6. Het collectieve impactmodel tegen armoede

6.
Het collectieve impactmodel tegen armoede
Danielle Dierckx & Peter Raeymaeckers
1.
Armoedebestrijding: een collectieve zaak
Een stad is maar zo sterk als haar zwakste schakels. Daarom is armoedebestrijding een
zaak van de stad. Voor een stad waarin een grote mate van ongelijkheid voorkomt, is voor­
uitgang boeken een gevecht tegen de bierkaai. In steden met meer ongelijkheid is de kans
op welvaart kleiner. Het is een rem op het welzijn van iedereen. Het wakkert de discussie
aan over wie meer of minder steun verdient. Een progressieve stad is een stad waarin ieder­
een het beste in de anderen naar boven brengt en de slaagkansen worden vergroot. Daar
is een beleid voor nodig dat mensen helpt om zichzelf te ontplooien en om tegenslagen te
boven te komen. Het schept voorwaarden, zodat iedereen in zijn of haar basisbehoeften
kan voldoen. Het haalt de mentale belasting weg en ruimt plaats voor verbindingen met
anderen. Kortom, het sociale beleid van een stad moet erop gericht zijn om eenieder een
menswaardig leven te laten leiden zoals hij of zij dat zelf wil invullen. Daartoe is een
connectie met sterke en rijke sociale netwerken een belangrijke meerwaarde. Een sterk
sociaal weefsel brengt sterke individuen voort. Een stedelijk armoedebeleid bouwt mee
aan de realisatie van de sociale grondrechten voor iedereen, samen met iedereen. In het
verleden is armoedebestrijding vooral in verspreide slagorde gebeurd. De kern van de hier
voorgestelde lokale strategie staat voor vereende krachten en acties die elkaar versterken.
2.
Het probleem in cijfers
Armoede is een complex probleem dat moeilijk te meten is. Wie in armoede leeft,
heeft financiële problemen en wordt uitgesloten van verschillende sociale grondrech­
84 | Het collectieve impactmodel tegen armoede
ten z­ oals werk, wonen, onderwijs, gezondheid en cultuur. De Jaarboeken Armoede
en ­Sociale Uitsluiting kaarten dat uitsluitingsmechanisme al gedurende 25 jaar aan
(­Dierckx, e.a., 2015). De combinatie van administratieve data1 met getuigenissen over
wat het betekent om in armoede te leven levert het beste beeld op.
Zo heeft onderzoek over wat de Vlaming minimaal nodig heeft om te kunnen rond­
komen (‘de referentiebudgetten’) blootgelegd dat iedereen vindt dat de meeste sociale
uitkeringen te laag zijn om van te leven.2 Ook wie zelf nog nooit moeite heeft gehad
om rond te komen, is die mening toegedaan. Onze reglementering laat bovendien niet
toe om dat inkomen op eigen initiatief aan te vullen. Voor wie iemand tijdelijk onder­
dak geeft, zijn de financiële consequenties groot. Uitkeringen worden immers drastisch
verlaagd als men samenwoont. De armoederisicogrens ligt in België op 1083 euro per
maand voor een alleenstaande. Voor een gezin met twee volwassenen en twee kinderen
bedraagt de armoederisicogrens 2274 euro per maand. De meeste sociale uitkeringen
liggen lager dan die bedragen.
De stad Antwerpen scoort slecht wat betreft die financiële armoede en boert
­bovendien achteruit. Dat kunnen we afleiden uit het voorkeurtarief in de ziekte­
verzekering, dat beschikbaar is voor mensen met bijzondere noden, ook financieel.
We kijken voor dat cijfer naar de rechthebbende kinderen omdat dat ook veel zegt
over de financiële situatie van de ouders. In Antwerpen heeft 33,2% van de kinderen
(12.347 kinderen) tussen 0 en 4 jaar er recht op (begin 2016). Dat is het hoogste
percentage van Vlaanderen. Er is een grote kloof met de andere centrumsteden:
­Mechelen scoort 18,2%, Gent 17,2%. De cijfers voor Antwerpen zijn de jongste jaren
erg verslechterd.
De financiële draagkracht hangt ook samen met de samenstelling van het huishouden.
Eenoudergezinnen lopen in Vlaanderen een armoederisico van 33%. Antwerpen telde
begin 2016 13,7% eenoudergezinnen met kinderen tussen 0 en 3 jaar (3149 gezinnen).
Ook dat cijfer stijgt. Na Oostende kent Antwerpen het hoogste percentage van de cen­
trumsteden. Gent volgt met een iets lager percentage.
Ook zeer verontrustend is de slechte score op de indicator van Kind en Gezin. Over
een periode van vijf jaar werden ongeveer 10.000 kinderen in de stad Antwerpen in
armoede geboren (2010-2014). Dat cijfer evolueert bovendien in negatieve zin: in 2015
telden we 27,3% geboortes in een kansarm gezin, in 2010 is dat 22,7%. Kinderen die
1. Bron: Studiedienst van de Vlaamse Regering, op basis van KSZ, ADSEI, Kind en Gezin, Departement Onderwijs.
2. Storms e.a. (2015) pasten de referentiebudgetten voor verschillende typegezinnen in Vlaanderen aan naar prijzen
en normen van 2013. Zo bedraagt het referentiebudget in 2013 voor een alleenstaande gezonde vrouw die niet
actief is op de arbeidsmarkt en die een woning huurt op de private markt € 1218. De aanwezigheid van kinderen
verhoogt het referentiebudget: de meerkost van een eerste kind in een eenoudergezin varieert van € 238 per
maand voor een kind van 2 jaar, tot € 525 per maand voor een kind in het secundair onderwijs.
Het collectieve impactmodel tegen armoede | 85
in armoede geboren worden beginnen met een achterstand.3 Een armoedige leefsituatie
hypothekeert hun cognitieve en fysieke ontwikkeling, en die is nog heel moeilijk bij te
benen. Dat uit zich onder meer in een slechtere taal- en spraakvaardigheid, een beperk­
tere woordenschat, minder goed rationele verbanden kunnen leggen en minder vlotte
verwerking van informatie. Ook fysiek gaat de ontwikkeling trager, waardoor niet al­
leen de grove en fijne motoriek maar ook de hersenen letterlijk minder ontwikkeld zijn.
In Antwerpen leven 5431 kinderen tussen 0 en 2 jaar in een gezin waar niemand werkt.
Dat is 23,7%, terwijl het Vlaamse gemiddelde op 11,9% ligt (2013). De kansarmoedeindicator voor het kleuteronderwijs (OKI) bedraagt 0,8 in Vlaanderen tegenover 2,0 in
Antwerpen (2014-2015). Dat cijfer verwijst naar het gemiddelde aantal criteria waar­
op de kleuters scoren. Die criteria zijn: (1) moeder heeft maximaal een diploma lager
­secundair onderwijs; (2) de thuistaal is niet Nederlands; (3) men woont in een buurt met
een hoge mate van schoolse vertraging; (4) men heeft een schooltoelage aangevraagd.
In Antwerpen leeft 35,5% kinderen tussen 0 en 3 jaar (8169 kinderen) in een gezin waar
minstens één ouder geen EU28-nationaliteit heeft. Dat is het hoogste percentage van
Vlaanderen. In andere centrumsteden ligt het percentage minstens 10% lager. Gent telt
20%. Oostende, Leuven, Mechelen en Turnhout schommelen rond de 25% (begin 2016).
Die indicatoren vormen sinds enkele jaren de Vlaamse kinderarmoedebarometer. De
scores zijn alarmerend en maken van armoedebestrijding een bijzonder relevant thema
om lokaal mee aan de slag te gaan.
3.
Het cement en de stenen voor een robuust armoedebeleid
Welke koers kunnen we lokaal varen om een duurzaam armoedebeleid te realiseren?
Jaren van onderzoek en internationale vergelijking tonen dat aandacht moet gaan naar
sociale investeringen, herverdeling, de draagkracht van de gezinnen en de slagkracht
van het stedelijke niveau.
3.1.
Sociale investeringen4
Armoedebestrijding moet mensen ondersteunen om met risico’s te kunnen omgaan,
eerder dan (enkel) opvang voor de consequenties voorzien. Een beleid dat sociale
3. Wanneer een gezin zwak scoort op 3 of meer van de 6 criteria, spreken we over kinderen die in kansarmoede
leven. Het gaat om het maandinkomen van het gezin, de opleiding van de ouders, het stimulatieniveau van de
kinderen, de arbeidssituatie van de ouders, de huisvesting en de gezondheid.
4. Social investment (Midgley, 1999; Hemerijck, 2013).
86 | Het collectieve impactmodel tegen armoede
investeringen stimuleert, heeft een uitgesproken preventief karakter. Zo vermijden we
dat mensen afhankelijk worden van uitkeringen. Ze worden begeleid om zich zo goed
mogelijk op de arbeidsmarkt te integreren en zich ten volle te ontwikkelen, ook daar­
buiten.
Risico’s zijn ongelijk verdeeld over de bevolking. Laaggeschoolden, eenoudergezinnen,
mensen met een migratieachtergrond, huurders en kinderen die in armoede opgroeien
kijken tegen grotere risico’s aan. Elke beleidsmaatregel vertrekt vanuit die premisse
en expliciteert die bekommernis: hetzij in het courante activeringsbeleid, hetzij in het
secundaire opvangcircuit, dat bestaat uit het leefloon en andere voordelen die niet on­
middellijk aan eerdere prestaties op die arbeidsmarkt zijn verbonden.
Een investeringsbeleid focust op slaagkansen, op succesvolle trajecten die mensen een
aantoonbare meerwaarde bieden. Daarom moet aandacht gaan naar drie dimensies
van maatschappelijke integratie. De instrumentele functie gaat over opleiding en werk,
over vaardigheden die toelaten om aan de samenleving te participeren. De morele functie gaat over solidariteit en verdelende rechtvaardigheid, bijvoorbeeld de strijd tegen
discriminatie op de arbeidsmarkt. De expressieve functie gaat over het respect voor de
individuele en collectieve identiteit. Zo mag in een diverse samenleving plaats zijn voor
diverse culturele gebruiken.
Sociale investeringen liggen voor de hand bij de bestrijding van kinderarmoede, van­
wege de fundering die op jonge leeftijd wordt gelegd voor latere kansen op de arbeids­
markt en algemene weerbaarheid in het leven. Maar ook allerhande inspanningen die
jongeren, volwassenen en ouderen ondersteunen om zich ten volle te ontwikkelen zijn
een investering in een maatschappij waar de sociale kosten zo laag mogelijk worden
gehouden en iedereen zijn steentje bijdraagt.
3.2.
Herverdeling, solidariteit en coöperatief communiceren
De stad moet functioneren als de optimale lokale welvaartstaat. Ze beschermt haar
burgers en organiseert solidariteit. De talenten van de Antwerpse burgers worden van­
daag te weinig benut. Het mattheuseffect (wie veel heeft zal veel krijgen en wie weinig
heeft zal weinig krijgen) ondergraaft de efficiëntie van het beleid op verschillende
niveaus. In verband met structurele armoedebestrijding gaat solidariteit niet alleen
over het delen van geld, maar ook van kansen, banen, toegang tot diensten, enzo­
voort. Een ­assertieve stad kan bijsturen op die terreinen waar armoede wordt gevoed,
blijft bestaan en de ongelijkheid toeneemt. Om het activeringsbeleid te doen werken
zijn nieuwe jobs voor laaggeschoolden een must. Correcties in het huisvestingsaanbod
zijn nodig om de laagste inkomensgroepen een dak boven het hoofd te bieden en op
alle andere domeinen aan de samenleving te laten deelnemen. Financiële steun moet
dienen als hefboom: het moet ervoor zorgen dat mensen opnieuw kunnen aansluiten
Het collectieve impactmodel tegen armoede | 87
in plaats van met een te laag vervangingsinkomen verder in de problemen te raken.
Wie niet meer kan aansluiten, moet kunnen rekenen op opvang. Een betere ruimtelijke
spreiding van het aanbod kan ervoor zorgen dat extra investeringen in kinderopvang
en opvoedingsondersteuning gaan naar de gezinnen die nu buiten het circuit vallen.
Solidariteit gaat ook over coöperatief communiceren: via een rationele dialoog tot een
gedeeld begrip van een situatie komen. Solidariteit is hier de bereidheid om het eens te
worden over de noodzaak om een probleem als armoede als stad aan te pakken. Ook
bij diegenen die er eigenlijk best belang bij hebben dat armoede blijft bestaan, zoals
huisjesmelkers of bedrijven die laagbetaalde jobs aanbieden. Om tot een collectieve
impact te komen, is die coöperatieve communicatie onontbeerlijk (zie verder).
3.3.
Draagkracht van de gezinnen
De druk op gezinnen neemt toe. De combinatie van werk en gezin is steeds minder evi­
dent. Om de toename van sociale en gezondheidskosten te voorkomen, is het cruciaal
dat de draagkracht van gezinnen wordt gedefinieerd, gemeten en bij het lokale dienst­
verleningsaanbod in rekening wordt gebracht. Zeker voor gezinnen die andere proble­
men cumuleren, is dat een kritische succesfactor (Dierckx, Geerts & Van Dam, 2013).
De noodzakelijke vrije mentale ruimte of bandbreedte (Mullainathan & Sharif, 2013)
om in het leven vooruitgang te boeken is bijzonder beperkt bij mensen die leven in een
armoedesituatie. Acties van stedelijke armoedebestrijding focussen hier het best op.
3.4.
Slagkracht van de stad
Er is nood aan een herverdeling van middelen over de bestuursniveaus en een
­heroriëntatie van de stedelijke fiscaliteit. Een internationale evolutie toont het toene­
mende belang van het lokale niveau, ook op het vlak van sociaal beleid. Experts waar­
schuwen voor een uitholling van de welvaartsstaat/welvaartsstad als de herverdeling
van middelen naar dat lokale niveau achterblijft. Zo niet ontstaat passieve subsidiari­
teit, waarin enkel verantwoordelijkheid wordt overgedragen, maar niet het vermogen
om die op te nemen.
Recente cijfers over de spreiding van erkende vluchtelingen over Vlaanderen tonen aan
dat de stad Antwerpen de meerderheid van die groep aantrekt. Daarin spelen diverse
mechanismen die niet zomaar af te blokken zijn door top-down een spreidingsplan op
te leggen of principieel te kiezen om geen beleid te maken.
De slagkracht van de stad hangt samen met de slagkracht van haar middenveld.
Landen waar middenveldorganisaties afwezig zijn kennen minder vooruitgang en
­
­spelen m
­ inder flexibel in op nieuwe sociale uitdagingen. Zij signaleren ook vaak de
88 | Het collectieve impactmodel tegen armoede
eerder verborgen of nieuwe behoeften. De stad verhoogt haar bestuurskracht als zij een
middenveld stimuleert dat vol vertrouwen en experimenteerdrift mee naar oplossingen
en vooruitgangsstrategieën zoekt. Vandaag heerst veel onzekerheid en is het klimaat
voor sociale innovatie vrijwel afwezig, terwijl Europese onderzoeken dit als kiem van
toekomstige modellen promoten.
4.
Stedelijke acties voor armoedebestrijding
Het is geen kwestie van het warme water opnieuw uit te vinden. Het is evenmin waar
dat de stad over te weinig instrumenten beschikt om wat betreft armoede van beteke­
nis te zijn. Lokale armoedebestrijding steunt op de creatieve aanwending van lokale
publieke bevoegdheden en de kennis en methodiek van de welzijnspioniers, kan de
betrokkenheid van doelgroepen aanwakkeren en een pact met hogere overheden en de
privé smeden om samen die oubollige kanker uit de stad te bannen. We zetten enkele
cruciale punten op een rij, met bijbehorende goede praktijken.
4.1.
Het ‘Collective Impact Model’
De sociale problemen in de stad hebben al tot menig experiment geleid. Antwerpen
kon in het (steeds verdere) verleden bogen op extra financiële middelen van ande­
re beleidsniveaus, zijnde het provinciale, Vlaamse, federale en Europese niveau. De
steun van het Vlaams Fonds voor de Integratie van Kansarmen (VFIK) en het Sociaal
­Impulsfonds (SIF) is bekend, maar behoort tot het verleden. Die fondsen stimuleerden
vernieuwende sociale initiatieven. De nood aan een integrale, gecoördineerde aanpak
werd toen als vlaggenschip de stad ingestuurd. Praktijken ontwikkelden zich, maar de
nood is er vandaag nog steeds. Het Amerikaanse ‘Collective Impact Model’5 biedt een
beloftevol kader om hierop daadkrachtig in te gaan.
Dat model vertrekt van de vaststelling dat sociale verandering een brede, cross-sectorale coördinatie vereist, maar dat de sociale sector en het sociale beleid momenteel
­focussen op geïsoleerde interventies van individuele organisaties. Collectieve impact
gaat over het engagement van een groep actoren uit verschillende sectoren om op het
vlak van sociale problemen een gemeenschappelijke agenda voor duurzame voor­
uitgang uit te voeren. Het gebruikt daarvoor een gestructureerde vorm van samen­
werking.
5. Het Collective Impact-concept werd voor het eerst uitgesproken in ‘Collective Impact’, een artikel uit 2011 in
­Stanford Social Innovation Review, geschreven door John Kania, managing director bij FSG, en Mark Kramer,
Kennedy School aan Harvard en co-oprichter van FSG.
Het collectieve impactmodel tegen armoede | 89
Initiatieven moeten aan vijf criteria voldoen om een collectieve impact te hebben.
(1)Een gemeenschappelijke agenda
Alle deelnemende organisaties (overheden, non-profitorganisaties, burgers enz.)
delen een gemeenschappelijke visie op sociale verandering die uitgaat van een
­gedeelde definitie van het probleem en een akkoord over de nodige acties.
(2)Een gedeeld meetsysteem
Een akkoord over de manier waarop succes wordt gemeten en gerapporteerd, met
een beknopte lijst van indicatoren voor alle deelnemende organisaties.
(3)Activiteiten die elkaar wederzijds versterken
Het engagement van stakeholders uit diverse sectoren om een set van activiteiten te
coördineren die elkaar versterken.
(4)Permanente communicatie
Over een lange termijn, tussen de sleutelfiguren van en tussen de organisaties, om
vertrouwen op te bouwen, te leren en strategieën aan te passen.
(5)Een stedelijke drager (backbone organisation)
Continue ondersteuning van een onafhankelijke staf met een sterke ruggengraat
die het initiatief gaande houdt via visieontwikkeling, ontwikkeling van monitoring,
het creëren van publiek draagvlak, het faciliteren van beleid en het mobiliseren van
financiering.
Deze structuur kan een bijdrage leveren aan de significante vooruitgang op elk van de
armoedethema’s en actiedomeinen die hier volgen.
4.2.
Bestaansmiddelen
Hoezeer armoede ook als een multidimensionaal probleem moet worden benaderd, de
inkomenskwestie blijft een rode draad doorheen het leven van de mensen die het dage­
lijks ervaren. De stad heeft verschillende instrumenten in handen om ervoor te zorgen
dat niemand moet leven van een inkomen dat onder de armoedegrens valt. Het is een
kwestie van beleidskeuzes.
We kennen meerdere nationaal georganiseerde systemen en regelingen die behoeftigen
aan een uitkering helpen. Iedereen is het erover eens dat die uitkeringen bij voorkeur
tijdelijk zijn. Ze moeten mensen voor beperkte tijd helpen om hun tegenslag of ver­
zwakte positie te helpen overbruggen. Onderzoek wijst uit dat die uitkeringen onvol­
doende zijn om het huishouden te organiseren. Al zijn er ook steeds meer werkende
armen. En niet enkel het aantal mensen met schulden neemt toe, ze raken ook dieper
in de schulden.
Een verhoging van de inkomens en een verlaging van de kosten klinkt als een een­
voudige formule. Het lokale niveau kent op dat vlak vele beperkingen, maar is tot
op ­vandaag te weinig assertief en creatief in de ontwikkeling van de beschikbare
90 | Het collectieve impactmodel tegen armoede
ruimte. Als lage inkomens met andere steun worden aangevuld, kost dat geld aan de
stad. Zaak is om een overeenkomst met het federale en/of Vlaamse niveau te sluiten,
die de k
­ ostenbesparingen op hun budget compenseren. Het gaat bijvoorbeeld over
de b
­ esparingen op schuldhulpverlening als gevolg van minder schulden door een
­aanvaardbaar (lees: menswaardig) inkomen. Ook achterstallige huur, energiekosten,
schulden voor basisgezondheidszorgen kunnen met een verhoging van de inkomens
worden ­vermeden.
Drie sporen leiden naar uitwegen uit de reproductie van financiële armoede.
4.2.1. Financiële steun
Het eerste spoor bestaat uit extra steun uitkeren aan de gezinnen die financieel niet
rondkomen. Dit kan door huur, school- of gezondheidskosten bij te passen. Ook mate­
riële steun is mogelijk in de vorm van kledij, voedsel of toegang tot sociale kruideniers,
kringwinkels en/of andere retailzaken die hun producten via niet-stigmatiserende kor­
tingen toekennen en daarna op de overheid verhalen (zie het pilootproject van Colruyt
in onder meer Kortrijk). Er bestaat wel discussie over het feit of aan die extra steun al
dan niet extra steun moet gekoppeld worden. Wat is de meerwaarde van die steun te
koppelen aan voorwaarden, bijvoorbeeld een minimale aanwezigheid op school met
het risico op terugvordering van de steun als sanctie? Het bestaande initiatief van de
1 euro-maaltijden volgt deels die piste. Goedkope maaltijden voor de kinderen zijn
gekoppeld aan gezinsondersteuning.
4.2.2. Lokaal basisinkomen
Het tweede spoor is de invoering van een lokaal basisinkomen. Experimenten lopen
momenteel in Nederland en Finland. Het ter beschikking stellen van een basisinko­
men dient om de administratieve organisatie van het complexe uitkeringssysteem te
vereenvoudigen. Het is bovendien een manier om mensen te activeren tot het zoeken
van een job. Dit systeem komt tegemoet aan het euvel dat de automatische toekenning
van rechten blijkbaar moeilijk wordt gerealiseerd. Zo lopen nog vele gezinnen een
schooltoelage of studiebeurs mis omdat ze problemen hebben met de aanvraag. De
activeringsdoelstelling gaat ervan uit dat met het ‘gratis’ geld mensen zich flexibeler
kunnen inzetten voor de samenleving en zich geen zorgen hoeven te maken over een
belangrijk deel van hun inkomen.
4.2.3. Kosten beperken
Het derde spoor is de verlaging van de kosten die gezinnen in een precaire situatie heb­
ben. De kosten van water, elektriciteit, onderwijs en kinderopvang zijn maar e­ nkele
voorbeelden van waar de stad op kan ingrijpen. Door een grootschalige screening
van uitgavenposten van de Antwerpse gezinnen kan een rationalisering worden door­
Het collectieve impactmodel tegen armoede | 91
gevoerd. Er is immers minder nood aan financiële steun en administratieve opvolging
van onbetaalde facturen als ieders huishoudbudget beter bij de uitgaven voor basis­
behoeften aansluit. De normen die in het kader van de referentiebudgetten werden
uitgezet zijn een evidence-based instrument om die screening en rationalisering op te
baseren.
4.3.
Wonen
De grootste onkosten van gezinnen met lage inkomens hebben veelal met wonen te ma­
ken. Doorgaans is sprake van een problematische woonkost als die meer dan een derde
van het huishoudbudget bedraagt. In de stad Antwerpen komen verschillende evoluties
voor die een negatieve impact op de woonproblematiek hebben. Demografische evolu­
ties waarschuwen voor een groot tekort aan wooneenheden in de nabije toekomst. Dat
komt bovenop het huidige gebrek aan woningen. De private huurmarkt is verzadigd.
De prijzen worden niet aan de kwaliteit gekoppeld, waardoor de zwaksten te veel beta­
len voor erbarmelijke huisvesting. De afbouw van het aantal bedden in allerlei vormen
van residentiële zorg (o.a. in de psychiatrie) maakt dat die zorgbehoevende mensen
mee op de private (huur)markt komen. Ook de recent aangekomen ­erkende vluchte­
lingen dienen zich aan. De stad Antwerpen neemt hiervoor doelgerichte i­nitiatieven of
laat de zaken blauwblauw. Die laatste optie blijft niet zonder gevolgen: er ontwikkelt
zich een ondergronds circuit van huisjesmelkers en matrassenverhuur. Dat is geen
­ideale start van integratie in en participatie aan onze samenleving.
Dat wonen zo’n belangrijke component van de moderne armoedeproblematiek is,
­bewijst ook internationaal onderzoek. Zo signaleert het Stanford Center on Poverty
and Inequality dat armoede zich nu ook op onverwachte plekken manifesteert. Het
verwijst naar onder meer de stijging van de huurprijzen in Californië door de instroom
van ­kapitaalkrachtige nieuwe werknemers. Daardoor steeg voor bijna 30% van de
­bevolking de huurprijs naar 50% van hun huishoudbudget. Het gevolg: overbevolkte
woningen, slechte woningkwaliteit, onbetaalbare basisbehoeften, meer uithuiszettin­
gen en andere tekenen van armoede.
In New York bestaat sinds kort een expliciet beleid om het aandeel betaalbare wonin­
gen te verhogen en te bewaken. Het ‘Mandatory Inclusionary Housing Program’ heeft
twee kenmerken. Ten eerste is er de verplichting om een aantal goedkopere woningen
te voorzien als voorwaarde voor nieuwe woonontwikkeling of herbestemmingen van
buurten. Ten tweede is er het permanente karakter van die betaalbare woningen, ­opdat
het aandeel minstens stabiel zou blijven. Die prioritaire aanpak van het tekort aan
betaalbare huisvesting moet hand in hand gaan met een uitbreiding en opwaardering
van de kwaliteit van de sociale huisvesting in Antwerpen. Een kwaliteitsvolle huisves­
ting draagt bij tot een solide basis voor menswaardige participatie in de samenleving.
Woonbegeleiding moet de leefbaarheid in die wooneenheden bewaken.
92 | Het collectieve impactmodel tegen armoede
Rond de woonproblematiek werd al veel geëxperimenteerd. In Europa is het Housing
First-model betrouwbaar gebleken. Stockholm, Boedapest, Wenen en Bologna zijn
voorbeeldsteden. Het gaat over de intensieve begeleiding van kwetsbare groepen die
via de woonproblematiek ook ondersteuning krijgen bij andere, daarmee samenhan­
gende problemen. Dat staat voor een aanpak op maat vanuit een emancipatorisch
perspectief.
Antwerpen telt vele mensen die nood aan ondersteuning hebben. De kost van de
­hulpverlening is lager als meer preventief wordt gewerkt, maar ligt ook lager dan
de maatschappelijke kost wanneer al die problemen escaleren en uitzaaien. Nieuwe
vluchtelingen in de stad negeren is daar een kwalijk voorbeeld van, alsook de nega­
tieve gevolgen van de vermaatschappelijking van de zorg.
Een investering in de thuislozenpopulatie is daarom niet overbodig. Lessen uit ­Nederland
kunnen Antwerpen inspireren. Daar heeft men het opjaagbeleid vaarwel gezegd, en
erkend dat het enkel de problemen van het ene stadsdeel naar het andere verplaatst.
Men begeleidt die mensen bij het terug op orde krijgen van hun leven, onder meer via
schuldhulpverlening en ondersteuning bij de zoektocht naar werk. De buurtbewoners
worden betrokken in de vorm van een beheergroep, waarin zij samen met winkeliers en
de politie zorgen dat overlast wordt voorkomen of onmiddellijk aangepakt.
4.4.
Ontwikkeling van jonge kinderen en hun ouders
De ontwikkeling van jonge kinderen leidt sterk onder armoedesituaties. Op verschil­
lende manieren kan een tandje worden bijgestoken. Het is een terrein waar het ‘Collec­
tive Impact Model’ een groot verschil kan maken, omdat de intersectorale verwevenheid
van inspanningen zo belangrijk is. Over heel Europa worden methodes ontwikkeld om
jonge kinderen volop tot hun recht te doen komen. Zo loopt in elf Spaanse steden een
sociaal-educatief programma om de integrale ontwikkeling van kinderen uit lage-inko­
mensgezinnen te realiseren door onderwijsbegeleiding, psychologische en gezondheids­
begeleiding en vrijetijdsactiviteiten aan te bieden. Dit gebeurt in samenwerking tussen
lokale overheid, middenveldorganisaties en met monitoring/begeleiding door experts.
In eigen land sluiten verschillende werkmethodes aan bij de nood aan coaching en/
of nauwe opvolging van kinderen in hun gezinsomgeving. We vermelden de gezins­
coaches in Leuven en het DOMO-project, waarbij vrijwilligers via een wekelijks bezoek
zorgen voor hulp bij de opvoeding van kinderen, ouders versterken en helpen sociale
netwerken uit te breiden. Ook de meer geformaliseerde kindgerichte initiatieven maken
een verschil. Het gebruik van voorzieningen zoals kinderopvang en kleuteronderwijs
is echter heel ongelijk verdeeld. Gezinnen in armoede en met een buitenlandse ach­
tergrond zijn er minder vertegenwoordigd. Een belangrijke verklaring daarvoor is dat
­gesubsidieerde kinderopvang en kleuterscholen van hoge kwaliteit meer beschikbaar
Het collectieve impactmodel tegen armoede | 93
zijn in de meer gegoede wijken van onze steden (Vandenbroeck, De Visscher, Van
­Nuffel & Ferla, 2008; Del Boca, 2010). Sterker nog, bijkomende kinderopvangplaat­
sen blijken zich momenteel vooral in de reeds goed bedeelde wijken te vestigen. Dat
is een ongewenst neveneffect van de huidige Vlaamse regelgeving. Zowel de gelijke
­toekenning van voorzieningen voor het jonge kind als de financiering en betaalbaar­
heid ervan worden in dit opzicht beschouwd als cruciale factoren om de toegankelijk­
heid voor kinderen uit allochtone en arme gezinnen te verhogen (Children in Scotland,
2011). Een brede aanpak van zowel de beschikbaarheid, de voorrangscriteria als de
kostprijs van kinderopvang en kleuterschool blijkt het effectiefst om ongelijkheden in
de deelname aan die voorzieningen te reduceren.
Succes is ook verzekerd als kinderopvang aan bijkomende opleiding van de ouders
wordt gekoppeld. Bij het Instapje in Genk en Den Opvang in Oostende worden laag­
geschoolde moeders opgeleid tot kinderverzorgsters. Zij bereiken in belangrijke mate
ook vrouwen met een migratieachtergrond, die in het gehele activeringsbeleid weinig
worden bereikt.
Wat betreft het duurzame hergebruik van materialen voor de zorg en ontwikkeling
van jonge kinderen kan worden gedacht aan onder meer speelgoeddepots voor gezin­
nen met kinderen. Een grootschalig uitleencentrum met materialen voor elk Antwerps
gezin stigmatiseert niet en heeft een meerwaarde op financieel vlak en op vlak van
duurzaamheid.
4.5.
Jongeren naar het hoger onderwijs
Armoede krijgt vrij spel om door te dringen naar komende generaties als jongeren
er niet in slagen om hun talenten via het onderwijs te valoriseren. Voor sommigen
is het onderwijs een zodanige lijdensweg dat ze het einde van het secundair onder­
wijs zonder diploma afsluiten. Nog dramatischer is het percentage van 12,1%6 van de
­Antwerpse jongeren die geen opleiding of regulier onderwijs volgen of werkloos zijn.
Een derde daarvan is zelfs nergens geregistreerd, bijvoorbeeld als werkzoekende. In
Londen pikt het INSPIRE-programma die groep op via behoeftemetingen, vormings­
activiteiten, i­ndividueel casemanagement en outreaching. Wie die groep van jongeren
wil bereiken, moet de straat op. Dat bewijst ook de Vlaamse praktijk. Zij zijn het
best geholpen met begeleiding op maat. Een een-op-een-relatie met een vertrouwens­
persoon blijkt hun het meeste soelaas te brengen.
Het Boost-project, gecoördineerd door de Koning Boudewijnstichting met steun van de
nv Sofina, is een succesvol Belgisch experiment dat de NEET-problematiek het hoofd
6. Het gaat om 7123 NEETs op een totale populatie van 58.930 15- tot 24-jarigen in Antwerpen stad (cijfers 2013).
94 | Het collectieve impactmodel tegen armoede
kan bieden. Het bestaat uit een traject dat individuele en groepsbegeleiding biedt aan
kansarme jongeren vanaf het derde secundair tot het eerste jaar hoger onderwijs. De
bedoeling is dat jongeren van wie de leefomstandigheden mogelijk verdere studies
belemmeren worden begeleid opdat ze toch in het hoger onderwijs raken. Zij krij­
gen studiebegeleiding en minimale financiële steun, maar kunnen ook deelnemen
aan ­activiteiten die hun culturele, cognitieve en sociale vaardigheden aanscherpen.
De steun die elke jongere ontvangt, is gespreid over vier jaar en omvat: 1) deelname
aan workshops en aan activiteiten die de persoonlijke ontwikkeling bevorderen, in
het k
­ ader van verschillende thema’s: studiekeuze, mondelinge en schriftelijke vaardig­
heden, beroepen en ambachten, hogere studies, sociale codes; 2) een laptop; 3) een
beurs van 500 euro/jaar; 4) indien nodig individuele schoolondersteuning.
4.6.
Wijkgerichte aanpak en toegankelijke diensten
De hulp- en dienstverlening in een stad zoals Antwerpen is een zeer complexe aan­
gelegenheid. Er zijn verschillende organisaties actief, die elk vanuit een eigen perspec­
tief, doelstelling en afbakening tegemoet willen komen aan de noden van vaak heel
kwetsbare doelgroepen. Daarnaast dragen de doelgroepen zeer complexe problematie­
ken mee, die voortdurend veranderen.
Verschillende studies hebben aangetoond dat ondanks de vele organisaties mensen
in armoede nog steeds door de mazen van het net vallen. Er zijn nog veel te veel
drempels die de toegang naar de broodnodige hulp- en dienstverlening belemmeren
(­Raeymaeckers & Van Riel, 2014). Het is duidelijk dat het huidige aanbod beter moet
scoren op toegankelijkheid voor iedereen.7 Sterker nog, het is nodig om in vraag te stel­
len of de juiste diensten bestaan om aan de huidige sociale uitdagingen het hoofd te
bieden. Het ‘Collective Impact Model’ biedt hier een bijzondere meerwaarde. Het gaat
ervan uit dat het nodig is om het aanbod aan hulp- en dienstverlening in onderlinge
verwevenheid te organiseren, zodat ze elkaar versterken. Het gaat dan over de diensten
die de stad aanbiedt (via bv. de bevolkingsdiensten), de hulpverlening via het OCMW,
maar ook het bredere welzijnswerk dat door andere actoren wordt georganiseerd, en
mogelijks nieuw op te richten diensten of organisaties.
7. Het begrip ‘toegankelijkheid’ kan zowel minimalistisch als maximalistisch worden ingevuld. Een minimalistische
benadering omhelst het wegwijs maken van cliënten in de sociale kaart. Doelgroepen krijgen informatie over
waar zij de nodige hulpverlening kunnen vinden. Een maximalistische benadering bekijkt toegankelijkheid in het
licht van de realisatie van grondrechten. Hulp- en dienstverlening is toegankelijk als die voor elke inwoner van
de stad een menswaardig leven kan realiseren. Een belangrijke voorwaarde voor die maximalistische voorwaarde
van toegankelijkheid verwijst naar de vijf B’s van Hubeau (Hubeau & Parmentier, 1991). De hulp- en dienstverle­
ning moet voldoen aan de vijf principes: Bereikbaar, Betaalbaar, Beschikbaarheid, Begrijpbaar en Bruikbaar zijn.
De drempels kunnen zich manifesteren op het niveau van het beleid, de organisatie of de individuele hulpverle­
ningsrelatie tussen sociaal werker en cliënt (Sannen, 2003; Raeymaeckers, 2014).
Het collectieve impactmodel tegen armoede | 95
Het OCMW Antwerpen bereidt momenteel het project ‘Wijkwerking op maat’ voor. De
theoretische doelstelling ligt in de lijn van het ‘Collective Impact Model’. Dit project
kiest voor een gezamenlijke prioriteitsbepaling- en aanpak, met aandacht voor diverse
thema’s (samenleven, leefbaarheid en veiligheid, wijkvoorzieningen...) en samenwer­
kingsverbanden. Het project beoogt de resultaten en zichtbaarheid van initiatieven
en de betrokkenheid van (stads)diensten en bewoners in wijken te vergroten. Drie
piloot­wijken werden geselecteerd: Deurne-Noord, Kiel en Oosterveld-Elsdonk. Op ba­
sis van de wijkanalyse (juni 2016) scoren volgende wijken het hoogst op vlak van
demografische, sociaaleconomische noden, criminaliteit en overlast, onderwijs, subjec­
tief wel­bevinden: Kiel, Amandus-Atheneum, Deurne-Noord, Stuivenberg, Borgerhout
­intramuros Noord en Zuid.
De wijkteams zijn een lopend experiment dat vooral de toegankelijkheid van de
dienstverlening wil verhogen. Dat model combineert een hulpverlening waarin alle
complexe problemen aandacht krijgen met specialistische hulp. Het is ingebed in een
wijk­
werking waar intersectorale netwerking wordt uitgebouwd.8 Zo’n wijkteam is
­ingebed in Buurtwerking ’t Pleintje in Deurne-Zuid. Het is een wijkgericht onthaal
voor complexe probleemsituaties. Men legt de nadruk op een laagdrempelige, integrale
en generalistische aanpak. Zo kunnen ze cliënten het best helpen met hun hulpvragen
(­Raeymaeckers, 2014;).
4.7.
Impactmeting: de opbrengst van sociale investeringen zichtbaar te maken
Hoe effectief is armoedebestrijding? In Vlaanderen wordt al enige tijd het heil van de
klassieke indicatoren verkondigd, maar ook bekritiseerd. De stad Antwerpen heeft met
haar eigen databanken interessante gegevens tot op buurtniveau. Meten is weten, maar
de werkelijkheid is complex en maatschappelijke dynamieken komen vaak met vertra­
ging of niet in de indicatoren terecht. Zowel overheden als sociale organisaties willen
op tijd en stond een zicht hebben op de waarde van de investeringen en inspanningen.
Als de impact zichtbaar wordt, kan ook bijsturing of continuering volgen. Het gaat ook
om erkenning van het werk en over legitimiteit.
Impactmeting die wordt verengd tot effectmeting bracht zelden soelaas. Heil wordt dan
gezocht in experimentele studies waarbij het effect van een interventie wordt gemeten
door een onderscheid te maken tussen controle- en experimentele groepen. Er wordt
8. Men start vanuit vijf inhoudelijke krachtlijnen (Gauquie, 2014).De eerste krachtlijn verlegt de klemtoon van
­aanbod naar vraag. De vragen en noden van de cliënt staan centraal. Er wordt niet vertrokken van een aanbod­s­
gestuurde, maar van een vraaggestuurde aanpak. Het tweede perspectief wil curatief problemen en noden oplos­
sen, maar die ook zo veel mogelijk voorkomen. De derde krachtlijn verlegt de klemtoon van problemen naar
het geloof in eigen krachten, de vierde van specialist naar meer generalist. De laatste krachtlijn wil naast het
­individuele aspect ook een structurele aanpak verwezenlijken. De wijkteams zetten in op intersectorale netwer­
king tussen de sociaal werkers van het CAW en de andere organisaties op wijkniveau.
96 | Het collectieve impactmodel tegen armoede
sterk getwijfeld of dergelijke vormen van experimenteel onderzoek toelaten om de
­effectiviteit van interventies na te gaan (Hermans, 2014). Een eerste argument is dat
die experimentele studies geen verklaringen aanreiken waarom een bepaalde interven­
tie binnen een bepaalde praktijkcontext tot een gewenst effect zal leiden. Daarnaast
houden die studies geen rekening met sociaal werkers. Die werken op v
­ erschillende
­manieren binnen een bepaalde organisatorische context (­Raeymaeckers & Dierckx,
2013). Experimentele studies houden geen rekening met de individuele motivatie,
­kenmerken en competenties van de individuele hulp­verleners. Die studies kunnen de
complexiteit van sociale interventies moeilijk in rekening brengen.
Het model van de zogenaamde ‘theoretische evaluatie’ biedt een methode die de
complexiteit van een sociale interventie wel in beeld kan brengen. Een belangrijk
principe van die door theorie gestuurde evaluatie is dat ze vertrekt vanuit een multi­
stakeholdersprincipe. Er zijn namelijk diverse stakeholders betrokken bij sociale
­interventies: de doelgroep, sociaal werkers en de eventuele coördinatie of midden­
management. Zij hebben elk een eigen perceptie over de mate waarin een interventie
al dan niet zal werken. Het evaluatiemodel dat we hier voorstellen bevraagt verschil­
lende actoren (sociaal werkers, de doelgroep en andere geledingen van betrokken hulp­
verleningsorganisaties) over de manier waarop de interventie functioneert en de mate
waarin men resultaten ziet. Door een dergelijke bevraging zullen de diverse stakehol­
ders concrete aanbevelingen formuleren over de manier waarop een sociale interventie
in een specifieke context kan verbeterd worden. Het biedt een antwoord op de vraag:
‘Wat werkt, voor wie en onder welke omstandigheden?’ (White, 2009). Die context
wordt gevormd door de aanwezige actoren (zelforganisaties, non-profit-actoren en
­publieke dienstverlenende organisaties), de aanwezigheid van kwetsbare doelgroepen
en de specifieke noden van die doelgroepen op het lokale terrein (Blom & Morén, 2009).
5.
Conclusie
Lokale armoedebestrijding kent in Vlaanderen weinig voorvechters. Men laat zich
­afremmen door de verdeling van bevoegdheden over meerdere niveaus. Binnenkort
verliest het OCMW na veertig jaar aan kracht als instelling die een deel van die ­opdracht
autonoom vervult. In de stad van morgen zullen lokale besturen kunnen beslissen of
en hoeveel inspanningen zij zullen doen om de armoede te bestrijden. We voorspellen
dat dit wegens een gebrek aan inspiratie mager zal uitvallen. We voorspellen ook dat
na enkele jaren sommige besturen het OCMW zullen heruitvinden. Als we ‘collective
impact’ willen realiseren, is immers een sterk coördinatieorgaan nodig, dat dwars door
alle beleidsdomeinen heen de burgers centraal stelt en armoede geen kans geeft. De
hier voorgestelde projecten, acties en leidende principes bieden inspiratie voor een stad
van stijgers, voor een welvaartstad, voor welzijn voor elke burger, en voor een stad die
armoede niet verdraagt.
Het collectieve impactmodel tegen armoede | 97
Bibliografie
Blom B., Morén, S. (2009). Explaining Social Work Practice — The CAIMeR Theory, Journal of
social work, 10(1) 98-110.
Children in Scotland. 2011. Working for inclusion: how early childhood education and care and
its workforce can help Europe’s youngest citizens. Retrieved from: http://www.childrenins­
cotland.org.uk/wfi/
Del Boca, D. (2010) Child poverty and child well-being in the European Union: policy overview
and policy impact analysis. A case study: Italy. Budapest & Brussels: TARKI-Applica
Dierckx, D., Coene, J., Raeymaeckers, P., van der Burg, M. (2015), Armoede en sociale uitsluiting:
jaarboek 2015, Leuven, Acco, 416 p.
Dierckx, D. Geerts, A., Van Dam, S. (2013), De teloorgang van Thouiza? Een verkenning van
de oplossingsstrategieën van personen van buitenlandse herkomst in armoede, Antwerpen,
Universiteit Antwerpen, 124 p.
Gauquie, M. (2014). Wijkteams: Conceptnota CAW Antwerpen. Antwerpen: CAW Antwerpen.
Hemerijck (2013). Changing welfare states, Oxford: Oxford university press, 2013, 485p.
Hubeau, B. en Parmentier, S., (1991), “Preadvies rechtshulp”, in X., Aanbevelingen voor het
armoedebestrijdingsbeleid 1990-1991. Derde verslag van de Interdepartementale Commissie
voor de Armoedebestrijding, Brussel, Kabinet Staatssecretaris voor Leefmilieu en Maatschap­
pelijke Emancipatie, 57-91.
Midgley, J. (1999), Growth, Redistribution and Welfare: Toward Social Investment. Social Service
Review, 73 (1), p.3-21
Mullainathan, S., Sharif, E. (2013), Scarcity: why having too little means so much. New York:
Times Books.
Raeymaeckers, P. (2014). Tussen centrum en periferie. Naar geïntegreerde netwerken tussen hulp­
verleningsorganisaties. Leuven: ACCO.
Raeymaeckers, P., Dierckx, D. (2013) To work or not to work? The role of the organisational
context for social workers’ perceptions on activation in British journal of social work /British
Association of Social Workers - ISSN 0045-3102 - 43:6(2013), p. 1170-1189
Raeymaeckers, P. & van Riel, K. (2014). Generalistisch sociaal werk: Overbodige luxe of noodza­
kelijk goed?. Alert, 40(1), 55-62.
Sannen, L. (2003). Drempels naar welzijnsvoorzieningen: De cliënt aan het woord -- literatuur­
studie en diepte-interviews bij kansarmen en etnisch-culturele minderheden. Leuven: KUL,
HIVA.
Storms, B., Penne, T., Vandelannoote, D., & Van Thielen, L. (2015). Is de minimuminkomens­
bescherming in ons land doeltreffender geworden sinds 2008? Wat leren we uit de geüpdatete
referentiebudgetten?, VLAS studie 21. Antwerpen: Vlaams Armoedesteunpunt.
Vandenbroeck, M., De Visscher, S., Van Nuffel, K., & Ferla, J. (2008). Mothers’ search for infant
child care: the dynamic relationship between availability and desirability in a continental
European welfare state. Early Childhood Research Quarterly, 23(2), 245-258.
White, H. (2009). Theory-based impact evaluation: principles and practice. Journal of Develop­
ment Effectiveness, 1(3), 271-284. doi:10.1080/19439340903114628