RED Studie - "De energievoorziening van de toekomst

DE ENERGIEVOORZIENING VAN DE TOEKOMST: DE CIVIELE
SAMENLEVING ALS BELANGRIJKE SPELER BIJ DE OPWEKKING
VAN HERNIEUWBARE ENERGIE
Studie van het EESC naar de rol van de civiele samenleving bij de uitvoering van de EURichtlijn Hernieuwbare energie
EINDVERSLAG
(januari 2015).
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 1/33
NL
Deze studie is uitgevoerd door een groep van negen leden van de EESC-Waarnemingspost Duurzame
ontwikkeling (SDO) en de EESC-afdeling Vervoer, Energie, Infrastructuur en Informatiemaatschappij
(TEN):


een kern van drie leden (Lutz Ribbe (algemeen coördinator), Isabel Caño Aguilar en Brenda
King), die de werkzaamheden stuurden en zes lidstaten bezochten, en
een uitgebreide groep van zes leden, die de uitvoering van casestudies in de gekozen lidstaten
steunden: Andrzej Chwiluk (Polen), Pierre-Jean Coulon (Frankrijk), Tom Jones (VK), Vitas
Mačiulis (Litouwen), Georgi Stoev (Bulgarije), en Frank van Oorschot (Nederland).
Het secretariaat van de EESC-Waarnemingspost Duurzame ontwikkeling (Rayka Hauser en Nuno
Quental) zorgde voor permanente steun bij de organisatie van casestudies en de redactie van dit
rapport.
Het EESC-studieteam bedankt in het bijzonder: de raad voor duurzame ontwikkeling van de Franse
regio Alpes-Cote-d'Azur (PACA), de regering van Wales, de Poolse Mijnwerkersunie, de
vertegenwoordigingen van de Europese Commissie in Duitsland, Bulgarije, Polen en Wales; tal van
maatschappelijke organisaties, verenigingen van producenten van hernieuwbare energie, coöperaties,
gemeenschapsinitiatieven en sociale ondernemingen, alsook overheden op nationaal, regionaal en
lokaal niveau in de bezochte landen. Zij hielpen mee met de organisatie van de studie, namen actief
deel aan de debatten, toonden enthousiasme voor de invoering van decentrale hernieuwbare energie en
leverden vanuit hun diverse invalshoeken een onschatbare bijdrage aan het opstellen van de conclusies
in deze studie.
Dit rapport is in de eerste plaats de weergave van de overvloedige reacties die het studieteam ontving
van een brede reeks stakeholders tijdens de bezoeken en discussies.
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 2/33
Inhoudsopgave
1.
Samenvatting van de belangrijkste conclusies en aanbevelingen ............................................. 6
1.1
Belangrijkste bevindingen .................................................................................................... 6
1.1.1
Een gevoel van momentum ............................................................................................. 6
1.1.2
Een gevoel van frustratie ................................................................................................. 6
1.1.3
Een sterk argument voor de opwekking van hernieuwbare energie door burgers ........... 6
1.1.4
Een enorm, grotendeels onbenut potentieel ..................................................................... 7
1.2
Belangrijkste aanbevelingen ................................................................................................. 7
1.2.1
Eerlijke concurrentievoorwaarden voor hernieuwbare energie ....................................... 7
1.2.2
Maak van decentraal opgewekte hernieuwbare energie een beleidsprioriteit ................. 7
1.2.3
Stabiele beleidskaders ter ondersteuning van decentrale duurzame energie: .................. 8
1.2.4
Een actief maatschappelijk debat over het energiebeleid ................................................ 8
1.2.5
Een transparante dialoog over energieprijzen, kosten en baten ....................................... 9
1.2.6
Aanpak van de sociale gevolgen van de energieoverschakeling ..................................... 9
2.
Inleiding.......................................................................................................................................... 9
3.
De benadering van de studie ....................................................................................................... 12
3.1
Doelstellingen ....................................................................................................................... 12
3.2
Methode ................................................................................................................................ 12
4.
Een blik op de stand van zaken in de sector hernieuwbare energie in de EU........................ 13
5.
Deelname van het maatschappelijk middenveld en decentrale hernieuwbare energie ......... 15
5.1
Het maatschappelijk middenveld eist een actieve rol op ................................................. 15
5.2
Decentrale energie vergroot het lokale draagvlak
voor infrastructuur voor
hernieuwbare energie ...................................................................................................................... 16
5.3
Decentrale energie ontsluit de vereiste middelen voor de omschakeling op
hernieuwbare energie ...................................................................................................................... 16
5.4
Hernieuwbare decentrale energie bevordert de gemeenschapsontwikkeling en bestrijdt
energiearmoede................................................................................................................................ 17
5.5
De productie van hernieuwbare decentrale energie zorgt per saldo voor banen en
economische groei. ........................................................................................................................... 19
6.
De discussie over de prijzen en kosten van hernieuwbare energie ......................................... 19
7.
Wat is nodig om het potentieel van decentrale energie te kunnen aanboren? ....................... 22
7.2
Een stabiel en samenhangend beleidskader ...................................................................... 22
7.3
Transparante en inclusieve beleidsformulering................................................................ 23
7.4
Eenvoudige en transparante administratieve procedures ............................................... 24
7.5
Op de behoeften van decentrale hernieuwbare energie afgestemde steunregelingen ... 24
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 3/33
7.6
Aanpak van belemmeringen voor decentrale hernieuwbare energie ............................. 27
7.7
Het net ontwikkelen en coördineren om aan de eisen van hernieuwbareenergiebronnen te voldoen .............................................................................................................. 28
7.8
8.
Energiebeheer en -opslag .................................................................................................... 30
Conclusies ..................................................................................................................................... 30
Bijlagen ................................................................................................................................................. 33
A.1.
Verslagen van de bezoeken aan lidstaten .......................................................................... 33
A.2.
Lijst EESC-adviezen over hernieuwbare energie ............................................................. 33
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 4/33
Uit de considerans van Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad ter
bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (EU-Richtlijn hernieuwbare
energie):
"(3) De mogelijkheden om via innovatie en een duurzaam concurrerend energiebeleid tot economische
groei te komen, zijn onderkend. De productie van energie uit hernieuwbare bronnen hangt vaak af van
lokale of regionale kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s). De kansen op het gebied van groei
en werkgelegenheid die investeringen in regionale en lokale productie van energie uit hernieuwbare
bronnen in de lidstaten en hun regio’s scheppen, zijn belangrijk. De Commissie en de lidstaten zouden
daarom nationale en regionale ontwikkelingsmaatregelen op deze gebieden moeten steunen, de
uitwisseling van optimale praktijken bij de productie van energie uit hernieuwbare bronnen tussen
lokale en regionale ontwikkelingsinitiatieven moeten aanmoedigen en het gebruik van de
structuurfondsen op dit gebied moeten bevorderen.
(4) Ter bevordering van de ontwikkeling van een markt voor energie uit hernieuwbare bronnen is het
noodzakelijk rekening te houden met de positieve gevolgen daarvan voor de regionale en lokale
ontwikkelingsmogelijkheden, de perspectieven voor de uitvoer, de sociale samenhang en de
werkgelegenheidskansen, vooral wat betreft kmo’s en onafhankelijke energieproducenten. (...)
(6) Er moet steun worden verleend voor de demonstratie- en marketingfase van technologieën voor
gedecentraliseerde hernieuwbare energie. De overgang naar een gedecentraliseerde energieproductie
heeft vele voordelen, waaronder het gebruik van lokale energiebronnen, meer plaatselijke
energievoorzieningszekerheid, kortere aanvoerwegen en minder verliezen bij de transmissie van
energie. Ook de ontwikkeling en de cohesie van gemeenschappen worden door zulke decentralisatie
bevorderd, omdat er lokaal bronnen van inkomsten en werkgelegenheid worden gecreëerd. (...)
(43) Om te stimuleren dat individuele burgers bijdragen aan de doelstellingen van deze richtlijn,
moeten de betrokken autoriteiten overwegen of voor het installeren van kleine gedecentraliseerde
apparaten voor het produceren van energie uit hernieuwbare bronnen het vergunningenstelsel kan
worden vervangen door een eenvoudige kennisgeving aan de bevoegde instantie.
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 5/33
1.
Samenvatting van de belangrijkste conclusies en aanbevelingen
1.1
Belangrijkste bevindingen
1.1.1 Een gevoel van momentum
In alle bezochte lidstaten trof het onderzoeksteam maatschappelijke organisaties aan die zich voor de
energieoverschakeling willen inzetten, op de hoogte zijn van de hieraan verbonden
sociaaleconomische opties en willen profiteren van decentrale opwekking van hernieuwbare energie.
Er heerst enthousiasme over de mogelijkheden van hernieuwbare energie voor het genereren van
inkomen, de ontwikkeling van de gemeenschap en sociale innovatie en men staat te popelen om goede
praktijken te leren kennen en het beleid in andere lidstaten te ondersteunen.
1.1.2 Een gevoel van frustratie
Tegelijkertijd toonden stakeholders hun frustratie over: bureaucratische hordes en complexe
procedures; recente beleidshervormingen die kleine producenten en gemeenschappen benadelen ten
opzichte van grote, centrale energieproducenten; de uitblijvende erkenning van het belang van
decentrale energie door beleidsmakers en, soms, het gebrek aan constructief overleg met de overheid.
Deze belemmeringen zijn erkend en worden uitvoerig beschreven door de Europese Commissie in
haar voortgangsverslag over hernieuwbare energie (2013)1. Het feit dat dergelijke belemmeringen
blijven bestaan of zelfs toenemen (bv. met de invoering van veilingen voor opwekking van
hernieuwbare energie in een aantal lidstaten) is door sommige vertegenwoordigers van het
maatschappelijk middenveld opgevat als een rechtstreekse aanval op civiele energie ten voordele van
de grote centrale producenten.
1.1.3 Een sterk argument voor de opwekking van hernieuwbare energie door burgers
Een belangrijke conclusie van de studie was dat maatschappelijke organisaties geen genoegen nemen
met uitsluitend raadpleging over energiebeleid. Gemeenschappen, maatschappelijke organisaties en
particulieren willen graag hernieuwbare energie produceren, en het team kreeg genoeg bewijzen en
argumenten die deze trend onderbouwen.
Decentrale energie zorgt voor grotere lokale acceptatie van infrastructuur voor hernieuwbare energie,
waarmee steun en engagement voor het overgangsproces wordt opgebouwd. Deze energie ontsluit de
hoognodige middelen voor de energieoverstap, leidt tot gedeelde lokale sociaaleconomische voordelen
en schept meerwaarde in de gemeenschappen. Opwekking van hernieuwbare energie wordt zo een
economische kans voor burgers, boeren, coöperaties, het mkb, lokale gemeenschappen,
liefdadigheidsinstellingen en ngo's, in plaats van of in aanvulling op de traditionele
energiemaatschappijen. Een en ander stimuleert de lokale ontwikkeling, sociale innovatie en
samenwerking. Dankzij decentrale regelingen kunnen personen en gemeenschappen de kosten en
voordelen van hernieuwbare energiebronnen delen en kunnen zij vraag en aanbod beter op elkaar
afstemmen (bv. regelingen voor collectieve verwarming). Waar beleidskaders deze mogelijkheid
bieden, schept decentrale hernieuwbare energie per saldo werkgelegenheid en economische groei.
1
COM/2013/0175 final.
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 6/33
Uit de EESC-studie bleek dat de ontwikkeling van hernieuwbare energie sneller verloopt in lidstaten
waar mensen, individueel of samen, hun eigen energie-initiatieven kunnen ontplooien. Deze
ontwikkeling staat of valt met doordachte steunregelingen en goede regelgeving voor decentrale
hernieuwbare energie. Om de nieuwe kansen aan te grijpen, moet in het klimaat- en energiebeleid van
de EU en de lidstaten veel meer aandacht worden besteed aan de koppeling van decentrale opwekking
van hernieuwbare energie en de regionale en lokale ontwikkeling. De tijd is rijp voor de invoering van
een sterk, stabiel en samenhangend geheel van ondersteunende structuren voor decentrale
hernieuwbare energie om in Europa een koolstofarme economie te ontwikkelen.
1.1.4 Een enorm, grotendeels onbenut potentieel
Uit de studie bleek dat er vijf jaar na invoering van de Richtlijn hernieuwbare energie in het nationale
beleid nauwelijks sprake is van een consistente strategie ter ondersteuning van decentrale opwekking
van hernieuwbare energie voor lokale gemeenschappen. Het studieteam trof in geen van de bezochte
lidstaten een consequent toegepaste overheidsstrategie aan ter bevordering van decentrale energie. Er
was veeleer sprake van het tegendeel: door onstandvastig beleid en recente hervormingen van het
regelgevingskader voor hernieuwbare energie in alle bestudeerde landen is er meer onzekerheid
ontstaan, zijn betrokkenen terughoudend geworden om nieuwe investeringen te doen en zijn ze zich
zorgen gaan maken over de toekomst van decentrale energie.
1.2
Belangrijkste aanbevelingen
1.2.1 Eerlijke concurrentievoorwaarden voor hernieuwbare energie
Zoals gesteld in het voortgangsverslag van de Commissie uit 20132, blijft steun voor de ontwikkeling
van hernieuwbare energie nodig zolang er in de EU geen open en concurrentiegerichte interne
energiemarkt is om een einde te maken aan de tekortkomingen van de markt en om de gezondheids-,
milieu- en sociale kosten van het gebruik van fossiele brandstoffen door te berekenen. Overheden
moeten ook werken aan het afbouwen van schadelijke en inefficiënte subsidies voor fossiele
brandstoffen, die verspilling in de hand werken en duurzame ontwikkeling ondermijnen, conform de in
het slotdocument van Rio + 20 „The Future We Want” opnieuw gedane toezegging.
Koolstofbeprijzing is slechts een mogelijkheid om externe kosten door te berekenen via een verhoging
van de relatieve kosten van technologieën op basis van fossiele brandstoffen.
1.2.2 Maak van decentraal opgewekte hernieuwbare energie een beleidsprioriteit
Nieuw energiebeleid is slechts mogelijk met de steun van de burgers; met hun steun kunnen
beleidsdoelstellingen veel sneller bereikt worden dan velen voor mogelijk houden. Het EESC beveelt
aan dat lokale, nationale en Europese beleidsmakers van civiele verantwoordelijkheid voor de
opwekking van hernieuwbare energie een uitdrukkelijke prioriteit maken. Het volgende
voortgangsverslag inzake hernieuwbare energie van de Europese Commissie, gepland voor 2015, moet
verder gaan dan de kille cijfers en beoordelen in hoeverre bureaucratische hindernissen zijn
opgeheven, en de toegang tot de markt voor nieuwe, kleinere marktdeelnemers is ontwikkeld.
2
COM(2013) 175.
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 7/33
1.2.3 Stabiele beleidskaders ter ondersteuning van decentrale duurzame energie:
 Administratieve procedures voor decentrale energie moeten gemakkelijk, snel en goedkoop zijn.
 De kosten en wachttijden voor de aansluiting van decentrale-energieprojecten op het netwerk
moeten redelijk zijn; netwerkbeheerders die in gebreke blijven, moeten bestraft worden;
 „one-stop shops” zouden kleine investeerders moeten begeleiden, van de haalbaarheids/planningsfase tot aan de uitvoering;
 stroom uit hernieuwbare bron moet feed-in-prioriteit krijgen boven fossiele brandstof en
kernenergie;
 decentrale hernieuwbare energie moet worden vrijgesteld van procedures met onevenredig zware
lasten, kosten en onzekerheid, zoals directmarketingverplichtingen;
 voor decentrale hernieuwbare energie zouden terugleververgoedingen (feed-in tariffs, FiT) het
voornaamste steuninstrument moeten zijn; Met teruglevertarieven kunnen producenten op
eenvoudige en betrouwbare wijze hun investeringen en rendement nauwkeurig berekenen. De
investeringszekerheid vergroot de kansen voor kleine ontwikkelaars om de nodige middelen te
verkrijgen. FiT kunnen en zouden voortdurend moeten worden verfijnd om de investeringskosten
te verminderen.
 Om fluctuaties in het aanbod en het dramatische effect hiervan op elektriciteitsprijzen voor
piekbelastingen aan te pakken, zou het stelsel van FiT kunnen worden uitgebreid met methoden
voor energiebeheer, zoals nettobemetering (zie hieronder), slimme netwerken en de uitbreiding
van de opslagcapaciteit.
 De lidstaten moeten zeer voorzichtig zijn met aanbestedingen voor hernieuwbare energie,
aangezien complexe en dure procedures tot een onevenredige belasting leiden van kleinschalige
producenten en decentrale energie in feite uitsluiten van steun voor hernieuwbare energie. Door
grote gecentraliseerde producenten een voordeel te bieden en door de concurrentie te beperken,
zouden de prijzen voor de consument kunnen stijgen. Bovendien werken aanbestedingen niet als
er geen energiemarkt is. De richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en
energie voor 2014-2020 moeten in dit verband worden verduidelijkt.
 Producenten van decentrale energie zouden in aanmerking moeten komen voor saldering en
steunmaatregelen voor stroomproductie.
 De structuur- en cohesiefondsen van de EU en de nationale begrotingen zouden middelen moeten
uittrekken om ervoor te zorgen dat de opmars van hernieuwbare energie en gedecentraliseerde
energieopwekking niet stagneert ten gevolge van netbeperkingen.
1.2.4 Een actief maatschappelijk debat over het energiebeleid
 Bij de formulering en uitvoering van het beleid inzake hernieuwbare energie moet voortdurend
worden overlegd met de maatschappelijke betrokkenen, teneinde tot onderling begrip,
gemeenschappelijke doelstellingen en uitvoeringsdraagvlak te komen en tot een cultuur van
samenwerking en wederzijds vertrouwen. De Europese Energiedialoog van het EESC zou in dit
verband een grote rol kunnen spelen.
 Het maatschappelijk middenveld moet worden gemachtigd om deel te nemen aan de ontwikkeling
van de energie- en actieplannen, en aan het toezicht op en de evaluatie van de uitvoering daarvan.
 Europese, nationale, regionale en lokale strategieën, financieringsprogramma's en
steunmaatregelen zouden gecontroleerd en tegen het licht gehouden moeten worden, met actieve
deelname van maatschappelijke organisaties, zodat ze de decentrale energieopwekking ten goede
komen en niet tegenwerken. Met name de invoering van omstreden maatregelen zoals directe
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 8/33
verkoop, vereisten of aanbestedingen zou nauwlettend in de gaten moeten worden gehouden om
mogelijke nadelige gevolgen voor de decentrale energieopwekking snel in kaart te brengen en te
corrigeren.
1.2.5 Een transparante dialoog over energieprijzen, kosten en baten
Daar het debat over het energiebeleid vaak beheerst wordt door kortetermijnzorgen over de prijs moet
er een transparante openbare discussie komen over de kosten en de prijzen van energie. HE
(hernieuwbare energie) heeft zeer lage externe kosten: een groot verschil met de traditionele energie,
die de huidige samenleving en de volgende generaties met aanzienlijk gezondheids- en milieukosten
opzadelt. Duidelijke en complete informatie moet publiek toegankelijk zijn om het volledige beeld van
kosten en voordelen te schetsten in verband met subsidies voor hernieuwbare energie, fossiele
brandstoffen en kernenergie, inclusief de externe kosten voor de volksgezondheid en het milieu,
alsook de voordelen die voortvloeien uit overbodig gemaakte invoer en uit energiezekerheid. Zoals
gesteld in het voortgangsverslag van de Commissie uit 20133: hoewel de kosten van technologie voor
hernieuwbare energie blijven dalen, zijn financiële, wettelijke en administratieve beleidsmaatregelen
nodig voor de ontwikkeling van hernieuwbare energie, zolang er in de EU geen open en
concurrentiegerichte interne energiemarkt is om een einde te maken aan de tekortkomingen van de
markt en om de externe kosten door te berekenen.
1.2.6 Aanpak van de sociale gevolgen van de energieoverschakeling
De energieovergang zal naar verwachting positief uitwerken op de werkgelegenheid en de inkomens,
maar sommige conventionele energiesectoren verliezen marktaandelen en werkgelegenheid (wat niet
per se samen hoeft te hangen met de opkomst van hernieuwbare energie). Overheden zouden de
sociaaleconomische gevolgen van de omschakeling op een koolstofarme economie zodanig moeten
ondervangen dat deze transitie de gehele samenleving ten goede komt. Nationale transitiestrategieën
dienen geïntegreerd te worden met de invoering van hernieuwbare energie teneinde een vlotte
overgang te waarborgen, de vereiste nieuwe arbeidsvaardigheden te ontwikkelen en eventuele
negatieve sociale gevolgen voor de werkgelegenheid en sociaal zwakke huishoudens doelgericht aan
te pakken. De overheden moeten ervoor zorgen dat de kosten voor de ondersteuning van decentrale
hernieuwbare energie billlijk over de samenleving worden gespreid.
2.
Inleiding
De EU-beleidsmakers hebben samen een duidelijk politiek doel afgesproken: in 2050 moet de CO2uitstoot met 80-95 % zijn teruggedrongen. Europa moet overschakelen op een hulpbronnenefficiënte
en klimaatvriendelijke economie met een lage koolstofuitstoot. Deze agenda wordt niet louter
ingegeven door bezorgdheid over de klimaatverandering. Een ander energiebeleid is nodig om de
problemen aan te pakken in verband met de beperkte voorraden fossiele brandstoffen en om een eind
te maken aan Europa's afhankelijkheid van de energie-invoer uit politiek instabiele regio's.
Energiesystemen moeten zó worden ontwikkeld dat schone, veilige en betaalbare energie voor de
consument van vandaag beschikbaar is, alsook voor de volgende generaties. Bij de planning van de
3
COM(2013) 175.
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 9/33
energieproductie moet rekening worden gehouden met externe sociale, milieu- en gezondheidskosten,
alsook met de gevolgen voor de toekomstige generaties.
Bij die overgang is voor hernieuwbare energie (HE) een sleutelrol weggelegd. De EU-Richtlijn
hernieuwbare energie uit 2009 (RHE)4 moest de productie van HE stimuleren en de
voorzieningszekerheid verhogen. Zij vereist dat elke lidstaat in 2020 een bepaald aandeel HE-bronnen
heeft in het eindverbruik van energie en zo bijdraagt aan de EU-doelstelling, te weten een aandeel van
20 % hernieuwbare energiebronnen. Volgens het Klimaat- en energiekader voor 2030 moet dit aandeel
in 2030 gestegen zijn tot minstens 27 %. Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) steunt
deze doelstelling5, maar zou graag zien dat de lidstaten nationale HE-doelstellingen vaststellen op
grond waarvan de Commissie actie kan ondernemen en ervoor kan zorgen dat de lidstaten het
gemeenschappelijke doel verwezenlijken.
In zijn opdrachtbrief aan de nieuwe commissaris Energie schreef Commissievoorzitter Juncker: "We
moeten ook het aandeel van hernieuwbare energie op ons continent opvoeren. Dit is niet alleen een
kwestie van verantwoord klimaatbeleid. Het is tegelijk een must voor het industriebeleid als we op de
middellange termijn nog betaalbare energie tot onze beschikking willen hebben. Ik ben overtuigd van
de kansen van "Groene groei" en ik wil dat de EU voor hernieuwbare energie wereldleider wordt."
Het EESC is zich bewust van de technische, economische en sociale uitdagingen die gepaard gaan met
de overgang naar een hulpbronnenefficiënte, koolstofarme economie. Er heerst bezorgdheid over de
verdeling van de kosten en baten van de overgang, over de integratie van verspreide en fluctuerende
energiebronnen in de energievoorziening, over nieuwe infrastructuur en lokaal verzet tegen bepaalde
types infrastructuur voor hernieuwbare energie. Er wordt goed werk verricht om deze problemen op te
lossen. De kosten voor de technologie van HE nemen af dankzij de ontwikkeling van de technologie
en de marktintroductie; er wordt vooruitgang geboekt met de ontwikkeling van slimme netwerken en
andere oplossingen om de schommelingen van vraag en aanbod op te vangen.
Het EESC is aan deze studie begonnen in het besef dat het beleid inzake hernieuwbare energie qua
opzet en uitvoering net zo goed betrekking heeft op marktstructuren en sociaaleconomische aspecten
als op technische en technologische vraagstukken. Het is daarom niet de bedoeling dat technische
problemen worden geanalyseerd, die in andere lopende debatten aan de orde zijn. In plaats daarvan
wordt gekeken naar een veel minder verkend aspect, te weten de rol die het maatschappelijk
middenveld speelt, of kan en moet spelen in dit ingrijpende omschakelingsproces.
Is de rol van het maatschappelijk middenveld beperkt tot het waarnemen en aanvaarden van nieuwe
beleidsmaatregelen en projecten? Worden maatschappelijke actoren geraadpleegd en zo ja, heeft dat
dan gevolgen of niet? Of zijn zij volledig geïntegreerd en kunnen zij een actieve, en misschien zelfs
een hoofdrol vervullen in een nieuw, decentraler systeem voor productie van hernieuwbare energie?
Tot slot: wat zijn de succesfactoren en de uitdagingen in dit verband?
4
5
Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit
hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG
Advies van het EESC over Een beleidskader voor klimaat en energie 2020-2030 (NAT/636).
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 10/33
Tot nu toe is de civiele samenleving maar marginaal betrokken bij de energieproductie. De
energiesector is zeer centraal georganiseerd en de taken zijn duidelijk verdeeld. De traditionele en nog
steeds meest voorkomende energieproductie vindt plaats in enkele grote centrales die meestal op
fossiele of nucleaire brandstof werken. Enkele grote energiebedrijven domineren de markt;
bijvoorbeeld vier in Duitsland, zes in het VK en één in Frankrijk. Burgers, bedrijven en de industrie
zijn passieve consumenten en betalen voor energieproducten.
De ontwikkeling van koolstofarme energie zal de energiesector drastisch wijzigen. Hernieuwbare
bronnen zijn van nature decentraler omdat zij vaak gebruikmaken van lokale bronnen die niet of alleen
tegen excessieve kosten te vervoeren zijn. De opwekking van energie en elektriciteit zal in het
onmiddellijke leefmilieu van mensen plaatsvinden; de energie-infrastructuur zal dus in het landschap
veel zichtbaarder worden.
Beleid kan pas slagen als er draagvlak voor is. Dit gold al voor eerdere vormen van energiebeleid, en
geldt des te meer voor toekomstig beleid. Niet alleen het algemene EU-klimaatbeleid vergt
maatschappelijk draagvlak: burgers moeten elk project, elke installatie voor wind-, zonne- of
biogasenergie lokaal steunen. Projecten worden waarschijnlijk beter aanvaard als de mensen in
kwestie de voordelen inzien van de veranderingen in hun leefomgeving, zeker als zij rechtstreeks van
deze veranderingen profiteren.
Voor de mondiale klimaatverandering maakt het niet uit wie de windturbine bezit of bedient, maar
vanuit het oogpunt van draagvlak voor beleid kan deze kwestie essentieel zijn. De uitvoering van de
RHE - en van het klimaatbeleid - hangt dus nauw samen met de vraag wie preferentiële toegang heeft
en wie HE opwekt en er baat hij heeft: externe investeerders die de lokale middelen voor hun zakelijk
belang gebruiken, of lokale burgers die de zon, biomassa of de wind benutten en niet alleen energie
opwekken, maar waarde, kansen en banen scheppen voor de regio. Dit betekent niet dat de overstap
naar HE door kleine producenten alleen gezet moet of kan worden. Integendeel: particulieren en
gemeenschappen moeten in staat worden gesteld om te concurreren met grote beleggers om lokale
waarde te scheppen en een belangrijke rol in de energietransitie te spelen.
De RHE erkent de kansen voor groei en werkgelegenheid die de lokale en regionale energieproductie
uit hernieuwbare bronnen oplevert. De lidstaten worden verzocht nationale en regionale maatregelen te
treffen en om op dit gebied meer gebruik te maken van de structuurfondsen, ook al wordt ontwikkeling
van hernieuwbare energie vanuit de gemeenschap niet erkend of ondersteund.
In de WDO-studie is gekeken naar de ervaring met dit soort regelingen in zes lidstaten. Dit rapport
bevat de onderzoeksbevindingen van het EESC en formuleert aanbevelingen voor de EU-instellingen
en nationale beleidsmakers ter verbetering van de regelgeving voor decentrale HE-productie door, en
ten voordele van, lokale gemeenschappen en de civiele samenleving.
Het verslag gaat vergezeld van nationale verslagen met aanvullende informatie over elk van de zes in
de loop van de studie onderzochte lidstaten.
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 11/33
3.
De benadering van de studie
3.1
Doelstellingen
De studie wil met name twee vragen beantwoorden:

In welke mate is de civiele samenleving betrokken bij de uitvoering van de RHE? Treedt het
maatschappelijk middenveld slechts op als geïnformeerd waarnemer? Wordt het geraadpleegd
voor de besluitvorming? Of is het direct betrokken bij de energieproductie, en draagt het dus
bij tot en profiteert het van de overgang naar een koolstofarme economie?

In hoeverre ondersteunen nationale en regionale regelgeving (politieke, administratieve,
financiële en technische regelingen) de opwekking van HE door de civiele samenleving?
Voor het antwoord hierop is getracht strategieën en concrete maatregelen op diverse
bestuursniveaus te achterhalen die decentrale opwekking van HE mogelijk maken en de lokale
gemeenschap laten profiteren, door in te gaan op goede voorbeelden en beleidsaanbevelingen te
formuleren.
In dit rapport verwijzen we met de term hernieuwbare decentrale energie naar decentrale
energieopwekking, in bezit van (minstens 50%) of beheerd door burgers, lokale initiatieven,
gemeenschappen, lokale overheden, boeren, coöperaties en het mkb, die lokaal veel waarde oplevert
die binnen de regio blijft. Lokale gemeenschappen hebben niet baat bij alle HE-projecten. De definitie
omvat bijvoorbeeld niet windmolenparken van grote ondernemingen, waarvan de meerwaarde de
lokale gemeenschappen niet ten goede komt.
3.2
Methode
De studie is gebaseerd op de analyse van diverse informatiebronnen, en in de eerste plaats op de
reacties van tal van stakeholders die tijdens de bezoeken aan de lidstaten zijn verzameld. De volgende
acties zijn uitgevoerd:




documentonderzoek: literatuur, statistische gegevens en nationaal beleid;
interviews met belangrijke stakeholders op EU-niveau;
online-vragenlijst voor overheden en stakeholders, over verschillende aspecten van het nationale
administratieve, technische en financiële beleidskader voor HE;
studiebezoeken aan zes geselecteerde lidstaten, waartoe ook workshops en hoorzittingen met
overheden en stakeholders behoorden, alsook bezoeken aan lokale projecten voor hernieuwbare
energie. Voor de gekozen zes landen is gekeken naar (a) een geografisch evenwichtige
vertegenwoordiging van de EU, (b) voorbeelden van "nieuwe" en "oude" lidstaten, en (c)
verschillen in uitgangssituatie en mate van uitvoering van de RHE.
De data van de studiebezoeken zijn:
Duitsland: 11 tot 13 maart 2014
Polen: 7 tot 9 april 2014
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 12/33
-
Frankrijk: 23 tot 24 april 2014
Verenigd Koninkrijk: 5 tot 7 mei 2014
Litouwen: 13 tot 15 mei 2014
Bulgarije: 14 tot 16 juli 2014.
Opgemerkt zij dat het beleidskader en de maatregelen voor HE in al deze landen op het moment van
de studiebezoeken forse wijzigingen ondergingen. Zo kreeg het team de kans felle nationale debatten
bij te wonen over de eventuele gevolgen van deze hervormingen voor decentrale energie. Verslagen
over elk van deze studiebezoeken zijn bij dit verslag gevoegd.
Aangezien de focus op de civiele samenleving ligt, wordt in de studie ingegaan op specifieke bronnen
van HE waarbij kleine producenten en lokale gemeenschappen betrokken zijn: zon (fotovoltaïsche en
warmtecollectoren), wind, biomassa, biogas en kleine waterkrachtcentrales.
4.
Een blik op de stand van zaken in de sector hernieuwbare energie in de EU
De EU-economie leunt nog steeds zwaar op fossiele brandstoffen en de invoer daarvan, maar het
aandeel van hernieuwbare energie in het bruto-eindverbruik van energie is gestaag toegenomen. In
20126 bedroeg dit 14,1 %, nog steeds in overeenstemming met de doelstelling van de RHE, nl. een
aandeel van 20 % hernieuwbare energie in het bruto-eindverbruik van energie van de EU in 2020.
Maar de groei varieert sterk in de EU en nam in 2014 af. Indien deze trend doorzet, haalt de EU het
streefcijfer van 20 % misschien niet.
60
50
2012
Europe 2020 target
40
30
20
10
0
Figuur 1: Aandeel energie uit hernieuwbare bronnen per lidstaat (in % van het bruto-eindverbruik)
Bron: Eurostat News Release STAT/14/37, 10.3.2014
6
Eurostat, 2014.
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 13/33
Volgens gegevens van Eurostat (2012) is de productie van hernieuwbare energie in de EU meestal
gebaseerd op biomassa (46 %) en waterkracht (16 %), maar nieuwe vormen van hernieuwbare energie
zoals fotovoltaïsche zonne-energie (PV) en windenergie winnen terrein en scheppen nieuwe
mogelijkheden voor de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld.
Figuur 2: Geïnstalleerd elektrisch vermogen voor hernieuwbare energie in de EU-28.
Bron: gebaseerd op gegevens van Eurostat
Het eindverbruik van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen (HE-E) bereikte in 2012 23,5 %. Dat
succes is ten dele toe te schrijven aan de spectaculaire groei in de PV-sector (die 23% uitmaakt van de
geïnstalleerde productiecapaciteit voor HE-E in de EU in 2012) en in de windenergiesector (die 35%
van de geïnstalleerde capaciteit voor zijn rekening neemt).
De opmars van hernieuwbare bronnen in de sector verwarming en koeling (RES-H&C) gaat veel
trager: 15,6% in 2012. Biomassa is goed voor 15% van de geproduceerde warmte en voor 87% van de
HE H&C. Biogas ligt achter en is goed voor 3% van de HE H&C. Biomassa wordt vaak gebruikt voor
de productie van warmte in warmtekrachtkoppelingsinstallaties (WKK), maar een groot deel ervan
wordt in inefficiënte installaties verbrand. Biomassa uit hout wordt nog op grote schaal in Oost-Europa
gebruikt, en omvat onder andere grootschalige invoer uit Rusland (in het geval van Polen). De
geproduceerde energie wordt beschouwd als hernieuwbare energie en producenten ontvangen groene
certificaten, hoewel zij in feite de emissie niet omlaag brengt en soms bijdraagt tot ontbossing. Verder
verbranden de meeste WKK-installaties een mengsel van kolen en biomassa, zodat het moeilijk is te
bepalen wat het aandeel van hernieuwbare energiebronnen is, een kwestie waar stakeholders in Polen,
Litouwen en Bulgarije op wijzen. In Polen is in de periode 2007-2011 70-75 % van alle groene
certificaten uitgereikt aan kolengestookte elektriciteitscentrales, waarbij hun winsten stegen en tegelijk
de prijs van groene certificaten daalde. Deze daling heeft op zijn beurt de windparken ernstig getroffen
en maakte ze economisch onrendabel.
De politieke en maatschappelijke discussie over duurzame energie ging tot nu toe alleen maar over de
productie van elektriciteit, terwijl de productie van warmte op het tweede plan bleef. Hier moet
verandering in komen, want in de verwarmingssector ligt het energieverbruik aanzienlijk hoger dan in
de elektriciteitssector. Een combinatie van duurzame elektriciteitsproductie en warmteproductie zou
een goede manier kunnen zijn om aan de zo dringend benodigde opslagcapaciteit (stroom voor
verwarming) te komen, die ondanks de schommelende productie van duurzame energie herhaaldelijk
aangesproken zou kunnen worden.
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 14/33
5.
Deelname van het maatschappelijk middenveld en decentrale hernieuwbare
energie
Tijdens de studiebezoeken is voor het EESC het belang van hernieuwbare energie ruimschoots
aangetoond: van het verkrijgen van de nodige instemming op korte en middellange termijn voor
nieuwe productie-installaties tot het mobiliseren van middelen voor de overschakeling, het bereiken
van zelfvoorziening op de lange termijn, regionale waardeschepping en lokale ontwikkeling, en het
beëindigen van de traditionele monopolies in de energiesector. Dit betekent niet dat de overstap naar
hernieuwbare energie door de civiele samenleving alleen gezet moet of kan worden. Integendeel: het is
van belang dat het kader voor regelgeving gelijke voorwaarden schept die de civiele samenleving in
staat stellen om met grote centrale investeerders te concurreren en om een belangrijke rol in de
energietransitie te vervullen.
5.1
Het maatschappelijk middenveld eist een actieve rol op
Het studiebezoek van het EESC aan de zes lidstaten, alsook de debatten met het middenveld in
Brussel, hebben enige onverwachte resultaten opgeleverd. Het team trof een zeer open
maatschappelijk middenveld7 aan met stakeholders die niet alleen hernieuwbare energie steunen, maar
die ook duidelijk een rol voor zichzelf weggelegd zien in de energietransitie. Opmerkelijk is dat de
discussies met deze belanghebbenden werden beheerst door sociaaleconomische overwegingen en zich
concentreerden op de voordelen voor de gemeenschap, in plaats van op de doelstellingen inzake de
bestrijding van de klimaatverandering.
In de verschillende lidstaten sprak het team met vertegenwoordigers van het maatschappelijk
middenveld die van een zeer uiteenlopende mate van vertrouwen blijkgaven. In Duitsland verklaarden
stakeholders: "Wij steunen niet alleen de energieoverstap, wij ZIJN de energieoverstap." De
Energiewende is geen wapenfeit van politici of grote energiemaatschappijen, wij hebben daarvoor
gezorgd. Dankzij onze druk zijn de randvoorwaarden geschapen die de overgang mogelijk maakten."
Maar in Polen, Litouwen en Bulgarije werd de sterke belangstelling voor decentrale hernieuwbare
energie enorm gefrustreerd door de administratieve en financiële belemmeringen voor deelname aan
de besluitvorming en de energieproductie. In plaats van het belang en het potentieel van het nieuwe
klimaat- en energiebeleid te onderkennen, leken overheidsvertegenwoordigers in deze drie landen
voornamelijk dreigingen en problemen te zien in verband met decentrale HE. Enerzijds heersten er
twijfels over de capaciteit van HE om in een groot deel van de behoefte aan elektriciteit te voorzien
(een vaak gebruikt argument in de vroege stadia van de energietransitie) en anderzijds was er
bezorgdheid over het hoge tempo waarin HE werd ingevoerd.
Het maatschappelijk middenveld gaf een duidelijk en samenhangend antwoord op de hamvraag in het
onderzoek: het middenveld wil actief deelnemen aan de productie van hernieuwbare energie. Zoals
samengevat door een deelnemer aan het debat in Polen: "Wij willen niet dat anderen profiteren van de
7
Hiertoe behoorden vertegenwoordigers van kleine ondernemingen, universiteiten, milieu-ngo’s, verenigingen, coöperaties, lokale
en regionale overheden.
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 15/33
zon en wind van onze regio. Wij willen onze bronnen voor ons eigen voordeel benutten." Tot slot
stelde het team vast dat er grote behoefte is aan informatie, voorbeelden van goede praktijken en
succesmodellen, alsook aan lering om te voorkomen dat men de fouten van anderen herhaalt.
5.2
Decentrale energie vergroot het lokale draagvlak
hernieuwbare energie
voor infrastructuur voor
Een geslaagde energietransitievereist een sterk maatschappelijk draagvlak. Tijdens de studiebezoeken
van het EESC-team meldden stakeholders gevallen van lokaal verzet tegen projecten voor HE, met
name tegen windparken. Dit zijn typisch gevallen waar externe investeerders infrastructuur voor
hernieuwbare energie hebben aangelegd terwijl de lokale gemeenschap er weinig baat bij heeft of
weinig compensatie krijgt. Worden burgers en lokale ondernemers daarentegen bij een project voor
HE betrokken, dan zullen zij waarschijnlijk de voordelen waarderen en eventueel ongemak van
esthetische of andere aard accepteren. Het belang van lokale betrokkenheid werd overtuigend
aangetoond tijdens een EESC-debat over hernieuwbare energie in november 20138. De regio Samsø in
Denemarken voorziet nu in de gehele energiebehoefte uit hernieuwbare bronnen, hoofdzakelijk
vanwege de rol van de burgers in door de gemeenschap geleide projecten. Om de steun en
betrokkenheid van het publiek voor hernieuwbare energie te behouden, zijn ontwikkelaars van
windenergie onder meer verplicht aandelen te verkopen aan de plaatselijke bevolking.
Last but not least maakt hernieuwbare decentrale energie burgers bewust en motiveert hen om hun
stem te verheffen en om zich te bemoeien met de beleidsvorming. Het proces versterkt de democratie
en de legitimiteit van politieke besluiten. Het kan bijdragen tot een betere dialoog, de opbouw van
vertrouwen en samenwerking tussen de instellingen en maatschappelijke organisaties.
5.3
Decentrale energie ontsluit de vereiste middelen voor de omschakeling op hernieuwbare
energie
Het staat buiten kijf dat de introductie van hernieuwbare energie en de bijbehorende infrastructuur
aanzienlijke financiële middelen zullen vergen9. Erkend wordt dat de meeste middelen uit de
particuliere sector moeten komen. Met goed uitgedachte steunregelingen hebben burgers,
gemeenschappen en lokale ondernemers flinke investeringen aangeboord. De mogelijkheden voor
civiele investeringen in de energieovergang zijn maar deels gebruikt, waarbij tussen de lidstaten grote
verschillen bestaan. Denemarken en Duitsland zijn waarschijnlijk de landen waar de transitie
grotendeels een zaak is van het maatschappelijk middenveld.
8
9
"Local renewable energy initiatives: positive examples, success factors and the role of civil society", gehouden in november 2013.
http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.events-and-activities-local-renewable-energy.
Dit heeft zeker niet alleen betrekking op hernieuwbare energie. De Europese Commissie merkt in haar Klimaat- en energiepakket
2030 op dat "de kosten van de overgang op een koolstofluw energiesysteem niet substantieel verschillen van de kosten die hoe
dan ook op ons afkomen als gevolg van de noodzaak om een verouderend energiesysteem te vernieuwen, de stijgende prijzen van
fossiele brandstoffen en de uitvoering van het huidige klimaat- en energiebeleid. Er zal zich evenwel een forse verschuiving
voordoen van uitgaven voor brandstoffen naar uitgaven voor innovatieve voorzieningen met een grote toegevoegde waarde,
waardoor investeringen in innovatieve producten en diensten zullen worden gestimuleerd, werkgelegenheid en groei zullen
worden gecreëerd en de handelsbalans van de Unie zal worden verbeterd."
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 16/33
In Duitsland waren de investeringen in decentrale hernieuwbare energie in 2012 goed voor
5,14 miljard EUR, terwijl de traditionele grote energieleveranciers in hetzelfde jaar slechts 1,7 miljard
EUR in HE investeerden. De huidige geïnstalleerde PV-capaciteit is in Duitsland meer dan
30 000 MW en neemt toe met 7 MW per dag (wat gelijk is aan de huidige totale geïnstalleerde
capaciteit voor PV in Polen). Bijna de helft van de capaciteit is in handen van meer dan 1 000
energiecoöperaties, burgers en landbouwers.
Figuur 3: Verdeling van eigendom van geïnstalleerd HE-vermogen voor stroomopwekking in Duitsland (2012)
Bron: Blog "German Energy Transition" (2014)
In de eerste stadia van de Energiewende waren de hoge investeringskosten en bijhorende hoge feed-intarieven voor opgewekte zonne-energie voor particulieren aanleiding om die energie aan het net te
leveren. Op dit gebied heeft een ingrijpende wijziging plaatsgevonden. De spectaculaire
technologische ontwikkelingen en de overeenkomstige vermindering van de investeringskosten maken
het voor kleine producenten winstgevender om hun elektriciteit zelf te gebruiken, waardoor de van het
net gekochte hoeveelheden elektriciteit afnemen. Dit heeft er op zijn beurt toe geleid dat men het eigen
energieverbruik poogt te optimaliseren, zodat dat hoofdzakelijk in de eigen productiepieken
plaatsvindt en bijvoorbeeld pieken in de namiddag of vroege avond vermeden worden.
Decentrale hernieuwbare energie betekent dat de productie dicht bij de consument plaatsvindt, wat
veel opties biedt om de infrastructuurkosten van het net te beperken. Voorts bleek uit de EESC-studie
dat kleinschalige producenten met een aanzienlijk lagere winstmarge moeten rekenen dan
grootschalige producenten.
5.4
Hernieuwbare decentrale energie bevordert de gemeenschapsontwikkeling en bestrijdt
energiearmoede.
Hernieuwbare energie wordt opgewekt via lokaal beschikbare hulpbronnen. Met de juiste regelgeving
schept energieproductie door burgers en lokale gemeenschappen nieuwe waarde die binnen de regio
kan blijven. Sommige HE-gemeenschappen kunnen nu enorme sommen behouden die gewoonlijk
uitgegeven werden voor de invoer van energie en fossiele brandstoffen; nu worden zij geïnvesteerd in
nieuwe banen ter plaatse en sociaaleconomische ontwikkeling.
Een voorbeeld daarvan is de gemeente Treuenbrietzen in Duitsland, die samen met haar burgers eigen
zonne-, wind- en biogasinstallaties bouwde. De biogasinstallatie produceert zowel elektriciteit als
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 17/33
warmte, die wordt gedistribueerd via het nieuwe, zelf aangelegde verwarmingsnet van de gemeente.
Een houtsnipperoven voorziet deels in extra verwarming. Voorts heeft de gemeente een apart
elektriciteitsnet aangelegd en is zij bezig met de bouw van eigen energieopslagcapaciteit om
energieonafhankelijk te worden. De lokale elektriciteitsprijzen bedragen 16,6 ¢/kWh, hetgeen 30-35 %
lager is dan de gemiddelde elektriciteitsprijzen in Duitsland. Consumenten betalen voor verwarming
een prijs van 7,5 ¢/kWh, ver onder de prijs voor het binnenlandse gas of stookolie. Treuenbrietzen
bewijst dat lokale HE echt geld kan besparen.
Burgerinitiatieven voor hernieuwbare energie bevorderen de samenwerking tussen lokale actoren,
zoals blijkt uit de explosieve groei van energiecoöperaties in de hele EU (figuur 4).
Figuur 4: Voorlopige cijfers en kaart van geregistreerde coöperaties voor energieopwekking door plaatselijke
gemeenschappen
Bron: REScoop project (2014)
Lokale initiatieven voor HE zijn ook gerelateerd aan innovatieve bedrijfsmodellen, de ontwikkeling
van sociale ondernemingen en meer samenwerking. Het studieteam stuitte in lokale gemeenschappen
op vele vormen van zakelijke en sociale innovatie. Als bijvoorbeeld een biogasinstallatie samenwerkt
met diverse boerderijen, neemt het bedrijfsrisico af en wordt grondstof verschaft, terwijl tegelijk het
milieuprobleem, de mest, wordt opgelost. In Bulgarije vormden de eigenaren van een flatgebouw een
coöperatie en investeerden zij de van een GSM-exploitant ontvangen huur (voor een op het dak
geplaatste antenne) in zonnecollectoren voor de verwarming van het hele gebouw. Nog een voorbeeld
van lokale creativiteit: een Duitse energiecoöperatie bouwde een dak met zonnepanelen boven de
tribune van het lokale voetbalstadion en betaalde de leden terug uit de opbrengst van de verkochte
energie en gaf hun een jaarabonnement voor de wedstrijden van het team. In Wales bezocht het EESCteam een lokaal initiatief voor hernieuwbare energie in een de gemeenschap Talybont-on-Usk, waarbij
de verwarming voor de plaatselijke school en de stroom voor twee, voor de inwoners beschikbare
elektrische auto's werd geleverd via zonnepanelen op het dak van het gemeentehuis.
Op het platteland in Polen leidt slechte netkwaliteit tot frequente stroomuitval, lagere
spanningsniveaus en aanverwante problemen. Volgens betrokkenen die tijdens het studiebezoek zijn
geraadpleegd zou de ontwikkeling van lokale hernieuwbare energie in deze gebieden minder kosten
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 18/33
dan de tot 2020 vereiste 30-60 miljard PLN10 om het elektriciteitsnet geheel te renoveren. In haar
strategie voor regionale ontwikkeling tot 2020 onderkent de regio Podlaskie in Polen dat HE een optie
is om de regionale economie te versterken. Zij verwijst naar het feit dat de regio jaarlijks meer dan 5
miljard PLN11 betaalt voor de invoer van energie. Aangezien elektriciteit en warmte lokaal met
hernieuwbare energiebronnen kunnen worden geproduceerd en tegen lagere kosten, legt de regionale
strategie "de nadruk op de ontwikkeling van een plaatselijk gedecentraliseerd energiesysteem dat een
lokale revolutie in HE bevordert en waarbij burgers eigenaar zijn van energie- en
verwarmingsinstallaties." Uitdrukkelijk wordt gesteld dat de investeringen in de eerste plaats in
handen van de burgers moeten zijn om te voorkomen dat de regio waarde ontnomen wordt.
5.5
De productie van hernieuwbare decentrale energie zorgt per saldo voor banen en
economische groei.
De groei in hernieuwbare energiebronnen schept nieuwe banen binnen alle schakels van de
waardeketen. Dit banenscheppende effect is bijzonder hoog in de sectoren energie-efficiëntie (0,38
manjaar/GWh), fotovoltaïsche energie (0,87), biobrandstoffen (0,21) en windenergie (0,17), in
vergelijking met kolen en gas (0,11). Een ander interessant aspect is dat het in de HE-markt meestal
om hooggekwalificeerde arbeid gaat, en dat 5 op de 6 banen lokaal zijn. De EU moet er daarom voor
zorgen dat kennis en vaardigheden worden ontwikkeld om te voldoen aan de behoeften van deze
nieuwe arbeidsmarkt.
Niettemin: zelfs als het nettoresultaat van de uitbreiding van hernieuwbare energie positief is, betekent
de energietransitie dat sommige sectoren (gebaseerd op fossiele brandstoffen en, in sommige landen,
nucleaire energie) te maken krijgen met verlies van markten en banen. Vooral in de landen waar deze
sectoren veel werk verschaffen, heerst hierover bezorgdheid. Daarom moeten er nationale strategieën
komen die een vlotte overgang garanderen, de vereiste nieuwe vaardigheden ontwikkelen en aandacht
schenken aan de sociale impact van banenverlies in de traditionele energiesectoren.
6.
De discussie over de prijzen en kosten van hernieuwbare energie
Openbare debatten over het energiebeleid worden doorgaans gedomineerd door bezorgdheid over de
prijs. Tijdens de studie waren de kosten van steun voor HE een regelmatig terugkerend thema. In
sommige landen kregen de steunmechanismen voor HE kritiek van beleidsmakers en de media omdat
hierdoor de energieprijzen voor huishoudens zouden stijgen. De economische kosten- en
batenaspecten van de HE-sector zijn van essentieel belang om in te zien dat overheidssteun
daadwerkelijk nog steeds nodig is om de klimaat- en energiedoelstellingen te halen en
langetermijnvoordelen te verwezenlijken.
Vraag is echter op welke termijn de samenleving de kosten binnen de perken wil houden. Een
oplossing die op korte termijn goedkoop is, zou op lange termijn wel eens duur kunnen uitpakken, en
andersom. Dit is op zich al voldoende reden om de opvattingen van degenen die aanvoeren dat
10
11
Circa 7 miljard EUR.
Circa 1,5 miljard EUR.
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 19/33
hernieuwbare energie duur is en een zware last vormt voor de overheidsbegroting, ter discussie te
stellen12. Zoals meestal het geval is op technologisch gebied is de werkelijkheid ook hier dat hogere
productiehoeveelheden tot lagere kosten per eenheid leiden (de zgn. "learning rate" of leercurve). De
productiekosten van installaties voor HE hangen vooral af van de investeringskosten. Tot voor kort
was de technologie voor HE duurder dan die voor steenkool- en kernenergie. Dit kwam doordat de
technologie nog in de kinderschoenen stond: de technologische ontwikkeling ging hand in hand met de
marktintroductie. In Duitsland lag de terugleververgoeding voor zonne-energie in 2008 op 46 ct/KWh,
wat te maken had met de hogere productiekosten destijds. Thans gaat het hierbij om 12,8 ct/KWh voor
kleine installaties tot 10 kW (en veel minder voor grotere installaties), vanwege de permanente kosten
van de technologie.
Figuur 5 5: gemiddelde consumentenprijs (vaste prijs) voor gebruiksklaar op het dak geïnstalleerde PV-installaties tot
10 kWp
Bron: BSW
Langzamerhand komt de technologie voor HE op een prijsniveau waarmee geconcurreerd kan
worden met kolen, gas en kernenergie13. Windenergie-installaties aan land kunnen reeds
concurreren, ook al zijn de externe milieu- en gezondheidskosten van fossiele en kernenergie niet in de
kleinhandelsprijs verrekend. Naar verwachting zullen door technologische ontwikkelingen de
investeringskosten voor HE verder dalen. Tegelijkertijd zijn zon en wind hernieuwbare bronnen die
gratis zijn. Het is dan ook waarschijnlijk dat hernieuwbare stroom binnenkort ook ongesubsidieerd
concurrerend zal zijn. Deze verwachte ontwikkeling wordt bevestigd door de Europese Commissie,
die in haar mededeling "Een beleidskader voor klimaat en energie in de periode 2020-2030"14 opmerkt
12
13
14
Dit is het juiste moment om eraan te herinneren dat producenten van fossiele brandstoffen in 2011 alleen al 523 miljard dollar aan
subsidies ontvingen.
Sommige van de ondervraagde belanghebbenden wezen op het debat (dat ten tijde van de studiebezoeken nog gaande was) over
de twee kernreactoren in Hinkley Point, in het Verenigd Koninkrijk. Onderussen heeft de EC de ter discussie staande subsidies
goedgekeurd. De toekomstige exploitant, EDF, krijgt in de komende 35 jaar 10,9 cent/kWh geproduceerde elektriciteit, aangepast
aan de jaarlijkse inflatie. Dit tarief ligt aanzienlijk hoger dan de periode en het niveau van de Duitse FiT voor windenergie.
COM(2014) 15.
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 20/33
dat "de kosten van de overgang op een koolstofluw energiesysteem niet substantieel verschillen van de
kosten die hoe dan ook op ons afkomen als gevolg van de noodzaak om een verouderend
energiesysteem te vernieuwen, de stijgende prijzen van fossiele brandstoffen en de uitvoering van het
huidige klimaat- en energiebeleid. Er zal zich evenwel een forse verschuiving voordoen van uitgaven
voor brandstoffen naar uitgaven voor innovatieve voorzieningen met een grote toegevoegde waarde,
waardoor investeringen in innovatieve producten en diensten zullen worden gestimuleerd,
werkgelegenheid en groei zullen worden gecreëerd en de handelsbalans van de Unie zal worden
verbeterd."
Decentrale hernieuwbare energie betekent dat de productie dicht bij de consument plaatsvindt, wat
veel opties biedt om de infrastructuurkosten van het net te beperken. Voorts bleek uit de EESC-studie
dat kleinschalige producenten met een aanzienlijk lagere winstmarge moeten rekenen dan
grootschalige producenten.
Sterker nog: veel voordelen van hernieuwbare energie, die betekenen dat steun ervoor prioriteit
verdient, gaan verder dan economische cijfers. HE draagt ertoe bij om de klimaatverandering af te
zwakken, arbeidsplaatsen en duurzame lokale bestaansmiddelen te creëren, de energiezekerheid te
vergroten en minder afhankelijk te worden van de invoer van fossiele brandstoffen uit instabiele
regio's, wat de handelsbalans van de EU ten goede komt. Als deze langetermijneffecten en de talrijke
voordelen van hernieuwbare energie in het beleid veronachtzaamd worden, kan dat in de toekomst tot
een schadelijke energiemix leiden. Het zou schadelijk zijn om aan deze bemoedigende ontwikkeling
een eind te maken door het steunbeleid te wijzigen, net nu het beleid vruchten begint af te werpen.
De energietransitie zal naar verwachting positief uitwerken op de werkgelegenheid en de inkomens
van huishoudens, maar sommige conventionele energieproducenten verliezen reeds marktaandelen,
met gevolgen voor de banen in de betreffende sectoren. Deze kwestie moet dringend en voortvarend
worden aangepakt. Er moeten nationale transitiestrategieën komen die goed worden afgestemd op
de invoering van hernieuwbare energie teneinde een vlotte overgang te waarborgen, de vereiste
nieuwe arbeidsvaardigheden te ontwikkelen en eventuele negatieve sociale gevolgen voor de
werkgelegenheid en sociaal zwakke huishoudens doelgericht aan te pakken. Energiearmoede is een
reëel probleem, dat aan de hand van concrete en gerichte maatregelen moet worden bestreden, maar
niet als argument mag worden gebruikt om energieprijzen kunstmatig laag te houden (zoals in
Bulgarije). Het daadwerkelijke probleem van het banenverlies in conventionele sectoren (dat ook
andere oorzaken kan hebben dan de opkomst van hernieuwbare energie) mag niet als argument
worden gebruikt om vooruitgang met decentrale hernieuwbare energie tegen te houden (zoals in
Polen). Overheden zouden de sociaaleconomische gevolgen van de omschakeling op een koolstofarme
economie zodanig moeten ondervangen dat deze transitie de gehele samenleving ten goede komt.
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 21/33
7.
Wat is nodig om het potentieel van decentrale energie te kunnen aanboren?
7.1
Gelijke mededingingsvoorwaarden
Zoals gesteld in het voortgangsverslag van de Commissie uit 201315: hoewel de kosten van
technologie voor hernieuwbare energie blijven dalen, zijn financiële, wettelijke en administratieve
beleidsmaatregelen nodig voor de ontwikkeling van hernieuwbare energie, zolang er in de EU geen
open en concurrentiegerichte interne energiemarkt is om een einde te maken aan de tekortkomingen
van de markt en om de externe gezondheids-, milieu- en sociale kosten van het gebruik van fossiele
brandstoffen door te berekenen. Koolstofbeprijzing is één van de opties om externe kosten door te
berekenen. Hierdoor nemen de relatieve kosten van technologieën op basis van fossiele brandstoffen
toe. De opbrengsten uit de verkoop van emissierechten kunnen terugvloeien naar HE-steunfondsen.
7.2
Een stabiel en samenhangend beleidskader
Een samenhangend en stabiel beleid is altijd van cruciaal belang voor investeringen, ook in HE.
Tijdens alle casestudiebezoeken werd hier door de betrokken partijen op gewezen. Met stabiel en
gestroomlijnd beleid kunnen investeerders plannen, risico's aanpakken en aan kredieten komen.
Zo voorziet de Duitse wet voor hernieuwbare energie (EEG), met als centrale instrumenten een
gemakkelijke toegang tot het net, voorrang voor RES, marketing door de netbeheerder en
gegarandeerde FiT voor 20 jaar, in uitstekende investeringszekerheid en zorgt hij ervoor dat decentrale
energie veel sneller kan worden ontwikkeld dan wie dan ook had kunnen voorzien.
Gemorrel aan deze stabiele basis kan funeste gevolgen hebben. Zo zou er bij de kleine investeerder
onzekerheid kunnen ontstaan over de vraag of hij na de planningfase wel financiële steun zal krijgen
(bijvoorbeeld doordat voor het aantal nieuwe installaties een jaarlijks maximum gaat gelden). Min of
meer tegelijkertijd met het bezoek aan Duitsland, Polen, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk werd in
deze landen echter gedebatteerd over ingrijpende beleidswijzigingen16. In Bulgarije wezen kleine
producenten op elkaar tegensprekende wetten en op een regeringsbesluit om in 2013 te stoppen met de
ontwikkeling van HE omdat de doelstelling voor 2020 al bereikt was. Volledig onaanvaardbaar is de
verandering van de randvoorwaarden na het begin van de betreffende werkzaamheden, bv. in
Bulgarije, waar beleggers in kleinschalige PV en windenergie failliet gingen ten gevolge van de
invoering van nieuwe belastingen en heffingen op HE. Hoewel de in januari 2014 ingevoerde belasting
van 20% op wind- en zonne-energie door het Bulgaarse hooggerechtshof in juli 2014 teruggedraaid is,
kregen exploitanten niet het geld terug dat zij reeds in die periode hadden betaald. Door een
moratorium op steunregelingen voor PV in Frankrijk in 2010 kwamen de investeringen vrijwel geheel
stil te liggen.
15
16
COM(2013) 175.
In sommige gevallen, zoals in Duitsland en Polen, zijn zij al in werking getreden.
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 22/33
Figuur 6: Onzekerheid m.b.t. beleid voor hernieuwbare energie in de EU
Bron: EDP Renováveis (2013)
Het destabiliserende effect van juridische onzekerheid op beleggers is niet het enige probleem. Door
recente beleidshervormingen neemt de steun voor kleine producenten duidelijk af, waardoor zij het
afleggen tegen grote producenten (bijvoorbeeld bij veilingen voor de productie van HE). Uit debatten
in alle bezochte landen kwam naar voren dat decentrale producenten van HE deze trend relateren aan
de richtsnoeren van de Commissie inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie
voor 2014-202017. Deze richtsnoeren leggen aanzienlijke beperkingen op aan de besluiten van de
lidstaten om „feed-in”-tarieven voor investeringen in HE na 2016 te garanderen. Deelnemers aan
lokale hoorzittingen onderkenden dat overcompensatie moet worden voorkomen en dat HE op een
kosteneffectieve wijze moet worden ontwikkeld. Maar, zo merkten zij op, door recente hervormingen
van steunregelingen voor hernieuwbare energie is een neerwaartse spiraal ontstaan. Sommigen
spraken van een door de EU gesteunde tendens tot hercentralisering, die schuilgaat achter argumenten
van kosteneffectiviteit of kostenvermindering.
Volgens het Internationale Energieagentschap18 neemt, juist nu hernieuwbare energie qua kosten in
steeds meer gevallen een concurrerende optie wordt, de beleidsonzekerheid op een aantal cruciale
OESO-markten toe. Het vertragende effect van veranderend beleid wordt in 2014 al gevoeld en de EU
dreigt de doelstelling voor 2020 niet te halen, te weten een aandeel van 20% van hernieuwbare energie
in het bruto eindverbruik.
7.3
Transparante en inclusieve beleidsformulering
Naast een stabiel beleid kwam het democratische proces van beleidsvorming en -hervorming als een
kernpunt tijdens de EESC-studie naar voren. Zoals bepleit door het EESC in zijn initiatief, de
17
18
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52014XC0628%2801%29.
Medium-Term Renewable Energy Market Report 2014 -- Market Analysis and Forecasts to 2020, International Energy Agency
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 23/33
Europese Energiedialoog: wil beleid kans van slagen hebben en tot solide resultaten leiden, dan moet
het in open en transparant overleg en op alle niveaus met het maatschappelijk middenveld ontwikkeld
worden. Dat is van cruciaal belang voor een gemeenschappelijke kijk op wat er speelt, voor het
vaststellen van gemeenschappelijke doelstellingen en voor een breed draagvlak voor de uitvoering van
het beleid. In Duitsland en Denemarken is de energietransitie tot nu toe een bottom-upproces geweest,
waarbij het beleid werd voortgestuwd en grotendeels uitgevoerd door het maatschappelijk middenveld.
In andere onderzochte landen (Bulgarije, Polen) schort het volgens het team echter aan echt overleg en
aan vertrouwen tussen de autoriteiten en producenten van decentrale energie.
7.4
Eenvoudige en transparante administratieve procedures
Kleine producenten zijn niet per se energiedeskundigen. Daarom hebben zij behoefte aan steun en
begeleiding, en eenvoudige en transparante administratieve procedures die binnen redelijke tijd
worden afgerond. De procedures en de tijd die nodig is voor de goedkeuring van kleine installaties
voor hernieuwbare energie lopen sterk uiteen van lidstaat tot lidstaat, en deze verschillen correleren
met de mate waarin decentrale energie ingang heeft gevonden. In Duitsland is de goedkeuring van een
zonnepaneel op het dak bijvoorbeeld binnen een werkdag geregeld; er hoeft alleen maar online een
aanvraag te worden ingediend. Maar in landen als Bulgarije, Litouwen, Polen en het Verenigd
Koninkrijk (Wales) zijn daar volgens belanghebbenden ingewikkelde procedures voor nodig die
maanden of zelfs jaren kunnen duren. Het kan voor kleine producenten een kostbare en riskante
onderneming zijn om de complexe en langdurige goedkeurings- en planningsprocedures te doorlopen,
zeker als de wetgeving en de FiT in diezelfde periode ingrijpend veranderen.
7.5

Op de behoeften van decentrale hernieuwbare energie afgestemde steunregelingen
Prioritaire levering aan het net
Hernieuwbare energie zou wat levering aan het net betreft voorrang moeten krijgen boven
kernenergie en fossiele brandstofenergie. Met andere woorden: hernieuwbare energie moet als eerste
verkocht worden aan exploitanten van elektriciteitsnetten. In Duitsland werd deze prioriteit in 2000
vastgelegd in de Erneuerbare-Energien-Gesetz en gehandhaafd in de in 2014 herziene versie van deze
wet.
 Feed-in-tarieven (FiT)
De veruit meest gebruikelijke steunregeling voor HE zijn terugleveringstarieven, waarbij langdurige
(10 à 25 jaar) koopcontracten worden gesloten voor de levering van HE aan het elektriciteitsnet, die
vervolgens op de markt wordt verkocht door de netexploitant. De producent krijgt de vaste FiT en
hoeft zich niet om de verkoop te bekommeren.
FiT moeten worden gehandhaafd als het belangrijkste steunmechanisme voor decentrale HE-projecten.
Met teruglevertarieven kunnen producenten op eenvoudige en betrouwbare wijze hun investeringen en
rendement nauwkeurig berekenen. De investeringszekerheid die zij bieden, vergroot de kansen voor
kleine ontwikkelaars om de nodige middelen te verkrijgen.
Voor de Duitse Energiewende zijn de feed-in-tarieven (FiT) gefinancierd via de zgn. GEE-heffing
(hernieuwbare energie), overeenkomend met het verschil tussen de stroomprijs op de beurs en de
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 24/33
gegarandeerde FiT (te weten 50 ¢/kWh voor PV in het begin van de Energiewende , en nu 12 ¢/kWh).
Tijdens pieken in de elektriciteitsproductie, daalt de prijs, waardoor de GEE-heffing stijgt. Maar de
dalende stroomprijzen zijn niet alleen het gevolg van overproductie van HE, maar ook van de
mislukking van het ETS, van goedkope elektriciteit van kolencentrales (die milieu- en
gezondheidskosten niet aan de samenleving doorberekenen) en van het ontbreken van een volledig
eengemaakte elektriciteitsmarkt, netwerkbeheer en opslagcapaciteit.
Nu technologische ontwikkelingen tot een enorme kostendaling hebben geleid voor wind en PV
hebben overheden in sommige lidstaten niet snel genoeg gereageerd om de tarieven voor nieuwe
installaties te verlagen. Derhalve zijn voor een aantal nieuwe HE-installaties langetermijncontracten
afgesloten met FiT die de gedane investeringen overtreffen en in onevenredig hoge winsten voor deze
installaties resulteerden. In feite kunnen FiT gemakkelijk en regelmatig aangepast worden aan constant
dalende investeringskosten. In de meeste landen zijn zij al verlaagd en worden zij regelmatig herzien.
De energieprijzen — en ten onrechte het imago van HE en de FiT — kunnen echter nog jarenlang last
hebben van deze vertraagde reactie in de regelgeving.
Om fluctuaties in het aanbod en het dramatische effect hiervan op elektriciteitsprijzen voor
piekbelastingen aan te pakken, zou het stelsel van FiT's kunnen worden uitgebreid met methoden voor
energiebeheer, zoals saldering, slimme netwerken en de uitbreiding van de opslagcapaciteit (zie
hieronder).

Premies voor teruglevering
Door beleidswijzigingen is het accent de laatste tijd duidelijk verschoven naar terugleveringspremies,
waarbij HE-producenten (vanaf een bepaalde geïnstalleerde capaciteit) hun stroom direct op de
energiemarkt aan de man moeten brengen en bovenop de marktprijs een bepaalde premie ontvangen.
De invoering van verkooppremies baart producenten van decentrale energie al enige tijd zorgen.
Direct marketing leidt tot nieuwe en aanzienlijke logistieke lasten voor kleine en middelgrote
producenten, en vermindert de kans op projectfinanciering, aangezien een terugleveringspremie door
een kredietverstrekker waarschijnlijk niet zo snel als een rendabele inkomstenstroom wordt gezien.

Saldering
Saldering, waarbij op het net aangesloten producenten hun eigen elektriciteit kunnen gebruiken en
eventuele overschotten aan het net kunnen verkopen, is een uitgelezen kans om decentrale energie te
promoten. Bij saldering kunnen 'prosumenten' precies evenveel stroom van het net afnemen als zij er
eerder aan hebben geleverd, terwijl zij alleen de netkosten betalen. Samen met maatregelen voor
energiebeheer zou dit van het publieke net een ware 'virtuele opslagplaats' kunnen maken.
Denemarken voerde al in 1998 met behoorlijk veel succes een systeem voor zonnepanelen in. Het
Litouwse parlement behandelde echter pas begin 2014 een eerste wetsvoorstel over dit onderwerp.

Quotastelsels
Een andere gangbare steunregeling zijn quotaverplichtingen voor HE. Deze regelingen zijn in
verschillende stadia van uitvoering en hebben in verschillende landen wisselend succes. In Polen zijn
energieleveranciers bijvoorbeeld verplicht om 'groene certificaten' op de markt te kopen, ook al is het
merendeel van deze certificaten afkomstig van traditionele kolencentrales waar ook biomassa (ten dele
geïmporteerd uit Rusland) wordt verbrand. De inkomsten uit groene certificaten zouden de invoering
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 25/33
van HE moeten steunen. Uit de studie van het EESC blijkt echter dat in plaats hiervan met steenkool
opgewekte elektriciteit indirect goedkoper wordt. Bovendien heeft het grootschalige gebruik van
biomassa geleid tot een enorme daling van de prijs van groene certificaten in Polen en dus van de
opbrengsten, bijvoorbeeld van investeringen in windenergie. Groene certificaten zijn als instrument
dus geheel ondoeltreffend, of zelfs contraproductief geworden. Een FiT zou wat dit betreft
betrouwbaarder zijn; het staat garant voor betere opbrengsten voor producenten, met name bij
kostenintensieve technologieën.

Investeringssteun
De hierboven genoemde mechanismen zijn gericht op productie, maar aangezien de meeste
hernieuwbare energie kapitaalintensief is, zijn er ook diverse instrumenten om
investeringsbelemmeringen weg te nemen. Investeerders in kleine en middelgrote installaties kunnen
meestal kiezen tussen enerzijds FiT en anderzijds eenmalige investeringssteun om de aanloopkosten te
drukken. Deze regelingen kunnen van bijzonder belang zijn in de regio’s die middelen uit de
Structuurfondsen ontvangen. Ze moeten zorgvuldig worden aangepast en beheerd om buitensporige
winsten te vermijden, omdat inefficiëntie tot onnodig hoge energieprijzen en een suboptimale
energiemix leidt, of een mogelijke verschuiving van fondsen ter ondersteuning van decentrale energie
naar hedge funds.
Kader 1: De Duitse energieomschakeling (Energiewende)
In de eerste helft van 2014 was ruim 30 % van de in Duitsland verbruikte elektriciteit afkomstig uit
hernieuwbare bronnen. De enorme groei van HE in Duitsland is grotendeels te danken aan de Duitse
wet voor hernieuwbare energie, die in 2000 in werking is getreden. De wet was niet uitdrukkelijk
gericht op bevordering van decentrale energie, maar het schiep de randvoorwaarden op grond waarvan
het maatschappelijk middenveld een actieve producent van HE kon worden. De wet voorzag in het
volgende:
 eenvoudige plannings- en goedkeuringsprocedures voor investeerders (geen administratieve
belemmeringen)
 vlotte toegang tot het net
 prioritaire netwerklevering voor HE boven nucleaire en fossiele brandstofenergie
 voor 20 jaar vastgelegde FiT
 verkoop van elektriciteit door de netwerkexploitant
 investeringssteun door middel van voordelige kredieten voor HE-installaties via de
kredietfaciliteit voor wederopbouw (KfW) van de overheid
 dekking van de kosten die voortvloeien uit de wet via de EEG-heffing op de energieprijzen.
Met name energie-intensieve bedrijven kunnen worden vrijgesteld van deze heffing om hun
internationale concurrentiepositie niet te schaden.
In de door het EESC bezochte landen rijst een zeer complex beeld op van tarieven, quota en subsidies.
Deze complexiteit wordt deels gerechtvaardigd door de behoefte aan uiteenlopende steunregelingen,
maar zij moeten tot een minimum worden beperkt:
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 26/33



7.6

Door differentiatie naar brandstof of technologie wordt een impuls gegeven aan de ontwikkeling
van technologieën met verschillende kosten die niet direct met elkaar kunnen concurreren. Dat
leidt tot kortere leercurves. Ook kan zo rekening worden gehouden met specifieke kenmerken van
de kostenstructuur.
Met differentiatie naar vermogen worden buitensporige winsten door schaalvoordelen voorkomen.
Verder kan de productie van decentrale energie, die vaak gekenmerkt wordt door een lage
capaciteit, op deze manier gestimuleerd worden.
Met een differentiatie naar energiedrager (bijvoorbeeld elektriciteit versus warmte) is het mogelijk
voor elke energiedrager specifieke doelen te halen. In tegenstelling tot de elektriciteitssector, waar
terugleververgoedingen gewoonlijk voor een periode van ruim tien jaar worden betaald, wordt de
duurzame productie van warmte vooral bevorderd door leningen en subsidies, die een deel van de
investeringskosten moeten dekken. Het Franse Fonds chaleur is wat dit betreft een goed
voorbeeld. Met ingang van 2015 zullen ook in Litouwen de voorschriften inzake verwarming en
koeling uit hernieuwbare bron gelden voor nieuwe gebouwen en voor bestaande gebouwen die een
ingrijpende renovatie ondergaan.
Aanpak van belemmeringen voor decentrale hernieuwbare energie
Behoedzame benadering van aanbestedingen
Bij recente hervormingen van steunregelingen voor HE zijn in diverse van de bezochte landen
aanbestedingen ingevoerd als het belangrijkste middel om FiT of HE-premies toe te kennen. Slechts
een zeer lage productiecapaciteit zal in de toekomst worden vrijgesteld van de veilingen. Dit komt in
ieder geval mede door de richtsnoeren van de Europese Commissie voor staatssteun op het gebied van
energie en milieu.
In alle bezochte landen waarschuwden belanghebbenden voor ingewikkelde en dure
aanbestedingsprocedures, waardoor ook de financieringskosten toenemen en het door de grotere
investeringsrisico's lastiger wordt om een lening te krijgen (onzekerheid over het verkrijgen van
steun). Deze te zware last voor kleinschalige projecten zal, ook omdat kleine producenten nauwelijks
in staat zijn om de doorgaans in aanbestedingen gevraagde hoeveelheden te leveren, ertoe leiden dat
de civiele samenleving en lokale gemeenschappen de voordelen van steun voor HE mislopen. Het zou
ook de concurrentie op de energiemarkten de das omdoen, omdat slechts een klein aantal grote
producenten het vermogen heeft om aan aanbestedingsprocedures deel te nemen.
Bij inschrijvingen zijn grote producenten in het voordeel, wat dus kan leiden tot hercentralisatie,
waardoor particulieren en gemeenschappen HE ontnomen wordt. Door grote gecentraliseerde
producenten te begunstigen, kunnen de consumentenprijzen stijgen doordat grote ondernemingen
hogere winstmarges hanteren dan decentrale energieproducenten. Bovendien werken aanbestedingen
niet als er geen energiemarkt is. In een aantal van de bezochte landen (met name het Verenigd
Koninkrijk) bleek dat aanbestedingen hogere kosten met zich meebrengen en kunnen leiden tot
vertraging of annulering van projecten. Aanbesteding was het eerste instrument ter ondersteuning van
hernieuwbare energie in het Verenigd Koninkrijk, en werd opgegeven ten gunste van een quotum, dat
vervolgens werd vervangen door FiT voor projecten met een vermogen van minder dan 5 MW.
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 27/33

Geen al te strikte beperking van de doelstellingen voor hernieuwbare energie
Een aantal EU-lidstaten heeft regelingen ingevoerd om de ontwikkeling van HE af te remmen: zodra
de doelen voor een bepaalde periode zijn gehaald, wordt de steun verlaagd of onderbroken. Van de
voor het onderzoek bezochte landen was Bulgarije wat dit betreft een veelzeggend voorbeeld. In 2013
verklaarde de regering dat de nationale 2020-doelstelling, namelijk een aandeel HE van 16 %, was
bereikt. Sindsdien gebruiken netbeheerders dit als argument om nieuwe producenten van hernieuwbare
energie van het net te weren. Litouwen beperkte de overheidssteun voor hernieuwbare energie toen het
niet bepaald ambitieuze doelen vaststelde voor elke van de belangrijkste technologieën op dat gebied.
Met uitzondering van waterkracht werd de capaciteit binnen twee jaar bereikt.
Gezien de behoefte om meer greep te krijgen op de ontwikkeling van de sector, en ook op eventuele
sociale en economische kosten die daarmee samenhangen, is hier wellicht iets voor te zeggen. Zo'n
beperking mag echter in geen geval het streven van de lidstaten naar een energietransitie beëindigen of
een belemmering vormen voor mogelijke – en noodzakelijke – vorderingen.

De opheffing van belemmeringen voor aansluiting op het net
Een lage capaciteit, zoals gebruikelijk voor decentrale energie, is meestal aangesloten op het
distributienet. Aansluiting op het net is in veel van de bezochte landen door de administratieve
procedures, wachttijden of kosten nog altijd een probleem. Hoewel netexploitanten een project voor
HE krachtens de Richtlijn in kwestie desgevraagd op het net moeten aansluiten, brengen sommigen
van hen daarvoor vaak zulke hoge kosten in rekening dat de beheerder van een duurzame installatie
geen gebruik maakt van zijn recht. Het aantal locaties voor de aansluiting van een nieuw project is
vaak beperkt en producenten van decentrale energie kunnen derhalve niet worden aangesloten tegen
een redelijke prijs. Met kleine off-the-grid-installaties zou dit probleem omzeild kunnen worden.
Bovendien zouden zij vanuit kostenoogpunt de oplossing kunnen zijn voor afgelegen gebieden met
een zwak of helemaal geen net. Het Duitse Erneuerbare-Energien-Gesetz is wat aansluiting op het net
betreft een uitstekend praktijkvoorbeeld.19

Vrijstelling van direct marketing
Direct marketing leidt tot nieuwe en aanzienlijke logistieke lasten voor producenten van decentrale
energie, en vermindert de kans op projectfinanciering, aangezien een terugleveringspremie door een
kredietverstrekker waarschijnlijk niet zo snel als een rendabele inkomstenstroom wordt gezien.
7.7
Het net ontwikkelen en coördineren om aan de eisen van hernieuwbare-energiebronnen
te voldoen
Oude energienetten zijn aangelegd in een tijd toen elektriciteit centraal werd geproduceerd en in één
richting stroomde: onder hoogspanning vanaf grote centrales via laagspanning naar consumenten.
Netwerken moeten worden aangepast aan de kenmerken van wijdverspreide en variabele HE, zoals
wind-, zonne- en getijdenenergie. De ontwikkeling daarvan vergt structurele veranderingen in de
19
EEG § 8 Aansluiting "(1) Netbeheerders moeten installaties voor de productie van elektriciteit uit hernieuwbare bron en uit
mijngas meteen met voorrang op het net aansluiten op het punt dat zich daar gezien het spanningsniveau het best voor leent en dat
hemelsbreed het kortst verwijderd is van de installatie, tenzij er op dit of een ander net een in technisch of economisch opzicht
beter aanluitingspunt blijkt te zijn; bij het bepalen van het in economisch opzicht beste aanluitingspunt moet rekening worden
gehouden met de rechtstreekse aanluitingskosten. Bij een of meer installaties met een geïnstalleerde capaciteit van maximaal 30
KW op een terrein dat al op het net is aangesloten, geldt het aansluitingspunt van het terrein als het beste aansluitingspunt."
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 28/33
infrastructuur, samen met een betere coördinatie van de elektriciteitsmarkten en de
elektriciteitsopwekking, en oplossingen voor energiebeheer om elektriciteitsoverschotten uit te voeren
of op te slaan. De coördinatie tussen transmissiesysteembeheerders (TSB's) door middel van
regionale initiatieven wordt steeds belangrijker. Zo kan CORESO de vraag naar energie voorspellen
en TSB's uit vijf lidstaten vooraf in kennis stellen van het te verwachten elektriciteitsoverschot of tekort op nationaal en regionaal niveau, zodat zij hun eigen netwerken beter kunnen beheren en
eventuele problemen kunnen oplossen. Hybride systemen, die gebruikmaken van diverse
energiebronnen en methoden voor opslag- en vraagbeheer, zijn een van de manieren om het
schommelende aanbod van duurzame energie te compenseren. Met het juiste beheer kan dit leiden tot
een "slim net", dat zorgt voor een duurzame, betaalbare en betrouwbare elektriciteitsvoorziening. Het
EESC-team bezocht in Frankrijk een uitstekend voorbeeld van zo'n initiatief: het "Nice Grid", dat
streeft naar optimaal energiebeheer, grotere energieonafhankelijkheid voor 1500 huishoudens,
bedrijven en industriële klanten, integratie van vraagzijde- en opslagbeheer en verlaging van
piekbelastingen tot maximaal 17%.
Figuur 7: opzet van "Nice Grid"
Bron: Nice Grid (2014)
Tijdens het bezoek aan Duitsland kreeg het studieteam van het Duits federaal agentschap voor
netwerken de volgende verklaring over gedecentraliseerde productiestructuren: "Het is duidelijk dat de
transformatie van het energiestelsel het meest is gebaat bij nauwe samenwerking tussen alle
betrokkenen. [...] Wij verwelkomen benaderingen die energieverbruik bij de bron maximaliseren. Dit
is altijd het beginsel van energievoorziening geweest omdat zo netverliezen tot een minimum beperkt
blijven.”20
20
"Smart Grid and Smart Market: Keynote Paper of the Federal Grid Agency on the changing energy supply system", 2011.
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 29/33
7.8
Energiebeheer en -opslag
Het schommelende aanbod van sommige bronnen van hernieuwbare energie blijft problemen
opleveren voor een goed beheer. Maar dankzij het oprukkende gebruik van hernieuwbare energie
winnen nieuwe en innovatieve oplossingen terrein. Een combinatie van duurzame
elektriciteitsproductie en warmteproductie zou een goede manier kunnen zijn om aan de zo dringend
benodigde opslagcapaciteit te komen, die ondanks de schommelende productie van HE herhaaldelijk
aangesproken zou kunnen worden. Power to Heat – het gebruik van "goedkope" duurzame
stroomoverschotten voor verwarmings- en koeldoeleinden, door middel van warmtepompen en
heetwaterreservoirs – is in economisch opzicht en qua energiebeheer al een bruikbare optie. Tijdens
het bezoek aan Frankrijk is over deze mogelijkheid van gedachten gewisseld, en in Duitsland lopen
inmiddels Power to Heat-projecten.
8.
Conclusies
Mits de juiste randvoorwaarden aanwezig zijn, is er onder de burgers grote belangstelling voor
decentrale opwekking van hernieuwbare energie en kunnen zij de transitie hiernaartoe voor een
belangrijk deel vormgeven. In alle bezochte landen erkenden vertegenwoordigers van burgers dat er
op dit gebied economische kansen liggen en bleken ze zeer geïnteresseerd in deelname aan HEopwekking, teneinde inkomsten te genereren en waarde binnen de lokale gemeenschap te houden.
Daar waar een gunstig beleidskader was geschapen, traden kleine producenten snel toe tot de markt,
ontpopten ze zich als drijvende kracht achter de ontwikkeling van hernieuwbare energie en deden ze
de
nationale
energielandschappen
een
gedaantewisseling
ondergaan.
Decentrale
energieopwekkingsprojecten hebben vaak centraal gestaan in gemeenschapsinitiatieven. Naast
energieopwekking op zich leveren ze ook bredere sociale, economische en milieuvoordelen op: ze
stimuleren samenwerking, sociale innovatie en educatie en leiden ter plaatse tot betere dienstverlening
en meer werkgelegenheid. Als burgers installaties voor hernieuwbare energie bezitten en daaruit
voordeel halen, neemt bovendien het maatschappelijk draagvlak voor nieuwe infrastructuur toe, net als
de tolerantie ten opzichte van mogelijke overlast. De enorme collectieve mogelijkheden van burgers
op het gebied van investeringen, implementatie en innovatie bieden een essentiële basis voor de
omschakeling op duurzame energie.
Maar het enorme collectieve potentieel van de burgers om verder werk te maken van de overgang op
hernieuwbare energie, alsook het potentieel van decentraal opgewekte energie om de lokale en
regionale ontwikkeling te stimuleren, zijn nog grotendeels onbenut. In het kader van de studie zijn
enkele uitstekende voorbeelden in kaart gebracht van strategieën voor gemeenschapsparticipatie,
vereenvoudiging van administratieve procedures, financiële prikkels en maatregelen om het netwerk
en de markten in de bezochte landen toegankelijker te maken voor kleine producenten van
hernieuwbare energie. In geen enkele lidstaat echter trof het team een consequent uitgevoerde
overheidsstrategie aan waarmee expliciet wordt beoogd de burgers in staat te stellen werk te maken
van decentrale energieopwekking en hiervoor een gelijk speelveld te creëren. Er was veeleer sprake
van het tegendeel: door onstandvastig beleid en recente hervormingen van het regelgevingskader voor
hernieuwbare energie in alle bestudeerde landen is er meer onzekerheid ontstaan, zijn betrokkenen
terughoudend geworden om nieuwe investeringen te doen en zijn ze zich zorgen gaan maken over de
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 30/33
toekomst van decentrale energie. Als vergunningsprocedures complex en tijdrovend zijn,
steunregelingen voortdurend veranderd worden, markttoegangsregels kleine producenten benadelen en
er in sommige gevallen nieuwe belastingen en heffingen op hernieuwbare energie worden geheven,
dan worden kleine en middelgrote investeerders aanzienlijk benadeeld ten opzichte van grote
energieproducenten.
Uit de EESC-studie is gebleken dat het dringend zaak is om de decentrale productie van hernieuwbare
energie door burgers expliciet te bestempelen als een prioriteit in het steunbeleid. Nationale, lokale en
regionale autoriteiten zouden voor energieopwekking door burgers streefcijfers moeten vaststellen,
met name om deze vorm van energieopwekking mee te nemen in de lokale planningskaders voor
hernieuwbare energie. In steunmechanismen moet decentrale energie apart behandeld worden.
Subsidies, leningen of productiesteunregelingen moeten zodanig vorm krijgen dat ze een stabiel
langetermijnkader bieden voor investeringen die een redelijk, maar niet excessief rendement mogelijk
maken. Administratieve procedures moeten voor producenten van decentrale energie eenvoudig, snel
en betaalbaar zijn Voor het stroomlijnen van de procedures zouden er onestop-shops kunnen worden
opgericht die potentiële investeerders in de verschillende fases van de procedure (van de planning tot
de uitrol) aansturen en begeleiden. In deze one-stop-shops zouden alle benodigde formaliteiten kunnen
worden afgehandeld.
Bij de formulering en uitvoering van het beleid inzake hernieuwbare energie op het niveau van de EU
en de lidstaten moet voortdurend worden overlegd met de maatschappelijke betrokkenen, teneinde tot
onderling begrip, gemeenschappelijke doelstellingen en uitvoeringsdraagvlak te komen en ervoor te
zorgen dat een samenwerkingscultuur en wederzijds vertrouwen duurzaam voordelen opleveren. De
Europese Energiedialoog van het EESC zou in dit verband een grote rol kunnen spelen. Van essentieel
belang is vooral dat stakeholders uit het maatschappelijk middenveld betrokken worden bij de
transparante ontwikkeling van de nationale energieactieplannen die de lidstaten in staat moeten stellen
om de voor 2030 gestelde klimaat- en energiedoelen te halen, en bij het in de gaten houden en
evalueren van de uitvoering van die plannen. Europese, nationale en regionale strategieën,
financieringsprogramma's en steunmaatregelen zouden regelmatig gecontroleerd en herzien moeten
worden, met actieve deelname van maatschappelijke organisaties, zodat ze de decentrale
energieopwekking ten goede komen en deze niet tegenwerken. Met name de invoering van omstreden
maatregelen (zoals veilingen) zou nauwlettend in de gaten moeten worden gehouden om mogelijke
nadelige gevolgen voor de decentrale energieopwekking snel in kaart te brengen en te corrigeren.
Wil men de ontwikkeling van decentrale energie versnellen, dan moet de netwerkplanning over een
andere boeg worden gegooid. Beter netwerkbeheer op verschillende geografische niveaus en
coördinatie tussen transmissiesysteembeheerders zijn essentieel om een geslaagde en grootschalige
uitrol van hernieuwbare energie mogelijk te maken. Enorme investeringen zijn noodzakelijk om
netwerken uit te breiden, te moderniseren en aan te passen aan de uitdagingen die met decentrale en
fluctuerende energieproductie gepaard gaan. In het kader van de structuur- en cohesiefondsen moeten
de middelen worden vrijgemaakt die nodig zijn om de voor 2020 gestelde klimaat- en energiedoelen te
halen en te voorkomen dat netwerkbeperkingen de ontwikkeling van hernieuwbare energie afremmen.
Openbare discussies over energiebeleid worden meestal gedomineerd door prijsoverwegingen. Soms
vervalt het debat zelfs in populisme. Er is een open en transparant openbaar debat nodig over de
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 31/33
kosten en prijzen van energie. Er moet heldere en begrijpelijke informatie worden verstrekt over de
kosten die met het subsidiëren van hernieuwbare energie, fossiele brandstoffen en kernenergie gepaard
gaan, alsook over de voordelen die het oplevert als invoer van energie achterwege kan blijven, en over
de gezondheids- en milieubaten, die moeilijk in geld zijn uit te drukken.
Last but not least zal de energietransitie naar verwachting positief uitwerken op de werkgelegenheid
en de inkomens van huishoudens, maar sommige conventionele energieproducenten verliezen reeds
marktaandelen, met gevolgen voor de banen in de betreffende sectoren. Deze kwestie moet dringend
en voortvarend worden aangepakt. Er moeten nationale transitiestrategieën komen die goed worden
afgestemd op de invoering van hernieuwbare energie teneinde een vlotte overgang te waarborgen, de
vereiste nieuwe arbeidsvaardigheden te ontwikkelen en eventuele negatieve sociale gevolgen voor de
werkgelegenheid en sociaal zwakke huishoudens doelgericht aan te pakken. Energiearmoede is een
reëel probleem, dat aan de hand van concrete en gerichte maatregelen moet worden bestreden, maar
niet als argument mag worden gebruikt om energieprijzen kunstmatig laag te houden (zoals in
Bulgarije). Het daadwerkelijke probleem van het banenverlies in conventionele sectoren (dat ook
andere oorzaken kan hebben dan de opkomst van hernieuwbare energie) mag niet als argument
worden gebruikt om vooruitgang met decentrale hernieuwbare energie tegen te houden (zoals in
Polen). Overheden zouden de sociaaleconomische gevolgen van de omschakeling op een koolstofarme
economie zodanig moeten ondervangen dat deze transitie de gehele samenleving ten goede komt.
*
*
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 32/33
*
Bijlagen
A.1. Verslagen van de bezoeken aan lidstaten
Beschikbaar op www.eesc.europa.eu/red-study
A.2. Lijst EESC-adviezen over hernieuwbare energie
EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 33/33