voor de A4-Zuid - Provincie Noord

PPS A4-Zuid Public Private Comparator
De Public Private Comparator
voor de A4-Zuid
Gedeputeerde Staten van
Noord-Brabant
20 juli 2004
5
Voorwoord
Voor u ligt de PPC, Public Private Comparator, voor de A4-Zuid. Deze PPC doet verslag van het onderzoek van
de Provincie Noord-Brabant naar de mogelijke meerwaarde die een Publiek-Private Samenwerking (PPS) voor de
A4-Zuid biedt ten opzichte van een meer conventionele aanpak.
De Provincie Noord-Brabant ijvert al enige tijd voor een spoedige aanleg van de gehele A4-Zuid van Bergen op
Zoom tot Dinteloord. PPS, de inbreng van private partijen in een project, verhoogt de kansen voor de A4-Zuid.
Daarom is nagegaan of A4-Zuid als project geschikt is voor een PPS-constructie, door te onderzoeken welke
voordelen daarmee bereikt kunnen worden. Om die geschiktheid en voordelen, de meerwaarde, aan te tonen
heeft de Provincie gebruik gemaakt van de PPC, het vergelijkingsinstrument dat door het Ministerie van
Financiën is ontwikkeld.
Waar het de provincie om te doen is, betreft vooral het voordeel die de A4-Zuid als verbinding biedt. De
voordelen voor de regio bijvoorbeeld door een betere verkeersveiligheid en leefbaarheid, en vooral door de fikse
impuls die de A4-Zuid biedt aan de economie. Natuurlijk is er oog voor de betekenis van de A4-Zuid op
nationaal gebied, zeker als het gaat om het versterken van de kwetsbare verbinding van de twee wereldhavens
Rotterdam en Antwerpen, en het ontsluiten van de toekomstige Westerschelde Container Terminal op het
hoofdwegennet. De A4-Zuid is, dat is bekend, een van de ontbrekende schakels in dat hoofdwegennet.
Het betrekken van private partijen en innovatieve contracten met slimme oplossingen, is oogmerk van het
rijksbeleid, bijvoorbeeld voor de realisering van infrastructuur. Voordat de overheid kiest om een bepaald
project via een PPS-aanpak te realiseren, toont ze aan dat een dergelijke innovatieve constructie meerwaarde
biedt met behulp van de PPC. De PPC zal vanaf 1 januari 2005 voor alle infrastructurele projecten worden
uitgevoerd.
In ons land hebben we al enige ervaring met innovatieve contracten en van deze deskundigheid binnen de A59 en
de N31 is voor de PPC A4-Zuid gebruik gemaakt. Verder is deze PPC uitgevoerd in nauwe samenwerking met
de PPC-studie voor de Tweede Coentunnel/Westrandweg die het Rijk uitvoert, vooruitlopend op de
verplichting daartoe per 1 januari 2005.
Zonder de hulp, het advies en de expertise die vanuit deze projecten en lopende studie is ingebracht, zou de
Provincie Noord-Brabant er niet in geslaagd zijn een goed onderzoek uit te voeren. Door deze bereidwillige inzet
en deze deskundigheid is de PPC A4-Zuid een betrouwbaar en valide onderzoek.
Inhoudsopgave
1. Inleiding
1.1 Meerwaarde bij DBFM-projecten A59 en N31
1.2 Meerwaarde bij DBFM-contract voor A4-Zuid
1.3 Leeswijzer
2. A4-Zuid en PPS-beleid
2.1 A4-Zuid
2.2 PPS-beleid
3. Public Private Comparator (PPC)
3.1 PPC: methode om meerwaarde te meten
3.2 Resultaten PPC A4-Zuid
4. Conclusies en aanbevelingen
4.1 Toepassing PPC
4.2 Conclusies PPC A4-Zuid
1. Inleiding
1.1 Meerwaarde bij DBFM-projecten A59 en N31
Twee beslissingsinstrumenten tonen meerwaarde aan bij de keuze tussen een meer publieke en een meer private
variant voor de uitvoering van een overheidswerk: de PPC (Public Private Comparator) en de PSC (Public Sector
Comparator). Voor de twee wegenprojecten die in ons land met een innovatief DBFM-contract zijn aanbesteed,
de A59 en de N31, is de meerwaarde met behulp van een PPC en een PSC vastgesteld. Bij een DBFM-contract
worden de onderdelen Design (ontwerpen), Build (bouwen), Finance (financieren) en Maintenance (beheer en
onderhoud) integraal, in één contract aanbesteed en uitgevoerd.
Voor de A59 geldt met PPS een meerwaarde van 14% tegenover een meer publieke uitvoeringsvariant. Bij de
N31 is deze meerwaarde nog hoger: met een DBFM-contract is in dit project 31% meerwaarde behaald. Er zijn
nog andere infrastructurele projecten in Nederland die eveneens met een innovatief contract meerwaarde hebben
behaald. De A59 en N31 zijn voor deze studie als referentieproject gekozen, omdat deze projecten vergelijkbaar
zijn met de A4-Zuid. Om die reden en vanwege de behaalde meerwaarde in die twee projecten, is het van belang
om mogelijke meerwaarde voor de A4-Zuid te onderzoeken.
Er zijn meerdere betekenissen van meerwaarde. Zo kan gedoeld worden op de voordelen die de verbinding
levert voor de regio bijvoorbeeld in termen van verkeersveiligheid, leefbaarheid en groei van de economie. De
betekenis van meerwaarde in deze PPC is “een hogere kwaliteit voor hetzelfde geld” of “dezelfde kwaliteit voor
minder geld”.
1.2 Meerwaarde bij DBFM-contract voor A4-Zuid
Met behulp van de PPC is de meerwaarde van een innovatief contract voor de A4-Zuid onderzocht. Daarbij zijn
zowel kwalitatieve als kwantitatieve voordelen aangetoond bij een PPS-variant. De kwalitatieve meerwaarde is
gelegen in de verantwoordelijkheid van de markt, het omgevingsmanagement en de kwaliteitsborging.
In kwantitatieve zin heeft de meerwaarde van een innovatief contract betrekking op het totaal van kosten,
opbrengsten en risico’s gedurende de levenscyclus van het project. Die meerwaarde wordt duidelijk uit de
geïdentificeerde verschillen tussen de uitvoeringsvarianten in de afzonderlijke fasen, en het effect dat zij hebben
op de factoren tijd en geld. Bij het bepalen van deze effecten zijn gradaties gehanteerd. In de meest sobere en
conservatieve benadering wordt nog een meerwaarde van 9% gerealiseerd. Onder het meer realistische scenario
kan de meerwaarde oplopen tot 15%.
1.3 Leeswijzer
In dit hoofdstuk zijn de resultaten van het PPC-onderzoek beknopt aan u voorgelegd. De onderbouwing van deze
resultaten treft u aan in hoofdstuk 3 waar ook wordt ingegaan op de PPC als methode voor het meten van
meerwaarde. Dit hoofdstuk wordt vooraf gegaan door het kader, in geschiedenis en beleid, waarin het verband
tussen de A4-Zuid en een mogelijke PPS-constructie uiteen wordt gezet. Dit PPC-rapport wordt afgesloten met
het vaststellen van de waarde van dit onderzoek voor de A4-Zuid, in hoofdstuk 4.
2. A4-Zuid en PPS-beleid
2.1 A4-Zuid
In de A4 die de regio’s Amsterdam, Rotterdam en Antwerpen met elkaar verbindt, ontbreken drie delen: de A4
Tweede Coentunnel / Westrandweg, de A4 Delft – Schiedam en de A4-Zuid tussen Dinteloord en Bergen op
Zoom. In de Nota Ruimte (2004) wordt voor de langere termijn ook melding gemaakt van de A4 Hoogvliet –
Klaaswaal.
In de A4 die de regio’s Rotterdam en Antwerpen met elkaar verbindt, ontbreekt in de provincie Noord-Brabant
de laatste schakel naar de grens. De A4-Zuid is een autosnelweg van 21 km tussen Bergen op Zoom en
Dinteloord. In het Meerjarenprogramma voor Infrastructuur en Transport (MIT) 1997 - 2002 werd voorzien in
de aanleg van deze ontbrekende schakel.
Echter, in het daaropvolgende MIT in 1998 waren alleen nog middelen gereserveerd voor klein deel van de
A4-Zuid, namelijk de omleiding bij Halsteren. Met het schrappen van het overige deel werd aan de provincie
Noord-Brabant de mogelijkheid geboden om de A4 tussen Bergen op Zoom en Dinteloord door middel van een
PPS-constructie in zijn geheel te realiseren. Daarbij heeft de toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat
toegezegd dat het budget waarvoor in ieder geval de omleiding Halsteren gerealiseerd moet worden, voor aanleg
van de A4 tussen Bergen op Zoom en Dinteloord beschikbaar is. Om het restant van de aanleg- en
onderhoudskosten te kunnen dekken zou de minister daarnaast het tol-instrumentarium ter beschikking stellen.
In vervolg op deze afspraken uit 1998 met de minister van Verkeer en Waterstaat, heeft de provincie NoordBrabant in overleg en samenwerking met Rijkswaterstaat een aantal studies verricht naar de mogelijkheden om de
A4 tussen Bergen op Zoom en Dinteloord door middel van een PPS-constructie en onder gebruikmaking van
tolheffing, te realiseren1. De resultaten van deze studies schetsen het volgende beeld.
 Er bestaan goede mogelijkheden om met private financiering de realisatie van de A4 tussen Bergen op Zoom
en Dinteloord mogelijk te maken. Participatie door de markt wordt bewerkstelligd door een innovatieve
wijze van aanbesteden waarbij het ontwerp, de aanleg, de financiering en het onderhoud integraal worden
aanbesteed: een PPS-contract.
 Bij toepassing van een modern en toekomstgericht free flow-tolsysteem bestaan er goede mogelijkheden om
de kosten van de aanleg en het onderhoud te dekken uit de inkomsten uit tolheffing.
 Echter, voor een effectieve toepassing van het beoogde tolsysteem is het thans beschikbare tolinstrumentarium (Wet bereikbaarheid en mobiliteit en Europese regelgeving ) ontoereikend.
Parallel aan deze studies is voor de A4 tussen Bergen op Zoom en Dinteloord de Tracéwetprocedure doorlopen.
Deze procedure heeft op 9 september 1998 geleid tot een Tracébesluit. Inmiddels is dit besluit onherroepelijk
voor het zuidelijke deel (omleiding Halsteren) en het noordelijke deel (Dinteloord tot Steenbergse Vliet). Voor
het tussenliggende deel (omleiding Steenbergen) stelt het Rijk een nadere afweging tussen de oostelijke en de
westelijke variant op, op grond van de uitspraak van de Raad van State van 22 januari 2001. Voor deze afweging
is de voorkeur van de gemeenten in de regio voor de westelijke variant voor de omleiding bij Steenbergen
belangrijk. Nut en noodzaak van de voltooiing van de A4 tussen Bergen op Zoom en Dinteloord zijn niet ter
discussie gesteld.
Ook in de meest recente meerjarenprogrammering van het ministerie van Verkeer en Waterstaat wordt enkel
voorzien in de aanleg, en wel in 2005, van een klein deel van de A4-Zuid, de omleiding bij Halsteren.
De resultaten van deze studies zijn achtereenvolgens neergelegd in de nota “Verkenning PPS A4-Zuid” van 29 mei 2000,
de nota “Wegbereider, PPS voltooit de A4-Zuid” van 11 mei 2001, de nota “Business case en budgettoets A4-Zuid” van 18
december 2002 en de nota “Eindrapport haalbaarheid PPS A4-Zuid” van 27 januari 2004.
1
De provincie Noord-Brabant hecht groot belang aan een spoedige aanleg van de gehele ontbrekende schakel. De
huidige vervangende Rijksweg N259 kan de groeiende stroom verkeer nu al niet aan. De gevolgen daarvan zijn
een slechte bereikbaarheid van de regio, verkeersonveiligheid op het onderliggend wegennet en aantasting van de
leefbaarheid. Het ontbreken van de A4 tussen Bergen op Zoom en Dinteloord heeft bovendien tot gevolg gehad
dat West-Brabant niet heeft kunnen profiteren van de gunstige ligging ten opzichte van de economische regio’s
Rotterdam en Antwerpen. Aanleg van de ontbrekende schakel geeft de regio de nodige economische impuls.
Aanleg van de A4 tussen Bergen op Zoom en Dinteloord is echter niet alleen belangrijk voor de regio maar ook
van groot nationaal belang. In de Nota Ruimte is de A4 van de Noord- en Zuidvleugel van de Randstad naar de
Belgische grens (A4-Zuid) aangemerkt als hoofdverbindingsas. Binnen het strategisch beleid van Economische
Zaken maakt de A4 onderdeel uit van de Triple A-verbindingen. De triple A zijn prioritair vanwege hun belang
voor de economie.
Met de aanleg van de A4 tussen Bergen op Zoom en Dinteloord wordt een directe en betrouwbare verbinding
tot stand gebracht tussen de wereldhavens nummer 1 en 4 (Rotterdam en Antwerpen) als alternatief voor de
zwaar belaste A16. Bij een calamiteit op de A16 loopt het verkeer nu vast, omdat een gelijkwaardige, alternatieve
noord-zuid verbinding ontbreekt. Alleen met een complete A4-Zuid is de onderlinge bereikbaarheid van de
stedelijke netwerken van Randstad Holland, Brabantstad en de Vlaamse Driehoek als voorbeeld veilig te stellen.
De A4-Zuid speelt vooral een belangrijke rol bij de opvang van het vrachtverkeer, dat volgens de berekeningen in
het kader van de Nota Mobiliteit sterk zal toenemen. In West-Brabant zal het vrachtverkeer nog extra hard
groeien, onder meer als gevolg van de uitbreiding van de havenactiviteiten en de daaraan gelieerde bedrijvigheid
in Rotterdam, Antwerpen en Zeeland zoals de Tweede Maasvlakte en de Westerschelde Containerterminal. De
A4-Zuid is van essentieel belang voor de ontsluiting van het aan te leggen bedrijventerrein Moerdijkse Hoek, een
project dat door het Rijk van nationaal belang wordt geacht. Bovendien leidt de uitvoering van de
verkeersplannen op de Antwerpse Ring die in 2010 – 2011 gereed zijn tot meer vrachtverkeer via de A4-Zuid.
Tolheffing biedt met de huidige wet- en regelgeving, zo blijkt uit de studies waaronder de nota “Eindrapport
haalbaarheid PPS A4-Zuid” van 27 januari 2004, op korte termijn geen oplossing voor de bekostiging van de A4Zuid. Daarom heeft de provincie Noord-Brabant op 1 juni 2004 aan de minister van Verkeer en Waterstaat
nadere voorstellen gedaan om een spoedige aanleg van de gehele A4-Zuid mogelijk te maken. Deze voorstellen
bevatten onder meer de bereidheid van de regio om financieel bij te dragen aan de aanleg van de A4-Zuid.
2.2 PPS-beleid
Een infrastructuurproject kan op verschillende manieren worden uitgevoerd. Onderscheid kan worden gemaakt
tussen de publieke uitvoeringsvarianten die zijn ingebed in de uitvoeringspraktijk van de overheid, en de meer
innovatieve varianten, zoals PPS. Onlangs hebben de minister van Verkeer en Waterstaat en Financiën
afgesproken dat met ingang van 1 januari 2005 voor alle projecten die in het Meerjarenprogramma voor
Infrastructuur en Transport (MIT) zijn opgenomen, een afweging dient plaats te vinden die moet leiden tot een
keuze voor de meest geschikte uitvoeringsvariant. Voor een aantal projecten moet deze afweging nu al worden
gemaakt. Dat geldt bijvoorbeeld voor het project Tweede Coentunnel/Westrandweg, de meest noordelijke
ontbrekende schakel van de A4. Deze projecten zijn in een eerder stadium al als potentiële PPS-projecten
aangemerkt. Ook de A4 tussen Bergen op Zoom en Dinteloord is als een potentieel PPS-project opgenomen in
het rijksbeleid.
Publiek-Private Samenwerking, PPS, kan een constructieve aanpak zijn om bijvoorbeeld infrastructuur te
realiseren. “PPS is een samenwerkingsverband waarbij overheid en bedrijfsleven, met behoud van eigen identiteit
en verantwoordelijkheid, gezamenlijk een project realiseren op basis van een heldere taak- en risicoverdeling.
Het resultaat van de samenwerking is meerwaarde: een kwalitatief beter eindproduct voor hetzelfde geld, of
dezelfde kwaliteit voor minder geld.” aldus het Kenniscentrum PPS van het Ministerie van Financiën.
Of een PPS-constructie in een gegeven project inderdaad die meerwaarde biedt, kan de overheid vaststellen door
een PPC (Public Private Comparator) of een PSC (Public Sector Comparator) uit te voeren. Deze twee
vergelijkingsinstrumenten zijn ontwikkeld door het Kenniscentrum PPS van het Ministerie van Financiën. Een
PPC vergelijkt de uitvoeringsvarianten aan het einde van de planningsfase, voorafgaand aan de aanbesteding. Een
PSC vergelijkt tijdens de aanbesteding de biedingen van de markt met de kosten van de publieke
uitvoeringsvariant.
3. Public Private Comparator (PPC)
Om te kunnen bepalen welke variant het meest geschikt is voor de uitvoering van een infrastructuurproject
wordt de Public Private Comparator (PPC) toegepast. Zoals vermeldt, dient de PPC om een PPS-uitvoering met
een publieke aanpak te vergelijken. Toepassing van de PPC geeft inzicht in de mogelijke meerwaarde, de
voordelen van de innovatieve aanpak ten opzichte van de meer traditionele.
Zoals gezegd is ook de A4 tussen Bergen op Zoom en Dinteloord in het verleden aangemerkt als een potentieel
PPS-project. Ook voor dit project moet conform Rijksbeleid een afweging worden gemaakt die moet leiden tot
een transparante keuze voor de meest geschikte uitvoeringsvariant. Daarom heeft de provincie Noord-Brabant op
de A4-Zuid de PPC toegepast.
3.1 PPC: methode om meerwaarde te meten
PPC en PSC zijn twee beslissingsinstrumenten die door het Ministerie van Financiën zijn ontwikkeld. “De PPC is
de financiële vergelijkingsmethodiek die voor- en nadelen op een rij zet en daar een conclusie uit trekt voordat
het besluit valt al of niet een PPS-constructie aan te besteden. Zo kan tijdig voorkomen worden dat energie
gestoken wordt in een aanbestedingsroute die op voorhand al kansloos was.
De PSC vergelijkt in een later stadium de concrete biedingen van private partijen met uitvoering van het project
in publiek beheer. Zo hebben partijen op twee momenten in de projectvoorbereiding een financieel-economisch
inzicht in de voor- en nadelen van de mogelijke uitvoeringswijzen. De PSC wordt gebruikt om de uiteindelijke
biedingen van de private partijen te beoordelen.
De PPC en de PSC geven een helder financieel inzicht maar doen geen uitspraken voor of tegen PPSconstructies. Dat is zowel de kracht van de methodes als hun beperking. Politieke en maatschappelijke
argumenten maken bijvoorbeeld geen deel uit van de financiële vergelijkingen. Het zijn dan ook de gebruikers
van instrumenten als PPC en PSC die het eindoordeel vellen en daar verantwoording voor dragen.”
De PPC A4-Zuid is uitgevoerd aan de hand van de handleiding die hiertoe door het Kenniscentrum PPS van het
ministerie van Financiën is opgesteld. Ter voorbereiding op het PPC proces is allereerst een startnotitie
opgesteld. In deze startnotitie heeft de Provincie Noord-Brabant de uitgangspunten en voorwaarden voor het
PPC-proces gedefinieerd. Naast het formuleren van de doelstelling is een keuze gemaakt voor de
uitvoeringsvarianten die onderwerp zijn van de PPC. Tevens is aangegeven wie bij het uitvoeren van de PPC
betrokken moeten worden en welke afspraken daarvoor gemaakt moeten worden. Het onderzoek bestaat uit een
kwalitatieve en kwantitatieve analyse, beschrijving en motiveringskeuze.
De PPC bevat een aantal uitgangspunten en aannames, die vooraf dienen te worden bepaald. Daarbij gaat het om
de te vergelijken uitvoeringsvarianten, de risicoverdeling en de scope van het project.
a. Varianten
In de PPC Z4-Zuid zijn de volgende uitvoeringsvarianten met elkaar vergeleken.
1. Publieke uitvoeringsvariant.
In deze uitvoeringsvariant worden via aparte aanbestedingen door verschillende opdrachtnemers
afzonderlijke producten geleverd die tezamen op elkaar aan zouden moeten sluiten.
a. Omleiding Halsteren (traject randweg Bergen op Zoom - Stierenweg): gelet op het bestaan van een
onherroepelijk tracébesluit voor dit traject en het reeds vergevorderde stadium waarin de
voorbereiding zich bevindt, worden het ontwerp, de bouw en het onderhoud ieder apart
aanbesteed en uitgevoerd. De benodigde gronden worden door de overheid verworven. Het
ontwerp wordt deels extern uitgevoerd waarna de bouw wordt aanbesteed. De overheid neemt de
financiering, het beheer en het dagelijks onderhoud voor eigen rekening.
b. Omleiding Steenbergen (traject Stierenweg tot Dinteloord): in tegenstelling tot de omleiding
Halsteren bestaat voor dit traject, althans voor het grootste deel daarvan, nog geen onherroepelijk
tracébesluit. Voor het traject Stierenweg – Steenbergse Vliet vindt op rijksniveau een nadere
afweging plaats tussen een oostelijke en westelijke omleiding om Steenbergen. Voor dit traject
wordt daarom uitgegaan van een geïntegreerde aanbesteding voor ontwerp en bouw, een DBaanpak. De financiering, het beheer en het onderhoud, dagelijks en groot onderhoud, komen voor
rekening van de overheid.
2. PPS-uitvoeringsvariant.
In deze uitvoeringsvariant wordt door de opdrachtnemer, de private partij, een dienst geleverd in de vorm
van het beschikbaar stellen van de A4-Zuid gedurende een langere periode. Hiertoe wordt een geïntegreerd
contract aanbesteed voor het ontwerp, de bouw, de financiering en het beheer en onderhoud van de A4Zuid. De opdrachtnemer ontvangt een periodieke vergoeding voor het beschikbaar stellen en houden van de
A4-Zuid. Na afloop van de contracttermijn wordt de A4-Zuid overgedragen aan de overheid. De
opdrachtnemer is gedurende de contracttermijn gehouden om de kwaliteitseisen die de overheid aan de
beschikbaarstelling van de A4-Zuid stelt, in acht te nemen.
b. Risicoverdeling
Voor de verschillende uitvoeringsvarianten geldt de volgende risicoverdeling.
1. Publieke uitvoeringsvariant: de meeste risico’s komen voor rekening van de overheid.
a. Omleiding Halsteren: risico’s op meerwerk (bijvoorbeeld vanwege een onvolledig ontwerp) en op
extra onderhoud zijn voor rekening van de opdrachtgever. Dit geldt ook voor het vergunningen- en
het kabels- en leidingentraject;
b. Omleiding Steenbergen: idem, met uitzondering van het risico op meerwerk als gevolg van een
onvolledig ontwerp. Alleen dat risico komt voor rekening van de opdrachtnemer.
2. PPS uitvoeringsvariant: zoveel mogelijk riscico’s worden overgedragen aan de opdrachtnemer, de private
partij. Daarbij gaat het om alle risico’s met betrekking tot meerkosten en tijdsoverschrijdingen bij het
ontwerp, de bouw en het beheer en onderhoud. De risico’s met betrekking tot het vergunningen- en kabelsen leidingentraject komen voor rekening van de opdrachtnemer, evenals het risico van de mindere
beschikbaarheid als gevolg van onderhoudswerken.
Voor rekening van de opdrachtgever blijven bestuurlijk politieke en procedurele risico’s met betrekking tot
de planvoorbereiding, de grondaankopen, de wijzigingen van wet- en regelgeving.
Een aantal risico’s zoals onverzekerbare zaken, bijvoorbeeld een terroristische aanslag of een nucleaire ramp,
blijven zowel in de publieke uitvoeringsvariant als in de PPS-uitvoeringsvariant voor rekening van de overheid.
c. Scope
Voor deze PPC is van de volgende scope uitgegaan.
De bouw start eind 2005/begin 2006 en de weg kan dan eind 2008 gereed zijn. Om dit te bewerkstelligen zal de
aanbesteding eind 2004 moeten starten. Daarbij is er steeds van uitgegaan dat voor beide uitvoeringsvarianten
Rijkswaterstaat optreedt als opdrachtgever.
Voor de omleiding Halsteren geldt het Tracébesluit als referentiekader en voor de omleiding Steenbergen wordt
uitgegaan van de westelijke omleiding om Steenbergen, die de voorkeur-variant van de regio is.
Voorts dient de verbinding tussen Bergen op Zoom en Dinteloord in de bouwfase altijd beschikbaar te zijn. Ten
slotte, in de onderhoudsfase zijn gedeeltelijke afsluitingen mogelijk, afhankelijk van de verkeersintensiteit. Bij
afloop van de onderhoudsfase moet de weg zich in een normale staat van onderhoud bevinden.
Methode PPC
Kwalitatieve analyse
Het onderzoek is uitgevoerd naar de verschillen tussen de publieke uitvoeringsvariant en de PPSuitvoeringsvariant. Uitgaande van de levenscyclusgedachte is het project hiertoe in een aantal fasen
onderverdeeld, namelijk voorbereiding, aanbesteding, realisatie en beheer en onderhoud. In een brainstormsessie
zijn per fase zoveel mogelijk verschillen tussen de uitvoeringsvarianten geïdentificeerd. Aan deze
brainstormsessie hebben naast het projectteam PPS A4-Zuid een aantal deskundigen deelgenomen afkomstig van
het projectteam PPS A59 van de provincie Noord-Brabant en de Rebelgroup te Rotterdam. Bij de uitwerking is
ieder verschil beoordeeld op het effect op tijd, geld en kwaliteit ten opzichte van de publieke uitvoeringsvariant.
Kwantitatieve analyse
De resultaten van de kwalitatieve analyse zijn vervolgens aan een kwantitatieve analyse onderworpen.
Uitgangspunt voor de kwantitatieve analyse is de raming die Rijkswaterstaat, directie Noord-Brabant, heeft
opgesteld voor het onderzoek naar de haalbaarheid van een tol-PPS voor de A4-Zuid (2003).
In de kwantitatieve analyse zijn de effecten gekwantificeerd van de verschillen tussen de varianten die in de
kwalitatieve analyse zijn geïdentificeerd. Voor onderbouwing van de kwantitatieve analyse heeft het projectteam
PPS A4-Zuid wederom gebruik gemaakt van de expertise van de projectorganisatie PPS A59 en de RebelGroup.
Deze gekwantificeerde effecten zijn vervolgens verwerkt in de kasstromen bij de PPS-variant. Daarna is de netto
contante waarde van de PPS-variant uitgerekend. Deze kan vergeleken worden met de netto contante waarde die
eerder voor de publieke variant is uitgerekend in de raming van Rijkswaterstaat.
De resultaten van de kwalitatieve en kwantitatieve analyses treft u aan in de volgende paragraaf.
Validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek
Het Kenniscentrum PPS heeft de PPC ontwikkeld als methode om de meerwaarde van een uitvoeringsvariant in
een gegeven project te meten. Voor de toepassing van dit instrument heeft het Kenniscentrum een handleiding
opgesteld. Door deze handleiding te gebruiken, wordt recht gedaan aan de kwalitatieve en kwantitatieve aspecten
van meerwaarde, met als doel over een objectieve vergelijking van de uitvoeringsvarianten te beschikken.
Het nauwe overleg en de afstemming met het samenwerkingsverband tussen het Kenniscentrum PPS en het
Projectbureau Marktbenadering van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, dat de PPC voor de A4 Tweede
Coentunnel / Westrandweg uitvoert, heeft een juiste toepassing van de methode gezekerd.
De betrouwbaarheid van het PPC-onderzoek is op twee manieren geborgd.
Ten eerste zijn de resultaten van de kwalitatieve analyse afgestemd met het Kenniscentrum PPS van het
Ministerie van Financiën en het Projectbureau Marktbenadering van Rijkswaterstaat. Zij hebben een
samenwerkingsverband gevormd om de PPC voor het noordelijke A4-project Tweede Coentunnel /
Westrandweg uit te voeren. De resultaten van deze afstemming zijn verwerkt in de verschillenanalyse.
Ten tweede is in het proces tot uitvoering van de PPC voor dit project een extra stap gezet, naast de stappen die
in de handleiding van het Kenniscentrum PPS zijn beschreven en hierboven zijn toegelicht. Deze stap bestaat uit
een toets aan de praktijk van de resultaten van de kwalitatieve en kwantitatieve analyse. Daarvoor is geput uit de
informatie die de aanbesteding van de twee snelwegen in een PPS-variant in Nederland tot nu toe heeft
opgeleverd, omdat deze projecten de beste referentie voor de A4-Zuid vormen. De evaluaties van de
meerwaarde van een PPS-variant voor de realisatie van de A59 en de N31 hebben hierbij als belangrijke
informatiebron gediend. Deze informatie is vervolgens vertaald naar de specifieke situatie van het project.
Hiermee is deze PPC de eerste waarbij de ervaringen van PPS-projecten in Nederland volledig zijn meegenomen.
Voorts zijn bij wijze van praktijktoets interviews gehouden met de winnende consortia voor de A59 en de N31.
In deze interviews zijn de winnende consortia gevraagd naar hun visie op en ervaring met de verschillen tussen
een PPS-uitvoeringsvariant en een publieke uitvoeringsvariant. De resultaten van de kwalitatieve en de
kwantitatieve analyse zijn vervolgens tegen het licht van de resultaten van deze interviews gehouden. Deze PPC
heeft daarom een hoog realiteitsgehalte.
Van belang is om op te merken dat bij het gebruik van de ervaringen van de A59 en de N31 deze ervaringen zijn
geschoond van markteffecten. Deze markteffecten zijn de positieve effecten die zijn opgetreden bij de
aanbesteding van deze projecten, met name bij de N31, als gevolg van de rustige bouwmarkt. Dit heeft tot een
extra besparing geleid. Omdat de invloed hiervan tot een vertekend beeld kan leiden, zijn deze effecten uit de
gebruikte gegevens gefilterd en derhalve niet meegenomen in deze PPC. De mogelijke aanbestedingsvoordelen
die onder invloed van dit effect voor de A4-Zuid kunnen optreden, kunnen in positieve zin aan de meerwaarde
bijdragen.
3.2 Resultaten PPC A4-Zuid
Met de PPC is de meerwaarde van een PPS voor de A4-Zuid vastgesteld. Daarbij zijn zowel kwalitatieve als
kwantitatieve voordelen aangetoond bij een DBFM-variant. Een DBFM-variant is een aanpak waarbij het ontwerp
(D), de aanleg (B), de financiering (F) en het beheer en onderhoud (M) integraal in één contract zijn aanbesteed.
De kwalitatieve meerwaarde is onder meer gelegen in de verantwoordelijkheid van de markt, het
omgevingsmanagement en de kwaliteitsborging. In kwantitatieve zin heeft de meerwaarde van een PPS
betrekking op het totaal van kosten, opbrengsten en risico’s gedurende de levenscyclus van het project.
Die meerwaarde wordt duidelijk uit de geïdentificeerde verschillen tussen de uitvoeringsvarianten in de
afzonderlijke fasen, en het effect dat zij hebben op de factoren tijd en geld. Bij het bepalen van deze effecten zijn
gradaties gehanteerd. In de meest sobere en conservatieve benadering wordt nog een meerwaarde van 9%
gerealiseerd. Onder meer realistische maar nog steeds voorzichtige scenario’s kan de meerwaarde oplopen tot
15%.
Uit de PPC blijkt dat de meerwaarde-effecten zich met name in de fasen van realisatie en beheer en onderhoud
voordoen. In deze fasen zijn de effecten overwegend positief (minder tijd en geld) zodat hierin een belangrijke
basis voor de meerwaarde van de PPS-uitvoeringsvariant is gelegen. De positieve effecten en daarmee de
meerwaarde die met een PPS-uitvoeringsvariant in de realisatie- en beheer- en onderhoudsfase word gerealiseerd
wordt enigszins teruggebracht door het negatieve effect op tijd en geld van de verschillen die in de transactiefase
zijn geïdentificeerd. In de fase van voorbereiding blijken de effecten van de geïdentificeerde verschillen zodanig in
evenwicht te zijn dat deze fase geen invloed heeft op de meerwaardebepaling.
In de volgende grafiek wordt het bereik van de meerwaarde van de PPS-uitvoeringsvariant ten opzichte van de
publieke uitvoeringsvarianten per fase weergeven. In het daaropvolgende overzicht is vervolgens bij iedere fase
aangegeven door welke verschillen tussen de vergeleken uitvoeringsvarianten deze meerwaarde ontstaat.
figuur
Meerwaarde (per onderdeel)
totale kosten
5
beheer- en
onderhoudskosten
4
realisatiekoste
3
transactiekosten
2
voorbereidingskosten
-5,0%
1
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
In bovenstaande figuur staat de meerwaarde van de PPS-variant ten opzichte van de publieke referentievariant
weergegeven. Af te lezen valt dat de verwachte meerwaarde op de totale kosten ligt tussen de circa 9% en 15%
(afgerond). De blauwe balk geeft deze bandbreedte grafisch weer, de stippellijn geeft de gemiddelde waarde
binnen de bandbreedte aan.
Uit de grafiek is af te lezen dat de meerwaarde vooral bij de realisatiekosten verwacht wordt, namelijk tussen de
10% en ruim 15% op de totale lifecyclekosten. Daarnaast wordt ook op de beheer- en onderhoudskosten een
besparing verwacht, variërend van circa 0,3% tot bijna 6% op de totale lifecyclekosten. Een nadeel van PPS is dat
deze extra transactiekosten met zich meebrengt; dat betekent hogere aanbestedingskosten en dergelijke. Dit leidt
tot een lagere meerwaarde variërend van circa 0% tot –2%. Aangezien de realisatiekosten verreweg het
belangrijkste deel van de totale lifecyclekosten uitmaken, wordt de uiteindelijke meerwaarde voor een belangrijk
deel door de realisatiekosten bepaald.
Uitvoeringsfase
Effect op

Verschillen
tijd / geld
Voorbereiding
Kost meer

tijd maar


In de PPS-variant zijn zowel het vergunningen- als het kabels &
leidingentraject als het ontwerp- en bouwtraject ondergebracht bij de
private partij. Hierdoor is in tegenstelling tot de publieke variant
minder afstemming nodig en kunnen het vergunningen- en kabel &
leidingentraject sneller worden afgelegd.
In de PPS-variant is het opstellen van een outputspecificatie een
complexer proces waar meer tijd en personele inzet mee gemoeid is
(omleiding Steenbergen) resp. brengt het opstellen van een
outputspecificatie dubbel werk met zich mee (omleiding Halsteren).
In de PPS-variant biedt het ontwerpproces meer mogelijkheden voor
creatieve inbreng door de private partij (bij ruimte in Tracébesluit)
en wordt het proces als zodanig met een grotere doelgerichtheid
uitgevoerd. Daar staat tegenover dat in de PPS-variant alle
meedingende partijen een ontwerp moeten maken.
kosten
Kost meer

tijd en (iets)


Kost veel

minder tijd

In de PPS-variant staat door risico-overdracht, de tijdige oplevering
van de weg voorop. Het gehele realisatieproces (ontwerp en bouw
alsmede bijbehorende werkzaamheden) wordt door de private partij
afgestemd op het tijdig halen van deze verplichtingen. De private
partij volgt hierbij het kritieke pad en stuurt actief op het voorkomen
van overschrijdingen waardoor de risico’s op uitloop (ontwerp,
- 2,1 %
meer geld
Realisatie
In de PPS-variant staat door de integratie van ontwerp, bouw en
onderhoud de levenscyclusbenadering voorop. Geprikkeld door het
betalingsmechanisme is de private partij gericht op optimalisering van
de planning en uitvoering en daarbij al rekening te houden met
beheer en onderhoud (value engineering). De private partij hoeft
minder af te stemmen, kan de doorlooptijd verkorten en ontwerp,
bouw en onderhoud optimaliseren. De organisatie van de publieke
partij hoeft enkel gericht te zijn op het monitoren van
kwaliteitsniveau.
< -1 %
bespaart
Transactie
In de PPS-variant neemt de complexiteit van het aanbestedingsproces
toe. Hierdoor neemt het proces meer tijd in beslag en wordt zowel
aan de publieke als de private zijde de interne organisatie zwaarder
belast en een groter beroep op externe ondersteuning gedaan.
In de PPS-variant kunnen ondanks hogere transactiekosten scherpere
biedingen worden bereikt door ruimte voor onderhandelingen in
aanbestedingsproces (andere risicoverdeling, wegnemen
interpretatieverschillen) en uitzicht voor private partij op contract
met langlopend karakter (meer zekerheid).
In de PPS-variant spelen de externe financiële instellingen een
grotere rol (extra werkzaamheden en kosten).
Meerwaarde
en bespaart
aanzienlijk
op kosten
10,4 %
tot 14,9 %
Uitvoeringsfase
Effect op

tijd / geld

Verschillen
bouw, vergunningen, kabels en leidingen en bodemsaneringen)
minimaal zijn.
In de PPS-variant wordt de private partij uitgedaagd om zo efficiënt
mogelijk om te gaan met de grond- en reststoffenstroom.
Beheer en onderhoud
Geen effect

op tijd maar

Meerwaarde
In de PPS-variant staat de levenscyclusbenadering door focus op
beschikbaarheid en bijbehorend betalingsmechanisme voorop. De
private partij stemt de aanlegkwaliteit af op de onderhoudskwaliteit
en streeft naar maximale efficiency en optimale timing en combinatie
van taken. Hierdoor wordt de beschikbaarheid gemaximaliseeerd en
het risico op overlast voor zowel gebruiker als omgeving
geminimaliseerd. Te behalen voordelen kunnen worden beperkt door
het relatief geringe aantal kilometers.
In de PPS-variant zijn zowel het onderhoud als de bijbehorende taken
zoals omgevingsmanagement in handen van de private partij en hoeft
de publieke partij enkel gericht te zijn op monitoring en kan met een
kleine organisatie worden volstaan.
0,3 %
tot 5,8 %
besparing op
kosten zeer
goed
mogelijk
Kwalitatieve effecten
Naast de verschillen waarvan het effect tot uitdrukking komt in de hierboven vermelde meerwaarde zijn er
tevens verschillen geïdentificeerd waarvan het effect zich niet in getal maar alleen in kwalitatieve zin laat
uitdrukken. Vanwege hun onmiskenbare belang voor het afwegingsproces worden deze verschillen hier op een rij
gezet. In algemene zin kan worden gezegd dat de geïdentificeerde verschillen zijn terug te voeren op de integrale
aanbesteding van de verschillende uitvoeringsfasen en de bijbehorende werkzaamheden.
Kwaliteitsborging
Van de opdrachtnemer wordt bij de uitvoering van de opdracht een bepaalde kwaliteit verlangd. Door de
toepassing van een op maat gesneden betalingsmechanisme wordt de opdrachtnemer geprikkeld aan deze
kwaliteitseisen te voldoen. Hoe de opdrachtnemer aan deze kwaliteitseisen voldoet, wordt aan hem overgelaten
middels een eigen kwaliteitsborgingssysteem. De opdrachtnemer beschikt hierdoor over de mogelijkheid om
binnen de hem gestelde kaders en tegen de achtergrond van de levenscyclusgedachte, de planning en uitvoering
binnen en tussen de fasen af te stemmen en te optimaliseren. Hierdoor wordt - meer dan bij een publieke aanpak
het geval is - geborgd dat de infrastructuur die beschikbaar wordt gesteld aan een constant kwaliteitsniveau zal
voldoen.
Omgevingsmanagement
In de PPS-variant besteedt de private partij veel aandacht aan het draagvlak dat het project onder de omgeving
geniet. Onder omgeving worden in deze zin zowel de weggebruikers als de omwonenden verstaan. De private
partij zal steeds proberen de overlast voor beide groepen tot een minimum te beperken. Met het
betalingsmechanisme als prikkel, vertaalt zich dit ten aanzien van de weggebruiker in een streven naar maximale
beschikbaarheid. Deze prikkel ontbreekt in de publieke variant zodat hier een lagere beschikbaarheidsgraad kan
ontstaan. Ten aanzien van de omwonenden vertaalt zich dit in een actieve en open communicatie en een streven
naar maximale beperking van overlast veroorzakende werkzaamheden.
Verantwoordelijkheidsgevoel
In de PPS-variant brengt de integratie van de verschillende projectfasen een hoog verantwoordelijkheidsgevoel en
daarmee een hoge motivatie van de leden van het team van de private partij met zich mee. De opdrachtnemer
wordt immers in de latere fasen met het eigen product geconfronteerd. Dat wil zeggen, dat de invulling en
uitwerking van de ene fase beïnvloeden de invulling en uitwerking van de volgende fasen en dezelfde private
partij is voor alle fasen verantwoordelijk.
Dit verantwoordelijkheidsgevoel wordt versterkt door de grote betrokkenheid, en hun controle en toezicht, van
externe financiële instellingen binnen de private partij bij een PPS-variant. De betrokkenheid van deze financiers
vergroot immers de aandacht voor risicobeheersing.
4. Conclusies en aanbevelingen
4.1 Toepassing PPC
De PPC en PSC zijn voor beslissers essentiële methoden om meerwaarde van PPS te onderzoeken. Beide
methodes vergelijken een publieke variant, waarbij de meeste risico’s van een project bij de overheid blijven, met
een PPS, waaraan een optimale risicoverdeling tussen markt en overheid ten grondslag ligt.
Een eenduidige en expliciete weergave van de te vergelijken varianten en de risico’s die in de varianten voor
rekening van de overheid blijven, is een voorwaarde voor het correcte begrip van de aangetoonde meerwaarde.
Een geringe meerwaarde in de PPC kan te wijten zijn aan een klein verschil tussen de onderzochte
uitvoeringsvarianten. Zo zal bijvoorbeeld de meerwaarde van een PPS een omvangrijker verschil te zien geven als
deze variant is afgezet tegen een volledig publieke variant. Bij vergelijking van PPS met een DB- of DBM-variant,
zal de meerwaarde minder groot zijn. De voorwaarde van eenduidige en expliciete weergave is derhalve de basis
om op effectieve wijze een vergelijking en een keuze te maken tussen de onderzochte varianten.
4.2 Conclusies PPC A4-Zuid
Uit het onderzoek kunnen de volgende conclusies worden getrokken. De PPC voor de A4 tussen Bergen op
Zoom en Dinteloord toont aan dat uitvoering van het project door middel van de PPS-variant meerwaarde
oplevert ten opzichte van publieke uitvoering. Die meerwaarde bedraagt tussen 9% en 15%, afhankelijk van de
gehanteerde aannames. Met deze PPC zijn de mogelijkheden voor de realisering van de A4-Zuid helder in beeld.
Daarmee wordt duidelijk dat het project PPS A4-Zuid zo goed als aanbestedingsgereed is.
Deze bevindingen pleiten voor uitvoering van het project door middel van de PPS-variant. Om de
geïdentificeerde voordelen ten volle te kunnen benutten is het van belang dat de gehele A4 tussen Bergen op
Zoom en Dinteloord in één keer wordt aangelegd. Dat wil zeggen, dat het project niet in verschillende delen kan
worden opgesplitst.