Op 1 januari 2004 is de Wet Werk en Bijstand

Discussienotitie Evaluatie Verordeningen Wet werk en bijstand
Ten behoeve van de vergadering van de Raadscommissie W&F van 19 april in verband met
de evaluatie van 4 WWB-verordeningen
1. Inleiding
Voor u ligt de nota: “Discussienotitie Evaluatie Verordeningen Wet werk en bijstand (WWB)”.
Er is voor de volgende opbouw van het stuk gekozen:
Het stuk start met de aanleiding voor evaluatie en eventuele aanpassing van de
verordeningen. Daarna wordt het wettelijke kader voor de verordeningen geschetst.
Vervolgens wordt het financiële kader geschetst en komt de huidige financiële situatie aan
de orde. Dan volgt een overzicht van de meest in het oog springende recente
ontwikkelingen. Vervolgens wordt per verordening de kern van de inhoud en globaal de
knelpunten in de praktijk weergegeven.
2. Aanleiding
I.v.m. de invoering van de WWB per 1/1/2004 zijn eind 2004 een aantal verordeningen
vastgesteld. Uw Raad heeft hiervoor indertijd de kaders vastgesteld (nr. 04.0019). Bij de
totstandkoming van deze verordeningen is afgesproken om de werking van de
verordeningen na twee jaar te evalueren.
Het gaat om de 4 ‘inhoudelijke’ WWB-verordeningen: de afstemmings- (ook wel
maatregelen-), toeslagen-, handhavings- en re-integratieverordening.
Doel van dit evaluatieproces is:
Binnen de in 2004 door Raad gestelde kaders, aan de hand van de ervaringen in de
uitvoeringspraktijk, advisering door de cliëntenraad, nieuwe inzichten, aangepaste wet- en
regelgeving en de uitgangspunten van het nieuwe collegeprogramma, te komen tot een
update van de huidige verordeningen. Bij de totstandkoming van een update van de
verordeningen wordt vanzelfsprekend rekening gehouden met de meest recente landelijke
en gemeentelijke ontwikkelingen. (b.v. de nieuwe re-integratievisie).
Begin dit jaar is SOZA begonnen met een inventarisatie binnen de uitvoeringspraktijk over de
werking van de verordeningen. Op dit moment wordt de laatste hand gelegd aan een
evaluatieverslag met verbetervoorstellen voor de verordeningen.
Bespreking van dit verslag binnen SOZA, met de wethouder en met de cliëntenraad
resulteert in een B&W-voorstel voor aanpassingen van de verordeningen.
Na inspraak en definitieve besluitvorming in het College wordt dit voorstel voorgelegd aan uw
commissie en Raad. U wordt nu in de gelegenheid gesteld alvast kennis te nemen van de
hoofdpunten van de voorlopige bevindingen uit de inventarisatie, uw eigen ervaringen
hieraan toe te voegen om vervolgens uitgangspunten voor de aanpassing van de
verordeningen vast te stellen.
3. De WWB, het wettelijk kader
Het uitgangspunt van de WWB is dat de burgers zelf verantwoordelijk zijn om al datgene te
doen wat nodig en mogelijk is om in het eigen bestaan te voorzien. Pas als men daartoe niet in
staat is, kan men een beroep doen op ondersteuning door de gemeente. De gemeente wordt
Pagina 1
zo goed mogelijk toegerust om burgers op weg te helpen naar werk en daarbij, indien nodig,
een inkomenswaarborg te bieden.
De WWB geeft de gemeente veel beleidsvrijheid. Op basis van door de Raad gestelde kaders
geeft de gemeente gestalte aan het beleid in verordeningen die een nadere uitwerking kunnen
krijgen in beleidsregels.
4. Financieel kader
De WWB plaatst het gemeentelijk instroom- en activeringsbeleid in directe relatie tot de
financiële bijstandsverlening in de algemene kosten van levensonderhoud. Hierdoor dwingt
de wet de gemeente ertoe het aantal mensen in de bijstand zo klein mogelijk te houden.
Op grond van de WWB verschaft het Rijk aan elke gemeente een budget om de wet uit te
voeren. Dit budget bestaat uit twee onderdelen. Ten eerste een inkomensdeel dat bestemd
is voor het betalen van uitkeringen. Ten tweede een werkdeel waaruit re-integratietrajecten,
opstapbanen, salariskosten van gesubsidieerde arbeid, premies e.d. worden betaald. Met de
invoering van de WWB zijn gemeenten voor 100% verantwoordelijk voor zowel het
inkomens- als het werkdeel. Het budget voor het inkomensdeel dat iedere gemeente van het
Rijk ontvangt, wordt steeds aangepast aan de conjunctuur. Daarbij worden vanuit de
landelijke inzichten en vooruitzichten ten aanzien van de economie de budgetten
vastgesteld. Indien in een gemeente het aantal bijstandsgerechtigden minder toeneemt dan
de landelijke ramingen, omdat zij het aantal mensen in de bijstand lager houdt dan een
gewogen landelijk gemiddelde, dan zal de gemeente overhouden op het inkomensdeel van
het WWB-budget. Dit overschot mag de gemeente naar eigen goeddunken besteden. Als het
aantal bijstandsgerechtigden meer toeneemt of minder afneemt dan de landelijke ramingen,
zal de gemeente een tekort hebben op het inkomensdeel van het WWB-budget. Daarbij geldt
wel een hardheidsclausule, die een gemeente onder nadere voorwaarden (uitzonderlijke
instroom) de mogelijkheid biedt tot een aanvulling op het toegekende budget. Er geldt hierbij
een eigen risico voor de gemeente van tien procent van het inkomensdeel (in 2006 voor
Leiden 10% van ca. € 37 miljoen, dus € 3.700.000,-) . Dat eventuele tekort is in dat geval
voor rekening van de gemeente en komt ten laste van de algemene middelen. Het budget
van het werkdeel moet de gemeente inzetten voor het ontplooien van re-integratie
activiteiten. Het budget is geoormerkt en dient te worden ingezet voor het doel waarvoor het
is ontvangen. Een tekort op dit werkdeel komt voor rekening van de gemeente en een
eventueel overschot moet worden terugbetaald aan de rijksoverheid als de geoormerkte
gelden in het toekenningsjaar of het jaar daarna niet zijn ingezet.
Sparen is mogelijk in een voorziening met een maximum van 75% van het jaarbudget. Het
jaarbudget 2007 bedraagt € 12.540.000. Er mag dus € 9,4 miljoen maximaal gespaard
worden. Ultimo 2006 zit er € 7 miljoen in de voorziening.
4.1. Huidige financiële situatie
In 2006 had er meer geld voor re-integratie uitgegeven kunnen worden dan werkelijk
gebeurd is. De prognose is dat er vanaf 2008 minder beschikbaar komt van het Rijk, maar
doordat Leiden de voorziening aanspreekt zal er in de periode 2007-2009 niet minder maar
meer aan middelen beschikbaar zijn. Het Rijk gaat bij de bepaling van het budget voor het
inkomensdeel voor de komende jaren uit van een afnemend bijstandsvolume door de
verdere verbetering van de economische omstandigheden. De hoogte van het bedrag dat
voor Leiden beschikbaar komt, is vooral afhankelijk van de prestaties van andere
gemeenten. Wanneer Leiden wat uitstroom betreft onder het landelijk gemiddelde scoort,
ontstaat er onvermijdelijk een tekort op het inkomensdeel.
In 2006 was er inderdaad sprake van een structureel tekort van € 0,9 miljoen doordat Leiden
achterbleef bij het landelijk gemiddelde. Voor 2007 is de verwachting dat op basis van de
realisatie in 2006 minimaal een structurele korting van € 1,1 miljoen op het voorlopige budget
Pagina 2
2007 wordt toegepast door SZW. Het structurele tekort bedraagt dan € 2 miljoen. In principe
moet ingezet worden op een uitstroompercentage van 10,6% om in 2007 geen beroep te
hoeven doen op de gemeentelijke concernreserve. Dit is echter geen realistisch percentage
omdat het merendeel van de mensen die nu een uitkering ontvangen een grote afstand tot
de arbeidsmarkt hebben en een intensievere ondersteuning nodig hebben. Op grond hiervan
is in de re-integratievisie gekozen voor een realistischer percentage van 5% bestandsdaling
voor de komende periode. Daarmee kan het tekort worden verlaagd van € 2 miljoen naar €
1 miljoen. In het 1e kwartaal van 2007 is echter een lichte bestandstijging gerealiseerd.
Leiden loopt vooralsnog achter op de taakstelling.
Het werkdeel biedt in de periode 2007-2010 nog volop financiële ruimte om in mensen te
investeren en maatwerk te bieden.
De stand van zaken op het inkomensdeel vereist daarbij inspanningen op alle terreinen om
zoveel mogelijk mensen duurzaam aan het werk te krijgen.
5. Recente ontwikkelingen
Het college van de gemeente Leiden heeft een aantal beleidsambities op het terrein van de
re-integratie en activering van Leidse werkzoekenden (Collegeprogramma en
Uitvoeringsprogramma 2006-2010 ‘Met hart en hand’). Daarnaast is het verbeteren van de
kwaliteit van dienstverlening richting burgers een belangrijk speerpunt van het Leidse
stadsbestuur (‘Anders Werken’).
Het college wil Leidenaren die afhankelijk zijn van een (bijstands)uitkering perspectief
bieden. Er wordt een sluitende aanpak voorgestaan waarbij de gemeente zorgt voor
adequate ondersteuning en begeleiding om zo snel mogelijk onafhankelijk van een uitkering
te worden. Hoewel beperking van schadelast een belangrijke nevendoelstelling is, is de
hoofddoelstelling om uitkeringsgerechtigden duurzaam te re-integreren naar zo regulier
mogelijke arbeid. Daarbij wordt nadrukkelijk rekening gehouden met de wensen en
mogelijkheden van de cliënt.
De arbeidsmarkt biedt in de opgaande conjunctuur steeds meer kansen, maar voor veel
uitkeringsgerechtigden is de stap naar de arbeidsmarkt nog te groot. De gemeente wil die
stap met ondersteuning van publieke en private re-integratie-instrumenten mogelijk maken.
Voor wie dit (nog) niet tot de mogelijkheden behoort, creëert de gemeente andere
mogelijkheden voor betekenisvolle maatschappelijke participatie (sociale activering). Het
beleid van de gemeente is geconcretiseerd in de meerjarige Re-integratievisie.
In het kader van de uitvoeringssamenwerking tussen de gemeenten Leiden en Leiderdorp in
de vorm van een lichte gemeenschappelijke regeling trekken beide gemeenten gelijk op bij
de evaluatie van deze 4 WWB verordeningen. Ook in 2004 is bij het opstellen van de WWB
verordeningen gestreefd naar regionale afstemming. Toen zijn er in de politieke
besluitvorming verschillen tussen beide gemeenten ontstaan. Vanuit het gezichtspunt van
(vereenvoudiging van de) de uitvoeringspraktijk is uniformiteit aanbevelenswaardig.
Vanzelfsprekend zal de besluitvorming in de beide Colleges en Raden wel onafhankelijk van
elkaar plaatsvinden.
6. De 4 verordeningen
Kort gezegd legt de toeslagenverordening de inkomenswaarborg voor diegenen die (tijdelijk)
zijn aangewezen op de bijstand nader vast. De re-integratieverordening is de vertaling van
het gemeentelijk beleid om mensen te ondersteunen bij het (weer) vinden van betaald werk
dan wel vergroten van de maatschappelijke zelfredzaamheid. Individueel maatwerk en
stimuleren is daarbij het devies. Voor wie wel kan werken, maar ondanks stimulering niet wil
Pagina 3
werken, is door middel van de maatregelenverordening drang mogelijk en als het echt niet
anders kan ook dwang. De handhavingsverordening regelt dat de bijstand alleen aan
rechthebbenden verstrekt wordt en blijft, onder andere door voorlichting, controle en
opsporing.
Er volgt nu een korte toelichting per verordening met daarbij de hoofdpunten n.a.v. de
voorlopige bevindingen uit de inventarisatie binnen de uitvoeringspraktijk van SOZA.
6.1. Toeslagenverordening
De Verordening toeslagen en verlagingen biedt de gemeente ruimte om – binnen de
wettelijke marges - maatwerk te leveren ten aanzien van de hoogte van de maandelijkse
uitkeringen van bijstandsklanten.
De landelijke bijstandsnorm van een alleenstaande bedraagt 50% van de gehuwdennorm
(de gehuwdennorm is gelijk aan het wettelijk minimumloon). Voor alleenstaande ouders is de
bijstandsnorm 70% van de gehuwdennorm. Gemeenten mogen bij beide groepen een
toeslag verstrekken van maximaal 20% van de gehuwdennorm.
Bij de vaststelling van de hoogte van de toeslagen mag alleen naar de woonsituatie worden
gekeken en bijvoorbeeld niet naar de inspanningen om aan werk te komen. Het criterium is
of, en zo ja in hoeverre, de kosten van het bestaan met een ander kunnen worden gedeeld.
Voor gehuwden is de basisnorm 100% van het wettelijk minimumloon. Voor deze groep kan
de bijstandsnorm worden verlaagd, bijvoorbeeld als er sprake is van onderverhuur.
Gemeenten moeten per verordening vaststellen in welke gevallen een gemeentelijke toeslag
wordt toegekend (en hoe hoog die toeslag is) en in welke gevallen de bijstand wordt
verlaagd (en met hoeveel).
6.1.1.Werking van de huidige verordening
Bij de vaststelling van de verordening was het indertijd een discussiepunt welke effecten
inwoning bij derden moet hebben op de hoogte van de toeslag. In hoeverre heeft iemand die
inwoont bij een ander, daar schaalvoordelen van? Met schaalvoordelen wordt bedoeld dat er
diverse kosten van het bestaan op één of andere manier kunnen worden gedeeld met een
ander: dus woonkosten, maar ook energiekosten, onderhoud van de woning, aanschaf van
de inboedel, kranten, tv- en telefoonaansluitingen etc.
Er is toen gekozen voor een onderscheid tussen inwoning bij familieleden of inwoning bij
niet-familieleden. De eerste categorie bijstandsgerechtigden krijgt 10% toeslag, de laatste
categorie krijgt de maximale toeslag (20 %). Uitgangspunt hierbij was dat deze groep klanten
veelal op commerciële basis een kamer huurt en dus vergelijkbare kosten heeft met iemand
die zelfstandig woonruimte huurt.
De ervaring vanuit de uitvoeringspraktijk is dat de verordening over het algemeen goed
uitvoerbaar en het bovengenoemde onderscheid goed werkbaar is. Er zijn op een aantal
onderdelen wel kleine aanpassingen gewenst, maar die zijn meer van technische en
tekstuele aard.
6.2. Re-integratieverordening
In de re-integratieverordening zijn regels opgenomen voor het bieden van ondersteuning bij
arbeidsinschakeling en het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling. De
invulling staat elke gemeente geheel vrij.
Centraal uitgangspunt in de WWB en de huidige re-integratieverordening is het adagium
"Werk boven Inkomen". Hierbij past de verplichting richting de uitkeringsgerechtigde en een
eigen verantwoordelijkheid van de betrokkene om naar vermogen algemeen geaccepteerde
Pagina 4
arbeid te verkrijgen en deze te aanvaarden. De belanghebbende kan daarbij de gemeente
om ondersteuning verzoeken. Het gemeentelijk re-integratiebeleid is er vervolgens op gericht
mensen te ondersteunen bij het (weer) vinden van betaald werk dan wel vergroten van de
maatschappelijke zelfredzaamheid. Individueel maatwerk en stimuleren staan daarbij voorop.
De huidige re-integratieverordening omvat de rechten en plichten die de klant in dit kader
heeft, welke re-integratie-instrumenten de gemeente beschikbaar stelt en voor wie, en
daarnaast is het premiebeleid er in opgenomen.
6.2.1. Werking van de huidige verordening
De re-integratieverordening is erg uitgebreid en tegelijkertijd ook zeer gedetailleerd.
Hierdoor is het lastig om snel en adequaat te anticiperen op (wets-)wijzigingen en andere
ontwikkelingen of bijvoorbeeld bedragen aan te passen. De verordening moet dan namelijk
eerst worden aangepast en dat is een omslachtige en tijdrovende procedure.
Verder heeft de uitvoering behoefte aan meer handelingsvrijheid om bijvoorbeeld premies en
bonussen te kunnen verstrekken. Nu is de mogelijkheid tot het verstrekken van startsubsidie
of premie gebonden aan strikte voorwaarden. In de praktijk komen er regelmatig situaties
voor, waar men een stimulans zou willen geven, terwijl dit op grond van de verordening niet
mogelijk is.
Bezien vanuit de uitvoeringspraktijk is het wenselijk de verordening te beperken tot
hoofdlijnen en de uitwerking daarvan op te nemen in beleidsregels. Daarbij meer
mogelijkheden en ruimte bieden aan de casemanagers om optimaal te kunnen
individualiseren en maatwerk te bieden.
6.3. Maatregelen- of afstemmingsverordening
De maatregelenverordening is gekoppeld aan de re-integratieverordening.
Met het in de WWB geïntroduceerde begrip "afstemming" wordt bedoeld verlaging van de
uitkering wegens schending van de arbeidsverplichting, onvoldoende besef van
verantwoordelijkheid, schending van inlichtingenplicht of agressie.
6.3.1.Werking van de huidige verordening
De bedoeling van maatregelen is om het gedrag van iemand te wijzigen. In de
uitvoeringspraktijk ervaart men de maatregelenverordening daarvoor regelmatig als geen
effectief instrument.
Bij schending van de inlichtingenplicht is het niet mogelijk om bij herhaling een hogere
maatregel op te leggen. Dat wordt in bepaalde gevallen wel noodzakelijk geacht om bij
terugkerend verwijtbaar gedrag een verandering te bewerkstelligen.
Bij de schending van de arbeidsverplichting zit een groot knelpunt in de opbouw bij
voortduring/herhaling van verwijtbaar gedrag. Om te beginnen wordt er onderscheid gemaakt
tussen herstelbare en onherstelbare gedragingen, maar in de praktijk is dit onderscheid vaak
niet duidelijk te onderscheiden. Is niet verschijnen op een oproep bijvoorbeeld wel of niet
herstelbaar? Omdat de systematiek van herstelbaar en niet herstelbaar van elkaar verschilt,
ontstaan er bij samenloop en recidive (herhaling) van deze gedragingen problemen voor wat
betreft de vaststelling van de hoogte van de maatregel. Vervolgens volgen de te nemen
stappen in geval van de ‘herstelbare’ gedraging elkaar, naar de mening van de uitvoering,
niet logisch op. Er geldt: eerst een waarschuwing, dan een aantal maanden 10% verlaging
en bij geen verbetering na ca. 5 maanden opeens 100% uitsluiting. Verder kent de
verordening niet de mogelijkheid om bij cumulatie van allerlei verwijtbare gedragingen een
hogere maatregel op te leggen. Die mogelijkheid wordt in de uitvoering gemist, bij klanten die
zich in alle opzichten tegen de regels keren en daarmee re-integratie frustreren.
Aan het opleggen van een maatregel moet altijd een zorgvuldige afweging ten grondslag
liggen. Bijzondere individuele omstandigheden, de mate van verwijtbaarheid en de
Pagina 5
mogelijkheden en middelen van het gezin spelen bij deze afweging een rol en kunnen
aanleiding zijn om af te wijken van de systematiek. In de huidige verordening is deze ruimte
voor individualisering wel aanwezig, maar kan nog nadrukkelijker worden opgenomen.
Concluderend is er in de uitvoering behoefte aan vereenvoudiging van de verordening en
een dusdanige wijziging van de systematiek dat de verordening goed te begrijpen en uit te
leggen is. Dat wil zeggen: het onderscheid tussen herstelbaar en onherstelbaar weglaten.
Daarbij moet de verordening een effectief instrument bieden om bij herhaling/voortzetting
van verwijtbaar gedrag een verandering te kunnen bewerkstelligen. Hiervoor is het nodig de
verlagingen meer te stroomlijnen en logischer op elkaar te laten aansluiten, met
(maandelijks) oplopende percentages aan verlagingen.
Tevens duidelijker mogelijkheden opnemen in de verordening om af te stemmen op de ernst
van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid, en de mogelijkheden van persoon en gezin,
bijvoorbeeld door toevoeging van een hardheidsclausule en een artikel over onvoorziene
omstandigheden.
6.4. Handhavingsverordening
De handhavingsverordening heeft een ander karakter dan de andere WWB-verordeningen.
Waar in de andere verordeningen uitgewerkte regels worden gegeven, die op het individu
toegespitst en toepasbaar zijn, geeft deze verordening voorschriften voor het WWB
handhavingsbeleid in algemene zin.
Met de vaststelling van het beleidsplan 2003 van de dienst Sociale Zaken en
Arbeidsmarktbeleid heeft de Raad gekozen voor een handhavingsbeleid dat landelijk bekend
is als Hoogwaardig Handhaven. Hoogwaardig Handhaven betreft een mix van preventieve
en repressieve maatregelen om in een zo vroeg mogelijk stadium misbruik en oneigenlijk
gebruik van de bijstand tegen te gaan. Het gaat hierbij vooral om duidelijke voorlichting,
optimale dienstverlening, zorgvuldige fraudeopsporing en afhandeling en snelle
terugvordering van teveel verstrekte bijstand. De verordening is in 2004 vormgegeven aan
de hand van de genoemde elementen van het Hoogwaardig Handhavingsbeleid.
In 2006 is met het Handhavingsbeleidsplan 2006-2007 besloten dit beleid voort te zetten en
te intensiveren.
6.4.1.Werking van de huidige verordening
Opmerkingen ten aanzien van deze verordeningen zijn vooral van redactionele aard
(helderheid taalgebruik, bondigheid). Daarbij lijkt in verordening de verhouding tussen
preventieve en repressieve maatregelen niet evenwichtig verdeeld. De repressieve kant krijgt
ten opzichte van het preventieve element erg veel nadruk. Dit komt vooral tot uiting in het
aantal artikelen dat is gewijd aan repressie in vergelijking tot het aantal dat gaat over
preventie.
De voorlopige conclusie uit de inventarisatie is dat de dienst SOZA in het algemeen goed
met deze verordening uit de voeten kan. Er is behoefte aan een aantal redactionele
aanpassingen en een evenwichtiger verhouding tussen de artikelen met een preventief en
repressief element.
Pagina 6