chinese vrijwilligers: nu ook in belgië? - HIVA

CHINESE VRIJWILLIGERS:
NU OOK IN BELGIË?
Naar een verplichte
gemeenschapsdienst voor
langdurig werklozen?
Wouter Schepers & Ides Nicaise
CHINESE VRIJWILLIGERS: NU OOK IN BELGIË?
NAAR EEN VERPLICHTE
GEMEENSCHAPSDIENST VOOR LANGDURIG
WERKLOZEN?
Wouter Schepers & Ides Nicaise
Onderzoek in het kader van de Leerstoel ‘Duurzame, rechtvaardige en
zorgzame samenleving’ met de steun van Beweging vzw-ACV
Gepubliceerd door
KU Leuven
HIVA ONDERZOEKSINSTITUUT VOOR ARBEID EN SAMENLEVING
Parkstraat 47 bus 5300, 3000 LEUVEN, België
[email protected]
www.hiva.be
© 2015 HIVA KU Leuven
Niets uit deze uitgave mag worden verveelvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere
wijze ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
No part of this book may be reproduced in any form, by mimeograph, film or any other means, without permission in writing from the
publisher.
Samenvatting
Zowel het federale als het Vlaamse regeerakkoord stellen de invoering van een verplichte gemeenschapsdienst in het vooruitzicht. Het zou gaan om twee halve dagen per week verplichte en onbetaalde arbeid, op straffe van schorsing van de uitkeringen. Die gemeenschapsdienst zou zelfs deel
uitmaken van een traject naar regulier werk.
Op het eerste gezicht lijkt het idee redelijk en aantrekkelijk: in de Verenigde Staten, Australië en
Groot-Brittannië is de ‘workfare’ (work + welfare, of werk gekoppeld aan uitkeringen) al langer operationeel. Ook Nederland laat sinds de Participatiewet van 2014 zijn langdurig werklozen, gehandicapten, bejaarden en bijstandscliënten klussen in ruil voor een uitkering of verzorging. En bij ons
kent het principe ‘voor wat, hoort wat’ in de publieke opinie heel wat bijval. Toch duiken er in de
praktijk heel wat bezwaren op:
1. de Britse workfare is tot op heden het meest rigoureus onderzocht - met controlegroepen en
meerdere meetpunten. Het netto-effect op de herinschakeling op de arbeidsmarkt is quasi-nihil
na twee jaar. De vraag is of dit opweegt tegen alle kosten en spanningen die de uitvoering van het
programma met zich meebrengt. Dit minieme effect wordt toegeschreven aan een combinatie
van factoren: voor sommige langdurig werklozen zal de gemeenschapsdienst inderdaad een stap
naar herintegratie betekenen. Anderen krijgen eerder de valse indruk dat ze al aan het werk zijn
en zoeken minder intensief naar betaald werk. Wanneer geschoolde krachten gratis beneden hun
scholingsniveau aan het werk gezet worden, worden ze opgezadeld met het stigma dat ze geen
werk op hun eigen niveau aankunnen en verminderen hun kansen. Soms belet de gemeenschapsdienst hen zelfs om vorming te volgen of werk te zoeken;
2. bij de bovenvermelde effectmeting is nog geen rekening gehouden met de negatieve neveneffecten op andere werkenden en werkzoekenden. En die zijn er uiteraard. Want minstens een deel
van workfare-arbeiders doen werk dat anders door gewone betaalde werkkrachten zou verricht
worden. Op die manier vernietigt de overheid meer werk dan ze er creëert. Bovendien ondermijnt
dat gratis flexwerk de lonen en arbeidsvoorwaarden onderaan de arbeidsmarkt, waardoor het
aantal werkende armen dreigt toe te nemen. Niet voor heeft is de Belgische RVA zich tot op
heden zelfs erg streng opgesteld t.a.v. (echt) vrijwilligerswerk door werklozen - precies uit vrees
dat dit nefaste neveneffecten zou hebben op reguliere tewerkstelling;
3. grootschalige verplichte programma’s voor jonge of langdurig werklozen (zoals workfare of vormingsplicht) hebben in het verleden geleid tot lage kwaliteit - gewoon omdat de overheid nog
minder dan de privébedrijven in staat is om voor honderdduizenden mensen tegelijk een passend
aanbod te verzekeren;
4. het concept vertoont juridische haken en ogen. De Britse overheid heeft alvast de wind stevig
van voren gekregen. In enkele gevallen werd zij veroordeeld wegens disproportionele sancties,
omdat de lijn tussen verplichte gemeenschapsdienst en dwangarbeid erg dun is. Een verplichte
gratis werkprestatie waar de werkzoekende niet op voorhand voor getekend heeft - onder dreiging van sancties - kan onder de noemer dwangarbeid vallen. Vakbonden en ngo’s hebben - met
succes - werkzoekenden gesteund om zich tegen hun gemeenschapsdienst te verzetten en tegen
de overheid te procederen bij sancties. Zij hebben een ware boycot georganiseerd (boycottworkfare.org) die de inspanningen van de overheid om workfare-plaatsen te vinden bemoeilijkt en het
imago van goed bestuur schaadt. Het valt te verwachten dat ook de Belgische vakbonden en
SAMENVATTING
3
sociale organisaties zich niet onbetuigd zullen laten. Onze regeringen zullen na al het straatprotest
van het voorbije jaar nog weinig zin hebben in nieuwe confrontaties met de sociale sector?
Het is duidelijk dat de verplichte gemeenschapsdienst geen evenwichtig idee is. Laat de overheid
beginnen met de RVA-regelgeving in verband met vrijwilligerswerk te versoepelen en tegemoet te
komen aan de legitieme verzuchting van werklozen om zich nuttig in te zetten in écht, vrij gekozen
vrijwilligerswerk. En laat haar daarnaast investeren in échte tewerkstelling, en in kwaliteitsvolle
ondersteuning van werkzoekenden.
4
SAMENVATTING
Inhoud
Samenvatting
3
Inleiding
7
1 | Analysekader voor activeringsmaatregelen gericht op langdurig werklozen
11
1.1
11
11
12
12
13
14
1.2
1.3
Verschillende visies op de actieve welvaartsstaat
1.1.1
De sociaaldemocratische visie
1.1.2
neoliberale visie
1.1.3
De conservatieve visie
Criteria ter beoordeling van activeringsmaatregelen
Het juridische kader
2 | Gemeenschapsdienst in de praktijk
17
2.1
17
17
18
20
21
21
22
25
25
2.2
2.3
De ‘Tegenprestatie naar vermogen’ in Nederland
2.1.1
De maatregel
2.1.2
Effecten van de Tegenprestatie naar vermogen
2.1.3
Juridische betwistingen van de Tegenprestatie naar vermogen
Community Work Placement in het Verenigd Koninkrijk
2.2.1
De maatregel
2.2.2
Effecten van de Community Work Placement
2.2.3
Juridische betwistingen van de Community Work Placement
Gemeenschapsdienst in andere landen
3 | Lessen voor het beleid
27
3.1
3.2
3.3
3.4
27
28
28
29
Effectiviteit
Rechten versus plichten
Afstand tot werk vergroten of verkleinen?
Actieve ondersteuning blijft prioritair
Referenties
31
INHOUD
5
Inleiding
Bij de onderhandelingen over een nieuw federaal regeerakkoord wilden de centrumrechtse partijen
een grondige hervorming van het werkloosheidsstelsel. Verschillende pistes om het beleid ten aanzien
van (langdurige) werklozen te verstrengen werden bestudeerd. Zo werd naast een verdere versterking
van de degressiviteit, in navolging van de regering-Di Rupo, ook gekeken naar de mogelijkheden
omtrent een beperking van de werkloosheidsuitkeringen in de tijd. Uiteindelijk werd geopteerd voor
de invoering van de gemeenschapsdienst als voornaamste nieuwe maatregel binnen het werkloosheidsbeleid.
In het federaal regeerakkoord werd de introductie van de gemeenschapsdienst voor langdurig werkzoekenden vermeld in het kader van maatregelen die de deelname aan de arbeidsmarkt aanmoedigen.
Concreet wordt een federaal akkoord uitgewerkt dat zal worden uitgevoerd in een samenwerkingsakkoord met de gewesten. Het kader moet daarbij volgens de beleidsmaker voldoen aan volgende
voorwaarden:
- de gemeenschapsdienst bestaat uit twee halve dagen per week;
- de uitoefening van de gemeenschapsdienst mag de beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt niet verminderen;
- de gemeenschapsdienst moet worden ingepast in een traject naar werk;
- de Gewesten krijgen de mogelijkheid om langdurig werkzoekenden die een aangeboden gemeenschapsdienst weigeren, te schorsen (Federale Regering, 2014).
In de federale beleidsverklaring van het beleidsdomein werk wordt de gemeenschapsdienst beschreven als een nuttige en relevante beroepservaring voor werkzoekenden die in een traject naar werk
zitten waarbij de activiteit ook de gemeenschap ten goede komt (Peeters, 2014). In de Vlaamse
beleidsnota over werk staat dat het accent moet liggen op het activeren van personen met een grotere
afstand tot de arbeidsmarkt door hen een tijdelijke werkervaring aan te reiken en hen zo de opstap
naar de arbeidsmarkt te laten maken (Muyters, 2014).
Het bekendmaken van de nieuwe maatregel stuitte meteen op protest. Zowel de christelijke als de
socialistische vakbond stelden de invoering van de gemeenschapsdienst gelijk aan dwangarbeid. De
drie vakbonden, ACV, ABVV, ACLVB bundelden de krachten voor een grootschalig gemeenschappelijk actieplan tegen het regeerakkoord van Michel I, dat volgens hen ‘vol blinde besparingen’ staat.
Het leidde uiteindelijk tot een algemene staking op 15 december 2014 en verscheidene maandagstakingen (Belga, 15.10.2014). Het Netwerk tegen Armoede stelt dat er niets mis is met het begeleiden
van mensen naar werk. Het moet dan echter wel de vorm aannemen van degelijk betaald werk, en
geen ‘verplicht vrijwilligerswerk’ in ruil voor een uitkering die ver onder de Europese armoedegrens
ligt. Bovendien werkt zo’n gemeenschapsdienst volgens het netwerk stigmatiserend en vermindert ze
zelfs de kansen van mensen om werk te vinden. Er zal namelijk minder tijd overblijven om te solliciteren en verplicht vrijwilligerswerk zal ook het zelfbeeld en het zelfvertrouwen van mensen verder
aantasten (Netwerk tegen Armoede, 08.10.2014).
INLEIDING
7
Ook het verenigingsleven kant zich tegen de invoering van de gemeenschapsdienst. Volgens ‘de
Verenigde Verenigingen’1 wordt er door de beleidsmakers onterecht van uitgegaan dat positieve
effecten die men ziet bij vrijwilligerswerk ook terugkomen bij de gemeenschapsdienst (De Verenigde
Verenigingen, 15.06.2015). Het Vlaams Steunpunt Vrijwilligerswerk sluit zich aan bij deze kritiek. De
vzw waarschuwt namelijk voor mogelijk perverse effecten als gevolg van het verplichtende karakter
van de gemeenschapsdienst. In tegenstelling tot vrijwilligerswerk kan bij de gemeenschapsdienst het
individu zelf niet kiezen waarvoor men zich inzet. Een controlerend orgaan zal daarentegen beslissen
waar men moet werken en hoe en wanneer men zich dient in te zetten. Dit kan leiden tot het effect
dat een werkloze die zich al jarenlang inzet voor ‘zijn’ engagement daarmee moet ophouden omdat
het beschouwd wordt als niet nuttig of irrelevant. (Hambach, 09.10.2014).
Kritiek op het invoeren van een gemeenschapsdienst kwam er echter ook uit minder verwachte hoek.
Zo stelde Yves Bastaerts, de adjunct-directeur van de Brusselse tewerkstellingsdienst Actiris, dat de
verplichte gemeenschapsdienst allerminst een goed idee is voor de Brusselse werklozen: ‘Dat ze overdag bezig zijn, kan een soort van sociale rechtvaardiging zijn voor de werkloosheidsuitkering die ze
krijgen, maar voor het individu zelf vind ik deze maatregel niet zo positief. Er zijn onvoldoende
garanties dat het de werkloze beter op de arbeidsmarkt brengt en dat dat dit de oplossing op termijn
is.’ Daarenboven vindt Bastaerts dat werkzoekenden nuttige werkervaring moeten kunnen opdoen
via een normale job of stage (FM Brussel, 08.10.2014). Fons Leroy, gedelegeerd bestuurder van de
Vlaamse tewerkstellingsdienst VDAB neemt een genuanceerder standpunt in. Hij stelt namelijk dat
een gemeenschapsdienst op verscheidene manieren georganiseerd kan worden. Indien ze wordt
geïmplementeerd aan de hand van bepaalde principes kan ze volgens Leroy verdedigbaar zijn. Eén
belangrijke voorwaarde is dat de gemeenschapsdienst in dat geval moet passen in een traject naar
werk. Dit impliceert dat het moet gaan om een (be)geleide gemeenschapsdienst waarbij niet de
behoeften van de betrokken organisatie voorop staan maar wel het ontwikkelingstraject van de
medewerker (Leroy, 07.11.2014).
Hoewel de verontwaardiging groot was, kwamen er ook positieve reacties op de invoering van de
gemeenschapsdienst. Zo sprak het Neutraal Syndicaat voor Zelfstandigen (NSZ) zich positief uit
over de nieuwe maatregel. Volgens het principe ‘voor wat hoort wat’ vindt voorzitter Christine
Mattheeuws namelijk dat wie een werkloosheidsuitkering krijgt daar ook iets tegenover moet stellen:
‘Inspanningen leveren om een nieuwe job te vinden, bereid zijn om extra opleidingen te volgen, maar
ook gemeenschapswerk moet mogelijk zijn, voor zover die gemeenschapsdienst geen concurrentie
vorm voor reguliere activiteiten van ondernemers’ (Neutraal Syndicaat voor Zelfstandigen,
15.03.2014).
Voor de centrumrechtse regering is het een innovatie, de vakbonden omschrijven het als ‘dwangarbeid’. De geplande gemeenschapsdienst voor langdurig werklozen stelt de tegenstelling tussen links
en rechts op scherp, omdat ze naar de kern van de idee van welvaartsstaat gaat. Het ziet ernaar uit
dat de beleidsmakers met de omschreven gemeenschapsdienst kiezen voor een workfare-benadering
van het activeringsbeleid: Het workfare project kan volgens Brodkin (2013) best beschreven worden
als een amalgaan van maatregelen en praktijken dat door beleidsmakers gebruikt wordt om de participatie op de arbeidsmarkt te bevorderen en de uitkeringsafhankelijkheid van diegenen die erbuiten
vallen te verminderen. Het concept workfare, opgevat als een verplichting voor individuen om arbeid
te verrichten voor een uitkering, ontstond in de Verenigde Staten in de jaren ‘70. Sindsdien heeft de
term een brede invulling gekregen (Brodkin & Marston, 2013). Volgens Loedemel & Trickey (2001)
1
8
De Verenigde Verenigingen’ is de spreekbuis van het middenveld en bestaat onder meer uit: 11.11.11, Vlaams ABVV, ACLVB, ACV,
Beweging.net, Bond Beter Leefmilieu, Forum Etnisch-Culturele Minderheden, Federatie sociaal-cultureel werk (FOV), Forum voor
Amateurkunsten, Gezinsbond, Christelijke Mutualiteit (LCM), Socialistische Mutualiteit (NVSM), Vlaamse Jeugdraad, Netwerk tegen
Armoede, Vlaamse Sportfederatie en honderden andere organisaties.
INLEIDING
wordt workfare gedefinieerd als programma’s waarbij mensen verplicht worden te werken in ruil voor
uitkeringen. De belangrijkste elementen van deze definitie zijn dus dat workfare een verplichtend
karakter heeft en dat de tegenprestatie bestaat uit arbeid (Lodemel & Trickey, 2001). Bijgevolg kan
gesteld worden dat de gemeenschapsdienst een pure vorm van workfare is.
In hoofdstuk 1 zullen we een analysekader voor de activering van langdurig werklozen uitwerken.
Eerst zal uitgebreid worden stilgestaan bij de verschillende visies op activering en zal er ook dieper
ingegaan worden op de workfare-benadering waar de gemeenschapsdienst onder valt. Daarnaast zal
ook gekeken worden naar criteria om de kwaliteit en effectiviteit van algemene activeringsmaatregelen
en de gemeenschapsdienst in het bijzonder te kunnen evalueren. Tot slot komt het juridische kader
rond de gemeenschapsdienst aan bod.
De federale en Vlaamse beleidsmakers stellen de gemeenschapsdienst voor als een belangrijk instrument in de transitie naar werk. Hoofdstuk 2 van dit rapport zal bijgevolg handelen over de studie van
effecten van vergelijkbare programma’s in het buitenland. Naast de effecten op de tewerkstelling zal
o.a. gekeken worden naar de individuele ervaringen van betrokkenen en juridische procedures die in
het buitenland gehanteerd werden ter bestrijding van de maatregel.
In hoofdstuk 3 worden op basis van de bevindingen in de voorgaande hoofdstukken conclusies
getrokken met betrekking tot de gemeenschapsdienst. Daarnaast zullen ook aanbevelingen geformuleerd worden voor de Belgische en Vlaamse beleidsmakers.
INLEIDING
9
1 | Analysekader voor activeringsmaatregelen
gericht op langdurig werklozen
1.1
Verschillende visies op de actieve welvaartsstaat
In deze sectie worden de basistendensen geschetst waarop het activeringsbeleid gestoeld is. Gezien
het onderwerp van dit rapport zal dit gebeuren vanuit het perspectief van de langdurig werklozen.
De bestaande modellen kunnen vanuit een sociaal-politiek perspectief gesitueerd worden op een as
met als ‘polen’ de integratiebenadering enerzijds en de workfare-benadering anderzijds. Het gaat om
abstracties die in geen enkel nationaal systeem een zuivere toepassing vinden. Het continuüm zal ons
echter helpen om de beleidskeuzes voor bepaalde maatregelen, zoals de gemeenschapsdienst, duidelijker uit de verf te laten komen. In wat volgt worden drie basisvisies besproken:
- de sociaaldemocratische visie (de integratiebenadering);
- de neoliberale interpretatie (de making work pay-benadering);
- de conservatieve visie (de workfare-benadering).
1.1.1
De sociaaldemocratische visie
De sociaaldemocratische visie wordt het best verwoord door Rosanvallon’s boek ‘La nouvelle question sociale’ (Rosanvallon, 1985). Centraal staat hierin de gedachte dat het recht op arbeid, evenzeer
als het recht op sociale (inkomens)bescherming, tot de fundamentele mensenrechten behoort en dat
de overheid mee verantwoordelijk is voor de effectieve realisatie van dat recht. Deze benadering
vertrekt van de vaststelling dat zelfs een goed uitgebouwde sociale zekerheid niet volstaat om de
sociale uitsluiting tegen te gaan. De oorzaken van sociale uitsluiting bevinden zich in structurele uitsluitingsmechanismen op verschillende domeinen van het maatschappelijk leven. Maatschappelijke
participatie (de tegenpool van uitsluiting) heeft naast een inkomensdimensie onder andere ook een
arbeidsdimensie, een opleidingsdimensie, etc. Een meer doeltreffende welvaartsstaat wil gelijktijdig
op deze verschillende dimensies inspelen. Men zal er bijgevolg het recht op uitkeringen aanvullen
met rechten op arbeidsintegratie, veeleer dan het in te perken door voorwaarden. Concreet wordt dit
principe vertaald in strategieën van arbeidsherverdeling en/of van actief arbeidsmarktbeleid. Onder
deze laatste categorie vallen allerlei diensten (bijscholing, kinderopvang, mobiliteit, bemiddeling,
werkervaring, gesubsidieerde tewerkstelling, ...) die kwetsbare werkzoekenden moeten helpen bij hun
herintegratie op de arbeidsmarkt.
Systemen die berusten op het beginsel van sociale grondrechten, zullen typisch een meer universele
dekking nastreven. De programma’s die gebaseerd zijn op deze visie zullen zowel op financieel als
op juridisch vlak volwaardigere statuten aanbieden. Waar mogelijk wordt een verloning aangeboden
die overeenstemt met deze op de reguliere arbeidsmarkt. Tegelijk zal men een evenwicht zoeken
tussen rechten en plichten (in hoofde van de werkzoekende): tegenover de plicht om zich ‘actief’ op
te stellen staat een recht op vrije keuze (binnen bepaalde grenzen), een afdwingbaar recht op een
passend aanbod enz. Er zal met andere woorden een reciprociteit nagestreefd worden tussen de
engagementen van het individu en de overheid(sdienst) (Nicaise, 2001).
HOOFDSTUK 1 | ANALYSEKADER VOOR ACTIVERINGSMAATREGELEN GERICHT OP LANGDURIG WERKLOZEN
11
1.1.2
neoliberale visie
De neoliberale interpretatie van de actieve welvaartsstaat kent haar exponent in de Jobs Study van de
OESO (1994) die de recepten van het actief arbeidsmarktbeleid weliswaar selectief overneemt (vooral
directe tewerkstellingssubsidies worden als inefficiënt overboord gegooid). In een neoliberale visie
wordt de overheid echter minder verantwoordelijk geacht voor de effectieve realisatie van rechten;
ze wordt vooral gezien als regisseur van markten, waaronder ook de arbeidsmarkt. Het is geen toeval
dat de Jobs Study vooral ‘making work pay’ (‘werk doen lonen’) als adagium lanceert. Het kernidee
daarvan is dat de arbeidsmarkten te rigide geworden zijn door allerlei beschermingsmechanismen, en
dat vooral het verschil tussen lonen en uitkeringen voldoende groot moet zijn om werklozen te
motiveren opnieuw aan de slag te gaan (OESO, 1994). Volgens de making work pay-logica moet het
hebben van betaald werk altijd verkiesbaar zijn boven elke vorm van bijstand of een sociaal beschermingsprogramma. Er moet bijgevolg alles aan gedaan worden om zoveel mogelijk werklozen te overtuigen om aan het werk te gaan. Daarenboven verwijzen voorstanders van de neoliberale interpretatie
naar het gelijkheidsprincipe: het is namelijk niet eerlijk dat bepaalde personen een zeker inkomen
vergaren zonder te werken terwijl anderen voor een vergelijkbaar inkomen moeten werken. Daarom
zal men de deelnemers ertoe aanzetten om laagbetaalde jobs op de reguliere arbeidsmarkt te aanvaarden door fiscale stimuli terwijl men anderzijds bewust de uitkeringen en zelfs de vergoedingen in
opslorpingsprogramma’s laag zal houden om de overstap naar regulier werk voldoende ‘aantrekkelijk’
te houden (Brodkin & Marston, 2013).
Vanuit economisch opzicht kunnen dergelijke programma’s gezien worden als de liberale versie
van activering. Het doel is namelijk om voldoende financiële incentives te creëren voor (langdurig)
werklozen om aan het werk te gaan. Het beleid maakt een afweging tussen een hoog niveau van
sociale bescherming en de noodzaak om voldoende arbeidsincentieven te behouden. Wanneer de
sociale bescherming te genereus is, zal dat werklozen verhinderen om actief naar een job te zoeken
(de zogenaamde werkloosheidsval). Met betrekking tot sociale uitsluiting en armoede wordt gesteld
dat het hebben van werk de beste remedie is. Enerzijds zou een vermindering van de sociale bescherming zorgen voor een stijging van de tewerkstelling doordat de incentieven om te werken vergroten.
Hierdoor zouden ook de kosten op arbeid dalen. Anderzijds zou de stijging van de tewerkstelling
impliceren dat het budget voor sociale bescherming kan dalen terwijl de nieuwe werknemers voor
extra financiering zorgen (Gazier & Zajdela, 2006).
1.1.3
De conservatieve visie
De workfare-benadering vertrekt van de veronderstelling dat louter financiële vangnetten een ‘afhankelijkheidscultuur’ in de hand werken. Het feit zelf dat uitkeringen selectief worden toegekend aan
groepen met specifieke kenmerken zou een gedrag in de hand werken dat afgestemd wordt op het
verkrijgen (resp. behouden) van deze uitkeringen. Volgens de conservatieve interpretatie van de
actieve welvaartstaat is er in plaats van een recht eerder een plicht tot arbeid als tegenprestatie voor
uitkeringen of diensten van de overheid. Dergelijke programma’s zijn dan ook gekenmerkt door een
grotere financiële en juridische druk op de individuele werkzoekende. Een ander kenmerk van
workfare is haar moraliserend, punitief karakter. ‘Gewenst gedrag’ wordt desnoods opgelegd als
voorwaarde voor het bekomen van inkomenstransferten; ‘ongewenste gedragingen’ worden bestraft
met sancties of schorsing. Tegen dergelijke sancties is weinig of geen beroep mogelijk (Nicaise, 2001).
In zijn zuiverste vorm impliceert workfare een arbeidsplicht in ruil voor een uitkering. De introductie
van een gemeenschapsdienst voor langdurig werklozen sluit bijgevolg aan bij deze conservatieve visie.
Varianten werken eerder met ‘prikkels’ dan met verplichtingen: de prikkels zijn dan zodanig opgevat
dat uitkeringen in de tijd beperkt worden, en/of op zich ontoereikend zijn om uit de armoede te
raken.
12
HOOFDSTUK 1 | ANALYSEKADER VOOR ACTIVERINGSMAATREGELEN GERICHT OP LANGDURIG WERKLOZEN
Hoewel de workfare-benaderingen in verschillende landen een gemeenschappelijke insteek hebben
zijn de verschillende programma’s verre van identiek qua ontwerp en aanpak. Omwille van de complexiteit en de verschillende interpretaties van het concept in het beleidsdiscours is het daarom van
essentieel belang om voornamelijk te focussen wat dergelijke workfare-programma’s betekenen in de
praktijk. Dit zal onderzocht worden in hoofdstuk 2.
1.2
Criteria ter beoordeling van activeringsmaatregelen
De kostprijs van het actieve arbeidsmarktbeleid wordt typisch gedragen door overheidsmiddelen, en
onrechtstreeks de belastingbetaler. Het is bijgevolg logisch dat deze belastingbetaler van de overheid
verwacht dat zij verantwoording aflegt betreffende de aanwending van deze middelen: Zorgde de
inzet ervan voor een toegevoegde waarde? Brachten de maatregelen met andere woorden iets op? En
hoe effectief was dit proces van creatie van toegevoegde waarde?
Een belangrijk element bij het beoordelen van de toegevoegde waarde van individuele maatregelen
van het actief arbeidsmarktbeleid, zoals de invoering van de gemeenschapsdienst, bestaat uit evaluaties die een inschatting maken van de netto-effectiviteit van de maatregel. Ook zonder de maatregel
zouden sommige uitkeringsgerechtigden uitstromen en een baan vinden, maar de vraag is hoeveel er
meer uitstromen en een baan vinden dankzij die maatregel. Dat er mensen uitstromen en een baan
vinden zegt op zich niets over de effectiviteit. Het vaststellen van deze effectiviteit is lastig omdat we
niet weten wat er met mensen zou zijn gebeurd als zij niet hadden deelgenomen. De enige manier
om hier een betrouwbaar beeld van te geven is door middel van experimenten waarbij uit een groep
potentiële deelnemers at random twee groepen worden gevormd en vergeleken: een groep (de experimentele groep) die deelneemt aan de activeringsmaatregel en een groep die niet deelneemt (de controlegroep). Door de at random toewijzing wordt onder bepaalde voorwaarden gegarandeerd dat beide
groepen dezelfde samenstelling hebben, waardoor verschillen in uitstroomkansen, baankansen en
andere uitkomsten geheel kunnen worden toegeschreven aan de maatregel (De Koning et al., 2014).
Over de wijze waarop de netto-effectiviteit kan worden bepaald, bestaat er een uitgebreide literatuur((Bollens, 2007). Dit zou ons gezien de opzet van dit rapport echter te ver leiden. De geschatte
netto-effectiviteit van een maatregel is een cruciaal element bij het beoordelen van de toegevoegde
waarde ervan. Stel immers dat deze netto-effectiviteit gelijk is aan nul, of zelfs kleiner dan nul (in welk
geval de deelnemers aan de maatregel beter waren af geweest indien ze niet zouden hebben deelgenomen), dan is zonder meer duidelijk dat de maatregel geen toegevoegde waarde heeft en dat de
middelen die ervoor werden ingezet beter een andere bestemming hadden gekregen. Wanneer evenwel wordt aangetoond dat een bepaalde maatregel wel een beduidend positief netto-effect heeft,
betekent dit nog niet dat er sprake was van een efficiënte aanwending van de middelen: het is immers
mogelijk dat voor het bereiken van dat resultaat heel veel middelen moesten worden ingezet, terwijl
men mogelijk hetzelfde resultaat had kunnen bekomen via een andere maatregel die minder kost.
Daarom moet men ook kijken naar de kosteneffectiviteit van de maatregel: hoeveel kost het om dit
resultaat te bekomen? (Bollens, 2012).
Bij het beoordelen van een activeringsmaatregelen kan het onderscheid gemaakt worden tussen
effecten op macro- en op microvlak:
- effecten op macrovlak: op macrovlak zou het effect van de maatregel bepaald kunnen worden door te
kijken naar de werkloosheidstatistieken. Een (versnelde) daling van de werkloosheidscijfers in de
doelgroep zou kunnen impliceren dat de maatregel een positief effect heeft. Wel dient men bij een
mogelijke daling ook wel rekening houden met neveneffecten op andere doelgroepen (bv.
substitutie- of verdringingseffecten), alsook met andere beïnvloedende factoren zoals andere activeringsmaatregelen en algemene (economische) tendensen. Het is vaak onmogelijk om de verandering toe te schrijven aan één welbepaalde maatregel;
HOOFDSTUK 1 | ANALYSEKADER VOOR ACTIVERINGSMAATREGELEN GERICHT OP LANGDURIG WERKLOZEN
13
- effecten op microvlak: een positieve tendens in de cijfers impliceert nog niet noodzakelijk een
daadwerkelijke lotsverbetering voor de langdurige werklozen. Betekent uitstroom uit de werkloosheid ook duurzame integratie op de arbeidsmarkt? De vraag naar de duurzaamheid van de effecten
van maatregelen kan gaan over de kwaliteit van de programma’s zelf, de stabiliteit van de tewerkstellingsresultaten nadien, alsook de effecten op het algemeen welzijn van de betrokken individuen.
Zijn er eventuele perverse neveneffecten voor bepaalde groepen? Kan men spreken van een
opwaartse mobiliteit, zowel tijdens als na het programma? Dergelijke vragen vergen een breed en
diep evaluatieonderzoek. Vaak blijft het evaluatieonderzoek beperkt tot de studie van kwantitatieve
tewerkstellingseffecten zonder voldoende aandacht te hebben voor mogelijke (positieve of negatieve) welzijnseffecten (Nicaise, 2001).
Om de invoering van de gemeenschapsdienst voor langdurig werklozen op een gedegen wijze te
kunnen evalueren moet dus rekening gehouden worden met alle bovenstaande factoren. De beleidsmakers stellen de maatregel voor als een belangrijke opstap naar een duurzame en stabiele job. Zorgt
de invoering van deze maatregel daar daadwerkelijk voor (een positieve netto-effectiviteit)? Of heeft
ze geen of zelfs een nadelige invloed op de werkkansen van de betrokkenen (geen of een negatieve
netto-effectiviteit)? Bij het kijken naar de ‘kosten’ moet daarenboven verder gekeken worden dan de
pure ‘monetaire’ kosten. De invoering van de gemeenschapsdienst voor langdurig werklozen impliceert verplichte onbetaalde arbeid. In die zin zullen de directe monetaire investeringen van de overheid miniem zijn, integendeel zelfs: er wordt ‘gratis’ arbeid verricht door de langdurig werklozen.
Daarom is het noodzakelijk om verder te kijken. Bij de te evalueren maatregelen zijn er diverse partijen betrokken, die potentieel allemaal hun eigen kosten en baten hebben. Men kan onder andere het
onderscheid maken tussen de overheid, de deelnemers aan de maatregel (in casu de langdurig werklozen), de werkgevers, de instellingen die de maatregel aanbieden, en de rest van de maatschappij
(waaronder niet-deelnemers).
1.3
Het juridische kader
In de inleiding werd vermeld dat veel tegenstanders de gemeenschapsdienst beschouwen als een vorm
van dwangarbeid. Naast de beoordeling van de effecten van een invoering van een dergelijke maatregel is het daarom nodig om stil te staan bij wat wettelijk mogelijk is. Vanaf wanneer wordt gesproken
van dwangarbeid? We zullen ons hierbij voornamelijk baseren op internationale verdragen en rechtspraak.
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft zich meermaals uitgesproken over
dwangarbeid. Voor de bepaling of sprake is van dwangarbeid hanteert het EHRM twee criteria. Het
eerste criterium is of sprake is van een vrijwillige keuze bij het ontstaan van de verplichting. Het
tweede criterium buigt zich over de vraag in welke mate sancties toegepast kunnen worden. Volgens
Artikel 4 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) moet er voor dwangarbeid
sprake zijn van fysieke of psychologische dwang waarbij de arbeid wordt afgedwongen onder dreiging
van straf (EHRM, 2010). De Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) spreekt in de Forced Labour Convention over een inspanningsverplichting aan de aangesloten staten om het gebruik van dwangarbeid
en verplichte arbeid op korte termijn te beëindigen. In het verdrag worden dwangarbeid en verplichte
arbeid naar analogie met EHRM omschreven als onvrijwillige arbeid die onder bedreiging van een
straf wordt opgelegd. In het desbetreffende artikel worden vervolgens enkele werkzaamheden
genoemd die niet onder het begrip dwangarbeid of verplichte arbeid vallen. Voor dit onderzoek is
vooral de vernoemde ‘normale burgerplicht’ van belang. Zo worden beperkte maatschappelijke diensten (minor communal services) die het belang van de maatschappij dienen als een normale burgerplicht
beschouwd (Internationale Arbeidsorganisatie, 1930).
14
HOOFDSTUK 1 | ANALYSEKADER VOOR ACTIVERINGSMAATREGELEN GERICHT OP LANGDURIG WERKLOZEN
Op basis van de internationale jurisprudentie zijn ook een aantal criteria voor dwangarbeid geformuleerd. Daaruit blijkt dat sprake is van dwangarbeid als de arbeid geëist wordt, op straffe van een
sanctie en de persoon zich niet vrijwillig aangeboden heeft. Over de aard van het werk wordt gesteld
dat sprake kan zijn van dwangarbeid als het werk onrechtvaardig en onderdrukkend is, of het werk
of de dienst zelf vermijdbare ontberingen betreft. Daarnaast is sprake van dwangarbeid als, gelet op
alle omstandigheden, niet (meer) verlangd kan worden de opgedragen activiteiten of werkzaamheden
te verrichten, vanwege het excessief of disproportioneel belastende karakter ervan en/of het totaal
ontbreken van enig perspectief richting arbeidsinschakeling. Ook de aanwezigheid van fysieke of
psychische dwang spelen een rol (Haenen, 2012).
HOOFDSTUK 1 | ANALYSEKADER VOOR ACTIVERINGSMAATREGELEN GERICHT OP LANGDURIG WERKLOZEN
15
2 | Gemeenschapsdienst in de praktijk
Om de mogelijke effecten van de invoering van de gemeenschapsdienst te kunnen inschatten is het
belangrijk om te kijken naar praktijkvoorbeelden in het buitenland. Hoe gaven zij de gemeenschapsdienst vorm? Wat waren de effecten van de genomen maatregelen? Werden er juridische procedures
opgestart tegen de gemeenschapsdienst? Wegens de vergelijkbaarheid zal er in deze sectie voornamelijk gekeken worden naar soortgelijke programma’s in Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Daarnaast zal ook nog kort stilgestaan worden bij grootschalige programma’s in de Verenigde Staten en
Australië.
2.1
2.1.1
De ‘Tegenprestatie naar vermogen’ in Nederland
De maatregel
Na jarenlange discussie en voorbereiding werd op 1 juli 2014 de Participatiewet door de Eerste Kamer
aanvaard. Toen in 2007 de wet op maatschappelijke ondersteuning werd aangenomen stond deze ook
bekend als de participatiewet. Het grote verschil is echter dat participatie in die tijd de invulling had
van ‘deelnemen aan het maatschappelijk leven’, terwijl het nu definitief van een andere inkleuring is
voorzien: ‘werken’ is namelijk het nieuwe participeren. De bedoeling van de Participatiewet is namelijk dat meer mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt een baan vinden, met minder bureaucratie
en regeldruk. Men geeft hierbij de gemeenten de centrale rol. Zij kunnen, mits bepaalde voorwaarden,
kiezen of zij zich vooral richten op toegang tot de arbeidsmarkt of ook op andere vormen van actief
meedoen aan de maatschappij. Werkzoekenden en werkgevers moeten bij gemeenten aankloppen
voor de noodzakelijke instrumenten en voorzieningen. Veel gemeenten bundelden de krachten en
werken samen op regionaal niveau (Movisie, 03.07.2014)
De aangepaste Wet Werk en Bijstand, die ondergebracht werd in de Participatiewet, regelt de ondersteuning bij arbeidsinschakeling en bijstand voor mensen die weinig of geen ander inkomen hebben.
Aangezien de werkloosheidsuitkering in Nederland beperkt is tot twee jaar, komen langdurig werklozen daarna in de bijstand terecht, wat vergelijkbaar is met het Belgische leefloon. Vanaf 1 januari
2012 was het voor gemeenten al mogelijk om een tegenprestatie te vragen aan mensen met algemene
bijstandsuitkeringen. De aanpassing van de wet stelt echter dat de zogenaamde tegenprestatie naar
vermogen verplicht wordt gesteld. De bijstandsgerechtigde moet in dat geval onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden verrichten. Van uitkeringsgerechtigden, die herintegratieactiviteiten
ondernemen gericht op toeleiding naar betaald werk, kan dus aanvullend een tegenprestatie worden
gevraagd waar dat van toepassing en mogelijk is. De gemeente kan de concrete invulling van de
tegenprestatie zelf bepalen mits ze voldoet aan een aantal voorwaarden. Zo zijn er onder andere
beperkingen van de tijdsduur en de omvang van de tegenprestatie.
Een andere voor dit onderzoek belangrijke bepaling is dat de tegenprestatie het re-integratiebeleid
niet mag doorkruisen. De tegenprestatie mag arbeidsinschakeling of de re-integratie dus niet in de
weg staan. Omdat de tegenprestatie geen re-integratie-instrument is, is er ook geen scholing aan
gekoppeld. Dit betekent dat er een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen de tegenprestatie als
HOOFDSTUK 2 | GEMEENSCHAPSDIENST IN DE PRAKTIJK
17
iets dat moet gedaan worden in ruil voor een uitkering enerzijds en een re-integratiemaatregel als stap
in de richting van reguliere arbeid anderzijds. De redenering achter de tegenprestatie is dat bijstandsgerechtigden een uitkering krijgen van de samenleving en daarvoor ook wel iets terug kunnen doen.
De wetgever geeft hierbij aan dat het noodzakelijk is dat zoveel mogelijk mensen die nu een uitkering
ontvangen aan het werk gaan om het draagvlak en de betaalbaarheid van de sociale voorzieningen nu
en in de toekomst te behouden. De tegenprestatie is volgens de regering voor de uitkeringsgerechtigden een gelegenheid om te blijven participeren in de samenleving en om een sociaal netwerk, arbeidsritme en regelmaat te behouden. De tegenprestatie vergroot op die manier ook de kansen op de
arbeidsmarkt. Terwijl de re-integratie op de arbeidsmarkt dus het hoofddoel van de re-integratiemaatregelen, lijkt dit slechts een positief neveneffect bij de tegenprestatie. Het principe van de wederkerigheid (voor wat, hoort wat) blijft het hoofddoel van de tegenprestatie naar vermogen (Movisie,
17.01.2014).
In de volgende sectie zal de implementatie van de tegenprestatie naar vermogen in verschillende
gemeentes van naderbij bestudeerd worden. Hierbij zal het echter niet mogelijk zijn om een éénduidige conclusie van dé tegenprestatie naar vermogen te formuleren:
- omwille van de centrale rol van de gemeentes zijn de tegenprestaties op zeer diverse wijze ingevuld
en kunnen ze onderling moeilijk vergeleken worden. Doordat de gemeenten de ruimte wordt gelaten voor individueel maatwerk, zijn er lokaal grote verschillen in aanpak;
- rekening houdend met het feit dat de tegenprestatie naar vermogen een relatief nieuw fenomeen is,
is het vaak moeilijk om de impact te kunnen inschatten. In veel gevallen zitten de langdurig werklozen nog in een dergelijk traject en zijn er (nog) geen cijfers met betrekking tot uitkomsten
voorhanden;
- Nederland heeft geen traditie waarin het werklozenbeleid van begin af aan wordt geëvalueerd. Volgens Bas van der Klaauw, hoogleraar economie aan de Vrije Universiteit, is het dan ook noodzakelijk dat er meer en beter onderzoek gedaan wordt naar de effectiviteit van het werklozenbeleid en
de tegenprestatie naar vermogen in het bijzonder (Bregman, 09.03.2015).
2.1.2
Effecten van de Tegenprestatie naar vermogen
In wat volgt zal de concrete invulling van de tegenprestatie naar vermogen onderzocht worden. We
zullen voornamelijk stilstaan bij grootschalige projecten in grotere steden. Ondanks de diverse toepassing van de maatregel in verschillende gemeenten zal duidelijk worden dat er bepaalde gemeenschappelijke tendensen zijn.
De gewijzigde Wet Werk en Bijstand was gebaseerd op experimenten in Rotterdam, die worden
gepresenteerd als een succesverhaal, maar in werkelijkheid een mislukking blijken. In 2011 kwam de
havenstad honderd miljoen euro tekort op de bijstandsuitgaven. Als gevolg daarvan moest de stad
ervoor zorgen dat minder mensen in de bijstand terechtkomen, dat meer mensen de bijstand verlaten
en dat de kosten per uitkering gedrukt worden. Om dit te bereiken scherpte de stad in 2012 de regelgeving aan. De Rotterdamse aanpak hield in dat om een bijstandsuitkering te kunnen aanvragen,
werklozen eerst moeten aantonen dat ze vier weken op zoek zijn geweest naar werk of scholing. Na
die vier weken moeten ze intensief op zoek naar werk. Dat houdt in dat ze sollicitatietraining volgen
en vijf sollicitaties per week moeten doen. Ook moeten ze een verplichte tegenprestatie leveren, door
zich nuttig te maken voor de maatschappij. De gemeente Rotterdam heeft het beleid uitgewerkt in
de Verordening tegenprestatie Participatiewet Rotterdam 2015. Voor alle uitkeringsgerechtigden is
het uitgangspunt, dat zij er alles aan moeten doen betaald werk te vinden en uit te stromen uit de
uitkering. Wanneer dat op korte termijn niet aan de orde is, kan een tegenprestatie worden opgelegd.
De gemeente noemt als voorbeelden vrijwilligerswerk, mantelzorg, taal- of beweegtraining of andere
18
HOOFDSTUK 2 | GEMEENSCHAPSDIENST IN DE PRAKTIJK
maatschappelijk nuttige werkzaamheden. Het moet gaan om onbeloonde, niet-reguliere werkzaamheden zodat uitkeringsgerechtigden die een tegenprestatie leveren geen betaalde banen innemen
(Smouter, 16.09.2014).
In oktober 2013 bracht de Rotterdamse Rekenkamer het rapport ‘Uitkomen met inkomen’ uit, om
vast te stellen hoe efficiënt de Rotterdamse maatregelen waren. Daaruit blijkt dat het instellen van de
zoekperiode van vier weken de enige maatregel was die een aantoonbaar effect had. De andere maatregelen, inclusief de tegenprestatie, hadden dat duidelijk niet. Uit de evaluatie bleek dus dat er niet
meer mensen aan een job werden geholpen door ze gemeenschapsdienst te laten verrichten. Net als
in vergelijkbare wijken waar er geen verplichting was, stroomde slechts 4 à 5% door naar een vaste
job. De Rekenkamer had daarentegen wel een sterke relatie gevonden tussen het aantal mensen dat
de bijstand verlaat en het aantal vacatures in Rotterdam. De economische crisis vormde met andere
woorden de meest voor de hand liggen verklaring voor waarom mensen niet uit de bijstand geraakten
(Hofstra, 2013). Volgens reïntegratiespecialist Dirk van de Laar werkten de strenge maatregelen de
zoektocht naar een baan tegen: ‘Als jij niet voldoet aan de eisen of jij komt je afspraken niet na,
houden ze een bepaald percentage af van je uitkering. Maar als je als reïntegratiecoach dan diezelfde
mensen moet motiveren om weer aan het werk te gaan, heb je een helse job’, stelde hij. De gemeentelijke ombudsman van de stad, Anne Mike Zwaneveld, bevestigde de gebrekkige dienstverlening in
Rotterdam. Volgens haar is de sociale dienst te veel gericht op het uitdelen van sancties en kan dat
een averechts effect hebben. Uit haar onderzoek blijkt dat veel klachten gaan over de verplichting tot
poetsen, wat als stigmatiserend wordt ervaren. De gemeente stelde dat zij wil voorkomen dat de
afstand tot de arbeidsmarkt groter wordt en ernaar streeft dat mensen in de bijstand arbeidsritme
houden en opdoen. De gemeente lijkt daarbij eerder uit te gaan van de ‘one size fits all’-gedachte in
plaats van maatwerk toe te passen. Andere klachten gingen over de toon en inhoud van de brieven
en e-mails van de gemeente aan de bijstandsgerechtigden (Zwaneveld et al., 2015).
In Amsterdam verplicht de regeling ‘werken met behoud van uitkering’ mensen in de bijstand om
voor onbepaalde tijd onbetaalde arbeid te verrichten om hun uitkering niet te verliezen. In december
2013 leverden 3 100 bijstandsgerechtigden een dergelijke tegenprestatie naar vermogen. De Amsterdamse Dienst Werk en Inkomen (DWI) zegt bijstandsgerechtigden op die manier ‘werknemersvaardigheden’ te willen aanleren zoals op tijd komen, je aan afspraken houden, gezag aanvaarden, samenwerken en omgaan met collega’s, etc. De opgelegde taken zijn dan ook zeer divers, gaande van dossierpagina’s tellen over planten water geven tot schoenen poetsen. De keerzijde is echter dat bijstandsgerechtigden vaak van oordeel zijn dat ze nutteloos werk moeten verrichten. Door het duidelijke onderscheid met een reïntegratietraject voelen de bijstandsgerechtigden die een tegenprestatie
(moeten) uitvoeren zich vaak tegengewerkt in hun zoektocht naar een baan. Bijgevolg wordt de te
leveren tegenprestatie zelden ervaren als een nuttige opstap naar regulier werk. Uit gemeentelijke
documenten blijkt dan ook dat het werken met behoud van uitkering vaak voornamelijk bedoeld is
als straf of ‘disciplinering’. Wie volgens de DWI onvoldoende meewerkt, krijgt een strafkorting (een
vermindering van de bijstandsuitkering) (Witteman, 24.12.2013).
De ervaring in Nederland met experimenten waarbij uit een groep potentiële deelnemers aan dergelijke programma’s at random twee groepen (de testgroep en controlegroep) worden gevormd en vergeleken beperkt zich momenteel tot een (kleinschalige) evaluatie van een aantal gemeentelijke experimenten in het kader van reïntegratiemaatregelen. De netto-effectiviteit van de tegenprestatie naar
vermogen is, met uitzondering van het proefproject in Rotterdam, tot dusver nog niet voldoende
onderzocht geweest. Aangezien de maatregel de re-integratie op de arbeidsmarkt niet als primair doel
heeft, kan echter verwacht worden dat de positieve netto-effecten op (weder)tewerkstelling zeer
gering of onbestaande zullen zijn (De Koning et al., 2014).
HOOFDSTUK 2 | GEMEENSCHAPSDIENST IN DE PRAKTIJK
19
2.1.3
Juridische betwistingen van de Tegenprestatie naar vermogen
In Nederland is het onderscheid tussen de al bestaande plicht tot re-integratie op de arbeidsmarkt en
de tegenprestatie naar vermogen gelegen in het feit dat de laatstgenoemde niet gerelateerd is aan de
arbeidsinschakeling maar hier als zelfstandige verplichting naast staat. Dit verschil is van groot belang
bij de vraag of er sprake is van dwangarbeid of verplichte arbeid.
In een aantal uitspraken is de Centrale Raad van Beroep ingegaan op de vraag of er sprake is van
dwangarbeid in de situatie waarin een bijstandsgerechtigde moest deelnemen aan een re-integratietraject waarbij de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling van de betrokkene onderzocht zouden worden.
De Raad constateerde namelijk dat de betrokkene zich niet vrijwillig voor het re-integratietraject had
gemeld en dat het niet volgen van het traject een maatregel in de vorm van een tijdelijke verlaging
van de uitkering tot gevolg had. De standaard van het EHRM stelt echter dat er in geval van dwangarbeid sprake moet zijn van werkzaamheden met een excessief of disproportioneel belastend karakter
en/of het totaal ontbreken van enig perspectief richting arbeidsinschakeling (zie sectie 1.3). Het
opleggen van een verplichte re-integratievoorziening kan dus niet worden bestempeld als dwangarbeid zolang deze voorziening proportioneel is en een reëel perspectief biedt op arbeidsinschakeling.
Gelet op het bovenstaande rijst de vraag of een verplichte en onbeloonde voorziening toelaatbaar
kan worden geacht indien er geen mogelijkheid bestaat dat deze maatschappelijke participatie leidt
tot arbeidsinschakeling. De Centrale Raad voor Beroep heeft deze vraag in een recent arrest ontkennend beantwoord. Er werd namelijk gesteld dat een voorziening niet toelaatbaar is indien ze niet op
termijn bijdraagt aan de arbeidsinschakeling van de betrokkene. Bijgevolg zou de verplichte tegenprestatie naar vermogen niet toelaatbaar worden geacht gezien deze per definitie niet bijdraagt aan de
arbeidsinschakeling van de betrokkene. De Staatssecretaris heeft echter in de memorie van toelichting
aangegeven dat er naar zijn mening met de tegenprestatie naar vermogen een normale burgerplicht
in het leven is geroepen. Als de te leveren tegenprestatie naar vermogen op die manier wordt geïnterpreteerd, wordt de maatregel dus niet als een dwangmaatregel beschouwd. De vraag is echter of
de tegenprestatie naar vermogen zomaar beschouwd kan worden als een normale burgerplicht. Daarenboven kan de tegenprestatie omwille van de vrije invulling door de gemeenten op zeer diverse
wijzen ingevuld worden (Haenen, 2012).
Dat de tegenprestatie naar vermogen leidt tot onduidelijkheid en bijgevolg juridisch aanvechtbaar is,
blijkt onder andere uit een uitspraak van de rechtbank van Breda: drie Zeeuwse gemeenten die mensen met een uitkering 32 uur lang laten werken, zijn door de rechtbank in Breda teruggefloten. Zo
weigerde een man met een bijstandsuitkering een werkstageovereenkomst te tekenen omdat het niet
ging om werkzaamheden voor een paar uur per dag of per week. Bovendien ging het om regulier
schoonmaakwerk, wat zou kunnen leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt. De rechter had de man
in het gelijk gesteld. Een tegenprestatie naar vermogen moest volgens de rechtbank gaan om het
opleggen van normale burgerlijke verplichtingen of kleine gemeenschapsdiensten. Omdat de
gemeente niet had omschreven welke werkzaamheden zouden worden verricht en hoe dit werk de
man aan een nieuwe baan kon helpen, was er volgens de rechtbank echter geen sprake van een reintegratietraject. Daarenboven was een tegenprestatie van 32 uur per week gedurende een jaar te veel
en te lang, oordeelde de rechter (De Kluis, 12.04.2013).
20
HOOFDSTUK 2 | GEMEENSCHAPSDIENST IN DE PRAKTIJK
2.2
2.2.1
Community Work Placement in het Verenigd Koninkrijk
De maatregel
In april 2014 introduceerde de Britse regering strenge voorwaarden en sancties voor langdurig werklozen. Met het ‘Help to Work’ programma worden er voorwaarden gekoppeld aan het verkrijgen van
werkloosheidsuitkeringen.
Concreet werkt het Help to Work programma als volgt:
- job Centre Plus adviseurs beoordelen alle deelnemers aan het programma;
- op basis van dat oordeel zullen de langdurig werklozen geselecteerd worden voor één van de volgende drie routes:
- de werkloze wordt geplaatst onder het ‘Mandatory Invervention Regime’ om een opgelegde
opleiding te volgen. Dit wordt voornamelijk opgelegd aan werklozen die ver van de arbeidsmarkt
verwijderd zijn;
- de werklozen worden verplicht om gemeenschapswerk te verrichten (‘Community Work Placement’). Dit wordt voornamelijk opgelegd aan werklozen wier enige ‘barrière’ een gebrek aan
werkervaring is;
- de werklozen moeten zich dagelijks melden op de arbeidsbemiddelingsdienst (in plaats van om
de 14 dagen tijdens de vorige regeling).
Er wordt verwacht dat het ‘Help to Work’-programma ongeveer 200 000 werklozen bereikt in het
eerste jaar. De geschatte kosten van het introduceren van het programma bedragen ongeveer 300 miljoen pond (421 miljoen euro).
Interessant in de kader van dit onderzoek is de ‘Community Work Placement’: Wie na twee jaar nog
van een uitkering wil genieten, moet in dat geval gedurende 6 maanden 30 uur per week vrijwilligerswerk verrichten. Aan de gemeenschapsdienst worden ook vier uur begeleiding bij het zoeken naar
een job gekoppeld. Hoewel de regering expliciet stelt dat de nieuwe maatregel niet bedoeld is om de
werklozen te straffen impliceert het niet nakomen van de verplichtingen een opschorting van de
werkloosheidsuitkering voor vier weken bij een eerste inbreuk en voor 13 weken bij een tweede
inbreuk (National Council for Voluntary Organisations, 2013).
In een handleiding legt het Departement voor Werk en Pensioenen (DWP) de nadruk op het nut dat
de gemeenschapsdienst moet hebben voor de betrokkene:
- de gemeenschapsdienst moet zorgen voor (extra) werkervaring en het moet de werkloze toestaan
om nieuwe vaardigheden te leren of verder te ontwikkelen;
- de werklozen moeten voldoende ondersteund worden op de werkvloer;
- de taken die werklozen moet uitvoeren moeten gelijkaardig zijn met taken in een regulier arbeidscircuit (Department for Work & Pensions, 2014).
In tegenstelling tot de Nederlandse tegenprestatie naar vermogen bevat Help to Work het uitdrukkelijke doel om langdurig werklozen werkervaring te laten opdoen en naar de reguliere arbeidsmarkt te
leiden. Volgens de toenmalige Minister voor Werk en Pensioenen, Ian Duncan Smith, kunnen werklozen opnieuw aan het werk geraken door een combinatie van incentieven en sancties. Premier David
Cameron verdedigde de nieuwe maatregelen als een manier voor langdurig werklozen om uit de bijstand te helpen: ‘We constateren recordniveaus van tewerkstelling in het VK. Meer en meer mensen
vinden een job, maar er moet meer gedaan worden voor diegenen die al lang afhangen van uitkeringen.’
HOOFDSTUK 2 | GEMEENSCHAPSDIENST IN DE PRAKTIJK
21
Meteen na de bekendmaking van het programma kwam er protest vanuit diverse hoeken. Verscheidene ngo’s (waaronder Oxfam) verklaarden dat ze de regeling over de verplichte gemeenschapsdienst
zullen boycotten. Volgens hen kan vrijwilligerswerk enkel door echte vrijwilligers gedaan worden en
kan het dus niet opgelegd worden aan langdurig werklozen omdat ze anders hun uitkering verliezen.
Als reactie op de maatregel lanceerden 30 vrijwilligersorganisaties de campagne ‘Keep Volunteering
Voluntary’ (houd vrijwilligerswerk vrijwillig). De grootste vakbond in het VK, Unite, heeft het ‘Help
to Work’-programma ook veroordeeld en stelt dat het niets meer is dan verplichte onbetaalde arbeid.
Het protest tegen de verplichte gemeenschapsdienst werd ook online georganiseerd. De website
www.boycottworkfare.org zet mensen aan om actie te ondernemen en informeert langdurig werklozen over hun rechten. Daarenboven proberen zij mogelijke werkaanbieders in het kader van de
gemeenschapsdienst ervan te overtuigen om zich terug te trekken uit het circuit. Bij een aantal bedrijven is dit reeds gelukt. De aanhangers van de boycott workfare-actiegroep hopen dat de workfareregeling implodeert als voldoende ondernemingen niet (meer) bereid zijn om potentiële werkplichtigen aan het werk te zetten. Ze roepen bijgevolg op om bedrijven die wél participeren zo veel
mogelijk publiek bekend te maken (‘name & shame’) (McSmith & Cash, 28.04.2014).
2.2.2
Effecten van de Community Work Placement
Om de impact van het Help to Work programma te kunnen inschatten publiceerde het DWP eind
2013 een evaluatie van het pilootproject ‘Support for the very-long term unemployed trailblazer’. Het
pilootproject werd als volgt beschreven:
Een voortraject van 13 weken met afschrikkingseffecten, screening en sensibilisering, en een periode
van 26 weken voor de behandeling zelf. Die behandeling kon bestaan uit:
- een intensieve begeleiding in het kader van het Jobcentre Plus Support;
- ofwel een contractuele werkervaring (‘Community Action Programme’);
- ofwel het standaard ‘Jobcentre Plus support’ waarbij werkzoekenden zich zelf regelmatig aanmelden. De laatstgenoemde optie dient daarbij als controlegroep.
Doordat het pilootprogramma op een paar kleine uitzonderingen na identiek is met het ‘Help to
Work’-programma leent het zich uitstekend tot een evaluatie van de invoering van de gemeenschapsdienstplicht. Naast het voordeel van de grote mate van vergelijkbaarheid werd het pilootproject op
grote schaal uitgevoerd met meer dan 15 000 deelnemers. Daarenboven werd er ook gebruik gemaakt
van een controlegroep om de effecten van het veranderde beleid an sich zo goed mogelijk te kunnen
inschatten.
Figuur 2.1 geeft het percentage proefpersonen weer dat een uitkering ontvangt tussen de 104 weken
vóór en 91 weken na de toewijzing aan een van volgende cohorten:
- ‘CAP’ staat voor het Community Action Programme en geeft bijgevolg de werklozen weer die een
gemeenschapsdienst moeten vervullen;
- ‘OCM’ staat voor Ongoing Case Management en geeft de groep werklozen worden die intensief
begeleid worden;
- ‘JCP Control’ staat voor de controlegroep waarbij de werklozen zich regelmatig moeten melden bij
de arbeidsbemiddelingsdienst.
22
HOOFDSTUK 2 | GEMEENSCHAPSDIENST IN DE PRAKTIJK
Figuur 2.1
Percentage uitkeringsgerechtigden doorheen de onderzochte periode vóór en na toewijzing
aan cohort
Bron Department for Work & Pensions, 2013
Vooraleer de verschillende deelnemers worden toegewezen aan één van de drie trajecten is het percentage dat uitkeringen ontvangt zeer gelijkaardig. Dit impliceert dat verschillen die later optreden
het gevolg zijn van de verschillende maatregelen (CAP, OCM & JCP Control). Vanaf het moment
dat de deelnemers deelnemen aan een traject (na de TS-lijn) constateren we kleine verschillen tussen
de verschillende cohorten: Bijna twee jaar (91 weken) na de toewijzing aan de verschillende groepen
kreeg 68% van de controlegroep (JCP Control) nog steeds een uitkering. Van de groep die verplicht
gemeenschapsdienst moest doen (CAP) ontving 66% een uitkering, terwijl van groep met intensieve
begeleiding (OCM) nog 64% een uitkering ontving na 91 weken.
Naast de impact op de uitstroom uit de werkloosheidsuitkeringen is de vraag of de verschillende
maatregelen een invloed hebben op het tewerkstellingsniveau van de betrokkenen. Figuur 2.2 geeft
het aandeel werklozen weer dat vanaf de start van één van de drie trajecten is tewerkgesteld in een
normaal arbeidstraject doorheen de tijd. Opnieuw zijn de proefpersonen opgedeeld volgens de drie
mogelijke trajecten (JCP Control, CAP & OCM).
HOOFDSTUK 2 | GEMEENSCHAPSDIENST IN DE PRAKTIJK
23
Figuur 2.2
Percentage tewerkgestelden in normaal arbeidstraject na toewijzing aan cohort
Bron Department for Work & Pensions, 2013
Op het einde van de opvolgingsperiode (91 weken) kunnen we constateren dat 18% van de controlegroep (JCP Control) tewerkgesteld is. De groep met gemeenschapsdienst (CAP) had eenzelfde aandeel tewerkgestelden. Enkel bij de groep met de intensieve begeleidingsprocedure (OCM) kon, vergeleken met de controlegroep, een verhoging van het tewerkstellingsniveau vastgesteld worden
(19%). Deze was echter niet statistisch significant. Gedurende de hele opvolgingsprocedure werkten
de participanten in de groep met gemeenschapsdienst (CAP) en de intensieve begeleiding (OCM) wel
meer vergeleken met de controlegroep. Met respectievelijk 9 en 11 extra dagen over een periode van
bijna 2 jaar was het verschil met de controlegroep echter klein (Department for Work & Pensions,
2013).
Op basis van de evaluatie van het pilootprogramma kunnen we besluiten dat de impact van de
gemeenschapsdienst op de tewerkstellingkans en het aantal uitkeringsgerechtigden relatief klein was
voor de onderzochte periode. Uit bevragingen met de respondenten bleek wel dat de trajecten andere
minder meetbare effecten hadden. Bij de deelnemers aan de gemeenschapsdienst bleek dat hun persoonlijke ervaring sterk afhankelijk was van de aard van het te verrichten werk. Sommige deelnemers
hadden het gevoel dat de gemeenschapsdienst niet aansloot bij hun verwachtingen en aspiraties, en
waren bijgevolg uiterst kritisch. Andere participanten verzetten zich simpelweg tegen de regeling omdat zij tegen het principe van gratis werk waren. De deelnemers die het gevoel hadden dat de aard
van het gemeenschapswerk aansloot bij hun verwachtingen van een echte job waren dan weer overwegend positief en stelden dat ze meer vertrouwen hadden doordat ze zich in een werkroutine
bevonden (Department for Work & Pensions, 2012).
Merk op dat in de evaluatiestudie van de Community Action Programme enkel de effecten op
microniveau gemeten werden, d.w.z. op de deelnemers zelf (en de vergelijkingsgroepen). Voor een
globaal oordeel moet men ook rekening houden met de effecten op andere stakeholders, te beginnen
met andere werkenden en werkzoekenden. In de mate dat de inhoud van de verrichte taken onder de
verplichte gemeenschapsdienst regulier werk benadert (wat inderdaad de bedoeling is - cf. supra), kan
24
HOOFDSTUK 2 | GEMEENSCHAPSDIENST IN DE PRAKTIJK
het haast niet anders dan dat een deel van de ‘dienstplaatsen’ reguliere arbeidsplaatsen verdringen.
Dat geldt niet voor elk individu, aangezien de betrokken werkgevers wellicht niet steeds bereid zouden zijn (of de middelen zouden hebben) om voor het gepresteerde werk normale lonen te betalen.
Maar als een werkgever kan kiezen tussen een kosteloze of een betaalde werkkracht voor hetzelfde
werk, is de keuze waarschijnlijk vlug gemaakt. Dit betekent concreet, in het geval van het Britse
workfare-programma, dat de netto-tewerkstellingseffecten hoogstwaarschijnlijk negatief zijn - aangezien de effecten voor de doelgroep zelf quasi-nihil zijn, en die voor derden negatief.
2.2.3
Juridische betwistingen van de Community Work Placement
Net zoals in Nederland hebben individuen in het VK gerechtelijke stappen ondernomen tegen de
verplichting tot gemeenschapsdienst. Zo daagden Cait Reilly en Jamieson Wilson het Departement
voor Werk en Pensioenen (DWP) voor het gerecht omdat zij zich benadeeld voelden door de workfare-regeling:
- Reilly vond niet meteen werk na afgestudeerd te zijn aan de universiteit. Zij werd door de arbeidsdienst verplicht om rekken te vullen en vloeren te poetsen in de winkelketen Poundland in ruil voor
het behoud van haar werkloosheidsuitkering. Op dat moment werkte Reilly als vrijwilliger in een
plaatselijk museum waar ze relevante werkervaring opdeed in het kader van haar opleiding. Hier
moest ze als gevolg van de verplichte kosteloze gemeenschapsdienst noodgedwongen mee stoppen;
- Wilson was een werkloze vrachtwagenchauffeur die in het kader van het Community Action Programme verplicht werd om 30 uren per week meubels te poetsen gedurende 6 maanden. Omdat hij
weigerde om deze vorm van onbetaalde arbeid te verrichten werd zijn werkloosheidsuitkering voor
6 maanden opgeschort.
Openbare aanklagers verdedigden de twee casussen. De drie rechters van het Hof van Beroep oordeelden unaniem dat de voorwaarden van de gemeenschapsdienst onwettig waren en bijgevolg vernietigd moesten worden. In het geval van Reilly oordeelden de rechters dat ze het opgelegde werk
had moeten kunnen weigeren. In het geval van Wilson stelden de rechters dat hij niet voldoende
geïnformeerd was over het mogelijke verlies van werkloosheidsuitkeringen indien hij zou weigeren.
Hoewel het oordeel van de rechters beschouwd werd als een overwinning voor de Boycott Workfare
campagne en hun voorstanders, was het gebaseerd op zeer concrete elementen en is het dus zeker
niet algemeen afdwingbaar. Zo bevat het vonnis ook een verklaring dat de overheid maatregelen kan
introduceren om werklozen aan het werk te krijgen en dat het toegestaan is om de deelname eraan te
bevorderen door er sancties aan te koppelen. Dit geeft de DWP heel wat manoeuvreerruimte om het
beleid betreffende de gemeenschapsdienst, mits inachtneming van bepaalde voorwaarden, voort te
zetten (Elgot, 12.02.2013).
2.3
Gemeenschapsdienst in andere landen
De Verenigde Staten en Australië introduceerden al in de jaren negentig een gemeenschapsdienst
voor langdurig werklozen. In wat volgt zullen we achtereenvolgens de ervaringen in New York en
Australië bespreken.
In New York werd in de jaren ‘90 een gemeenschapsdienst ingevoerd. Het ‘Work Experience Program’ werd door de beleidsmakers verantwoord als een belangrijk instrument om de onafhankelijkheid en de werkgewoontes van bijstandsgerechtigden te versterken. De aard van de gemeenschapsdienst kon sterk variëren, gaande van parken onderhouden over schoonmaakwerk tot zelfs eenvoudig
administratief werk. Ondanks hun taken werden de gemeenschapswerkers juridisch niet beschouwd
als werknemers en konden ze geen sociale rechten opbouwen. Uit een grootschalige bevraging bleek
HOOFDSTUK 2 | GEMEENSCHAPSDIENST IN DE PRAKTIJK
25
nochtans dat 86% van de betrokkenen vond dat zij hetzelfde werk verrichten als reguliere werknemers. Dit werd bevestigd door een studie van de Universiteit van Michigan en andere partners
waarin gesteld werd dat de gemeenschapsdienst in strijd was met de sociale wetgeving. Zo verbiedt
de New York State Social Services Law om gemeenschapswerkers in het regulier arbeidscircuit in te
schakelen. De onderzoekers stelden dan ook dat de gemeenschapswerkers hun job zouden moeten
kunnen behouden op voorwaarde dat ze dezelfde lonen en rechten verkregen als werknemers in het
reguliere arbeidscircuit (Whyte, 14.07.2000). Ondanks de jarenlange traditie heeft burgemeester Bill
de Blasio in 2014 besloten om de gemeenschapsdienst af te schaffen. Hij wil daarentegen meer
investeren in onderwijs en een intensieve opleiding voor langdurig werklozen. Volgens lokale beleidsmakers zouden de workfare-jobs binnen de twee jaar verdwijnen en vervangen worden door tewerkstellingsprogramma’s en opleidingen (Swarns, 02.11.2014). De beleidsploeg van de Blasio verwijst
hiervoor naar onderzoek dat aantoont dat de meest succesvolle sociale hervormingsprogramma’s een
mix van (korte-termijn) vorming, opleidingen en een focus op (weder)tewerkstelling omvatten.
Andere Amerikaanse staten kwamen tot dezelfde conclusie: grootschalige, uniforme programma’s
van gemeenschapsdienst werden teruggeschroefd en vervangen door trajecten op maat en systemen
van
gesubsidieerde
arbeidsplaatsen
als
opstap
naar
betaald
werk
(bron:
http://aspe.hhs.gov/hsp/newws/synthesis02/chapt4.htm - EducationHamilton, 2002).
Australië introduceerde reeds in 1997een gemeenschapsdienst voor jongeren tussen 18 en 24 jaar die
langer dan zes maanden werkloos waren. Later werd de leeftijdsgrens opgetrokken tot vijftig jaar.
Vanaf 1 juli 2015 werd het stelsel verplicht voor bijna alle werklozen. Wie jonger is dan dertig moet
namelijk gedurende zes maanden 25 uur per week gemeenschapsdienst verrichten. Van wie tussen
dertig en vijftig is, wordt 15 uur per week verwacht. Vijftigplussers moeten 15 uur opleiding per week
volgen. Het zogenaamde Work for the Dole-programma wil de vaardigheden van de werkzoekenden
versterken, maar het programma ambieert niet expliciet een betere uitstroom naar werk. Men hamert
vooral op wederzijdse verantwoordelijkheid. De belangrijkste kritiek op Work for the Dole is dat het
de beschikbare tijd om actief naar werk te zoeken beperkt. Het programma houdt de werkzoekenden
bezig, maar verschaft hen niet de nodige vaardigheden voor de reguliere arbeidsmarkt
In het algemeen wijzen de weinige studies naar de effectiviteit van deze programma’s op weinig overtuigende resultaten. De doorstroming naar de reguliere arbeidsmarkt bleef zeer laag. Deelnemers
hielden te weinig tijd over om actief naar werk te zoeken of een opleiding te volgen. Anderen kampten
met zo veel beperkingen dat gemeenschapsdienst lang niet volstond om de weg naar de reguliere
arbeidsmarkt te vinden (Sioen, 25.10.2014).
26
HOOFDSTUK 2 | GEMEENSCHAPSDIENST IN DE PRAKTIJK
3 | Lessen voor het beleid
3.1
Effectiviteit
Volgens de federale en Vlaamse beleidsdocumenten moet de gemeenschapsdienst passen binnen een
traject naar werk. Zo zou de maatregel een instrument worden in de strijd tegen de langdurige werkloosheid. Als het doel is om de werkloosheid te doen dalen, dan dreigt de maatregel echter een maat
voor niets te worden. Evaluaties van dit soort experimenten wijzen op magere resultaten betreffende
de doorstroming van langdurig werklozen naar de reguliere arbeidsmarkt. De buitenlandse ervaringen
wijzen overigens op het risico dat verleners van dergelijke gemeenschapsdienst onvoldoende focus
(kunnen) overhouden om te solliciteren en op die manier hun kansen op een echte job soms zelfs
zien verminderen.
Ook al zijn de tewerkstellingseffecten van dit soort workfare voor de betrokkenen heel marginaal,
dan nog kunnen zulke programma’s verdringingseffecten veroorzaken op de reguliere arbeidsmarkt.
De gemeenschapsdienst wordt immers gratis geleverd. In de mate dat zij inhoudelijk dezelfde taken
inhoudt als regulier werk, zullen werkgevers geneigd zijn om reguliere tewerkstelling af te bouwen en
door gemeenschapsdienst te vervangen. Per saldo moet men dan ook rekening houden met een ernstig risico op negatieve tewerkstellingseffecten.
Naast de minieme (of zelfs negatieve) wedertewerkstellingseffecten heeft de invoering van de
gemeenschapsdienst ook weinig of geen positieve invloed op het zelfbeeld van de betrokkenen. Uit
de buitenlandse voorbeelden blijkt dat de gemeenschapsdienst vaak stigmatiserend werkt. Vooral
wanneer de aard van het werk in grote mate afwijkt van de gewenste jobinhoud verwezen veel deelnemers naar een aantasting van hun zelfbeeld en zelfvertrouwen. Dit was weliswaar niet altijd het
geval: in bepaalde gevallen leidde de maatregel tot meer vertrouwen en motivatie bij de betrokkenen.
Bij sommige werklozen waren er daarenboven positieve veranderingen in het zoekgedrag naar werk
(Department for Work & Pensions, 2012). De individuele ervaring van de betrokkenen blijkt in grote
mate afhankelijk te zijn van de aard van het werk dat ze moeten uitvoeren. Wanneer zij zich kunnen
vinden in het werk dat ze moeten uitoefenen, beschouwen ze het minder als een opgelegde straf en
zijn de ervaringen doorgaans positiever.
Het succes van de verplichte gemeenschapsdienst moet worden afgemeten aan de vooropgestelde
doelstelling. Uit de buitenlandse praktijken bleek dat de effecten op de tewerkstelling zeer gering tot
onbestaande zijn. Als het daarentegen enkel de bedoeling is dat de langdurig werklozen de voeling
met de samenleving behouden, kan de gemeenschapsdienst in bepaalde omstandigheden nuttig zijn.
Dat vraagt echter om de nodige begeleiding. Volgens Van der Linden (2014) vereist een dergelijk
workfare-programma een hele organisatie, een omkadering en een controle. Het invoeren van een
gemeenschapsdienst om te besparen is dan ook ijdele hoop. Dat merkte de Rotterdamse Rekenkamer
ook op: het invoeren van de gemeenschapsdienst zorgde voor een stijging van de kosten per uitkeringsgerechtigde (Hofstra, 2013). Eerder dan een veralgemeende plicht tot gemeenschapsdienst kan
men best de mogelijkheid tot vrijwilligerswerk voor langdurig werklozen versoepelen.
HOOFDSTUK 3 | LESSEN VOOR HET BELEID
27
3.2
Rechten versus plichten
Met de invoering van de gemeenschapsdienst lijkt het alsof de beleidsmakers een (waarschijnlijk
beperkt) aantal werkonwillige personen in het gareel willen krijgen, maar daarmee de rest van de
uitkeringsgerechtigden te marginaliseren. Doordat de gemeenschapsdienst een verplichtend karakter
heeft en het niet nakomen ervan aan sancties gekoppeld wordt, lijkt het erop dat de balans tussen de
rechten en de plichten van de werkloze verstoord zal worden. Reeds nu worden de inspanningen die
een werkloze doet om werk te zoeken geëvalueerd tijdens individuele gesprekken met een personeelslid van de RVA. Indien de inspanningen onvoldoende of onaangepast zijn, wordt een actieplan voor
de 4 volgende maanden voorgesteld aan de werkloze (contact opnemen met de VDAB of ACTIRIS,
werkaanbiedingen raadplegen, solliciteren, ...), en wordt hem gevraagd zich ertoe te verbinden de
acties die van hem verwacht worden, uit te voeren. Een tweede gesprek vindt 4 maanden later plaats,
om na te gaan of de werkloze zijn actieplan heeft nageleefd. Indien dit het geval is, zal 12 maanden
later een nieuw gesprek plaatsvinden. Indien de werkloze zijn actieplan niet heeft nageleefd, krijgt hij
een tijdelijke en beperkte sanctie (gedurende maximum 4 maanden). Die kan bestaan uit een vermindering van het bedrag van de werkloosheidsuitkering, ofwel een schorsing van de betaling van zijn
uitkeringen. Bovendien moet de werkloze zich er opnieuw toe verbinden een nieuw (intensiever)
actieplan uit te voeren voor de volgende 4 maanden. Het derde gesprek vindt 4 maanden later plaats.
Indien de werkloze zijn tweede actieplan heeft nageleefd, krijgt hij opnieuw volledige uitkeringen en
zal 12 maanden later een nieuw gesprek plaatsvinden. Indien de werkloze zijn actieplan daarentegen
niet heeft nageleefd, kan hij uitgesloten worden van het recht op uitkeringen (RVA, 01.07.2014).
Gezien het uitgebreide reeds bestaande instrumentarium lijkt het bijgevolg weinig zinvol om een
bijkomend controlecircuit te creëren. Daarenboven kan men zich vragen stellen bij het verplichte
karakter van de gemeenschapsdienst. Aangezien de aard van te verrichten taken moet verschillen met
reguliere arbeid (zie sectie 3.3) komt de gemeenschapsdienst in veel gevallen in het vaarwater van
vrijwilligerswerk terecht. Voorstanders van de gemeenschapsdienst schrijven de positieve effecten bij
vrijwilligerswerk (zoals een verhoogde betrokkenheid op de arbeidsmarkt, minder sociaal isolement,
meer zelfvertrouwen en zelfrespect en bijkomende werkervaring) dan ook toe aan de gemeenschapsdienst. Volgens Danny Jacobs, voorzitter van ‘de Verenigde Verenigingen’ doen deze effecten zich
echter enkel voor bij vrijwilligerswerk dat vrijwillig wordt verricht. Eens vrijwilligerswerk in de vorm
van een gemeenschapsdienst verplicht wordt gemaakt, vervallen ook de positieve effecten. Dit komt
doordat in dat geval niet meer wordt uitgegaan van de intrinsieke motivatie en betrokkenheid van
mensen. Zo schiet de gemeenschapsdienst haar doel voorbij (De Verenigde Verenigingen,
15.06.2015).
Tot slot moet ook rekening gehouden worden met de juridische aspecten van de gemeenschapsdienst.
Uit de buitenlandse ervaringen blijkt dat de maatregel meermaals met succes is aangevochten. De
grens met dwangarbeid is in sommige gevallen erg vaag. Indien men een gemeenschapsdienst wil
introduceren zal men bijgevolg rekening moeten houden de internationale rechtspraak, wil men een
resem procedures tegen de maatregel voorkomen.
3.3
Afstand tot werk vergroten of verkleinen?
Met de introductie van de gemeenschapsdienst stellen de federale beleidsmakers dat langdurig werklozen die leven van een uitkering een onbetaalde, nuttige tegenprestaties horen te leveren. Meteen
wordt daar dan wel de kanttekening bij gemaakt dat die tegenprestatie de beschikbaarheid voor de
arbeidsmarkt niet mag verminderen. Dit impliceert echter dat de aard van het gemeenschapswerk
moet verschillen met activiteiten in een regulier arbeidscircuit. De gemeenschapsdienst kan met
andere woorden geen taken omvatten die overeenstemmen met een volwaardige job omdat het
anders reguliere arbeid zou kunnen verdringen.
28
HOOFDSTUK 3 | LESSEN VOOR HET BELEID
In hoofdstuk 2 werd reeds opgemerkt dat de concrete invulling van de gemeenschapsdienst vaak
bestond uit eenvoudige repetitieve taken die vaak niet in de lijn lagen van de job-aspiraties van de
betrokkenen. Desalniettemin wordt de gemeenschapsdienst in het federaal regeerakkoord beschreven
als een opstap naar werk. Dat is meteen in de inherente paradox van het hele workfare-principe: men
kan geen specifieke werkervaring opdoen in bezigheden die geen concurrentie mogen vormen voor
reguliere banen.
Het zal veel mensen acceptabel in de oren klinken dat uitkeringsgerechtigden een tegenprestatie
leveren. Maar als de gemeenschapsdienst geen stap is in de richting van regulier werk, niet gericht is
op sociale activering van de werkloze zelf en niet mag leiden tot verdringen van regulier werk, hoeveel
nut zal ze dan voor de samenleving hebben? Zowel de uitkeringsgerechtigde als de samenleving zullen
er het meest van profiteren als langdurig werklozen doorstromen naar een reguliere baan. Het creëren
van een afzonderlijk werkplichtcircuit met verschillende uitgangspunten lijkt dan geen voor de hand
liggende manier om die doelstelling te realiseren (De Kluis, 12.03.2013). De langdurig werklozen
kunnen dus niet zomaar in programma’s gestopt worden die hun competenties niet aanspreken en
ontwikkelen.
3.4
Actieve ondersteuning blijft prioritair
In eerste instantie moet er alles aan gedaan worden om mensen actief te begeleiden. Bij het uittekenen
van een alternatief moet zo veel mogelijk rekening gehouden worden met ernstige evaluatiestudies
om te weten wat het best werkt.
Terwijl de gemeenschapsdienst op het eerste zicht voor velen aantrekkelijk lijkt, blijkt het idee in de
praktijk tegen te vallen. Zo is gebleken dat de tewerkstellingseffecten van de maatregel quasi-nihil
(zoniet negatief) zijn. Uit cijfers van de VDAB blijkt dat eind 2014 één op de vier Vlaamse werklozen
al minstens twee jaar zonder job zit. Daarom lijkt het ons belangrijker om te focussen op activeringsmaatregelen die een directe impact op de tewerkstellingskansen van de betrokkenen hebben (Truyts,
17.10.2014). De gemeenschapsdienst riskeert hun aandacht af te leiden van hun zoektocht naar werk.
Daarenboven zorgt de gemeenschapsdienst enkel voor positieve effecten indien er voldoende begeleiding en opvolging is, wat de maatregel duur maakt.
Op basis van dit rapport kan men zich bijgevolg de vraag stellen of het niet beter zou zijn om te
focussen op het reeds bestaande arsenaal aan. Zo worden onder andere werklozen boven de vijftig
momenteel vaak aan hun lot overgelaten. Hen benaderen met een maatregel die hen verplicht tot het
uitvoeren bepaalde taken op straffe van het verliezen van de werkloosheidsuitkering lijkt alleszins niet
opportuun.
HOOFDSTUK 3 | LESSEN VOOR HET BELEID
29
Referenties
Belga (15.10.2014). Vakbonden: ‘Gemeenschapsdienst voor werklozen is dwangarbeid’ in De Morgen.
Bollens, J. (2007). De meting van de effectiviteit van arbeidsmarktprogramma’s, Leuven: HIVA-KULeuven, 49p.
Bollens, J. (2012). De kosten-effectiviteit van het activerend arbeidsmarktbeleid, Leuven: HIVA-KULeuven, 17p.
Bregman, R. (09.06.2015). Conclusie van grootschalig onderzoek: de werklozenindustrie is nog steeds failliet in
De Correspondent.
Brodkin, E.Z., & Marston, G. (2013). Work and the welfare state: Street-level organizations and workfare politics,
Copenhagen: Djof Publishing Copenhagen, 324p.
De Kluis, E. (12.03.2013). Tegenprestatie naar vermogen in Binnenlands Bestuur [http://www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/opinie/commentaren/tegenprestatie-naar-vermogen.9013783.lynkx].
De Koning, J., De Hek, P., Mallee, L., Rosing, F., & Groenewoud, M. (2014). Uitkomsten en ervaringen experimenten netto-effectiviteit re-integratie, Rotterdam/Amsterdam: SEOR, 98p.
Department for Work & Pensions (2012). Evaluation of support for the very long-term unemployed trailblazer,
Londen: DWP, 4p.
Department for Work & Pensions (2013). Support for the very long term unemployed trailblazer: longer term
analysis of benefit impacts, Londen: DWP, 28p.
Department for Work & Pensions (2014). Community Work Placements: Provider Guidance, Londen: DWP, 55p.
De Verenigde Verenigingen (15.06.2015). Verenigingsleven kant zich tegen invoering van gemeenschapsdienst, Brussel: De Verenigde Verenigingen [http://www.deverenigdeverenigingen.be/themas/item/825verenigingsleven-kant-zich-tegen-invoering-van-gemeenschapsdienst].
EHRM (2010). Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, Strasbourg: EHRM, 33p.
Elgot, J. (12.02.2013). Poundland free labour work scheme ruled ‘unlawful’, Cait Reilly and Jamieson Wilson
win appeal in Huffington Post.
Federale Regering (2014). Federaal Regeerakkoord, Brussel: Federale Regering, 147p.
FM Brussel (08.10.2014). Actiris-baas loopt niet warm voor verplichte gemeenschapsdienst, Brussel: Brussel
Nieuws [http://www.brusselnieuws.be/nl/nieuws/actiris-baas-loopt-niet-warm-voor-verplichte-gemeenschapsdienst].
Gazier, B., & Zajdela, H., Making work pay from justifications to implementations, Sorbonne: Centre d’Economie de la Sorbonne, 24p.
Haenen, J. (2012). De tegenprestatie: een onderzoek naar verplichte arbeid in de WWB, Tilburg: Universiteit
van Tilburg, 50p.
Hambach, E. (09.10.2014). Gemeenschapsdienst is geen vrijwilligerswerk, Brussel: Vlaams Steunpunt
Vrijwilligerswerk vzw [http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/opinieblog/opinie/1.2112898].
Hamilton, G. (2002). Moving people from welfare to work: Lessons from the national evaluation of welfare-towork strategies, Washington: ASPE.
Hofstra, P. (2013). Egalisatiereserve BUIG-budget, Rotterdam: Rekenkamer Rotterdam, 2p.
Internationale Arbeidsorganisatie (1930). Convention concerning Forced or Compulsory Labour, Geneva.
Leroy, F. (7.11.2014), Gemene of gemeende gemeenschapsdienst?!, Brussel: VDAB
[http://www.vdab.be/blogs/fonsleroy/gemene-gemeende-gemeenschapsdienst].
Lodemel, I., & Trickey, H. (2001). An offer you can’t refuse: Workfare in international perspective, Bristol: The
Policy Press, 357p.
McSmith, A., & Cash, J. (28.04.2014). Jobless must sign on every day: Government to dock money from longterm unemployed if they do not comply in The Independent.
Movisie (03.07.2014). Participatiewet aangenomen: de bal ligt bij de gemeente, Utrecht: Movisie
[https://www.movisie.nl/artikel/participatiewet-aangenomen-bal-ligt-gemeente].
Movisie (17.01.2014). Participatiewet en de nieuwe WWB maatregelen: een overzicht, Utrecht: Movisie
[https://www.movisie.nl/artikel/participatiewet-nieuwe-wwb-maatregelen-overzicht].
Muyters, P. (2014). Beleidsnota 2014-2019: Werk, Economie, Wetenschap en Innovatie, Brussel: Departement
Diensten voor het Algemeen Regeringsbeleid, 56p.
National Council for Voluntary Organisations (2013). Help to Work – Information Briefing, Londen: NCVO, 3p.
Netwerk tegen Armoede (8.10.2014). Verplichte gemeenschapsdienst is absoluut geen goed idee, Brussel:
Netwerk tegen Armoede [http://www.netwerktegenarmoede.be/standpunten/werk-en-socialeeconomie/gemeenschapsdienst-zal-langdurige-werkloosheid-niet-verminderen].
REFERENTIES
31
Neutraal Syndicaat voor Zelfstandigen (15.03.2014). Gemeenschapsdienst voor werklozen aanvullent met
meer controles, Brussel: NSZ [http://www.nsz.be/nl/pers/algemeen/gemeenschapsdienst-voor-werklozenaanvullen-met-meer-controles/].
Nicaise, I. (2001). De actieve welvaartsstaat en de werkers van het elfde uur: Arbeid als antwoord op sociale
uitsluiting, Antwerpen: Standaard Uitgeverij, 96p.
OESO (1994). The OECD Jobs Study: Facts, analysis, strategies, Parijs: OECD, 55p.
Peeters, K. (2014). Beleidsverklaring Werk, Brussel: Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers, 18p.
Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (01.07.2014). De activering van het zoekgedrag naar werk, Brussel: RVA,
11 p.
Rosanvallon, P. (1985). La nouvelle question sociale: Repenser l’état-providence, Le Seuil.
Sioen, L. (25.10.2014). Work for the Dole in Australië in De Standaard.
Smouter, K. (16.09.2014). Lessen uit de havenstad: zo bestrijd je de werkloosheid dus niet in De Correspondent.
Swarns, R.L. (02.11.2014). De Blasio’s plan to eliminate workfare lifts hopes for job seekers in The New York
Times.
Truyts, J. (17.10.2014). Eén op de vier werklozen zit al 2 jaar zonder werk
[http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/economie/1.2121089].
Van der Linden, B. (2014). Chômage indemnisé contre service à la communauté? in Regards Économiques,
8p.
Whyte, A. (14.07.2000). Study shows New York workfare program is eliminating union jobs
[https://www.wsws.org/en/articles/2000/07/wep-j14.html].
Witteman, J. (24.12.2013). ‘Vernederende’ klusjes voor Amsterdammers in bijstand in De Volkskrant.
Zwaneveld, A.M., De Jager, W., Van den Hoogen, M., Groenendijk, H., & Callenfels, J. (2015). Het pad naar
werk: niet geplaveid, wel schoongeveegd, Rotterdam: Ombudsman Rotterdam, 116p.
32
REFERENTIES