hoeft te worden. Indien niet aangetoond kan worden dat er geen aanzienlijk negatieve effecten op het milieu kunnen optreden, dan moet alsnog een plan-MER opgemaakt worden. De verplichtingen over hoe de beslissing van de dienst Mer over de plan-MER-plicht bekend gemaakt moet worden zijn opgenomen in de omzendbrief LNE/2007 van 1 december 2007. Hierin staat dat de gemeente (1) via aanplakking op de aanplakplaatsen van de gemeente én (2) via publicatie in het gemeentelijk infoblad moet melden dat de screeningsnota en de beslissing kunnen geraadpleegd worden via volgende kanalen: 1° op de internetsite van de dienst Mer; 2° in voorkomend geval, de internetsite van de initiatiefnemer; 3° in voorkomend geval, de internetsite van de betrokken gemeente of gemeenten; 4° in het (deel-) gemeentehuis van de betrokken gemeente of gemeenten. Er is geen (wettelijke) termijn voorzien voor de duur van die bekendmaking. 5.3.5 Procedure opstellen plan-milieueffectrapport volgens integratiespoor Artikel 4.2.4 van het DABM voorziet de mogelijkheid om door middel van een decreet of besluit van de Vlaamse regering een integratiespoor uit te werken. Het decreet of besluit bepaalt dan hoe een planMER in de opmaakprocedure van het plan of programma geïntegreerd wordt. Dergelijke geïntegreerde opmaakprocedure was ook voorzien voor de opmaak van ruimtelijke uitvoeringsplannen in het besluit van de Vlaamse regering van 18 april 2008, het zogenaamde Integratiespoorbesluit. Zoals hoger ook al aangegeven (zie par. 5.1.2) vernietigde het Grondwettelijk Hof op 31 juli 2013 echter het 'integratiespoor voor RUP’s', waarna door het besluit van de Vlaamse regering van 7 februari 2014 het integratiespoorbesluit werd opgeheven. Om een oplossing te bieden voor de RUP’s waarvoor het plan-MER werd opgemaakt volgens dit integratiespoorbesluit is een herstelprocedure uitgewerkt via het decreet van 25 april 2014. Bovenstaande doet niets af van het algemene principe dat een plan-MER in de opmaakprocedure van het plan of programma geïntegreerd kan worden (zoals bijvoorbeeld bij stroomgebiedbeheerplannen). 5.3.6 Procedure ‘overnemen van verplichtingen inzake plan-m.e.r.’ Zoals eerder aangegeven (zie par. 4.1.2) laat de wetgeving over plan-m.e.r.-verplichtingen over RUP’s toe dat een andere initiatiefnemer de plan-m.e.r.-verplichtingen voor het plan overneemt. Het gaat dan concreet om de natuurlijke persoon of de privaat- of publiekrechtelijke rechtspersoon die zal optreden als enige aanvrager of houder van de vergunningen die vereist zijn voor het project of de projecten waarvoor het plan het kader zal vormen. Voor de overname van de verplichtingen is een specifieke procedure voorzien 52. De projecten waarvoor deze mogelijkheid van overdracht van het initiatiefnemerschap in de plan-m.e.r. fase bedoeld is, zijn bijvoorbeeld projecten van autonome gemeentebedrijven, provinciale ontwikkelingsmaatschappijen, maatschappijen die nutsleidingen (gasleidingen, elektriciteitsleidingen, …) aanleggen, de luchthavens, de NMBS-groep (spoorwegen), VRT (radio- en TV infrastructuur zoals zendantennes), federale musea, het ministerie van justitie (gevangenissen, gerechtsgebouwen), Aquafin (enkel voor gemeentelijke of provinciale RUP’s voor RWZI’s en KWZI’s), projecten van private ontwikkelaars waarvoor een bestemmingswijziging vereist is (bv. golfterreinen) … De procedure voor het overnemen van de verplichtingen inzake plan-milieueffectrapportage over een RUP van de bevoegde overheid verloopt als volgt: 52 Besluit van de Vlaamse regering van 19 juni 2009 met betrekking tot het overnemen van de verplichtingen inzake plan-milieueffectrapportage over ruimtelijke uitvoeringsplannen van de bevoegde overheid. 45 1° Het aanvraagdossier wordt schriftelijk of elektronisch ingediend bij de bevoegde overheid; 2° Binnen een termijn van dertig dagen na de ontvangst van het aanvraagdossier wordt de beslissing bezorgd aan de aanvrager. Als de bevoegde overheid haar akkoord verleent voor het overnemen van de verplichtingen inzake plan-milieueffectrapportage over een RUP, legt de bevoegde overheid de voorwaarden voor de overname van die verplichtingen vast in de beslissing. Het aanvraagdossier voor het overnemen van de verplichtingen inzake plan-milieueffectrapportage over een RUP van de bevoegde overheid bevat de relevante informatie die aantoont dat de aanvrager voldoet aan de vereisten van artikel 1, 4°, van voormeld besluit53 en een beknopte beschrijving van het voorgenomen project of de voorgenomen projecten van de aanvrager. De verplichtingen inzake plan-m.e.r. bevatten zowel het onderzoek met betrekking tot de plan-m.e.r.plicht, de opmaak van een plan-MER of het gemotiveerd verzoek tot ontheffing van de plan-MERplicht. 5.4 Procedure ‘Bundelen kennisgeving en ontwerptekst’ Een initiatiefnemer kan voor een nieuw dossier (project-MER of plan-MER) de kennisgeving en het ontwerp-milieueffectrapport gebundeld indienen bij de opstart van de milieueffectrapportageprocedure van het dossier. Wanneer vooraf een goede afweging wordt gemaakt of het project of plan zich leent tot een dergelijke bundeling van kennisgeving en ontwerp-milieueffectrapport, kan deze werkwijze een positief verschil van een paar maanden opleveren tussen indiening van de kennisgeving en goedkeuring van het definitieve milieueffectrapport. Dan valt immers de tijd tussen de betekening van de bijzondere richtlijnen en het ontvangen van de opmerkingen op de ontwerpversie van het milieueffectrapport weg. Wanneer een initiatiefnemer kiest voor de gebundelde aanpak moet hij de dienst Mer van dit voornemen op de hoogte stellen bij het indienen van het dossier. Bij indiening van de gebundelde kennisgeving/ontwerp-milieueffectrapportage behandelt de dienst Mer dit document in eerste instantie als een kennisgeving. De volledigheid als kennisgeving wordt onderzocht en afgetoetst aan de decretale bepalingen. Na de volledigverklaring nemen de decretaal voorziene termijnen een aanvang. Het volledige gebundelde document (kennisgeving/ontwerp-milieueffectrapportage) wordt hierbij aan het publiek ter inzage gelegd op de daartoe geëigende manier. De dienst Mer beslist of een richtlijnenvergadering vereist is. Op deze richtlijnenvergadering zal het volledige document worden besproken, dus zowel het voorstel van inhoud en methodologie als het ontwerp van uitwerking hiervan Vervolgens stelt de dienst Mer bijzondere richtlijnen op die twee aspecten bevatten: enerzijds aanvullende methodologische vereisten en anderzijds opmerkingen over de concrete uitwerking hiervan. Na ontvangst van de bijzondere richtlijnen kan het MER verder worden aangepast en kan dus in principe meteen een definitief MER worden ingediend. 53 Artikel 1,4: “Aanvrager: de natuurlijke persoon of de privaat- of publiekrechtelijke rechtspersoon die op het ogenblik dat de aanvraag tot het overnemen van de verplichtingen inzake planmilieueffectrapportage over ruimtelijke uitvoeringsplannen van de bevoegde overheid goedgekeurd wordt, zal optreden als enige aanvrager of houder van de vergunningen die vereist zijn voor het project of de projecten waarvoor het RUP het kader voor de vergunningen vormt.” 46 5.5 M.e.r. en grensoverschrijdende milieueffecten 5.5.1 Algemeen De dienst Mer beslist in elk dossier afzonderlijk of de grensoverschrijdende procedure gevolgd moet worden. Daartoe hanteert zij het DABM en heeft zij al afspraken gemaakt met een aantal omliggende landen en gewesten. De locatie van de deelprojecten en/of de aard van de ingrepen maken het mogelijk dat bepaalde effecten van een project of plan op het milieu grensoverschrijdend zullen zijn. Milieueffecten veroorzaakt tijdens de aanleg- of exploitatiefase van een plan of project en die over land- of gewestgrenzen tot uiting komen, worden grensoverschrijdende milieueffecten genoemd. Bijvoorbeeld: tijdens de beginfase van een plan-MER werd duidelijk dat het plan voor de wijziging van afvoerdebieten van een rivier mogelijk grensoverschrijdende effecten met Nederland met zich kan meebrengen. Deze wijziging kan immers een grondwaterstandsdaling veroorzaken die zich uitstrekt tot over de landsgrenzen en op die manier de aanwezige grondwaterafhankelijke vegetatie over de grens negatief beïnvloeden. De bespreking van grensoverschrijdende milieueffecten in het MER maakt onderdeel uit van de effectbeschrijving van de geplande activiteit. In elke kennisgeving moet steeds zeer duidelijk aangegeven worden of er al dan niet (aanzienlijke) grensoverschrijdende milieueffecten verwacht worden. Indien zulke effecten redelijkerwijs verwacht kunnen worden en de grensoverschrijdende procedure dus doorlopen moet worden, dan dient in de kennisgeving reeds beknopt weergegeven te worden welke die mogelijke effecten zijn. Verwachte grensoverschrijdende effecten worden dus net als de andere milieueffecten beoordeeld. Indien nodig worden milderende maatregelen voorzien. 5.5.2 Juridisch kader grensoverschrijdende milieueffecten Op Europees en nationaal niveau bestaan er afspraken en wetten voor de informatie-uitwisseling met betrekking tot grensoverschrijdende milieueffecten. Er is ook internationale wetgeving in verband met milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband. Hier kan verwezen worden naar het ‘Verdrag van Espoo’ (25 februari 1991) en het SEA Protocol54 bijvoorbeeld, alsook naar het artikel 7 van de codificatierichtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (28 januari 2012) en art. 7 van Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s. Het Verdrag van Espoo regelt de rechten en verplichtingen van de verdragspartijen en andere belanghebbenden tijdens de opeenvolgende fasen van de grensoverschrijdende milieueffectrapportageprocedure. Kern van het Espoo-verdrag is dat in het geval van mogelijke grensoverschrijdende milieueffecten het publiek en autoriteiten in het buurland op dezelfde wijze betrokken worden bij de m.e.r.-procedure als de autoriteiten en het publiek in Vlaanderen. De bepalingen van dit verdrag en van artikel 7 van Richtlijn 2001/42/EG en Richtlijn 2011/92/EU werden in de Vlaamse wetgeving vertaald via het DABM: Wat betreft plannen en programma’s bepaalt het DABM het volgende: 54 Het Protocol inzake strategische milieubeoordeling bij het Verdrag inzake milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband (het ‘SEA Protocol’), werd op 21 mei 2003 te Kiev aangenomen en is toegevoegd aan het Verdrag van Espoo. 47 “De administratie neemt binnen een termijn van dertig dagen na ontvangst van het verzoek, vermeld in §3ter een beslissing. In voorkomend geval bevat de beslissing tevens de voorwaarden die eraan zijn verbonden. ... o …De beslissing, vermeld in het eerste lid, wordt onverwijld door de administratie aan de initiatiefnemer betekend. Vanaf de betekening van de beslissing wordt ze bekendgemaakt en wordt ze samen met het gemotiveerd verzoek als vermeld in § 3ter ter inzage gelegd bij de administratie. Als het voorgenomen plan of voorgenomen programma aanzienlijke effecten kan hebben voor mens of milieu in andere lidstaten van de Europese Unie, en/of in verdragspartijen bij het Verdrag, en/of in andere gewesten, of als de bevoegde autoriteiten van deze lidstaten, verdragspartijen en/of gewesten daarom verzoeken, dan wordt de beslissing vermeld in het eerste lid onverwijld door de administratie door betekening ter kennis gebracht van de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten, verdragspartijen en/of gewesten.” (art. 4.2.3.§3quater DABM – over de plicht tot opmaak van een plan-MER) “Voor een plan of programma, dat overeenkomstig dit hoofdstuk aan de opmaak van een plan-MER is onderworpen, kan in een decreet of besluit van de Vlaamse regering, dat desgevallend voor de opmaak van dat plan of programma van toepassing is, worden bepaald op welke wijze het plan-MER in de opmaakprocedure van dit plan of programma geïntegreerd wordt. Hierbij moet rekening worden gehouden met de volgende verplichtingen: … o … 3° ingeval het plan of programma aanzienlijke effecten kan hebben voor mens of milieu in andere lidstaten van de Europese Unie, en/of in verdragspartijen bij Verdrag, en/of in andere gewesten, of als bevoegde autoriteiten van deze lidstaten, verdragspartijen en/of gewesten daarom verzoeken, wordt het plan-MER samen met het ontwerpplan of ontwerpprogramma voor raadpleging ter beschikking gesteld van de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten, verdragspartijen en/of gewesten; …” (art. 4.2.4.§1 DABM – over het integratiespoor) “Als het voorgenomen plan of voorgenomen programma aanzienlijke effecten kan hebben voor mens of milieu in andere lidstaten van de Europese Unie, en/of in verdragspartijen bij het Verdrag, en/of in andere gewesten, of als de bevoegde autoriteiten van deze lidstaten, verdragspartijen en/of gewesten daarom verzoeken, dan wordt de termijn vermeld in § 255 met zestig dagen verlengd. De administratie bezorgt een afschrift van de documenten, vermeld in § 156, aan de lidstaten, verdragspartijen, gewesten of autoriteiten, vermeld in het eerste lid. De Vlaamse regering bepaalt de voorwaarden waaronder en de wijze waarop dit gebeurt.” (art. 4.2.6.§3 DABM – over onderzoek tot milieueffectrapportage) “Als het plan of programma aanzienlijke effecten kan hebben voor mens of milieu in andere lidstaten van de Europese Unie, en/of in verdragspartijen bij het Verdrag, en/of in andere gewesten, of als de bevoegde autoriteiten van deze lidstaten, verdragspartijen en/of gewesten daarom verzoeken, maakt de administratie door betekening het afschrift van de volledig verklaarde kennisgeving over aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten, verdragspartijen en/of gewesten. Bij het overmaken van het afschrift wordt duidelijk 55 i.e. 30 dagen. 56 Dit zijn de volgende documenten: 1° een beschrijving en verduidelijking van het voorgenomen plan of voorgenomen programma, in voorkomend geval met inbegrip van een afbakening van het gebied waarop het plan of programma betrekking heeft; 2° in voorkomend geval de gegevens, met de nodige vertaling, die de administratie nodig heeft voor het aanvangen van de grensoverschrijdende informatie-uitwisseling; 3° het verzoek van de initiatiefnemer tot raadpleging van de instanties, vermeld in artikel 4.2.5, eerste lid; 4° de uitgebrachte adviezen, vermeld in artikel 4.2.5, tweede lid; 5° de overeenkomstig artikel 4.2.3, § 2, 2°, en artikel 4.2.3, § 3, door de initiatiefnemer gedane analyse, met inbegrip van de redenen waarom geen plan-MER overeenkomstig dit hoofdstuk moet worden opgemaakt. Dit laatste kan onder meer het geval zijn als: a) ... , b) in het kader van andere rapportages of beoordelingen reeds een systematische en wetenschappelijk verantwoorde analyse en evaluatie van de te verwachten gevolgen voor mens en milieu werden opgemaakt, die voldoen aan de essentiële kenmerken van een plan-MER zoals vermeld in artikel 4.1.4, § 2. 48 aangegeven dat zij eventuele opmerkingen over het plan-MER binnen een termijn van zestig dagen vanaf de ontvangst van het afschrift aan de administratie kunnen bezorgen .” (Artikel 4.2.8.§5 DABM – over de kennisgeving en inhoudsafbakening van het plan-MER) “Als het voorgenomen plan of programma aanzienlijke effecten kan hebben voor mens of milieu in andere lidstaten van de Europese Unie, en/of in verdragspartijen bij het Verdrag, en/of in andere gewesten, of als de bevoegde autoriteiten van deze lidstaten, verdragspartijen en/of gewesten daarom verzoeken, bezorgt de initiatiefnemer de documenten, vermeld in § 1, voor advies aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten, verdragspartijen en/of gewesten. De adviezen moeten binnen vijfenveertig dagen na de adviesaanvraag worden overgemaakt aan de initiatiefnemer. Ingeval er sprake is van grens- of gewest-overschrijdende milieueffecten, zoals vermeld in het tweede lid, wordt de termijn met zestig dagen verlengd. De Vlaamse regering kan nadere regelen vaststellen betreffende de wijze waarop de bevoegde autoriteiten en de burgers van de lidstaten, verdragspartijen en/of gewesten hun mening over het plan-MER en het ontwerp van plan of programma kunnen meedelen, alsook betreffende de wijze waarop hierover overleg wordt gepleegd.” (art. 4.2.11.§2 DABM – over het onderzoek en het gebruik van het plan-MER) Wat betreft projecten bepaalt het DABM het volgende: “Als het project aanzienlijke effecten kan hebben voor mens of milieu in andere lidstaten van de Europese Unie en/of in verdragspartijen bij het Verdrag inzake milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband ondertekend te Espoo op 25 februari 1991 en/of in andere gewesten, of als de bevoegde autoriteiten van deze lidstaten, verdragspartijen en/of gewesten daarom verzoeken, bezorgt de administratie onverwijld de volgende informatie aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten, verdragspartijen en/of gewesten: 1° een afschrift van de volledig verklaarde kennisgeving; 2° een beschrijving van de rapportageprocedure die op het voorgenomen project van toepassing is; 3° een aanduiding van de vergunningsplicht waaraan het voorgenomen project is onderworpen en een beschrijving van het doel ervan alsook van de toepasselijke vergunningsprocedure(s). Deze zending vermeldt dat de bevoegde autoriteiten binnen een termijn van veertig dagen na verzending van het afschrift hun commentaar aan de administratie kunnen meedelen.” (art. 4.3.4.§5 DABM – over de aanmelding en inhoudsafbakening van het voorgenomen project-MER). “De Vlaamse regering kan nadere regelen vaststellen betreffende de wijze waarop de bevoegde autoriteiten en de burgers van de lidstaten, verdragspartijen en/of gewesten, bedoeld in artikel 4.3.4, § 5, hun commentaar op het goedgekeurde project-MER en het voorgenomen project kunnen meedelen, en betreffende de wijze waarop hierover overleg wordt gepleegd. Het definitieve vergunningsbesluit wordt opgestuurd aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten, verdragspartijen en/of gewesten, bedoeld in artikel 4.3.4, § 5. (ing. decr. 18 december 2002, art. 4, I: 13 februari 2003).” (art. DABM 4.3.9.§4 – over het onderzoek en het gebruik van het project-MER) Voor informatie-uitwisseling tussen de Nederlandse en Vlaamse overheden werd er een stappenschema uitgewerkt. Het schema behandelt de wederzijdse raadpleging voor het geval dat MERplichtige activiteiten met mogelijke nadelige grensoverschrijdende effecten op het milieu worden gepland. Voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, Wallonië en Frankrijk zijn ook afsprakenkaders in opmaak. 5.5.3 Tips en aandachtspunten Volgende tips en aandachtspunten kunnen geformuleerd worden voor het omgaan met grensoverschrijdende effecten in m.e.r.: 1. Plannen en projecten in het Vlaamse Gewest kunnen (gewest)grensoverschrijdende effecten teweeg brengen in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, Waals Gewest, het Belgisch Deel van de Noordzee (federale bevoegdheid) en de buurlanden van het Vlaamse gewest (Nederland en Frankrijk). 49 5.6 2. In praktijk dient de effectbespreking voor grensoverschrijdende effecten op dezelfde manier te gebeuren als die voor niet-grensoverschrijdende effecten. 3. Er wordt aan een normenkader van een buurlidstaat of buurgewest getoetst indien dit via de advisering wordt gevraagd en het normenkader wordt aangereikt. Andere landen en gewesten hebben vaak een ander beoordelingskader, en kunnen in hun advies dat beoordelingskader meegeven om er dan rekening mee te houden in het MER. In Vlaamse MER’s worden in principe geen buitenlandse beoordelingskaders opgesomd. 4. Afhankelijk van de locatie van een plan of project en de grootte en aard van de effecten kunnen al de verschillende effectgroepen grensoverschrijdende impact veroorzaken. 5. Grensoverschrijdende effecten dienen op een herkenbare wijze binnen elke discipline opgelijst te worden, bij voorkeur door ze samen te vatten in een aparte paragraaf per discipline. Zo kunnen de betrokken autoriteiten de voor hen relevante informatie snel terugvinden. Er dient ook een algemene disciplineoverschrijdende samenvatting van gemaakt te worden, in een apart hoofdstuk. M.e.r. en andere toetsen en rapporten In de aanbevelingen van de commissies Berx en Sauwens, de twee commissies voor de versnelling van (de besluitvorming over) grote investeringsprojecten werd gesteld dat een inflatie van afzonderlijk uitgevoerde en naast elkaar staande decretaal verplichte toetsen en effectrapporten die bovendien niet steeds door Europese regelgeving worden opgelegd, volstrekt onwenselijk is. Een integratie van effectbeoordelingen, passende beoordelingen of toetsen werd als essentieel naar voor geschoven. Veel plannen en projecten moeten aan verschillende toetsen worden onderworpen. Een MER is een heel geschikt instrument om daar ordening in te brengen en biedt op deze manier ook een uitstekend platform voor het stroomlijnen van procedures en voor het inzichtelijk maken en ordenen van milieuinformatie en -overwegingen die relevant zijn voor de uiteindelijke beslissing over een plan of een project. Milieueffectrapportage biedt goede mogelijkheden om de vanuit de verschillende ’toetsen’ vereiste en relevante informatie overzichtelijk weer te geven in het MER, de ontheffingsnota of de screeningsnota, en procesmatig in de m.e.r. en het verdere besluitvormingsproces te verweven. Gezien verschillende adviesinstanties reeds betrokken worden bij de totstandkoming van een MER wordt eveneens de consistentie tussen de informatie voor de verschillende procedures gewaarborgd, doordat het MER deze informatie in samenhang met elkaar in beeld brengt. Milieueffectrapportage wordt op deze wijze, behalve als ontwerpinstrument 57, ook gebruikt om projecten te toetsen aan normen, streefwaarden en uitgangspunten van het huidige maar ook aan het in de pijplijn zittende wet- en regelgevend kader en beleid. Dat is nodig om een antwoord te krijgen op de vraag in hoeverre het plan of project uitvoerbaar en inpasbaar is binnen de verschillende vastgelegde en nog te verwachten randvoorwaarden en kaders. In het MER wordt immers nadrukkelijk ook verder gekeken dan enkel de geldende milieunormen. Volgende paragraaf geeft een niet-exhaustief overzicht van de verschillende toetsen en rapporten – andere dan MER – die al dan niet op basis van Vlaamse regelgeving bij een project of plan moeten worden gevoegd. Enerzijds zijn er (milieu)toetsen die door regelgeving worden voorgeschreven en effectief bij een project of plan moeten worden gevoegd (par. 5.6.1). Als voor dat plan of project ook een MER nodig is worden deze toetsen ook geïntegreerd in het (eventueel) bijhorende MER. Voorbeelden zijn de watertoets58, de (verscherpte) natuurtoets (de VEN-toets), de passende 57 Zie ook par. 7.9 58 Zie ook par. 7.10 50 beoordeling59, het mobiliteitseffectenrapport (MOBER), de zorgplicht onroerend erfgoed, …. Anderzijds is er daarnaast ook een reeks, al dan niet wettelijk voorgeschreven, toetsen of rapporten (par. 5.6.2) waarvan de integratie in het (eventuele) MER niet verplicht is maar die er wel best in vermeld en kort besproken worden. Voorbeelden zijn een ruimtelijk veiligheidsrapport (RVR), een landbouweffectenrapport (LER), de archeologienota, een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA)60, … . 5.6.1 In het MER te integreren toetsen De vereiste informatie nodig om volgende milieutoetsen uit te voeren, wordt best – soms verplicht - in het MER zelf mee opgenomen: De watertoets In art. 8. §4 van het decreet Integraal Waterbeleid is een koppelingsbepaling opgenomen, op basis waarvan de nodige gegevens voor het uitvoeren van de watertoets (door de bevoegde instanties) in het project- of plan-MER dienen te worden opgenomen. Deze bepaling stelt namelijk dat voor een vergunningsplichtige activiteit of een plan of programma dat onderworpen is aan een milieueffectrapportage de analyse en evaluatie van het al dan niet optreden van een schadelijk effect (en de op te leggen voorwaarden om dat effect te vermijden, te beperken, te herstellen of te milderen), in dit rapport (MER, ontheffingsnota of screeningsnota) moet gebeuren. Zie ook par. 7.10 ’MER en watertoets’ voor meer details. Voorts kan ook worden verwezen naar het Richtlijnenboek milieueffectrapportage ‘Richtlijnenboek voor de discipline water’. De passende beoordeling De passende beoordeling wordt geïntegreerd in het project- of plan-MER. Dit is uitdrukkelijk voorzien in artikel 36ter.§3 van het decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu61: “Bij de opmaak van het plan-MER of het project-MER zal de passende beoordeling worden geïntegreerd in respectievelijk het plan-MER of het project-MER, dat respectievelijk wordt opgesteld overeenkomstig hoofdstuk II of hoofdstuk III van titel IV van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid. De Vlaamse regering kan nadere regels van integratie en herkenbaarheid van de passende beoordeling in het milieueffectrapport bepalen. ” Een passende beoordeling of voortoets mag – maar moet niet - geïntegreerd worden in een ontheffingsnota of screeningsnota. Er dient wel steeds in de screening vermeld te worden of er een volwaardige passende beoordeling opgemaakt werd of niet. Zie ook par. 7.11 voor meer details. De natuurtoets en de verscherpte natuurtoets (VEN-toets) De natuurtoets uit artikel 16 van het Natuurdecreet legt een verplichting op de overheid om bij de beoordeling van een vergunningsaanvraag er zorg voor te dragen ‘dat er geen vermijdbare schade aan de natuur kan ontstaan door de toestemming te wijzigen of door redelijkerwijze voorwaarden op te leggen om de schade te voorkomen, te beperken, of indien dit niet mogelijk is, te herstellen’. 59 Zie ook par. 7.11 60 Zie ook par. 7.8 61 In het vervolg van deze tekst ook het ‘Natuurdecreet genoemd. 51 De verscherpte natuurtoets voor het VEN uit artikel 26bis van het Natuurdecreet legt aan de overheid een verbod op om toestemming of vergunning te verlenen voor een activiteit die onvermijdbare en onherstelbare schade aan de natuur in het VEN kan veroorzaken. Het mobiliteitseffectenrapport (MOBER) en de mobiliteitstoets Sinds 2009 is het in bepaalde gevallen verplicht om bij een aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning voor een project een mobiliteits(effecten)studie (MOBER) toe te voegen. Deze verplichting is opgenomen in artikel 16 (13°) van het besluit van de Vlaamse regering van 28 mei 2004 betreffende de dossiersamenstelling van de aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning, en geldt als bepaalde grenswaarden worden overschreden, ook als het een kleine wijziging betreft en als een veelvoud van die grenswaarden wordt overschreden. Artikel 16/1 van dit besluit stelt dan weer dat deze verplichting echter niet geldt “als voor het project een milieueffectrapport werd opgemaakt of een ontheffing (…) werd verleend waarin de te verwachten of mogelijke mobiliteitseffecten van dat project al worden geanalyseerd en geëvalueerd”. Deze laatste bepaling geldt dus niet voor bijlage IIIprojecten waarvoor een project-m.e.r.-screening wordt opgemaakt; project-m.e.r.-screening en MOBER kunnen dus niet geïntegreerd worden Bij andere, kleinere projecten wordt eerder een beperktere mobiliteitstoets aangeraden. De Vlaamse overheid stelde een handboek over MOBER’s samen met alle details, terug te vinden op de website Mobiel Vlaanderen. De zorgplicht onroerend erfgoed Het Onroerenderfgoeddecreet van 12 juli 2013 (B.S. 17/10/2013) verplicht de overheid om bij de besluitvorming zo veel mogelijk zorg in acht te nemen voor de erfgoedkenmerken van onroerende goederen, die zijn opgenomen in een aan een openbaar onderzoek onderworpen vastgestelde inventaris62, en voor de erfgoedwaarden van een erfgoedlandschap. De zorgplicht omvat een uitdrukkelijke motiveringsverplichting, in die zin dat de overheid in elke beslissing moet aangeven hoe ze rekening heeft gehouden met de zorgplicht. Voor vastgestelde inventarisitems geldt deze verplichting voor elke beslissing over een eigen werk of activiteit met directe impact op het geïnventariseerde erfgoed (art. 4.1.9 Onroerenderfgoeddecreet). Voor erfgoedlandschappen geldt de verplichting voor elke beslissing over eigen werken, over het verlenen van een opdracht daarvoor of over een eigen plan of verordening die een erfgoedlandschap nadelig kunnen beïnvloeden (art. 6.5.3 Onroerenderfgoeddecreet). De overheid moet maatregelen nemen om schade aan de erfgoedwaarden te voorkomen of zo veel mogelijk te beperken. Het Onroerenderfgoedbesluit van 16 mei 2014 (B.S. 27/10/2014) voorziet dat de motiveringsverplichting in beide gevallen vervalt als bij de beslissing reeds een beoordeling gebeurd is van de impact op de erfgoedkenmerken van een inventarisitem (artikel 4.2.2 Onroerenderfgoedbesluit) of van de impact op de erfgoedwaarden (artikel 6.7.3 Onroerenderfgoedbesluit) in het kader van een milieueffectrapport of een milieueffectbeoordeling. 5.6.2 Andere toetsen en rapporten Onderstaande toetsen en rapporten worden best vermeld in het MER – bijvoorbeeld door er een korte samenvatting van te geven - zonder dat er sprake is van integratie ervan in het MER: 62 Volgens art. 4.1.1 van het Onroerenderfgoeddecreet kan de Vlaamse Regering de volgende inventarissen geheel of gedeeltelijk vaststellen: de landschapsatlas, de inventaris van archeologische zones, de inventaris van bouwkundig erfgoed, de inventaris van houtige beplantingen met erfgoedwaarde en de inventaris van historische tuinen en parken. 52 Het ruimtelijk veiligheidsrapport (RVR) Het DABM definieert een ruimtelijk veiligheidsrapport (RVR) als “een openbaar document waarin, van een voorontwerp van ruimtelijke uitvoeringsplan en van de redelijkerwijze in beschouwing te nemen alternatieven, een wetenschappelijke beoordeling wordt gegeven van de geplande ontwikkelingen met betrekking tot nieuwe of bestaande inrichtingen en hun omgeving, wanneer de plaats van vestiging ervan of de ontwikkelingen zelf het risico op een zwaar ongeval kunnen vergroten of de gevolgen ervan ernstiger kunnen maken". Het RVR onderzoekt in welke mate een bestaand of gepland aandachtsgebied kan blootgesteld worden aan de risico's van zware ongevallen gerelateerd aan de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen in een bestaande of geplande Seveso-inrichting in de buurt van dit aandachtsgebied. Het legt hierbij mogelijke problemen bloot, en kan eventueel aanbevelingen doen om deze te voorkomen of op te lossen. Het omgevingsveiligheidsrapport (OVR) Het DABM definieert een omgevingsveiligheidsrapport (OVR) als “een openbaar document waarin - naast een beschrijving van het veiligheidsbeheersysteem van een inrichting - van een project en van de redelijkerwijze in beschouwing te nemen alternatieven, de scenario's voor zware ongevallen in hun onderlinge samenhang op een systematische en wetenschappelijk verantwoorde wijze worden geïdentificeerd, geanalyseerd en geëvalueerd, en wordt aangetoond welke maatregelen kunnen en zullen worden getroffen om die zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen ervan voor mens en milieu te beperken”. Het opstellen van een omgevingsveiligheidsrapport heeft dus tot doel om, voorafgaand aan de milieuvergunningverlening, de risico's waaraan mensen in de omgeving van de inrichting en het milieu blootgesteld worden in beeld te brengen, zodat de nodige veiligheidsmaatregelen kunnen genomen worden om deze risico's tot een aanvaardbaar niveau te beperken. De landbouwimpactstudie (LIS) en het landbouweffectenrapport (LER) Een landbouwimpactstudie (LIS) is een computeranalyse op basis van beschikbare landbouw- en gebiedsgegevens waarmee op relatief korte tijd een eerste inschatting gemaakt kan worden van de impact van ruimte-innemende initiatieven op landbouwbedrijven, -percelen en –bestemmingen. Een landbouweffectenrapport (LER) is een meer uitgebreide landbouwstudie waarbij ook de betrokken landbouwers worden geënquêteerd zodat de bedrijfseconomische situatie volledig in beeld gebracht wordt. Deze studies zijn onontbeerlijk bij alle projecten en processen met een belangrijke impact op de aanwezige landbouwstructuur. Uit de talrijke ervaringen is gebleken dat deze methodiek van landbouwimpactstudie en landbouweffecten-rapport uitstekende faciliterende instrumenten zijn. Ze creëren immers meer draagvlak zowel bij de projectuitvoerders als bij de getroffen landbouwers63. Voor de acties waarvoor een significante impact op landbouw wordt verwacht, wordt vooraf doorgaans een landbouweffectenrapport (LER) opgemaakt. Een LER wordt op vrijwillige basis opgemaakt en is niet wettelijk verplicht. Het LER dient als input (kennis) voor een MER om de effecten te beoordelen in de disciplines Mens en om tegelijkertijd een flankerend beleid (milderende maatregelen) voor de betrokken landbouw uit te werken. Indien een project- of plan-MER dient te worden opgemaakt, dan is de dienst Mer van mening dat LER apart opgemaakt moet worden en niet volledig geïntegreerd dient te worden in het MER, aangezien LER een socio-economisch onderzoek en geen milieuonderzoek is, en omwille van privacyredenen. Echter, sommige informatie (zoals oppervlaktes, teelten, …) is wel bruikbaar in het MER (deel landbouw en mens). De initiatiefnemer werkt, in overleg met de betrokken administraties de ruimtelijke aspecten (de doelstelling, reikwijdte en het detailleringsniveau) van het voorgenomen plan uit vooraleer het plan- 63 Beleidsnota 2009 – 2014: Landbouw, visserij en -plattelandsbeleid 53 MER en het LER opgestart worden om de wisselwerking tussen het planningsproces en de opmaak van de effectbeoordeling te bewaken. De archeologienota In tegenstelling tot andere vormen van onroerend erfgoed is het archeologisch erfgoed veelal niet zichtbaar aanwezig aan het oppervlak of in de leefomgeving. Niettemin dienen archeologische erfgoedwaarden bij plannings- of ontwikkelingstrajecten steeds in rekening genomen te worden. Volgens art. 5.4.1 en 5.4.2 van het Onroerenderfgoeddecreet van 12 juli 2013 (B.S. 17/10/2013) moet in een aantal gevallen een verplicht archeologisch vooronderzoek uitgevoerd worden. Dit archeologisch vooronderzoek, zowel de fase zonder ingreep in de bodem als de fase met ingreep in de bodem, vindt plaats voorafgaand aan de aanvraag van de stedenbouwkundige of verkavelingsvergunning (omgevingsvergunning). Het vooronderzoek dient uitgevoerd te worden door een erkend archeoloog conform de bepalingen uit de Code van Goede Praktijk. Op basis van het uitgevoerde vooronderzoek maakt de erkende archeoloog een archeologienota op. In deze archeologienota moet de impact van de geplande werken op het aanwezige archeologische erfgoed ingeschat worden en moeten passende maatregelen voorgesteld worden, inclusief een uitgewerkte aanpak. De archeologienota wordt bij het agentschap Onroerend Erfgoed ter bekrachtiging ingediend. Na bekrachtiging wordt de archeologienota door de initiatiefnemer bij zijn aanvraag tot stedenbouwkundige vergunning of verkavelingsvergunning gevoegd. De maatregelen uit de bekrachtigde nota moeten nageleefd worden bij de uitvoering van de vergunde werken. De bekrachtigde nota vormt daar de toelating voor. In de meeste gevallen zal in het kader van m.e.r. een archeologisch vooronderzoek zonder ingreep in de bodem volstaan. Wordt dit vooronderzoek uitgevoerd door een erkend archeoloog conform de Code van de Goede Praktijk dan kunnen de resultaten van het bureauonderzoek de basis vormen voor het verdere archeologisch vooronderzoek met ingreep in de bodem eenmaal het project verder in detail uitgewerkt wordt. De maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) MKBA is een instrument dat erop gericht is de welvaartseffecten van een plan of project (en zijn alternatieven) in beeld te brengen, en vervolgens te monetariseren. Door de (waarde van) de verschillende effecten bij elkaar op te tellen krijgt men een maat voor de mate waarin het plan of project bijdraagt aan welvaart, en kan men de merites van alternatieven met elkaar vergelijken. M.e.r. en MKBA zijn beiden beslissingsondersteunende instrumenten. Idealiter neemt een besluitvormer in zijn overwegingen met betrekking tot de wenselijkheid van bijvoorbeeld grote infrastructuurprojecten de resultaten van zowel MER als MKBA in overweging. Zie voor meer details ook par. 7.8 ’M.e.r. en MKBA’. Energiestudie en energieplan Als gevolg van het besluit energieplanning moeten energie-intensieve bedrijven bij de milieuvergunningsaanvraag voor een nieuwe inrichting met een totaal energieverbruik van minstens 0,1 PJ een energiestudie toevoegen. In de energiestudie moet aangetoond worden dat de in bedrijf te stellen inrichting de meest energie-efficiënte inrichting is die economisch haalbaar is, of met andere woorden dat de Beste Beschikbare Technieken (BBT) geïmplementeerd worden. Ingeval het gaat om een vraag tot verandering van een bestaande inrichting met een totaal jaarlijks energieverbruik van minstens 0,1 PJ (voor zover de verandering een primair meerverbruik van ten minste 10 TJ/jaar met zich meebrengt) dient bij de vergunningsaanvraag een energieplan gevoegd te worden. Een energieplan bevat een lijst met maatregelen die het specifiek energiegebruik in de inrichting kunnen verminderen. In MER’s wordt de inhoud van deze studies/plannen beschreven als onderdeel van de discipline Lucht of van de projectbeschrijving. De energiestudie hoeft daarbij niet volledig geïntegreerd te worden in het MER, wel moet de stand van zaken van de opmaak van deze studies/plannen beschreven worden 54 en moeten eventuele conclusies opgenomen worden. Het MER en de conclusies uit de energiestudie worden best zoveel mogelijk op elkaar afgestemd. 5.7 Heroverweging van beslissingen inzake milieueffectrapportage Artikel 4.6.4.§1 van het DABM voorziet dat de dienst Mer op gemotiveerd verzoek van de initiatiefnemer en na advies van een adviescommissie de door de initiatiefnemer gespecificeerde elementen van volgende beslissingen inzake milieueffectrapportage in heroverweging kan nemen: het toepassen van de verplichting tot het opstellen van een project-MER; de inhoudelijke vereisten en de verstrekte richtlijnen betreffende project-MER; de afkeuring van het plan-MER of project-MER. In de praktijk komt dit zelden voor. 55 6. METHODOLOGISCHE AANDACHTSPUNTEN BIJ MILIEUEFFECTRAPPORTAGE 6.1 Inleiding In dit hoofdstuk komen een aantal methodologische aandachtspunten met betrekking tot milieueffectrapportage, in de brede zin van het woord, aan bod. Deze aandachtspunten zijn in principe generiek van toepassing op zowel plan- als project-MER’s als op ontheffingsaanvragen en screenings. De nadruk ligt wel op plan- en project-MER’s, en in een aantal gevallen blijft de relevantie beperkt tot deze instrumenten sensu stricto. In de tekst wordt zoveel mogelijk verduidelijkt voor welke vormen van milieueffectrapportage de aandachtspunten relevant zijn. 6.2 Overzicht Bij de opmaak van een MER worden door het team van MER-deskundigen methodologisch een aantal stappen doorlopen. In dit hoofdstuk worden de verschillende stappen en de methodologische en inhoudelijke aandachtspunten bij elk ervan overlopen. Conceptueel kan de opmaak van een MER opgesplitst worden in twee grote onderdelen: Het afbakenen van het studiebereik: hier wordt in essentie vastgelegd wat gaat onderzocht worden en hoe dat gaat gebeuren. Deze fase vindt zijn weerslag in de kennisgeving. De inhoud van de kennisgeving wordt vervolgens bevestigd dan wel geamendeerd door de richtlijnen die de dienst Mer opstelt. De effectbepaling en –synthese: in dit onderdeel worden de effecten bestudeerd en begroot, en wordt beoordeeld in welke mate ze aanzienlijk zijn. De besluiten van de verschillende disciplines worden er ook in gesynthetiseerd tot een overzicht dat ten dienste staat van de besluitvorming. Deze opsplitsing in onderdelen is in grote lijnen ook van toepassing op ontheffingsaanvragen en screenings. De verschillende stappen binnen elk van deze grote onderdelen worden hieronder kort opgelijst en in de volgende paragrafen vervolgens meer in detail besproken. 6.2.1 Afbakenen van het studiebereik Figuur 5 geeft een overzicht van de verschillende methodologische stappen binnen dit onderdeel en van de manier waarop ze aan elkaar gerelateerd zijn. Tijdens de fase van de afbakening van het studiebereik vinden dus volgende stappen plaats: het nauwkeurig omschrijven van het plan of project en eventueel zijn alternatieven; de afbakening van het gebied waarbinnen de effecten van het plan of project zullen bestudeerd worden; de beschrijving van de bestaande situatie in het studiegebied; het beschrijven van de autonome en gestuurde ontwikkelingen en het vastleggen van de referentiesituatie, waarmee de geplande situatie zal vergeleken worden; de afbakening van het juridisch en beleidsmatig kader; het identificeren van de oorzaak-effectrelaties en het selecteren van de mogelijk aanzienlijke effecten; 56 Plan- of projectbeschrijving (en alternatieven) Afbakenen van studiegebied Identificeren van oorzaakgevolgrelaties Beschrijven van bestaande toestand (incl. terreinbezoek) Beschrijven van autonome en gestuurde ontwikkelingen (scenario’s) Identificeren van mogelijk aanzienlijke effecten Vastleggen van methodes van effectbepaling Beoordelingskader Definiëren van beoordelingscriteria Vastleggen van referentiesituatie(s) Vastleggen van significantiecriteria Afbakenen van juridisch en beleidsmatig kader Figuur 5 Afbakening van het studiebereik het vastleggen van de methodes waarmee de effectbepaling zal gebeuren; het uitwerken van een beoordelingskader, dat vastlegt welke beoordelingscriteria zullen gebruikt worden, waaraan zal getoetst worden en hoe zal bepaald worden of een effect al dan niet als aanzienlijk moet beschouwd worden. In een plan- of project-MER worden al deze stappen doorlopen. In een ontheffingsnota komen in principe meestal nagenoeg dezelfde stappen terug. Een uitvoerige beschrijving van het juridisch en beleidsmatig kader is er echter minder aan de orde en ontwikkelingsscenario’s worden er minder vaak gebruikt. Een screeningsnota kan zich in deze fase vaak beperken tot het omschrijven van het plan of project en de beschrijving van de referentiesituatie. 6.2.2 Effectbepaling en -synthese Figuur 6 geeft een overzicht van de verschillende methodologische stappen binnen dit onderdeel en van de manier waarop ze aan elkaar gerelateerd zijn. In dit onderdeel vinden dus volgende stappen plaats: een begroting van de effecten; een bepaling van de mate waarin de vastgestelde effecten ook aanzienlijk zijn, rekening houdend met het eerder vastgelegde beoordelingskader; het definiëren van milderende maatregelen voor de vastgestelde effecten, in functie van de mate waarin ze aanzienlijk zijn; 57 een begroting van de (residuele) effecten als de milderende maatregelen uitgevoerd worden; het vastleggen van de behoeften op het vlak van monitoring van de effecten; het beschrijven van de vastgestelde leemten in de kennis en hun eventuele invloed op de besluitvorming; het uitschrijven van een discipline-overschrijdende synthese ter ondersteuning van de besluitvorming; de redactie van een niet-technische samenvatting, bestemd voor het grote publiek. Begroting van de effecten Verfijning afbakening studiegebied Bepaling van de mate waarin de effecten aanzienlijk zijn Vastleggen van milderende maatregelen Beschrijven van leemten in de kennis en hun invloed op de besluitvorming Beoordelingskader Figuur 6 Begroting van de effecten inclusief milderende maatregelen Discipline-overschrijdende synthese (incl. vergelijking tussen alternatieven) Definiëren van behoeften op het vlak van monitoring Niet-technische samenvatting Effectbepaling en –synthese In een plan- of project-MER worden in principe al deze stappen doorlopen. Ook in een ontheffingsnota komen de meeste van deze elementen aan bod. Onder de noemer ’milderende maatregelen’ mogen in een ontheffingsnota slechts die maatregelen opgelijst worden die een niet-aanzienlijk effect bijkomend kunnen milderen, en die dus geen impact hebben op het al dan niet aanzienlijk zijn van de effecten64. Leemten in de kennis en monitoringsprogramma’s horen niet thuis in een ontheffingsaanvraag als ze de basis vormen voor twijfel over het niet-aanzienlijk zijn van de effecten of als niet eerder in een plan- of project-MER onderzochte effecten aan de basis ervan liggen. De inhoud van een screeningsnota beperkt zich voor wat dit onderdeel betreft tot de begroting van de effecten en een bepaling van de mate waarin ze aanzienlijk zijn. Voor milderende maatregelen geldt hier hetzelfde als voor ontheffingsnota’s (cf. supra). 64 Maatregelen die nodig geacht worden om te kunnen besluiten dat de effecten van een plan of project niet aanzienlijk zijn (en een ontheffing van de MER-plicht dus mogelijk maken) moeten in het plan of project geïntegreerd zijn, en kunnen dus niet opgelijst worden als ‘milderende maatregelen’. 58 6.3 Afbakenen van het studiebereik 6.3.1 Vooronderzoek en vooroverleg Voorafgaand aan de start van de formele m.e.r.-procedure voor de opmaak van een MER, ontheffingsnota of screeningsnota kan het noodzakelijk of aangewezen zijn om vooronderzoek uit te (laten) voeren en/of vooroverleg te organiseren. 6.3.1.1 Vooronderzoek Met vooronderzoek of voorstudies worden alle onderzoeken bedoeld die voorafgaand aan de formele m.e.r.-procedure uitgevoerd worden. Dit kunnen technische studies zijn, ter onderbouwing van de project- of planbeschrijving, of eerste omgevingsanalyses, om de eventuele globale kwetsbaarheid, beschermingen of algemene waarden van het project- of plangebied in beeld te krijgen, maar ook meer verkennende studies om de probleemstelling, doelstelling (plan- of projectdefinitie), de verschillende oplossingen (alternatieven) en zelfs mogelijke synergieën (met andere projecten of plannen) helder te krijgen. Belangrijk aan te geven is dat dit vooronderzoek, met uitzondering van de technische studies, meestal uitgevoerd wordt in de fase van de opmaak van de kennisgeving voor een MER of de ontheffingsnota, zodat dit vooronderzoek wel al deel uitmaakt van het m.e.r.-proces. Bedoeling is om een duidelijke en goed gefocuste kennisgeving of ontheffingsnota op te maken. Vermits m.e.r. bij voorkeur ook ontwerpend en sturend kan zijn kan dit ‘vooronderzoek’ uiteraard ook grotendeels binnen de formele m.e.r.-procedure plaatsgrijpen. Tot de voorbereidende stappen voor de uitwerking van een plan of de realisatie van een project moet zeker ook het polsen naar draagvlak voor het project of plan bij de diverse actoren gerekend worden. De diverse actoren zijn de belanghebbenden die later tijdens het m.e.r.-proces worden betrokken, via inspraak, advies of zelfs informeel overleg. Belanghebbenden zijn bijvoorbeeld betrokken gemeenten, een actiecomité of een maatschappelijke middenveldorganisatie of zelfs politieke besluitvormers, in bepaalde gevallen eventueel ook individuele burgers die in positieve of negatieve zin door de realisatie van het plan of project beïnvloed kunnen worden. De interne en externe voorstudies vormen samen ook een soort haalbaarheidsonderzoek en dienen in de eerst plaats om zoveel mogelijk kennis te vergaren. Dit onderzoek is verder noodzakelijk om de doelstellingen scherp te stellen, zicht te krijgen op de verschillende factoren die een impact kunnen hebben op de realisatie van het gewenste plan of project en alle mogelijke oplossingen voor de probleemstelling in beeld te krijgen (ook deze met een geringere impact op het milieu). Naast onderzoek naar (bedrijfs)economische en investeringsaspecten wordt in dergelijke haalbaarheidsstudies vaak ook een eerste verkenning uitgevoerd van de te volgen procedures en de belangrijkste milieueffecten of potentiële milieubelemmeringen. De initiatiefnemer gebruikt deze informatie om in eventueel vooroverleg (zie verder) te treden met de dienst Mer, vergunningverlener of beslissingnemende overheid. Dit vooroverleg is niet wettelijk verplicht, maar voor alle partijen meestal erg nuttig en verhelderend. Specifieke aspecten die in een voorstudie eveneens aan bod kunnen komen, zijn het verzamelen van basisgegevens (via metingen of terreininventarisatie) of het opmaken van een model en het doorrekenen van bepaalde referentiesituaties, alternatieven of milderende maatregelen. Wanneer laatstgenoemd onderzoek tijdens de opmaak van het MER gebeurt (en dit wordt sterk aangeraden om te vermijden dat alles al beslist en onderzocht is vooraleer het MER opgemaakt wordt) spreekt men niet meer over vooronderzoek of voorstudies maar kan dit onderzoek aangewend worden om evaluerend te ontwerpen tijdens het m.e.r.-proces (zie par. 7.9). Elementen uit het haalbaarheidsonderzoek vormen nuttige informatie voor de opmaak van de kennisgeving, de ontheffingsnota of de screeningsnota. 59 6.3.1.2 Vooroverleg Tijdens de fase voorafgaand aan de opmaak van een kennisgeving, een ontheffingsnota of een screeningsnota (bij plan-m.e.r. zowel als bij project-m.e.r.) kan het aangewezen zijn, bijvoorbeeld bij (technisch) ingewikkelde, niet courante of maatschappelijk gevoelige dossiers, om met de dienst Mer te overleggen. Dit kan bijvoorbeeld door de initiatiefnemer gebeuren voorafgaand aan de selectie van een studiebureau voor de opmaak van een MER of een ontheffingsnota, of door de initiatiefnemer samen met de MER-coördinator na toewijzing van de opdracht aan een studiebureau/team van erkende MER-deskundigen. Bedoeling van het vooroverleg is om een vlot m.e.r. proces te verkrijgen, door voorafgaand aan de eigenlijke start van de m.e.r.-procedure een aantal zaken af te toetsen bij de dienst Mer. Het is aanbevolen om voorafgaand aan dat overleg een aantal voorbereidende documenten over te maken aan de dienst Mer. Op dat vooroverleg zal de initiatiefnemer het plan of project toelichten en kunnen volgende zaken aan bod komen: nagaan van de m.e.r.-plicht van het plan- of project; toelichting door de dienst Mer van de mogelijk te volgen procedures; nagaan welke de relevante disciplines kunnen zijn en welke door een erkende deskundige moeten behandeld worden65; bespreken van de te onderzoeken alternatieven 66; uitstippelen van het participatief proces tijdens het m.e.r.-proces. Verder kunnen ook een aantal andere zaken besproken worden, maar dan ‘onder voorbehoud’: de gewenste inhoud van het MER (of de ontheffings- of plan-m.e.r.-screeningsnota), de afbakening van de relevante effectgroepen en te hanteren significantiekaders aan de hand van de richtlijnenboeken en de voorgestelde methodologie. Een definitieve beslissing over de relevante disciplines en de genoemde andere aspecten zal echter maar in de richtlijnenfase kunnen gebeuren na verwerking van inspraak en adviezen. Door vooroverleg te houden zal de initiatiefnemer de consequenties van het m.e.r.-proces voor de timing van het plan of project beter kunnen inschatten en kan duidelijk worden welke onderzoeken al dan niet voorafgaand of binnen het m.e.r.-proces kunnen uitgevoerd worden. Een vooroverleg mag geen voorafname van de eigenlijke m.e.r.-procedure worden. De dienst Mer neemt daarom ook geen actieve rol op om adviesinstanties uit te nodigen op het vooroverleg. De dienst Mer kan aangeven dat een overleg met bepaalde adviesinstanties aangeraden wordt. In de praktijk gebeurt vooroverleg meestal, maar niet uitsluitend, op initiatief van een andere partij dan de dienst Mer. De dienst Mer heeft een praktische handleiding opgemaakt over het vooroverleg bij plan- en projectm.e.r. (beschikbaar op haar website), teneinde dit zo efficiënt mogelijk te laten verlopen. Belangrijk is dat de initiatiefnemer/MER-coördinator de doelstelling van het overleg duidelijk afbakent, aangeeft wat de verwachtingen zijn en op welke vragen een antwoord wordt verwacht, en voorbereidende documenten bezorgt aan de dienst Mer. 6.3.2 Plan- en projectbeschrijving De plan- of projectbeschrijving is een belangrijk deel van de kennisgeving, het plan- of project-MER, de ontheffingsnota en de screeningsnota. Ze heeft immers als doel om het plan of project te 65 Dit is enkel richtinggevend, want de eigenlijke beslissing daarover gebeurt bij de publicatie van de richtlijnen, na verwerking van adviezen en inspraakreacties. 66 Idem. 60 beschrijven zodat voor alle betrokkenen duidelijk is wat het voorwerp van de m.er. is. De beschrijving dient dan ook opgesteld te worden vanuit dit oogpunt. Om de duidelijkheid te vergroten, kan de plan- of projectbeschrijving opgesplitst worden in drie delen: Een beschrijving van de doelstelling (wat wil men met dit plan of project bereiken?) en het nut en de noodzaak (waarom is dit plan of project nodig?) van het plan of project: deze moet voor de lezer (dienst Mer zowel als adviesverlenende instanties en burgers) de rationale achter het plan of project duidelijk maken. Deze rationale kan (deels) maatschappelijk zijn (zoals bij overheidsinitiatieven) of eerder economisch (bij privé-investeringen). Een goede beschrijving van nut en noodzaak laat ook toe beter te begrijpen waarom bepaalde alternatieven al dan niet mee in overweging genomen werden67. Een technisch-inhoudelijke beschrijving van het plan of project; deze omvat minstens: o De algemene ruimtelijke situering van het plan of project o De fasering van het plan of project o De met het plan of project noodzakelijk samenhangende andere plannen of ingrepen die geen deel uitmaken van het plan of project s.s. o De ruimtelijke afbakening van het plan of project; voor projecten indien relevant ook het verschil in situatie tussen de aanleg- en exploitatiefasen. o In de eerste plaats voor projecten: De vormgeving/samenstelling/eigenschappen van het project (inclusief afmetingen, technische parameters, procesbeschrijving, …) o Specifiek voor projecten: Een beschrijving van de constructie/aanlegfase van het project inclusief noodzakelijke inputs, tijdelijke inrichtingen, … Een beschrijving van68: o in de eerste plaats voor projecten: de waarschijnlijk relevante milieuaspecten (luchtemissies, gebruik van grondstoffen, energiegebruik, afval, watergebruik en emissies, geluid, transport, …) direct/rechtstreeks verbonden aan het project 69. Kwantitatieve gegevens met betrekking tot de relevante milieuaspecten worden, voor zover al gekend, ook opgenomen in dit onderdeel 70. o de plan- of projectgeïntegreerde milieu- en duurzaamheidsmaatregelen. Uit deze beschrijving moet duidelijk naar voor komen welke hoofdingrepen tijdens de verschillende relevante fasen van het plan of project (voorbereiding, bouw, exploitatie, …) optreden. Een goed gekozen verdere opdeling in deelingrepen is essentieel om later een koppeling te maken met de relevante effectgroepen. Het is hierbij niet de bedoeling een zo gedetailleerd mogelijke indeling in alle mogelijke deelingrepen weer te geven als dit geen meerwaarde biedt voor de latere effectbeschrijving (zie ook par. 6.4.3). 67 Een beschrijving van eventuele alternatieven (al dan niet behouden) maakt uiteraard ook deel uit van de planen projectbeschrijving. Hier wordt dieper op ingegaan in de handleiding “alternatieven in m.e.r.” en in par. 6.3.3.3. 68 In de praktijk ligt het niet altijd voor de hand de beschrijving van het plan of project zelf en van zijn milieuaspecten uit elkaar te houden. Belangrijk is vooral dat de verschillende hier vermelde elementen ook aan bod komen. 69 Het al dan niet significant zijn van deze effecten wordt nader bestudeerd tijdens de scoping. Zie in dat verband par. 6.3.4. 70 Een andere mogelijkheid bestaat er in om kwantitatieve gegevens op te nemen bij de betreffende disciplines/thema’s. Het is aan de MER-coördinator om hier de keuze te maken die de duidelijkheid van het MER optimaliseert. In elk geval dient er over gewaakt te worden dat (1) kwantitatieve gegevens slechts eenmaal vermeld worden en dat er op andere plaatsen in het MER gewerkt wordt met duidelijke verwijzingen en (2) er een consequente benadering is met betrekking tot in welk deel van het MER kwantitatieve gegevens van het plan of project worden beschreven. 61 De beschrijving wordt best geïllustreerd met (proces)schema’s, principeschetsen, relevant cijfermateriaal, foto’s (eventueel van vergelijkbare projecten), (grond)plannen, kaarten, …). De aard en het detailniveau van deze informatie hangt af van de soort milieueffectrapportage. Voor project-MER’s zal bijvoorbeeld een hogere graad van detail mogelijk en ook nodig zijn dan voor plan-MER’s. Aandachtspunt daarbij is uiteraard steeds de relevantie, objectiviteit, leesbaarheid en begrijpbaarheid. Het is niet de bedoeling de lezer te overdonderen, om de informatie te gebruiken als bladvulling of om promotie te voeren voor het initiatief. De plan- of projectbeschrijving dient in de eerste plaats als kader voor de erop volgende effectbeschrijving- en beoordeling. Wel moet de beschrijving voldoende volledig zijn om de lezer ervan te overtuigen dat geen elementen met potentiële milieurelevantie over het hoofd gezien zijn. Anders gezegd: de lezer (bijvoorbeeld een (gevormde) burger in het kader van de terinzagelegging van de kennisgeving) moet zich een beeld kunnen vormen van de mogelijke milieugevolgen van het plan of project, zonder daarvoor te moeten afgaan op de mening van de deskundigen. Een goede plan- of projectbeschrijving is belangrijk voor alle verschillende vormen van milieueffectrapportage, inbegrepen ontheffingsaanvragen en screenings. Ontheffingsnota’s screeningsnota’s moeten immers kunnen aantonen dat geen aanzienlijke effecten te verwachten zijn, en dat kan alleen mits een goed begrip van wat het project precies inhoudt. Oppervlakkige of onvolledige plan- of projectbeschrijvingen kunnen twijfel doen ontstaan over de juistheid van de analyse met betrekking tot de milieueffecten. Dit hoeft echter niet te betekenen dat de projectbeschrijvingen in alle gevallen ook technisch gedetailleerd moeten zijn; de footprint, afmetingen en algemeen uitzicht van een gebouw zijn in het kader van een screenings- of ontheffingsnota vaak voldoende om zich een beeld te kunnen vormen van de mogelijke milieu-impact ervan; technische ontwerptekeningen voegen daar geen nuttige informatie aan toe. Het is aan te bevelen om bij de opmaak van een MER of een ontheffingsnota een terreinbezoek uit te voeren met de initiatiefnemer en de MER-deskundigen. Dit leidt tot een veel beter begrip van de lokale situatie. 6.3.3 Alternatievenontwikkeling71 6.3.3.1 Inleiding Alternatievenonderzoek in het kader van de milieueffectrapportage is er op gericht tot een plan of project te komen dat de goedkeuring van de initiatiefnemer wegdraagt én dat zo weinig mogelijk schadelijke gevolgen heeft voor mens en milieu; het is dus een essentieel deel van de milieueffectrapportage, en het leidt tot betere plannen en projecten. Onderzoek van alternatieven en varianten is een vast onderdeel van de m.e.r. -praktijk en wordt ook voorgeschreven door de regelgeving. Dit geldt zowel voor MER’s voor projecten als voor MER’s die betrekking hebben op plannen en programma’s72. Deze paragraaf gaat in op de belangrijke fasen bij het omgaan met alternatieven: enerzijds het ontwikkelen van alternatieven, anderzijds het afwegen en vergelijken ervan. De principes die hier worden verwoord hebben een brede geldigheid; zij zijn dus doorgaans toepasbaar op zowel projectMER’s als plan-MER’s, op private en publieke initiatieven en op industriële en infrastructuurprojecten. Waar dit niet het geval is wordt dit duidelijk aangegeven. Voor het regelgevend kader met betrekking tot alternatievenontwikkeling wordt verwezen naar de handleiding. 71 Zie de handleiding “Alternatieven in de milieueffectrapportage”. Deze paragrafen vormen hier een synthese van. 72 In project-MER-ontheffingsnota’s en in project-m.e.r.-screeningsnota’s wordt minder aandacht besteed aan alternatieven. Als deze instrumenten worden ingezet laat de projectdefinitie immers meestal nog slechts weinig variatie toe en is het onderzoeken van alternatieven dan ook niet aan de orde. Ook in plan-m.e.r. screenings is het meestal niet nodig alternatieven te onderzoeken. 62 6.3.3.2 Definities73 Termen uit de m.e.r.-praktijk Het basisplan/basisproject is het plan of project dat voorgedragen wordt door de initiatiefnemer en waarvoor (eventueel) alternatieven worden ontwikkeld en beoordeeld. Een alternatief is een andere manier om de doelstelling van het basisplan of basisproject te realiseren. Een variant is een keuzemogelijkheid binnen een bepaald alternatief, en heeft betrekking op een beperkt aantal aspecten of elementen van dat alternatief. Varianten verschillen te weinig van elkaar om ze als aparte alternatieven te beschouwen. Een bouwsteen is een element/onderdeel van een alternatief dat essentieel is voor het bereiken van de doelstellingen van het plan of project. Soorten alternatieven Een locatiealternatief is een alternatief dat erin bestaat het plan of project (of delen ervan) te realiseren op een andere locatie dan die voorzien in het basisalternatief. Een inrichtingsalternatief is een alternatief dat erin bestaat binnen eenzelfde plan- of projectgebied een andere (ruimtelijke) configuratie van dezelfde bouwstenen te voorzien. Een uitvoeringsalternatief is een alternatief dat slechts van het basisalternatief verschilt door de manier waarop het wordt uitgevoerd. Naast de hierboven genoemde in MER’s meest voorkomende soorten van alternatieven, kan in een concreet MER een specifiek type van alternatief meegenomen worden. Voorbeelden daarvan zijn: Een faseringsalternatief is een alternatief waarbij de verschillende onderdelen van het plan of project in een andere volgorde of op een ander tijdstip uitgevoerd worden. Een programma-alternatief is een alternatief waarbij de verschillende bouwstenen van een plan of project verschillend (bv. maximaal dan wel minimaal) ingevuld worden. Bij een termijnalternatief kan de duur waarbinnen bepaalde activiteiten -bv. ontginning- uitgeoefend worden verschillen. Een ontsluitingsalternatief heeft betrekking op het bestuderen van alternatieve ontsluitingsroutes. Bij een nabestemmingsalternatief worden verschillende opties in nabestemming onderzocht. Een bijzondere vorm van alternatieven, die op zich niet voldoen aan de definitie van ‘alternatief’ (volgens de handleiding ‘Alternatieven in de milieueffectrapportage’) maar die in bepaalde gevallen wel relevant zijn om te onderzoeken, zijn het nulalternatief en het nulplusalternatief. Daarnaast zijn er nog een aantal alternatieven die niet als dusdanig aan het begin van de m.e.r.-fase geformuleerd en vervolgens onderzocht worden, maar die aan het einde van de m.e.r. of na de m.e.r.fase benoemd kunnen worden. Het meest milieuvriendelijk alternatief (MMA) is dat alternatief dat de kleinste negatieve impact op het milieu heeft, rekening houdend met milderende of compenserende maatregelen. Het voorkeursalternatief is het alternatief dat door de initiatiefnemer gekozen wordt op basis van een integrale afweging, waarbij onder meer (maar niet uitsluitend) de resultaten van het MER worden mee in overweging genomen. 73 Zie de handleiding voor voorbeelden en meer uitgebreide definities. 63 6.3.3.3 Werken met alternatieven Inleiding Werken met alternatieven in de milieueffectrapportage bestaat in essentie uit twee duidelijk onderscheiden fasen: een divergerende fase, waarin alternatieven voor de voorgenomen activiteit (het basisplan of – project) worden gedefinieerd. In deze fase neemt het aantal alternatieven dus toe; een convergerende fase, waarin aan de hand van een trechtering (i.e. het gemotiveerd inperken van alternatieven) het aantal alternatieven weer wordt gereduceerd, op basis van duidelijke criteria. In de praktijk kunnen in de loop van de cyclus van de uitwerking van een plan of project (waarvan het m.e.r.-proces slechts een onderdeel is) verschillende divergerende en convergerende fasen elkaar opvolgen. Ook binnen het m.e.r.-proces zijn beide fasen niet steeds sequentieel en volledig gescheiden. Wel zijn er fasen of procedurele stappen die zich meer of minder lenen tot convergentie dan wel divergentie. Waarom alternatieven ontwikkelen? De regelgeving schrijft voor dat de milieueffecten moeten bestudeerd worden van een plan of project ’en van de redelijkerwijze in overweging te nemen’ alternatieven. Zowel in een plan-MER als in een project-MER moet minstens aangegeven worden welke alternatieven door de initiatiefnemer eerder in overweging zijn genomen en onderzocht, wat hun voor- en nadelen zijn en waarom ze al dan niet verder worden meegenomen. Als kan aangetoond worden dat er geen redelijke alternatieven zijn voor het plan of project kan het eigenlijke m.e.r.-onderzoek beperkt blijven tot het basisplan of -project. Als er wel meerdere redelijke alternatieven zijn moeten de milieueffecten hiervan in het MER op gelijkwaardige manier bestudeerd en met elkaar vergeleken worden. Hieruit kan dan eventueel het Meest Milieuvriendelijke Alternatief (MMA), met de minste negatieve en/of de meeste positieve milieueffecten, naar voor worden geschoven. Het met elkaar vergelijken van de milieueffecten van verschillende alternatieven van een plan of project is dus inherent aan het m.e.r.-proces. Hoe alternatieven ontwikkelen? Alternatieven ontwikkelen is maatwerk Voor de initiatiefnemer is het overwegen van alternatieven gericht op het vinden van een ’optimale‘ oplossing. De randvoorwaarden zijn daarbij duidelijk, het oplossingenveld afgebakend door overwegingen op het vlak van doelmatigheid, technische haalbaarheid en kost. Het is duidelijk waar men wil uitkomen, het is duidelijk waaraan de voorkeursoplossing moet voldoen. Voor bevoegde overheden, MER-deskundigen, burgers en belangengroepen ligt het speelveld veel meer open. Hier gaat men op zoek naar alternatieve oplossingen, met als bedoeling daartussen die oplossing te vinden die de meeste milieuvoordelen biedt of de minste negatieve milieueffecten heeft en toch nog voldoet aan de doelstelling(en). De mate van divergentie is hier veel groter; men weet immers niet altijd zeker in welke richting de ‘ideale’ oplossing te zoeken. Wat ook de motivatie is, alternatieven ontwikkelen is maatwerk; er bestaat geen universeel toepasbare methode of een systematisch stappenplan. Wel kan aangegeven worden in welke richting moet gezocht worden (welke parameters men kan laten variëren) om alternatieven te definiëren. Dit laat toe een reeks alternatieven te ‘bedenken’; het biedt echter nog geen garantie dat deze alternatieven ook redelijk zijn. Na de divergentie moet dan ook steeds een convergentie (inperking) volgen. 64 Het belang van een goed geformuleerde doelstelling Elke alternatievenontwikkeling vertrekt sowieso van de doelstelling van het plan of project. Alternatieven ontwikkelen komt immers neer op het beantwoorden van de vraag: “Hoe kan ik deze doelstelling op een andere manier bereiken?”. Vandaar het grote belang van duidelijke en goed geformuleerde doelstellingen. Zijn de doelstellingen niet duidelijk, dan zullen veel alternatieven naast de kwestie zijn. Anderzijds vormt een goed geformuleerde doelstelling ook een eenvoudige en krachtige toets om na te gaan of het al dan niet de moeite loont een bepaald alternatief verder mee te nemen. Stappen bij het ontwikkelen van alternatieven Als de doelstelling duidelijk is, bestaat de volgende stap er in op zoek te gaan naar andere manieren om hetzelfde doel te bereiken. Dit kan bijvoorbeeld door te vertrekken van de verschillende elementen van het plan of project en te bekijken welke de vrijheidsgraden ervan zijn. Hou er daarbij rekening mee dat er meestal randvoorwaarden zijn waarbinnen de oplossing moet gezocht worden, en die het aantal vrijheidsgraden dus beperken. Uiteraard moeten de alternatieven die zo ontwikkeld worden, ook de toets van de redelijkheid doorstaan (zie verder). Deze toets perkt het oplossingenveld terug in. Belangrijke stappen bij het ontwikkelen van alternatieven zijn dus de volgende: Zorg voor een correcte omschrijving van het probleem. Zorg voor een duidelijk en eenvoudig geformuleerde en toetsbare doelstelling. Bedenk welke andere manieren er zijn om die doelstelling te bereiken, bv. door bepaalde elementen van het basisplan of -project te variëren. Verifieer nog eens extra of de alternatieven die men zo verkrijgt nog in staat zijn te voldoen aan de doelstelling. Ga na of de alternatieven redelijk zijn, en dus de moeite lonen om verder onderzocht te worden. Redelijk alternatieven zijn kansrijk De definitie van een redelijk alternatief is niet voor iedereen hetzelfde. Een initiatiefnemer wil een alternatief dat zo goed mogelijk voldoet aan zijn doelstelling. De overheid wil bovendien een alternatief dat zoveel mogelijk maatschappelijk aanvaardbaar is. De burger of belangenvereniging wil een alternatief dat zo weinig mogelijk impact heeft op het (lokale) milieu. Met ‘redelijk’ worden hier specifiek alternatieven bedoeld die beschikken over de kwaliteiten die het de moeite maken hen in een MER te bestuderen, en later eventueel te realiseren. Dit kan dan ook gezien worden als de ultieme lakmoesproef: een alternatief dat waarschijnlijk nooit zal gerealiseerd (kunnen) worden is geen redelijk alternatief. Redelijke alternatieven zijn dus bovenal kansrijke alternatieven. Bestuderen van alternatieven die niet kansrijk zijn is een verspilling van energie, tijd, mensen en middelen. Om uit te maken of een alternatief kansrijk is kunnen (zowel bij alternatievenontwikkeling als bij trechtering) volgende criteria gehanteerd worden: Realisme: is het alternatief niet onevenredig duur of technisch complex? Doelbereik: Kan met het alternatief dezelfde doelstelling gehaald worden als met het basisplan of –project? Randvoorwaarden: voldoet het alternatief aan de randvoorwaarden (technisch, juridisch, ...) die voor het basisplan- of basisproject vastgelegd zijn? 65 Draagvlak: Bestaat er voldoende draagvlak (in eerste instantie bij de beslissers, maar ook bij de maatschappij) om te garanderen dat het plan of project ook kan gerealiseerd worden? Bevoegdheid: Valt het alternatief binnen de bevoegdheid of actiemogelijkheid van de initiatiefnemer? Beslist beleid: is het alternatief niet in tegenspraak met het beslist beleid? Impact op het milieu: Brengt het plan of project of zijn alternatieven niet zo’n zware en gekende milieueffecten met zich mee dat al op voorhand kan geweten worden dat het project niet kan gerealiseerd worden? Bovenstaande criteria zijn niet absoluut en er hoeft niet aan alle criteria tegelijk voldaan te worden. Toepassen van deze criteria is de bevoegdheid van de dienst Mer. Zij beslist welke van deze criteria zij in welke mate laat doorwegen in de beslissing. Zij laat zich in de interpretatie ervan bijstaan door initiatiefnemer, MER-deskundigen en de relevante adviesinstanties. De dienst Mer bepaalt, op basis van de informatie die haar wordt aangereikt, welke alternatieven redelijk zijn en legt dit vast in de richtlijnen. Trechteren, afwegen en kiezen van alternatieven In de vorige paragrafen werd beschreven hoe alternatieven kunnen ontwikkeld worden en hoe kan nagegaan worden of ze redelijk zijn. Trechteren houdt in dat uit een verzameling alternatieven een gemotiveerde selectie gemaakt wordt om te komen tot een kleinere groep. De focus van de eigenlijke milieueffectbeoordeling komt te liggen op die kleinere verzameling alternatieven. Die trechtering is nodig om te vermijden tijd en energie te steken in oplossingen die, om uiteenlopende redenen, toch nooit zullen gerealiseerd worden, of die te weinig van elkaar verschillen om een aparte behandeling nodig te maken. Tegelijk moet men zich er ook voor hoeden de trechtering te strikt toe te passen en beloftevolle alternatieven te snel aan de kant te schuiven. Het reduceren van het aantal alternatieven moet gepaard gaan met voldoende bandbreedte, en de alternatieven die overblijven moeten voldoende onderscheidend zijn. Ook hier moet een evenwicht gezocht worden tussen alternatieven te vroeg uitsluiten (wat redelijke alternatieven kan doen verloren gaan) of te laat uitsluiten (wat een onefficiënt gebruik van middelen met zich meebrengt). De trechtering aan de hand van de beschreven criteria kan in principe ingezet worden tijdens de verschillende fasen van het m.e.r.-proces en van de voorbereiding ervan: de verkenningsfase, de kennisgevingsfase, de fase van de richtlijnen, de eigenlijke m.e.r.-fase. 6.3.3.4 Tips en aandachtspunten Onderstaand overzicht vat de belangrijkste aandachtspunten met betrekking tot het werken met alternatieven beknopt samen. 1. Het is belangrijk in de kennisgeving de alternatievenontwikkeling en –trechtering die tijdens het voortraject heeft plaatsgevonden zo goed mogelijk te beschrijven en de motivatie van de daarbij door de initiatiefnemer gemaakte keuzes duidelijk weer te geven. Het basisplan of basisproject (i.e. de voorkeur van de initiatiefnemer) moet daarbij duidelijk aangegeven worden. 2. Als er geen redelijke alternatieven zijn, dan bestaat er geen wettelijke verplichting, noch voor plan-MER’s noch voor project-MER’s, om naast het basisplan of basisproject nog andere alternatieven te onderzoeken. 3. In de kennisgeving wordt een eerste voorstel van redelijke (en dus te onderzoeken) alternatieven voorgesteld en zo voorgelegd aan het grote publiek en de relevante adviesinstanties. 66 4. In de richtlijnen wordt de definitieve lijst met redelijke alternatieven vastgelegd, op basis van enerzijds de kennisgeving en anderzijds de tijdens de terinzagelegging geformuleerde alternatieven. Als uitzonderlijk verderop in het m.e.r.-proces blijkt dat nog andere redelijke alternatieven moeten onderzocht worden wordt dit vastgelegd in aanvullende bijzondere richtlijnen. 5. Enkel redelijke alternatieven moeten in het MER onderzocht worden, en alle redelijke alternatieven moeten in het MER gelijkwaardig behandeld en beoordeeld worden. 6. Een redelijk alternatief is per definitie een kansrijk alternatief. Alternatieven die niet kansrijk zijn, zijn niet redelijk, en omgekeerd. 7. Kansrijke alternatieven voldoen aan de doelstelling van het plan of project, zijn realistisch (i.e. niet onevenredig duur of technisch complex) en vallen binnen de bevoegdheden of actiemogelijkheden van de initiatiefnemer. Ze voldoen aan de randvoorwaarden die opgelegd worden door de regelgeving, technische vereisten of fysische omstandigheden. Kansrijke alternatieven brengen geen onaanvaardbare grotere milieueffecten met zich mee, en er is voldoende draagvlak voor om hun realisatie niet in de weg te staan. 8. Elke trechtering die wordt doorgevoerd op een lijst met alternatieven moet duidelijk en omstandig gemotiveerd worden, op basis van de hoger vermelde criteria. 9. Andere criteria dan deze die hier vermeld worden mogen doorgaans niet gebruikt worden om te beslissen of een alternatief al dan niet redelijk is. Voorbeelden hiervan zijn kostprijs of techniciteit (voor zover niet ‘onevenredig’) en beschikbaar budget. 10. Na het vastleggen van de richtlijnen (of eventueel de aanvullende bijzondere richtlijnen) blijven enkel redelijke alternatieven over, die in principe in gelijke mate van detail moeten onderzocht worden. In de praktijk zal er, zeker als men nog te maken heeft met een groot aantal alternatieven, vaak nog een verdere trechtering (of ‘getrapte analyse’) doorgevoerd worden op deze redelijke alternatieven, om de effectbepaling en –beoordeling werkbaar te houden. 11. Het MER mag maar hoeft geen uitspraak te doen met betrekking tot het meest milieuvriendelijke alternatief (MMA). Het moet wel duidelijk alle informatie bevatten die de bevoegde overheid of initiatiefnemer in staat stelt een onderbouwde beslissing te nemen. 12. In het MER gebeurt geen afweging met betrekking tot het voorkeursalternatief. Die afweging is immers onder meer gebaseerd op criteria die in het MER niet aan bod komen. 6.3.4 Scoping 6.3.4.1 Definitie In zijn meest algemene vorm betekent scoping ‘het afbakenen van het bereik van de milieueffectrapportage’. Dit houdt onder meer het identificeren in van de milieueffecten die ‘mogelijk aanzienlijk’ zijn, en die dus in het MER moeten bestudeerd worden. Tijdens de scopingsfase wordt ook vastgelegd welke beoordelings- en significantiecriteria zullen gebruikt worden om de effecten uit te drukken (zie ook par. 6.3.9), welke onderzoeksmethodes zullen ingezet worden, en wat de nagestreefde diepgang en detailniveau is (zie par. 6.4.3). Het ’bereik’ van de milieueffectrapportage wordt meestal ook gezien in termen van tijd, ruimte en mogelijke alternatieven. De scopingsoefening kan dus onder meer ook het volgende omvatten: het vastleggen van de te bestuderen alternatieven (par 6.3.3); het vastleggen van het referentiejaar (par. 6.3.8); 67 het vastleggen van die elementen van de autonome en gestuurde ontwikkeling die in het MER zullen worden meegenomen (par. 6.3.7); het afbakenen van het plan of project74 (par.6.3.2); het afbakenen van het studiegebied en eventueel van aandachtspunten binnen dit studiegebied (par. 6.3.4.5). Al deze elementen moeten in elk geval aan bod komen in de kennisgeving, die (onder meer) de weerslag vormt van de scopingsoefening. Het resultaat van de scoping zoals voorgesteld in de kennisgeving (en dus onderworpen aan de inspraak van het grote publiek en de adviesinstanties) wordt bevestigd dan wel bijgesteld (aangevuld, verfijnd, …) in de richtlijnen opgesteld door de dienst Mer. In het MER zelf moet het resultaat van de scoping, zoals vastgelegd door kennisgeving en richtlijnen, expliciet overgenomen worden. Bij ontheffingen, waarbij geen kennisgeving wordt opgemaakt, moeten de resultaten van de scoping opgenomen worden in de ontheffingsnota zelf. Bij screenings is geen expliciete weerslag van de scopingsoefening vereist, maar blijft het uiteraard wel nodig na te denken over welke effecten mogelijk aanzienlijk kunnen zijn, hoe het studiegebied wordt afgebakend, en dergelijke meer. In het vervolg van deze tekst ligt de focus op scoping in de ‘enge’ zin, i.e. het identificeren van mogelijk aanzienlijke effecten. Zoals hierboven aangegeven worden de meeste andere elementen van de scoping immers al elders in dit richtlijnenboek besproken. Scoping is één van de belangrijkste fasen in het m.e.r.-proces. Toch gebeurt deze oefening nog vaak onvoldoende (met overbodig uitgebreide rapporten als gevolg) of ad hoc en impliciet, en dus weinig naspeurbaar en aantoonbaar. De scopingsoefening is (in het kader van het opstellen van de kennisgeving) primair de verantwoordelijkheid van de MER-deskundigen. Via de terinzagelegging van de kennisgeving en het proces van het voorbereiden en opstellen van de richtlijnen spelen ook andere actoren (adviesinstanties, publiek, …) een rol. De finale afbakening is zoals gezegd de verantwoordelijkheid van de dienst Mer, via het formuleren van de richtlijnen. 6.3.4.2 Voordelen van scoping Tijdens de scoping worden de (vermoedelijk) belangrijkste milieuthema’s en -effecten geïdentificeerd en onderscheiden van andere, minder relevante thema’s. Een goede scoping heeft als essentiële bijdrage tot het m.e.r.-proces het inzichtelijk maken van de studie door zich te concentreren op hoofdzaken. Dit heeft als (potentieel) voordeel: dat het MER begrijpelijk, compact en leesbaar blijft, vrij van irrelevante informatie75, en daardoor ook transparanter voor de buitenwereld; dat de inzet van beschikbare mensen en middelen wordt geoptimaliseerd; er wordt geen tijd en geld verspild aan overbodige onderzoeksactiviteiten; 74 Bijvoorbeeld: maakt een nieuwe verkeerswisselaar ter ontsluiting van een industriegebied (dat het eigenlijke voorwerp vormt van het MER) deel uit van de projectomschrijving? 75 De focus op een beperkt aantal, maar significante effecten, werkt ook door in bijvoorbeeld de plan- of projectbeschrijving en de beschrijving van de referentiesituatie in het MER. De plan- of projectbeschrijving hoeft immers geen uitgebreide informatie te bevatten die niet relevant is voor de geselecteerde effecten; de beschrijving van de referentiesituatie moet niet ingaan op omgevingscomponenten waarvan is aangenomen dat ze niet beïnvloed zullen worden door het plan of project. Zie in dat verband ook par. 6.4.3 over diepgang en detailniveau. 68 dat het MER binnen een redelijk tijdskader kan afgehandeld worden. Door in een vroeg stadium van het m.e.r.-proces de aandacht te vestigen op de (vermoedelijk) belangrijkste te verwachten effecten kan scoping ook bijdragen aan het proactief optimaliseren van eerder geformuleerde plan- of projectalternatieven. Scoping is een in essentie participatief proces. De voorlopige resultaten van de scoping worden immers, via de terinzagelegging van de kennisgeving, voorgelegd aan een breed publiek van stakeholders, die via hun opmerkingen kunnen helpen de ‘scope’ van het MER uit te breiden of te verfijnen. De uiteindelijke scopingsbeslissing gebeurt door de dienst Mer in de richtlijnen, op basis van enerzijds de opmerkingen en aanvullingen die zij ontvangen heeft (zowel van adviesinstanties en van andere overheden als van burgers en andere belanghebbenden) en anderzijds op basis van het voorstel van afbakening van de ‘scope’ in de kennisgeving. Deze participatieve aanpak betekent dat scoping (potentieel) ook de volgende voordelen heeft: 6.3.4.3 er ontstaat in een vroeg stadium een dialoog tussen verschillende betrokken partijen; er wordt rekening gehouden met de relevante aandachtspunten van betrokken partijen; de kennisbasis wordt verbreed; de aanvaarbaarheid van het MER en van zijn resultaten wordt vergroot. Aanpak bij het identificeren van vermoedelijk aanzienlijke milieueffecten Het deel van de scopingsoefening dat gericht is op het identificeren van de (vermoedelijk) relevante milieueffecten bestaat uit twee duidelijk te onderscheiden stappen: het identificeren van mogelijke effecten (is het effect (waarschijnlijk) aanwezig?), en het nagaan van de significantie, of de mate waarin die effecten ook (waarschijnlijk) aanzienlijk zijn. Om deze stappen correct te kunnen doorlopen is een goede kennis nodig van het plan of project, van de eigenschappen van de omgeving en van de te verwachten oorzaak-effectrelaties, zoals schematisch weergegeven in Figuur 7. Figuur 7 Identificatie van de (vermoedelijk) aanzienlijke effecten In een eerste stap wordt getracht een zo volledig mogelijk overzicht te krijgen van alle mogelijke effecten. De vraag of deze effecten ook daadwerkelijk aanzienlijk zijn is op dit moment nog niet aan de orde, al spreekt het voor zich dat zeer onwaarschijnlijke effecten in deze stap al buiten beschouwing kunnen gelaten worden. Deze divergerende stap wordt bij voorkeur uitgevoerd in een brainstormsetting. Dit laat vruchtbare uitwisselingen van ideeën en inzichten toe tussen de verschillende disciplines en helpt bij het identificeren van de hogere orde-effecten76. Het helpt ook vast 76 Hogere orde-effecten zijn effecten die niet rechtstreeks (in eerste orde) het gevolg zijn van het plan of project maar die er via een oorzaak-gevolgketen wel uit volgen. Bijvoorbeeld: baggerwerken verhogen de turbiditeit 69 te leggen welke ondersteunende studies nodig zijn om een uitspraak te doen op het niveau van een bepaalde receptordiscipline. Dit proces leidt tot een zogenaamd ‘ingreep-effectschema’ of impactmatrix (zie verderop par. 6.3.4.4 en Tabel 4). Om deze oefening tot een goed einde te kunnen brengen, is een goede voorafgaande kennis nodig van de kenmerken van het plan of project en van die van het ontvangende milieu. Een systeemmodel vormt een goed hulpmiddel om deze kennis te structureren (zie kaderstukje op p. 72). Een generiek overzicht van mogelijk relevante effecten op project- en planniveau is ook terug te vinden in de richtlijnenboeken per activiteitengroep (zie www.mervlaanderen.be). Deze overzichten kunnen een goede vertrekbasis vormen voor een scoping op het niveau van een specifiek plan of project. In een tweede, convergerende stap wordt de groslijst van mogelijke effecten terug ingeperkt door na te gaan welke van deze effecten (potentieel) aanzienlijk kunnen zijn. Uiteraard kan er op dit moment nog geen gedetailleerd onderzoek uitgevoerd worden naar de milieueffecten, dus het inschatten van de mate van aanzienlijkheid zal grotendeels gebaseerd zijn op een (voorlopig) expertenoordeel. De vermoedelijke mate van aanzienlijkheid van een effect wordt doorgaans bepaald door enerzijds de kenmerken van het effect en anderzijds de kenmerken van de milieucomponenten die kunnen beïnvloed worden door het effect. Figuur 8 geeft deze relatie vereenvoudigd weer: Figuur 8 Relatie tussen de kenmerken van het milieueffect en de kwetsbaarheid van de omgeving, in termen van de aanzienlijkheid van het effect De mate waarin effecten vermoedelijk aanzienlijk zijn is met name te beoordelen in het licht van onder meer: de aard, schaal, duur en omkeerbaarheid van de effecten; van het water, wat de lichtdoordringing vermindert en daardoor ook de fotosynthese van aquatische planten. Die verminderde fotosynthese volgt niet rechtstreeks uit de baggerwerken maar wel in hogere orde. 70 het belang, de zeldzaamheid, de gevoeligheid of kwetsbaarheid van de milieufactoren die beïnvloed worden door het effect; de locatie van het voorgenomen initiatief, in relatie tot de beleidsdoelstellingen en juridische bepalingen die gelden voor de ontvangende omgeving (milieuprioriteiten); de mate waarin het bestuderen van een bepaald effect wezenlijk bijdraagt tot de beslissing die door het MER wordt ondersteund. Enkele voorbeelden: Als een bepaald project de aanvoer van grondstoffen nodig maakt, brengt dit transport met zich mee, met het bijhorende geluid en trillingen. Als er zich binnen de invloedssfeer van de geluidsverstoring geen kwetsbare77 receptoren bevinden (woningen, broedgebieden voor vogels, …) dan is het effect niet aanzienlijk en hoeft het in het MER dan ook niet in detail onderzocht te worden. Als een project weinig emissies naar water, lucht of bodem met zich meebrengt en geen geluids- of geurhinder veroorzaakt, en er bovendien weinig menselijke receptoren voorkomen in het studiegebied kan besloten worden dat de effecten op de menselijke gezondheid beperkt zullen zijn en dat de discipline Mens Gezondheid dus niet moet onderzocht worden in het MER. Van een visuele verstoring kan aangenomen worden dat ze aanzienlijker is in een beschermd of waardevol landschap dan in een landschap met weinig ruimtelijke en esthetische kwaliteiten. Als een plan of project resulteert in een toename in lozingen van afvalwater op het oppervlaktewater, dan hangt de mate van aanzienlijkheid van dit effect onder meer af van de omvang van het effect (geloosde vuilvracht) en van de geldende waterkwaliteitsnormen. In een plan-MER waarbij verschillende ruimtelijke alternatieven voor grootschalige ontwikkelingen met elkaar worden vergeleken, draagt het bestuderen van de effecten tijdens de aanlegfase meestal niet wezenlijk bij tot de keuze voor een bepaald alternatief. Tijdelijke effecten tijdens de aanlegfase worden in plan-MER’s dan ook doorgaans niet mee bestudeerd78. Door enerzijds de kenmerken van het milieueffect en anderzijds de mate van beïnvloeding op de ontvangende omgeving op te splitsen in een aantal deelaspecten en hier ook expliciet een score aan te geven, kan de bepaling van de vermoedelijke mate van aanzienlijkheid (als onderdeel van de scoping) meer gestructureerd verlopen. Tabel 379 geeft hier een voorbeeld van. De linkerkolom geeft een overzicht van een aantal mogelijke milieueffecten, opgesplitst per milieudomein. Uit deze lijst worden in eerste instantie enkel de effecten geselecteerd die relevant kunnen zijn voor het plan of project. Als bijvoorbeeld een project geen luchtemissies met zich meebrengt, is het uiteraard a priori duidelijk dat de impact op de luchtkwaliteit niet moet onderzocht worden. De selectie van de effecten in deze kolom is in principe het resultaat van de vorige, divergerende fase (cf. supra). In de convergerende fase wordt met behulp van deze tabel op zoek gegaan naar de mogelijk optredende effecten die ook potentieel aanzienlijk zijn. Dit gebeurt aan de hand van scores op 77 In de zin van ‘gevoelig’ én ‘met een hoge waarde’. 78 Permanente effecten die het gevolg zijn van de aanlegfase dienen ook in een plan-MER echter wel bestudeerd te worden. 79 Bron: Begeleidingsinstrument bij de beoordeling van de gevolgen voor het milieu voor bepaalde plannen en programma’s op federaal vlak. Toelichtingsdocument voor scoping. Resource Analysis (2007) in opdracht van de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu – directoraat-generaal leefmilieu. 71 14 criteria die iets zeggen over zowel het effect 80 als over de beïnvloeding van de omgeving. Alle criteria worden in dit voorbeeld gescoord op een schaal van 1 tot 5. Op basis van deze scores beslist de deskundige uiteindelijk of een bepaald effect naar zijn mening waarschijnlijk aanzienlijk is of niet. Dit gebeurt niet op basis van bepaalde beslisregels, maar louter op basis van de opinie van de expert. Het grote voordeel van deze benadering is dat, ook al blijft een expertopinie in fine de enige basis voor de selectie van een effect, de criteria die aan de basis liggen van de selectie wel gestructureerd en geëxpliciteerd worden. Het selectieproces wordt dus naspeurbaar en gebeurt meer ‘open’, wat zeker een goede zaak is in relatie tot de publieke participatie aan het scopingsproces. Het invullen van de scores dwingt de deskundige bovendien om zichzelf de juiste vragen te stellen en zo ook voor zichzelf zijn keuze te onderbouwen. Nadeel van deze benadering is dat de lijst van de mogelijke milieueffecten in feite nagenoeg onbeperkt is81 en dat het heel wat werk is om deze tabel correct in te vullen. Of een dergelijk gestructureerd scopingssysteem in de praktijk wordt toegepast in een MER zal onder meer afhangen van de complexiteit van de oorzaak-effectrelaties, van het belang van de te verwachten effecten en van het maatschappelijk belang van het plan of project. Voor grote plannen of projecten waarbij veel op het spel staat, zowel in termen van (maatschappelijke) baten als van (milieu)kosten verdient het in elk geval aanbeveling deze werkwijze te volgen. Ook als de tabel niet wordt ingevuld, komt het de kwaliteit van de scoping ten goede als de deskundige bij zijn keuze rekening houdt met de vermelde criteria. Systeemmodel als basis voor een goede scoping Scoping is een proces gebaseerd op expertkennis 82. Er bestaat geen methode om voor een bepaald plan of project ontegensprekelijk alle relevante effecten op te lijsten, zonder inbreng van expertkennis. Dit komt omdat milieueffecten de resultante zijn van het samenspel van enerzijds de ingrepen (de bron van de effecten) en anderzijds het receptormilieu. Daarbij spelen niet enkel directe effecten een rol (die nog vrij eenvoudig te detecteren zijn) maar ook indirecte, afgeleide en eventueel cumulatieve of synergetische effecten. Een goede initiële scoping veronderstelt dus in de eerste plaats een goed, systematisch, gestructureerd, door expertkennis onderbouwd en kwalitatief inzicht in de relaties binnen het systeem. Zonder het kennen van deze relaties is het immers onmogelijk de effecten op een hoger niveau te identificeren. Deskundigen hebben een dergelijk systeemmodel vaak ‘in hun hoofd’ zitten en gebruiken het impliciet bij het vastleggen van de potentieel aanzienlijke effecten. Zeker bij situaties met complexe en meervoudige oorzaak-gevolgrelaties loont het vaak toch de moeite dit cognitief model te expliciteren. Het maken van de oefening op zich helpt effecten op het spoor te komen waaraan men niet a priori had gedacht; het resultaat van de oefening is bovendien een communicatiemiddel dat in de 80 Zie par. 6.4.2 voor een nadere toelichting bij de betekenis van de effectkenmerken. 81 Dit kan echter opgelost worden door effecten die niet voorkomen in de lijst in de tweede kolom zelf toe te voegen. 82 De ‘experten’ zijn daarbij niet noodzakelijk enkel de erkende deskundigen. Ook publieke administraties en besturen, belangengroepen en individuele burgers kunnen beschikken over kennis die (in het kader van de terinzagelegging) nuttig kan ingebracht worden in de scopingsoefening. Hier gaat het echter in de eerste plaats over de scoping in het kader van de opmaak van de kennisgeving, wat wel in hoofdzaak een zaak is voor de erkende deskundigen. 72 kennisgeving en het MER kan gebruikt worden om ook aan leken te duiden hoe de verschillende ingrepen en effecten aan elkaar gerelateerd zijn. Figuur 983 geeft een voorbeeld van hoe een dergelijk model er kan uitzien. In dit geval gaat het om het ontrafelen van de impact van de ingreep ‘baggeren’ op het biotische systeem. Impact op fauna en flora Wijziging waterkwaliteit Rechtstreekse emissies naar component “water” Emissies van atmosferische polluenten en geluid Baggerwerken Impact op mens en fauna Wijziging doorzicht Overloop van met sediment geladen water Toename turbiditeit Storten sediment watermengsel in beun Wijziging sedimentatie fysiotopen Afgraven waterbodem Impact op archeologie Wijziging areaal fysiotopen Wijziging waterdiepteen steilheid overgangen Impact op bodemleven Figuur 9 Impact op fauna en flora Impacten hoger in de voedselketen (o.a. Richtlijnsoorten) Ingreep-effectenschema van de ingreep ‘baggeren’ Een dergelijk systeemmodel kan ook (vereenvoudigd) worden voorgesteld onder vorm van een impactmatrix. Een impactmatrix heeft slechts twee dimensies, waarbij de verschillende ingrepen gerelateerd worden aan verschillende effecten binnen de diverse milieuthematieken (disciplines). In een impactmatrix wordt de oorzaak-effectketen niet expliciet in beeld gebracht, dus er wordt geen onderscheid gemaakt tussen bijvoorbeeld directe en hogere orde-effecten. Een impactmatrix is dan ook meer geschikt voor het weergeven van de resultaten van de scopingsoefening (zie ook verder) dan als basis voor de analyse. 6.3.4.4 Weergave van het resultaat van de scoping onder vorm van een impactmatrix Een van de voornaamste resultaten van de scoping bestaat uit een door de verschillende partijen aanvaard overzicht van de waarschijnlijk significante effecten die in het MER verder onderzocht zullen worden. Dit overzicht kan voorgesteld worden onder vorm van een ingreep-effectmatrix (of impactmatrix). Een dergelijke matrix legt het verband tussen de ingrepen eigen aan het plan of project (waar relevant opgesplitst per fase: aanlegfase, operationele fase, …) en de mogelijk aanzienlijke effecten (of effectgroepen), opgesplitst per discipline 84. Een voorbeeld van een dergelijke matrix wordt gegeven in Tabel 4. Het gaat hier om een matrix voor een volledig project en voor alle disciplines. Om 83 Bron: Project-MER Verdieping en aanleg bodembescherming ter hoogte van de Noordzeeterminal te Antwerpen (Resource Analysis, 2011) 84 De matrix kan niet alleen gebruikt worden om de resultaten van de scopingsoefening voor te stellen, maar ook als hulpmiddel bij het uitvoeren van de scoping. Beide toepassingen lopen door elkaar. 73 dit leesbaar te houden, wordt de beoordeling of de effecten mogelijk aanzienlijk zijn hier aangegeven op het niveau van de effectgroepen en niet op dat van de individuele effecten, en wordt enkel met een ‘X’ aangegeven dat een bepaalde ingreep tot aanzienlijke effecten kan leiden, zonder verdere uitweiding85. Op het niveau van de verschillende disciplines vormt deze matrix de basis voor het beoordelingskader (zie par. 6.3.9). 6.3.4.5 Afbakening van het studiegebied en van eventuele aandachtsgebieden Op basis van de analyse van de ingreep-effectrelaties en van de vermoedelijk aanzienlijke effecten kan ook het studiegebied afgebakend worden; dit gebeurt aan de hand van de kennis van de ruimtelijke spreiding van de effecten. Er dient een onderscheid gemaakt te worden tussen het project- of plangebied en het studiegebied. Het project/plangebied is de ruimte waarbinnen het project/plan gerealiseerd wordt. Het plangebied voor bijvoorbeeld een Ruimtelijk Uitvoeringsplan is de contour van het RUP. Het studiegebied is het gebied dat bestudeerd wordt in functie van het vaststellen van de milieu-impact. Het studiegebied omvat minstens het project- of plangebied, maar kan vele malen groter zijn, afhankelijk van de lokalisatie en de invloedssfeer van de te verwachten effecten. Het (theoretische) studiegebied van de discipline mobiliteit kan bijvoorbeeld zeer groot zijn, omdat wijzigingen op een bepaald punt modelmatig tot ver in het netwerk kunnen doorwerken. Het komt er dan op aan het studiegebied op een realistische en pragmatische wijze af te bakenen. Zowel studiegebied als project/plangebied kunnen meerdere ruimtelijk gescheiden deelgebieden bevatten. Vermits de kennis van de effecten steeds diepgaander wordt naarmate de uitvoeringsfase van het MER vordert, gaat het hier in de praktijk om een iteratief proces, waarbij het studiegebied eerst afgebakend wordt tijdens de (initiële) scopingsfase en de ware invloedssfeer van de te verwachten effecten pas duidelijk wordt tijdens de uitvoeringsfase van het MER. Dit kan bijgevolg leiden tot een nieuwe afbakening van het studiegebied tijdens de uitvoeringsfase. Hoe grondiger de analyse van de ingreepeffectrelaties gebeurd is, hoe minder het studiegebied nog tijdens de uitvoeringsfase van het MER moet aangepast worden. Het studiegebied wordt in eerste instantie per discipline afgebakend, en vervolgens interdisciplinair vastgelegd als resultante van de per discipline afgebakende studiegebieden. De ruimtelijke afbakening moet voor elke discipline duidelijk voorgesteld worden op een kaart en/of tekstueel omschreven worden. Binnen het studiegebied kunnen ook specifieke aandachtsgebieden afgebakend worden. Bijvoorbeeld: een tracé kan onderverdeeld worden in zones die meer/minder diepgaand moeten bestudeerd worden. Het selecteren van aandachtsgebieden kan bv. steunen op kwetsbaarheidskaarten. 6.3.4.6 Tips en aandachtspunten 1. Voer een scopingsoefening uit via een brainstormsessie of een andere interactieve methode, waarbij de deskundigen van de verschillende disciplines betrokken zijn. 2. Hou bij het identificeren van mogelijk relevante effecten, en bij het inschatten van de mate waarin ze aanzienlijk kunnen zijn, rekening met: a) 85 De kenmerken van het plan of project Een dergelijke impactmatrix is per definitie een eenvoudig maar daardoor ook beperkt methodologisch instrument, dat niet in staat is alle nuances in beeld te brengen, zeker als het gaat om interdisciplinaire, synergetische en cumulatieve effecten. Een systeem- of netwerkmodel (cf. kaderstukje) is hier beter voor geschikt, maar heeft dan weer het nadeel van een grotere complexiteit en daardoor vaak moeilijkere leesbaarheid. 74 b) De eigenschappen van de omgeving c) De eigenschappen van de potentiële impact 3. Werk bij voorkeur met een eenvoudig maar geëxpliciteerd (i.e. duidelijk beschreven en/of grafisch weergegeven) systeemmodel. 4. Expliciteer en motiveer de gemaakte keuzes zo veel mogelijk, zowel in de kennisgeving als in het MER. Motiveer met name duidelijk waarom bepaalde effecten al dan niet werden meegenomen. 5. Stel de resultaten van de scoping voor onder de vorm van een duidelijke ingreepeffectmatrix. 6. Zorg ervoor dat de kennisgeving een duidelijk naspeurbaar verslag van de scopingsfase vormt. 7. Scoping mist zijn effect als er geen consensus bestaat over de resultaten ervan tussen initiatiefnemer, deskundigen, adviesverlenende instanties, dienst Mer en in voorkomend geval het publiek. Het bereiken van deze consensus vereist communicatie en overleg, tijdens de richtlijnenvergadering of eventueel ervoor. 8. Scoping is belangrijk voor alle vormen van milieueffectrapportage (plan- en project-MER, ontheffingsaanvraag, screening) en de basisprincipes zijn in alle gevallen dezelfde. Wel kan het resultaat van de scoping verschillen naargelang het instrument dat wordt toegepast. Zo zullen bij plan-MER’s de effecten van de aanlegfase als niet te onderzoeken beschouwd worden (wegens tijdelijk), terwijl ze dat bij project-MER’s net wel zijn. 9. Baseer de afbakening van het studiegebied, en van eventuele aandachtsgebieden binnen dit studiegebied, op de kennis van de oorzaak-effectrelaties en van de vermoedelijk aanzienlijke effecten die het gevolg is van de scopingsoefening. 75 Grootte van het gebied waarover effect zich uitstrekt Grootte van de bevolking die getroffen wordt Kans dat andere receptoren getroffen worden Kans dat gevoelige bestemmingen getroffen worden 76 Beïnvloeding van omgeving 3 2 1 1 5 5 1 3 1 2 2 4 2 2 4 3 1 1 5 3 1 1 1 2 1 1 3 1 1 1 1 3 5 1 1 1 2 2 1 1 1 1 Milieueffect waarschijnlijk niet aanzienlijk Kenmerken van het milieueffect Milieueffect waarschijnlijk aanzienlijk Beschouwde milieueffect Kans dat beschermde gebieden getroffen worden Mitigeerbaarheid van effect Verstoring bodemprofiel Cumulatieve of synergetische aard effect Wijziging hydraulische karakteristieken van bodem Grensoverschrijdendheid van effect Wijziging infiltratiecapaciteit van bodem Frequentie van effect Aanrijking bodem Tijdelijkheid van effect Invloed op bodem Omkeerbaarheid van effect Andere: Kans dat de milieunormen of doelstellingen overschreden worden Aanrijking lucht Grootte van de veranderingen die zich zullen voordoen Invloed op lucht Kans dat het effect zich werkelijk voordoet Is het effect relevant om te bestuderen of is dit onbekend? Tabel 3 Voorbeeld van een scopingsmatrix (zie tekst voor uitleg bij het gebruik hiervan) Resultaat scoping Tabel 4 Voorbeeld van een impactmatrix (Bron: Richtlijnenboek Ontginningen) 77 6.3.5 Gegevensverzameling en gegevensoverdracht Een grondige gegevensverzameling ligt aan de basis van een goed(e) MER, onheffingsnota of screeningsnota. In het kader van de opmaak van deze documenten worden verschillende soorten gegevens verzameld, onder meer: gegevens met betrekking tot het plan of project dat het voorwerp uitmaakt van het MER, de ontheffingsaanvraag of de screening; gegevens met betrekking tot de omgeving, en meer specifiek, de impactreceptoren; informatie met betrekking tot het vigerend beleid en de geldende regelgeving (en bijhorende normen en (richt-)waarden); factoren en parameterwaarden die onderdeel vormen van de ingezette rekenmodellen; gegevens met betrekking tot de te verwachten beleidsgestuurde en autonome ontwikkelingen die een invloed kunnen hebben op de effecten van het plan of project. Niet in alle m.e.r.-instrumenten komen deze aspecten in gelijke mate aan bod. Met name bij screeningsnota’s zal de nadruk liggen op de eerste twee punten. In de verschillende discipline- en activiteitengroepspecifieke richtlijnenboeken wordt telkens in detail ingegaan op de relevante gegevensbronnen. Gegevensverzameling moet grondig gebeuren, maar mag anderzijds geen doel op zich worden: een MER, ontheffingsnota of screeningsnota moet slechts die gegevens bevatten die nodig zijn om tot een goede effectinschatting en -beoordeling, met relevantie voor de besluitvorming, te komen. De aanpak van de gegevensverzameling gebeurt best gecoördineerd; sommige gegevens zullen immers bruikbaar zijn voor meerdere disciplines, en het is dus niet efficiënt dat de verschillende deskundigen ze apart verzamelen. Eén van de voornaamste taken van de MER-coördinator is dan ook het organiseren van gegevensoverdracht tussen enerzijds de initiatiefnemer en het team van MERdeskundigen en anderzijds tussen de verschillende MER-deskundigen onderling. Bij aanvang van het m.e.r.-proces stellen de verschillende MER-deskundigen een lijst op met de gegevens die nodig zijn voor het uitvoeren van hun specifieke discipline. De initiatiefnemer is verantwoordelijk voor het ter beschikking stellen van informatie over het plan of project. Van bij de start van de opmaak van een milieueffectrapportage 86 moet het duidelijk zijn welke van de gevraagde gegevens de initiatiefnemer kan aanleveren. Indien de initiatiefnemer bepaalde essentiële gegevens niet heeft of niet kan leveren onder de gewenste vorm, kan met de MERdeskundigen bijkomend onderzoek afgesproken worden 87. Dit bijkomend onderzoek kan in principe zowel door de initiatiefnemer zelf gebeuren als door de MER-deskundigen of door een gespecialiseerde derde partij (bv. een onderzoeksinstelling). De keuze hangt onder meer af van de beschikbaarheid van middelen, de snelheid van uitvoering en het beoogde detailniveau van het resultaat. Als bepaalde gegevens, van welke aard dan ook en om welk reden ook, niet kunnen aangeleverd/gevonden worden, dan dient in eerste instantie gekeken te worden of andere ter beschikking staande gegevens als proxy kunnen gebruikt worden, of dat het verantwoord is om bepaalde aannames te maken. Dit kan enkel als kan aangenomen worden dat de betrouwbaarheid van de effectbepaling, en dus de relevantie ervan voor de besluitvorming, hierdoor niet in het gedrang komt. In het MER moet in het hoofdstuk ‘leemten in de kennis’ duidelijk aangegeven worden wat de 86 Van welke vorm dan ook: plan- of project-MER, ontheffingsaanvraag of screening. 87 Dit bijkomend onderzoek kan ook opgelegd worden door de dienst Mer, bv. in het kader van de richtlijnen. 78 consequenties zijn van het niet ter beschikking zijn van bepaalde basisgegevens in de optimaal wenselijke vorm. De potentiële omvang van de informatiestromen binnen een m.e.r.-proces is groot. Meestal staan tal van voorbereidende documenten en ondersteunende studies van bij het begin van de studie ter beschikking van de deskundigen. Tijdens het verloop van de studie wordt bijkomend veel informatie gegenereerd binnen de verschillende deelstudies (disciplines); die informatie zal in veel gevallen als input voor andere deelstudies moeten dienen. Het is belangrijk dat al deze informatie tijdig en in het juiste format bij de juiste personen terechtkomt. Tezelfdertijd wil niemand overstelpt worden met onnodige of redundante informatie. Om dit te garanderen kan het, zeker voor grote en complexe projecten, nuttig zijn te werken met een centraal aanspreekpunt (een soort van datamanager), die instaat voor het opvragen, centraliseren, inventariseren, up-to-date houden en ter beschikking stellen van alle voor de studie relevante informatie. Dit zorgt ervoor dat iedereen toegang heeft tot alle informatie, maar ook dat geen tijd verloren wordt met het dubbel opvragen van dezelfde informatie, en dat de ‘informatieleveranciers’ niet onnodig belast worden met informatieaanvragen. Tijdens de opmaak van het MER is er tussen de verschillende disciplines onderling een uitwisseling van gegevens noodzakelijk88. Als in de discipline fauna en flora bv. informatie nodig is over de waterstand om te bepalen of een bepaald effect aanzienlijk is, dan moet de discipline water informatie met betrekking tot deze parameter kunnen aanleveren89. Als gevolg van deze nood aan gegevensuitwisseling zal de deelstudie van bepaalde disciplines pas voltooid kunnen worden nadat deze van andere disciplines voltooid is. De informatievraag van de disciplines naar andere disciplines moet aan de MER-coördinator kenbaar gemaakt worden bij aanvang van het m.e.r.-proces. Deze behoeften moeten duidelijk omschreven worden: aard van de gegevens, maar ook zaken als eenheden, resolutie, frequentie, … Dit moet vermijden dat halverwege het MER-traject plots vastgesteld wordt dat de outputgegevens van een bepaalde discipline (bv. mobiliteit) niet bruikbaar zijn voor een andere discipline (bv. lucht). De concrete gegevensoverdracht tussen de verschillende disciplines wordt besproken in de disciplinespecifieke richtlijnenboeken. 6.3.6 Juridische en beleidsmatige randvoorwaarden 6.3.6.1 Algemeen De juridische en beleidsmatige randvoorwaarden over de voorgenomen activiteit en over het studiegebied worden beschreven in de kennisgeving. Dit is een belangrijke processtap in de opmaak van een MER. De juridische en beleidsmatige randvoorwaarden zijn de uitgangspunten voor de selectie van alternatieven, het bepalen van de referentiesituatie en de ontwikkelingsscenario’s, maar ook (en vooral) voor het beoordelen van de milieueffecten. Er dient enerzijds getoetst te worden aan de bestaande wetgevingen (juridische randvoorwaarden) en anderzijds aan beleidsinitiatieven. Juridische randvoorwaarden kunnen criteria leveren die van belang zijn voor de effectbeoordeling. Ongeacht het gegeven dat het bij de beleidsmatige randvoorwaarden gaat om niet-juridische afdwingbare visies, geven ze toch aan hoe de bestaande wetgeving in de 88 Ook gegevens- en informatieuitwisseling met andere parallele studies (waaronder MER’s) is een aandachtspunt voor de coördinator. 89 Of de parameter dan ook daadwerkelijk deel uitmaakt van het beoordelingskader van de discipline water (i.e. beoordeeld wordt, in termen van mate van aanzienlijkheid, binnen die discipline) hangt af van een aantal factoren, onder andere van de vraag of er duidelijke beleidsdoelstellingen of normen voor bestaan. Zie in dit verband ook de bespreking van de verschillen tussen de disciplinegerichte of receptorgerichte benadering (par. 6.4.6). 79 toekomst kan evolueren. Zij kunnen zo ook deel uitmaken van het beoordelingskader voor het beoordelen van bepaalde effectgroepen. Het is belangrijk om vooraf voor een geplande activiteit de van toepassing zijnde juridische en beleidsmatige randvoorwaarden (het kader waarbinnen zal worden gewerkt) te kennen. Het beschrijven van de juridische randvoorwaarden is ook van belang voor het bepalen van wettelijke verplichtingen als de voorgenomen activiteit zou uitgevoerd worden. Wat betreft de rol van het onderdeel juridische en beleidsmatige randvoorwaarden is er geen onderscheid tussen plan- en project-MER. Ook bij ontheffingsnota’s en screeningsnota’s kan het relevant zijn om informatie over de juridische en beleidsmatige randvoorwaarden op te nemen. Dit hoeft niet in de matrixvorm (zie verder) die meestal in een MER gebruikt wordt; het kan ook als onderdeel van de tekst. De nadruk moet liggen op de relevante locatiegebonden randvoorwaarden, eerder dan op het volledige juridische en beleidsmatig kader. Voorbeelden van dergelijke lokale randvoorwaarden zijn bestemmingsplannen, ligging tegenover speciale beschermingszones, grondwaterbeschermingsgebieden, … 6.3.6.2 Voorbeeldtabel voor weergave van juridische en beleidsmatige randvoorwaarden In Tabel 5 en Tabel 6 worden - louter informatief en niet limitatief - enkele voorbeelden gegeven van een aantal mogelijk relevante juridische randvoorwaarden en beleidsmatige randvoorwaarden in relatie met project- of plan-m.e.r. In de kennisgeving, het project- of plan-MER zelf zal de relevantie van de juridische en beleidsmatige randvoorwaarden verder toegelicht en meer uitgebreid besproken worden in de verschillende relevante hoofdstukken en milieudisciplines. 80 Tabel 5 Juridische randvoorwaarden [voorbeelden] R ANDVOORWAARDE INHOUDELIJKE BESCHRIJVING B ESPREKING RELEVANTIE D ISCIPLINE ( S) Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO) De VCRO omvat bepalingen inzake de organisatie van de ruimtelijke ordening in Vlaanderen, inzake planologie, stedenbouwkundig vergunningenbeleid en -handhaving. DE Codex voorziet onder meer in de opmaak van structuurplannen op drie niveaus (gewestelijk, provinciaal en gemeentelijk) en legt de bevoegdheden van de genoemde beleidsniveaus vast. Ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP’s) werken de algemene afspraken van het ruimtelijk structuurplan juridisch verder uit en komen in de plaats van plannen van aanleg en gewestplannen. xxx xxx VLAREM I-II-III VLAREM I behandelt de milieuvergunningsplicht en omvat een lijst met hinderlijke inrichtingen. xxx xxx In VLAREM II zijn de milieuvoorwaarden, gekoppeld aan de vergunning tot exploitatie van een hinderlijke inrichting opgenomen. xxx xxx VLAREM III bevat de algemene en sectorale voorwaarden die enkel van toepassing zijn voor GPBV-installaties. xxx xxx Decreet betreffende de bodemsanering en de bodembescherming (27 oktober 2006) en VLAREBO Het Bodemdecreet voorziet in een regeling voor de identificatie van verontreinigde gronden, een grondinformatieregister, een regeling voor nieuwe en voor historische bodemverontreiniging en een bijzondere regeling voor grondverzet. xxx xxx Decreet Integraal Waterbeleid (18 juli 2003) Er wordt gestreefd naar het gecoördineerd en geïntegreerd ontwikkelen, beheren en herstellen van het watersysteem zodat het voldoet aan de kwaliteitsdoel-stellingen voor het ecosysteem en aan het huidige multifunctioneel gebruik. xxx xxx 81 Tabel 6 Beleidsmatige randvoorwaarden [voorbeelden] R ANDVOORWAARDE INHOUDELIJKE BESCHRIJVING B ESPREKING RELEVANTIE D ISCIPLINE ( S) Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) (april 2004) Geeft een visie op de ruimtelijke ontwikkeling van Vlaanderen en legt de krachtlijnen vast van het ruimtelijk beleid naar de toekomst. xxx xxx Vlaams Milieubeleidsplan MINA plan 4 - 2011 – 2015 (27 mei 2011) Geeft de doelstellingen, acties, doelgroepen en timing voor het milieubeleid weer. Het plan is opgebouwd vanuit twaalf milieuthema’s. xxx xxx Mobiliteitsplan Vlaanderen (juni 2001) Bepaalt het Vlaamse mobiliteitsbeleid voor de komende jaren. Het plan tracht de bereikbaarheid van steden en dorpen te garanderen, iedereen gelijkwaardige toegang tot mobiliteit te geven, de verkeersveiligheid te vergroten, een leefbare mobiliteit te realiseren en de milieuvervuiling terug te dringen xxx xxx Landschapsatlas De landschapsatlas is volgens de definitie in het Onroerenderfgoeddecreet (hoofdstuk 2, artikel 2.1, 34°) "de inventaris van de relicten van de traditionele landschappen waarin de landschapskenmerken weergegeven worden als ze een erfgoedwaarde hebben”. De landschapsatlas bevat met andere woorden waardevolle relicten, zowel gebieden als elementen, die getuigen van het vroegere landschap. De materie waarover de landschapsatlas handelt, is het "landschap". Volgens de definitie in het Onroerenderfgoeddecreet (hoofdstuk 2. artikel 2.1. 33°) is het landschap "een deel van het grondgebied, zoals dat door de menselijke bevolking wordt waargenomen en waarvan het karakter bepaald wordt door natuurlijke en/of menselijke factoren en de wisselwerking daartussen'. Veel elementen en gebieden in de landschapsatlas zijn dus ontstaan door een wisselwerking van menselijke en natuurlijke factoren. xxx xxx De landschapsatlas omvat allereerst grotere landschappelijke gehelen: de ankerplaatsen. Dat zijn gebieden die behoren tot de meest waardevolle landschappelijke plaatsen, die een complex van gevarieerde erfgoedelementen zijn die een geheel vormen. Daarnaast omvat de landschapsatlas ook landschapselementen. Dat zijn punt-, lijn- en vlakvormige elementen, van natuurlijke of antropogene oorsprong. Die landschapselementen kunnen uiteenlopend van omvang zijn. Zo kan het gaan om holle wegen, hoogstamboomgaarden, sloten, poelen, waterlopen, akkercomplexen enzovoort. 82 6.3.6.3 Tips en aandachtspunten Met betrekking tot het vastleggen van de juridische en beleidsmatige randvoorwaarden kunnen volgende tips en aandachtspunten meegegeven worden: 6.3.7 1. Het is belangrijk om in de beginfase van het onderzoek na te gaan wat de juridische en beleidsmatige randvoorwaarden zijn en wat de implicaties hiervan zijn. Informatie in dit verband kan onder meer gevonden worden in de discipline- en activiteitenspecifieke richtlijnenboeken. 2. Juridische en beleidsmatige randvoorwaarden zijn aan veranderingen onderhevig. Het is dus van belang om er over te waken dat steeds de meest recente versie van wetgeving en beleidsdocumenten in het MER wordt opgenomen. Ook dient aandacht te worden besteed aan eventuele ontwerpteksten van nieuwe wetgeving en beleidsdocumenten en/of voorstellen tot wijzigingen die implicaties kunnen hebben op het onderzoek. 3. Juridische en/of beleidsmatige randvoorwaarden kunnen best gestructureerd worden per discipline, waarbij telkens de meest belangrijke randvoorwaarden bovenaan geplaatst worden. Enkel de wetten/decreten/uitvoeringsbesluiten of beleidsnota’s die relevant zijn voor het specifieke plan of project dienen opgesomd te worden. Europese regelgeving die reeds is omgezet in Vlaamse (bijvoorbeeld Kaderrichtlijn Water, Habitatrichtlijn, …) hoeft vaak niet apart vermeld te worden. Wetgeving met betrekking tot vb. luchtkwaliteit hoeft niet opgelijst te worden als luchtvervuiling geen aandachtspunt is. 4. Het louter opsommen van randvoorwaarden heeft weinig zin: bij elk decreet, besluit of beleidsnota dient de reden vermeld te worden waarom het relevant is voor het plan of project en het MER. Dit gebeurt bij de opmaak van een MER reeds in de kennisgeving. 5. Indien relevant dienen de juridische en/of beleidsmatige randvoorwaarden met ruimtelijke implicaties op kaart aangeduid te worden – zoals bijvoorbeeld de ligging van een plan of project ten opzichte van een habitatrichtlijngebied of overstromingsgebied. 6. De bespreking van de randvoorwaarden dient beknopt te zijn, en er dient in te worden doorverwezen naar de relevante discipline(s) of het onderdeel van het MER (of de MERdocumenten) waar dit verder besproken wordt. Autonome en gestuurde ontwikkelingen (ontwikkelingsscenario’s) Een autonome ontwikkeling is een ontwikkeling of evolutie die spontaan plaatsvindt. Het is de ontwikkeling die het studiegebied doormaakt zonder gestuurde menselijke beïnvloeding. Een gestuurde ontwikkeling is een ontwikkeling of evolutie die plaatsvindt als gevolg van de uitvoering van plannen en projecten (door zowel private als publieke initiatiefnemers) en van door de overheid genomen beleidsbeslissingen. Een ontwikkelingsscenario is een beschrijving van de veronderstelde gezamenlijke evolutie (autonoom en gestuurd) van een set omgevingsvariabelen binnen het studiegebied. Een ontwikkelingsscenario bestaat dus uit een autonome of gestuurde ontwikkeling of uit een combinatie van een set van verschillende autonome en gestuurde ontwikkelingen die relevant kunnen zijn voor de uitkomst van het MER en die bepalen hoe een toekomstige referentiesituatie er uit ziet. Zo’n ontwikkelingsscenario geeft dus aan hoe de plan- of projectomgeving90 evolueert los van de invloed van het plan of project. 90 ‘Omgeving’ in de brede zin van het woord: fysisch maar ook beleidsmatig, juridisch, sociaal, … 83 Autonome en gestuurde ontwikkelingen doen zich voor onafgezien van het feit of het plan of project wordt uitgevoerd, maar kunnen wel invloed hebben op de omgevingsvariabelen die door het plan of project worden beïnvloed91. Als de referentiesituatie voor een plan of project in de toekomst ligt bepalen de autonome en gestuurde ontwikkelingen mee hoe die referentiesituatie er uit ziet. Deze ontwikkelingen moeten dan ook in rekening gebracht worden bij de beschrijving van de referentiesituatie(s), tenminste voor zover de ontwikkelingen relevant zijn voor de uitkomst en de interpretatie van de beoordeling (zie ook par. 6.3.8)92. Rekening houden met autonome en gestuurde ontwikkelingen is meestal alleen relevant als de realisatie van het plan of project en/of de expressie van de effecten ervan zich ver genoeg in de toekomst bevindt. Anderzijds kan het gegeven dat er relevante autonome of gestuurde ontwikkelingen zijn ook de aanleiding vormen om te werken met een toekomstige referentiesituatie. Werken met ontwikkelingsscenario’s wordt vooral toegepast bij plan- en project-MER’s, minder bij ontheffingsnota’s en zelden of nooit bij screeningsnota’s. 6.3.7.1 Autonome ontwikkelingen Onder autonome ontwikkelingen worden alle evoluties verstaan die zich onttrekken aan de (doelbewuste) invloed van de mens. Ook ontwikkelingen waar menselijke activiteiten aan de basis van liggen, maar die binnen de tijdschaal van het plan of project niet te sturen zijn door menselijk ingrijpen, vallen hier onder (voorbeeld: klimaatverandering). Ook bijvoorbeeld een demografische evolutie (bevolkingstoename) valt onder de term autonome evolutie. Hoewel in essentie uiteraard een menselijk fenomeen valt dit inderdaad moeilijk te sturen binnen de tijdschaal van een plan of project. Autonome ontwikkeling houdt dus onder andere de spontane evolutie van biotische en sociaalmaatschappelijke elementen in. Ook de evolutie van abiotische elementen (bv. klimaat) kan deel uitmaken van de autonome ontwikkeling. Deze evoluties worden niet door private initiatieven of door het overheidsbeleid gestuurd, maar verlopen spontaan en zijn daardoor soms moeilijk te voorspellen. Voorbeelden van autonome ontwikkelingen zijn93: wijzigend bodemgebruik; toenemende recreatie; toenemende verkeersdrukte; dalende grondwatertafel; toenemend energieverbruik; klimaatverandering en de er van afgeleide effecten (hitte, overstromingen, zeespiegelstijging, …); … 91 Ze kunnen, bij uitvoering van het plan of project, ook aanleiding geven tot cumulatieve effecten met dat plan of project. 92 Eventueel kunnen van een bepaalde ontwikkeling nog meerdere varianten (onder vorm van bv. Locatiealternatieven) bestaan. Er dient dan bekeken worden of die elk als een aparte mogelijkheid meegenomen worden of dat een keuze wordt gemaakt voor de meest aannemelijke ontwikkeling. 93 Het beleid probeert een aantal van deze ontwikkelingen uiteraard wel bij te sturen, maar aan de basis ervan liggen meer fundamentele (ondermeer maatschappelijke) evoluties. 84 6.3.7.2 Gestuurde ontwikkelingen Een gestuurde ontwikkeling is de evolutie in de omgevingsfactoren die zich voordoet onder invloed van gericht menselijk ingrijpen, al dan niet in aanwezigheid van het plan of project. Gestuurde ontwikkeling heeft betrekking op evoluties die zich voordoen als gevolg van doelbewuste menselijke keuzes. Op relatief korte termijn zijn deze evoluties minstens voor een deel kenbaar, omdat ze volgen uit bestaande of in voorbereiding zijnde private of publieke (beleids)keuzes, plannen en projecten. Voor de langere termijn is de gestuurde ontwikkeling niet voorspelbaar en moet men beroep doen op het vergelijken van de impact van verschillende mogelijke ontwikkelingen door verschillende (aannemelijke) scenario’s met elkaar te vergelijken (zie verder). Voorbeelden van gestuurde ontwikkelingen zijn onder meer: wijzigende omgevingskwaliteit, als die kan toegeschreven worden aan het in voege treden van nieuwe wet- en regelgeving (bv. Kaderrichtlijn Water, emissienormering wagens, …) uitvoering van concrete plannen of projecten binnen het studiegebied, door zowel private als publieke initiatiefnemers (wegen, woonontwikkelingen, industriële installaties, …)94 Het logisch gevolg van het feit dat men gestuurde ontwikkelingen op het vlak van beleid en regelgeving als ‘gegeven’ beschouwt is dat men er van uitgaat dat de resulterende referentiesituatie kan gelijkgesteld worden aan de juridisch voorgeschreven of beleidsmatig gewenste toekomstige situatie (bv. verplicht bereiken van de ‘goede toestand’ van een waterlichaam volgens de Kaderrichtlijn Water)95. Deze aanname is methodologisch correct maar moet toch steeds kritisch bekeken worden omdat nooit zekerheid bestaat over de tijdspanne waarbinnen en de mate waarin een beleidsdoelstelling of regelgeving zijn doel bereikt. 6.3.7.3 Ontwikkelingsscenario’s Een ontwikkelingsscenario is een beschrijving van de veronderstelde gezamenlijke evolutie (autonoom en gestuurd) van een set omgevingsvariabelen binnen het studiegebied. Een ontwikkelingsscenario bestaat dus uit een autonome of gestuurde ontwikkeling of uit een combinatie van een set van verschillende autonome en gestuurde ontwikkelingen die relevant kunnen zijn voor de uitkomst van het MER, en die bepalen hoe een toekomstige referentiesituatie er uit kan zien. Relevante ontwikkelingen moeten benoemd worden, maar er moet niet noodzakelijk aangegeven worden of deze ‘autonoom’ dan wel ‘gestuurd’ zijn. Werken met ontwikkelingsscenario’s draagt bij tot de robuustheid van de uitspraken in een MER. Het laat immers toe in het MER rekening te houden met toekomstige evoluties. Het is echter niet altijd eenvoudig te bepalen welke ontwikkelingen wel en welke niet meegenomen dienen te worden in het MER. Voor wat het overheidsbeleid betreft wordt er als richtlijn soms van uitgegaan dat minstens het zogenaamde ‘beslist beleid’ als gestuurde ontwikkeling dient meegenomen te worden. Het is echter niet eenvoudig een eenduidige definitie te geven van wat onder ‘beslist beleid’ valt. De term dekt doorgaans meer dan enkel het beleid dat is omgezet in regelgeving. Bovendien hoeven niet alle beleidsontwikkelingen ook ‘beslist’ te zijn om aannemelijk en relevant te zijn 96. Het omgekeerde kan 94 Er moet steeds aandacht zijn voor het gegeven dat sommige ontwikkelingen, bij zeer grote projecten of plannen, zo sterk afhangen van die initiatieven dat ze zich niet zouden voordoen als het plan of project ook niet uitgevoerd wordt; bv. uitbouw van wegennetwerk bij havenuitbreiding. Dergelijke ontwikkelingen maken wel deel uit van de geplande situatie maar niet van de referentiesituatie. 95 Wat ook zijn gevolgen heeft voor het beoordelingskader. 96 Voorbeelden hiervan zijn beleidsontwikkelingen op Europees of internationaal niveau; deze worden niet onmiddellijk omgezet in Vlaams beleid of regelgeving, maar vaak geven ze wel een voorafspiegeling van de 85 ook waar zijn: een bestemming op een gewestplan is bijvoorbeeld ook een vorm van ‘beslist beleid’, maar in veel gevallen zijn er redenen om aan te nemen dat die bestemming niet of niet binnen afzienbare tijd zal ingevuld worden. Een algemene regel in dat verband valt dan ook niet te geven. Wel is het uiteraard zo dat enkel moet rekening gehouden worden met die ontwikkelingen waarvan kan verondersteld worden dat ze zich zullen voordoen vóór het referentiejaar. In de kennisgeving (en later in het MER) moet duidelijk aangegeven welke evoluties meegenomen worden als onderdeel van de autonome en gestuurde ontwikkeling, en moet voor elke evolutie duidelijk gemotiveerd worden waarom. Als op het eerste zicht belangrijke evoluties toch niet meegenomen worden moet ook gemotiveerd worden waarom dat zo is (bv. onzekerheid over de besluitvorming, realisatie te ver in de toekomst, …). Ook als geen ontwikkelingsscenario’s in beschouwing genomen worden moet dit punt aan bod komen en (kort) gemotiveerd worden. In de richtlijnen worden de voorstellen uit de kennisgeving over de ontwikkelingsscenario’s en referentiesituaties bevestigd of geamendeerd en vastgelegd. Ook in het MER zelf wordt best voorafgaand aan de bespreking van de disciplines een hoofdstuk gewijd aan de ontwikkelingsscenario’s. In dit hoofdstuk worden de relevante ontwikkelingsscenario’s beschreven. Er wordt ook aangegeven in welke disciplines er onderscheidende effecten te verwachten zijn. In geval van twijfel over het al dan niet relevant zijn van bepaalde ontwikkelingen kan de oplossing er in bestaan te werken met twee verschillende ontwikkelingsscenario’s en dus twee referentiesituaties; op deze wijze kan een beeld verkregen worden van de bandbreedte van de resultaten bij verschillende aannames. Men kan bijvoorbeeld een hoge en lage aanname voor de economische groei combineren met een sterke of beperkte zeespiegelstijging. Dat levert in dit voorbeeld 4 verschillende (en eenvoudig gedefinieerde) ontwikkelingsscenario’s op. Om in geval van onzekerheid het aantal ontwikkelingsscenario’s (en dus referentiesituaties) beperkt te houden, wordt best met niet te veel onafhankelijke ontwikkelingen tegelijk en met niet teveel varianten van die ontwikkelingen rekening gehouden. Welke ontwikkelingsscenario’s moeten meegenomen worden dient geval per geval bekeken te worden. Als in een MER verschillende ontwikkelingsscenario’s worden bestudeerd leidt dit zoals gezegd tot verschillende referentiesituaties. De effecten van het plan of project worden dan vergeleken met elk van die referentiesituaties. De ontwikkelingsscenario’s zijn daarbij ‘slechts’ een hulpmiddel om de verschillende referentiesituaties te definiëren. Voorbeeld: Een project voor de aanleg van een nieuwe verbindingsweg doorkruist een gebied dat momenteel landbouwgebied is. In de onmiddellijke omgeving van het tracé komen echter gebieden voor met de planologische bestemming ‘woongebied’, maar waarvan de bestemming nog niet is ingevuld. De invulling hiervan zal echter zeker niet eerder plaatsvinden dan de aanleg van de nieuwe weg, en er bestaat twijfel of dat ooit zal gebeuren. In het MER dienen in zo’n geval de effecten van het gebruik van de weg te worden beschouwd zowel ten opzichte van het ontwikkelingsscenario waarin het gebied volledig landbouwgebied is (eerste referentiesituatie), als ten opzichte van het ontwikkelingsscenario waarin het gebied deels als woongebied wordt is ingevuld (tweede referentiesituatie)97. richting die dat beleid en regelgeving in de toekomst zullen uitgaan. Dit geldt met name voor milieuregelgeving en –beleid. 97 Merk op dat er in dit voorbeeld voor de aanlegfase maar één referentiesituatie is; de weg wordt immers maar één keer aangelegd, en dat is met zekerheid vooraleer het woongebied eventueel wordt ontwikkeld. Een uitzondering hierop moet nog wel gemaakt worden voor eventuele effecten van de aanlegfase die niet tijdelijk zijn. 86 6.3.7.4 Tips en aandachtspunten 1. Ontwikkelingsscenario’s moeten enkel gebruikt worden als de realisatie van het plan of project of de expressie van de meest aanzienlijke effecten ervan voldoende ver in de toekomst liggen om relevante ontwikkelingen een rol te laten spelen. 2. Een ontwikkelingsscenario bestaat uit een combinatie van meerder ontwikkelingen, waarvan sommige zekerder zijn dan andere. Als voor een bepaalde ontwikkeling meerdere mogelijke uitkomsten bestaan, die relevant kunnen zijn voor de uitkomst van het MER, dan geeft dat aanleiding tot een nieuw ontwikkelingsscenario , dat enkel op dat punt afwijkt van het eerste ontwikkelingsscenario. 3. Als er geen belangrijke onzekerheden bestaan met betrekking tot de toekomstige ontwikkelingen volstaat één ontwikkelingsscenario. 4. Toekomstige ontwikkelingen moeten slechts meegenomen worden voor zover ze aannemelijk en kenbaar zijn, en een invloed hebben op de uitkomst van het MER. 5. ‘Aannemelijk’ betekent dat voorzichtig moet omgesprongen worden met extrapolaties en aannames. Het is een kenmerk van de toekomst dat hij onzeker is, en speculatieve veronderstellingen dragen niets bij aan de robuustheid van de uitspraken van een MER. 6. Het aantal verschillende ontwikkelingsscenario’s wordt best beperkt gehouden. 6.3.8 Referentiesituatie en referentiejaar 6.3.8.1 Basisprincipes en toepassing De referentiesituatie is de toestand van het milieu die als vergelijkingsbasis dient voor het beschrijven en beoordelen van de impact van een plan of project. De referentiesituatie is dus de toestand van de omgeving in het referentiejaar in afwezigheid van het plan of project. Het referentiejaar is het jaar waarvoor de referentiesituatie wordt beschreven. In de praktijk zijn er verschillende manieren om de referentiesituatie te definiëren: de referentiesituatie gelijk stellen aan de huidige toestand de referentiesituatie gelijk stellen aan een toekomstige toestand Welke methode wordt toegepast is niet willekeurig maar hangt onder meer af van het tijdsperspectief van het plan of project. De keuze voor de referentiesituatie en de manier waarop tot die keuze gekomen is moet in de kennisgeving (en later in het MER) duidelijk omschreven worden. De richtlijnen moeten die keuze al dan niet bevestigen. In veel gevallen wordt de huidige situatie gebruikt als referentiesituatie. Dit is aanvaardbaar voor: plannen of projecten die op korte tijd gerealiseerd worden (bv. industriële projecten) plannen of projecten waarbij het gros van de effecten optreden in de aanlegfase (bv. aanleg van leidingen) projecten met een langere realisatietijd, maar waarvan de relevante omgevingsvariabelen en het juridisch en beleidsmatig kader gedurende de tijd die men beschouwt niet fundamenteel wijzigen 87 De huidige situatie wordt beschreven aan de hand van de meest recente en representatieve beschikbare gegevens98. In een aantal gevallen heeft de effectbespreking echter per definitie betrekking op een toekomstige toestand. Dit is zo als: het lang duurt eer het project of plan volledig gerealiseerd is, en/of de effecten ervan lang doorwerken. De effecten op het milieu van het plan of project komen immers pas op zijn vroegst tot uiting op het moment dat met de realisatie ervan wordt begonnen (voor de effecten tijdens de aanlegfase) of zelfs pas nadat het plan of project volledig operationeel is (voor de effecten tijdens de exploitatiefase). Sommige effecten komen pas jaren nadat het plan of project is uitgevoerd of afgewerkt volledig tot uiting. Gevolg daarvan is dat ook de referentiesituatie (die als vergelijkingsbasis dient voor de milieu-impact) in bovengenoemde gevallen betrekking moet hebben op de toekomstige toestand. Als men in een dergelijke situatie de referentiesituatie zou gelijkstellen aan de huidige toestand dan houdt men geen rekening met de autonome en gestuurde evoluties (zie par. 6.3.7), die zowel met als zonder het plan of project de omgevingsvariabelen kunnen beïnvloeden. Dit kan tot verkeerde conclusies leiden. Onderstaande voorbeelden kunnen dit verduidelijken. Bijvoorbeeld: De voorziene uitbreiding van een groot bedrijventerrein zal bijkomende emissies veroorzaken. Binnen de invloedszone van deze emissies bevinden zich op dit moment geen kwetsbare locaties, maar er bestaan concrete plannen om binnen deze zone een nieuwe woonzone te bouwen. Als men de referentiesituatie gelijk stelt aan de huidige situatie onderschat men de omvang van het effect, doordat de impact op deze woonzone niet in rekening wordt gebracht. Bijvoorbeeld: Als gevolg van onder meer een plan voor havenuitbreiding wordt op een ringweg rond een grote stad tegen het jaar 2030 een sterke toename van de verkeersdrukte verwacht. Als men geen rekening houdt met toekomstige autonome of gestuurde ontwikkelingen dan is de conclusie duidelijk: meer auto’s dan nu betekent ook meer vervuiling dan nu. De werkelijkheid is echter vaak genuanceerder. Het is bijvoorbeeld aannemelijk (en in lijn met vaststellingen uit het verleden) dat evoluties in regelgeving en technologie er voor zullen zorgen dat tegen 2030 de emissies per voertuigkilometer gedaald zullen zijn. Meer voertuigen betekent daarom niet (evenredig) meer emissies99. Als men bij de beschrijving van de geplande situatie geen rekening houdt met deze ontwikkeling overschat men dus de problematiek: de emissies per gereden voertuigkilometer zullen in werkelijkheid lager uitvallen, en zo ook de totale toename in emissies. Als men bij de beschrijving van de toekomstige (geplande) situatie wél rekening houdt met deze ontwikkelingen maar men doet dit níet bij de beschrijving van de referentiesituatie (doordat men deze gelijk stelt aan de huidige toestand) dan overschat men anderzijds het (positieve) effect van de gunstigere emissiekarakteristieken. Als de havenuitbreiding er niet zou komen zouden die karakteristieken immers ook verbeteren. 98 Strikt genomen is de referentiesituatie in dat geval gelijk aan een situatie uit het (recente) verleden. Conceptueel is er echter geen verschil: de situatie die men wil beschrijven is wel degelijk de huidige situatie, en het uitgangpunt is dat de meest recente gegevens die huidige situatie voldoende correct weergeven. 99 In de praktijk spelen nog andere al dan niet gestuurde evoluties mee, zoals bv. de evolutie in het totaal aantal gereden voertuigkilometers, onafhankelijk van het project. 88 Het is slechts door in dit geval het referentiejaar gelijk te stellen aan het jaar dat de afwerking van het plan voorzien is (in dit geval 2030) dat de vergelijking correct gemaakt wordt. Het effect van het plan kan dan eenvoudig bepaald worden als het verschil tussen de toekomstige situatie mét havenuitbreiding en die zonder havenuitbreiding; het effect van de beleidsgestuurde evolutie in de emissiekarakteristieken wordt uitgefilterd, omdat deze zich in beide situaties voordoet. Bijvoorbeeld: Een (toekomstig) bedrijf loost afvalwater in een in de huidige situatie sterk vervuild oppervlaktewater. Als men de huidige situatie als referentie neemt dan zal het effect van de lozing niet als significant negatief worden beoordeeld; de vervuiling neemt immers nauwelijks toe. Als men echter rekening houdt met bestaande plannen om de afvalwaterlozingen stroomopwaarts van het lozingspunt in kwestie te saneren, dan kan men er van uitgaan dat in de relatief nabije toekomst de toestand van deze waterloop aanzienlijk zal verbeteren. Als deze (toekomstige) toestand als referentiesituatie wordt genomen dan zal het effect van de lozing (terecht) als veel aanzienlijker worden beoordeeld. Uiteraard kan een toekomstige referentiesituatie slechts correct beschreven worden voor zover de gegevens ook voorhanden zijn om dit met voldoende mate van betrouwbaarheid te doen. Speculatieve beschrijvingen van toekomstige evoluties bieden geen enkele meerwaarde100. In zo’n geval is de beschrijving van de huidige toestand de veiligste proxy voor de referentiesituatie. In een aantal gevallen zijn er meerdere toekomstige evoluties te bedenken, waarvan bij voorbaat niet te zeggen valt welke de meest waarschijnlijke is, maar die allemaal realistisch zijn. In dat geval beschouwt men best deze verschillende ontwikkelingen als aparte (ontwikkelings)scenario’s (bv. lage of hoge economische groei, al dan niet invulling van een woonuitbreidingsgebied, …) en toetst men dan ook aan meerdere mogelijke referentiesituaties. Dit is een manier om met onzekerheid om te gaan (zie hiervoor ook par. 6.3.7). 6.3.8.2 Speciale gevallen Zoals gezegd is een referentiesituatie in principe ofwel de huidige situatie ofwel een toekomstige situatie, en kunnen er meerdere referentiesituaties zijn. Hieronder worden een aantal voorbeelden en speciale gevallen besproken: Soms worden beleidsdoelstellingen als referentiesituatie genomen. Een voorbeeld hiervan is het ‘goed potentieel’ of de ‘goede toestand’ uit de Kaderrichtlijn Water. Dit komt er op neer dat men de geplande situatie vergelijkt met de ‘gewenste’, beleidsmatig vastgestelde situatie. Het voornaamste onderscheid tussen een ‘gewenste’ en een ‘toekomstige’ situatie zit in de mate van zekerheid met betrekking tot het al dan niet bereiken (binnen het tijdskader van het plan of project dat het voorwerp uitmaakt van het MER) van de gewenste situatie. Er moet geval per geval bekeken worden of het bereiken van bepaalde beleidsdoelstellingen al dan niet mee wordt opgenomen in de referentiesituatie. In het geval van een hervergunning van een bestaande industriële installatie verloopt er geen tijd tussen de effectbeschrijving en het optreden van de effecten. De referentiesituatie is dan per definitie gelijk aan de huidige situatie, maar dan zonder dat het project wordt verondersteld in exploitatie te zijn101. Als er echter duidelijke aanwijzingen zijn dat gedurende geldigheidsperiode van de vergunning de omgeving zal wijzigen 102, en dus ook de aard van de 100 In geval van grote onzekerheid met betrekking tot deze evoluties en van effecten die zich slechts in een verdere toekomst zullen manifesteren, kan het nuttig zijn scenario’s te ontwikkelen die de bandbreedte van de mogelijke variaties aftasten. Zie in dat verband ook par. 6.3.7 met betrekking tot ‘ontwikkelingsscenario’s’. 101 Vermits er anders, op het vlak van emissies, geen verschil zou zijn tussen de referentiesituatie en de geplande situatie. 102 Als gevolg van zogenaamde autonome en gestuurde ontwikkelingen; zie ook par. 6.3.7. 89 receptoren en effecten, dan behoort het tot de ‘goede praktijk’ ook voor bestaande installaties een (bijkomende) referentiesituatie mee te nemen die in de toekomst ligt 103. Bij een MER in het kader van een wijziging aan een bestaande industriële installatie (bv. uitbreiding) moet de referentiesituatie rekening houden met de aanwezigheid van de bestaande installatie, inclusief met de effecten van de werking ervan (bv. emissies). Het voorwerp van de vergunningsaanvraag is immers niet de bestaande installatie maar enkel de wijziging, en men moet dus ook (enkel) de effecten van de wijziging beschrijven en beoordelen. Als er grote verschillen zijn tussen de feitelijke en vergunde situatie van de installatie moet in een dergelijk geval met twee referentiesituaties gewerkt worden: de feitelijke en de vergunde situatie In sommige gevallen zijn zonevreemde en/of onvergunde constructies aanwezig in het studiegebied (maar maken ze niet het voorwerp uit van het plan). o Zonevreemde situaties moeten beschouwd worden als onderdeel van de referentiesituatie. o 6.3.8.3 Het is anders gesteld met onvergunde situaties, die eigenlijk niet zouden mogen bestaan. Of deze al dan niet mee opgenomen worden in de referentiesituatie moet geval per geval bekeken worden, ook rekening houdend met de vergunningsgeschiedenis. Het kan nuttig zijn met twee verschillende referentiesituaties te werken. Het doel is alleszins om een zo realistisch mogelijke effectbeschrijving te krijgen. In andere gevallen is het plan bedoeld om een planologische oplossing te bieden voor zonevreemde constructies. Deze maken dan het voorwerp uit van het plan. In het MER moeten ze uit de referentiesituatie ‘weggedacht’ worden om het effect van de regularisatie correct in te schatten. In een aantal gevallen is er een verschil tussen de juridische bestemming van het plangebied en de feitelijke invulling ervan op het terrein. In die gevallen moet er een beoordeling gemaakt worden van het plan ten opzichte van twee referentiesituaties: een referentiesituatie gebaseerd op de feitelijke situatie op het terrein en een referentiesituatie gebaseerd op een (fictieve) invulling van het terrein volgens de geldende planologische bestemming (beide rekening houdend met relevante ontwikkelingsscenario's). Welke karakteristieken men toekent aan deze fictieve invulling, moet geval per geval bepaald worden. Tips en aandachtspunten 1. Bij de beschrijving van de referentiesituatie moet de focus liggen op die elementen van het milieu die beïnvloed (kunnen) worden door het plan of project, of die de omvang van de effecten mee kunnen beïnvloeden. De beschrijving moet zich dus toespitsen op de impactreceptoren (waardevol erfgoed, beschermde natuur, woonzones, …) én op de te verwachten toekomstige ontwikkelingen in het studiegebied. Een exhaustieve beschrijving van omgevingsvariabelen die met zekerheid niet door het project zullen beïnvloed worden of die geen invloed hebben op het belang van het effect biedt geen enkele meerwaarde. Bijvoorbeeld: het heeft geen zin de waterkwaliteit in de referentiesituatie grondig te beschrijven als de verwachting niet is dat deze kwaliteit ook zal beïnvloed worden door het plan of project. 2. 103 De beschrijving van de referentiesituatie moet op hoofdlijnen reeds opgenomen worden in de kennisgeving, zodat ze ook het voorwerp kan uitmaken van opmerkingen door burgers en instanties en vervolgens (eventueel na aanpassingen) ook vastgelegd wordt in de richtlijnen. Discussies met betrekking tot de omschrijving van de referentiesituatie moeten beslecht zijn op het moment dat de richtlijnen betekend worden. De beschrijving van de referentiesituatie wordt best interdisciplinair vastgelegd, maar elke discipline focust zich daarbij uiteraard op Voor zover deze redelijkerwijze kan gekend zijn op basis van bijvoorbeeld reeds genomen beslissingen. 90 zijn eigen aandachtspunten, en houdt rekening met de voor zijn of haar domein te verwachten relevante ontwikkelingen. Die kunnen uiteraard voor bijvoorbeeld de discipline bodem heel anders zijn dan voor de discipline lucht. 6.3.9 3. Bij de beschrijving van de referentiesituatie moet steeds duidelijk aangegeven worden op welke bronnen deze beschrijving is gebaseerd. De herkomst van meet- en inventarisatiegegevens (bv. databanken, kaartmateriaal, …) moet steeds duidelijk vermeld worden, zodat betrouwbaarheid, authenticiteit en ouderdom van de gegevens kunnen geverifieerd worden. Als het gaat om persoonlijke vaststellingen of interpretaties en (terrein)inventarisatiegegevens moet dit ook duidelijk vermeld worden. 4. In elke vorm van milieueffectbeoordeling (plan- en project-MER’s, ontheffingsnota’s, screeningsnota’s, …) moeten de effecten vergeleken worden met een referentie, en is de definitie en beschrijving van een referentiesituatie dus nodig. Uiteraard zal de diepgang van deze beschrijving mee afhangen van de aard en de ernst van de te verwachten effecten. Dit betekent bijvoorbeeld dat bij een screeningsnota een minder gedetailleerde beschrijving nodig is dan bij een volledig MER of een ontheffingsnota. Zie in dat verband bv. ook de vereisten met betrekking tot de beschrijving van de ‘kenmerken van de omgeving’ in het modelformulier voor project-m.e.r.-screening op de website van de dienst Mer. 5. Elke combinatie van een alternatief (zie par. 6.3.3) en een referentiesituatie leidt in principe tot een andere uitspraak met betrekking tot de milieuimpact. In de praktijk hoeft dat niet zo te zijn voor alle disciplines en alle beoordelingscriteria. Omwille van de herkenbaarheid van de analyse moet wel in alle gevallen een uitspraak gedaan worden, ook als die uitspraak erin bestaat dat er geen verschil is. 6. De beoordeling van het plan of project (of zijn alternatieven) ten opzichte van de referentiesituaties die volgen uit verschillende scenario’s moet naast elkaar en evenwaardig gebeuren. Beoordelingskader Een MER of ontheffingsnota moet altijd een duidelijk omschreven beoordelingskader hebben 104. Een beoordelingskader geeft aan welke criteria gebruikt worden om de effecten van een plan of project te beschrijven en legt vast waaraan de resultaten van de effectbeschrijving zullen getoetst worden. Een beoordelingskader formuleert ook regels die toelaten te besluiten in welke mate een effect aanzienlijk105 is. Een goed beoordelingskader draagt er toe bij dat milieueffectbeoordelingen op een systematische, consequente en onderling vergelijkbare manier gebeuren. Het helpt ook om de besluiten van een MER op een evenwichtige manier in kaart te brengen, over de verschillende disciplines heen. De opbouw van een beoordelingskader kan gestructureerd worden aan de hand van de drie volgende vragen: Hoe druk je een effect uit? Waarmee vergelijk je het effect? Hoe bepaal je hoe belangrijk het effect is (significantiekader)? 104 Ook bij een screeningsnota wordt de facto gewerkt met een beoordelingskader, maar vaak wordt dit niet geëxpliciteerd. 105 Andere veelgebruikte termen in dat verband zijn ‘significant’ en ‘betekenisvol’. ‘Aanzienlijk’ is echter de term die in het DABM gebruikt wordt. De dienst Mer raadt met dit richtlijnenboek dan ook aan om de term ‘aanzienlijk’ te gebruiken in alle milieueffectrapportages. De term ‘significantiekader’ wordt wel behouden om de regels te omschrijven die gebruikt worden om uit te maken in welke mate een effect aanzienlijk is. 91 6.3.9.1 Hoe druk je een effect uit? Een beoordelingskader geeft voor elk mogelijk aanzienlijk effect106 aan welke criteria zullen gebruikt worden om dit effect uit te drukken en te beoordelen. Criteria dienen als ‘meetinstrumenten’ voor de mate waarin een bepaalde impact belangrijk is. Door vergelijking van de waarde van een criterium (of een set van criteria) kunnen uitspraken gedaan worden over hoe een bepaald alternatief ‘scoort’ tegenover bepaalde normen of doelstellingen of, desgevallend, in vergelijking met andere alternatieven. Tabel 7 geeft een voorbeeld van hoe bepaalde effecten (in dit geval op de bodem) kunnen worden vertaald naar (meetbare) beoordelingscriteria. Tabel 7 Voorbeeld vertaling effecten op bodem naar beoordelingscriteria Verondersteld effect Criterium te gebruiken bij de effectbeschrijving Structuurwijziging (verdichting en verslemping) Oppervlakte waarover verdichtingsgevoelige bodem verstoord wordt in het plangebied Profielwijziging (wijziging van bestaande bodemprofielen) Oppervlakte waarover bodem met goed ontwikkeld bodemprofiel verstoord wordt in het plangebied Grondstromen (verbruik en vrijkomen van grond) Volume grondstromen (grondbalans) Wijziging bodemgebruik Oppervlakte gewijzigd grondgebruik Wijziging bodemkwaliteit Aantal locaties en planfasen waar een mogelijk risico op bodemverontreiniging optreedt Eigenschappen van goede criteria zijn: ze moeten representatief zijn voor het effect dat ze uitdrukken. Bijvoorbeeld: de oppervlakte Vogelrichtlijngebied binnen een bepaalde geluidscontour wordt geacht representatief te zijn voor het belang van de geluidsverstoring voor de avifauna in dat gebied; ze moeten meetbaar zijn (‘meetbaar’ betekent niet steeds ‘kwantitatief’; ook een kwalitatieve waardering is bruikbaar (bijvoorbeeld ‘meer of minder risico op …’) – er moet echter wel steeds een rangorde uit af te leiden zijn); ze moeten eenvoudig te bepalen zijn; ze moeten duidelijk omschreven en begrijpelijk zijn, niet alleen voor experten, ook voor besluitvormers en bij voorkeur het grote publiek; ze moeten algemeen aanvaard(baar) zijn: ‘iedereen’ (experten, besluitvormers) moet het er over eens zijn / er van te overtuigen zijn dat dit een belangrijk criterium is; ze laten toe beleid of regelgeving te toetsen; ze laten bij voorkeur toe om een onderscheid te maken tussen de effecten van verschillende alternatieven; de waarde van het criterium (‘score’) moet op dezelfde manier en met dezelfde nauwkeurigheid kunnen bepaald worden voor verschillende alternatieven. Een beoordelingskader geeft dus onder meer aan welke effecten zullen onderzocht worden en met welke criteria een bepaald effect zal uitgedrukt worden. Doorgaans geeft een beoordelingskader ook aan: 106 De lijst met mogelijk aanzienlijke effecten wordt vastgelegd tijdens de scoping; zie par. 6.3.4. 92 in welke eenheden het criterium wordt uitgedrukt; welke methode zal gebruikt worden om het effect te ‘begroten’ (bv. rekenmodel, GIS-analyse, expertkennis); op welke manier het effect zal beoordeeld worden, bijvoorbeeld: a) Kwalitatief, op basis van expertkennis b) Kwalitatief, op basis van een expertoordeel, gebaseerd op rekenresultaten c) Kwantitatief, op basis van rekenresultaten d) … Tabel 8 geeft hier een mogelijk voorbeeld van voor de discipline Water. Tabel 8 Voorbeeld beoordelingskader discipline Water Mogelijk effect Criterium Eenheid Methode van effectbegroting Methode van effectbeoordeling Wijziging oppervlaktewaterkwantiteit Wijziging in stroomsnelheid m/s Hydraulische modellering Expertoordeel getoetst aan kritische snelheid voor erosie Hydraulische modellering Toets aan overstromingsrisico Wijziging in waterstand Wijziging oppervlaktewaterkwaliteit Wijziging grondwaterkwantiteit 6.3.9.2 m TAW Vertroebeling waterkolom - Expertoordeel op basis van literatuur en vergelijking met vergelijkbare situaties Expertoordeel Zoutgehalte ppm Cl- Diffusiemodel Toets aan drinkwaternormen Tijdelijke verdroging door bemaling m Berekening van bemalingskegel Expertoordeel op basis van daling grondwaterstand en invloedsafstand Waarmee vergelijk je het effect? In een MER worden de verschillende effecten uitgedrukt als een score op de criteria die vervat zijn in het beoordelingskader. In een volgende stap moet ook aangegeven worden met welke ‘referentie’ de effecten zullen vergeleken worden. Dit is nodig om nadien ook een uitspraak te kunnen doen over de mate waarin een effect aanzienlijk is. Referenties kunnen relatief zijn (bv. de uitkomsten van verschillende alternatieven worden met elkaar vergeleken) of absoluut (bv. er wordt getoetst aan een duidelijke norm, vastgelegd in de regelgeving). In een MER gebeurt steeds minstens een vergelijking van de geplande situatie met de referentiesituatie107. Deze vergelijking kijkt naar het verschil tussen een situatie waarbij het plan of project niet wordt uitgevoerd en een situatie waarbij dit wel het geval is. Het verschil tussen beide geeft aan hoe groot de impact van het plan of project is. Als in een MER meerdere alternatieven bestudeerd worden, kunnen die ook onderling als vergelijkingsbasis dienen, bijkomend aan de vergelijking met de referentiesituatie. De criteriascores 107 Zie par. 6.3.8 voor meer details. 93 van de verschillende alternatieven worden dan met elkaar vergeleken. Dit laat toe om tot een rangschikking van alternatieven te komen 108. Daarnaast moet echter ook, voor zover mogelijk en relevant, een vergelijking gebeuren met de gewenste situatie met betrekking tot een bepaald thema, zoals die is vastgelegd in regelgeving (normen) en beleid. Voorbeelden van dit soort absolute vergelijkingen zijn: kwaliteitsdoelstellingen of streefwaarden voor de omgevingsparameters (lucht, bodem, water, geluidsniveau, ...); vastgelegde beleidsdoelen, zoals wenselijk geacht areaal bossen of beschermde gebieden binnen een bepaalde perimeter, instandhoudingsdoelstellingen voor SBZ, …; in nationale beleidsplannen of internationale afspraken vastgelegde doelstellingen voor emissie- of immissiewaarden bv. Nationale Emissiewaarden voor NOx, beperking van CO2uitstoot, beperking van uitstoot van producten met effect op de ozonlaag (protocol van Montreal), ... . Bijvoorbeeld: Een plan of project kan resulteren in een wijziging in de uitstoot van broeikasgassen. Een vergelijking met de referentiesituatie laat toe te bepalen of het om een toe- of afname gaat en hoe groot die is. Als er alternatieven bestaan voor het plan of project kan de uitstoot van de verschillende alternatieven ook onderling vergeleken worden. Vermits er een duidelijk beleidskader bestaat mag men zich echter niet beperken tot de vaststelling van een toename van de emissies (relatieve referentie); er moet ook gekeken worden naar wat dit betekent in verhouding tot de Belgische (post-)Kyotoverplichtingen. 6.3.9.3 Hoe bepaal je hoe belangrijk het effect is (significantiekader)? Een beoordelingskader moet ook regels vastleggen om uit te maken hoe belangrijk het gevonden wordt dat een bepaald effect aanleiding geeft tot een criteriumscore die afwijkt van wat als referentie was vastgelegd of, anders gezegd, hoe aanzienlijk het effect is. Het beoordelingskader bepaalt met andere woorden ook hoe een effect wordt vertaald in een eindbeoordeling. Het antwoord op de vraag in welke mate een effect aanzienlijk is hangt niet alleen af van de waarde van de criteriumscore, maar ook van elementen als de waarschijnlijkheid, duur of omkeerbaarheid van het effect of de kwetsbaarheid van de omgeving. Een grondwaterstandsdaling met gemiddeld 40 cm zal een andere betekenis hebben in een natuurgebied met grondwaterafhankelijke vegetaties, dan in een bos met een diepe grondwatertafel. Om te beoordelen of een bepaald effect aanzienlijk is, en in welke mate, worden doorgaans regels vastgelegd die toelaten een kwantitatieve score te vertalen in een kwalitatieve uitspraak, rekening houdend met bijkomende informatie over de aard van het effect en van de receptoren. Zo’n set regels wordt soms ook een significantiekader genoemd; het significantiekader maakt onderdeel uit van het beoordelingskader. Tabel 9 geeft hier een voorbeeld van: hij bevat regels om de kwantitatief uitgedrukte grondwaterstandsdaling, in combinatie met een kwalitatieve waardering van de kwetsbaarheid van de vegetatie, te vertalen naar een kwalitatieve, geïntegreerde eindscore, die waarden van 0 tot -3 kan aannemen. 108 Voor een bepaald criterium. Het bekomen van een eindrangschikking die op een geïntegreerde wijze rekening houdt met de verschillende in een MER gebruikte beoordelingscriteria veronderstelt één of andere vorm van mulitcriteria-analyse. Deze benadering wordt echter afgeraden door de dienst Mer. 94 Tabel 9 Voorbeeld van een kwantitatief significantiekader voor grondwaterstandsdaling Effect Score Beoordeling Grondwaterstandsdaling (> 1 cm) t.h.v. zeer kwetsbare vegetatie of grondwaterstandsdaling (> 5 cm) t.h.v. kwetsbare vegetatie -3 Aanzienlijk negatief Grondwaterstandsdaling (0,5-1 cm) t.h.v. zeer kwetsbare vegetatie of grondwaterstandsdaling (1-5 cm) t.h.v. kwetsbare vegetatie -2 Negatief Grondwaterstandsdaling (0,5-1 cm) t.h.v. kwetsbare vegetatie -1 Beperkt negatief Grondwaterstandsdaling t.h.v. niet kwetsbare vegetatie of geen grondwaterstandsdaling 0 Verwaarloosbaar of geen effect Aan bovenstaand voorbeeld komen geen normen te pas; het is volledig gebaseerd op een expertenoordeel, aangezien hier geen toepasselijke normen bestaan. Vaak is dat wel het geval. Als gebruik wordt gemaakt van (wettelijk vastgelegde) normen om te bepalen of een effect al dan niet aanzienlijk is kan de afweging in principe eenvoudig zijn: ofwel wordt de norm gehaald (pass) ofwel niet (fail). Een dergelijke eenvoudige toetsing aan normen volstaat doorgaans echter niet om in het kader van een MER uit te maken of een effect al dan niet aanzienlijk is. Zoals gezegd spelen elementen als bijvoorbeeld de omkeerbaarheid van het effect en de kwetsbaarheid van de omgeving ook een rol in de beoordeling. Regels om vast te leggen of een effect al dan niet aanzienlijk is kunnen ook kwalitatief zijn. 95 Tabel 10 geeft een voorbeeld van een generieke set regels die de relatie leggen tussen een kwalitatieve score op het criterium ‘ernst en omvang’ van het effect en de kwetsbaarheid van de receptor, om te komen tot een uitspraak met betrekking tot de mate waarin het effect aanzienlijk is109. Mutatis mutandis geldt deze tabel ook voor positieve effecten. 109 Dit is een voorbeeld van een tweedimensionaal significantiekader, waarbij twee variabelen betrokken worden om tot een uitspraak te komen. Andere vormen van tweedimensionele kaders zijn mogelijk: men kan bijvoorbeeld zowel rekening houden met de evolutie tegenover de referentiesituatie (bv. verbetering dan wel verslechtering) als met het al dan niet overschrijden van een bepaalde drempelwaarde. 96 Tabel 10 Voorbeeld van een kwalitatief significantiekader Kwetsbaarheid van de receptor Ernst en omvang van het effect Hoog Groot Hoog Matig Matig Groot Hoog Klein Matig Matig Laag Groot Matig klein Laag matig Laag klein Score Beoordeling van het effect -3 Aanzienlijk negatief -2 Negatief -1 Beperkt negatief 0 Verwaarloosbaar of geen effect Bij een dergelijk significantiekader is het, omwille van de naspeurbaarheid en reproduceerbaarheid, belangrijk dat ook verduidelijkt wordt wat bedoeld wordt met bijvoorbeeld een ‘grote ernst en omvang’ van het effect. Onderstaand voorbeeld geeft aan hoe de termen groot, matig en klein kunnen geïnterpreteerd worden bij de beoordeling van het belang van een (negatief) effect op de bodem, als onderdeel van het significantiekader. Merk op dat de bestaande situatie van de bodem hier als referentie wordt gebruikt. GROOT De beïnvloeding van het bodemsysteem is onomkeerbaar en heeft een belangrijke impact op het compartiment bodem. Verstoring van goed ontwikkelde bodemprofielen in zones die na de werken in landbouw- of natuurgebruik zijn. De beïnvloeding is omvangrijk en sterk verspreid, reikt tot ver buiten plangebied (oppervlakte van beïnvloede zone > 10 ha, > 10.000 m³ grondverzet buiten plangebied). MATIG De beïnvloeding van het bodemsysteem leidt tot duidelijke maar omkeerbare wijzigingen van de bodemeigenschappen. De beïnvloeding is eerder lokaal maar reikt tot buiten het plangebied (oppervlakte van beïnvloede zone 3-10 ha, 2.500-10.000 m³ grondverzet buiten werkzone) KLEIN Geen belangrijke of meetbare schade aan het systeem. De beïnvloeding is zeer lokaal en blijft binnen de grenzen van het plangebied (oppervlakte van beïnvloede zone 1-3 ha, 250-2.500 m³ grondverzet buiten werkzone). Opmerking: Bovenstaand voorbeeld geeft aan hoe een kwalitatief significantiekader kan opgebouwd worden; andere invullingen hiervan zijn mogelijk. In de meeste gevallen is het daarbij belangrijk dat rekening wordt gehouden met zowel de kwetsbaarheid van het milieu110 als met de omvang van het effect, in overeenstemming met bijlage I en bijlage II bij het DABM. ‘Kwetsbaarheid van het milieu’ kan geïnterpreteerd worden in termen van onder meer rijkdom, kwaliteit, regeneratievermogen en opnamevermogen; ‘omvang van het effect’ kan zaken omvatten als orde van grootte, ruimtelijk bereik en complexiteit, waarbij ook rekening dient gehouden te worden met eigenschappen als waarschijnlijkheid, duur, frequentie en omkeerbaarheid van het effect. Een significantiekader op zich kan eenvoudig gestructureerd worden volgens de hoofdassen ‘kwetsbaarheid’ en ‘omvang’. Bij de 110 Bij significantiekaders die gebaseerd zijn op wettelijk vastgelegde normen (bv. beoordeling in functie van de mate waarin die normen overschreden worden) wordt soms niet expliciet rekening gehouden met de kwetsbaarheid van de omgeving. De achterliggende aanname is dan dat die kwetsbaarheid al vervat zit in de normstelling. 97 interpretatie en toepassing hiervan dient de MER-deskundige echter steeds rekening te houden met de specifieke invulling die hier, voor een bepaald plan of project, kan aan gegeven worden, rekening houdend met de hier vermelde aandachtspunten. Zoals uit bovenstaande voorbeelden blijkt wordt bij de effectbeoordeling bij voorkeur 111 gewerkt met de volgende schaal met bijhorende betekenis: Score Beoordeling -3 Aanzienlijk negatief -2 Negatief -1 Beperkt negatief 0 Verwaarloosbaar of geen effect Door het spiegelen van de effecten in positieve zin krijgt men een zevendelige schaal met drie positieve beoordelingsniveaus, drie negatieve en een neutraal niveau. Er is strikt genomen geen dwingende reden om te werken met een zevendelige schaal; beoordelingsschalen met meer of minder niveaus zijn in principe mogelijk 112. Belangrijk is wel dat het significantiekader steeds duidelijk geëxpliciteerd wordt en dat duidelijk gemaakt wordt welke consequenties men aan een bepaalde score koppelt op het vlak van milderende maatregelen en van aanvaardbaarheid van het project/plan vanuit milieuoogpunt. Een beoordelingskader moet immers ook een uitspraak doen met betrekking tot de noodzaak om al dan niet milderende maatregelen te onderzoeken, in functie van de mate waarin het effect als aanzienlijk wordt beschouwd. Tabel 11 geeft aan hoe de effectbeoordeling (en bijhorende score) moet geïnterpreteerd worden in termen van milderende maatregelen (in geval van een zevendelige schaal 113). Tabel 11 Koppeling effectbeoordeling met milderende maatregelen Beoordeling van het effect Koppeling met milderende maatregelen Beperkt negatief (score –1) Onderzoek naar milderende maatregel is minder dwingend; als de milieukwaliteit in de referentiesituatie echter reeds slecht is kunnen milderende maatregelen toch nodig zijn om een bijkomende verslechtering te vermijden114. Negatief Er dient gezocht te worden naar milderende maatregelen. (score –2) Aanzienlijk negatief Er dienen in elk geval milderende maatregelen voorgesteld te worden. (score –3) 111 Deze terminologie zal ook opgenomen worden in de disciplinespecifieke richtlijnenboeken. 112 Omwille van de vergelijkbaarheid tussen disciplines en MER’s onderling is het wel aan te raden niet zonder goede reden af te wijken van het gebruik van een zevendelige schaal. 113 Hier wordt enkel de ‘negatieve’ kant van de schaal gebruikt, de andere schaalniveaus zijn uiteraard niet relevant in relatie tot milderende maatregelen. 114 Zie hiervoor ook de disciplinespecifieke richtlijnenboeken. 98 Voor alle gevallen geldt: indien er geen milderende maatregelen voorgesteld kunnen worden dient dit gemotiveerd te worden. Als milderende maatregelen voorgeschreven worden moet het effect hiervan apart bestudeerd en beschreven worden in het MER (zie ook par. 6.4.9). 6.3.9.4 Tips en aandachtspunten Bij het opstellen en gebruiken van een beoordelingskader dienen volgende tips en aandachtspunten in acht genomen te worden: 1. Het juridisch en beleidsmatig kader is mee bepalend voor het vaststellen van het beoordelingskader. 2. Beoordelingskaders moeten duidelijk voorgesteld worden in de kennisgeving, en vastgelegd in de richtlijnen. 3. Afhankelijk van de detailgraad van het MER zal ook het vastgestelde beoordelingskader meer of minder uitgebreid of gedetailleerd zijn. 4. De beoordeling van de mate waarin een effect aanzienlijk is kan bij receptordisciplines niet losgezien worden van de kenmerken van de receptoren. 5. De keuze van geschikte beoordelingscriteria hangt sterk af van de plan- of projectkenmerken en van de omgeving waarin de activiteiten worden uitgevoerd. 6. De vaststelling van aanzienlijk negatieve effecten leidt automatisch tot de noodzaak om milderende maatregelen voor te stellen. 7. Voor een aantal disciplines, waarvoor duidelijke kwantitatieve normenkaders bestaan, worden de beoordelingskaders eenduidig vastgelegd in het disciplinespecifieke richtlijnenboek. Voor disciplines waarbij dit niet het geval is of veel minder (bv. Fauna & Flora, Landschap, bouwkundig erfgoed en archeologie), … moet de deskundige in het kader van (de kennisgeving voor) het MER een eigen beoordelingskader uitwerken. Hierbij moet dezelfde terminologie gebruikt worden als hierboven voorgesteld (aanzienlijk negatief, negatief, beperkt negatief en verwaarloosbaar of geen effect). 8. Beoordelingskaders moeten bijdragen tot objectief vergelijkbare en consequente milieubeoordelingen binnen een bepaalde discipline. Indien wordt afgeweken van de binnen de disciplinespecifieke richtlijnenboeken voorgestelde beoordelingskaders moet dit duidelijk gemotiveerd worden. 6.4 Effectbepaling en -synthese 6.4.1 MER-disciplines - sleutel-, neven- en niet relevante disciplines 6.4.1.1 Algemeen Artikel 4.3.7 van het DABM schrijft voor dat een project-MER een beschrijving en onderbouwde beoordeling moet geven van de waarschijnlijk aanzienlijke milieueffecten van het voorgenomen project en van de onderzochte alternatieven op of inzake, in voorkomend geval, de gezondheid en veiligheid van de mens de ruimtelijke ontwikkeling de biodiversiteit de fauna en flora de energie- en grondstoffenvoorraden de bodem het water 99 de atmosfeer de klimatologische factoren het geluid het licht de stoffelijke goederen het cultureel erfgoed met inbegrip van het architectonisch en archeologisch erfgoed het landschap de mobiliteit en de samenhang tussen de genoemde factoren. Artikel 4.2.8 van het DABM omvat nagenoeg dezelfde bepaling voor plan-MER’s115 116 . Zoals al aangegeven in par. 4.1.5 kunnen volgens de Vlaamse regelgeving deskundigen erkend zijn in volgende disciplines (en deeldomeinen): Bodem (pedologie en geologie) Water (geohydrologie, oppervlakte- en afvalwater en mariene waters) Lucht (geur en luchtverontreiniging) Geluid en trillingen (geluid en trillingen) Mens (toxicologie, psychosomatische aspecten, mobiliteit en ruimtelijke aspecten) Fauna en flora Licht, warmte en elektromagnetische golven Klimaat Landschap, bouwkundig erfgoed en archeologie (landschap, bouwkundig erfgoed en archeologie) In het kader van de milieueffectrapportage worden de MER-disciplines verder als sleuteldisciplines, nevendisciplines of niet-relevante disciplines aangeduid. Voor een toelichting over de betekenis en het gebruik van de term receptordisciplines117 wordt verwezen naar par. 6.4.6. 6.4.1.2 Onderscheid in sleutel-, neven- en niet relevante disciplines Tijdens de scoping (zie par. 6.3.4) worden de belangrijkste milieuthema’s en -effecten geïdentificeerd en onderscheiden van andere, minder relevante thema’s en -effecten. Het resultaat van de scoping bestaat uit een overzicht van de vermoedelijk aanzienlijke effecten die in het MER, de ontheffingsnota of screeningsnota verder onderzocht zullen worden. Dit overzicht wordt meestal voorgesteld onder vorm van een ingreep-effectmatrix. 115 ‘Waarschijnlijk aanzienlijke milieueffecten’ wordt er vervangen door ‘mogelijke aanzienlijke milieueffecten’; er is sprake van ‘onderzochte redelijke alternatieven’ in plaats van ‘onderzochte altenatieven’ en de term ‘ruimtelijke ontwikkeling’ is vervangen door ‘ruimtelijke ordening’. 116 Voor ontheffingen en screenings bevat de regelgeving geen vergelijkbare bepalingen. Aangezien deze instrumenten erop gericht zijn aan te tonen dat er geen aanzienlijke effecten te verwachten zijn (of, in het geval van ontheffingen, dat deze reeds eerder afdoende werden beschreven) ligt het voor de hand dat, voor zover relevant, effecten op dezelfde domeinen bestudeerd worden. Daarbij hoeft weliswaar niet noodzakelijk dezelfde systematische opdeling in ‘disciplines’ gevolgd te worden. 117 Landschap, bouwkundig erfgoed en archeologie, Fauna & Flora en Mens. 100 De effecten bepalen of een bepaalde discipline een relevante of niet relevante discipline genoemd wordt, waarmee bedoeld wordt dat de effecten al dan niet in het MER aan bod moeten komen. Binnen de relevante disciplines kan verder nog onderscheid gemaakt worden tussen sleutel- en nevendisciplines. Dit onderscheid wordt bepaald door de relevantie of het belang van de discipline in een bepaald gebied of voor een bepaalde activiteit. Gezien de grote diversiteit aan plan- of projectkarakteristieken, de verscheidenheid aan mogelijke omgevingsfactoren, het verschil in m.e.r.niveau, … is het niet mogelijk om in dit richtlijnenboek een standaardlijst van de te behandelen relevante disciplines aan te geven. Sleuteldisciplines Sleuteldisciplines zijn disciplines die diepgaand in een MER/ontheffingsnota/screeningsnota onderzocht moeten worden (en in het geval van een project-MER ook door erkende MER-deskundigen). In een MER kunnen er door de betrokken activiteit voor bepaalde disciplines onomkeerbare effecten optreden die aanzienlijk kunnen zijn en die dus verder onderzoek noodzakelijk maken. In een ontheffingsnota of een screeningsnota moet aangetoond worden dat bepaalde effecten niet aanzienlijk zijn. Het is niet alleen de grootte van de effecten die bepaalt of een discipline als een sleuteldiscipline aangeduid wordt of niet, maar de aard en diepgang van het noodzakelijk uit te voeren onderzoek om dit aan te tonen. In het geval er bijvoorbeeld modelmatige doorrekeningen noodzakelijk zijn om aan te tonen dat bepaalde vermoedelijke effecten beperkt zijn, kan de discipline ook als een sleuteldiscipline aangeduid worden. In elk concreet MER/ontheffingsnota/screeningsnota kunnen een aantal disciplines als sleuteldisciplines behandeld worden. In wegendossiers is mobiliteit bijvoorbeeld zo goed als altijd een sleuteldiscipline. Nevendisciplines Nevendisciplines zijn disciplines die minder diepgaand bestudeerd moeten worden in een MER/ontheffingsnota of screeningsnota. Nevendisciplines kunnen in een project-MER door een MERcoördinator beschreven worden. In wegendossiers kan fauna en flora bijvoorbeeld een nevendiscipline zijn als de nieuwe weg in sterk verstedelijkt gebied zonder belangrijke natuurwaarden aangelegd wordt. Niet relevante disciplines De disciplines waarvoor zowel bij de aanleg-, gebruiks- als onderhoudsfase geen effecten optreden, worden als niet relevant beschouwd en worden bijgevolg niet bestudeerd in het MER/de ontheffingsnota/de screeningsnota. Dit is wel steeds nog te motiveren in de betrokken documenten. In de activiteitengroepspecifieke richtlijnenboeken wordt telkens reeds een overzicht gegeven van de mogelijk relevante te onderzoeken sleutel-, neven- of niet relevante disciplines voor de betrokken activiteitengroep, met inbegrip van de motivatie daarvoor. 6.4.1.3 Tips en aandachtspunten 1. In het kader van een concreet dossier kan het aangewezen zijn om in detail te motiveren waarom een bepaalde discipline als sleutel-, neven- of niet relevante discipline beschouwd wordt en, voor activiteiten waarvoor een activiteitenspecifiek richtlijnenboek beschikbaar is, de eventuele afwijkingen ten opzichte van het richtlijnenboek aan te geven. Ook in de disciplinespecifieke richtlijnenboeken kunnen aanwijzingen staan wanneer voor de betrokken discipline een erkend MER-deskundige aangewezen is en zij bijgevolg een sleuteldiscipline wordt. 2. Het is aangewezen dat de deskundige voor een bepaalde discipline aanwezig is op de richtlijnen- en ontwerptekstbespreking als de betrokken discipline als een sleuteldiscipline aangeduid is, tenzij de dienst Mer voorafgaand aan de richtlijnenvergadering of de ontwerptekstbespreking aangegeven heeft dat zijn of haar aanwezigheid niet noodzakelijk is. 3. Tijdens de scoping (kennisgeving en richtlijnen) moet in elk dossier duidelijk beschreven worden welke disciplines de sleuteldisciplines zijn, welke disciplines ook relevant zijn en 101 onderzocht zullen worden (nevendisciplines) en welke disciplines niet relevant zijn en dus niet onderzocht worden. 4. Een discipline die in de kennisgeving ‘minder belangrijk’ leek kan naar aanleiding van de terinzagelegging toch een sleuteldiscipline worden. Zo kan er bijvoorbeeld voor een projectMER in de richtlijnen beslist worden dat die discipline, in tegenstelling tot wat in de kennisgeving stond, toch door een erkend MER-deskundige behandeld moet worden. Het omgekeerde zou in theorie ook kunnen: een belangrijke discipline zou minder belangrijk kunnen worden. 6.4.2 Eigenschappen en typologie van effecten 6.4.2.1 Eigenschappen van effecten in het licht van hun beoordeling 6.4.2.1.1 Overzicht Milieueffecten worden in een MER meestal geïnterpreteerd aan de hand van een aantal eigenschappen, die iets zeggen over de ernst van het effect. Voorbeelden van deze eigenschappen zijn de intensiteit, de invloedssfeer, de mate van omkeerbaarheid, … . De mate waarin de effecten als aanzienlijk kunnen beschouwd worden (en dus de mate waarin het project of plan dat aan de basis ligt van de effecten aanvaardbaar is) wordt mee bepaald door deze kenmerken 118. De MER-deskundige119 betrekt deze eigenschappen dus mee in de analyse die hij maakt over de ernst van een effect. Dit kan gebeuren door aan elk effect apart een (kwalitatieve) score te geven met betrekking tot het al dan niet permanente karakter, de mate van omkeerbaarheid, de intensiteit … . Tabel 12 geeft een mogelijk voorbeeld van een dergelijk scoresysteem. Tabel 12 Voorbeeld scoresysteem volgens de eigenschappen van het effect Eigenschap Mogelijke score Aard van het effect Positief Negatief Onduidelijk Intensiteit Beperkt Gemiddeld Groot Kans op voorkomen Zeker (onvermijdelijk) Mogelijk Onwaarschijnlijk Niet gekend Duur van het effect Tijdelijk Repetitief Permanent Omkeerbaarheid Omkeerbaar Onomkeerbaar 118 Voor veel effecten bestaat daarnaast vaak een formeel significantiekader. Zie ook par. 6.3.9. 119 Of eventueel de niet-erkende deskundige die een plan-MER, ontheffingsnota of screeningsnota opstelt. 102 Tijdsduur tot expressie Onmiddellijk Op korte termijn Op gemiddelde termijn Op lange termijn De eindevaluatie met betrekking tot de mate van aanzienlijkheid van het effect volgt dan uit een interpretatie door de deskundige van de verschillende deelscores per effect. In de praktijk bestaan er geen vaste regels om de deelscores te vertalen in een totaalscore of in een uitspraak met betrekking tot de aanzienlijkheid van het effect. Het systematisch expliciteren van de vernoemde eigenschappen blijft dan ook vaak achterwege in een MER. Wél worden deze eigenschappen bijna steeds impliciet meegenomen door de deskundige wanneer hij of zij zijn oordeel vormt over de mate waarin een bepaald effect aanzienlijk is120. Als in een MER een motivatie wordt gegeven met betrekking tot de (kwalitatieve) score die aan een bepaald effect wordt gegeven dan gebeurt dit dan ook meestal (en bij voorkeur) in termen van deze eigenschappen. 6.4.2.1.2 Korte bespreking van de belangrijkste effectkenmerken Tijdsaspecten Onder de tijdsaspecten van een effect vallen de duur, het al dan niet tijdelijk zijn, de frequentie van voorkomen en het tijdstip van optreden. Voor wat betreft de tijdsduur kan bijvoorbeeld een onderscheid gemaakt worden tussen effecten die doorwerken: op korte termijn : bijvoorbeeld gedurende enkele dagen tot enkele maanden op middellange termijn : bijvoorbeeld 1 tot 5 jaar op lange termijn : bijvoorbeeld 5 jaar en meer Wat bedoeld wordt met korte, middellange en lange termijn is in hoge mate contextspecifiek; het verdient dan ook aanbeveling deze termen voor elk specifiek programma, plan of project duidelijk te definiëren in de kennisgeving. Naast de tijdsduur is het van belang aan te geven of effecten tijdelijk of permanent zijn. Een tijdelijk effect kan incidenteel zijn (dus maar éénmalig optreden), maar het kan ook betekenen dat het effect alleen optreedt in een bepaald seizoen of tijdens een bepaalde periode van een dag (periodieke effecten) of onregelmatig. Bij tijdelijke, niet incidentele effecten is het van belang de frequentie van voorkomen duidelijk aan te geven. Merk op dat er geen eenduidige relatie is tussen de tijdelijkheid of permanentie van de ingreep en die van het effect. Een tijdelijke ingreep kan permanente effecten hebben. Bijvoorbeeld: bij aanleg van een tijdelijke (niet-verharde) toegangsweg naar een werfzone treedt bodemverdichting op. De toegangsweg is tijdelijk en verdwijnt dus weer na de werken, de bodemverdichting blijft, als er geen milderende maatregelen genomen worden. Een ander potentieel belangrijk kenmerk is de tijd tot expressie van een effect. Een effect treedt vaak niet onmiddellijk op nadat de ingreep heeft plaatsgevonden, maar kan een lange tijd uitblijven; een voorbeeld hiervan is verontreiniging van grondwaterlagen door het traag doordringen van een stof doorheen slecht doorlatende lagen. 120 Of vermoedelijk aanzienlijk, zoals gebeurt tijdens de scoping (zie ook Tabel 3). 103 De tijdsaspecten van een effect zijn ook gerelateerd aan de plan- of projectfasering, waarbij een onderscheid kan gemaakt worden tussen: Milieueffecten van de bouw- of aanlegfase: hieronder vallen zowel tijdelijke als permanente effecten, direct zowel als indirect en met betrekking tot de verschillende aspecten van het milieu (abiotisch, biotisch, mens en landschap). In plan-MER’s worden dit soort effecten vaak niet of summier behandeld. Milieueffecten ten gevolge van de aanwezigheid van het afgewerkte of gerealiseerde plan of project: hier wordt het plan of project als een statisch en permanent gegeven beschouwd, met een bepaalde ruimtelijke voetafdruk of afbakening en andere eigenschappen die aanleiding kunnen geven tot milieueffecten. Milieueffecten ten gevolge van de exploitatie of het gebruik van het afgewerkte plan of project: hier wordt het afgewerkte plan of project als een dynamisch gegeven beschouwd. De effecten zijn hoofdzakelijk permanent en spelen zich af op de lange termijn. Milieueffecten van de afbraak- of ontmantelingsfase van een project. Intensiteit De intensiteit geeft informatie met betrekking tot de ‘sterkte’ van het effect. De concrete uitdrukkingsvorm is effect-afhankelijk. Mogelijke uitdrukkingsvormen zijn bijvoorbeeld dosis per tijdseenheid of concentratie, maar kwalitatieve beoordelingen (bv. groot, klein, gemiddeld) zijn ook mogelijk. De intensiteit kan in de praktijk moeilijk los gezien worden van de context, met name de gevoeligheid en kwetsbaarheid van de betrokken receptoren. Invloedssfeer De invloedssfeer geeft informatie over het ruimtelijk bereik van de effecten van het plan of project en bepaalt dus de omvang van het studiegebied. Aangezien de invloedssfeer de omvang en het belang van een effect mee bepaalt is het belangrijk deze invloedssfeer (die effectafhankelijk is) en het ervan afgeleide studiegebied in het MER duidelijk af te bakenen, vooral cartografisch (zie ook par. 6.3.4 m.b.t scoping). Bijvoorbeeld: de invloedssfeer van een bemaling is het volledige gebied waaruit water kan toestromen naar de bemaling. De invloedssfeer van een emissiebron strekt zich uit tot waar de concentratie van de geëmitteerde stof niet meer kan onderscheiden worden van de achtergrondconcentratie. Mate van omkeerbaarheid Effecten kunnen in mindere of meerdere mate irreversibel zijn. Een reversibel effect is een effect waarbij het systeem na het stopzetten van de ingreep vanzelf zal terugkeren naar zijn oorspronkelijke toestand. Een voorbeeld hiervan is een watertafel die na afloop van een bemaling na enige tijd vanzelf weer zijn vroeger peil bereikt. Een irreversibel effect is een effect waarbij een oorspronkelijke toestand, die tengevolge van een ingreep veranderd is, nooit zal terugkeren, zelfs indien de ingreep ophoudt. Het proces van verandering is in dat geval onomkeerbaar. Permanent ruimtebeslag is een voorbeeld van een onomkeerbaar effect. Mate van herstelbaarheid Van nature irreversibele effecten kunnen reversibel gemaakt worden door een herstellende maatregel, i.e. een antropogene ingreep. Compactatie van een bodem bijvoorbeeld kan, na afloop van aanlegwerken, terug in zekere mate ongedaan gemaakt worden. Een dergelijk effect is niet omkeerbaar (de compactatie zal niet vanzelf ongedaan gemaakt worden) maar wel herstelbaar. Een herstellende maatregel hoort tot de categorie van ‘milderende maatregelen’. De mate van herstelbaarheid wordt dus niet mee in overweging genomen bij de initiële beoordeling van het effect. Ze speelt wel een rol bij de eindbeoordeling, in die zin dat ze bepaalt of milderende maatregelen van dit type mogelijk zijn en dus de oorspronkelijk beoordeling in positieve zin kunnen beïnvloeden. 104 De herstelbaarheid van effecten is overigens een karakterisering die niet absoluut is: ze is onder meer (deels) afhankelijk van de middelen die men wil investeren in het herstel. Waarschijnlijkheid van optreden Effecten kunnen een geringe of grote kans hebben dat ze zich voordoen. De waarschijnlijkheid van optreden bepaalt, samen met de verwachte intensiteit ervan, het reële belang van het effect. De waarschijnlijkheid van optreden wordt doorgaans kwalitatief uitgedrukt. Zie in dit verband ook par. 6.4.8 ‘Omgaan met onzekerheden’. 6.4.2.2 Typologie van effecten Milieueffecten kunnen op verschillende manieren ingedeeld worden in ‘soorten’ effecten. Een veel gebruikte typologie wordt hieronder toegelicht. Welke van deze effecten in de praktijk in een MER worden bestudeerd wordt bepaald en onderbouwd tijdens de fase van de scoping (zie par. 6.3.4). De typologie op zich is van ondergeschikt belang, en het is ook niet nodig om in een MER aan de verschillende effecten een bepaald type toe te kennen; wel kan een dergelijke onderverdeling helpen gestructureerd na te denken over de effecten die zich kunnen voordoen, en er voor helpen zorgen dat tijdens de scoping geen belangrijke effecten over het hoofd worden gezien. Directe versus indirecte milieueffecten Directe effecten zijn een rechtstreeks gevolg van de kenmerken van het plan of project en zijn in de regel gemakkelijk te identificeren. Ze zijn vooral op het vlak van de abiotische milieufactoren gesitueerd, maar kunnen ook betrekking hebben op biotische of maatschappelijke factoren of op de kenmerken van het landschap. Voorbeelden zijn ruimtebeslag, emissies, visuele verstoring, … . Indirecte milieueffecten zijn effecten ten gevolge van andere effecten. Het kan zowel gaan om indirecte effecten in de eerste orde (d.i. ten gevolge van directe effecten) als in tweede (secundaire) en hogere orde (ten gevolge van andere indirecte effecten). Bijvoorbeeld: een (direct) effect van een plan of project op de grondwaterhuishouding heeft indirecte effecten tot gevolg (in de eerste orde) op de vochthuishouding van de bodem, wat op zijn beurt (in de tweede orde) weer een effect heeft op de vegetatie op de betreffende bodem. In de derde en hogere ordes kan dit verder gevolgen hebben voor andere componenten van het ecosysteem (zie ook de par. 6.3.4 ‘scoping’). Indirecte effecten laten zich in de regel het meest gelden op het vlak van de biotische componenten. Deze effecten komen meestal slechts geleidelijk en gradueel tot uiting en de oorzaak-effectrelaties zijn vaak slecht gekend, zeker in kwantitatieve termen. Afgeleide milieueffecten Deze effecten volgen niet als vanzelfsprekend uit de kenmerken van het project, maar zijn het gevolg van veranderende maatschappelijke en ecologische evenwichten die mee (maar niet uitsluitend) ontstaan onder invloed van het plan of project en vaak pas na lange tijd en geleidelijk tot expressie komen. In feite gaat het om moeilijk te duiden indirecte effecten die veelal van hogere orde zijn). De kans op voorkomen van dergelijke effecten is moeilijk te voorspellen maar hun reikwijdte en intensiteit kunnen aanzienlijk zijn. Bijvoorbeeld: de uitbouw van een grootschalig vakantie- en recreatiecentrum op een slecht ontsloten locatie brengt de aanleg mee van nieuwe wegen, maar ook de uitbouw van de lokale horecasector en een toename van de tewerkstellingskansen. Deze gevolgen op maatschappelijk vlak kunnen een ketting van effecten veroorzaken, die het uitzicht van en het leven in de betreffende regio op bepaalde vlakken ingrijpend kunnen veranderen en de regionale ecologische evenwichten sterk kunnen beïnvloeden onder andere door de bouw van infrastructuren, door verhoogde recreatie-intensiteit, vervuiling enz. 105 Ondanks het feit dat dergelijke secundaire effecten vaak de meest ingrijpende en de meest veelomvattende zijn, zijn voorspellingen op dat vlak zeer moeilijk uit te voeren en meestal van speculatieve aard. Bovendien zijn er meestal tal van andere oorzaken voor een dergelijke ontwikkeling, of randvoorwaarden die de ontwikkeling mogelijk maken. Om die reden is het vaak niet zinvol ze mee te bestuderen, al kunnen ze wel vermeld worden. De scoping moet duidelijk afbakenen of en tot hoe ver afgeleide milieueffecten meegenomen worden. Cumulatieve milieueffecten Dit zijn effecten die slechts gedeeltelijk het gevolg zijn van het plan of project onder studie. Ze zijn ook het gevolg van andere bestaande of geplande plannen of projecten en/of activiteiten in de onmiddellijke omgeving van het bestudeerde plan of project, die één of meerdere milieueffecten gemeenschappelijk hebben met het bestudeerde plan of project. Het cumulatieve effect is het samengestelde effect van al deze ingrepen op een bepaalde milieucomponent (zie ook par. 6.4.7). Synergetische milieueffecten zijn een vorm van cumulatieve milieueffecten. Het synergetisch effect is het resultaat van de gezamenlijke inwerking van verschillende effecten (bv. verstoringsbronnen) op eenzelfde receptor, dat groter is dan de som van de afzonderlijke inwerkingen. Bijvoorbeeld: het gecombineerde effect van geluidsoverlast en geurhinder samen kan meer belastend zijn voor de mens dan het effect van beide hinderaspecten afzonderlijk. Virtuele milieueffecten De realisatie van het project kan soms verhinderen dat bepaalde (soms hoge) potenties van een gebied nog ooit tot ontwikkeling komen, doordat er veranderingen gebeuren (meestal op abiotisch vlak), die op zich niet noodzakelijk negatieve gevolgen voor het milieu hebben. In dit geval kan gesproken worden van virtuele effecten (indirecte effecten op het vlak van de potenties). Bijvoorbeeld: een door dijken beschermd overstroombaar deel van een vallei is in intensief landbouwgebruik, maar heeft de potentie om een waardevol overstroombaar natuurgebied te worden. De dijken zijn in slechte staat. Door het herstellen, verhogen en versterken van de dijken gaat de potentie om dit natuurgebied te realiseren voor lange tijd verloren. Virtuele effecten kunnen ook het gevolg zijn van potenties die tijdens de uitvoeringsfase van een project ontstaan (ten gevolge van rechtstreekse veranderingen op het abiotische vlak) en die ten gevolge van de afwerking van het project en/of de nabestemming terug verdwijnen. Bijvoorbeeld: door de heraanvulling van een groeve worden waardevolle mogelijkheden om aan natuurontwikkeling te doen niet aangegrepen. 6.4.3 Diepgang en detailniveau van het milieueffectenonderzoek Een MER doet uitspraken over de milieueffecten van een bepaald programma, plan of project, op basis van een voorafgaande analyse. Een vraag die daarbij kan gesteld worden is hoe uitgebreid en met welke mate van detail de verschillende milieuaspecten moeten onderzocht worden. Algemene regels kunnen in dit verband niet vastgelegd worden. Veel hangt immers af van het specifieke geval. Wel is het belangrijk in gedachten te houden dat een MER niet per definitie inhoudt dat de effecten in kwantitatieve termen worden uitgedrukt. De term ‘diepgang en detailniveau’ kan overigens ook gebruikt worden voor kwalitatieve beschrijvingen en analyses, maar heeft in dat geval meestal de betekenis van ‘volledigheid’. Volledigheid is uiteraard een basisvereiste voor gelijk welke analyse in een MER. De ervaring leert dat de milieueffecten met name in plan-MER’s doorgaans eerder te gedetailleerd dan te weinig gedetailleerd bestudeerd en besproken worden. Daar zijn verschillende redenen voor: Door de kleine schaal en de concreetheid van bepaalde plannen zijn deze plannen eigenlijk ‘projecten’ (die toch als plan worden behandeld). Het neveneffect daarvan is dat op globaal 106 niveau de verwachting wordt gewekt dat ook andere plan-MER’s met dezelfde graad van detail dienen te worden behandeld. Initiatiefnemers vragen een verregaand detailniveau in een plan-MER, met het oog op een eventuele ontheffing van het opstellen van de project-MER in een latere fase. De grotere ervaring van de verschillende actoren met project-MER’s schept verwachtingen omtrent het detailniveau van plan-MER’s, die niet kunnen of hoeven ingelost te worden. De adviesverlenende instanties verwachten een hoog detailniveau. Ook op plan-MER-niveau willen ze bijvoorbeeld kunnen toetsen aan normen. De inspraak van de burger en de risico’s van procedures voor de Raad van State die burgers starten wegens een ‘te weinig gedetailleerde’ beoordeling. Ook de onzekerheid over wat door de Raad van State wordt goed bevonden, leidt ertoe dat gestreefd wordt naar een hoog detailniveau. Algemeen kan gesteld worden dat voor elk MER en voor elke discipline steeds opnieuw moet bekeken worden wat het wenselijke niveau van detail en diepgang is, namelijk noch te gedetailleerd noch te weinig gedetailleerd. Een te gedetailleerd niveau drijft de kosten en de doorlooptijd van het MER op, zonder wezenlijke bijdrage aan de besluitvorming; een te weinig gedetailleerd MER kan leiden tot een verkeerde besluitvorming of tot vage en onbruikbare milderende maatregelen. Volgende tips en aandachtspunten kunnen van belang zijn om de benodigde diepgang en detailniveau van een effectanalyse en –rapportage in te schatten: 1. Een hoge mate van detail is alleen nodig als deze ook nuttig is voor de besluitvorming. De besluitvorming in het kader van bv. een milieuvergunning vereist meer detail dan het tegen elkaar afwegen van verschillende planalternatieven. In het eerste geval moet kunnen getoetst worden aan normen en is een effectbepaling op basis van kwantitatieve criteria dus aan de orde; in het tweede geval kan een kwalitatieve vergelijking vaak volstaan. 2. Het detailniveau van een analyse moet aangepast zijn aan het detailniveau of de nauwkeurigheid van de plan-of projectbeschrijving en de beschikbare basisgegevens. Dit houdt ook in dat, als een gedetailleerde analyse nodig is maar de beschikbare basisgegevens laten dit niet toe, er moet voor gezorgd worden dat de nodige basisgegevens toch kunnen bepaald/verzameld worden, of dat verdedigbare aannames gemaakt worden ter vervanging van deze basisgegevens Deze aannames en hun gevolgen voor de effectbeoordeling moeten beschreven worden in het hoofdstuk ‘leemten in de kennis’. 3. Als de MER-resultaten moeten (kunnen) getoetst worden aan bepaalde normen (al dan niet in het kader van een milieuvergunning) dan moet het detailniveau hieraan aangepast zijn. Hierbij moet zeker ook rekening gehouden worden met de onzekerheid op rekenresultaten (zie ook par. 6.4.8). 4. Het in een bepaalde discipline gehanteerde detailniveau moet afgestemd zijn op het detailniveau van een eventuele receptordiscipline die gebruik maakt van de door die discipline gegenereerde cijfers. Als bv. voor de discipline geluid het onderscheid tussen het verkeer overdag en ’s nachts relevant is, dan moet de discipline mobiliteit gegevens voor beide periodes kunnen aanleveren. 5. Een (te) weinig gedetailleerde effectbeschrijving vertaalt zich doorgaans in vaag gespecifieerde milderende maatregelen. De praktische bruikbaarheid van deze maatregelen komt dan in het gedrang. 6. Voor niet alle soorten MER’s moet dezelfde mate van detail nagestreefd worden. Het detailniveau van een plan-MER dient doorgaans minder groot te zijn dan dat van een projectMER. Voor alle soorten beoordelingen (ook voor ontheffingsaanvragen en screenings) geldt dat het detailniveau voldoende groot moet zijn om het al dan niet bestaan van een aanzienlijk effect voldoende overtuigend aan te tonen; een grotere mate van detail is zelden nodig. 107 7. Leemten in de kennis kunnen soms de reden zijn dat een wenselijk niveau van diepgang en detail (in de beschrijving van de referentiesituatie of in de effectbeschrijving) niet kan behaald worden. Zie in dat verband ook par. 6.4.11. Het detailniveau dat in een MER wordt nagestreefd, wordt, voor zover dit cijfermatig vast te leggen valt, best al in de kennisgeving en per discipline (en eventueel beoordelingscriterium) aangegeven. Dit maakt immers deel uit van de scopingsoefening (zie par. 6.3.4). De dienst Mer kan dan in de richtlijnen zelf de afweging maken welk detailniveau vereist is; dit is dan bindend voor de MER-deskundigen en vormt een kader voor de advies- en vergunningverlenende instanties. Deze afweging gebeurt best in overleg met de relevante actoren. 6.4.4 Gebruik van modellen in milieueffectrapportage 6.4.4.1 Wat is een model? Een model is een vereenvoudigde weergave van de werkelijkheid, die de (veronderstelde) relatie tussen een aantal belangrijke variabelen beschrijft. Een (mathematisch) model laat toe een bepaalde impact op het milieu uit te drukken in kwantitatieve termen, wat helpt het oordeel van de deskundige te onderbouwen en aanschouwelijk te maken. Er bestaan zeer veel verschillende soorten modellen, gaande van eenvoudige formules die de relaties tussen twee parameters weergeven tot complexe dynamische systeemmodellen die toelaten de tijdscomponent van een effect mee in rekening te brengen. Qua vorm kan het gaan van eenvoudige rekenbladen tot complexe modulair opgebouwde modelsystemen, die de bouwstenen ter beschikking stellen waaruit de modelleerder zelf zijn projectspecifiek model kan opbouwen. Het is niet de bedoeling van dit richtlijnenboek om in te gaan op de individueel ter beschikking staande modellen noch op hun betrouwbaarheid of toepasbaarheid. De verschillende disciplinespecifieke richtlijnenboeken en richtlijnenboeken per activiteitengroep geven informatie in dit verband. 6.4.4.2 Voor- en nadelen van werken met modellen Specifieke voordelen van het werken met modellen zijn onder meer de volgende: Modellen laten toe te toetsen of een bepaalde milieukwaliteitsnorm al dan niet wordt overschreden. Zowel modelresultaten als normen zijn immers doorgaans kwantitatief. Modellen vergemakkelijken een weergave van de resultaten van de effectbeoordeling onder vorm van kaarten, grafieken en tabellen. Deze manieren van voorstellen zijn doorgaans compacter en aanschouwelijker dan een beschrijvende uitleg van de omvang van de effecten; ze laten vaak toe het belang van een bepaald effect (en het verschil in effect tussen verschillende alternatieven) in één oogopslag te vatten. Modellen zijn doorgaans gebaseerd op gekende oorzaak-gevolgrelaties tussen variabelen. In zover deze relaties algemeen aanvaard zijn (bv. omdat ze afhangen van fysische wetten, zoals bijvoorbeeld bij dispersiemodellen) en correct gemodelleerd kunnen de resultaten ervan dan ook als een betrouwbare weergave van de werkelijkheid beschouwd worden, binnen de betrouwbaarheidsmarges van het model. Kwantitatieve modelresultaten laten een eenvoudiger vergelijking tussen verschillende alternatieven toe; het is onmiddellijk duidelijk of een bepaald alternatief voor een bepaald criterium beter of slechter scoort. Goed opgebouwde modellen laten toe complexe systemen in kaart te brengen. De vele relaties en effectmechanismen in dergelijke complexe systemen zijn niet steeds door de menselijke geest te vatten. In dergelijke gevallen kan het model een expertenoordeel onderbouwen en aanvullen. Modellen kunnen cumulatieve en synergetische effecten in kaart brengen. Dit geldt echter enkel indien de achterliggende relaties ook correct in het model zijn geïmplementeerd. 108 Modellen laten toe ‘what if’ scenario’s uit te testen en kunnen zo bijdragen aan een interactieve verbetering (tijdens het m.e.r-proces) van de milieumerites van het plan of project of tot het correct definiëren (of dimensioneren) van milderende maatregelen. Systematisch gebruik van dezelfde types modellen in verschillende MER’s kan bijdragen tot de vergelijkbaarheid van de effectbeoordeling in deze MER’s. Het werken met modellen heeft echter ook zijn beperkingen: De betrouwbaarheid van een model hangt sterk af van de kwaliteit en betrouwbaarheid van de invoergegevens. Het principe ‘garbage in garbage out’ is hier van toepassing. Gebruik van modellen in situaties waarbij de invoergegevens ontbreken, niet te verifiëren vallen of onbetrouwbaar zijn leidt tot valse nauwkeurigheid. In zo’n geval is het beter geen model te gebruiken en af te gaan op expertkennis. Niet alle modellen zijn van nature even betrouwbaar: modellen die gebaseerd zijn op louter fysische relaties (zoals bijvoorbeeld geluidsmodellen) worden doorgaans als betrouwbaarder beschouwd dan modellen waarin menselijk gedrag (bv. verkeersmodellen) of de reactie van biotische elementen op abiotische (bv. vegetatievoorspellingsmodellen) een rol spelen. Veel hangt echter ook af van de complexiteit van de gemodelleerde relaties: ook bij louter fysische modellen kan de foutenmarge op de resultaten aanzienlijk zijn als de gemodelleerde fenomenen complex zijn; denk bijvoorbeeld aan de sterk verschillende uitkomsten van verschillende ‘families’ van klimaatmodellen. De betrouwbaarheid van een model hangt ook sterk af van de mate waarin het geijkt is door vergelijking van de modelresultaten met werkelijk gemeten resultaten. Eenvoudige standaardmodellen zijn doorgaans bij de ontwikkeling geijkt onder diverse omstandigheden en behoeven dan ook geen aparte ijking voor elke nieuwe set invoerparameters, zolang binnen de toepassingsmarges van het model gebleven wordt. Bij complexe modellen die voor elke nieuwe situatie gecreëerd worden aan de hand van een vaste set modules of relaties (zoals bv. bij grondwatermodellen) blijft een ijking per toepassing echter noodzakelijk om de betrouwbaarheid van de resultaten te garanderen. Deze ijking blijft in de praktijk van de milieueffectrapportage echter vaak achterwege, wegens tijds- of geldgebrek of omwille van een (te) groot vertrouwen in de modelresultaten door de deskundigen die de modellen inzetten. Alle modelresultaten moeten kritisch bekeken en correct geïnterpreteerd worden. Geen enkel model kan alle variabelen en relaties in rekening brengen. De deskundige moet de resultaten dus steeds kritisch bekijken, moet een goed inzicht hebben in de factoren die een invloed hebben op de modelresultaten, en moet hier rekening mee houden bij de interpretatie ervan. Een goede opleiding in het werken met een model en ervaring in het interpreteren van de resultaten ervan zijn dus belangrijke voorwaarden voor het inzetten van een mathematisch model (in milieueffectrapportage of elders). Modellen kunnen een vals gevoel van zekerheid geven. Een cijfer, een kaart met gradaties of een grafiek lijken soms ‘overtuigender’ en correcter dan een door veel (terrein)kennis en ervaring onderbouwde (kwalitatieve) uitspraak van een deskundige, maar zijn dat niet steeds. Elk model heeft zijn eigen onzekerheden. Het gevaar bestaat dat deze onzekerheden accumuleren bij ‘modeltreinen’, waarbij de output van het ene model de input vormt voor een ander model (een klassiek voorbeeld is de modeltrein mobiliteit – luchtkwaliteit – gezondheid). Zie voor wat betreft het omgaan met onzekerheden ook par. 6.4.8. Om bovenstaande redenen is het werken met modellen niet per definitie ‘wetenschappelijker’ dan het vertrouwen op expertkennis. 6.4.4.3 Modelkeuze in het licht van het procesverloop van een MER De inzet van een model in milieueffectrapportage heeft belangrijke consequenties op het vlak van onder meer budget en doorlooptijd. Het verzamelen van basisgegevens, het ijken van het model en het uitvoeren van de metingen die daarvoor nodig zijn, het opbouwen en runnen van het model, het 109 correct interpreteren en ‘vertalen’ van de modeloutput, het uitvoeren van een gevoeligheidanalyse op de resultaten vragen vaak veel tijd en hebben dus een prijskaartje. Het is daarom van belang dat zo vroeg mogelijk in het m.e.r.-proces duidelijk wordt of inzet van een model nodig is. Dit houdt ook in dat een keuze wordt gemaakt met betrekking tot het in te zetten model en dat duidelijk is welke invoergegevens nodig zijn, of deze beschikbaar zijn en zo niet, hoe deze kunnen verzameld of bepaald worden. De keuze om al dan niet een model in te zetten voor een bepaalde effectgroep in een discipline wordt vaak al gemaakt in het bestek dat de initiatiefnemer uitschrijft voor de opmaak van het MER of, als het bestek hier onduidelijk is of de keuze open laat, in de offerte van het studiebureau dat het MER zal opmaken. Bij het begin van de m.e.r.-procedure zijn initiatiefnemer en MER-deskundigen het dus doorgaans eens over de noodzaak om al of niet modellen in te zetten en over de keuze van die modellen. De gemaakte keuzes worden dan ook in de kennisgeving opgenomen. Aan de hand van de kennisgeving worden ook eerst de dienst Mer en vervolgens de adviesinstanties en het publiek op de hoogte gebracht van de keuze van de initiatiefnemer met betrekking tot het al dan niet inzetten van modellen. Tijdens de terinzagelegging en bijhorende adviesronde kunnen zij hun opmerkingen in verband hiermee formuleren. De (eventuele) discussie rond het al dan niet inzetten van modellen wordt best gevoerd tijdens de richtlijnenvergadering. De richtlijnen zelf leggen deze afspraken vast, waarbij het oordeel van de dienst Mer (rekening houdend met alle standpunten) doorslaggevend is. De afspraken kunnen er eventueel ook in bestaan dat de inzet van modellen niet nodig is. Als de afspraken de inzet van een model inhouden en daarbij afwijken van wat eerder tussen deskundigen en initiatiefnemer was afgesproken dan kunnen op dat moment die afspraken nog bijgesteld worden, rekening houdend met de consequenties op het vlak van timing en budget. Als deze bijstelling later in het proces zou moeten gebeuren (bv. pas nadat de ontwerpversie van het MER is ingediend121) zijn de gevolgen voor budget en timing mogelijk aanzienlijker en moeilijker te beheersen. Er moet van uitgegaan worden dat bij voorkeur ten laatste tijdens de richtlijnenvergadering alle partijen de kans hebben gekregen om hun standpunten met betrekking tot de inzet van modellen uiteen te zetten. Een latere wijziging aan deze standpunten kan in principe alleen als er in de loop van het proces significante nieuwe informatie zou aan het licht gekomen zijn die het inzetten van modellen noodzakelijk (dan wel overbodig) maakt - of als het als gevolg van voortschrijdend inzicht duidelijk zou geworden zijn dat zonder de inzet van een model geen betrouwbare uitspraak kan gedaan worden. Idealiter bestaat hier dan bij de verschillende betrokken partijen overeenstemming over. Indien niet dan is het aan de dienst Mer om de knoop door te hakken, rekening houdend met meerwaarde in termen van betrouwbaarheid van de uitspraken, afgezet tegen de extra tijd die dit met zich meebrengt. Deze beslissing van de dienst Mer dient formeel geacteerd te worden, bijvoorbeeld onder vorm van aanvullende richtlijnen. 6.4.4.4 Verschillen tussen plan- en project-MER Zoals ook elders in dit richtlijnenboek is het verschil tussen plan- en project-MER er in de eerste plaats één van toepassingsgebied en procedures, en niet zozeer van methode of detailniveau. Sommige planMER’s worden immers uitgewerkt op hetzelfde niveau als een project-MER. Los daarvan kan gesteld worden dat voor een project-MER de inzet van modellen meer voor de hand ligt dan voor een plan-MER. Daar zijn meerdere redenen voor. Bij een project-MER is doorgaans een meer gedetailleerde beschrijving van het initiatief ter beschikking, zijn er minder vrijheidsgraden, zijn de invoergegevens beter gekend en vaak kwantificeerbaar: dat maakt dat de resultaten van een model ook als relatief betrouwbaar kunnen beschouwd worden. Bovendien wordt een project-MER bijna steeds opgemaakt in het kader van een vergunningsaanvraag: de modelresultaten laten toe na te gaan of er bepaalde normen overschreden zullen worden bij realisatie en exploitatie van het project; de mate van overschrijding en de mate waarin milderende maatregelen deze overschrijding kunnen 121 De kans hiertoe is groter in het geval van de procedure ‘Bundeling kennisgeving/ontwerptekst’ (zie par. 5.3.6) 110 terugdringen leveren input voor het formuleren, in kwantitatieve termen, van de voorwaarden in de vergunning. Voor plan-MER’s geldt het omgekeerde: omdat ze niet gekoppeld zijn aan het verlenen van een vergunning is de behoefte om te toetsen aan normen of om nauwkeurige kwantitatieve uitspraken te doen vaak minder groot. De inzet van modellen in een plan-MER context is vooral nuttig om een vergelijking te kunnen maken tussen verschillende alternatieven, en om een beeld te krijgen van de cumulatieve impact van het plan. Op plan-MER niveau kan expertkennis of de inzet van eenvoudige modellen dus vaak volstaan; de modelinspanning kan toegespitst worden op de project-MER’s die in een latere fase moeten gebeuren voor de MER-plichtige projecten die volgen uit het plan. Bij aanvragen tot ontheffing van de MER-plicht, en zeker bij project-m.e.r.-screenings en plan-m.e.r.screenings, bestaat de onderliggende aanname er in dat het project geen aanzienlijke effecten heeft op het milieu (of ook, in het geval van een ontheffingsaanvraag, dat die reeds eerder op afdoende wijze in een MER werden beschreven en eventueel gemodelleerd). Deze aanname volgt meestal uit kenmerken van het project zoals afmetingen, capaciteit of ligging ten opzichte van kwetsbare gebieden, of uit het gegeven dat eerder onderzoek het ontbreken van aanzienlijke effecten al op overtuigende wijze heeft aangetoond. Een ontheffingsnota of een screeningsnota moet op relatief eenvoudige wijze kunnen aantonen dat er geen aanzienlijke effecten te verwachten zijn; als dat niet zou kunnen, dan zou automatisch toch een MER nodig zijn. Ontheffingsnota’s en screeningsnota’s hebben dus per definitie betrekking op eenvoudige en duidelijke situaties, en de inzet van complexe rekenmodellen is om die reden bij deze beoordelingsinstrumenten vaak (maar niet per definitie 122) overbodig. Meer eenvoudige vormen van modellen (bv. rekenformules) worden wel relatief vaak ingezet. Expertkennis en –ervaring blijven ook bij inzet van deze meer eenvoudige modellen een noodzakelijke voorwaarde. 6.4.4.5 Tips en aandachtspunten Voor het werken met modellen kunnen volgende tips en aandachtspunten meegegeven worden: 1. Bewaak de kwaliteit van de invoergegevens. 2. Hou rekening met de specifieke omstandigheden waarvoor het model wordt toegepast, in vergelijking met de algemene aannames die standaard in het model zitten. 3. Kijk kritisch naar je eigen expliciete en impliciete aannames. Aannames zijn vaak niet waardenvrij. Expliciteer de aannames dan ook duidelijk in het MER. 4. Zorg er zo veel mogelijk voor dat het model wordt geijkt aan de specifieke omstandigheden waarin het wordt toegepast. 5. Wees altijd kritisch tegenover de modelresultaten (ook als ze in overeenstemming lijken met de verwachtingen). Ga na of de resultaten die volgen uit de modelleringen overeen kunnen stemmen met de werkelijkheid. 6. Geef in het MER een correcte maar leesbare beschrijving van de essentiële kenmerken van het ingezette model. Detailbeschrijvingen, formules en volledige inputtabellen komen (desgewenst) in bijlage. Als er keuze is tussen meerdere modellen, motiveer dan waarom precies dat model (of dat type model) is gebruikt. Dit gebeurt best al in de kennisgeving. 7. Expliciteer in het MER123 duidelijk welke invoergegevens werden gebruikt (inclusief de bronnen hiervan, met een indicatie van de betrouwbaarheid) en wat de sterkten, zwakten, 122 In het geval slechts voor één sleuteldiscipline een modellering nodig is kunnen in uitzonderijke gevallen ook modelleringen bij ontheffingen en zelfs screenings toegestaan worden om aan te tonen dat een bepaald belangrijk potentieel effect in de praktijk niet aanzienlijk is. Voorbeelden zijn grondwatermodellen bij screenings voor grondwaterwinningen of geurmodellering bij m.e.r.-screenings voor veeteeltdossiers. 123 Ook in de kennisgeving dient al duidelijk opgegeven te worden welke invoer- en basisgegevens zullen worden gebruikt. 111 aannames en randvoorwaarden voor gebruik zijn die eigen zijn aan het model. Zo voorkom je kritiek die al op voorhand kan weerlegd worden. Geef aan of het model gekalibreerd is en hoe. 8. Heb aandacht voor de manier waarop de modelresultaten worden gepresenteerd. Kaarten of grafieken zijn vaak duidelijker dan tabellen. Uitgebreide tabellen met rekenresultaten horen thuis in een bijlage. 9. Heb meer vertrouwen in het vermogen van modellen om verschillen tussen verschillende alternatieven duidelijk te maken en om trends te detecteren dan om absoluut geldende uitspraken te doen en geef dit ook duidelijk aan in het MER. 10. Streef een detailniveau na dat volstaat om keuzes te maken en dat past bij het detailniveau van de besluitvorming en van de beschikbare basisgegevens. 11. Hou rekening met de foutenmarge op de resultaten van modellen, zeker bij het doorgeven van resultaten van het ene model naar het andere model. Wees extra kritisch voor de resultaten van het laatste model in de ‘trein’, waar de onzekerheden de neiging hebben zich te accumuleren. Expliciteer de onzekerheden, indien mogelijk kwantitatief. Gebruik eventueel een gevoeligheidsanalyse om de onzekerheden beter in kaart te brengen. Geef duidelijk aan wat het gevolg is van de onzekerheden op de besluiten die in het MER getrokken worden. 12. Zet geen modellen in als dat niet nodig is om tot een betrouwbare uitspraak te komen. Als geen toetsing aan normen nodig is (bv. omdat er geen normen bestaan) of als harde cijfers niet nodig zijn ter onderbouwing van de doorwerking van de effecten op een receptordiscipline (bv. ook omdat een dergelijke doorwerking afwezig is) is de inzet van een model vaak overbodig. 13. Als modellen worden ingezet in het kader van de effectbeschrijving, doe dat dan zoveel mogelijk als onderdeel van de m.e.r. Vaak worden modelberekeningen op voorhand uitgevoerd (door de initiatiefnemer zelf, of door niet bij het MER betrokken deskundigen) en moeten de MER-deskundigen werken met de resultaten ervan. Dit maakt het MER minder flexibel en bemoeilijkt bijvoorbeeld het doorrekenen van bijkomende alternatieven en milderende maatregelen. 14. Modellen worden steeds toegankelijker, onder meer doordat ze online ter beschikking worden gesteld, ook door de overheid. Deze grotere toegankelijkheid heeft voor- en nadelen. De basisregel blijft gelden dat modellen slechts zinvol en correct kunnen gebruikt worden door deskundigen die inzicht hebben in het rekenmodel achter de online-versie en in de kwaliteitseisen met betrekking tot de basisgegevens, en die de resultaten ervan dus ook correct kunnen interpreteren. 15. Ex-post monitoring kan gebruikt worden om na te gaan of de modelvoorspellingen correct waren. Zie in dat verband ook apr. 0. 16. De essentie van een MER is dat het bijdraagt aan de besluitvorming. Een wetenschappelijke onderbouwing is daarbij een voorwaarde, maar het MER voert geen wetenschappelijk onderzoek dat niet relevant is voor de besluitvorming. Zet geen modellen in als de resultaten ervan niet wezenlijk bijdragen aan de kwaliteit van de besluitvorming. In de kennisgeving voor een MER moet een duidelijk herkenbare uitspraak worden gedaan met betrekking tot de inzet van modellen. 17. De keuze om een model in te zetten, en welk model, wordt bij voorkeur ten laatste gemaakt op het moment van de richtlijnenvergadering (op aangeven van een voorstel in de Kennisgeving), en opgenomen in de richtlijnen. Consensus tussen initiatiefnemer, deskundigen, adviesverlenende instanties en dienst Mer is hier van groot belang; bij ontbreken van een consensus ligt de beslissing bij de dienst Mer. 18. De richtlijnen bevatten best een duidelijk herkenbare paragraaf (of eventueel meerdere paragrafen voor verschillende disciplines) met betrekking tot de inzet van modellen, en, als het punt is opgeworpen in adviezen of inspraakreacties, volledigheidshalve ook als beslist wordt geen modellen in te zetten. 112 19. Het herzien, verderop in het MER-proces van de bepalingen in de richtlijnen met betrekking tot de inzet van modellen, kan alleen indien er significante nieuwe informatie zou ter beschikking gekomen zijn die inzet van een model toch wenselijk maakt. Ook hier dient consensus tussen de verschillende partijen nagestreefd te worden, maar beslist de dienst Mer. Deze beslissing dient geacteerd te worden in de aanvullende richtlijnen. 20. De inzet van modellen is het meest relevant voor project-MER’s. Dit volgt uit de behoefte om in het kader van vergunningverleningen kwantitatieve uitspraken te kunnen doen met betrekking tot impacten en milderende maatregelen. In plan-MER’s worden modellen in de eerste plaats ingezet om de verschillen tussen verschillende alternatieven te duiden en om een inzicht te krijgen in cumulatieve effecten van verschillende planonderdelen. De onzekerheidsmarges van de input zijn bij plan-MER’s vaak relatief groot. De deskundige moet hier rekening mee houden bij zijn beoordeling van de modelresultaten. Eventueel kan het aangewezen zijn uit te gaan van worst case-aannames. In ontheffingsnota’s hoeven doorgaans geen complexe modellen ingezet te worden om het expertenoordeel te onderbouwen maar eventueel wel eenvoudige modellen. In screeningsnota’s worden zelden modellen ingezet. 6.4.5 Kwetsbaarheidsbenadering Voor het beschrijven en beoordelen van de effecten van een geplande activiteit in een MER bestaan verschillende effectbenaderingen. Meestal wordt de redenering opgebouwd vanuit de effecten die veroorzaakt worden door de ingreep. Men spreekt dan van een effectgerichte benadering. Er kan echter ook gewerkt worden volgens een kwetsbaarheidsbenadering. Deze benadering wordt doorgaans aanvullend of in combinatie met de effectgerichte benadering toegepast. De kwetsbaarheidsbenadering gaat uit van kwetsbaarheid van een milieusysteem en gebruikt deze kennis om een plan of project te optimaliseren en het meest milieuvriendelijke alternatief vast te leggen. Kwetsbaarheid kan gedefinieerd worden als de resultante van gevoeligheid voor een type ingreep en de waarde van de milieucomponent. Kwetsbare milieucomponenten zijn die elementen die gevoelig zijn voor een ingreep en die een hoge 'waarde' (natuurwaarde, landschapswaarde, recreatieve waarde, economische waarde, erfgoedwaarde, …) kennen. Het definiëren van verschillende kwetsbaarheidsniveaus (bv. kwetsbaarheidsklassen) duidt ruimtelijk aan hoe systemen bij het optreden van een specifieke effectgroep meer of minder negatief zullen evolueren. Deze ruimtelijke aanduiding gebeurt op een kwetsbaarheidskaart. Voor de discipline Fauna en Flora zijn een aantal standaardkaarten voor die kwetsbaarheid te raadplegen via Geopunt Vlaanderen voor de effectgroepen verdroging, verzuring, eutrofiëring, verstoring door geluid, ecotoopverlies, … . Deze kwetsbaarheidskaarten zijn ondertussen weliswaar gedateerd, vermits ze zijn gebaseerd op de eerste versie van de Biologische Waarderingskaart 124. Kaartmateriaal dat voor de discipline Water gebruikt kan worden in het kader van de kwetsbaarheidsbenadering is bv. de overstromingsrisicokaart, de watertoetskaarten, de kaarten opgemaakt in het kader van de overstromingsrichtlijn en de kaart die de structuurkwaliteit van waterlopen weergeeft. Kaartmateriaal dat informatie aanreikt voor de kwetsbaarheidsbenadering in de discipline landschap, bouwkundig erfgoed en archeologie is bv. de landschapsatlas de of wetenschappelijke inventarissen van het agentschap Onroerend Erfgoed. Voor de discipline Mens kan onder meer gebruik gemaakt worden van bevolkingsdichtheidskaarten, locaties van kwetsbare instellingen (scholen, crèches, ziekenhuizen, verzorgingsinstellingen), … De kwetsbaarheidsbenadering voorspelt geen milieueffect maar beoordeelt de kans dat een bepaald milieusysteem (of een onderdeel ervan) een negatieve invloed zal ondervinden door een bepaalde activiteit en de daaraan gekoppelde effectgroep (bv. verdroging, versnippering, …). Die beoordeling wordt dan gebruikt om het plan of project (ruimtelijk) te optimaliseren. De methode is daardoor vooral geschikt voor het vergelijken van de voor- en nadelen (op milieuvlak) van locatiealternatieven en voor het genereren van mogelijke tracé- of locatiealternatieven. 124 De achterliggende methodiek blijft echter zijn waarde behouden. 113 Kwetsbaarheid is steeds gekoppeld aan een (effect)groep. Voor elke effectgroep kan voor een bepaald (studie)gebied een kwetsbaarheid geformuleerd worden. Een kwetsbaarheidsbenadering is van toepassing wanneer het plan of project, of onderdelen ervan, nog niet voldoende in detail beschreven kunnen worden. In zo’n geval kan vanuit de gevoeligheid of kwetsbaarheid van het gebied bekeken worden waar welke ingrepen bij voorkeur niet uitgevoerd mogen worden. Het plan of project wordt dan ‘ontworpen’ vanuit de kwetsbaarheid van de omgeving. Het resultaat is een interactief tot stand gekomen plan dat kan beschouwd worden als het ‘meest milieuvriendelijke alternatief’. De effecten van dit alternatief moeten vervolgens uiteraard nog kwantitatief of kwalitatief worden beschreven en beoordeeld in het MER. Tracéstudies zijn een voorbeeld van een activiteit waarbij de kwetsbaarheidsbenadering nuttig kan ingezet worden. Op basis van de kwetsbaarheid van de omgeving worden eerst verschillende mogelijke tracés met elkaar vergeleken en geoptimaliseerd, wat leidt tot de keuze voor het meest milieuvriendelijke tracé. Het geselecteerde tracé wordt daarna aan de m.e.r. onderworpen 125. Volgende aandachtspunten kwetsbaarheidsbenadering: 6.4.6 dienen meegenomen te worden bij het hanteren van de 1. Dankzij de kwetsbaarheidsbenadering krijg je een optimaal inzicht in de ligging van kwetsbare vegetaties, bodems, grondwaterstromingen, … ten opzichte van een effectstraal ten gevolge van een plan of project. 2. Pas de kwetsbaarheidsbenadering toe als onderdeel van de scoping en de alternatievenafweging. De kwetsbaarheidsbenadering kan ook actief gebruikt worden om redelijke alternatieven te genereren. 3. De kwetsbaarheidsbenadering is een integrerende en pragmatische methode. Ze werkt op een hoger integratieniveau en wordt toegepast als projecten of plannen nog ‘vaag’ gedefinieerd zijn en nog ruimte overlaten voor optimalisatie. Alternatieven spelen een belangrijke rol in de zoektocht naar oplossingen met minder potentiële milieueffecten. In praktijk is de kwetsbaarheidsbenadering vooral geschikt op plan-MER-niveau. 4. Bij kwetsbaarheidsbenaderingen kan ook zinvol ‘gekwantificeerd’ worden, zeker wanneer kwetsbaarheidskaarten gebruikt kunnen worden. Stel bijvoorbeeld dat een deel van een biologisch waardevol plangebied kwetsbaar is voor verdroging. Een overlay van de kwetsbaarheid met het plangebied geeft dan een inzicht in de kwetsbare oppervlakte die kan aangetast worden ten gevolge van het plan. 5. De kwetsbaarheidsbenadering staat niet op zich maar moet samen met de effectgerichte benadering gebruikt worden; de effecten van de verschillende alternatieven moeten immers duidelijk in beeld gebracht worden. Binnen een MER bestaat de grootste meerwaarde van de kwetsbaarheidsbenadering er in dat ze bijdraagt tot het ruimtelijk en vanuit milieustandpunt optimaliseren van plannen en projecten en het genereren van zinvolle alternatieven. Disciplinebenadering versus receptorbenadering De structuur van de meeste MER’s volgt de indeling per thema’s of disciplines (bv. Lucht, Bodem, Fauna & Flora, …) die ook de basis vormt voor het erkenningssysteem van MER-deskundigen in Vlaanderen. Dit betekent dat elke discipline in een MER een apart en opzichzelf staand geheel vormt (al dan niet verspreid over verschillende hoofdstukken), waarbij op hoofdlijnen telkens de volgende onderdelen aan bod komen: 125 beschrijving van de bestaande situatie; De tracéstudie zelf kan zowel voorafgaand aan het MER gebeuren als als onderdeel ervan. De tweede benadering verdient de voorkeur vanwege de mogelijkheden van interactief werken die dit biedt. 114 beschrijving van de autonome en beleidsgestuurde ontwikkelingen en van de referentiesituatie; beschrijving en beoordeling van de milieu-impacten; beschrijving en beoordelen van de milderende maatregelen; beschrijving van de leemten in de kennis. Ook de eindsynthese van het MER en de niet-technische samenvatting volgen, om praktische redenen, meestal deze opsplitsing in disciplines. De bespreking van de verschillende disciplines volgt daarbij een logische volgorde; doorgaans worden eerst de abiotische disciplines besproken en vervolgens de biotische en maatschappelijke disciplines (waarin de effecten van de abiotische disciplines vaak doorwerken). Deze werkwijze, waarbij de structuur van het MER wordt gebaseerd op de opsplitsing in disciplines, heeft een aantal praktische voordelen: Het laat toe dat de verschillende MER-deskundigen redelijk onafhankelijk van elkaar hun bijdragen aan het MER schrijven. De integratie van de resultaten en de finale interpretatie ervan over de verschillende disciplines heen is dan (uitsluitend) de verantwoordelijkheid van de MER-coördinator. Het laat de adviesverlenende instanties (waarvan de organisatie op hoofdlijnen de opsplitsing in disciplines volgt) toe zich te focussen op die delen van het MER waarin ze specifiek geïnteresseerd zijn. Ze vinden snel de voor hun adviesdomein relevante onderdelen terug, zowel voor wat betreft de beschrijving van de bestaande situatie als de effectbepaling en – beoordeling. Een belangrijk nadeel van deze werkwijze is dat het gevaar bestaat dat voorbij wordt gegaan aan het holistische aspect van een MER: de focus dreigt immers meer te liggen op de effecten binnen de individuele disciplines dan op de wijze waarop deze effecten in relatie staan tot elkaar. De deskundigen staan enkel in voor hun discipline en kijken vaak niet of nauwelijks naar de relaties met andere disciplines. Ook bij de eindconclusie beperkt men zich vaak tot het naast elkaar zetten van de door de verschillende disciplines geïdentificeerde effecten, zonder integratie, of zonder de effecten binnen de ene discipline hoger in te schatten dan die binnen een andere – ook al is dit in feite een essentiële taak van de MER-coördinator. De zogenaamde receptorbenadering stelt hier tegenover dat de beoordeling van de effecten van een ingreep slechts kan gebeuren op het niveau van de zogenaamde receptordisciplines: Landschap 126, Fauna & Flora en Mens127. Binnen de andere (‘abiotische’) disciplines gebeurt wel een effectbepaling, maar die staat ten dienste van de geïntegreerde effectbeoordeling binnen de genoemde receptordisciplines. Een voorbeeld kan dit duidelijk maken: de gevolgen van een bepaalde ingreep op de receptordiscipline fauna en flora worden bepaald door onder meer ruimtebeslag, de mate waarin de avifauna gestoord wordt door geluidsoverlast, en de mate waarin de grondwatertafel (al dan niet permanent) wijzigt als gevolg van de ingreep. Om tot een uitspraak te komen met betrekking tot de gevolgen voor fauna en flora is dus (in dit voorbeeld) input nodig vanuit de disciplines bodem, geluid en water. De effecten binnen deze ondersteunende (abiotische) disciplines worden echter niet gewaardeerd (‘beoordeeld’) binnen de betreffende disciplines zelf, maar enkel in functie van hun doorwerking binnen de receptordisciplines. Een eventuele grondwaterdaling wordt dus wel beschreven binnen een (technisch) onderdeel gewijd aan grondwater, maar er wordt binnen dat onderdeel geen waardeoordeel aan 126 Inbegrepen de aspecten erfgoed en archeologie 127 Zowel de ruimtelijke- als de gezondheids- en psychosomatische aspecten 115 gegeven; dat gebeurt enkel in het onderdeel (de ‘discipline’) fauna en flora, waar deze grondwaterdaling geïnterpreteerd wordt in functie van haar invloed op het ecosysteem. Uiteraard is er geen één op één relatie tussen abiotische disciplines en receptordisciplines: meerdere abiotische disciplines beïnvloeden een bepaalde receptordiscipline, maar eenzelfde abiotische discipline werkt ook door in verschillende receptordisciplines. Bijvoorbeeld: wijzigingen in de grondwaterstand kunnen niet alleen een effect hebben op ecotopen en soorten (binnen de discipline fauna en flora) maar ook op het landschap, het erfgoed, de archeologische waarden, de ruimtelijke structuur, menselijke activiteiten als landbouw, de menselijke gezondheid, … en worden dus ook in die receptordisciplines behandeld. In een extreme interpretatie betekent de receptorbenadering dat effecten binnen een bepaalde discipline slechts relevant zijn voor zover ze doorwegen in de beoordeling van een receptordiscipline. Een wijziging in grondwaterstand zou volgens die interpretatie slechts een betekenis hebben als er binnen het studiegebied inderdaad receptoren voorkomen die erdoor beïnvloed kunnen worden. De grondwaterdaling an sich heeft in die optiek (en in dit voorbeeld) geen betekenis. Deze redenering gaat uiteraard voorbij aan het gegeven dat een MER 128 meer moet doen dan het beschrijven van de geïntegreerde milieueffecten vanuit het standpunt van een beperkt aantal eindreceptoren129. Met name project-MER’s worden meestal opgesteld in het kader van vergunningverlening, en de bepalingen van milieu- of stedenbouwkundige vergunningen beperken zich niet tot effecten op fauna & flora, landschap of mens. Voor veel parameters die bestudeerd worden binnen abiotische disciplines zijn in de regelgeving duidelijke normen vastgelegd (in termen van bijvoorbeeld luchtkwaliteit, geluidsniveau, waterkwaliteit, …) en de taak van een MER bestaat er ook in na te gaan of en in welke mate het plan of project als gevolg kan hebben dat deze normen niet gerespecteerd kunnen worden. Naast een (numerieke) toetsing aan normen is ook een toetsing aan het beleid binnen een bepaalde discipline overigens van belang. Op het vlak van waterkwantiteit bijvoorbeeld bestaan nauwelijks normen, maar vanuit het integraal waterbeleid worden wel duidelijke principes en beleidsopties naar voor geschoven waaraan ook (minstens kwalitatief) kan getoetst worden. Een bijkomende beperking gelinkt aan de receptorbenadering is dat de doorvertaling of integratie van de effecten op het niveau van de abiotische disciplines naar de receptordisciplines in de praktijk vaak onvolledig gebeurt. In sommige extreme gevallen houdt de effectbepaling binnen een receptordiscipline niet veel meer in dan het overnemen, zonder integratie, van de effecten van de verschillende relevante abiotische disciplines. Dit heeft deels te maken met het gegeven dat de ingreep-effectrelaties binnen de abiotische disciplines beter gekend zijn dan die binnen de receptordisciplines. Modellen die de verschillende effectdomeinen binnen een receptordiscipline correct integreren zijn zeldzaam, en het correct omgaan met de receptordisciplines veronderstelt dus expertise op hoog niveau. Samengevat kan gesteld worden dat zowel de disciplinegerichte benadering als de receptorbenadering bepaalde voor- en nadelen hebben. Omwille van de hoger aangehaalde nadelen van de receptorbenadering wordt aangeraden steeds volgens de disciplinebenadering te werken. Volgende tips en aanbevelingen zijn van toepassing: 1. Voor de structuur van de effectbeschrijving en –beoordeling in een MER geniet de disciplinebenadering de voorkeur. 128 De receptorbenadering is niet geschikt voor toepassing in ontheffings- en screeningsnota’s. 129 In het hierboven gegeven voorbeeld wordt zo bijvoorbeeld geen rekening gehouden met het effect op de uitputting van de grondwaterlaag, terwijl dit wel degelijk een reëel milieueffect is dat niet alleen moet beschreven maar ook beoordeeld worden. 116 6.4.7 2. De receptorbenadering kan een meerwaarde hebben bij het formuleren, op een holisitische en geïntegreerde manier, van de eindconclusie en de niet-technische samenvatting van een MER. Dit is echter geen verplichting. In elk geval moet er ook aandacht zijn voor de afstemming van de milderende maatregelen over de disciplines heen, zodat deze elkaar onderling niet tegenspreken. 3. Een MER dient na te gaan of de kans bestaat dat normen worden overschreden en of het plan of project spoort met het milieubeleid (in de brede zin van het woord) van de overheid. Ook effecten die niet doorwerken in hoger liggende receptoren maar die een duidelijke beleidsrelevantie hebben dienen dus besproken te worden. 4. Een MER moet meer zijn dan het naast elkaar zetten van de effecten van de verschillende disciplines: er moet aandacht zijn voor de relaties tussen de disciplines onderling en voor de integratie van de verschillende effecten (voor zover van toepassing) op het niveau van de receptordisciplines. 5. Als een bepaald effect binnen meerdere disciplines besproken wordt, moet er bij de eindbeoordeling over gewaakt worden dat het belang van dit effect niet overschat wordt. Dit kan vooral een rol spelen als de beoordeling geïntegreerd wordt over de verschillende disciplines; in dat geval bestaat er een reëel gevaar voor dubbeltellingen. Ook als een abiotisch effect doorweegt in meerdere receptordisciplines is dit overigens een aandachtspunt. Cumulatieve effecten De effecten van de geplande activiteit in combinatie met de effecten van andere activiteiten in het studiegebied worden cumulatieve effecten genoemd. Het cumulatieve effect is met andere woorden het samengestelde effect van verschillende ingrepen op een bepaalde milieucomponent130. Alle plannen of projecten die deel uitmaken van de referentiesituatie kunnen in principe aan de bron liggen van cumulatieve effecten met het bestudeerde plan of project. Als de referentiesituatie overeenkomt met de huidige situatie gaat het om bestaande ingrepen of activiteiten. Als de referentiesituatie in de toekomst ligt kunnen ook plannen of projecten die gerealiseerd worden als onderdeel van een ontwikkelingsscenario tot cumulatie leiden met de effecten van het bestudeerde plan of project. In zo’n geval kan het ook zijn dat activiteiten die vandaag nog bestaan verdwenen zijn in het referentiejaar, en dus niet meer bijdragen aan cumulatieve effecten. Zoals elders gezegd (zie par. 6.3.8) moet de beschrijving van de referentiesituatie duidelijk aangeven welke elementen er mee in opgenomen worden. Het mogelijk bestaan van een cumulatief effect is een van de redenen om een bepaalde activiteit expliciet deel te laten uitmaken van de referentiesituatie. De referentiesituatie op het vlak van omgevingskwaliteit is uiteraard al een weergave van de aanwezigheid van die activiteiten. De luchtkwaliteit in een industriegebied is voor een groot deel de resultante van de er reeds aanwezige emissies. Rekening houden met cumulatieve effecten betekent in zo’n geval concreet nagaan (bv. aan de hand van modellering) in welke mate de luchtkwaliteit verder verslechtert door de ingebruikname van een nieuwe installatie, en in hoever dit kan leiden tot het overschrijden van bepaalde normen. Als daarbij uitgegaan wordt van een referentiesituatie die in de toekomst ligt, moet bijkomend wel rekening gehouden worden met de emissies van de nog niet bestaande maar wel geplande installaties131. 130 Het gaat hierbij niet om het gecombineerde effect vanuit verschillende ‘disciplines’ op dezelfde receptor; bijvoorbeeld het gecombineerde effect van geluidsoverlast, lichthinder en luchtvervuiling op de menselijke gezondheid. Deze komen als dusdanig aan bod bij de bespreking van de receptordisciplines. 131 Voor zover deze gekend zijn. 117 Soms zijn de effectgenererende activiteiten die tot cumulatie kunnen leiden wel gekend, maar hun precieze effect daarom nog niet. Een voorbeeld is de discipline fauna en flora: er kan wel geweten zijn welke verstorende activiteiten voor een bepaalde faunapopulatie aanwezig zijn in de referentiesituatie (huidige of toekomstige), maar daarmee weet men nog niet wat hun precieze effect is op instandhoudingsdoelstellingen van die populatie. Evenmin kan men precies ‘berekenen’ wat het cumulatieve effect zal zijn van de verstoringen in de referentiesituatie met nieuwe, door een plan of project geïntroduceerde verstoringen. In zo’n gevallen speelt de expertkennis van de deskundige een doorslaggevende rol. Individuele projecten die op zich geen aanzienlijke milieueffecten veroorzaken, kunnen, indien gecumuleerd met de milieueffecten van andere of gelijkaardige projecten, toch aanzienlijke milieugevolgen hebben. Een voorbeeld hiervan is het verzurend en eutrofiërend effect van een veeteeltbedrijf. Het kan zijn dat de verzurende en eutrofiërende depositie van één zo’n bedrijf niet als aanzienlijk moet beschouwd worden. Voor de finale effectbepaling dient men echter ook rekening te houden met de mogelijke cumulatieve effecten van andere verzurende en eutrofiërende bronnen in de omgeving van het bedrijf. De literatuur leert immers dat bijna de helft van eutrofiërende en verzurende deposities op een bepaalde plaats afkomstig is van bronnen die op grotere afstand gelegen zijn. Enkele andere voorbeelden: Geluidsverstoring ter hoogte van een natuurgebied ten gevolge van aanlegwerken voor een bestudeerd project: Deze effecten dienen ook cumulatief beoordeeld te worden in combinatie met bv. de reeds bestaande periodieke motorcrossactiviteiten in de omgeving van het gebied. Ruimtelijke cumulatieve effecten voor de discipline water kunnen zich voordoen indien de bemalingscontour van het bestudeerde project overlapt met de contour van grondwaterstandsverlaging van een bestaande, vergunde grondwateronttrekking. Verschillende industriële installaties binnen een industriezone kunnen aanleiding geven tot gecumuleerde effecten op bv. luchtkwaliteit en geluidsklimaat. Bij het omschrijven van cumulatieve effecten in een MER dient men rekening te houden met het volgende: de geografische en temporele grenzen van de effectvoorspelling, met andere woorden de afbakening van het studiegebied; de interacties tussen de milieueffecten van het plan of project, met andere woorden de bepaling van het globale effect; de interacties tussen milieueffecten van de geplande activiteit in relatie tot de milieueffecten van andere plannen of projecten, zowel van reeds uitgevoerde als van geplande plannen of projecten, en de totale som van hun milieueffecten. De cumulatieve effecten worden volgens de klassieke effectgroepen voor de disciplines beschreven (effectbeschrijving) en beoordeeld (effectbeoordeling). Waar relevant kan via scoping bepaald worden voor welke disciplines mogelijke cumulatieve effecten aan de orde zijn. Vervolgens kan in die disciplines in een afzonderlijke paragraaf op deze cumulatieve effecten worden ingegaan. Bij toepassing van mathematische modellen worden de cumulatieve effecten overigens vaak al impliciet meegenomen, zonder dat ze ook noodzakelijk zo benoemd worden. Bijvoorbeeld: bij de opbouw van een grondwatermodel om de effecten van een bepaalde ingreep te simuleren worden bestaande winningen doorgaans mee opgenomen in het model; hun (cumulatief) effect wordt zo dus mee in rekening gebracht. Met volgende tips en aandachtspunten dient rekening gehouden te worden bij het beschrijven en beoordelen van cumulatieve effecten: 1. Wees in de effectbeschrijving en -beoordeling voldoende alert voor mogelijke cumulatie van effecten. 118 2. Cumulatieve effectvoorspelling is zowel voor het planniveau als voor het projectniveau belangrijk. Op beide niveaus dienen cumulatieve effecten bijgevolg behandeld te worden. 3. Cumulatieve effecten kunnen zowel door directe als door indirecte effecten veroorzaakt worden. 4. Kijk bij het detecteren van cumulatie van effecten ook over de gewestgrenzen en/of landgrenzen heen (grensoverschrijdende effecten). 5. Cumulatieve effecten treden ook op door het zogenaamde historisch passief. Daarbij wegen effecten uit het verleden nog door in de huidige situatie. Hierdoor treedt een cumulatie van effecten op. Dit dient meegenomen te worden in het MER. 6. Idealiter gebeurt in de planfase van een (ruimtelijke) ontwikkeling of van verschillende ruimtelijke ontwikkelingen in dezelfde omgeving steeds een beoordeling (indien nodig en mogelijk met behulp van mathematische modellen) van de te verwachten cumulatieve effecten, zodat latere project-MER’s hier rekening mee kunnen houden, en zodat onaanvaardbare situaties tijdig aan het licht kunnen gebracht worden 7. Cumulatieve effecten hoeven niet steeds kwantitatief in beeld gebracht worden, ook een gefundeerd expertoordeel is waardevol. Als men er voor kiest de gecumuleerde effecten te toetsen aan milieukwaliteitsnormen moet uiteraard wel een kwantitatieve effectbeoordeling gebeuren. 8. Bij project-MER screenings en ontheffingsaanvragen is de aanname dat geen aanzienlijke milieueffecten te verwachten zijn. Wel moet er aandacht zijn voor de vraag of de niet aanzienlijke effecten van de bestudeerde activiteit in combinatie met andere effecten binnen het studiegebied aanleiding kunnen geven tot aanzienlijke effecten. De sommatie van vele kleine projecten kan (eventueel op termijn) aanleiding geven tot aanzienlijk cumulatieve milieueffecten. 9. Milieuzonering kan een waardevol hulpmiddel zijn bij het in kaart brengen en beheersen van (potentiële) cumulatieve effecten. Meestal worden de cumulatieve effecten niet daadwerkelijk begroot, maar worden wel ruimtelijke maatregelen voorgesteld (vaak op empirische basis) om te vermijden dat een te grote cumulatie van effecten plaatsvindt in relatie tot kwetsbare receptoren in de omgeving. Deze maatregelen kunnen in principe zowel betrekking hebben op de zonering van de effectgenererende industrie als op de zonering van de receptoren (bewoning). 6.4.8 Omgaan met onzekerheden 6.4.8.1 Onzekerheid, onbetrouwbaarheid en risico Milieueffectrapportage moet besluitvorming helpen voorbereiden en ondersteunen. Goede besluitvorming heeft er baat bij dat de conclusies van een MER132 (met betrekking tot de te verwachten effecten en tot de milderende maatregelen die nodig zijn) goed onderbouwd zijn. Onzekerheden kunnen deze onderbouwing ondermijnen. Het is dus belangrijk dat onzekerheden zoveel mogelijk uitgesloten worden of, als dat niet kan, minstens duidelijk geïdentificeerd en vermeld worden. Besluitvorming gebeurt immers bijna altijd in een context van (partiële) onzekerheid. Het is daarbij belangrijk dat de aard en eventueel de omvang van de onzekerheden gekend zijn, zodat een strategie kan ontwikkeld worden om met de onzekerheden om te gaan en de bijhorende risico’s te beheersen. Figuur 10133 kadert onzekerheid in een MER in haar relatie tot onbetrouwbaarheid (van de uitspraken in het MER) en risico’s (met betrekking tot de besluitvorming en de gevolgen ervan voor de 132 Onzekerheden zijn doorgaans groter bij MER’s dan bij ontheffings- en screeningsnota’s. Niettemin kunnen de principes uit dit hoofdstuk mutatis mutandis ook op deze instrumenten toegepast worden. 133 Bron: Effectrapportages en management van infrastructuurprojecten: van risicobron tot risicobeheersing. Niekerk en Arts, 2008. 119 leefomgeving). In dit document gaat het in de eerste plaats over onzekerheid bij de effectvoorspelling; het is echter belangrijk de relatie hiervan tot de conclusies van het MER en tot de doorwerking ervan in de besluitvorming goed te onderkennen. Bij de stappen van onzekerheid tot onbetrouwbaarheid en van onbetrouwbaarheid tot risico komt steeds interpretatie kijken, zowel door deskundigen als door beslissers en beleidsmakers. Bij de interpretatie van de effecten en de eindrapportage ervan in het MER bijvoorbeeld maakt de deskundige of MER-coördinator doorgaans een aantal (impliciete of expliciete) aannames. Deze aannames en interpretaties (in meer of mindere mate waardenvrij en/of expliciet gemaakt) kunnen een belangrijk effect hebben op de mate waarin onzekerheden bij de effectbepaling uiteindelijk doorwerken in risico’s voor de leefomgeving. Figuur 10 6.4.8.2 Onzekerheid in een MER in relatie tot onbetrouwbaarheid (van de uitspraken in het MER) en risico’s (met betrekking tot de besluitvorming en de gevolgen ervan voor de leefomgeving) Bronnen van onzekerheden Onzekerheden in een MER kunnen van verschillende aard zijn. Ze kunnen hun oorsprong vinden in onder meer: de gebruikte basisinformatie (projectbeschrijving, gegevens met betrekking tot de uitgangstoestand van het milieu, afbakening van het studiegebied, …) de gebruikte modellen (zowel de modelstructuur als de modelparameters en aannames; zie ook par. 6.4.4) … Dit soort onzekerheden dient door de deskundige zelf geïdentificeerd te worden en gerapporteerd te worden in het MER. Ook andere elementen kunnen echter leiden tot betwistbare conclusies in het MER en tot verkeerde besluitvorming op basis van deze conclusies. Een voorbeeld is de specifieke manier waarop de effecten worden voorgesteld onder vorm van kaarten en grafieken (of de interpretatie die eraan gegeven wordt), of het inzetten van niet-aangepaste afwegingsmethodes. Het is de taak van de dienst Mer en de adviesverlenende instanties om oog te hebben voor deze aspecten. 120 Onzekerheid kan te maken hebben met fundamentele (maar vaak in principe invulbare) ‘leemten in de kennis’134, maar ook met de onvoorspelbaarheid van de reactie van een bepaald systeem. Hoe complexer een systeem, hoe groter doorgaans de inherente onzekerheden en hoe moeilijker deze onzekerheden in te vullen zijn. Dit verklaart mee waarom voorspellingen met betrekking tot biologische systemen een grotere ‘ingebouwde’ onzekerheid hebben dan voorspellingen met betrekking tot fysische systemen. 6.4.8.3 Onzekerheidsmarges In een aantal gevallen is de kansverdeling van de mogelijke uitkomsten gekend, en dan is het mogelijk de onzekerheid uit te drukken in statistische termen. In de meeste gevallen echter is enkel geweten dat iets niet (zeker) geweten is. Soms kan de onzekerheid in kaart gebracht worden met behulp van (model)scenario’s, waarbij gezocht wordt naar de ‘bandbreedte’ van de effecten in functie van bepaalde inputvariabelen. In een aantal andere gevallen wordt men echter geconfronteerd met ‘erkende onwetendheid’: er is geweten dat er onzekerheid is, maar er is geen manier om in te schatten hoe groot die is. Tabel 13l135 geeft een beeld van de orde van grootte van de onzekerheden zoals ze zich kunnen voordoen bij effectprognoses in het kader van milieueffectrapportage. Tabel 13 Grootte-orde van onzekerheden zoals ze zich kunnen voordoen bij effectprognoses in het kader van milieueffectrapportage Zoals men kan vastellen zijn de onzekerheidsmarges soms zeer aanzienlijk. Vermits het niet altijd mogelijk is deze onzekerheden te verkleinen (omdat ze inherent zijn aan het systeem of aan het systeemmodel) is het belangrijk deze onzekerheid te duiden en er rekening mee te houden bij de besluitvorming. Om een idee te krijgen van de ‘bandbreedte’ waarin een bepaald effect zich afspeelt kan men bijvoorbeeld uitgaan van een pessimistisch (of ‘worst case’) of een optimistisch effectscenario. De kans is dan groot dat het werkelijke effect (dat niet a priori gekend is) zich ergens binnen deze marge zal bevinden. De besluitvorming kan hier dan rekening mee houden, waarbij ze ook in overweging kan nemen hoe groot de kans is dat een bepaald scenario (bv. pessimistisch dan wel optimistisch) zich voordoet. 134 Zie in dat verband ook par. 6.4.11. Daar wordt ook ingegaan op de consequenties van dergelijke leemten (en onzekerheid in het algemeen) voor de besluitvorming. 135 Bron: Factsheet “Onzekerheden in effectvoorspellingen” (2013), Commissie voor de milieueffectrapportage, Nederland. 121 De MER-deskundige moet expliciet rekening houden met het bestaan van dergelijke onzekerheidsmarges bij het formuleren van zijn besluiten. Als er redenen zijn om aan te nemen dat een bepaald resultaat binnen de onzekerheidsmarge van een bepaald model valt moet dit gerapporteerd worden en moeten hier conclusies uit getrokken worden. De voor de hand liggende conclusie is dat in dit geval niet met absolute zekerheid kan gesproken worden over een ‘aanzienlijk effect’. In zo’n geval moet de onzekerheid ofwel weggewerkt worden (door bijvoorbeeld, voor zover mogelijk, te werken met een alternatief model met een kleinere onzekerheidsmarge) ofwel moet bekeken worden hoe met die onzekerheid kan omgegaan worden. 6.4.8.4 Omgaan met onzekerheden Rekening houden met de invloed op de besluitvorming Een belangrijk aspect van onzekerheden is de mate waarin ze een invloed hebben op een bepaalde conclusie. Als de onzekerheid in de waarde van een modelparameter geen wezenlijke invloed heeft op een modeluitkomst is deze onzekerheid uiteraard niet belangrijk. Ook als de onzekerheid wel aanleiding zou geven tot andere modeluitkomsten, maar deze hebben geen wezenlijke invloed op de besluitvorming (bv. de keuze tussen het ene of het andere alternatief), bijvoorbeeld omdat andere beslissingscriteria de doorslag geven, kan de onzekerheid in die modelparameter aanvaardbaar zijn. Hoe dan ook blijft het dan belangrijk het bestaan van de onzekerheid duidelijk aan te geven. Als er redenen zijn om aan te nemen dat het effect van een bepaalde onzekerheid op de besluitvorming potentieel groot is, dan moet zeker aangegeven worden of de onzekerheid in positieve en/of negatieve zin speelt: is het resultaat een over- of een onderschatting van het effect, of zijn beide mogelijk? Bij een overschatting bestaat het gevaar van een onnodige investering in milderende maatregelen, of zelfs in het afzien van een voor het overige maatschappelijk nuttig project. Dat gevaar bestaat met name als men, bij gebrek aan informatie, uitgaat van de slechts denkbare situatie als basis om de milieueffecten in te schatten. Bij een onderschatting bestaat dan weer de kans dat de effecten erger zijn dan voorzien, en dat er geen of niet de juiste maatregelen zijn genomen om er mee om te gaan. Kiezen voor een worst-case benadering Bij deze benadering gaat men uit van de slechtst mogelijke hypothese of uitkomst. Achterliggende gedachte is daarbij dat op die manier de effecten zeker niet onderschat worden en dat zo het voorzorgsprincipe toegepast wordt. Vaak is dit echter ook een gemakkelijkheidsoplossing, die, zoals hoger gezien, ook nadelen heeft en niet leidt tot efficiënte oplossingen. Kiezen voor een adaptieve strategie Een goede manier om met onzekerheden om te gaan in een MER is het volgen van een zogenaamde ‘adaptieve strategie’. Dit houdt in dat de onzekerheid wordt erkend en zo mogelijk begroot; het besluit wordt genomen op basis van de meest waarschijnlijke uitkomst, maar tegelijk wordt rekening gehouden met de mogelijkheid dat het in werkelijkheid anders uitdraait. Dit betekent bijvoorbeeld dat op voorhand milderende maatregelen en een bijhorende strategie (of strategieën) worden uitgewerkt; het al dan niet in werking treden van die strategieën wordt ‘getriggerd’ door een duidelijk omschreven monitoringsprogramma met bijhorende grenswaarden voor actie. Als men er a priori een idee van heeft hoe groot de onzekerheidsmarge op het fenomeen is, dan is gekend binnen welke grenzen het effect zich kan voordoen en kunnen de strategieën hier op voorhand op afgestemd worden. Ook als deze kennis ontbreekt is het echter mogelijk op voorhand een strategie uit te werken voor situaties waarbij de gevolgen erger zouden zijn dan voorzien. In alle gevallen is monitoring een essentieel onderdeel van deze aanpak (zie ook par. 6.4.10 met betrekking tot de voorwaarden waar een goede monitoring moet aan voldoen). Een adaptieve strategie erkent een MER als een onderdeel van een breder besluitvormingsproces; dit houdt in dat niet op alle onzekerheden per se binnen de contouren van het m.e.r.-proces een antwoord moet gegeven worden. 122 In de praktijk blijkt wel dat de adaptieve strategie (voor project-MER’s) soms moeilijk vergunningstechnisch te realiseren is. Mogelijkheden om hieraan tegemoet te komen zijn het opleggen van een beperkte vergunningstermijn of het werken via de procedure van de bijzondere voorwaarden. Voorwaarde is wel dat het monitoringprogramma zo is opgesteld dat de relatie tussen een waargenomen effect en de vergunde installatie ondubbelzinnig kan vastgesteld worden. Voor plan-MER’s is er geen strikt vergunningstechnisch probleem maar bij een plan-MER ter onderbouwing van een bestemmingswijziging stelt zich een gelijkaardig probleem: een bestemmingswijziging kan niet voorwaardelijk of beperkt in de tijd vastgelegd worden. Een adaptieve strategie heeft hier dan ook niet veel zin. Het toepassen van een adaptieve strategie wordt best voorbehouden aan het project-MER niveau. Opengooien van het vraagstuk Het is belangrijk zich te realiseren dat het identificeren van en omgaan met onzekerheden niet alleen een technisch-wetenschappelijk vraagstuk is, maar ook een maatschappelijk. Verschillende stakeholders kunnen verschillende inzichten hebben in wat een onzekerheid is, en met betrekking tot de vraag hoe belangrijk die onzekerheid is voor de besluitvorming. Door deskundigen impliciet gemaakte aannames bijvoorbeeld zijn niet altijd waardenvrij136, ook al is de deskundige zich daar zelf niet noodzakelijkerwijze van bewust. Expliciteren van deze aannames (of meer algemeen, het opentrekken van het debat met betrekking tot de vraag waar de onzekerheden gesitueerd zijn en of dit relevant is voor de besluitvorming) kan helpen bij een betere besluitvorming. Dit hoeft niet steeds binnen het strikte kader van het MER te gebeuren, maar is wel belangrijk in het kader van de bredere besluitvorming rond belangrijke en maatschappelijk gevoelige onderwerpen. Zeker bij het beoordelen van het effect van een ingreep op zeer complexe systemen (met inherente onzekerheid of variabiliteit) en waarbij veel op het spel staat137 (bijvoorbeeld bij een ingreep die een natuurgebied van internationaal belang onherstelbaar kan beschadigen, of die grote gevolgen kan hebben voor de gezondheid) is het betrekken van relevante stakeholders van groot belang om tot een kwaliteitsvolle besluitvorming te komen. In de context van een MER en van het identificeren van en omgaan met onzekerheden zijn de relevante stakeholders in de eerste plaats de ‘peers’ van de deskundigen. Joint fact finding, peer reviews en externe toetsingen zijn in dat kader belangrijke instrumenten. Het spreekt voor zich dat de mate waarin het proces van identificeren van en omgaan met onzekerheden wordt opengetrokken in sterke mate afhangt van de context. Bij project-MER’s138, zeker ingeval van projecten met goed gekende oorzaak-gevolgketens en betrouwbare modellen (bv. industriële projecten) is hier weinig noodzaak toe. Hoe complexer het plan of project, hoe veelvuldiger en complexer de oorzaak-gevolgrelaties en hoe groter het maatschappelijke belang, hoe meer de noodzaak zich opdringt om het omgaan met onzekerheden niet te beperken tot het domein van de MER-deskundigen en de adviesverlenende instanties. Dit zal ondermeer het gevolg zijn bij de (strategische) milieueffectbeoordeling van beleidsvoornemens of van grote infrastructuurprojecten met potentieel aanzienlijke effecten op natuur of volksgezondheid. 6.4.8.5 Tips en aanbevelingen Op basis van bovenstaande worden in dit richtlijnenboek volgende tips en aanbevelingen geformuleerd: 136 Zie hiervoor bijvoorbeeld Kloprogge, van der Sluijs en Petersen (2009) 137 Een situatie die beroep doet op wat door Funtowicz en anderen ‘post normal science’ is genoemd, gekenmerkt door een zeer grote mate van onzekerheid, een hoge urgentie, het falen van de klassieke wetenschap om kwaliteitvolle oplossingen te bieden, en het bestaan van verschillende legitieme maar niet noodzakelijk compatibele visies op de problematiek en op de oplossing ervan. 138 En a fortiori bij ontheffingsaanvragen en screenings 123 1. Zowel in de kennisgeving als in het MER moeten de onzekerheden steeds zo veel mogelijk geïdentificeerd en geëxpliciteerd worden. In het MER moet specifiek aandacht gaan naar de gevolgen van de onzekerheden op de conclusies en op de implicaties voor de verdere besluitvorming; dit kan helpen juridische problemen te voorkomen. Met name moet duidelijk gesteld worden of de onzekerheden van die aard zijn dat ze een invloed hebben op de robuustheid van de besluiten van het MER, en dus op de besluitvorming. Zolang dat het geval is, kan het MER in principe niet goedgekeurd worden. Er moet ook aandacht zijn voor de risico’s die de onzekerheden met zich meebrengen in termen van kans op voorkomen, toegebrachte schade en (on)omkeerbaarheid ervan. 2. Onzekerheden moeten doorheen het MER aan bod komen, voor zover relevant zowel bij de algemene als bij de disciplinespecifieke hoofdstukken. De belangrijkste informatie met betrekking tot de onzekerheden wordt ook samengebracht in een apart hoofdstuk, om een globaal beeld te verkrijgen van het relatief belang van de onzekerheden, hun (gezamenlijk) effect op de besluitvorming en de mogelijkheid (en benodigde middelen) om de onzekerheid te verminderen. Het verplichte hoofdstuk ‘leemten in de kennis’ komt hiervoor in aanmerking139. 3. Aanvaard dat absolute zekerheid niet bestaat; dit is van toepassing op zowel MERdeskundigen als adviesverlenende instanties en beslissers. 4. Probeer gekende onzekerheden zoveel mogelijk te verhelpen. Zeker voor onzekerheden die onder de noemer ‘leemten in de kennis’ vallen is dat doorgaans mogelijk, bijvoorbeeld door bijkomende kennis te verzamelen door meet- of observatiecampagnes. Dit vraagt wel een flexibele opstelling van initiatiefnemer, MER-deskundigen en bevoegde instanties, aangezien dergelijke leemten in de kennis vaak pas in de loop van het m.e.r.-proces voldoende duidelijk worden en duidelijke consequenties hebben op het vlak van timing en kostprijs 5. Gebruik scenario’s om de bandbreedte van de te verwachten effecten in te schatten (zie par. 6.3.7). Dit kan gebruikt worden bij onzekerheid met betrekking tot de invoergegevens of basisaannames van een model, maar ook voor onzekerheden op het vlak van de plan- of projectdefinitie of van de autonome ontwikkeling. 6. Bij toetsing van modelresultaten aan normen moet rekening gehouden worden met de onzekerheidsmarge van de resultaten. 7. Zorg ervoor dat kaarten en grafieken geen aanleiding geven tot bijkomende onzekerheden, of onzekerheden juist verdoezelen. Trek bij de beschrijving van een kaart steeds de aandacht op de (on)zekerheid van de achterliggende cijfers. 8. Ga uit van het voorzorgsprincipe als de onzekerheden niet kunnen opgelost worden en als er een vermoeden bestaat van mogelijk ernstige en onomkeerbare milieueffecten. 9. Gebruik bij voorkeur een adaptieve strategie (zoals hoger beschreven) om om te gaan met onzekerheden, in combinatie met het voorzorgsprincipe. Gebruik het voorzorgsprincipe niet als argument om de onzekerheden niet te proberen op te lossen, geen monitoring te voorzien of niet te kiezen voor adaptief management. Voorzie de nodige budgetten en tijd voor adaptief management en monitoring (na afloop van het MER). 10. Gebruik bij maatschappelijk belangrijke en complexe m.e.r.-processen de bij deskundigen en stakeholders beschikbare kennis om te komen tot een correcte en volledige identificatie van onzekerheden en tot een breed aanvaarde en effectieve strategie om met deze onzekerheden om te gaan, in de besluitvorming en de implementatie. 139 Hoewel de term ‘onzekerheden’ in feit veel ruimer is dan wat doorgaans verstaan wordt onder ‘leemten in de kennis’ 124 6.4.9 Milderende maatregelen140 Opmerking: Dit hoofdstuk is voornamelijk van toepassing op plan- of project-MER’s. Zoals al gesteld onder par. 6.2 mogen in een ontheffings- of screeningsnota onder de noemer ‘milderende maatregelen’ slechts die maatregelen opgelijst worden die een niet-aanzienlijk effect bijkomend kunnen milderen. Maatregelen die nodig zijn om te kunnen besluiten dat de effecten van een plan of project niet aanzienlijk zijn moeten in het plan of project zelf geïntegreerd zijn, en kunnen dus niet aangehaald worden als ‘milderende maatregelen’. 6.4.9.1 In welke fase een maatregel naar voor schuiven? Er zijn hoofdzakelijk twee fasen in een plan of project waarin er aandacht gaat naar de milderende maatregelen141. 1. Bij bepaalde plannen of projecten worden milderende maatregelen reeds opgenomen in het plan- of projectontwerp zelf. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren aan de hand van een voorstudie of afgeleid van gelijkaardige plannen of activiteiten. Er wordt in dit geval gesproken over preventieve maatregelen142. In het MER kan worden nagegaan of deze maatregelen afdoende zijn om de effecten te milderen. 2. Indien de initiatiefnemer van een plan of project nog niet heeft geanticipeerd op voorname milieueffecten tijdens zijn ontwerp, dan zal binnen het MER geëvalueerd worden of er al dan niet maatregelen dienen te worden vooropgesteld143. Randvoorwaarden vanuit milieuoogpunt kunnen het plan of project mee vormgeven. De keuze voor de fase waarin maatregelen naar voor worden geschoven hangt voornamelijk af van de initiatiefnemer zelf. Zo kan ondermeer de draagkracht van de bevolking voor een bepaald plan of project mee een rol spelen in het ‘aanbrengen’ van maatregelen in vroegere of in latere fase. 6.4.9.2 Wanneer is een maatregel nodig? In de milieueffectbeoordeling bepaalt de impact van een effect mee de noodzakelijkheid van een maatregel. In de impactbeoordeling zitten immers de van belang zijnde factoren als kwetsbaarheid van de omgeving en grootteorde van het effect inbegrepen. Voor de effectbeoordeling en significantiekaders wordt er verwezen naar de richtlijnenboeken hieromtrent die (per activiteitengroep of per discipline) zijn opgesteld in opdracht van de dienst Mer, zie in dit verband ook par. 6.3.9. Er dient steeds nagegaan te worden wat het resultaat is van de milderende maatregelen op de beoordeling van milieueffecten. De deskundige dient tevens de impact van de maatregel (met andere woorden het resterend effect) inzichtelijk te maken. Resterende milieueffecten komen voor wanneer de effecten slechts gedeeltelijk kunnen worden opgeheven door milderende maatregelen, of in gevallen waar maatregelen niet mogelijk of niet noodzakelijk zijn. De verschillen zonder en met 140 Deze tekst is gebaseerd op hoofdstuk 3 van de handleiding “Milderende maatregelen” (Antea Group, 2012) die beschikbaar is op de website van de dienst Mer. Voor meer details kan de volledige handleiding geraadpleegd worden. 141 Milderende maatregelen zijn niet hetzelfde als compenserende maatregelen. Compenserende maatregelen hebben in de natuurbehoudswetgeving een specifieke betekenis, en mogen slechts onder bepaalde voorwaarden ingezet worden. Zie hiervoor par. 7.11. 142 Deze preventieve maatregelen vormen dan al een onderdeel van de plan/projectbeschrijving bij de opstart van de m.e.r.-procedure. 143 Het zijn deze maatregelen die binnen de milieueffectrapportage gedefinieerd worden als ‘milderende maatregelen’ 125 milderende maatregelen (verminderen van de significantiegraad) bepalen mee de verdere evaluatie en noodzakelijkheid van een maatregel. De motivering over de noodzakelijkheid van een maatregel en de impact van die maatregel dient door de MER-deskundige inzichtelijk te worden gemaakt. Wees dan ook zo duidelijk mogelijk in de formulering en in de conclusies. Indien mogelijk en nodig prioriteiten aangeven. Uit de motivering van de noodzakelijkheid van een maatregel moet duidelijk blijken of de maatregel nodig is om aan een vooropgestelde norm te kunnen voldoen dan wel of de maatregel noodzakelijk is op basis van de impactbeoordeling en expert judgement. 6.4.9.3 Algemene krijtlijnen De MER-deskundige dient als uitgangspunt bij de formulering van maatregelen steeds in eerste instantie de initiatiefnemer, de overheid die beslist over het plan en de vergunningverlener voor ogen te houden. Het zijn immers zij die met de maatregelen ‘aan de slag’ dienen te gaan. Bij het selecteren en doorvoeren van (een aantal) van de voorgestelde milderende maatregelen moet de initiatiefnemer en tevens de vergunningverlenende overheid immers duidelijkheid hebben omtrent de gevolgen van de effecten met en zonder mildering en tevens van de wijze van doorwerking. Dit houdt in dat bij het voorstellen van maatregelen liefst de volgende algemene krachtlijnen in rekening worden gebracht: Maatregelen worden uitgewerkt steeds in nauw overleg tussen initiatiefnemer (met zijn ontwerpers) en MER-deskundige/coördinator; eventuele knelpunten rond uitvoerbaarheid worden indien mogelijk (deels) opgelost dan wel opgelijst; Tracht vanuit de praktijk te denken en te werken. Wees beknopt doch helder in de formulering. Tracht rekening te houden met: o technische omschrijving en uitvoerbaarheid/haalbaarheid/beperkingen; o indien mogelijk exacte locatie aanduiding (waar mogelijk op kaart of plan gesitueerd); o doel van de voorgenomen activiteit; o geldende juridische en beleidsmatige randvoorwaarden; Indien een passende beoordeling in het MER wordt geïntegreerd: maak duidelijk dat de compenserende en milderende maatregelen die worden voorgesteld in de passende beoordeling dwingend van aard zijn. Dit verschil dient eveneens duidelijk uit de conclusie en samenvatting in het MER te blijken. Maatregelen dienen te voldoen aan een aantal criteria. Stel maatregelen op die SMART zijn, en dus: specifiek zijn en waarbij de doelen duidelijk zijn (bijvoorbeeld buffer ten behoeve van visuele hinder of ten behoeve van geluidshinder of ten behoeve van fijn stof-hinder?); afgestemd zijn op detailleringsgraad plan/project (opgelet: plan-MER’s zijn vaak te detaillistisch opgesteld…); niet vrijblijvend (niet ‘het is aangewezen’ of ‘bij voorkeur’) zijn, waarbij de rangorde en het verschil in noodzaak duidelijk moet zijn; uitvoerbaar/technisch haalbaar zijn (bijv. geluidswal met grote hoogte vereist een grote grondoppervlakte); hanteerbaar zijn (bijv. het opleggen van een maximale geluidsemissie per m² in de voorwaarden zijn niet meetbaar of controleerbaar en creëert dus rechtsonzekerheid), 126 6.4.9.4 minstens leiden tot naleving van de reglementaire minimumnormen (bijv. Vlarem II, stedenbouwkundige verordeningen, …) voor zover die van toepassing zijn; effectief zijn en duidelijk aangeven hoe deze de impact van het effect wijzigen; voldoende wetenschappelijk onderbouwd zijn. aangeven of deze tijdsafhankelijk zijn: bij de bespreking van het effect van de milderende maatregelen speelt het tijdsaspect een belangrijke rol (bv. voor fauna& flora: aangeven of de milderende maatregel reeds uitgevoerd dient te zijn op het terrein vooraleer de ‘negatieve’ ingreep wordt uitgevoerd). Overige krijtlijnen De diepgang / detailleringsgraad van milderende maatregelen afhankelijk maken van: o het plan/projectniveau en de graad van detaillering van het plan/project, o schaalniveau; Aandacht toespitsen op maatregelen ten behoeve van het oplossen van echte knelpunten en/of binnen de geselecteerde aandachtsgebieden; Geef aan of er voor de maatregel nog alternatieve mogelijkheden zijn. Dit geeft meer ruimte in de verdere doorwerking van maatregelen; Indien de gevolgen van maatregelen niet te voorspellen zijn, kan overwogen worden om in de maatregelen een middelen- in plaats van een resultaatsverbintenis te benadrukken. Effecten en maatregelen dienen voldoende informatie te verschaffen opdat zowel de effectvoorspelling als de invloed van de milderende maatregelen geïnterpreteerd kunnen worden door de beleidsmakers en de vergunningverlenende overheid; Stel maatregelen voor die zoveel mogelijk kunnen worden beoordeeld: o Ingeval de effecten berekend zijn aan de hand van mathematische modellen is het meestal mogelijk om via dezelfde modellen de milderende ingreep te simuleren en het effect hiervan te berekenen en/of voor te stellen via een figuur of kaart. o Wanneer bepaalde aspecten slechts kwantitatief kunnen worden beoordeeld op projectniveau – en de milderende maatregelen hier ook naar verwijzen – kan worden bekeken of het werken met hypothetische benadering (verschillende aannames bestcase en worst-case) kan leiden tot een aanzienlijk verschil in de beoordeling. Indien er geen aanzienlijk verschil optreedt dan kan dit reeds een gedeelte van de onzekerheid wegens het ‘doorschuiven’ van onderzoek wegnemen. De motivering voor de selectie van een maatregel dient voldoende duidelijk te zijn. Breng in rekening dat de expertenkennis hoofdzakelijk bij de MER-deskundige zit en in mindere mate bij de initiatiefnemer of vergunningverlener. Denkbare onzekerheden in de effectiviteit van de milderende maatregel moeten worden beschreven. Geef aan of de maatregel in zijn algemeenheid geldt of enkel bij overschrijding van een oppervlakte – of aantalscriterium. Maatregelen die een belangrijke invloed kunnen hebben binnen andere disciplines kunnen indien mogelijk een bijkomende beoordeling in die specifieke andere discipline ondergaan/doorstaan. 127 6.4.10 Monitoring 6.4.10.1 Juridisch kader voor monitoring Artikel 4.2.8 §1, 5°, i) van het DABM stelt dat een plan-MER een “omschrijving van de monitoringsmaatregelen” moet bevatten. Volgens artikel 4.3.7 §1, 2°, d) moet een project-MER “een beschrijving van de voorzieningen die redelijkerwijze kunnen worden getroffen voor een behoorlijke monitoring en evaluatie van de effecten van het voorgenomen project” bevatten. Artikel 4.6.3. van het DABM stelt in verband met monitoring verder dat “de administratie (…) over een gerealiseerde actie (…) waarvoor een project-MER [...] werd opgesteld, een evaluatie of een monitoringonderzoek (kan) organiseren”.. Artikel 4.6.3bis stelt ook dat “de initiatiefnemer (…) de aanzienlijke gevolgen voor het milieu van de tenuitvoerlegging van plannen en programma’s na(gaat), onder meer om onvoorziene negatieve gevolgen in een vroeg stadium te kunnen identificeren en de passende herstellende maatregelen te kunnen nemen”. Ook in het decreet complexe projecten is er een passage opgenomen rond monitoring die van belang is. Artikel 41 van dit decreet bepaalt namelijk het volgende: “In de uitvoeringsfase gaat de overheid die het projectbesluit heeft vastgesteld, de aanzienlijke gevolgen voor het milieu van de tenuitvoerlegging van het onderdeel van het projectbesluit dat geldt als ruimtelijk uitvoeringsplan, na, onder meer om onvoorziene negatieve gevolgen in een vroeg stadium te kunnen identificeren en om de passende herstellende maatregelen te kunnen nemen. Om te voldoen aan de bepalingen van het eerste lid, kunnen, als dat passend is, de bestaande monitoringsregelingen worden gebruikt om overlapping van monitoring te vermijden.” Daarenboven vermeldt ook Richtlijn 2014/52/EU van 16 april 2014 tot wijziging van Richtlijn 2011/92/EU betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten in overweging (35) - het volgende: “De lidstaten moeten ervoor zorgen dat verzachtende en compenserende maatregelen worden uitgevoerd en dat passende procedures voor de monitoring van aanzienlijke nadelige milieueffecten ten gevolge van de bouw en exploitatie van een project worden vastgesteld, onder meer om onvoorziene aanzienlijke nadelige effecten te identificeren teneinde passende corrigerende maatregelen te kunnen nemen. Deze monitoring mag niet overlappen, noch worden opgelegd bovenop andere op grond van de Unie- en nationale wetgeving vereiste monitoring.” 6.4.10.2 Begrip en doel Monitoring maakt deel uit van de post-evaluatie. Een post-evaluatieprogramma is een set van observaties en bijhorende maatregelen die aangevat wordt in aansluiting met het besluit dat de voorgenomen activiteit zal uitgevoerd worden. Een post-evaluatie heeft als doel zowel een inhoudelijke verbetering en toetsing van de resultaten van het MER 144 te voorzien als de verbetering van de gebruikte methoden en technieken in het specifieke MER en in de m.e.r. in het algemeen. Postevaluatiestudies kunnen enerzijds betrekking hebben op het controleren van de opgelegde milieuvoorwaarden, maar anderzijds ook op het controleren van de milieueffecten en de effectiviteit van de milderende maatregelen. Post-evaluatie kan bestaan uit het uitvoeren van ‘follow-up’programma’s, controlemeetprogramma’s en milieuaudits. Een post-evaluatiestudie kan uitgevoerd 144 Monitoring is bij ontheffings- en screeningsnota’s eerder uitzonderlijk, omdat de premisse van deze instrumenten juist is dat de niet-aanzienlijkheid van de effecten (of de afwezigheid van niet reeds eerder bestudeerde effecten) er afdoende kan in aangetoond worden. 128 worden voor of tijdens de aanlegfase, tijdens de exploitatiefase of bij afsluiting van de activiteit (nabestemming). Zowel de Europese als de Vlaamse m.e.r.-regelgeving beschouwen het opnemen van monitoring als een onderdeel van de milieueffectrapportage. Ook om tegemoet te komen aan leemten in de kennis kan post-evaluatie voorgesteld worden in een plan-MER of project-MER. Monitoring, als onderdeel van de postevaluatie, beschrijft de toestand en evolutie van bepaalde relevante milieuparameters met behulp van herhaalde metingen. Deze metingen gebeuren met vergelijkbare methoden en hebben een duidelijke doelstelling. De resultaten dienen vergeleken te worden met a priori vastgestelde normen of een significantiekader dat bv. ook gehanteerd werd in het voor die activiteit opgestelde specifieke MER. Door monitoring uit te voeren, wordt getracht een antwoord te vinden op volgende vragen: Werden de voorspelde milieueffecten qua grootte en omvang in de milieueffectrapportage correct ingeschat? Treden alle voorspelde effecten op? Treden er effecten op die niet voorspeld werden? Hebben de milderende maatregelen het beoogde effect? Welke bijkomende maatregelen zijn nodig om de effecten van het plan of project te milderen? De uiteindelijke doelen van monitoring kunnen als volgt worden samengevat: het aanpassen of bijsturen van een activiteit, tijdens de uitvoering van een plan of project, indien niet-voorspelde milieueffecten optreden, of indien deze qua grootte en omvang incorrect waren; het verbeteren van kennis inzake milieueffecten, met andere woorden het wegwerken van leemten in de kennis. De effecten zoals ze werden beschreven in het MER kunnen worden vergeleken met de werkelijke situatie. Hieruit kunnen dan weer de effectvoorspellingsmodellen en –methoden worden verbeterd welke nuttig kunnen zijn voor toekomstige milieueffectbeoordelingen van andere plannen/projecten; het evalueren van de effectiviteit van milderende maatregelen, zodat hiermee in een volgend MER rekening kan worden gehouden; het controleren of voldaan wordt aan de voorwaarden die eventueel in de vergunning van het plan of project werden opgenomen (feedback voor het m.e.r.-proces); het informeren van derden. Monitoring kan bijdragen tot een draagvlak voor het plan of project door bijvoorbeeld omwonenden en andere belanghebbenden te informeren over de resultaten van de monitoring en de bijhorende maatregelen. Het is soms ook zinvol hen te betrekken bij de monitoring zelf, vanwege de specifieke kennis en kunde van de lokale bevolking (bv. belangengroepen) en omwille van het creëren van een draagvlak en het voeren van een zorgvuldige besluitvorming over mogelijke extra maatregelen. Monitoring bij plan-m.e.r. is ook gerelateerd aan de opzet van eventueel bijkomende studies die erop gericht zijn bepaalde leemten in de kennis te lichten, bijvoorbeeld in het kader van een project-MER of ontheffingsnota. Bij plannen kunnen de milieueffecten pas gemonitord worden eens het plan gerealiseerd is, met andere woorden als de binnen het plan gesuggereerde projecten ook daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Via specifieke voorwaarden in de milieuvergunning of stedenbouwkundige vergunning kunnen voor projecten wel een aantal monitoringsverplichtingen worden opgenomen. Als monitoring noodzakelijk is (cf. specifieke voorwaarden in de milieuvergunning of stedenbouwkundige vergunning), dan moet een monitoringsprogramma opgemaakt worden. Dit is een protocol waarin aangegeven staat wat wordt gemonitord, hoe wordt gemonitord en wat er gebeurt 129 met de monitoringresultaten. Dit protocol wordt niet standaard uitgewerkt in het kader van de m.e.r. Bij de aanvraag voor een vergunning moet het monitoringsprotocol wel duidelijk uitgewerkt zijn. Inzicht in de gevolgen van de leemten in de kennis is zeer belangrijk voor de vergunningverlenende overheid voor het al dan niet toekennen van een vergunning of het opleggen van een monitoringprogramma. 6.4.10.3 Monitoring in de praktijk Wanneer monitoren? Om efficiënt te kunnen monitoren, is het belangrijk om voorafgaand aan de werken een duidelijk beeld te hebben van de situatie ter plaatse. Deze gegevens worden in de meeste gevallen in functie van de eigenlijke milieueffectrapportage op basis van beschikbare data of (terrein)inventarisatie reeds verzameld, namelijk voor het beschrijven van de bestaande situatie. Indien haalbaar is het zinvol om tijdens de uitvoering van de werken een aantal terreinbezoeken te doen om een beeld te krijgen van de methodes die de aannemer hanteert om het project uit te voeren (Bijvoorbeeld: “Is er kans op verdroging ten gevolge van bemalingen tijdens de werken?”). Ook is het in een aantal gevallen gewenst om de voorgestelde en besliste milderende maatregelen op te volgen op hun effectiviteit, waardoor tijdens de werken nog bijsturingen kunnen gebeuren indien nodig. Afhankelijk van de aard van de milieucomponent is het tenslotte zinvol het studiegebied te monitoren gedurende een aantal jaren na realisatie. Bijvoorbeeld wanneer een overheid een weg aanlegt met eco-tunnels dan kan deze overheid als initiatiefnemer monitoren om te zien of de eco-tunnels werken zoals het hoort. Volgehouden inspanningen gedurende een lange periode zijn nodig omdat de effecten vaak pas na een tijdje tot uiting komen. Na iedere monitoringsperiode kan een evaluatierapport (het monitoringsrapport) worden opgesteld waarin wordt aangegeven in welke mate de vooropgestelde doelen en gedane voorspellingen inderdaad werden bereikt en waar de activiteit en/of het beheer van het gebied bijgestuurd kan worden. Wat monitoren? De keuze van parameters die opgevolgd zullen worden in een monitoringsprogramma is belangrijk en vereist een grondige voorstudie. Als eerste aanzet zou dit kunnen besproken worden op een ontwerptekstbespreking van het MER. Het monitoringsprogramma (inbegrepen de te nemen maatregelen als bepaalde grenswaarden worden bereikt) wordt in dat geval in het MER opgenomen. Wie monitort? De verantwoordelijkheid van de monitoring wordt bij voorkeur bij de initiatiefnemer gelegd. Dit is vooral van belang wanneer bijsturing (onder de vorm van maatregelen) aan de monitoring te koppelen is. Het is immers eenvoudiger om deze bijsturing aan de initiatiefnemer op te leggen. Dat de initiatiefnemer verantwoordelijk is voor de monitoring betekent niet noodzakelijk dat deze zelf de metingen moet uitvoeren of organiseren. Zoals ook gesteld in het DABM kunnen ook ‘bestaande monitoringsregelingen’ gebruikt worden; er hoeven met andere woorden geen specifieke monitoringsprogramma’s uitgewerkt worden als de databehoeften al ingevuld worden door lopende programma’s In veel gevallen blijven meerdere mogelijke uitvoerders denkbaar, afhankelijk van de aard en schaal van het project. Ook is soms zodanig specialistisch onderzoek nodig dat enkel erkende deskundigen of wetenschappelijke instellingen in aanmerking komen voor de monitoring, in opdracht van de initiatiefnemer. Overheden kunnen verder een rol spelen bij de controle van monitoring en terugkoppeling van de resultaten. 6.4.10.4 Monitoringbibliotheek dienst Mer De dienst Mer beschikt over een monitoringbibliotheek die een overzicht en inventarisatie geeft van mogelijke monitoringmaatregelen en -netwerken (per milieudiscipline, effectgroep en voorkomend 130 effect), met alle bijhorende informatie. In de bibliotheek worden algemene richtlijnen meegegeven inzake parameters en methodieken en er worden verwijzingen opgenomen waar bijkomende informatie te vinden is. De bibliotheek is online raadpleegbaar op de website van de dienst Mer. De monitoringbibliotheek dient om de kennis over monitoring in kader van m.e.r. te vergroten -zowel bij de betrokken instanties als de MER-deskundigen- en is een inspiratiebron voor MER-deskundigen en initiatiefnemers om monitoringmaatregelen in MER’s te formuleren. Uiteraard zal de MER-deskundige zelf de noodzaak tot monitoring moeten bepalen, en desgevallend goed onderbouwen in het MER. De monitoringbibliotheek wil bijgevolg geen lijst aanbieden van in detail uitgewerkte monitoringmaatregelen waaruit voor elk MER de relevante maatregelen kunnen worden gekozen. De monitoringbibliotheek is opgesteld in een rekenblad-omgeving en dient te worden beschouwd als een uitbreiding van de disciplinespecifieke richtlijnenboeken. Het is – net als de richtlijnenboeken - een ‘levend’ document dat regelmatig kan en moet geactualiseerd en aangevuld worden. De opbouw en het gebruik van de monitoringbibliotheek wordt geduid in de handleiding die opgenomen is in het eerste werkblad van de bibliotheek. 6.4.11 Leemten in de kennis Volgens artikel 4.3.7 van het DABM moet een project-MER “een opgave (bevatten) van de moeilijkheden, technische leemten of ontbrekende kennis die de initiatiefnemer en/of het team van erkende deskundigen eventueel hebben ondervonden bij het verzamelen en verwerken van de vereiste informatie en de gevolgen daarvan voor de wetenschappelijkheid van het rapport.” Met betrekking tot plan-MER’s wordt dit in artikel 4.2.8 omschreven als “een omschrijving van de wijze waarop de evaluatie is doorgevoerd, met inbegrip van de moeilijkheden ondervonden bij het inzamelen van de vereiste gegevens, zoals technische tekortkomingen of gebrek aan kennis”. In de praktijk wordt zowel voor plan- als project-MER’s meestal voorzien in deze bepalingen door het opnemen van een apart hoofdstuk ‘Leemten in de kennis’ in het MER. Soms worden de leemten in de kennis ook besproken in de disciplinespecifieke hoofdstukken. Uit bovenstaande omschrijvingen kan afgeleid worden dat dit hoofdstuk betrekking moet hebben op: ontbrekende gegevens145 (omdat ze niet bestaan of omdat ze niet konden verkregen worden in het kader van de studie): bv. afmetingen van een nog te bouwen gebouw, aantal voertuigen dat op dit moment een bepaalde weg gebruikt, …; ontbrekende kennis146: bv. kennis op het vlak van archeologie beperkt tot gekende vindplaatsen, geen informatie in wetenschappelijke literatuur met betrekking tot effect van een bepaalde verstoring op het gedrag van vogels, …; technische tekortkomingen147, bv. er bestaat geen goed model of geen voldoende nauwkeurige meetapparatuur om een bepaald fenomeen in beeld te brengen. Het is de verplichting van de MER-deskundige om deze leemten zoveel mogelijk te dichten, door een grondig onderzoek. Als het dichten van deze leemten niet voorzien was in de oorspronkelijke opzet van de studie, maar wel haalbaar en zinvol wordt geacht (zonder disproportionele kosten of inspanningen) en door de dienst Mer noodzakelijk geacht, dan zullen tussen de initiatiefnemer en de MERdeskundigen hierover de nodige afspraken moeten gemaakt worden. Dit kan betekenen dat het MER 145 Of meer algemeen, informatie 146 Waarbij er mag van uitgegaan worden dat hier algemeen ontbrekende kennis wordt bedoeld; ontbrekende kennis enkel in hoofde van de opstellers van het MER is geen argument. 147 Het verschil tussen ‘technische leemten’ en ‘technische tekortkomingen’ is minder duidelijk. De Engelse versie van zowel de Europese project-m.e.r. richtlijn als plan-m.e.r. richtlijn spreekt over ‘technical deficiencies’. 131 tijdelijk opgeschort wordt en dat het hele proces daardoor langer duurt. De winst zit hem in een betere en vlottere besluitvorming bij de goedkeuring van het MER en in de vervolgfasen van het plan of project. Bij gelijk welk wetenschappelijk onderzoeksrapport zullen echter altijd leemten in de kennis blijven bestaan. Het wegwerken van mogelijke leemten is overigens ook niet altijd nodig: het voornaamste criterium waar een MER moet aan voldoen is, naast wetenschappelijke correctheid, bruikbaarheid voor de besluitvorming. Belangrijk is dan ook dat niet alleen wordt geduid wat ontbrak in termen van kennis en data, maar ook in welke mate deze lacunes een gevolg hebben voor de wetenschappelijkheid van het rapport en, breder, voor de wijze waarop de conclusies van het rapport ook in afwezigheid van deze gegevens blijven gelden. Als aangenomen kan worden dat de conclusies voldoende robuust zijn in het licht van onvolledige kennis of data, dan kan het MER goedgekeurd worden. Onzekerheid is immers een intrinsiek onderdeel van de wetenschappelijke benadering. Artikel 5.2 van de Europese plan-m.e.r. richtlijn stelt in dat verband overigens duidelijk: “Het (…) milieurapport bevat de informatie die redelijkerwijs mag worden vereist, gelet op de stand van kennis en beoordelingsmethoden”. Met andere woorden, de stand van de kennis en van de beoordelingsmethoden zal nooit perfect zijn, en de beoordeling van een MER moet met deze realiteit rekening houden. Als verondersteld kan worden dat de leemten in de kennis als gevolg kunnen hebben dat men tot andere besluiten zou komen dan in het geval deze leemten er niet waren (i.e. als de conclusies niet robuust zouden zijn), dan kan de bruikbaarheid van het rapport voor de besluitvorming in twijfel getrokken worden. Er kan dan eventueel voorzien worden in een monitoringprogramma148 (voor en/of na uitvoering van het plan of project) om deze leemten te lichten, waarbij ook de consequenties voor de verdere besluitvorming duidelijk moeten zijn (zie ook par. 6.4.10). Soms kan dit ook betekenen dat het MER moet aangepast worden door verder onderzoek te voeren, vooraleer het kan goedgekeurd worden. Zoals hoger en in par. 6.4.8 aangegeven is een zekere mate van onzekerheid onvermijdelijk en inherent aan de wetenschappelijke methode; het is pas als deze onzekerheid leidt tot onbetrouwbaarheid van de uitspraken dat er een probleem ontstaat met betrekking tot de bruikbaarheid van het MER. Of leemten in de kennis enkel leiden tot onzekerheid of ook tot onbetrouwbaarheid is een evaluatie die in de eerste plaats door de MER-deskundigen zelf moet gemaakt worden. De uitspraak van de MER-deskundige in dat verband moet sturend zijn voor de besluitvorming. Uiteraard zullen bij plan-MER’s de leemten in de kennis (en daarmee de onzekerheden) doorgaans groter zijn dan bij project-MER’s. Dit heeft niet zozeer te maken met de aard van het onderzoek of van de beschikbare basisgegevens, maar met het gegeven dat in de definitie van het voorwerp van een plan-MER doorgaans meer vrijheidsgraden bestaan: met betrekking tot de precieze omschrijving van het plan (in termen van omvang, capaciteit, uitvoeringswijze, …), met betrekking tot de precieze ruimtelijke afbakening, met betrekking tot de uitvoeringstermijn, …149 Het deels open laten van deze vrijheidsgraden zal zich vertalen in minder precieze uitspraken in vergelijking met een MER op projectniveau. Dit hoeft een correcte besluitvorming (op het beslissingsniveau dat eigen is aan een plan-MER) echter niet in de weg te staan. De ontbrekende kennis en informatie zal immers aangevuld worden bij de 148 Dit heeft enkel zin als de onzekerheden niet te groot zijn en als er überhaupt geschikte milderende maatregelen bestaan. 149 Het werken met realistische aannames kan dit deels ondervangen. 132 evolutie van plan naar project(en), wat een meer gedetailleerde effectbepaling (met minder onzekerheden) zal toelaten op het niveau van de project-MER(s). Zoals elders aangegeven (zie hoofdstuk 3) wordt een dergelijke ‘getrapte aanpak’ onderbouwd door artikel 4.3 van de Europese plan-m.e.r. richtlijn (2001/42/EG), dat stelt: “(…) Voor plannen en programma's die deel uitmaken van een hiërarchie van plannen en programma's houden de lidstaten, om overlapping van beoordelingen te voorkomen, rekening met het feit dat de beoordeling, overeenkomstig deze richtlijn, op verschillende niveaus van de hiërarchie wordt uitgevoerd”. Het eerder aangehaalde artikel 5.2 uit diezelfde Europese plan-m.e.r. richtlijn stelt in dat verband ook duidelijk: “Het (…)milieurapport bevat de informatie die redelijkerwijs mag worden vereist, gelet op (…) de inhoud en het detailleringsniveau van het plan of programma, de fase van het besluitvormingsproces waarin het zich bevindt en de mate waarin bepaalde aspecten beter op andere niveaus van dat proces kunnen worden beoordeeld”. Zie in dit verband ook hoofdstuk 3. Het spreekt voor zich dat bij ontheffingsnota’s en zeker bij screeningsnota’s er veel minder ruimte is voor leemten in de kennis. Premisse bij deze instrumenten is immers dat de milieueffecten beperkt of beheersbaar zijn150; het bestaan van leemten in de kennis kan twijfel doen ontstaan over de gegrondheid van deze premisse, en zou het dus toch nodig maken een MER te laten opmaken voor deze plannen of projecten. 6.4.12 Integratie en eindsynthese Het belangrijkste hoofdstuk of paragraaf in een MER, een ontheffings- of screeningsnota is uiteindelijk het besluit dat de conclusies van het gevoerde milieueffectenonderzoek bevat. In een MER worden die conclusies dikwijls in het hoofdstuk ‘integratie en eindsynthese’ ondergebracht. Dit hoofdstuk bevat een globale evaluatie van het onderzoek naar de milieueffecten van het voorgenomen plan, programma of project en de, in voorkomend geval, onderzochte alternatieven. Zoals in elke rapportage zijn de conclusies meestal het eerste en meest gelezen hoofdstuk. Belangrijk is dus dat het besluit helder, eenduidig en overzichtelijk is en dat alle nodige maatregelen en resterende knelpunten in beeld komen zodat de vergunningverlener of de beslissingnemende overheid de juiste informatie ter beschikking heeft om het aspect milieu een volwaardige plaats te kunnen geven bij zijn verdere beslissing. Het DABM stelt immers dat milieueffectrapportage moet doorwerken in de besluitvorming, met andere worden: de overheid moet bij haar uiteindelijke beslissing over de voorgenomen actie, en in voorkomend geval ook bij de uitwerking ervan, rekening houden met het goedgekeurde MER, de ontheffingsnota of de screeningsnota en met de opmerkingen en commentaren die daarover werden uitgebracht. De beslissingnemende of goedkeurende overheid moet immers elke beslissing over de voorgenomen actie motiveren, in het bijzonder met betrekking tot de keuze voor de voorgenomen actie, een bepaald alternatief of bepaalde deelalternatieven, de aanvaardbaarheid van de te verwachten of mogelijke gevolgen voor mens of milieu van het gekozen alternatief en de in het rapport voorgestelde maatregelen. Omdat de output van een milieueffectrapportage vaak bestaat uit lijvige en vrij technische documenten zijn duidelijke conclusies absoluut noodzakelijk. De eindsynthese dient in die optiek zeker ook de nodige leesbaarheid van het MER, de ontheffingsnota of de screeningsnota te verhogen. De conclusies van een m.e.r. bevatten een integratie en eindsynthese van de te verwachten milieueffecten, zowel negatieve als positieve, en een duidelijk overzicht van de verschillende milderende maatregelen per behandelde discipline. Ze geven waar nodig aan via welke instrumenten deze milderende maatregelen vertaald en uitgewerkt kunnen worden in het verdere procesverloop en wie hiervoor kan instaan. De conclusies bevatten daarnaast een duidelijke discipline-overschrijdende 150 Of, bij bepaalde ontheffingsnota’s, dat ze reeds eerder afdoende werden onderzocht. 133 eindconclusie over de milieu-impact van het onderzochte plan of project en een beschrijving van de gevolgen van eventuele leemten in de kennis, van de met elkaar vergeleken alternatieven en van de nodige milderende maatregelen. De eindconclusies zullen expliciet ingaan op resterende knelpunten, dit zijn aanzienlijke negatieve milieueffecten die niet te milderen zijn. Zoals in par. 4.1.5 aangegeven is het schrijven van de eindconclusie een van de belangrijkste taken van de MER-coördinator. Hiervoor zijn ervaring met interdisciplinair inzicht en integrerend denkvermogen noodzakelijk. Waar de deskundigen verantwoordelijk zijn voor de inhoudelijke invulling van hun discipline, moet de (MER-)coördinator in de conclusies de belangrijkste milieueffecten en de verschillen tussen alternatieven in beeld brengen en, na overleg met de deskundigen, de initiatiefnemer en eventueel de dienst Mer en de adviesinstanties, knopen doorhakken met betrekking tot het oplossen van knelpunten inzake milderende maatregelen, vooral wanneer maatregelen voorgesteld in de ene discipline aanleiding geven tot nieuwe of versterkte effecten in de andere discipline of wanneer bepaalde maatregelen niet (kunnen) aanvaard worden door de initiatiefnemer (zie ook par. 6.4.9 en de handleiding “milderende maatregelen” op de website van de dienst Mer). De verantwoording waarom de initiatiefnemer de voorgestelde maatregelen niet kan of wenst uit te voeren wordt best ook expliciet opgenomen in het hoofdstuk 'Integratie en eindsynthese'. Meer specifiek wordt, in voorkomend geval, een verantwoording van de initiatiefnemer opgenomen omtrent de redenen om een milderende maatregel niet uit te voeren. Deze redenen kunnen technisch zijn (bv. geen beschikbare technologie), veiligheidskundig (bv. planten van bomen op dijken), economisch (bv. te duur), timing gebonden (bv. uitstel van bepaalde activiteiten tot na broedseizoen) en juridisch/administratief (bv. vrijheid van de aannemer, onteigeningsprocedure). Indien de aanvaardbaarheid van een plan of project of alternatief afhangt van de uitvoering van milderende maatregelen, dan is het uiterst belangrijk dat de milderende maatregelen die daar toe leiden concreet151 beschreven zijn. Dus in het geval bijvoorbeeld het niet verstoren van het broedseizoen een maatregel is die de uitvoering van een project aanvaardbaar of niet aanvaardbaar maakt dan dient concreet aangegeven te worden om welke gevoelige soorten het gaat en wat de precieze te vermijden soortspecifieke uitvoeringsperiode is. Hoe het hoofdstuk ‘integratie en eindsynthese’ of het besluit van een m.e.r. er vormelijk en structureel moet uitzien wordt aan de coördinator overgelaten, vermits dit steeds afhankelijk is van de complexiteit van de milieueffectrapportage en dus meestal maatwerk is. Gezien het hoofdstuk echter ook dikwijls gelezen wordt door leken (minder vertrouwd met de geëigende m.e.r.-methodieken en terminologie) is het zeker aangewezen om in geval van een MER de ‘scoretabellen’ die de beoordeling van de effecten (voor en na mildering) bevatten, in de disciplinehoofdstukken onder te brengen en niet opnieuw integraal in het hoofdstuk ‘integratie en eindsynthese’ op te nemen. De scoretabellen dienen immers steeds in samenhang met het gehanteerde beoordelings-en significantiekader gelezen te worden en horen dus thuis in de disciplinehoofdstukken. Het herhalen van die scoretabellen in het besluit, zeker in het geval het om een MER gaat waarin veel alternatieven beoordeeld worden, levert dikwijls ellenlange tabellen op die aanleiding kunnen geven tot het aanvechten van de scores of eigen interpretaties door personen of instanties die niet of minder vertrouwd zijn met het instrument en de methodes van milieueffectrapportage (zoals het foutieve ‘optellen van scores over alle disciplines heen’ om alternatieven te vergelijken). Het is aan de coördinator om ordening in de eindbespreking aan te brengen zodat duidelijk wordt wat de belangrijkste milieueffecten zijn van het plan of project, welke een knelpunt vormen en welke slechts een marginale betekenis hebben. Waar relevant dient in het besluit bijvoorbeeld gepaste aandacht (belang) besteed te worden aan de effecten veroorzaakt door de eerder (tijdelijke) aanlegfase versus de meer permanente effecten ten gevolge van de exploitatie- of gebruiksfase of aan specifiek onderscheidende effecten tussen alternatieven. De disciplines waarvoor geen 151 In de handleiding ‘Milderende maatregelen’, beschikbaar op de website van de dienst Mer, wordt in extenso en aan de hand van voorbeelden aangegeven hoe milderende maatregelen concreet (smart) geformuleerd kunnen worden. 134 noemenswaardige effecten voorspeld worden, zullen slechts in de eindsynthese voorkomen met de vermelding dat ze in het kader van het plan of project geen of verwaarloosbare effecten hebben. Ook het clusteren van bepaalde disciplines (bv. abiotische disciplines (water, bodem, lucht, geluid, …) en receptordisciplines (mens, landschap, fauna/flora), mobiliteitsgebonden (mobiliteit, lucht, geluid, gezondheid) en de overige disciplines, leefbaarheidsdisciplines en ruimtelijke disciplines, … ) kan soms aangewezen zijn om de synthese te structureren. Het is de taak van de coördinator om op basis van een neutrale, genuanceerde tekstuele beschrijving een eindoordeel over de milieuhaalbaarheid van het plan of project en zijn alternatieven neer te schrijven. Samenvattende tabellen of grafieken om de redenering en de eventuele rangschikking van de alternatieven te verhelderen zijn uiteraard aanbevolen. Om meerdere alternatieven op basis van hun effecten overzichtelijk te kunnen vergelijken is het soms aangewezen een specifieke afwegings- of vergelijkingsmethode toe te passen. Gekende en veel toegepaste vergelijkingsmethoden zijn (al dan niet bewerkte) overzichtstabellen, grafische presentaties en argumentatieve beoordeling. Daarnaast kan multicriteria-analyse (MCA) als een vergelijkingsmethode ingezet worden wanneer veel alternatieven volgens veel verschillende beoordelingscriteria moeten vergeleken worden. Hierbij wordt door middel van gewichtentoekenning aan kwantitatieve en kwalitatieve beoordelingscriteria en toepassing van specifieke rekenregels tot een overzichtelijke rangschikking van alternatieven gekomen. De praktijkervaring leert echter dat deze methode, indien ze niet voldoende toegankelijk (navolgbaar), eenvoudig en expliciet gemotiveerd opgezet wordt eerder contraproductief werkt (black box gevoel) en niet steeds leidt tot een beter aanvaarde conclusie (rangschikking van de alternatieven). Vooral de wijze waarop de gewichten aan de verschillende factoren worden toegekend is vaak voor discussie vatbaar. Om die redenen wordt aanbevolen om MCA in het kader van een MER te vermijden en gebruik te maken van de andere genoemde, meer eenvoudige vergelijkingsmethodes. De basis voor alle vergelijkingsmethoden en dus een essentieel onderdeel van een MER, is sowieso het effectenoverzicht (te vinden in de disciplinehoofdstukken), waarin alle informatie is opgenomen en dat als invoer dient voor de vergelijkingen. Als de problematiek niet ingewikkeld is, kan zelfs worden volstaan met een effectenoverzicht en hoeft geen specifieke vergelijkingsmethode te worden toegepast. Zoals in par. 6.3.3.3 wordt toegelicht mag maar hoeft de eindsynthese geen uitspraak te doen met betrekking tot het meest milieuvriendelijke alternatief (MMA). De conclusies moeten wel duidelijk alle informatie bevatten die de bevoegde overheid of initiatiefnemer in staat stelt een onderbouwde beslissing te nemen in verband met de alternatieven. De milieueffectrapportage doet ook uitdrukkelijk geen afweging met betrekking tot het voorkeursalternatief omdat die afweging onder meer gebaseerd is op criteria die in de milieueffectrapportage niet aan bod komen (financiële overwegingen, politieke beslissingen, maatschappelijk draagvlak, …). Meer informatie over omgaan met alternatieven is te vinden in par. 6.3.3 en in de handleiding ‘alternatieven in m.e.r.’ op de website van de dienst Mer). Het besluit van een project-m.e.r.-screening, een plan-m.e.r.-screening of een project-ontheffingsnota zal een globale uitspraak moeten bevatten over het al dan niet aanzienlijk zijn van de effecten. Het besluit van een MER zal eerder aangeven hoe de aanzienlijke milieueffecten tot een aanvaardbaar niveau kunnen teruggebracht worden door de gepaste milderende maatregelen te nemen. Wanneer het plan of project eveneens passende beoordelingsplichtig is, wordt best ook het besluit van de passende beoordeling in de eindsynthese van de milieueffectrapportage opgenomen. Met betrekking tot integratie en eindsynthese in m.e.r. kunnen volgende tips en aandachtspunten vermeld worden: 1. De eindsynthese kan opgebouwd worden rond het algemeen ingreep-effectschema en rond een vergelijking tussen referentiesituatie, geplande situatie en geplande situatie met milderende maatregelen, die toelaat om na te gaan wat de invloed is van de voorgestelde milderende maatregelen op de milieueffecten; 135 2. De eindsynthese dient een holistische visie (dus rekening houdend met de samenhang en interactie tussen de disciplines) op de milieu-impact van het project of plan te bevatten die opgesteld is in neutrale termen. Het gebruik van samenvattende tabellen en verduidelijkende figuren in uitgebreide rapportages (met veel criteria en alternatieven) wordt hierbij aangeraden om deze globale synthese vorm te geven; 3. De eindsynthese bevat minstens een holistisch overzicht van: 4. o de optredende negatieve en positieve milieueffecten, synergetische en cumulatieve milieueffecten te identificeren; met als bedoeling o de beoordeling van het plan of project (en zijn alternatieven); o de beoordeling van het plan of project (en zijn alternatieven) inclusief milderende maatregelen. Er wordt vastgesteld in welke mate de verschillende milderende maatregelen elkaar (positief of negatief) versterken en welke effecten niet gemilderd kunnen worden. Voor conflicterende milderende maatregelen wordt interdisciplinair een oplossing gezocht. Inzake de milderende maatregelen wordt aangegeven welke maatregelen niet haalbaar zijn volgens de initiatiefnemer en wat de consequenties daarvan zijn, en wordt de mogelijke doorwerking van de maatregelen in de verdere besluitvorming aangegeven; o de gevolgen van de leemten in de kennis. De betrouwbaarheid van de gebruikte effectvoorspellings- en beoordelingsmodellen wordt meegedeeld, de gevolgen van ontbrekende gegevensoverdracht voor een discipline wordt meegedeeld, ontbreken van kennis omtrent de voorspelling van cumulatieve effecten, de gevolgen van de onzekerheidsfactor inherent aan toekomstprognoses of modelresultaten, ... . Tot slot worden de milieuknelpunten interdisciplinair vastgesteld op basis van: o de residuele effecten: de milieueffecten die niet of slechts gedeeltelijk gemilderd kunnen worden; o de haalbaarheid van de milderende maatregelen; o gevolgen van de leemten in de kennis voor de betrouwbaarheid van de effectvoorspelling en -beoordeling. 6.4.13 Niet-technische samenvatting 6.4.13.1 Begrip en doel De niet-technische samenvatting (NTS) is volgens het DABM een verplicht onderdeel van het MER. De NTS wordt als apart document aan het eigenlijke MER toegevoegd. De NTS is een samenvatting van het plan-MER of project-MER die begrijpelijk is voor het publiek en toelaat om een voldoende zicht te krijgen op de milieueffecten van het plan of project, de alternatieven en de mogelijke of te nemen milderende maatregelen en/of compenserende maatregelen. De bedoeling van de NTS is om het publiek en geïnteresseerde partijen op een vlotte en niettechnische manier alle relevante informatie in verband met het plan of project aan te reiken. Op die manier kan de betrokkenheid van het actieve publiek bij het besluitvormingsproces begeleid en gefaciliteerd worden, en kan de publieke participatie in het plannings- en vergunningsproces worden bevorderd. De NTS is boven alles een communicatiemiddel. Daarom moet de inhoud, structuur, het taalgebruik en de presentatie van dit onderdeel afgestemd zijn op het specifieke gebruik ervan. De nadruk moet gelegd worden op opsommingen en beschrijvingen, niet op de onderbouwing van stellingen. De NTS bevat de essentie van het MER en vat op een bondige manier de verstrekte informatie uit het MER samen. Ze geeft een algemene beschrijving van het plan of project, de alternatieven en per discipline een overzicht van de verschillende processtappen (scoping, bestaande situatie en referentiesituatie, analyse van de geplande situatie, milderende maatregelen, postevaluatieprogramma en monitoring, leemten in de kennis, …). Voor uitgebreide technische informatie dient het eigenlijke MER te worden geraadpleegd. 136 Niet-technische samenvattingen van goedgekeurde plan- en project-MER’s zijn terug te vinden op de website van de dienst Mer in de dossierdatabank. Wat betreft de NTS is er geen onderscheid tussen plan- en project-MER152. 6.4.13.2 Handleiding niet-technische samenvatting In niet-technische samenvattingen dienen technische termen, gedetailleerde data en wetenschappelijke discussies vermeden te worden. Het is ook aan te raden om - waar mogelijk duidelijk kaartmateriaal om bepaalde elementen te illustreren (bv. studiegebied of milderende maatregelen) te voorzien. De dienst Mer heeft een handleiding gemaakt met de criteria waaraan een niet-technische samenvatting moet voldoen. Deze is online raadpleegbaar op de website van de dienst Mer. In deze handleiding wordt onder andere benadrukt dat: 152 De NTS een autonoom document is dat ofwel in het project- of plan-MER als afzonderlijk hoofdstuk opgenomen wordt ofwel als afzonderlijk document wordt opgesteld; De NTS apart moet kunnen gelezen worden en geen louter knip- en plakwerk mag zijn; en Tabellen en figuren zoveel mogelijk in de tekst geïntegreerd moeten worden. Van een screeningsnota wordt geen samenvatting gemaakt. Bij een ontheffingsnota is dit afhankelijk van de omvang en complexiteit van de nota. 137 7. OVERIGE AANDACHTSPUNTEN 7.1 Vormvereisten Naast de inhoud moet ook de vorm van de verschillende m.e.r.-instrumenten aan bepaalde voorwaarden voldoen. Voor plan- en project-MER’s gelden een aantal vormvereisten die door de dienst Mer standaard worden opgenomen in de richtlijnen met betrekking tot deze rapporten. Deze vereisten gelden, voor zover van toepassing, ook voor screeningsnota’s en ontheffingsnota’s. Het gaat om volgende vereisten: recent kaartmateriaal te gebruiken, telkens voorzien van een duidelijke bronvermelding, schaalaanduiding, noordpijl en legende. Waar mogelijk dienen de grenzen van het terrein duidelijk aangegeven te zijn en dient door het kaartmateriaal ook duidelijk te zijn welke de omringende activiteiten/bedrijven zijn; achtergrondinformatie in de bijlagen op te nemen; na te gaan of de in de kennisgeving vermelde gegevensbronnen, die bij de realisatie van het MER zullen worden gebruikt, nog steeds de meest actuele zijn; een verklarende woordenlijst, afkortingenlijst en literatuurlijst bij het rapport op te nemen; te waken over de afstemming tussen de tekst van het eigenlijke MER en de niet-technische samenvatting; de ingediende eindversies van het rapport en de niet-technische samenvatting door de initiatiefnemer, de coördinator en alle deskundigen te laten ondertekenen; Het definitieve project-MER evenals de niet technische samenvatting wordt digitaal aan de dienst Mer bezorgd. Een MER kan zijn rol als voorbereiding van de besluitvorming slechts vervullen als de informatie in het MER ook toegankelijk en begrijpelijk gepresenteerd wordt. Een probleem daarbij is dat de hoeveelheid informatie in een MER vaak erg groot is en vaak voor een belangrijk deel een specialistisch en technisch karakter heeft. Het is dan ook nuttig om aan een MER een getrapte opbouw te geven die de lezer toelaat op verschillende niveaus ‘in te stappen’. Elementen van deze opbouw (kunnen) bestaan uit: Een niet-technische samenvatting, die overigens wettelijk verplicht is (zie hiervoor ook par. 6.4.12). Vorm en inhoud van de niet-technische samenvatting zijn gericht op het grote (geïnteresseerde) publiek. Een hoofdrapport, eventueel met bijlagen. Dit hoofdrapport bevat alle in de regelgeving als verplicht omschreven informatie, inclusief de effectbeschrijving of een grondige samenvatting ervan. Deze moet leesbaar en begrijpbaar zijn voor de adviesverlener, de besluitvormer en/of de vergunningverlenende overheid en de gemiddelde (wetenschappelijk) gevormde lezer. Eventueel, als het hoofdrapport anders te volumineus of moeilijk leesbaar zou worden, een reeks onderbouwende ‘technische deelrapporten’ per discipline, waarin de details van de effectbeoordeling te vinden zijn. Zaken als uitgebreid cijfermateriaal en technische beschrijvingen (van bijvoorbeeld modellen of meetapparatuur) worden opgenomen in bijlage bij deze deelrapporten. Een belangrijk aandachtspunt op het raakvlak tussen het inhoudelijke en het vormelijke is het volume van het MER, de ontheffingsnota of de screeningsnota. Deze instrumenten moeten toegankelijk zijn, zowel voor de burger als voor besluitvormers en adviesverlenende instanties. Dit betekent dat ze bij voorkeur zo compact mogelijk zijn, uiteraard zonder aan wetenschappelijke correctheid en volledigheid 138 in te boeten. Ze moeten de voor de besluitvorming nodige informatie bevatten, niet minder, maar ook niet meer. Nutteloze herhalingen en te omvangrijke omschrijvingen van bv. de referentiesituatie of de toegepaste onderzoeksmethodiek moeten daarbij zoveel mogelijk vermeden worden. Het is aan te bevelen alle beschrijvingen (bv. van modellen) en alle data die niet strikt nodig zijn om de effectbeschrijving en –beoordeling van het MER te kunnen volgen (maar die wel een meerwaarde hebben bij het aantonen van de wetenschappelijke correctheid van de uitspraken) op te nemen in bijlagen. Zie in dat verband ook par. 6.4.3 ‘detailniveau en diepgang’. 7.2 Concrete taken voor MER-deskundigen en –coördinator tijdens de opmaak van een MER153 7.2.1 Voorbereidingsfase Tijdens de voorbereidingsfase wordt alles in gereedheid gebracht om met het formele proces van de opmaak van het MER te beginnen. Dit houdt in dat binnen het team van MER-deskundigen een werkkader en werkafspraken worden opgesteld. Deze afspraken kunnen eventueel de vorm aannemen van een proces- en kwaliteitsplan. Volgende onderwerpen moeten zeker aandacht krijgen: de timing van het proces voor de opmaak van het MER, met opsplitsing in fasen, met bijhorende deadlines; de taakverdeling en respectieve verantwoordelijkheden; de manier van communicatie en de wijze waarop de communicatiestromen, tussen de MERdeskundigen onderling, en met de initiatiefnemer en eventuele derde partijen geregeld worden; de manier waarop dataverzameling en databeheer worden georganiseerd; er moet gezorgd worden voor voldoende doorstroming van informatie naar de verschillende betrokken MERdeskundigen door het organiseren van gegevensoverdracht, zowel tussen de initiatiefnemer en het team van MER-deskundigen, tussen de verschillende MER-deskundigen onderling154 als naar de dienst Mer. Ook de timing van die informatieuitwisseling moet beheerd worden; de interne kwaliteitsborging, en met name de manier waarop de verschillende teksten, berekeningen, kaarten en figuren nagekeken worden op kwaliteit en juistheid; richtlijnen voor aanmaken, naamgeving, vormgeving, opslaan en overmaken van GISbestanden; de inhoudstafel van kennisgeving en MER, met aanduiding van de taakverdeling; een overzicht van de belangrijkste procesrisico’s (met name deze die zouden kunnen leiden tot het uitlopen van de tijdsplanning) en een voorstel voor de beheersing ervan. Bij het begin van de opdracht wordt ook best een projectplanning opgemaakt. Tijdens het verloop van het volledige MER-proces dient deze planning als referentie. Ze wordt nauwkeurig opgevolgd en regelmatig geactualiseerd in functie van de voortgang van het proces. 153 Dit onderdeel heeft specifiek betrekking op plan- of project-MER’s, niet op ontheffings- of screeningsnota’s. Bepaalde elementen hieruit kunnen wel van toepassing zijn op deze instrumenten. 154 Bijvoorbeeld: output van geluidscontouren vanuit de discipline Geluid naar de disciplines Mens en Fauna en Flora, ter interpretatie in die disciplines. 139 7.2.2 Kennisgevingsfase In de kennisgevingsfase wordt de kennisgeving voor het MER voorbereid, opgesteld en ter inzage gelegd. De kennisgevingsfase resulteert in formeel betekende richtlijnen, opgesteld door de dienst Mer, die het werkkader vormen voor de deskundigen bij de opmaak van het eigenlijke MER (zie ook par. 6.3.4 over scoping). Voorbereiding en opmaak van de kennisgeving houdt onder meer in: 7.2.3 opmaken van een heldere project- of planbeschrijving, in overleg met de initiatiefnemer en het definiëren van te onderzoeken alternatieven het uitvoeren van de scopingsoefening (eventueel onder vorm van een interne workshop) met het team van MER-deskundigen; dit houdt onder meer het opstellen van een ingreepeffectenmatrix in en kan ook gekoppeld worden aan een terreinbezoek, samen met de initiatiefnemer; uitschrijven van de niet-disciplinespecifieke hoofdstukken van de kennisgeving; redactie van de disciplinespecifieke hoofdstukken. coördinatie van dataverzameling en –beheer en van de aanmaak van kaartmateriaal; opvolgen, actualiseren en doen respecteren van de afgesproken tijdsplanning; bewaken dat invulling wordt gegeven aan de bestaande richtlijnenboeken en handleidingen betreffende milieueffectrapportage; screening en kwaliteitscontrole van de teksten; eindredactie van het volledige document; voorstellen en bespreken van de ontwerp-kennisgeving tijdens een overleg met de initiatiefnemer; aanpassen van de ontwerp-kennisgeving en eindredactie van het definitieve document; voorbereiden en bijwonen van de richtlijnenvergadering; permanente communicatie en terugkoppeling met de initiatiefnemer en de dienst Mer. Uitvoeringsfase Opstart van de uitvoeringsfase De uitvoeringsfase omvat het eigenlijke studiewerk en de redactie van de teksten. De MERdeskundigen schrijven de discipline-specifieke teksten, de MER-coördinator is verantwoordelijk voor de algemene hoofdstukken. Hij zorgt ook voor de kwaliteitscontrole en de eindredactie van de input van de verschillende deskundigen. Bij het begin van de uitvoeringsfase komt het erop aan de eerder gemaakte afspraken te bevestigen (of eventueel bij te stellen) en een duidelijk werkkader af te spreken onder vorm van een definitieve inhoudstafel voor het MER. Ook moet de timing bevestigd en verfijnd worden. Reden voor deze (eventuele) bijstellingen is dat in het begin van de uitvoeringsfase de richtlijnen van de dienst Mer ter beschikking zijn gekomen. De richtlijnen kunnen eventuele aannames of keuzes die door de initiatiefnemer en het MER-team gemaakt waren bevestigen, maar ook in vraag stellen. Dit kan er eventueel toe leiden dat de inhoudelijke scope van de studie moet uitgebreid worden, dat de timing moet bijgesteld worden of dat bijkomende varianten moeten bestudeerd worden. 140 Interne kwaliteitscontrole Het is belangrijk dat interne kwaliteitscontrole geen ‘end of pipe’ –gebeuren vormt. Om dit te garanderen wordt best een gefaseerde timing op waarbij bepaalde teksten eerder worden aangeleverd dan anderen. Deze fasering is overigens ook nodig gezien het feit dat bepaalde disciplines grotendeels voortbouwen op de input van andere disciplines. Het nalezen gebeurt in principe door de MER-coördinator die een brede algemene kennis heeft van de inhoudelijke aspecten van de verschillende MER-disciplines. Bepaalde specialistische onderdelen kan hij eventueel laten nakijken door homologe deskundigen binnen zijn organisatie. Tabel 14 geeft een voorbeeld van de verschillende aspecten die aandacht verdienen bij het nalezen en de kwaliteitscontrole van een tekst en studieresultaten. Tabel 14 Aspecten van kwaliteitscontrole Kenmerk Gewenste status Toetsingsmethode Aanpassingsmethode Nauwkeurigheid Berekening moet wiskundig gezien kloppen Narekenen van uitkomsten, testen met 'simpele invoer' nalopen van berekeningswijze, check van invoerdata Uitspraak over nauwkeurigheid eindresultaat in verband met onnauwkeurigheden in invoer Nagaan of genoemd probleem wordt onderkend Volledigheid Op alle vragen een antwoord formuleren. Hierbij ook denken aan niet-gestelde vragen! Controle output aan de hand van planning en fasering. Wordt er nog iets gemist? Prioriteiten verleggen zodat onderdelen die nog niet gereed zijn worden aangepakt Mate van diepgang Overeengekomen diepgang en onderbouwing Raadplegen van eerder en gelijkaardig werk Vergaren van extra kennis Raadplegen van collega Verwachte diepgang op basis van eerdere ervaringen proberen andere berekeningsmethode maken nauwkeurigheidsanalyse en mate van nauwkeurigheid toelichten. Onderbouwing helder formuleren Overleg met klant Laatste 'stand der techniek' Leesbaarheid Uitnodigend Collega laten lezen Tekst herformuleren De MER-coördinator overlegt in de loop van de uitvoeringsfase bij voorkeur één of meerdere malen apart met de verschillende deskundigen, om de voortgang en de eventuele moeilijkheden te bespreken. Gezien de vele interacties die bestaan tussen de verschillende disciplines verdient het aanbeveling in de loop van de uitvoeringsfase ook minstens één overleg te organiseren met alle MER-deskundigen om methodologische aandachtspunten te bespreken, praktische vragen (bijvoorbeeld met betrekking tot beschikbaarheid van basisdata) te behandelen en de stand van de effectbespreking na te gaan. De ervaring leert dat dergelijk tussentijds deskundigenoverleg van groot belang is om de deskundigen te 141 inspireren, hen toe te laten verbanden te zien, van elkaar te leren en de werkzaamheden te stroomlijnen en efficiënter te maken. Synthese en eindredactie De MER-coördinator is verantwoordelijk voor de eindredactie en de eindsynthese van het MER. Hij verzorgt de redactie van de algemene (niet-disciplinespecifieke) hoofdstukken in het MER. Hij of zij besteedt voldoende aandacht aan de vorm en presentatie van het MER door afstemming van structuur en gegevens in de verschillende disciplines enerzijds en vermijden van tegenstrijdigheden en nutteloze herhalingen anderzijds. De MER-coördinator stelt de eindsynthese van het MER op, en zorgt voor een duidelijk overzicht van de verwachte milieueffecten en milderende maatregelen, in functie van een doorvertaling naar de verdere besluitvorming. Hij/zij ziet erop toe dat de verschillende disciplines en deelstudies op elkaar afgestemd worden in de opgeleverde documenten en uiteindelijk een samenhangend geheel vormen in het MER. Hij/zij heeft speciale aandacht voor het synthetiseren en op elkaar afstemmen van de milderende maatregelen en betrekt indien nodig, en in overleg met de dienst Mer, de verschillende relevante actoren (met name die verantwoordelijk voor de uitvoering van de maatregelen) bij deze afstemming. De MER-coördinator stelt ook de niet-technische samenvatting van het MER op. Terugkoppeling met de initiatiefnemer en administratie Op basis van het ontwerp-eindrapport organiseert de dienst Mer doorgaans een ontwerptekstbespreking met de MER-coördinator, MER-deskundigen, initiatiefnemer en bevoegde administraties. Deze vergadering geeft aan de betrokken adviesinstanties, de provinciale en gemeentelijke diensten de kans hun opmerkingen op de ontwerptekst te formuleren. De MER-coördinator bereidt de ontwerptekstvergadering voor, onder meer door op voorhand de opmerkingen van de verschillende administraties op te vragen. Tijdens de vergadering antwoordt hij, in samenspraak met de individuele deskundigen, op de gestelde vragen. Belangrijk is ook het officiële verslag van de ontwerptekstvergadering dat de MER-coördinator achteraf opstelt ten behoeve van de dienst Mer (die het naleest en aanvult waar nodig). Dit verslag zal immers mee als checklist dienen voor de dienst Mer tijdens de beoordeling van het definitieve MER. Na afloop van de bespreking zorgen de MER-deskundigen en de MER-coördinator voor de door de dienst Mer nodig bevonden aanpassingen aan de ontwerptekst van het MER. De MER-coördinator zorgt ervoor dat de verwerking van de opmerkingen die geformuleerd werden naar aanleiding van de bespreking van de ontwerptekst transparant gebeurt (eventueel door het opstellen van antwoordnota’s en het werken met een tussentijdse versie waarin wijzigingen worden bijgehouden) zodat de eindbeoordeling door de dienst Mer vlot kan verlopen en geen aanleiding geeft tot overschrijding van de wettelijke termijnen. 7.2.4 Beoordelingsfase Op het einde van de uitvoeringsfase wordt het MER door de initiatiefnemer ingediend bij de dienst Mer. De dienst Mer keurt vervolgens het rapport goed (of eventueel af) en stelt een verslag op. Normaliter zijn er tijdens deze fase geen prestaties te voorzien voor de MER-deskundigen of MERcoördinator. Als het MER wordt afgekeurd dienen zij uiteraard hun taken te hervatten. 7.2.5 Nazorgfase Als afsluiting van het MER-proces zorgt de coördinator voor een oplevering (aan de initiatiefnemer, en op vraag eventueel ook aan bv. adviesverlenende instanties) van alle relevante documenten en 142 informatie die in de loop van het MER-proces verzameld en geproduceerd zijn (inbegrepen GISbestanden, rekenbladen, modeloutputs e.d.m.). Eventueel kan de MER-coördinator ook nog een taak opnemen met betrekking tot de opvolging en doorvertaling van de milderende maatregelen. Deze verantwoordelijkheid wordt best al bij het begin van het proces vastgelegd. 7.3 Gebruik van de richtlijnenboeken 7.3.1 Overzicht Op initiatief van de dienst Mer en zoals opgelegd in het DABM155 werden richtlijnenboeken opgesteld waarop de dienst Mer, adviesverlenende instanties, initiatiefnemers, MER-coördinatoren en erkende MER-deskundigen zich kunnen baseren om de milieueffectrapportage voor een project of een plan zo vlot en kwalitatief mogelijk te laten verlopen. Bedoeling is het bundelen van inhoudelijke, procedurele en methodologische kennis over milieueffectrapportage. Deze richtlijnenboeken bevatten geen pasklare antwoorden, maar zijn richtinggevende en ondersteunende basisrichtlijnen over hoe een kwaliteitsvol MER156 kan opgesteld worden. De eerste richtlijnenboeken dateren van 1997. Omdat de richtlijnenboeken een stand van zaken weergeven en omdat enerzijds de wetenschap inzake effectvoorspelling en -beoordeling evolueert en anderzijds ook steeds meer basisinformatie beschikbaar is, werd vanaf 2006 gestart met het actualiseren van een aantal richtlijnenboeken. Op de website van de dienst Mer (www.mervlaanderen.be) kunnen de beschikbare richtlijnenboeken geraadpleegd worden. Ze zijn opgedeeld in drie categorieën: Algemeen methodologische richtlijnenboeken Algemene methodologische aspecten (1997) – in herziening Procedurele aspecten (1997) – in herziening Richtlijnenboeken per discipline Bodem (2008) Water (2011) Geluid en trillingen (2011) Lucht (2012) Licht, warmte en elektromagnetische golven (1997) Fauna en flora (2006, online versie richtlijnensysteem 2012 nog niet gepubliceerd) Landschap, Bouwkundig erfgoed en archeologie (2006 – in herziening) Mens - gezondheid (2002 – in herziening) Mens - ruimtelijke aspecten (1997) Mens – mobiliteit (verwacht in 2015 – in opmaak) 155 De opmaak van de richtlijnenboeken kadert in artikel 4.6.2. §1. ‘De administratie stelt een richtlijnenboek inzake milieueffectrapportage op.’ en §3 ‘De administratie is verantwoordelijk voor de geregelde actualisering van de richtlijnenboeken op basis van de wetenschappelijke en maatschappelijke ontwikkelingen, alsook de evaluatie van de ervaringen met milieueffect- en veiligheidsrapportages.’ 156 De focus van de meest richtlijnenboeken ligt op plan- en project-MER’s. Dat neemt niet weg dat veel elementen hieruit ook van toepassing kunnen zijn op ontheffings- of screeningsnota’s 143 Richtlijnenboeken per activiteitengroep 7.3.2 Chemie (2009) Infrastructuur - bovengrondse hoogspanningsleidingen (2007) Infrastructuur - ondergrondse buisleidingen (2007) Infrastructuur - spoorlijnen (2007) Infrastructuur - wegen (2007) Thermische centrales en energie (2009) Landbouwdieren (2011) Stadsontwikkeling en recreatie (2011) Ontginningen (2013) Windturbines (verwacht in 2016 – in opmaak) Doel en opzet van de richtlijnenboeken De doelstellingen van de (geactualiseerde) richtlijnenboeken zijn meerledig: De kwaliteit van de m.e.r.-procedure voor plannen en projecten verbeteren; het m.e.r.-proces voor deze activiteiten vlotter laten verlopen; de vereiste diepgang van de diverse vormen van milieueffectrapportage (plan-MER, ontheffingsnota en screeningsnota)157 voor deze activiteiten afbakenen; bundelen van opgedane kennis en ervaringen op procedureel, methodologisch en inhoudelijk vlak; praktische/concrete richtlijnen opstellen, dit zowel interdisciplinair als disciplinair. streven naar zo veel mogelijk rechtszekerheid en voorspelbaarheid bij m.e.r. en een waarborg bieden voor de gelijke behandeling van de verschillende initiatiefnemers. Gezien de wetenschap en de methodologische inzichten constant evolueren moet de m.e.r.-praktijk zowel in strengere als in minder strenge zin van de richtlijnenboeken, die algemene richtlijnen bevatten, kunnen afwijken. Door het opnemen van een motivatie daarvoor in de kennisgeving of het MER kan steeds van de richtlijnenboeken afgeweken worden. De richtlijnenboeken moeten referentiewerken zijn waarop zowel de dienst Mer, de adviesverlenende instanties, de initiatiefnemers als de deskundigen die het MER schrijven zich moeten kunnen baseren en die een meerwaarde bieden bij het opmaken van milieueffectrapportagedocumenten voor een project of een plan dat betrekking heeft op de specifieke activiteitengroep of waarvoor een bepaalde discipline relevant is. Binnen elk plan of project dat behoort tot de activiteitengroepen waarvoor richtlijnenboeken zijn opgemaakt of waarvoor de disciplinespecifieke richtlijnenboeken van toepassing zijn, is er echter een zekere differentiatie mogelijk, net zoals binnen de deelingrepen en de impacten/effecten. De in de richtlijnenboeken opgenomen specifieke aanwijzingen kunnen dan ook steeds nog, project- of planspecifiek, verduidelijkt of uitgebreid worden. Bij raadpleging en gebruik van de richtlijnenboeken per activiteitengroep dient voor ogen gehouden te worden dat dit richtinggevende en ondersteunende documenten zijn waarin verschillende aspecten met betrekking tot de diverse activiteiten, de te verwachten milieueffecten en de mogelijkheden om die effecten te beoordelen en te milderen belicht worden met als doel de besluitvorming op milieuvlak over diverse plannen of –projecten te ondersteunen. De richtlijnenboeken per activiteitengroep hebben 157 Project-m.e.r.-screening komt niet aan bod in de richtlijnenboeken. 144 niet tot doel de algemene richtlijnenboeken of de richtlijnenboeken per milieudiscipline te vervangen. De activiteitenspecifieke richtlijnenboeken dienen steeds in samenhang met deze richtlijnenboeken gelezen te worden. Ook hier geldt de mogelijkheid om gemotiveerd van deze richtlijnenboeken af te wijken. De doelgroepen waarvoor de richtlijnenboeken opgesteld worden, zijn initiatiefnemers van een m.e.r.plichtig plan of project, de erkende MER-deskundigen, de adviesverlenende instanties en de dienst Mer. Voor elk van deze doelgroepen hebben de richtlijnenboeken een specifieke functie: Voor de initiatiefnemers kunnen ze informatie bieden om te helpen bij de keuze tussen een ontheffingsaanvraag of het uitvoeren van een project- of plan-MER. De boeken kunnen als een handleiding fungeren bij het opstellen van bestekken voor studieopdrachten en bij de verzameling van de gegevens die in de loop van de opdracht aan de MER-deskundigen bezorgd dienen te worden. Dit zorgt er enerzijds voor dat de opdracht van meet af aan duidelijk gedefinieerd is en anderzijds dat de initiatiefnemer zijn noodzakelijke bijdrage aan de m.e.r.-proces kent (zoals het leveren van project- en plangegevens). In de richtlijnenboeken wordt aangegeven welke de mogelijke effecten van de ingreep zijn en hoe en in welke planningsfase hiermee rekening gehouden zou moeten worden. Deze informatie zorgt er bijgevolg voor dat het voorkomen van te voorziene, en bijgevolg onnodige, vertragingen verhinderd kan worden of dat studieopdrachten na aanbesteding nog gevoelig uitgebreid moeten worden omdat het bestek onvoldoende duidelijk was over het te leveren onderzoek. Voor MER-deskundigen zijn de richtlijnenboeken een houvast bij de opstelling van een milieueffectbeoordeling in de zin dat aangegeven wordt welke effecten onderzocht dienen te worden in de planningsfase waarin het plan of project zich bevindt (scoping) en op welke manier dit kan gebeuren. De richtlijnenboeken vormen als het ware algemene richtlijnen die later uiteraard nog plan- of projectspecifiek zullen worden aangevuld via de richtlijnen die de dienst Mer opstelt voor een concreet plan of project. MER-deskundigen dienen richtlijnenboeken kritisch te hanteren. Het is hun taak om een methodologie uit te werken specifiek per plan en project en na te denken of de richtlijnenboeken volstaan of hiervan afgeweken moet worden of aanvullingen nodig zijn. Deze methodologie wordt voorgesteld in de kennisgeving. Voor de adviesverlenende instanties vormen de richtlijnenboeken een leidraad bij het formuleren van advies over te onderzoeken effecten en te hanteren methodieken of significantiekaders. Voor de dienst Mer zijn de richtlijnenboeken een nuttig instrument bij de opmaak van de richtlijnen en dienen tevens als een kader om de volledigheid van de kennisgeving of het goed te keuren MER aan te toetsen. De vergunningverlenende en toezichthoudende overheid en de bevolking worden niet specifiek als afzonderlijke doelgroepen beschouwd. Er wordt aangenomen dat de aanpak en uitwerking van de richtlijnenboeken echter ook voldoende bruikbaar is voor deze groepen. Omdat het regelgevend en beleidsmatig kader constant in evolutie is, omdat nieuwe gegevens en literatuur beschikbaar komen en nieuwe effectvoorspellingsmethodes op punt gesteld worden, omdat de toestand van het leefmilieu zelf wijzigt en omdat beoordelingskaders op basis van nieuwe inzichten geoptimaliseerd kunnen worden, zal het ook in de toekomst nodig blijven de richtlijnenboeken op geregelde tijdstippen opnieuw te actualiseren. In afwachting van deze herhaalde actualisaties mogen opmerkingen en suggesties over de richtlijnenboeken overgemaakt worden aan de dienst Mer. Ondertussen bevatten de beschikbare richtlijnenboeken een overzicht van de beste beschikbare basisrichtlijnen om een volledig en kwaliteitsvol MER, ontheffingsnota of screeningsnota voor een planof project op te stellen. 145 7.4 Kwaliteitsborging van MER’s Een MER moet op een correcte wijze de besluitvorming voorbereiden en moet het vertrouwen genieten van de verschillende stakeholders en het grote publiek. Daarom is een rigoureuze kwaliteitsborging bij de opmaak van een MER van groot belang158. Kwaliteit van een MER159 heeft veel verschillende aspecten: volledigheid, wetenschappelijke juistheid, relevantie voor de besluitvorming, leesbaarheid, … Als hier over kwaliteit gesproken wordt, wordt hiermee de integratie van deze verschillende aspecten bedoeld. De kwaliteit van een MER wordt in Vlaanderen op verschillende wijzen en op verschillende niveaus gewaarborgd: door een systeem van erkenningen, geregeld door het Vlaams reglement inzake erkenningen met betrekking tot het leefmilieu (VLAREL)160. door de actieve openbaarheid tijdens de fase van de kennisgeving: De kennisgeving wordt ter inzage gelegd en kan geraadpleegd worden door de burger. Burgers kunnen via inspraakreacties opmerkingen geven op onder meer het voorgestelde voorwerp en de draagwijdte van het MER en op de voorgestelde onderzoeksmethodes. In deze fase worden ook een aantal adviesverlenende overheidsinstanties geconsulteerd; ook zij kunnen reageren op de kennisgeving en dus op de manier waarop het MER zal worden aangepakt. Als deze opmerkingen niet worden overgenomen in de richtlijnen (zie volgende punt) dan hoeven de deskundigen niet in alle gevallen rekening houden met deze opmerkingen en commentaren; het dwingt hen echter wel minstens na te denken over de aangehaalde aandachtspunten en, bij de uitwerking van het MER, hun aannames en werkwijzen duidelijk te verwoorden en te zorgen voor een kwaliteit die de toets van de kritiek kan doorstaan; door, als afsluiting van de kennisgevingsfase, het opstellen door de dienst Mer van richtlijnen voor het MER, waarin specifieke eisen met betrekking tot vorm, inhoud en aanpak van het MER worden samengebracht; door een systeem van interne kwaliteitsborging dat door de meeste studiebureaus wordt gehanteerd; dit systeem, waarvoor de verantwoordelijkheid bij de MER-coördinator ligt, houdt onder meer in dat alle teksten worden nagelezen op vorm en inhoud en dat de coherentie van de teksten wordt bewaakt, en dat de rekenresultaten van modellen worden getoetst door deskundigen die niet zelf rechtstreeks bij het MER betrokken zijn; door de opvolging van het m.e.r.-proces door de dienst Mer en, in veel gevallen, een aantal adviesverlenende instanties; door de gewoonte om voorafgaand aan de formele indiening van het MER bij de dienst Mer, een ontwerptekst in te dienen, voor te leggen aan de dienst Mer en de adviesverlenende instanties, en de opmerkingen van deze instanties te bespreken op een ontwerptekstvergadering; door het proces van formele goedkeuring van het MER door de dienst Mer, die het MER toetst aan de bepalingen van de richtlijnen en aan algemene kwaliteitseisen, en haar bevindingen in dat verband vastlegt in een goedkeurings- dan wel een afkeuringsverslag. De dienst Mer kan 158 Dit onderdeel handelt in hoofdzaak over de kwaliteitsborging van het MER, zijnde het milieueffectrapport. Kwaliteitsborging van het m.e.r.-proces is een veel complexere materie, die de doelstellingen van dit richtlijnenboek te boven gaat. 159 Dit onderdeel heeft in de eerste plaats betrekking op plan- of project-MER’s. Bepaalde elementen kunnen wel van toepassing zijn op ontheffings- of screeningsnota’s. 160 Zie par. 4.3 voor meer details. 146 bij deze kwaliteitsbeoordeling beroep doen op de kennis en inzichten van adviesverlenende instanties van de Vlaamse Overheid; door het bestaan van door de dienst Mer gepubliceerde richtlijnenboeken (voor specifieke disciplines en activiteitengroepen) en handleidingen, die als specifiek doel hebben de opmaak van kwaliteitsvolle MER’s te ondersteunen, en met dat doel ook regelmatig worden geactualiseerd. Zoals uit bovenstaande blijkt bestaan er voor project- en plan-MER’s tal van kwaliteitsborgende mechanismen, procedures en gewoonten. Voor MER-ontheffingen en screenings is dit minder het geval: zo ontbreekt de verplichting om met erkende deskundigen te werken en bestaat er ook geen systeem van actieve openbaarheid. De kwaliteitsborging moet bij deze instrumenten dus in de eerste plaats komen van de bevoegde instanties (dienst Mer en adviesverlenende instanties voor de ontheffingen, vergunningverlenende instanties voor de project-m.e.r. screenings) en van de interne kwaliteitscontrole bij de opstellers van ontheffings- en screeningsnota’s. Er kan nog vermeld worden dat met betrekking tot project-MER’s artikel 5.3 van Richtlijn 2011/92/EU (zoals gewijzigd door Richtlijn 2014/52/EU) stelt: “Om de volledigheid en kwaliteit van het milieueffectbeoordelingsrapport te waarborgen, dient: a) de opdrachtgever te waarborgen dat het milieueffectbeoordelingsrapport wordt opgesteld door bekwame deskundigen; b) de bevoegde instantie te waarborgen dat zij beschikt over, of indien nodig toegang heeft tot, voldoende expertise om het milieueffectbeoordelingsrapport te onderzoeken, en c) de bevoegde instantie indien nodig de opdrachtgever om aanvullende informatie te verzoeken (…) die rechtstreeks ter zake doend is om te komen tot de gemotiveerde conclusie inzake de aanzienlijke milieueffecten van het project.” Deze wijzigingen zijn nog niet omgezet in Vlaamse regelgeving; dit moet ten laatste op 16 mei 2017 gebeurd zijn. 7.5 Ingrediënten voor een goed m.e.r. / MER Dit richtlijnenboek is er in zijn geheel op gericht te komen tot betere m.e.r.-procedures en betere MER’s. Doorheen dit richtlijnenboek wordt dus op veel verschillende plaatsen aangegeven hoe een goede milieueffectrapportage en een goed milieueffectrapport tot stand komt. Hier worden een aantal pragmatische elementen die elders minder expliciet aan bod zijn gekomen onder de aandacht gebracht. Ze zijn in de eerste plaats bedoeld voor de MER-experten maar zijn vaak ook breder toepasbaar. Hierbij wordt niet systematisch een onderscheid gemaakt tussen m.e.r. en MER, aangezien alles wat bijdraagt tot een goed proces automatisch ook bijdraagt tot een goed rapport. Een grote betrokkenheid en gedrevenheid bij zowel de initiatiefnemer, de erkende deskundigen, de MER-coördinator en de dossierbehandelaar bij de dienst Mer is belangrijk om tot een geslaagd proces te komen. De wil om te slagen en tot een kwaliteitsvol resultaat te komen moet bij iedereen aanwezig zijn. Een duurzaam en gedragen MER is vaak het resultaat van een coproductie tussen initiatiefnemer, dienst Mer, adviserende instanties, MER-deskundigen, externe experten, burgers en belangenverenigingen. Het vroeg afstemmen met deze verschillende partijen is een sleutel voor succes. Van bij het begin moet met open agenda’s gewerkt worden; dat vormt de basis voor het nodige onderlinge vertrouwen. Een MER kan maar goed zijn als er voldoende informatie is met betrekking tot het plan of project en zijn eventuele alternatieven. 147 De kwaliteit van een MER heeft alles te winnen bij een goede inspraak van de burger. Het belang van informatieverstrekking en van het goed voorbereiden van de terinzagelegging kan niet overschat worden. Tegenover een goed MER moet een voldoende budget staan. De MER-coördinator is in de praktijk ook vaak de coördinator van het m.e.r.-proces. Dit vraagt de nodige inspanningen en de juiste skills. De scope van een MER staat zelden precies vast op het moment dat de initiatiefnemer een studiebureau aanstelt om het MER op te maken. Alle partijen moeten zich flexibel opstellen om met dit gegeven om te gaan. Geen enkele deskundige kan een goed rapport schrijven zonder eerst een terreinbezoek te hebben uitgevoerd. Zonder een terreinbezoek kan geen goede beschrijving van de referentiesituatie gemaakt worden noch een goed beoordelingskader. Bestaande kaartlagen moeten op het terrein steeds geverifieerd worden en eventueel aangepast worden aan de werkelijkheid. Deelname van adviesinstanties en vergunningverleners aan een gezamenlijk terreinbezoek kan een duidelijke meerwaarde hebben. Het kan leiden tot minder discussies bij de scoping en tot een beter begrip van de besluiten van het MER. Het terreinbezoek wordt in zo’n geval best door de initiatiefnemer georganiseerd. Teksten die overgenomen worden uit bestaande rapporten of publicaties moeten steeds geverifieerd worden op juistheid en actualiteit, en moeten correct geciteerd worden. MER’s maken gebruik van bestaande informatie maar zijn ook altijd maatwerk. Zelden kunnen teksten of gegevens uit andere (MER-)rapporten zonder meer overgenomen worden. Dit geldt bijvoorbeeld ook voor een project-MER volgend op een (geweigerde) ontheffingsaanvraag of volgend op een plan-MER voor het plan dat de aanleiding vormt voor het project. De verschillen in aanpak en detailniveau van de drie instrumenten zijn van die aard dat de verschillende rapporten niet zonder meer als basis voor elkaar kunnen dienen. Indien men op voorhand weet dat verschillende procedures moeten doorlopen worden, kan men er wel naar streven om inhoud en detailniveau zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen. Een erkende MER-deskundige is onafhankelijk, kritisch, objectief en niet vooringenomen. Het richtlijnenboek dat voor de discipline en/of activiteitengroep is geschreven moet gebruikt worden. Het beoordelingskader vormt de kern van een goed MER; hier moet dan ook de nodige tijd en aandacht aan besteed worden. Elk studiebureau moet zorgen voor een systeem van interne kwaliteitscontrole. Zelfstandige deskundigen moeten zich aansluiten bij het systeem van kwaliteitscontrole dat door de MERcoördinator wordt opgelegd. Op elke vraag of stelling in de richtlijnen moet in het MER een antwoord komen. Naast de richtlijnen is ook het verslag van de ontwerptekstvergadering een belangrijke document bij het opstellen resp. afwerken van een MER. Aan dit verslag, op te stellen door de MER-coördinator, moet dan ook de nodige aandacht besteed worden. Bij de terinzagelegging van de kennisgeving van zowel plan- als project-MER’s vergewist de coördinator zich best persoonlijk van de stand van zaken en het vlotte verloop van de procedure, om vertragingen te vermijden. Helder, compact taalgebruik is van het grootste belang, ook in de meer technisch gerichte onderdelen van de rapporten. Bovenstaande elementen hebben in de eerste plaats betrekking op plan- en project-MER’s. Bij ontheffingsaanvragen en screenings zijn de procedures eenvoudiger, en wordt bijvoorbeeld ook minder of geen aandacht besteed aan actieve openbaarheid. Veel van de hier opgesomde elementen zijn dan ook niet van toepassing op deze instrumenten. 148 Wat wel overeind blijft is: de nood aan professionalisme en kwaliteit (ook bv. bij screenings, waarbij geen MERdeskundige of –coördinator dient betrokken te worden); de nood aan goede initiatiefnemers; de noodzaak van werken met goede basisgegevens en duidelijke beoordelingscriteria; de behoefte aan interne kwaliteitscontrole en aan heldere rapportage. communicatie tussen deskundigen, bevoegde overheden en De activiteitengroep- en disciplinespecifieke richtlijnenboeken blijven ook voor ontheffingsaanvragen en screenings een waardevolle bron van informatie. Ontheffingsnota’s en screeningsnota’s moeten zich, meer nog dan MER’s, richten op de essentie: in dit geval het overtuigend aantonen van het afwezig zijn van aanzienlijke effecten. 7.6 Voortschrijdend inzicht en geldigheid 7.6.1 Inleiding De beoordeling van een plan of project in een MER, een ontheffingsnota of een plan-m.e.r.screeningsnota wordt bepaald door de kenmerken van de huidige toestand van het milieu, de ingrepen van het plan of project, de interferentie met andere plannen of projecten en het geldend juridisch en beleidsmatig kader. ’Voortschrijdend inzicht’ is het fenomeen waarbij in de loop van of na afloop van een m.e.r.-proces de informatie en inzichten met betrekking tot een plan of project, zijn effecten of zijn ’omgeving’ (in de brede zin van het woord161) evolueren, met als gevolg dat het plan of project en/of zijn effecten op het milieu (of het inzicht in deze effecten) gewijzigd zijn tegenover de situatie bij de start van het m.e.r.-proces. Dit kan aanleiding geven tot een gewijzigde beoordeling en dus tot een wijziging in de manier waarop de m.e.r. doorwerkt in de verdere besluitvorming. Er kan in principe een onderscheid gemaakt worden tussen voortschrijdend inzicht in de periode vóór de definitieve goedkeuring van het MER, de ontheffingsnota of de plan-m.e.r.-screeningsnota en in de periode na die goedkeuring. Beide situaties hebben verschillende consequenties. 7.6.2 Voortschrijdend inzicht tijdens het m.e.r.-proces Voortschrijdend inzicht kan betrekking hebben op verschillende zaken: 161 Methodologische inzichten: dit komt erop neer dat de inzichten over hoe een bepaald effect moet bestudeerd of uitgedrukt worden wijzigen, bijvoorbeeld omdat men een ander inzicht krijgt in het belang van een bepaald effect. Dit kan bijvoorbeeld als gevolg hebben dat beslist wordt toch een model in te zetten, waar dit oorspronkelijk niet voorzien was. Dergelijke wijzigingen hebben in essentie betrekking op technische afspraken, ze tasten de rechtszekerheid niet aan of vormen geen inbreuk op de procedures. Wijzigingen in de plan- of project ‘omgeving’ in de brede zin van het woord, dus ook bv. in het juridisch en beleidsmatig kader (bijvoorbeeld het in voege treden van nieuwe normen). Dit betekent in essentie dat het beoordelings- en toetsingskader van het MER (inclusief de referentiesituatie) wijzigt. Wijzigingen aan de plan- of projectdefinitie of het formuleren van nieuwe alternatieven. Dit soort wijzigingen kunnen het rechtstreeks gevolg zijn van gewijzigde inzichten met betrekking tot de aard, de omvang en de oorsprong van de voornaamste milieueffecten. Fysisch, juridisch, maatschappelijk, politiek, … 149 De wijzigingen die het gevolg zijn van voortschrijdend inzicht hebben als gevolg dat milieueffectbeoordeling niet ‘stabiel’ is en in de loop van het m.e.r.-proces moet bijgesteld worden. Dit hoeft niet steeds negatief te zijn. Voortschrijdend inzicht kan er zoals gezegd toe leiden dat in de loop van het m.e.r.-proces nieuwe alternatieven of varianten worden ontwikkeld. De m.e.r. wordt op die manier deel van een iteratief proces, dat in opeenvolgende benaderingen resulteert in een alternatief dat een compromis vormt voor eisen en verwachtingen vanuit verschillende belangen (bv. milieu, kostprijs, draagvlak, politieke wenselijkheid, …). Voortschrijdend inzicht hoeft daarbij niet te betekenen dat het bijgestelde plan of project moet inboeten op het vlak van ‘milieumerites’. Voortschrijdend inzicht kan ook leiden tot een plan of project met minder impacten op het milieu dan die van het initiatief in zijn oorspronkelijke vorm. Deze benadering heeft voordelen in termen van realiseerbaarheid en aanvaarding van de uiteindelijk bekomen oplossing. Het gevolg is wel dat het m.e.r.-proces complexer wordt en meer tijd vraagt, en dat het resultaat (inclusief het respecteren van eventuele deadlines) moeilijk te voorspellen valt. Dit vraagt een grote flexibiliteit van zowel initiatiefnemers als MER-deskundigen, flexibele interpretatie van procedures (bv. cyclische in plaats van lineaire toepassing ervan) en het vrijmaken van voldoende mensen en middelen. Wijzigingen of nieuwe inzichten kunnen zich voordoen vóór of na de publicatie van de richtlijnen. Algemeen kan gesteld worden dat ingeval van wijzigingen als gevolg van voortschrijdend inzicht er steeds moet bekeken worden of deze wijzigingen eventueel aanleiding kunnen geven tot juridische betwistingen. Dit is vooral het geval bij wijzigingen aan de plan- of projectdefinitie, al dan niet in combinatie met het formuleren van nieuwe varianten of alternatieven. Men zou in zo’n geval immers kunnen opwerpen dat de op deze manier nieuw ontwikkelde alternatieven de publieke toets van de kennisgeving niet hebben ondergaan162. Als algemene regel kan men ook stellen dat een alternatief dat, als gevolg van voortschrijdend inzicht, pas naar het einde van het m.e.r.-proces tot stand komt, volledig gedekt moet zijn door het effectenonderzoek van de andere alternatieven: de effecten ervan moeten zich dus met andere woorden binnen de bandbreedte van de voor de andere alternatieven vastgestelde effecten bevinden om zonder verdere procedurele stappen in het MER te kunnen opgenomen worden. Gaat het om een volledig nieuw alternatief waarvan de effecten (mogelijk) buiten die brandbreedte vallen, dan moet het volgens dezelfde methoden en met dezelfde diepgang als de eerder onderzochte alternatieven worden onderzocht in het MER. In geval van onzekerheid over de juridische aanvaardbaarheid van wijzigingen die het gevolg zijn van voortschrijdend inzicht moet bekeken worden hoe deze wijzigingen procedureel kunnen geformaliseerd worden. Voor deze formalisering bestaan in essentie twee mogelijkheden: het opstellen van aanvullende richtlijnen of het overdoen van de terinzagelegging van de kennisgeving. Het formuleren van aanvullende richtlijnen is een redelijk eenvoudige procedurele stap. Deze methode kan gebruikt worden in gevallen waarbij geen inbreuk wordt gedaan op de rechten van de insprekers tijdens de terinzagelegging van de kennisgeving. Ze bevestigen doorgaans afspraken die binnen het m.e.r.-proces al gemaakt zijn, en hebben geen zware consequenties voor de uitvoering ervan. Een nieuwe terinzagelegging is een veel ingrijpendere procedurele stap. Dit houdt in dat de kennisgeving wordt aangepast aan de nieuwe inzichten en opnieuw ter inzage wordt gelegd. Daarna worden nieuwe richtlijnen geschreven. Afhankelijk van de inspraakreacties (en hun weerslag in de richtlijnen) kan dit betekenen dat (grote) delen van het onderzoek moeten overgedaan worden. Een 162 Dit geldt echter evenzeer voor alternatieven die worden ingesproken en vervolgens in de richtlijnen worden opgenomen. 150 nieuwe terinzagelegging is dus een stap die zoveel mogelijk moet vermeden worden door bij de aanvang van het proces voldoende aandacht te hebben voor de plan- of projectdefinitie en de mogelijke alternatieven. Een nieuwe terinzagelegging is dan alleen nodig voor zeer ingrijpende wijzigingen in de plan- of projectdefinitie, al dan niet in combinatie met het formuleren van nieuwe varianten of alternatieven, die er in feite op neerkomen dat een volledig nieuw plan, project of alternatief moet beoordeeld worden. 7.6.3 Voortschrijdend inzicht na het m.e.r.-proces - geldigheid Voortschrijdend inzicht kan ook na goedkeuring van het MER, de ontheffingsnota of de plan-m.e.r.screeningsnota (maar vóór het vastleggen van een formele beslissing met betrekking tot het plan of project (bijvoorbeeld het verlenen van een vergunning)) aanleiding geven tot wijzigingen aan het oorspronkelijk onderzochte plan of project, aan zijn (fysisch/biologische) omgeving, aan het juridisch kader dat als referentie heeft gediend bij de beoordeling, ter beschikking komen van nieuwe onderzoeksmethodes, … . Als er geruime tijd kan verstrijken tussen het goedkeuren van een MER of het verlenen van een ontheffing en de verdere beslissing over het plan of project, en de feiten of inzichten in die periode zijn veranderd, moet nagegaan worden of de informatie uit het MER, de ontheffingsnota of de screeningsnota nog voldoende actueel is. Uitgangspunt moet zijn dat de onderbouwing van de beslissing over een plan of een project nog steeds gebaseerd kan worden op de informatie uit het MER, de ontheffings- of screeningsnota. Over de houdbaarheid of geldigheid van een MER of screeningsnota zijn geen specifieke bepalingen opgenomen in de regelgeving. Algemeen geldt wel dat de gegevens in een MER/ontheffingsnota/screeningsnota voldoende actueel moeten zijn, met andere woorden dat recente beschikbare basisgegevens (metingen, inventarisatiegegevens, monitoringsgegevens, ...) gebruikt moeten worden en dat de toetsing van het project of plan aan het actueel juridisch en beleidsmatig kader moet gebeuren. Met betrekking tot de ontheffingsbeslissing voor projecten is in het DABM wel een termijn opgenomen waarbinnen het project aangevangen 163 moet zijn. Deze termijn is maximum vier jaar. Als het project niet binnen deze termijn wordt aangevangen, dan vervalt de beslissing en dient een nieuw verzoek tot ontheffing ingediend te worden of een project-MER te worden opgesteld. Het is de gewoonte om in een MER of een ontheffingsnota een motivering toe te voegen over de beschikbare gegevens die gebruikt werden om de huidige toestand en op basis daarvan de referentiesituatie te beschrijven. Bij gebrek aan heel recente basisgegevens moet bij de leemten in de kennis ingegaan worden op de eventuele gevolgen van het ontbreken van bepaalde recente gegevens en moet toegelicht worden welke gevolgen dit eventueel kan hebben voor de beoordeling van het plan, project of de rangschikking van de alternatieven en/of wat er moet gebeuren als het MER of de ontheffingsnota voorstelt om deze leemte in de kennis via monitoring in te vullen. Deze ‘preventieve’ beschrijving geeft meestal al een zicht op de robuustheid van de conclusies en kan op deze manier een indicatie gegeven over de houdbaarheid van het MER of de ontheffingsnota na afronding er van. Een MER of een ontheffingsnota of plan-m.e.r.-screeningsnota en de bijhorende goedkeuringsbeslissing kunnen, eens definitief, niet meer worden herzien. Zodra de dienst Mer een beslissing neemt over een MER, een aanvraag tot ontheffing of plan-m.e.r.-screening, is die beslissing definitief. Indien een plan of project dus nog zou wijzigen nadat reeds een vorm van m.e.r. is uitgevoerd en afgerond door een goedkeuring van de dienst Mer, dan is juridisch gezien geen ‘aanpassingsprocedure’ mogelijk. Strikt genomen bestaat de enige mogelijkheid er dan in de m.e.r.-procedure over te doen164. 163 In de praktijk: de vergunningsaanvraag moet ingediend zijn. 164 Eventueel kan men dan wel (behalve voor bijlage I-projecten) het instrument van de MER-ontheffing inzetten, in de veronderstelling dat de afwijkingen met het oorspronkelijke plan of project niet al te groot zijn en dat het oorspronkelijke MER voldoende informatie bevat om tot een gefundeerd besluit te komen met betrekking tot het nieuwe project. 151 De dienst Mer kan ook geen algemene bindende uitspraak doen over de geldigheidstermijn van een MER. De volgende aandachtspunten kunnen helpen vermijden dat er een te groot verschil zou bestaan tussen de versie van een plan of project dat het voorwerp uitmaakt van een formele beslissing en de versie die bestudeerd werd in het (goedgekeurde) MER: Zorgen dat de goedkeuring van het MER zo dicht mogelijk bij de volgende stap in de besluitvorming komt te liggen. Dit komt vaak neer op het uitstellen van de goedkeuring. De gevolgen van het voortschrijdend inzicht moeten dan nog wel steeds verwerkt worden, maar dat kan dan binnen de lopende m.e.r.-procedure en mits relatief beperkte procedurele ingrepen, zoals het formuleren van aanvullende richtlijnen. Zorgen dat een MER zoveel mogelijk verschillende situaties in overweging neemt: Verschillende alternatieven of varianten op het basisplan of –project opnemen; Bij het vastleggen van de referentiesituatie al rekening houden met aannemelijke toekomstige ontwikkelingen (in de fysische projectomgeving, in de reglementering, …); Een worst-case benadering toepassen. Dit moet er toe leiden dat een voldoende breed gamma aan mogelijke effecten in het MER aan bod gekomen is, wat de kans vergroot dat de na goedkeuring van het MER gewijzigde effecten reeds in het MER aan bod gekomen zijn – wat maakt dat zijn geldigheid behouden blijft. In het MER reeds proactief de leemten in de kennis en de onzekerheden duiden, en aangeven wat de gevolgen ervan zijn voor de beoordeling van het plan of project of de rangschikking van de alternatieven. Het is uiteraard niet de bedoeling om voor elke kleine wijziging telkens een nieuwe m.e.r.-procedure te beginnen. Bijvoorbeeld: als de wijziging geen nieuw ‘effectgebied’ veroorzaakt (waardoor belanghebbenden geen inspraak zouden kunnen gegeven hebben tijdens de terinzagelegging) of wanneer het geen essentiële wijziging van het plan of project betreft (waardoor bepaalde aanzienlijke effecten niet beschreven, beoordeeld en eventueel gemilderd waren) is er weinig reden om de procedure opnieuw te doorlopen. Specifiek voor RUP’s dient bovendien opgemerkt te worden dat vele RUP’s na de plenaire vergadering en het openbaar onderzoek nog aangepast worden. Het kan niet de bedoeling van de regelgeving zijn dat in zulke gevallen steeds een nieuwe m.e.r.-procedure moet doorlopen worden. 7.7 Kostenbepalende elementen van m.e.r. Het inschatten van de kostprijs voor de opmaak van een MER, ontheffingsnota of screeningsnota gebeurt doorgaans door een inschatting van het aantal mandagen dat noodzakelijk is om het onderzoek uit te voeren. Volgende elementen spelen hierbij een belangrijke rol: aard van het plan of project: Voor een aantal types projecten (bv. sommige industriële MER’s) bestaat er een duidelijk beeld van de aanpak die moet gevolgd worden. Andere projecten of plannen hebben een uniek karakter en vragen hierdoor extra inspanningen op het niveau van scoping, alternatieven, methodologie e.d.m.; (ruimtelijke) omvang: Hoe omvangrijker een plan of project, hoe groter de geografische reikwijdte. Wanneer een groter plan/projectgebied of studiegebied moet worden onderzocht, heeft dit gevolgen voor de hoeveelheid werk. Daarnaast stijgt vaak ook het aantal betrokken partijen (bv. gemeenten); 152 de omgeving waarin het plan of project wordt gepland: Kwetsbare omgevingen –zoals woonof natuurgebied- vragen om bijzondere aandacht tijdens het onderzoek, maar geven tevens aanleiding tot bijkomende evaluaties (bv. passende beoordeling); complexiteit van het plan of project: Projecten of plannen met een grote complexiteit vragen niet enkel bijkomende tijd om het project/plan en zijn effecten te doorgronden, ze zijn ook gebaat bij de inzet van ervaren MER-experts. Daarnaast stijgt ook het aantal betrokken partijen; te verwachten milieueffecten: Het aantal en de ernst van de milieueffecten zijn in hoge mate bepalend voor het onderzoeksopzet van het MER als geheel en de toegepaste methodologieën in het bijzonder. Zo zal de noodzaak om bepaalde aspecten te modelleren een belangrijk effect hebben op de kostprijs; mogelijkheid tot en aantal alternatieven: Het onderzoek van alternatieven heeft vaak een belangrijke impact op de kostprijs. Niet enkel zal hierdoor de omvang van het studiegebied toenemen. Het beschrijven en afwegen van de alternatieven zijn stappen die sterk kunnen doorwegen in het budget. maturiteit van het project: Projecten die reeds ver waren uitgewerkt en waarover consensus bestaat onder de actoren –bv. door intensief overleg tijdens de voorfase- kennen een strakker m.e.r.-proces165 dan projecten waarover nog grote onduidelijkheid bestaat of waarover de betrokken actoren het oneens zijn. aantal te onderzoeken disciplines: Het aantal disciplines bepaalt het aantal (erkende) MERdeskundigen die moeten worden betrokken en naast de inhoudelijke uitwerking, ook de tijd die nodig is voor intern en extern overleg; maatschappelijke relevantie: Projecten of plannen met een grote maatschappelijke relevantie en zichtbaarheid leiden vaak tot een groot aantal inspraakreacties, het voorstellen van bijkomende alternatieven en de nood aan toelichtingen. Hiervoor dient de nodige tijd en middelen te worden uitgetrokken; beschikbaarheid van voorafgaand onderzoek166: Hoe meer relevant onderzoek beschikbaar is, hoe minder onderzoek dient te gebeuren tijdens het m.e.r.-proces. De vraag tot bijkomend onderzoek – bv. opgenomen in de richtlijnen, naar aanleiding van opmerkingen gemaakt tijdens de terinzagelegging van de kennisgeving - kan het proces bovendien sterk vertragen en de kostprijs laten oplopen; de te volgen procedure: De keuze voor een bepaalde procedure (bv. project-MER versus ontheffingsaanvraag) bepaalt of een aantal stappen (terinzagelegging, ontwerptekstvergaderingen, …) noodzakelijk of verplicht zijn.; grensoverschrijdend MER: MER’s met grensoverschrijdende effecten volgen een eigen – langere - procedure. Soms dient er ook een procedure doorlopen te worden in de andere regio of het buurland. Dit weegt vaak sterk door op de kostprijs. concurrentie: De meeste MER’s worden aanbesteed via één of andere vorm waarbij concurrentie tussen verschillende aanbieders volop speelt. Courante MER’s kunnen door een groot aantal aanbieders worden uitgevoerd en zijn bijgevolg relatief goedkoop. Voor bepaalde types projecten of disciplines speelt de concurrentie minder waardoor de prijs hoger is. Dit alles geeft aan dat het inschatten van de finale kostprijs van een m.e.r. geen sinecure is. Vooral de stap van kennisgeving naar ontwerp-MER bevat een groot aantal onzekerheden die onder meer te 165 Met dus een lagere kostprijs. Dit wil uiteraard niet zeggen dat een dergelijke situatie vanuit besluitvormingsstandpunt in alle gevallen ook de meest wenselijke is; er moet bijvoorbeeld ruimte kunnen blijven voor bijkomende alternatieven. 166 Zie in dat verband ook par. 6.3.1. Doorgaans valt het te verkiezen (zij het niet vanuit het standpunt van de kostprijs van het MER s.s.) dat het onderzoek zoveel mogelijk binnen het m.e.r.-proces zelf wordt uitgevoerd. 153 wijten zijn aan de inspraak die plaatsvindt en de mate waarin elementen uit die inspraak mee opgenomen worden in de door de dienst Mer geformuleerde richtlijnen. Een en ander heeft uiteraard budgettaire implicaties. Verder zijn er mogelijk nog een aantal kosten verbonden aan de opmaak van het MER: reproductiekosten: De eisen aan de afgeleverde producten zijn sterk geëvolueerd. MER’s worden in kleur afgedrukt en voorzien van het nodige kaartmateriaal. De dienst Mer streeft ernaar om zoveel als mogelijk te werken met digitale documenten. Daar waar afgedrukte exemplaren noodzakelijk zijn, heeft dit een impact op de kosten; projectbeheer: De opmaak van een MER is vaak complex en vraagt van de projectleider of de MER-coördinator een gedegen projectbeheer. Het uitvoeren van de nodige administratieve taken, het beleggen van overleg, het opmaken van facturen e.d.m. zijn een kostprijselement. Opdrachtgevers kunnen onzekerheden in verband met de kostprijs deels ondervangen door te zorgen voor: 7.8 een duidelijke projectbeschrijving, inclusief doelstellingen en dergelijke meer; goed onderbouwde alternatieven; voldoende gedetailleerde en ontwikkelde plannen; vooronderzoek, vooral wanneer verkeersmodelleringen,…)167; het nastreven van een goede verhouding tussen het gevraagde werk (naar inhoud en omvang) en het team; het voorzien van een realistisch budget. dit veel tijd vraagt (bv. grondwatermonitoring, M.e.r. en MKBA Maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) is een instrument dat erop gericht is de welvaartseffecten van een plan of project (en zijn alternatieven) in beeld te brengen, en vervolgens te monetariseren. Door de (waarde van) de verschillende effecten bij elkaar op te tellen krijgt men een maat voor de mate waarin het plan of project bijdraagt aan welvaart, en kan men de merites van alternatieven met elkaar vergelijken. Het is vooral de hier uit volgende rangschikking die van belang is, minder dan de absolute waarden van de berekende kosten en baten. Zoals m.e.r. is ook MKBA een beslissingsondersteunend instrument. Idealiter neemt een besluitvormer in zijn overwegingen met betrekking tot de wenselijkheid van bijvoorbeeld grote infrastructuurprojecten de resultaten van zowel het MER als de MKBA in overweging168. M.e.r. en MKBA gebruiken andere studietechnieken, hebben andere uitgangspunten en bestrijken deels een andere werkelijkheid, waardoor beide bestaansrecht hebben en beide kunnen bijdragen tot een goede besluitvorming. Het is hier niet de bedoeling de voor- en nadelen van beide instrumenten op te lijsten en tegen elkaar af te wegen. Wel is het zo dat de focus van m.e.r. en van MKBA deels gemeenschappelijk is. Onder de maatschappelijke effecten die in een MKBA worden bestudeerd vallen immers ook de ‘klassieke’ 167 Zoals gezegd is het om andere redenen doorgaans te verkiezen dat het onderzoek zoveel mogelijk binnen het m.e.r.-proces zelf wordt uitgevoerd. 168 MKBA’s worden in de praktijk enkel toegepast op grote plannen en projecten, met (meestal) ook potenieel aanzienlijke milieueffecten. Deze paragrafen zijn dan ook enkel van toepassing op plan- en project-MER’s, niet op ontheffingsaanvragen of screenings. 154 effecten op milieu en natuur, zoals ze in een MER worden bestudeerd. De effecten van geluidsoverlast, luchtvervuiling, uitstoot van broeikasgassen, verlies aan ecosysteemdiensten, … worden in een MKBA zo veel mogelijk gemonetariseerd en dus mee in rekening gebracht bij het afwegen van de maatschappelijke kosten en baten van het plan of project. Men zou dus kunnen verwachten dat er tussen een m.e.r.-proces en een MKBA-proces voor hetzelfde plan of project een sterke afstemming is op een aantal punten. In de praktijk blijkt dit echter zelden het geval te zijn. Dit heeft voor een niet gering deel te maken met de ‘cultuur’ van waaruit beide instrumenten worden gehanteerd, en met de verschillende opleidingen en uitgangspunten van MERdeskundigen en MKBA-specialisten. Het gevolg is dat het vaak niet duidelijk is of via beide instrumenten wel dezelfde zaken met elkaar worden vergeleken op een vergelijkbare manier, en of de resultaten van MKBA en MER dus naast elkaar kunnen gezet worden als verschillende maar gelijkwaardige uitspraken met betrekking tot de relatieve merites van verschillende alternatieven. M.e.r. en MKBA kunnen dus beter op elkaar afgestemd worden, en een intensere samenwerking tussen m.e.r.- en MKBA-teams kan de kwaliteit en de bruikbaarheid voor het beleid van beide instrumenten alleen maar ten goede komen. Voor aspecten waarvoor geen afstemming wenselijk of mogelijk is, is het in elk geval goed zich bewust te zijn van de verschillen. Volgende tips en aandachtspunten zijn onder meer van belang: 1. Er moet over gewaakt worden dat in een MER en een MKBA voor hetzelfde plan of project ook zoveel mogelijk dezelfde alternatieven bestudeerd worden, en dat deze alternatieven dezelfde inhoud hebben. Een MER heeft andere informatiebehoeften dan een MKBA; de beschrijving van het project moet beide behoeften kunnen invullen. 2. In een MER is de aanname vaak dat een bepaald plan of project ook gerealiseerd wordt; het MER onderzoekt enkel de effecten op het milieu en bekijkt of milderende maatregelen aan de orde zijn. In een MKBA wordt de vraag naar het (maatschappelijke) nut en de noodzaak van een investering sterker gesteld. De MKBA heeft dus een meer strategische insteek als uitgangspunt. In die zin kan het voorkomen dat een bepaald plan of project (eventueel mits milderende maatregelen) goed scoort in een MER, terwijl de netto welvaartsbaten in een MKBA als onvoldoende worden beoordeeld in vergelijking met andere, meer ‘sobere’ alternatieven. 3. In een MER worden doorgaans ook de effecten beschreven van een door milderende maatregelen geamendeerd plan of project. Deze geamendeerde versie (met soms hogere investeringskosten maar ook lagere milieukosten) moet als een gelijkwaardig alternatief mee opgenomen worden in de MKBA. Als het MER niet in afstemming met de MKBA verloopt is dit uiteraard niet mogelijk. 4. Door de actualisatie van kosten en baten die in een MKBA wordt toegepast kan de omvang van de netto welvaartsbaten sterk beïnvloed worden door de fasering in de tijd waarmee het plan of project wordt uitgevoerd. In een MER komt dit aspect doorgaans niet aan bod. 5. M.e.r. en MKBA hebben beiden een tijdsperspectief, maar dit is verschillend. Bij MKBA worden doorgaans de kosten en baten over de levensduur van het project bekeken, terwijl in een MER gekeken wordt naar het moment waarop de effecten van de ingreep ten volle tot uiting zijn gekomen. Dit moment ligt veel minder ver in de toekomst (of zelfs helemaal niet) dan het tijdsperspectief van een MKBA. Bovendien worden in een MKBA de gecumuleerde (en geactualiseerde) effecten over de hele tijdsperiode in rekening gebracht, terwijl het MER enkel kijkt naar de effecten op één bepaald moment, en daarbij doorgaans niet kijkt naar de effecten in de tussenliggende tijd. Deze verschillen zijn eigen aan de instrumenten en afstemming is hier dus niet echt aan de orde. Men moet zich wel bewust zijn van deze verschillen. Voor strategische MER’s waarbij ook naar het zeer lange tijdsperspectief wordt gekeken kan het omwille van de coherentie soms wel nuttig zijn de referentiejaren op elkaar af te stemmen. 6. Voor de tijdsperiode die in het perspectief van MER en MKBA gemeenschappelijk is, moet uitgegaan worden van dezelfde elementen van autonome en gestuurde ontwikkeling, 155 voor zover die een invloed kunnen hebben op de resultaten van een van beide instrumenten. 7. De milieueffecten die in MER en MKBA aan bod komen moeten zoveel mogelijk dezelfde zijn. Als in het MER bv. de effecten op geluidsklimaat en luchtkwaliteit aan bod komen worden die best ook in de MKBA meegenomen worden, en omgekeerd. De basisgegevens, aannames en methodes die gebruikt worden om deze effecten in te schatten moeten ook dezelfde zijn. Idealiter levert het MER informatie aan met betrekking tot de omvang van deze effecten, en zorgt de MKBA voor de monetarisatie ervan. 8. In een MKBA wordt meestal gewerkt met kengetallen als een ‘shortcut’ om milieueffecten uit te drukken. Deze kengetallen geven in één cijfer een relatie weer tussen de omvang van een bepaald primair milieueffect (bv. emissies) en de bijhorende gemonetariseerde waarde, die een maat is voor het belang van de impact op een of meerdere receptoren (bv. gezondheid van de mens, verzuring van ecosystemen). Dit heeft zijn beperkingen. Kengetallen zijn immers ontwikkeld voor specifieke omstandigheden. Vaak gaat het om onderzoeksresultaten (zeker bij effecten op natuur) die gelden voor een bepaalde situatie maar vervolgens geëxtrapoleerd worden naar een veel bredere toepassing. De gebruikers van deze kengetallen zijn zich daar vaak niet of niet voldoende van bewust. 9. Een MER legt meer dan een MKBA de relatie tussen de verschillende milieucomponenten binnen een systeem en de manier waarop deze elkaar beïnvloeden. Een MER heeft aandacht voor doorwerking van effecten van de ene component naar de andere en voor cumulatieve en synergetische effecten. Gevolg is wel dat de uitdrukking van de effecten vaak kwalitatief is en gebaseerd op expertoordeel, wat bij sommigen de indruk wekt dat de besluiten (bv. als het erop aankomt verschillende alternatieven te vergelijken) minder ‘hard’ zijn. Een MKBA is voor wat de milieu- en natuureffecten betreft niet bezig met systeemrelaties (behalve voor de beperkte en generieke mate waarin die vervat zitten in de kengetallen) en geeft daardoor een beperkter beeld van de werkelijkheid; hij heeft daarentegen wel het voordeel van duidelijkheid en vergelijkbaarheid. Een voorbeeld hiervan zijn de effecten op natuur, die in een MKBA worden uitgedrukt onder vorm van (gemonetariseerde) ecosysteemdiensten. In de discipline fauna en flora van een MER wordt zelden geredeneerd in termen van ecosysteemdiensten; dit maakt dat het MER ook niet als input kan dienen voor de MKBA en dat beide dus vertrekken van andere uitgangspunten. In het licht van een betere afstemming tussen MER en MKBA verdient het zeker aanbeveling dat ook het MER meer aandacht besteed aan ecosysteemdiensten. Dit geldt mutatis mutandis ook voor andere disciplines. Niettemin blijft het holistische, beschrijvende en situatiespecifieke karakter van een MER van grote waarde, onder meer omwille van de grote hoeveelheid informatie die op die manier kan worden overgebracht en de nuances die kunnen worden toegevoegd. Een belangrijke vraag is wat chronologisch eerst komt: MER of MKBA? Beide instrumenten kunnen in principe zowel op strategisch als op projectniveau uitgevoerd worden. Als beide op hetzelfde niveau worden uitgevoerd is het logisch het MER te laten voorlopen op de MKBA, zodat de milieueffecten uit het MER kunnen overgenomen worden in de MKBA. Anderzijds kan een MKBA op strategisch of planniveau ingezet worden om een selectie te maken uit meerdere alternatieven 169, waarvan vervolgens één of enkele worden bestudeerd op niveau van een project-MER. In de praktijk zal steeds een zekere mate van wisselwerking nodig zijn: de conclusies van een MKBA kunnen het bijvoorbeeld soms nodig maken aanpassingen door te voeren aan een MER, omdat bv. een bepaald alternatief dat in het MER niet veel aandacht kreeg uiteindelijk toch onverwacht goed bleek te scoren in de MKBA, en dus een grote kanshebber wordt voor realisatie. Een iteratieve afstemming van beide instrumenten en een gezamenlijke presentatie van de conclusies (ook als die uiteenlopend zijn) zijn aan te bevelen. 169 Voorwaarde daarbij is uiteraard wel dat a priori geen redelijke alternatieven aan de kant geschoven worden. De in de MKBA eerder onderzochte alternatieven moeten in het MER vernoemd worden en de reden waarom ze niet verder bestudeerd worden in het MER moet duidelijk gemaakt worden. 156 Bovenstaande nood aan afstemming en eventueel iteratie, en de kansen die hierdoor gecreëerd worden voor een betere besluitvorming, suggereert dat het nuttig kan zijn ook op procedureel en organisatorisch vlak meer afstemming te zoeken. Dit kan bijvoorbeeld de vorm aannemen van een overkoepelende sturing, maar ook van het voorzien in beide teams van experten die thuis zijn in beide instrumenten en die de brug kunnen leggen in termen van databehoefte en kennisuitwisseling. 7.9 M.e.r. als ontwerpinstrument In de zoektocht naar het vergroten van de effectiviteit van milieueffectrapportage kan vertrokken worden van de hoofddoelstelling van m.e.r. zoals in de betrokken regelgeving is vastgelegd, namelijk ‘het bijdragen aan een volwaardige rol van milieuwaarden in besluitvormingsprocessen’. De effectiviteit van m.e.r. is hierbij afhankelijk van de mate waarin m.e.r. bijdraagt aan de bewustwording van milieuwaarden (verinnerlijking milieubesef, verbetering milieu-attitude) en de mate waarin m.e.r. bijdraagt aan het vergroten van de milieuvriendelijkheid van plannen of projecten. De twee uiterste vormen van doorwerking van m.e.r. die hieruit resulteren zijn dan enerzijds milieubescherming (met een nadruk op aanvaarbare effecten) en anderzijds duurzame ontwikkeling (met een nadruk op het optimaliseren van milieuwaarden). In het eerste geval wordt m.e.r. vooral toetsend of reactief gebruikt, als corrigerend instrument. In het tweede geval is het gebruik van m.e.r. eerder proactief, als ontwerpinstrument, waarbij in een uiterste (ideale) situatie het voorkeursalternatief van de initiatiefnemer vervangen wordt door het meest milieuvriendelijk alternatief. Uit de huidige m.e.r-praktijk blijkt dat het instrument m.e.r. bovendien het meest effectief is wanneer het in een vroege fase ingezet wordt en gelijktijdig met het ontwerpproces of de planvorming loopt. Er wordt het meeste winst geboekt (voor het milieu) wanneer er over milieueffecten en mogelijke alternatieven nagedacht wordt op het moment dat er nog mogelijkheden zijn om keuzes te maken. De uitdaging bestaat er in om een optimale wisselwerking te verkrijgen tussen enerzijds de uitwerking van een plan of een project en anderzijds inzicht in de milieueffecten. Bij dergelijke benadering lopen het ontwerpspoor en het onderzoek naar de milieueffecten gelijktijdig (en zelfs cyclisch) en kunnen ze elkaar input geven. Milieueffectrapportage wordt in dit geval ingezet als een ontwerpinstrument waarbij inzicht in de gebiedswaarden, de risico's en kansen op milieuvlak en maatregelen voor milieuoptimalisaties optimaal worden benut om het ontwerp en eventuele alternatieven te verfijnen. Op deze wijze komen er in de praktijk dikwijls opties in beeld die het oorspronkelijke plan of project wat betreft impact op het milieu beduidend verbeteren. Milieueffectrapportage als ontwerpinstrument inzetten is vooral interessant bij activiteiten die nog relatief veel ontwerpvrijheden kennen. Bij projecten waarvoor een milieuvergunning nodig is, is de speelruimte meestal kleiner. In deze gevallen kan de milieueffectrapportage wel parallel lopen met het ontwikkelen van een project op basis van de beste beschikbare technieken. Het MER kan dan een verantwoording bieden voor de gemaakte keuzes om tot een BBT-ontwerp te komen. De huidige m.e.r. praktijk leert echter ook dat m.e.r. meestal als toetsingsinstrument (later in het proces) eerder dan als ontwerpinstrument (in een vroege fase) wordt ingezet. Dit kan verklaard worden vanuit de wettelijke verplichting om een MER op te maken voor bepaalde plannen of projecten. Enerzijds leidt die wettelijke verplichting er gelukkig wel toe dat de betrokken verplichtingen worden nageleefd, ook door initiatiefnemers die een MER vooral nog steeds als een ‘noodzakelijk kwaad’ beschouwen en zonder verplichting vanuit de regelgeving minder rekening zouden houden met milieubelangen. Anderzijds wordt m.e.r. door die wettelijke verplichting nog altijd dikwijls als een loutere verplichting gezien en wordt meestal niet verdergegaan dan wat wettelijk is voorgeschreven. Het feit dat de (m.e.r.-)regelgeving niet verplicht tot het kiezen van het meest milieuvriendelijk alternatief, of ook niet voor de in het MER voorgestelde milderende maatregelen, versterkt deze houding nog. 157 Uit recent Nederlands onderzoek170 is gebleken dat m.e.r. op zich niet effectief resulteert in milieubescherming die verder durft te gaan dan waartoe de wettelijke minimumeisen dit vereisen. Wanneer initiatiefnemers en besluitvormers open staan voor milieuwaarden ontstaan mogelijkheden om verder te gaan dan wat m.e.r.- en milieuregelgeving strikt genomen voorschrijven. Verder blijkt dat initiatiefnemers die creatief en ontwerpend omgaan met m.e.r. dit hoofdzakelijk doen op eigen initiatief. Een verdergaande rol van m.e.r als instrument voor het ontwerpen van beleid en projecten is momenteel zeer beperkt171. M.e.r. wordt immers nog steeds gezien als een verplichte (eind)toets bij vergunningverlening voor projecten of besluitvorming bij plannen. Het niet inzetten van m.e.r. als ontwerpinstrument komt onder andere door het feit dat m.e.r. wellicht een weinig veilige omgeving biedt voor een creatieve en open houding ten aanzien van milieu-optimalisatie. De manier waarop m.e.r. ook in Vlaanderen georganiseerd wordt (van het in de markt zetten van een MER-onderzoek tot en met de goedkeuring van het MER door de dienst Mer), de vele formele en complexe eisen, de inspraak- en adviesronden, de toetsing van het MER en de toenemende juridisering van m.e.r. vormen geen stimulans tot creatief ontwerpen. Een meer ontwerpende functie heeft m.e.r. vooral als de context hiervoor gunstig is, maar komt niet voort uit het m.e.r.-systeem zelf. Hiervoor zijn andere prikkels en sturingsmechanismen noodzakelijk. Uit het genoemde Nederlands onderzoek kwamen hiervoor nog geen duidelijke aanknopingspunten naar voor, anders dan de suggestie om met het instrument m.e.r. meer trachten aan te sluiten bij duurzaamheidsambities waartoe initiatiefnemers/bestuurders zich eerder hebben verbonden en het explicieter maken van de kosten en baten van extra milieubeschermende maatregelen, zodat de keuzemogelijkheden duidelijker in beeld komen. Verder werd in het onderzoek aangegeven dat andere vormen van sturing wellicht meer effectief aanzetten tot meer creativiteit in het omgaan met milieu. Binnen de (Nederlandse) m.e.r.-regelgeving wordt gedacht aan het optimaliseren van de milieugebruiksruimte (of de beschikbare ruimte voor toekomstige ontwikkelingen in een gebied, gelet op de milieueffecten en randvoorwaarden door bestaande en toekomstig zekere activiteiten), in een vroeg stadium van de besluitvorming. Er wordt verwacht dat binnen de m.e.r.-praktijk dan wellicht meer creatief vermogen kan worden gegenereerd door belanghebbenden en studiebureaus te stimuleren om proactiever met milieukennis om te gaan, om alternatieven aan te dragen of meer creatieve milderende en compensatiemaatregelen te bedenken172. Indien uit het MER-onderzoek zou blijken dat er geen milieugebruiksruimte meer is, dan kan onderzocht worden of er nog ontwikkelruimte gecreëerd kan worden. Dit kan bijvoorbeeld door technische randvoorwaarden op te leggen aan bedrijven, door extra natuurontwikkeling te voorzien, activiteiten te zoneren of vergunningen van gestopte bedrijven in te trekken. Als het gaat om het sturen op optimalisatie van milieuwaarden in besluitvorming en creativiteit in het gebruik van m.e.r. als ontwerpinstrument, wordt vastgesteld dat m.e.r. zeker wel potenties heeft, maar dat die momenteel niet goed benut worden. Een versterking van m.e.r. als ontwerpinstrument lijkt vooral zinvol door inzet in de fase waarin het nut en de noodzaak van het plan of het project wordt onderzocht en/of diverse locaties worden afgewogen. 170 Bron: Runhaar, D. H., Arts, P. E., van Laerhoven, D. F., & Driessen, P. P. (2011). Naar een toekomstbestendige m.e.r. 171 Via het decreet complexe projecten en de routeplanner lijken mogelijkheden ingebouwd om die rol te vergroten. 172 Hierbij lijkt de inzet van een brede(re) mix van governance-strategieën van belang te zijn, waarbij niet alleen gedacht wordt aan hiërarchische sturing door overheidsbesluitvorming (coördinatie) en participatie en samenwerking in netwerken (coöperatie), maar wellicht ook het inzetten van mechanismen van marktsturing (competitie en concurrentie). Dit vereist een andere wijze van aanbesteden van m.e.r.-onderzoek, een andere insteek van participatie (minder formeel, om een veilige omgeving te bieden) en wellicht het breder beschikbaar stellen van basisinformatie rondom milieukwaliteit. Dit laatste aspect zou ook tegemoet kunnen komen aan de toenemende invloed van nieuwe media en de daarmee samenhangende maatschappelijke kritiek op informatievoorziening vanuit overheid en wetenschap. 158 Verder is het essentieel om enerzijds de milieueffectbeoordeling zo vroeg mogelijk in het planningsproces aan te vatten, zodat ze parallel met het planningsproces kan verlopen en dat er een wisselwerking, een interactie tussen beide ontstaat en anderzijds de milieueffectbeoordeling zo lang mogelijk te laten doorlopen, tot aan de besluitvorming over het plan of het project. Indien de effectbeoordeling pas start na de opmaak van een plan is er eerder sprake van een ex post effectbeoordeling, die als nadeel heeft dat er met de resultaten nog weinig rekening kan gehouden worden gezien het planningsproces dan al doorlopen is. Het is dus van belang om m.e.r. vroeg genoeg te starten, op een moment dat het plan of project nog niet volledig in detail is uitgewerkt, en parallel aan het ontwerpproces te laten lopen. Op die manier kan de meerwaarde van m.e.r. het best worden benut en kan m.e.r. als ontwerpinstrument ingezet worden met een maximale wisselwerking tussen m.e.r. (milieubeoordeling) en ontwerp of inrichting. Op deze wijze kunnen milieuknelpunten en dilemma's vroegtijdig in beeld worden gebracht en vooral milieukansen worden verzilverd, en wordt vermeden dat belangrijke aanpassingen aan het plan of project als resultaat van een milieutoetsing aan het eind van het ontwerpproces, gezien de reeds bereikte detailleringsgraad, dikwijls als te ingrijpend worden ervaren en geen wezenlijke bijdrage meer kunnen leveren aan het milieuvriendelijker uitwerken van het plan/project. Een dergelijk proces van ‘ontwerpend onderzoek’ heeft als gevolg dat de plan/projectkenmerken doorheen het proces bijgesteld en geconcretiseerd zullen worden (gespreid over het proces van planen project-MER). Dit heeft ook als gevolg dat een groot deel van de effectbepalingen en beoordelingen herhaaldelijk opnieuw bijgesteld dienen te worden in functie van nieuwe plan/projectwijzigingen. Het ‘ontwerpend onderzoek’ is dus geen rechtlijnig ontwerpproces, maar dient eerder als een cyclische beweging beschouwd te worden waarbij plan/projectbijstellingen en effectbepalingen elkaar afwisselen. De milieueffectrapportage legt hierbij randvoorwaarden vast en toetst systematisch oplossingen af die vanuit het ontwerpproces telkens geformuleerd worden als antwoord op eerdere dilemma’s. De randvoorwaarden die vanuit de milieueffectrapportage worden aangedragen, zijn in feite milieuverbeterende en compenserende maatregelen, die uiteindelijk moeten leiden naar een milieu-geoptimaliseerd voorkeursalternatief. Een proces van ontwerpend onderzoek is de meest aangewezen methode om van bij de start van de opmaak van een plan of project de milieuaspecten, de ruimtelijk-stedenbouwkundige aspecten en de operationele aspecten evenwichtig te laten doorwerken in het plan of project. In plaats van het plan/project los van de milieukundige context uit te werken en vervolgens door de m.e.r.-procedures en vergunningsaanvragen te loodsen, is er bij het ontwerpend onderzoek voortdurende interactie tussen de zienswijzen en randvoorwaarden vanuit de verschillende invalshoeken en het ontwerp op de verschillende niveaus. Tijdens het ontwerpend onderzoek van een plan of een project worden idealiter de volgende stappen doorlopen: Duidelijk stellen van de nagestreefde doelstellingen vanuit het perspectief van de verschillende invalshoeken: juridisch-beleidsmatige eisen, operationele- en klanteneisen (ook bijvoorbeeld vrijwillig opgenomen strengere milieueisen zoals BREEAM, LEED, ...), maatschappelijke eisen, … . Een parallelle verkenning op hoofdlijnen van de gebiedsgerichte randvoorwaarden vanuit milieukundig en ruimtelijk-stedenbouwkundig oogpunt. Indien mogelijk dient het accent op integrale gebiedsontwikkeling gelegd te worden, waarbij aan de project- of plandoelstellingen expliciete en concrete doelstellingen voor gebiedsontwikkeling toegevoegd kunnen worden, zoals doelstellingen voor natuur, landbouw, landschap, water, recreatie, erfgoed, leefbaarheid, omgevingskwaliteit, … Hieruit kunnen ontwerpprincipes worden afgeleid, waarmee alternatieven worden gedefinieerd die binnen het m.e.r.-proces aan een milieubeoordeling worden onderworpen. In parallel aan deze stap, wordt uiteraard eveneens de ruimtelijk-stedenbouwkundige beoordeling uitgevoerd. De resultaten van beide worden teruggekoppeld. 159 De milieubeoordeling leidt tot de uitwerking van een of meerdere meest-milieuvriendelijke alternatieven (naargelang de gehanteerde wegingsfactoren voor de afzonderlijke milieusystemen). Wanneer het in beeld brengen van ontwikkelingskansen in de tijd parallel loopt met het opstellen van het MER, ontstaat een uitgelezen kans om het MER een toegevoegde waarde te laten hebben in het planningsproces. Door in een vroeg stadium (ontwerpend) onderzoek naar milieueffecten en ontwikkelingskansen te combineren, kunnen integrale alternatieven worden ontwikkeld die een bijdrage leveren aan de genoemde meervoudige doelstellingen. Ontwerpend onderzoek vergt een interdisciplinaire en cyclische aanpak en heeft een groot aantal voordelen (vlottere procedure, meer draagvlakvorming, een betere/evenwichtigere afweging van alle aspecten (milieu, verkeer, ruimtelijke aspecten, …) en de mogelijkheid om reeds in een vroeger stadium bij te sturen (vermijden van knelpunten in de latere fasen, optimale integratie van verschillende kwaliteiten …). Hierbij dienen ontwerpers en evaluerende milieudeskundigen in wisselwerking en bij voorkeur samen in één team te werken (zie ook par. 6.4.4.5 met betrekking tot de kwetsbaarheidsbenadering). 7.10 M.e.r. en watertoets De watertoets is een instrument waarmee de overheid die beslist over een vergunning, een plan of een programma inschat wat de impact ervan is op het watersysteem. Het resultaat van de watertoets wordt als een waterparagraaf opgenomen in de vergunning of in de goedkeuring van het plan of het programma (zie www.watertoets.be voor meer achtergrondinformatie en de webtoepassing). Op 18 juli 2003 werd het decreet Integraal Waterbeleid (DIWB) bekrachtigd door de Vlaamse regering. Dit decreet geeft uitvoering aan de Europese kaderrichtlijn Water en moet leiden tot een duurzaam waterbeleid in Vlaanderen. Het decreet voorziet dat er, in de strijd tegen wateroverlast en overstromingen, meer ruimte voor water wordt gecreëerd. Ook een betere waterkwaliteit en een vrijwaring van de watervoorraden worden beoogd. Deze uitgangspunten zijn echter niet altijd verzoenbaar met het huidig en gewenst grondgebruik door woningbouw, industrie, landbouw of (water)wegeninfrastructuur. In artikel 8 van het DIWB is daarom de invoering van de watertoets voorzien. De overheid die over een vergunning, een plan of programma moet beslissen, draagt er zorg voor, door het weigeren van de vergunning of door goedkeuring te weigeren aan het plan of programma dan wel door het opleggen van gepaste voorwaarden in de vergunning of aanpassingen aan het plan of programma, dat geen schadelijk effect op het watersysteem ontstaat of dit zoveel mogelijk wordt beperkt en, indien dit niet mogelijk is, dat het schadelijk effect wordt hersteld of, in de gevallen van de vermindering van de infiltratie van hemelwater of de vermindering van ruimte voor het watersysteem, gecompenseerd 173. In par. 4 van artikel 8 van het DIWB is een koppelingsbepaling opgenomen, die de integratie van de watertoets in de milieueffectrapportage beschrijft. Deze koppelingsbepaling bepaalt dat voor de vergunningsplichtige activiteit, plan of programma die onderworpen zijn aan een milieueffectrapportage, de analyse en evaluatie van het al dan niet optreden van een schadelijk effect en de op te leggen voorwaarden om dat effect te vermijden, te beperken, te herstellen of te compenseren, in de milieueffectrapportage moet gebeuren. Het MER, de ontheffingsnota of de screeningsnota moeten met andere woorden alle gegevens vermelden die de watertoets mogelijk maken. De watertoets op zich is een beoordeling die gebeurt door de vergunningverlenende of plannende overheid en niet door de MER-deskundige water of de dienst Mer of een adviesinstantie in het kader van de m.e.r.-procedure. De milieueffectrapportage moet wel de ‘inhoudelijke elementen om de watertoets te kunnen uitvoeren’ bevatten. 173 Het uitvoeringsbesluit van de watertoets van 20 juli 2006 bevat nadere regels over de toepassing van de watertoets, zowel voor vergunningen als voor plannen. 160 De relevante elementen voor de watertoets zijn weer te vinden in de discipline/hoofdstuk Water van het MER, de ontheffingsnota of de screeningsnota. In het richtlijnenboek Water (beschikbaar op de website van de dienst Mer) wordt aangegeven op welke manier, zowel op projectniveau als op planniveau de informatie voor het uitvoeren van de watertoets kan weergegeven worden in het MER, de ontheffingsnota of de screeningsnota. Volgende aspecten kunnen in het m.e.r. aan bod komen: 7.11 eventueel een overzicht van het overleg met en de inspraakreacties van adviserende waterinstanties tijdens het m.e.r.-proces; overzicht van de schadelijke effecten op het watersysteem; overzicht van de voorgestelde mildering/herstel/compensatie. M.e.r. en passende beoordeling In het geval dat er speciale beschermingszones (SBZ’s) binnen het studiegebied van het plan/project voorkomen en het plan/project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten betekenisvolle aantasting kan veroorzaken van de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone174, dient aan de hand van een zogenoemde passende beoordeling duidelijk en concreet te worden aangegeven wat het effect is op de Europees beschermde Natura 2000-waarden (volgens de Vogel- en Habitatrichtlijn). De passende beoordeling moet geïntegreerd worden in het MER en kan geïntegreerd worden in de ontheffingsnota, maar dient als duidelijk te onderscheiden onderdeel (in het kader van de discipline Fauna en Flora) opgenomen te worden. Het detailniveau van de passende beoordeling moet passen bij het detailniveau van het plan of project. In de discipline Fauna en Flora van een MER worden de effecten van het plan of project op de natuur beschreven en beoordeeld. In de algemene delen van de discipline Fauna en Flora wordt vooral de focus gelegd op lokale, regionale en nationale natuurwaarden (bv. biologisch waardevolle gebieden, natuurreservaten, VEN- en IVON-gebieden, Rode Lijstsoorten, …). In de passende beoordeling wordt specifiek de focus gelegd op de Europees beschermde Natura-2000 waarden (habitats en soorten) in relatie tot de SBZ’s waarin ze voorkomen. Als het mogelijk is dat een project of plan significante gevolgen heeft voor de instandhoudingsdoelstellingen van een SBZ of de instandhouding van de Europees beschermde soorten wordt in het kader van de m.e.r. een passende beoordeling opgemaakt waarin de volgende vragen aan bod komen: 174 Welke (potentiële) habitats en soorten komen voor binnen het studiegebied? a) een gebied, aangewezen door de Vlaamse regering met toepassing van artikel 4 van de Vogelrichtlijn; b) een gebied, aangewezen door het Waalse Gewest, het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest of een andere lidstaat van de Europese Unie met toepassing van artikel 4 van de Vogelrichtlijn; c) een gebied, aangewezen door de Vlaamse regering met toepassing van artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn, of, in afwachting van die aanwijzing, een gebied dat met toepassing van de Habitatrichtlijn door de Vlaamse regering definitief is vastgesteld met toepassing van artikel 36bis, § 6, van het Natuurdecreet of dat geacht wordt definitief te zijn vastgesteld met toepassing van artikel 36bis, § 12, van het Natuurdecreet; d) een gebied, aangewezen door het Waalse Gewest of het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest of door een andere lidstaat van de Europese Unie met toepassing van artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn of, in afwachting van die aanwijzing, een gebied dat voorgesteld is door één van beide gewesten of door een andere lidstaat, met toepassing van artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, dat door de Europese Commissie van communautair belang is verklaard met toepassing van artikel 4, tweede lid, van de Habitatrichtlijn; 161 Wat is de actuele staat van instandhouding175 van die soorten en habitats (zowel voor de actuele habitats als voor de zoekzone176 waarin de doelen gelokaliseerd kunnen worden): is er een gunstige of ongunstige staat van instandhouding? Welke is de trend voor die habitats en soorten ten opzichte van de aanwijzing? Welke instandhoudingsdoelstellingen (oppervlakte- en kwaliteitsdoelen) zijn geformuleerd voor de (potentiële) soorten/habitattypen in het Natura 2000-gebied? Welke is de doelafstand tussen de actuele toestand en het doel, rekening houdend met de trend? Welk effect heeft het project/plan op de actuele toestand en de doelen voor die soorten en habitats? Zijn er andere activiteiten of plannen die gevolgen hebben voor die soorten en habitats? (cumulatie) Is dit effect ‘significant’ negatief (in het licht van de doelstellingen en de actuele staat van instandhouding)? Ofwel: is er sprake van een betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied? Dit is in zekere mate een kwestie van ‘expert judgement’. Naar vorm is de passende beoordeling een schriftelijk verslag dat gemotiveerde argumenten aanlevert over het gegeven of de habitats, soorten en de instandhoudingsdoelstellingen van een Speciale Beschermingszone al dan niet kunnen worden aangetast. Er wordt hierbij ingegaan op eventuele directe, indirecte, secundaire of cumulatieve effecten op korte, middellange en lange termijn, permanent en tijdelijk. Op basis van deze passende beoordeling kan een gemotiveerde beslissing worden getroffen over de activiteit, het plan of het programma. Belangrijk hierbij is dat het niet enkel gaat over effecten die met zekerheid zullen optreden, maar ook over de kans dat een betekenisvolle aantasting kan worden veroorzaakt van de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone met mogelijke effecten op de habitats en soorten. Volgende onderdelen dienen daarom aan bod te komen binnen de passende beoordeling (stap 1): beschrijving van de referentiesituatie en huidige situatie SBZ beschrijving plan of project identificatie van de elementen/fasen van plan/project met mogelijke betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van het SBZ effectbeschrijving beoordeling van de ernst van de impact (al dan niet betekenisvolle aantasting), rekening houdend met milderende maatregelen en randvoorwaarden Het doorlopen van deze stap 1 maakt standaard deel uit van de passende beoordeling indien die opgemaakt wordt in het kader van een MER of ontheffingsaanvraag. 175 De inschatting van de actuele staat van instandhouding kan op drie niveaus gebeuren: 1. 2. 3. Op het individuele niveau van de habitatvlek (lokale staat van instandhouding) Op SBZ of deelgebiedsniveau (beschermingsstatus uitgedrukt in de mate van ‘instandhouding op SBZ niveau’) Op Vlaams niveau of op Atlantisch biogeografisch niveau: regionale SVI Voor de bepaling van de actuele staat van instandhouding dient een beschrijving gegeven te worden van de lokale staat van instandhouding. Informatie over de lokale staat van instandhouding is te vinden in bijlage 2 van de betreffende S-IHD rapporten. Dit omvat een beoordeling op deelgebiedsniveau voor elk habitat in de SBZ. In de passende beoordeling wordt minstens gewerkt met de beoordeling op deelgebiedniveau. 176 De zoekzone wordt bepaald via een algoritme op de potentiekaart voor het specifieke habitat en kan worden verkleind via het managementplan. 162 Indien een plan of project (na toepassing van de in de passende beoordeling beschreven milderende maatregelen) een betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van een SBZ kan genereren, kan (in overeenkomst met artikel 6, lid 4 van de Habitatrichtlijn) de geplande activiteit door de overheid slechts toegestaan of goedgekeurd worden: nadat is gebleken dat er voor de natuurlijke kenmerken van de speciale beschermingszone geen minder schadelijke alternatieve oplossingen zijn (taak van de vergunningverlenende overheid is om de onderzochte alternatieven goed te keuren), én omwille van dwingende redenen van groot openbaar belang met inbegrip van redenen van sociale of economische aard. Wanneer de betrokken speciale beschermingszone of een deelgebied ervan, een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort is, komen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijk gunstige effecten dan wel, na advies van de Europese Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang, in aanmerking. De Vlaamse regering oordeelt over het bestaan van dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard. Deze afwijkingen kunnen bovendien slechts toegestaan worden nadat voldaan is aan de volgende voorwaarden: de nodige compenserende maatregelen en de nodige actieve instandhoudingsmaatregelen die waarborgen dat de algehele samenhang van de speciale beschermingszone en -zones bewaard blijft zijn of worden genomen; de compenserende maatregelen zijn van die aard dat een evenwaardige habitat of het natuurlijk milieu ervan, van minstens een gelijkaardige oppervlakte in principe actief is ontwikkeld. Elke afwijking dient met redenen te worden omkleed. De overheid houdt bij haar beslissing over de voorgenomen actie, en in voorkomend geval ook bij de uitwerking ervan, rekening met het goedgekeurde MER, de passende beoordeling of het advies van de administratie bevoegd voor het natuurbehoud. De overheid motiveert elke beslissing over de voorgenomen actie in het bijzonder op volgende punten: de keuze voor de voorgenomen actie, een bepaald alternatief of bepaalde deelalternatieven; de aanvaardbaarheid van de te verwachten betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone; de in het milieueffectrapport, in de passende beoordeling of de in het advies van de administratie bevoegd voor het natuurbehoud voorgestelde compenserende maatregelen en actieve instandhoudingsmaatregelen. Indien een niet te milderen betekenisvol negatief effect op de SBZ te verwachten valt (en de initiatiefnemer toch wil doorgaan met de voorgenomen activiteit) dient voor de passende beoordeling het ‘EU-invulformulier’ te worden ingevuld. Hierbij worden de volgende stappen uitgewerkt: Stap 2: beschrijving van de alternatieve oplossingen (alternatievenonderzoek); Stap 3: aanduiden van dwingende redenen van groot openbaar belang; Stap 4: vaststellen van compenserende maatregelen. Het formeel doorlopen van stap 3 tot en met 4 maakt niet standaard deel uit van de passende beoordeling die opgemaakt wordt in het kader van een MER of ontheffingsaanvraag. De stappen worden in praktijk formeel doorlopen na de integrale afweging voor het plan of project en de beslissing van de initiatiefnemer om toch door te gaan met de voorgenomen activiteit. Op basis van het bovenstaande is het duidelijk dat de vaststelling van mogelijk significante effecten op Natura 2000-waarden in het kader van de passende beoordeling, als onderdeel van het MER, erg 163 belangrijke implicaties kan hebben op de mogelijkheden tot het al dan niet uitvoeren van (onderdelen van) een plan of project en/of op de randvoorwaarden waaraan het plan/project moet voldoen (bv. opname van milderende of compenserende maatregelen). Het Agentschap voor Natuur en Bos stelt in dit kader aantal ondersteunende instrumenten ter beschikking: Online voortoets: gaat na of een risico bestaat op een betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone; Praktische wegwijzers passende beoordeling: de praktische wegwijzer, onder zijn huidige vorm, moet begrepen worden als een eerste aanzet om de beschikbare (wetenschappelijke) kennis en informatie te bundelen, om op basis van de ‘huidige’ toepassing en praktijkkennis een kader vast te leggen op welke wijze tot een beoordeling van de significantie van een effect kan overgegaan worden, eens er instandhoudingsdoelstellingen voor de SBZ-gebieden zijn vastgelegd; Omzendbrief passende beoordeling: richtlijnen voor de vormelijke en inhoudelijke opmaak van de passende beoordeling. 164 BIBLIOGRAFIE Antea Group (2012). Handleiding milderende maatregelen binnen het MER, met het oog op een verduidelijking en betere doorwerking ervan. In opdracht van de Vlaamse overheid, afdeling Milieu-, Natuur- en Energiebeleid, dienst Mer, 93 p. Arcadis (2009). Studie over de wetgeving en de toepassing van de plan-MER Richtlijn in ruimtelijke planning in de praktijk in een aantal lidstaten van de EU. Eindrapport. In opdracht van de Vlaamse overheid, departement RWO, afdeling Ruimtelijke Planning, 327 p. Berger, G. (2006). Sustainability impact assessment: approaches and applications in Europe. European Sustainable Development Network, ESDN Quarterly Report June 2007, 11 p. Berkenbosch, R. (2005). M.e.r. ontmoet MKBA. Kenmerken, tijdschrift voor de milieueffectrapportage, 12/3, p. 22-25. Canter, L. W. (1999). Environmental Impact Assessment. In: Environmental Engineers' Handbook Second Edition, Chapter 2, CRC Press LLC, 37 p. Canter, L., & Ross, B. (2010). State of practice of cumulative effects assessment and management: the good, the bad and the ugly. Impact Assessment and Project Appraisal, 28(4): 261–68. Canter, L., & Ross, B. (2014). A basic need for integration – bringing focus to the scoping process. Impact Assessment and Project Appraisal, 32(1), 21-22. Commissie voor de milieueffectrapportage (2002). Geactualiseerde notitie over multicriteriaanalyse in milieueffectrapportage. Utrecht, Commissie voor de milieueffectrapportage, ISBN 90-4211056-2, 36 p. Commissie voor de milieueffectrapportage (2011). Modellen in MER. Factsheet nr. 23. www.commissiemer.nl. Commissie voor de milieueffectrapportage (2012). Maatschappelijke kosten baten analyse en de relatie met m.e.r. Factsheet nr. 33, www.commissiemer.nl. Commissie voor de milieueffectrapportage (2013). Onzekerheden in effectvoorspellingen. Factsheet nr. 19, www.commissiemer.nl. Cooper, L. M., & Sheate, W. R. (2002). Cumulative effects assessment: A review of UK environmental impact statements. Environmental Impact Assessment Review 22(4):415–39. Coördinatiecommissie Integraal Waterbeleid (2010). Maatregelenprogramma voor Vlaanderen 2010-2015. Maatregelenprogramma bij de stroomgebiedbeheerplannen voor Schelde en Maas. Depotnummer: D/2010/6871/030, 203 p. COWI (2009). Study concerning the report on the application and effectiveness of the EIA Directive. Final report to the European Commission, DG ENV, June 2009, 192 p. COWI (2009). Study concerning the report on the application and effectiveness of the SEA Directive (2001/42/EC). Final report to the European Commission, DG ENV, April 2009, 151 p. de Beer, H., & van Veenendaal, H. (2011). Actueel houden van richtlijnen. Modelvorming en Verkenning. In opdracht van de Regieraad Kwaliteit van Zorg aan CBO a TNO company, 20 p. Dienst Mer (2013). Handleiding niet-technische samenvatting. www.mervlaanderen.be Dienst Mer (2013). Handleiding volledigheidsonderzoek van een kennisgeving bij project-m.e.r. Platform Uniformiteit. www.mervlaanderen.be, 3 p. Dienst Mer (2013). Handleiding vooroverleg (in functie van plan-m.e.r. en project-m.e.r.). Platform Uniformiteit. www.mervlaanderen.be, 2 p. 165 Donnely, A., Dalal-Clayton, B., & Hughes, R. (1998). A Directory of Impact Assessment Guideline. Second edition. International Institute for Environment and Development, 211 p. Environmental Resources Management (2001). Guidance on EIA. EIS Review. European Communities, 29 p. Environmental Resources Management Communities, ISBN 92-894-1335-2, 35 p. (2001). Guidance on EIA. Scoping. European Federal Environmental Assessment Review Office (1994). A reference guide for the Canadian Environmental Assessment Act addressing cumulative environmental effects, p. 133-156. Federal Environmental Assessment Review Office (1994). A reference Guide for the Canadian Environmental Assessment Act. Determining whether a project is likely to cause significant adverse environmental effects, p. 181-196. Fisher, T. B., & Nadeem, O. (2014). Environmental Impact Assessment (EIA). Course curriculum for higher education institutions in Pakistan. Islamabad: IUCN Pakistan, 218 p. Girjasing, B. (2011). Kwaliteitsborging van het Milieu Effect Rapport. Een verkenningsstudie van kwaliteits(borging)systemen. Afstudeerscriptie Master Bestuurskunde, Beleid en Politiek Erasmus Universiteit Rotterdam Faculteit der Sociale Wetenschappen, 86 p. Groenendijk, J., Jongejan, P., de Ridder, A., & Verbraak, J. (2011). Ten dienste van de besluitvorming. Advies vijfentwintig jaar milieueffectrapportage in Nederland. Studie In opdracht van Rijkswaterstaat Dienst Verkeer en Scheepvaart, 27 p. Hegmann, G., Cocklin, C., Creasy, R., Dupuis, S., Kennedy, A., Kingsley, L., Ross, W., Spaling, H., & Stalker, D. (1999). Cumulative effects assessment practitioners guide. Prepared by AXYS Environmental Consulting Ltd. and the CEA Working Group for the Canadian Environmental Assessment Agency, Hull, Quebec, 134 p. Hugé, J. (2008). Duurzaamheidsbeoordeling: reflectie over proces en criteria. Steunpunt beleidsrelevant onderzoek, duurzame ontwikkeling. Vrije Universiteit Brussel, 47 p. (2004). Het spanningsveld tussen de milieueffectrapportage (MER) en de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). Ministerie van Verkeer en Waterstaat. RIZA Huntjens, P. Rijkswaterstaat. Case study PKB Ruimte voor de Rivier, 76 p. Huyghe, P. W. (2014). The Chilean approach to addressing uncertainty in environmental impact assessment related to groundwater. AIAI 2014 Conference Proceedings. Impact Assessment for Social and Economic Development, 34th Annual Conference of the International Association for Impact Assessment 8 - 11 April 2014, Chile (www.iaia.org), 6 p. Hyder (1999). Study on the assessment of indirect and cumulative impacts as well as impact interactions. Volume 1: background to the study, European Commission Directorate-General XI, Environment, Nuclear Safety and Civil Protection, 136 p. Hyder (1999). Study on the assessment of indirect and cumulative impacts as well as impact interactions. Volume 2: research study and findings, European Commission Directorate-General XI, Environment, Nuclear Safety and Civil Protection, 100 p. International Association for Impact Assessment (2002). Strategic Environmental Assessment. Performance criteria. Special Publication Series No. 1. International Association for Impact Assessment (2009). What is impact assessment? www.iaia.org, 4 p. International Finance Corporation (2013). Good Practice Handbook: Cumulative impact assessment and management: guidance for the private sector in emerging markets, 82 p. 166 Jesse, K. (2008). Een hernieuwd perspectief op milieueffectrapportage. Over de inhoudelijke invloed van m.e.r. op de besluitvorming en enkele mogelijkheden ter flexibilisering, 471 p. Jesus, J. (2009) Good Practice Criteria for EIA non-technical summaries. IAIA 2009 Conference Proceedings, Impact Assessment and Human Well-Being, 29th Annual Conference of the International Association for Impact Assessment, 16-22 May 2009, Accra, Ghana (www.iaia.org), 6 p. Lawrence, D.P. (2003). Environmental Impact Assessment. In: Practical solutions to Recurrent Problems. Wiley-Interscience, 562 p. Montanez-Cartaxo, L. E., & Catchpole, S. (2014). The future isn't what it used to be. IAIA 2014 Conference Proceedings Impact Assessment for Social and Economic Development, 34th Annual Conference of the International Association for Impact Assessment, 8 - 11 April 2014, Chile (www.iaia.org), 6 p. Morgan, R. K. (2012). Environmental impact assessment: the state of the art, Impact Assessment and Project Appraisal, 30:1, p. 5-14. Morrison-Saunders, A., Marshall, R., & Arts, J. (2007). EIA Follow-Up. International Best Practices Principles. Special publication series n° 6. Fargo, USA, IAIA, 4 p. Mulder, J. (2007). Milieueffect- en veiligheidsrapportage in Vlaanderen en zijn internationale context. Dossier Milieuwetgeving. Kluwer. Nagels, K., Van Straaten, D., & Verheyen, R.F. (1997). Richtlijnenboek voor het opstellen en beoordelen van milieueffectrapporten. Deel 1: procedurele aspecten. Studie in opdracht van de Vlaamse overheid, Departement Leefmilieu, Natuur en Energie, Dienst Mer. Digitale versie beschikbaar op www.mervlaanderen.be, 197 p. Nagels, K., Van Straaten, D., & Verheyen, R.F. (1997). Richtlijnenboek voor het opstellen en beoordelen van milieueffectrapporten. Deel 2: algemene methodologische aspecten. Studie in opdracht van de Vlaamse overheid, Departement Leefmilieu, Natuur en Energie, Dienst Mer. Digitale versie beschikbaar op www.mervlaanderen.be, 278 p. Niekerk, F., & Arts, J. (2008). Effectrapportages en management van infrastructuurprojecten: Van risicobron tot risicobeheersing. Bijdrage aan het Colloquium Vervoersplanologisch Speurwerk, 20 en 21 november 2008, Santpoort, 15 p. OECD (2006). Applying Strategic and Environmental Assessment: Good Practice Guidance for Development Co-operation. DAC Guidelines and Reference Series. Partidario, M. (2012). Impact Assessment. International Association for Impact Assessment, Fastips, 2 p. Pelsser, P. A. (2011). Modelonzekerheid en Waardering. Maastricht University. TPEdigitaal 2011 jaargang 5(2), p. 118-134. Resource Analysis (2007). Begeleidingsinstrument bij de beoordeling van de gevolgen voor het milieu voor bepaalde plannen en programma's op federaal vlak. Scopingdocument. In opdracht van de FOD Volksgezondheid, Veiligheid Voedselketen en Leefmilieu, directoraat-generaal Leefmilieu Internationale zaken, 21 p. Resource Analysis (2007). Begeleidingsinstrument bij de beoordeling van de gevolgen voor het milieu voor bepaalde plannen en programma's op federaal vlak. Toelichtingsdocument voor scoping . In opdracht van de FOD Volksgezondheid, Veiligheid Voedselketen en Leefmilieu, directoraat-generaal Leefmilieu - Internationale zaken, 20 p. Resource Analysis (2011). Project-MER Verdieping en aanleg bodembescherming ter hoogte van de Noordzeeterminal te Antwerpen. In opdracht van het gemeentelijk Havenbedrijf Antwerpen. Rijkswaterstaat, Dienst Weg- en Waterbouwkunde (2007). Plan-m.e.r. in de praktijk. Tracé/m.e.r.-centrum. DWW-rapport-2007-008, 19 p. 167 Roovers, G. (2012). Verkleinen kloof m.e.r. en besluitvorming. In: Toets, vakblad over milieueffectrapportage, april 2012, p. 15-19. Ruijgrok, E., & Couderé, K. (2004). Afstemming MER en MKBA in de praktijk: Overstromingsproblematiek in België. Kenmerken, tijdschrift voor milieueffectrapportage, vol 11, 6, p. 20-23. Runhaar, D. H., Arts, P. E., van Laerhoven, D. F., & Driessen, P. P. (2011). Naar een toekomst- bestendige m.e.r. Lessen uit 25 jaar m.e.r. in Nederland en een verkenning van kansen en bedreigingen voor de m.e.r. in de nabije toekomst. Universiteit Utrecht/Milieumaatschappijwetenschappen, Rijksuniversiteit Groningen/Planologie. In opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Milieu, 136 p. Sadler, B. (1996). International study of the effectiveness of environmental assessment. Final report environmental assessment in a changing world. Evaluating practice to improve performance. Ministry of Supply and Services Canada, ISBN: o-662-24702-7, 248 p. Strategische Adviesraad Ruimtelijke Ordening Onroerend erfgoed (SARO) (2010) Advies van 27 januari 2010 over het besluit onroerend erfgoedtoets en het besluit dossier stedenbouwkundige vergunning, 7 p. Schoukens, H., De Smedt, P., & Lavrysen, L. (2010). Overzicht en analyse van de rechtspraak rond milieueffectrapportage. Studie in opdracht van de Vlaamse Overheid, Departement Leefmilieu, Natuur- en Energie. Afdeling Milieu-, Natuur- en Energiebeleid, 190 p. Schröder, R., & Kersten, P. (2012). Europees beleid voor milieueffectrapportage. Herziening van de EU Richtlijn project-mer. In opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Wageningen, Alterra-rapport 2274, 54 p. Soresma (2011). Monitoringbibliotheek. Spooner, B. (1998). Review of the quality of EIA guidelines, their use and circumnavigation. International Institute for Environment and Development. Environmental planning issues n° 19, 1998, 7 p. Tractebel Engineering (2011). Actualisatie richtlijnenboek milieueffectenrapportage voor de activiteitengroep stadsontwikkeling en recreatie. In opdracht van de Vlaamse overheid, Departement Leefmilieu, Natuur en Energie, dienst Mer, 269 p. Tractebel Engineering (2013). Alternatieven in de milieueffectrapportage. Handleiding. In opdracht van de Vlaamse overheid, Departement Leefmilieu, Natuur en Energie, dienst Mer, 68 p. Engineering (2013). Richtlijnenboek milieueffectrapportage: basisrichtlijnen per activiteitengroep: ontginningen. In opdracht van de Vlaamse overheid, Departement Leefmilieu, Natuur Tractebel en Energie, dienst Mer, 189 p. Van Ghelue, P. (1995). Geografische aspecten in milieueffectrapportage toegepast op milieueffectrapporten voor afvalwatercollectoren. De Aardrijkskunde, p. 5-23. 168 GEBRUIKTE AFKORTINGEN ANB Agentschap voor Natuur en Bos BBT Beste beschikbare technieken BWK Biologische waarderingskaart BREEAM Building research establishment environmental assessment methodology DABM Decreet algemene bepalingen inzake milieubeleid DIWB Decreet integraal waterbeleid EC Europese Commissie EEG Europese economische gemeenschap EIA Environmental impact assessment EU Europese Unie FOD Federale overheidsdienst IVON Integraal verwevings- en ondersteunend netwerk IHD Instandhoudingsdoelstellingen KWZI Kleinschalige rioolwaterzuiveringsinstallatie LEED Leadership in energy and environmental design LER Landbouweffectenrapport LIS Landbouwimpactstudie MCA Multicriteria-analyse MER Milieueffectrapport m.e.r. milieueffectrapportage MKBA Maatschappelijke kosten-baten analyse MMA Meest milieuvriendelijk alternatief MOBER Mobiliteitseffectenrapport MOW Mobiliteit en openbare werken NMBS Nationale Maatschappij der Belgische spoorwegen NTS Niet-technische samenvatting OVR Omgevingsveiligheidsrapport Par. Paragraaf PJ Petajoule (1015 joule) RUP Ruimtelijk uitvoeringsplan RVR Ruimtelijk veiligheidsrapport RWZI Rioolwaterzuiveringsinstallatie SBZ Speciale beschermingszone SEA Strategic environmental assessment SVI Staat van instandhouding TJ Terajoule (1012 joule) VEN Vlaams ecologisch netwerk VCRO Vlaamse codex ruimtelijke ordening VLAREBO Vlaams reglement betreffende de bodemsanering en de bodembescherming VLAREL Vlaams reglement inzake erkenning met betrekking tot het leefmilieu VLAREM Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning VRT Vlaamse radio en televisie 169
