Burgerschap als politieke emancipatie

van wa arde
binding
Burgerschap als politieke
emancipatie
Binding vraagt om burgerschap. Maar in Nederland denken we dat
burgerschap over waarden en normen gaat. Dat is een misvatting.
Burgerschap gaat over macht en die macht moet in handen van de
burgers liggen. De sociaal-democratie laat daar kansen liggen.
willem witteveen
76
Burgers zijn volgens een klassieke definitie de
volwaardige leden van een politieke gemeenschap. Burgerschap is dus in de eerste plaats
een juridische categorie. Het gaat erom vast
te stellen wie meetelt als lid. Burgerschap in
juridische zin vereist een mechanisme van inen uitsluiting. Wie de status van burger niet
verwerft, telt niet mee of slechts in mindere
mate. In het oude Romeinse recht kon een slaaf
vrijgemaakt worden (daarin ligt de wortel van
ons begrip emancipatie), maar daarmee was hij
nog geen burger en dus geen volwaardig lid van
de Romeinse republiek. Daar was meer voor
nodig.
Ook bij ons is er meer nodig om van juridisch burger, burger in sociale zin te worden:
de goede burger. Als het burgerschap in onze
politieke discussies opduikt, gaat het meestal
daarover. Hoe moeten mensen die we in juridische zin meetellen zich zo ontplooien dat zij er
Over de auteur Willem Witteveen is hoogleraar rechtstheorie en retorica aan de Universiteit van Tilburg,
waar hij ook Dean Liberal Arts and Sciences is. Van
1999 tot 2007 was hij namens de PvdA lid van de
Eerste Kamer. Hij is lid van de redactieraad van s&d.
Noten zie pagina 81
s & d 11/ 12 | 20 11
ook echt bij horen? Welnu, ze moeten onze normen en waarden onderschrijven en in praktijk
brengen.
Deze stap van juridisch naar sociaal burgerschap zet helaas de deur wijd open voor
manipulatieve retoriek. De politicus projecteert
een ideaalbeeld van de goede burger die zich
o zo sociaal gedraagt op de individuele burger, alsof de verbetering van de kwaliteit van
de samenleving nu juist van hem of haar als
persoon afhankelijk is. Het is de logica van de
oproep tot mentaliteitsverandering. Burger, ga
nationaler denken, ga gezonder leven, bemoei
je met de school van je kinderen, ga je meer van
de medemens aantrekken ¬ en ontlast met die
activiteiten de overheid.
Het patroon is maar al te herkenbaar. Sprekend over de vele mislukte debatten over sociaal
burgerschap die over de heikele kwestie van de
integratie van minderheden gaan, constateerde
Bas Heijne onlangs: ‘Vrijwel altijd wordt burgerschap op een bevoogdende wijze gebruikt. Zelden of nooit betrekt de spreker het op zichzelf.
Wie Nederlands burger wil worden, moet de
kernwaarden van onze samenleving onderschrijven, heet het. Nog nooit heb ik iemand
horen zeggen: ik onderschrijf de kernwaarden
Willem Witteveen Burgerschap als politieke emancipatie
van deze samenleving. Het zijn altijd de anderen
van wie dat wordt verwacht ¬ de anderen voor
wie we stiekem een beetje bang zijn.’1 Heijne
noemt burgerschap daarom ‘geen verlicht begrip in duistere tijden’ maar ‘een angstig en leeg
woord’. Daarbij lijkt hij over het hoofd te zien
dat er behalve juridisch en sociaal burgerschap
ook nog zoiets als politiek burgerschap mogelijk
is. Mijn stelling is dat een beperking van het
debat tot het sociale burgerschap gemakkelijk
in het teken komt te staan van een valse retoriek
en dat dan te weinig wordt nagedacht over het
politieke burgerschap. Dat laatste biedt een perspectief van emancipatie en van het openbreken
van het verstarde politiek regime tot iets dat op
democratie lijkt.
Hoe worden mensen eigenlijk betrokken
burgers? Onderzoekingen van het scp wijzen er
al geruime tijd op dat de meeste Nederlanders
vinden dat het goed met hen gaat ¬ en trouwens ook met de mensen in hun omgeving en
de projecten waar ze zich voor inzetten. Alles eigenlijk wat zich afspeelt binnen de horizon van
hun eigen leefwereld. Ze vinden echter dat het
niet goed gaat met de maatschappij, met de politiek, met de buitenwereld van bureaucratische
systemen. Soms klinkt heimwee door naar iets
hogers dat er niet meer is. Individuele belangen
kan men aan, het Algemeen Belang blijft buiten
bereik.
Deze trend wijst erop dat sociaal burgerschap
bestaat (het vele vrijwilligerswerk dat Nederlanders doen ondersteunt deze stelling). De stap
naar actief politiek burgerschap wordt echter
door maar weinig mensen gezet (en daarop
wijst het kleine aantal burgers dat lid is van een
politieke partij). Er komen geen of te zwakke
bindingen tot stand tussen individu en collectief. En dat geldt voor de gevestigde burgers
net zo goed als voor de buitenstaanders. De politieke participatie van de Nederlandse burgers
is in de twintigste eeuw nooit erg hoog geweest;
onder het regime van de verzuiling werd veel
overgelaten aan de leiders van organisaties.
Toen verzuilde organisaties hun achterban
kwijtraakten (en professionaliseerden) ontstons & d 1 1 / 12 | 20 11
den er weinig alternatieve organisaties die het
politieke burgerschap nieuw leven in bliezen,
al werd natuurlijk wel een beroep gedaan op de
portemonnee van individuen als donateurs voor
ideële doelen.
De ontwikkeling is zover voortgeschreden
dat sociaal en politiek burgerschap als geheel
verschillende onderwerpen worden ervaren.
Sociaal burgerschap is bijvoorbeeld aan de orde
in de discussie over de kosten van het persoonsgebonden budget in de zorg. Die discussie
Individuele belangen kunnen
mensen aan, maar het algemeen
belang blijft buiten bereik
staat op een hoog niveau, er doen veel mensen aan mee die praktijkervaring hebben, het
onderwerp leeft in de publieke opinie en krijgt
genuanceerd aandacht in de media. Hoe mensen
verantwoordelijk zijn voor hun eigen leven en
voor elkaar en wat de rol van de overheid en de
markt daarbij zijn: het zijn grote vragen die tot
scherp debat leiden, en dus tot een begin van
politiek burgerschap.
Maar de vervolgvraag hoe de politieke ordening van de democratie zo georganiseerd moet
worden om deze debatten optimaal te voeren,
met inschakeling van zoveel mogelijk burgers,
lijkt in een heel ander domein thuis te horen.
Als het over staatkundige vernieuwing gaat
komen specialisten in het staatsrecht aan het
woord waar niet veel mensen naar luisteren en
loopt de Kamer leeg. Dat politiek in plaats van
een afstandelijk drama dat aan vertegenwoordigers en bestuurders wordt overgelaten ook een
arena voor burgerschap zou kunnen zijn, lijken
mensen niet echt meer te geloven. De verbeelding is zelfs in de verbeelding niet meer aan de
macht.
Het is intussen goed mogelijk dat hier een
kans blijft liggen. Laten we ons daarom proberen voor te stellen wat politiek burgerschap
77
van wa arde
binding
Willem Witteveen Burgerschap als politieke emancipatie
zou kunnen betekenen. Daarbij kunnen we ons
voordeel doen met een heel oude traditie van
denken over politiek. In de republikeinse traditie, die teruggaat tot het oude Athene en Rome,
is een ideaalbeeld van burgerschap tot ontwikkeling gekomen dat nog steeds latent aanwezig
is in onze democratische cultuur.
politiek burgerschap als
democratisch ideaalbeeld
78
In het klassieke ideaalbeeld van republikeins
burgerschap zijn burgers de vrije en gelijke
leden van een gemeenschap die aan het bestuur
daarvan deelnemen door beurtelings te regeren
en geregeerd te worden. Ze leven onder zelfgemaakte wetten en dragen verantwoordelijkheid
voor het wel en wee van de gemeenschap. Burgers zijn autonoom, loyaal, vaardig en ruimdenkend als het gaat om de omgang met pluraliteit.
In de wrr-publicatie Eigentijds burgerschap uit
1992, geschreven onder leiding van Herman van
Gunsteren, wordt het burgerschap omschreven
als een ambt in de republiek. 2 Het is zelfs het
primaire politieke ambt. Iemand is eerst burger,
dan pas politicus, bestuurder, rechter, of drager
van welke andere professionele gezagsrol ook.
De burger wordt in alle interpretaties van de
republikeinse traditie opgevat als het tegendeel
van de slaaf, de onvrije, afhankelijke mens.
In zijn magistrale studie over het republikeinse denken laat Philip Pettit zien dat deze
tegenstelling tussen burger en slaaf geworteld is
in een unieke vrijheidsconceptie. 3 Het gangbare
liberale onderscheid, diepgaand bestudeerd
door Isaiah Berlin, plaatst negatieve tegenover
positieve vrijheid. Negatieve vrijheid betekent
afwezigheid van inmenging door anderen, met
name vanwege de staat; je hebt je eigen vrijheidssfeer. Positieve vrijheid is het vermogen
om je eigen meester te zijn ¬ het gaat dus om
autonomie. Het republikeinse vrijheidsbegrip
benadrukt de afwezigheid van dominantie door
anderen over het zelf. Het erkent en wenst betrokkenheid en bemoeienis van anderen, maar
verwerpt afhankelijkheidsrelaties en overheers & d 11/ 12 | 20 11
sing. Er is altijd sprake van een of andere vorm
van betrokkenheid van het individu bij anderen;
wat niet deugt zijn alle omstandigheden en verhoudingen die het individu afhankelijk maken,
slaafachtig.
Het gangbare liberale vrijheidbeeld begint bij
het losse individu en diens negatieve vrijheid
en bepleit vervolgens verantwoordelijkheid; het
republikeinse vrijheidbeeld begint bij het betrokken en geïnvolveerde individu ¬ en begint
dus vanuit al gevestigde verantwoordelijkheden ¬ en situeert daarbinnen de vrijheid die
vervolgens weer verantwoordelijk moet worden
uitgeoefend. Vrijheid kan zo niet zonder gelijkheid en solidariteit: ‘There can be no hope of
advancing the cause of freedom as non-domination among individuals who do not readily
embrace the prospect of substantial equality and
the condition of communal solidarity. To want
republican liberty, you have to want republican
equality; to realize republican liberty, you have
to realize republican community.’4 Sociaal en politiek burgerschap liggen in elkaars verlengde.
republikeins burgerschap in
onze democratische rechtsstaat
Dit republikeinse vrijheidbeeld is rijkelijk
utopisch. Er zijn perioden en plaatsen geweest
waarin het enige tijd werkelijkheid was, vaak in
de context van kleine stadstaten waar de burgers
aan de macht kwamen en in allerlei vormen
van publieke deliberatie invloed kregen op de
bestuurlijke gang van zaken. Even vaak zijn deze
republieken weer ten onder gegaan.
In de natiestaat met zijn grootschalige infrastructuur is voor de republikeinse mentaliteit
nauwelijks plaats. De gedachte dat burgers zelf
regeren en niet alleen geregeerd worden, raakt
in onbruik. De wetten zijn niet langer zelfgemaakt, ze komen veeleer van boven of van veraf
tot de onderdaan. De verantwoordelijkheid voor
de publieke zaak is verdampt, wellicht omdat
het niet duidelijk is wat de publieke zaak voor
de individuele mens kan betekenen. De loyale
en vaardige omgang met verschillen is soms
Willem Witteveen Burgerschap als politieke emancipatie
ver te zoeken. Het ambt van burger is uit beeld
geraakt en ingewisseld voor de rol van consument van overheidsdiensten. Zo lijkt er weinig
over te blijven van een waardevolle traditie.
Geen wonder dat men zich liever op het sociale
burgerschap concentreert.
Toch is deze utopie nog steeds een ideaalbeeld dat helpt om kritisch te zijn over de stand
van zaken van de democratische rechtsstaat en
zelfs naar mogelijkheden te zoeken om die te
verbeteren. De belangrijkste aanleiding hiervoor lijkt mij de conceptuele verwarring over de
aard van het regime waaronder wij leven. We
geloven in democratie maar er is democratie in
soorten en maten waar we ons niet goed raad
mee weten. Binnen het in Nederland werkende
regime komen die verschillende varianten allemaal voor, soms in concurrentie met elkaar en
soms elkaar versterkend. Ze perken de ruimte
voor republikeins burgerschap soms in, maar
bieden op andere momenten daarvoor wellicht
juist onvermoede mogelijkheden. Door het vrijheidbeeld van niet-overheersing aan te houden
kunnen we die mogelijkheden opsporen en
uitlichten.
Het eerste en voornaamste type ¬ en daarover is men het wel eens ¬ is de representatieve
democratie. Dit regime definieert de rol van de
burger als die van kiezer. Eens in de vier jaar is
de kiezer koning. Wat er daarna met zijn stem
gebeurt, onttrekt zich aan zijn invloed en vaak
ook aan zijn waarneming. De burger van de
representatieve democratie is iemand die niet
regeert, maar geregeerd wordt. De burger is
hiernaast ook iemand met meningen waarnaar
opiniepeilingen gehouden worden; indirect telt
zijn stem ook in het gewone politieke bedrijf
een beetje mee. Dankzij de vrijheid van meningsuiting is de burger bovendien iemand die
zelf een mening kan uitdragen in het publieke
debat. Die vaag omgrensde rol van deelnemer
en participant in de meningsvorming biedt
mogelijkheden.
De media zijn van communicatiemiddel zelf
een politieke macht geworden, die onmisbaar
is voor de agendering van de kwesties waar de
s & d 1 1 / 12 | 20 11
politiek over beschikt. In het hart van de representatieve democratie heeft zich een ander type
regime genesteld: de dramademocratie. Ook dit
regime sluit de burger in en stoot hem tegelijkertijd af. De rol van de burger wordt nu gedefinieerd als die van toeschouwer. De medialogica
is er een die tot dramatisering van de politiek
leidt. Politiek wordt een melodramatische soap
waarin persoonlijke eigenschappen belangrijker zijn dan beleidsdilemma’s en weerbarstige
feiten. De burger wordt als toeschouwer geamuseerd en soms ook boos gemaakt, maar niet
Vrijheid kan niet zonder gelijkheid
en solidariteit
serieus genomen als deelnemer aan het regime.
Toch heeft de medialogica van de dramademocratie ook voordelen voor het burgerschap: er
wordt met grote intensiteit op een beperkt aantal kwesties ingegaan waar geschoolde burgers
hun eigen verhaal van kunnen maken. De media
werken in twee richtingen; actieve burgers kunnen hun grieven dankzij diezelfde medialogica
uitvergroten en dan de politici en bestuurders
van de representatieve democratie krachtig
onder druk zetten (zie de kwestie Mauro).
Het derde regime, dat van deze twee zich
symbiotisch tot elkaar verhoudende regimes
aanvankelijk los staat, is dat van de participatieve democratie. Burgers komen in beweging,
gebruikmakend van de nieuwe sociale media
zoals Facebook. Netwerken van actieve burgers
ontstaan als lichte organisatievormen waar
overheden en gevestigde maatschappelijke
organisaties vaak geen greep op hebben. Buiten
en rond de officiële kanalen ontstaan acties die
politieke betekenis krijgen en soms zelfs tot de
val van een regime leiden (zoals we zien in de
Arabische wereld). In tegenstelling tot de twee
eerder besproken regimes is de participatieve
democratie een regime dat burgers in zich opneemt. De beperking is hier dat dit alleen voor
de actieve burgers geldt, en vooral voor mensen
79
van wa arde
binding
Willem Witteveen Burgerschap als politieke emancipatie
80
die zich al tot een bepaald issue voelen aangesproken; de anderen staan buitenspel. Vrijheid
wordt expressief beleefd, maar gelijkheid is niet
gegarandeerd en de solidariteit is niet inclusief.
Ten slotte is er het regime van de formele
en informele democratische controle op machtsuitoefening. Rechterlijke organen, ombudsmannen, onderzoekscommissies, inspecties
en toezichthouders vormen een archipel van
rechtsstatelijke fora waar de uitwassen van het
regime bespreekbaar en controleerbaar gemaakt
worden. Een parlement dat zijn taak serieus
neemt, maakt hiervan gebruik om de regering
en de andere machten in de staat te controleren.
Maar in een regime dat Rosanvallon de contrademocratie noemt en Keane de waakhond
democratie (monitory democracy), wordt deze
archipel aangevuld met een grote veelheid van
flexibele maatschappelijke organisaties die
eveneens de macht ter verantwoording roepen.5
In deze onoverzichtelijke maar omvangrijke
archipel van formele en informele instanties
en initiatieven is veel ruimte voor republikeins
burgerschap, inclusief het besef dat men een
fundamenteel ambt uitoefent. De beperking is
hier dat de archipel gevoed moet worden door
een voortdurende stroom van actieve burgers
en dat voor die burgers het participeren in de
contra-democratie niet kosteloos is of vrijblijvend kan geschieden maar concurreert met
andere zinvolle manieren om tijd en middelen
te besteden. Ook hier is er dus geen garantie dat
iedereen betrokken raakt, dat de idealen van
gelijkheid en solidariteit in voldoende mate
betrokken worden bij het streven onrecht en
machtsmisbruik tegen te gaan.
republikeinse vrijheid en burgerschap
Zo komen we tot de intrigerende ontdekking
dat terwijl de politiek eindeloos wacht op
kansen om staatkundige vernieuwingen te
realiseren, er in onze politieke gemeenschap al
verschillende democratische regimes aanwezig
zijn. Deze vier democratische regimes staan
naast elkaar, ze erkennen elkaars bestaan niet,
s & d 11/ 12 | 20 11
het is gemakkelijk er een of meer over het hoofd
te zien. Intussen werken ze wel op elkaar in als
burgers hun mogelijkheden benutten. We kunnen ons zo een matrix voorstellen met openingen voor republikeins burgerschap. Door daar
gebruik van te maken, kunnen burgers en hun
organisaties (zoals politieke partijen) nieuwe
vormen van macht en tegenmacht in het leven
De staat mag zich met de burgers
bemoeien, maar bureaucratische
overheersing en mensen
afhankelijk maken, dat mag niet
roepen die het regime van de democratische
rechtsstaat in de richting van het ideaal dwingen. Als burgers inderdaad van deze matrix van
mogelijkheden tot beïnvloeding gebruik gaan
maken, wordt het republikeinse vrijheidbeeld
van non-dominantie ook meteen actueel.
Een voorbeeld kan helpen dit scenario
inzichtelijk te maken. De bezuinigingen op het
persoonsgebonden zorgbudget worden doorgaans in het teken van het sociaal burgerschap
geplaatst; het gaat er onder meer over hoe mensen die zorg nodig hebben aan de samenleving
kunnen blijven meedoen. Dan komt er een minister die voor de noodzaak staat te bezuinigen
en ziet hoe deze openeinderegeling een groot
maatschappelijk succes maar ook een grote
kostenpost is geworden. De voorziening wordt
vervolgens vrijwel in zijn geheel afgeschaft.
Voor mensen die dankzij het persoonsgebonden budget zelfstandig konden blijven en
in leven en werk zo min mogelijk afhankelijk
hoefden te zijn van de zorgbureaucratie, is dit
een aanslag op hun vrijheid in de zin van nondominantie. Zij worden in een slaafse afhankelijkheid teruggeworpen. Het verzet tegen deze
overheidsmaatregelen kan nu een wending
nemen waarbij het republikeinse vrijheidsideaal
wordt ingezet. Alleen die kostenbeperkingen
Willem Witteveen Burgerschap als politieke emancipatie
zijn dan aanvaardbaar die de zorgbehoevende
burger zoveel mogelijk zelfstandigheid laten. De
staat mag zich met de burgers bemoeien, zelfs
achter de voordeur komen als dat nodig is ¬
controle op de besteding van uitkeringen is altijd
wenselijk ¬ maar bureaucratische overheersing
en mensen afhankelijk maken, dat mag niet.
Dat is op zich een heldere en duidelijke
boodschap. Het probleem is nu echter om deze
overtuigend over het voetlicht te brengen. Dat
veronderstelt immers dat er al georganiseerd
burgerschap bestaat, in vormen die zo krachtig
zijn dat de gevestigde machten zich er iets van
aan moeten trekken. Hier is weer veel denkbaar. Een netwerk, een actiegroep, een nieuwe
Noten
1 Bas Heijne, Burgerschap, nrc
Handelsblad van 26 november
2011.
2 H.R. van Gunsteren en anderen,
Eigentijds burgerschap, Den Haag
vakbeweging, een politieke partij, of een coalitie
van al dit soort organisaties. De strategie zal
echter subtiel moeten zijn. Om de instellingen
van de representatieve democratie te bereiken,
moet men de weg van de dramademocratie
volgen. Dat kan weer het beste gebeuren door
actief te worden in vormen van de participatieve
democratie. De tegenkrachten uit de rechtsstatelijke archipel kunnen ook door acties worden
gemobiliseerd. Hier liggen kansen. Duidelijk
daarbij is wel dat inspirerend en effectief politiek leiderschap in dit scenario de ontbrekende
schakel is. Dat houdt een uitdaging in voor elke
politieke beweging die zich zowel sociaal als
democratisch noemt.
1992: 18-20.
3 Van den Brink, Jansen en Kole
verwijzen ook naar Pettit in het
vorige nummer over arbeid in
deze reeks Van waarde; zie s&d
2011/ 9-10, p. 76.
4 Philip Pettit, Republicanism. A
Theory of Freedom and Government, Oxford 1996, p. 126.
5 Pierre Rosanvallon, La contredémocratie, Parijs 2006; John
Keane, The Life and Death of Democracy, Londen 2009.
81
s & d 1 1 / 12 | 20 11