6. Milieu-, energie- en klimaatbeleid - Sociaal

6
Milieu-, energie- en klimaatbeleid
6.1
Inleiding
In dit hoofdstuk staat de ecologische dimensie van de Lissabon-strategie centraal.
Paragraaf 6.2 bespreekt het belang van internationale coördinatie van milieubeleid om
tot grotere welvaart te komen. Paragraaf 6.3 brengt de plaats van milieu in de Lissabonstrategie en de bevoegdheden van de EU op dit terrein in beeld. Daarbij komt ook de
betekenis van het nieuwe Verdrag van Lissabon naar voren.
In paragraaf 6.4 staan de doelstellingen en instrumenten van het Europese milieubeleid
verder uitgewerkt. Paragraaf 6.5 gaat meer in het bijzonder in op de klimaat- en energieproblematiek. Paragraaf 6.6 confronteert het Europese milieubeleid met de nationale
invalshoek en verkent de spanningen die daarbij kunnen optreden. Afsluitend brengt
paragraaf 6.7 in beeld welke bijdrage het milieu-, energie- en klimaatbeleid – al dan niet
in het kader van de Lissabon-strategie – aan de productiviteitsagenda kan leveren.
6.2
Belang van internationale coördinatie
Relatie met maatschappelijke welvaart
Het bevorderen van maatschappelijke welvaart – en in het verlengde daarvan: het streven
naar duurzame ontwikkeling (zie kader) – heeft nadrukkelijk ook een ecologische dimensie.
Veel milieuvraagstukken zijn grensoverschrijdend. De klimaatproblematiek, de toenemende
behoefte aan energie, grondstoffen en landbouwgronden en het verlies aan natuur en biodiversiteit manifesteren zich zelfs wereldwijd. Deze bedreigen onze toekomstige welvaart.
Het is nodig de economische groei enerzijds en milieubelasting en grondstoffengebruik
anderzijds verregaand te ontkoppelen. Eco-efficiënte innovaties vormen daarbij een belangrijke oplossingsrichting. Dergelijke innovaties bieden zowel milieuwinst als economische
kansen door een grotere efficiëntie.
Duurzame ontwikkeling als evenwichtsoefening
In de visie van de SER zijn het bevorderen van de maatschappelijke welvaart en
het streven naar duurzame ontwikkeling doelstellingen die gelijkgericht zijn.
De SER heeft het streven naar duurzame ontwikkeling eerder gekenschetst als
een maatschappelijk proces van zoeken, leren, afwegen en zich binden. Het gaat
niet om het toewerken naar één vastomlijnd einddoel, maar om een voortdurende evenwichtsoefening. Die is nodig om financieel-economische (profit),
sociaal-culturele (people) en ecologische (planet) voorraadgrootheden goed en in
onderlinge balans te beheren. Die balans komt niet alleen de huidige generatie
ten goede, maar moet ook toekomstige generaties voldoende mogelijkheden
bieden om welvaart te realiseren.
115
MILIEU-, ENERGIE- EN KLIMAATBELEID
Aan deze evenwichtsoefening komt nooit een eind. Dat komt niet alleen doordat
de verschillende dimensies van duurzaamheid, mede door de technologische
ontwikkeling, elk hun eigen dynamiek kennen. Het is ook een gevolg van het feit
dat wat wel en niet duurzaam heet, uiteindelijk afhankelijk is van een maatschappelijk oordeel. Het gaat immers om de kwaliteit van de samenleving.
Conflicterende waarden en belangen moeten helder worden benoemd en vervolgens goed tegen elkaar worden afgewogen. Maatschappelijke kosten-batenanalyses vormen daarvoor een belangrijk instrument. Nieuwe kennis, een toenemend technisch vernuft en een beter inzicht in de werking van complexe economische, sociale en ecologische systemen zullen dat afweegproces beïnvloeden.
• Bron: SER (2002) Advies Nationale strategie voor duurzame ontwikkeling, pp. 15-17.
Belang van internationale coördinatie
Nederland heeft in vroeger jaren een belangrijke impuls gegeven aan de totstandkoming
en invulling van het gemeenschappelijke milieubeleid1. Sinds 1970 heeft ons land een
leidende rol gespeeld bij het oplossen van internationale milieukwesties, om te beginnen
grensoverschrijdende waterverontreiniging, zo stelde de OESO in 1995 vast2. Geleidelijk
is het accent verschoven naar het scheppen van een sterk EU-kader voor milieubescherming en op het versterken van regionale samenwerking.
Internationale beleidscoördinatie gaat met kosten gepaard. Deze betreffen, naast de kosten
die aan het afstemmingsproces (besluitvorming en handhaving) zelf verbonden zijn, het
niet kunnen benutten van voordelen van meer decentrale besluitvorming. Bij die voordelen gaat het vooral om het kunnen toesnijden van beleid op lokale (nationale) voorkeuren
en omstandigheden en om het vermogen om flexibel te reageren op veranderingen in die
omstandigheden3. Wat optimaal is voor (delen van) Nederland, is dat waarschijnlijk niet
voor Spanje of Polen – en omgekeerd.
Daartegenover kan een goede internationale afstemming de (kosten)effectiviteit van het
beleid versterken wanneer sprake is van een grensoverschrijdend milieuprobleem. Dat
geldt in het bijzonder als het gaat om een collectief goed op continentale of mondiale
schaal (bijvoorbeeld het klimaatbeleid). Maar ook bij het aanpakken van milieuproblemen
van lokale aard (zoals geluidhinder) die gemeenschappelijk zijn voor een groep landen,
kan internationale afstemming nuttig zijn, en wel om verschillende redenen:
• om gezamenlijk effectieve instrumenten te ontwikkelen en technologische vernieuwingen te bevorderen;
• om prisoner’s dilemmas (onzekerheid over de inzet van andere landen) te doorbreken
die de ontwikkeling van een goed nationaal milieubeleid in de weg staan;
1
2
3
Deze paragraaf is gebaseerd op SER (2006) Advies Nederland en EU-milieurichtlijnen.
OECD [OESO] (1995) Environmental Performance Reviews: Netherlands, pp. 210-212.
Vgl. SER (2003) Advies Conventie over de toekomst van Europa, p. 35.
116
MILIEU-, ENERGIE- EN KLIMAATBELEID
• om mogelijke handelsverstorende effecten te voorkomen.
De mogelijke verstorende gevolgen van (verschillen in) milieubeleid op internationale
concurrentieverhoudingen en op de internationale handel zijn ook een zelfstandig
motief voor vormen van coördinatie van milieubeleid. De OESO heeft daarvoor de grondslag gelegd door aan het begin van de jaren zeventig van de vorige eeuw het beginsel ‘de
vervuiler betaalt’ te formuleren.
6.3
Lissabon-strategie en bevoegdheidsverdeling
Lissabon-strategie
Milieu vormt een van de drie pijlers van de Lissabon-strategie. De Europese Raad van
Göteborg (juni 2001) heeft dit expliciet bepaald. Punt 20 van de conclusies van het voorzitterschap luidt:
De Europese Raad gaat akkoord met een strategie voor duurzame ontwikkeling die een aanvulling vormt op de politieke inzet van de Unie voor economische en sociale vernieuwing, een derde
dimensie – de milieudimensie – toevoegt aan de Lissabon-strategie en een nieuwe aanpak inzake
beleidsvorming introduceert. De regelingen voor de uitvoering van deze strategie zullen door de
Raad worden opgesteld.
De EU heeft sindsdien diverse nieuwe initiatieven op het terrein van milieu, energie en
klimaat genomen, maar in hoeverre deze moeten worden gezien als concrete invulling
van deze politieke uitspraak blijft onduidelijk. Het is tekenend dat het Zesde Milieuactieprogramma van de EG, zoals vastgesteld in juli 2002, geen enkele relatie legt met de
Lissabon-strategie4. En verder speelt bij de (open coördinatie met behulp van) richtsnoeren
voor het sociaal-economisch beleid het milieu- en energiebeleid een ondergeschikte rol.
Eigenlijk is er alleen het elfde micro-economische richtsnoer, dat het duurzaam gebruik
van hulpbronnen aanmoedigt en de synergie tussen milieubescherming en groei wil
verbeteren.
Bevoegdheidsverdeling
Milieu behoort tot de bevoegdheden die de Europese Unie met de lidstaten deelt. De coördinatie van het milieubeleid door de EU berust om te beginnen op de doelstellingen in
het Verdrag van Lissabon (art. 3): “de duurzame ontwikkeling van Europa” en “een hoog
niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu”. De wisselwerking tussen het Europese en het nationale niveau wordt vooral verzorgd door harmonisatie van wetgeving door richtlijnen en verordeningen. Daarnaast is van belang dat de
bescherming van het milieu integraal onderdeel uitmaakt (respectievelijk moet uitmaken)
van het door de EU gevoerde beleid (zoals het gemeenschappelijk landbouwbeleid).
4
EP; Raad (2002) Besluit nr. 1600/2002/EG […] van 22 juli 2002 tot vaststelling van het Zesde Milieuactieprogramma
van de Europese Gemeenschap, 10 september 2002, pp. 1-15.
117
MILIEU-, ENERGIE- EN KLIMAATBELEID
Tot nu toe kent de EU geen afzonderlijke rechtsbasis voor een specifiek energiebeleid,
behalve voor kolen (EGKS) en voor kernenergie (Euratom). Het Verdrag van Lissabon
brengt hier verandering in, door toevoeging van een afzonderlijk artikel (194).
6.4
Doelstellingen en instrumenten van Europees milieu- en energiebeleid
Doelstellingen en beginselen
De doelstellingen van het Europese milieubeleid worden verder uitgewerkt in lid 1 van
artikel 191 van het Verdrag van Lissabon (zie kader).
De bescherming van het milieu vraagt ook nadrukkelijk om integratie met beleid in verschillende sectoren (zie art. 11). Daarbij is de relatie met de interne markt – in het bijzonder het vrij verkeer van goederen – van bijzondere betekenis. De harmonisatie van weten regelgeving ten behoeve van de interne markt kan namelijk ook betrekking hebben
op maatregelen voor de bescherming van milieu en volksgezondheid. Daarbij gaat het
concreet om gemeenschappelijke regels voor (verpakkings)afval, voor chemische stoffen
en voor emissies van voertuigen. Daarnaast worden nationale milieumaatregelen door de
Europese Commissie respectievelijk het Hof van Justitie getoetst op hun effecten op de
werking van de interne markt5.
Milieubescherming in het Verdrag van Lissabon
Artikel 191 (lid 1) van het Verdrag van Lissabon bepaalt dat het EU-beleid op
milieugebied gericht is op de volgende doelstellingen:
• behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu;
• bescherming van de gezondheid van de mens;
• behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen;
• het bevorderen op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te
bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder
de bestrijding van klimaatverandering.
Lid 2 maakt duidelijk dat de EU bij het streven naar een hoog beschermingsniveau rekening houdt met de uiteenlopende situaties in de verschillende
regio’s van de Gemeenschap en haar beleid baseert op de volgende beginselen:
voorzorg, preventief handelen, voorrang voor bronbeleid en ‘de vervuiler betaalt’.
5
Een klassiek voorbeeld is het arrest van het Hof van Justitie over de ‘Deense flessen’-zaak over de toepasselijkheid
van de uitzonderingen op het verbod op kwantitatieve beperkingen tussen de lidstaten (art. 30 EG-Verdrag).
118
MILIEU-, ENERGIE- EN KLIMAATBELEID
Art. 175 bepaalt dat over milieubeleid in de regel met een gekwalificeerde meerderheid (van de lidstaten) wordt besloten. Daarop worden de volgende uitzonderingen gemaakt: bepalingen van in hoofdzaak fiscale aard; maatregelen die van
invloed zijn op de ruimtelijke ordening, het kwantitatieve waterbeheer of de
bodembestemming (met uitzondering van het afvalstoffenbeheer); en maatregelen met een aanzienlijke invloed op de keuze van een lidstaat tussen verschillende energiebronnen en de algemene structuur van zijn energievoorziening.
De tweede ingang voor coördinatie betreft het productgerichte milieubeleid in
relatie tot de interne markt. Voor de goede werking van de interne markt is een
zekere mate van harmonisatie van wet- en regelgeving nodig, bijvoorbeeld met
betrekking tot de eisen die een lidstaat aan bepaalde producten (zoals auto’s)
mag stellen.
De basis voor die harmonisatie biedt art. 114. Lid 3 daarvan bepaalt dat de Europese instellingen (Commissie, Europees Parlement en Raad van Ministers) daarbij uitgaan van een hoog beschermingsniveau op het gebied van volksgezondheid, veiligheid, milieubescherming en consumentenbescherming en rekening
houden met “alle nieuwe ontwikkelingen die op wetenschappelijke gegevens
zijn gebaseerd”. Lid 4 en 5 laten verder enige ruimte voor verdergaande maatregelen van afzonderlijke lidstaten voor de bescherming van het milieu en van
de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten.
Artikel 194 (lid 1) van het Verdrag van Lissabon plaatst het gemeenschappelijke energiebeleid in het kader van de werking van de interne markt en van milieubescherming.
Daarbij zijn de volgende doelstellingen geformuleerd:
a het waarborgen van de werking van de energiemarkt;
b het waarborgen van de continuïteit van de energievoorziening;
c het stimuleren van de energie-efficiëntie, energiebesparing en de ontwikkeling van
nieuwe en duurzame energie;
d het bevorderen van de interconnectie van energienetwerken.
Deze doelstellingen doen geen afbreuk aan het recht van een lidstaat de voorwaarden voor
de exploitatie van zijn energiebronnen te bepalen, te kiezen tussen verschillende energiebronnen en de algemene structuur van zijn energievoorziening te bepalen (lid 2)6.
Programmering
Sinds 1972 stelt de EU meerjarige Milieuactieprogramma’s vast. Deze geven richting aan
de ontwikkeling van het milieubeleid van de EU. Het huidige Milieuactieprogramma
(MAP) is het zesde in de reeks; het is in juli 2002 vastgesteld (door het Europees Parlement
6
Verder wordt een uitzondering op de hoofdregel van besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid gemaakt voor
maatregelen van voornamelijk fiscale aard.
119
MILIEU-, ENERGIE- EN KLIMAATBELEID
en de Raad van Ministers) en heeft een looptijd van tien jaar7. Dit programma onderscheidt
vier terreinen voor prioritaire actie (zie verder het kader):
• klimaatverandering;
• bescherming en herstel van natuur en biodiversiteit;
• een hoog niveau van levenskwaliteit en sociaal welzijn voor de burgers door het tot
stand brengen van een gezonde leefomgeving;
• een beter rendement van hulpbronnen en een beter beheer van hulpbronnen en afval
om tot duurzamere productie- en consumptiepatronen te komen.
Hoofdlijnen van het zesde MAP, 2001-2010
In tegenstelling tot het vijfde MAP worden de milieuproblemen in het zesde MAP
vooral thematisch in plaats van sectoraal benaderd. Hiermee worden milieuoverwegingen in andere beleidssectoren geïntegreerd. Een van de consequenties
hiervan is dat het EU-milieubeleid niet langer de exclusieve verantwoordelijkheid is van het Directoraat-Generaal Milieu van de Commissie (DG Milieu).
Het zesde MAP heeft de vorm van een bindend besluit, dat gezamenlijk door de
Raad van Ministers en het Europese Parlement is genomen op basis van de medebeslissingsprocedure.
Het zesde MAP ontvouwt vijf ‘strategische actielijnen’ voor het EU-milieubeleid:
• verbetering van de tenuitvoerlegging van bestaande wetgeving;
• integratie van milieuoverwegingen in besluitvorming op andere beleidsterreinen;
• nauwere samenwerking met de markt via bedrijven en consumenten;
• het geven van ‘empowerment’ aan burgers en het bieden van hulp bij de
totstandbrenging van gedragsverandering;
• het bevorderen van betere beslissingen aangaande planning en beheer op
het gebied van ruimtelijke ordening.
Bij de mid-term review in 2007 stelde de Europese Commissie vast dat de EU zich nog niet
op het pad van de duurzame ontwikkeling bevindt8:
There has only been limited progress with the fundamental issues of integrating environmental
concerns into other policy areas and improving the enforcement of EU legislation. Many environmental pressures are actually increasing: global emissions of greenhouse gasses are rising, the
loss of biodiversity is accelerating, pollution has a major effect on public health, the amount
of waste produced inside the EU continues to increase, and our ecological footprint is steadily
growing.
7
8
EP; Raad (2002) Besluit nr. 1600/2002/EG […] van 22 juli 2002 tot vaststelling van het Zesde Milieuactieprogramma
van de Europese Gemeenschap, pp. 1-15.
Mededeling Europese Commissie (2007) COM(2007) 225 […] Mid-term review of the Sixth Community Environment
Action Programme, p. 17.
120
MILIEU-, ENERGIE- EN KLIMAATBELEID
Climate change, biodiversity, health and resource use remain the most pressing environmental
challenges (…).
A review of the most recent scientific situation does reveal several gaps between the objectives
set in the 6th EAP and the measures set out for achieving these objectives. In these areas existing
measures will have to be strengthened or new measures adopted.
The environment is a policy area where the EU can deliver tangible benefits for its citizens in
the form of improved living and working conditions. It is also a policy area where a significant
majority of European citizens support further and even more effective action.
Richtlijnen en verordeningen
Het beleid van de EU op milieugebied bestaat hoofdzakelijk uit (minimum)harmonisatie
van wet- en regelgeving. Onder harmonisatie wordt verstaan “het nader tot elkaar brengen
van de nationale wetgevingen”; dat is iets anders dan unificatie (totale gelijkmaking).
Harmonisatie vindt vooral plaats door richtlijnen. Richtlijnen zijn verbindend ten aanzien van het te boeken resultaat, maar laten de lidstaten vrij in de keuze van vormgeving
en keuze van instrumenten. Richtlijnen moeten worden omgezet in nationale regelgeving.
Ze kunnen evenwel rechtstreekse werking krijgen wanneer de omzetting niet correct
(of te laat) plaatsvindt, voor zover sprake is van bepalingen die inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn.
Daarnaast hanteert de EU het instrument van de verordening. Een verordening is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. Een concreet
voorbeeld is de verordening voor het opzetten van een gemeenschappelijk, geïntegreerd
systeem voor de registratie, beoordeling en vergunningverlening van chemische stoffen
(REACH).
De milieurichtlijnen (en verordeningen) zijn, naar de aard van het door de lidstaten te
boeken resultaat, in vier categorieën onder te verdelen9:
• het effect: de mate van bescherming van de volksgezondheid of van het ecosysteem;
• de milieukwaliteit: de maximale concentratie van een schadelijke stof in lucht,
(grond)water of bodem;
• de milieudruk: te reguleren door emissieplafonds;
• beperking van emissies door afzonderlijke bronnen.
Het is natuurlijk van belang dat de harmonisatie van milieueffect en milieukwaliteit
voldoende wordt ondersteund door een passende afstemming van maatregelen op het
vlak van milieudruk en bronbeleid. In die sfeer liggen ook de beste aangrijpingspunten
voor het stimuleren van eco-efficiënte innovaties (‘milieu als kans’)10. Dan gaat het
bijvoorbeeld om emissienormen voor voertuigen of milieubelastingen.
9
10
Zie: MNP (2005) Milieubalans 2005, hoofdstuk 5, inz. p. 115.
Vgl. SER (2005) Advies Milieu als kans, publicatienr. 05/13, hoofdstuk 4.
121
MILIEU-, ENERGIE- EN KLIMAATBELEID
Ook deze beleidsrichting heeft een sterke communautaire dimensie. De interne markt
vereist bijvoorbeeld uniforme normen ten aanzien van de milieuprestaties van voertuigen.
Zo is de eerste richtlijn over emissienormen uit 1970 tot stand gekomen als reactie op
Duitse en Franse maatregelen die eisen stelden aan de luchtverontreiniging door voertuigen11. Deze maatregelen konden namelijk belemmeringen opwerpen voor de werking
en totstandkoming van de interne markt. Voor het bronbeleid vormt het streven naar een
gelijk speelveld een belangrijk ijkpunt.
Een goed evenwicht tussen enerzijds de gestelde milieukwaliteitsnormen en anderzijds
maatregelen met een communautair karakter als emissienormen is van groot belang.
Dat geldt in het bijzonder voor lidstaten – zoals Nederland – die veel te maken hebben
met doorgaand (vracht)verkeer en een hoge verkeersdichtheid, of, in het geval van waterverontreiniging, stroomafwaarts zijn gelegen.
6.5
Klimaat en energie
Actuele inzichten over klimaat en energie
Volgens het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) is de opwarming van de
aarde onweerlegbaar, en heeft de mensheid een onmiskenbare invloed op het klimaat12.
De concentratie van de broeikasgassen kooldioxide en methaan in de atmosfeer is op dit
moment de hoogste in minstens 650.000 jaar. De toename hiervan sinds 1750 is voornamelijk het gevolg van menselijke emissies door het verbruik van fossiele brandstoffen,
maar ook door landbouw, veeteelt en veranderingen in landgebruik. De hogere concentratie van broeikasgassen houdt warmte langer vast in de atmosfeer, waardoor de aarde
opwarmt. Bij een toename van 1,5 tot 2 graden C boven het niveau van 1750 is er een groot
risico dat het klimaat een omslagpunt passeert met mogelijk onaanvaardbare gevolgen
voor het menselijk welzijn.
Doelstellingen
Nederland en de EU hebben grotendeels dezelfde duurzaamheidsdoelstellingen. Volgens
het Planbureau voor de Leefomgeving zijn de nationale energie- en klimaatdoelstellingen
alleen haalbaar als het EU-beleid succesvol is13. Nationaal zijn we dus zeer afhankelijk
van EU-beleid.
Op de Europese voorjaarstop van 2007 hebben de EU-leiders klimaatdoelstellingen vastgesteld voor 2020. Uitgangspunt is dat de aarde niet verder mag opwarmen dan met 2 graden
Celsius. Hiervoor is het nodig dat de uitstoot van broeikasgassen in industrielanden in
2020 is teruggebracht tot 30 procent onder het niveau van 1990. Voor 2050 gaat het zelfs
om percentages van 60 tot 80 procent. De EU heeft zich verbonden aan een reductiedoel-
11
12
13
Zie: Raad (1970) Richtlijn 70/220/EEG, overwegingen 1-3.
PCCC (2008) De staat van het klimaat 2007.
PBL (2008) Milieubalans 2008.
122
MILIEU-, ENERGIE- EN KLIMAATBELEID
stelling van 20 procent in 2020. Als er een nieuwe internationale klimaatafspraak tot
stand komt voor na het Kyoto-protocol (dat afloopt in 2012), waarin andere landen ook
inspanningen op zich nemen, zal de EU dit percentage verhogen tot 30 procent.
De kadertekst citeert de conclusies van de Europese Raad van 11 en 12 december 2008
ter zake14.
Conclusies van het EU-Voorzitterschap over klimaatbeleid
Europese Raad van 11 en 12 december 2008
De Europese Raad bevestigt de toezegging van de Europese Unie om – in het
kader van een in Kopenhagen te bereiken ambitieus, wereldwijd en breed
akkoord over klimaatverandering voor de periode na 2012 – de emissies met
30 procent te verlagen op voorwaarde dat de andere ontwikkelde landen zich
vastleggen op een vergelijkbare emissiebeperking en de economisch meer gevorderde ontwikkelingslanden een bijdrage leveren die in verhouding staat tot hun
verantwoordelijkheid en capaciteiten.
De Commissie zal de Europese Raad in maart 2010 een gedetailleerde analyse
voorleggen van het resultaat van de Conferentie van Kopenhagen, en met name
betreffende de overgang van een reductie van 20 procent naar een van 30 procent. De Europese Raad zal op basis hiervan de situatie en de effecten daarvan op
het concurrentievermogen van de Europese industrie en de andere economische
sectoren evalueren.
• Bron: Europese Raad (2009) Europese Raad van Brussel: 11 en 12 december 2008: Conclusies van het
voorzitterschap.
Emissiehandel
Een belangrijk instrument in het klimaatbeleid is de CO2-emissiehandel. De SER heeft
zich altijd voorstander van dit instrument getoond15. Wel vroeg de raad nadrukkelijke
aandacht voor de inpassing van de Nederlandse praktijk in het Europese systeem. Zo moest
bij de allocatie van CO2-emissierechten rekening worden gehouden met de eerdere inspanningen van het bedrijfsleven om de uitstoot van broeikasgassen te beperken. Een ander
punt van aandacht was de inpassing van langlopende energie-efficiency convenanten in
het Europese handelssysteem. Bij dit alles vormt een gelijk speelveld voor energie-intensieve bedrijven die op mondiale markten opereren, een belangrijke randvoorwaarde.
Inmiddels is het EU-emissiehandelsysteem al weer enige jaren operationeel. In het SERadvies over het energietransitiebeleid van eind 2006 wees de raad op de noodzaak om
14
15
Genoemde conclusies zijn herbevestigd door de Europese Raad, zie: Europese Raad (2009) Europese Raad van Brussel:
19 en 20 maart 2009: Conclusies van het voorzitterschap.
Zie onder meer: SER (2002) Advies Nationale CO2-emissiehandel in Europees perspectief.
123
MILIEU-, ENERGIE- EN KLIMAATBELEID
de effectiviteit van het Europese CO2-emissiehandelssysteem te vergroten16. De allocatiemethoden voor nieuwe en bestaande installaties moet verder worden geharmoniseerd.
Voor de investeringsbereidheid van marktpartijen is het daarnaast belangrijk dat de continuïteit van het stelsel ook na 2012 wordt gegarandeerd. Onder de juiste randvoorwaarden is de SER voorstander van een verdere uitbreiding van het Europese emissiehandelssysteem naar sectoren als de luchtvaart en de scheepsvaart.
Energiebeleid
Een ander belangrijk spoor om de emissiereductie te bereiken is het energiebeleid.
Volgens cijfers van het World Resources Institute is de energiesector wereldwijd verantwoordelijk voor circa 24,5 procent van de broeikasgasemissie en daarmee is deze sector
de grootste vervuiler. De sector verkeer en vervoer is een andere grote vervuiler.
Energiebesparing en vervanging van fossiele brandstoffen door hernieuwbare energie
zijn twee belangrijke pijlers van het energiebeleid. De EU wil de energie-efficiëntie verder
verhogen om te komen tot een besparing van 20 procent ten opzichte van de prognoses
voor 2020 van de Europese Commissie in haar Groenboek over energie-efficiëntie. Voor
het aandeel hernieuwbare energie hanteert de EU voor 2020 een bindend streefcijfer van
20 procent in het totale EU-energiegebruik, en een bindende doelstelling van minimaal
10 procent biobrandstoffen in het brandstofverbruik.
Overigens moet volgens de SER ervoor worden gewaakt om het energietransitiebeleid tot
puur klimaatklimaat te verengen met de kosteneffectiviteit van CO2-emissiereductiemaatregelen als enige maatstaf17. In het energietransitiebeleid zijn immers ook de bredere
milieuoverwegingen, de economische kansen voor industriële vernieuwing en de voorzieningszekerheid aan de orde. Zo zal de SER binnenkort adviseren over de economische
kansen voor Nederland van een biobased economy18.
Vanuit het oogpunt van de voorzieningszekerheid is de totstandbrenging van een geïntegreerde Europese energiemarkt van groot belang. Daarvoor zijn ook investeringen in voldoende interconnectiecapaciteit tussen landen nodig. Vergroting van de markt leidt tot
een gelijker speelveld, meer concurrentie en een gunstiger klimaat voor energie-investeringsprojecten in Nederland.
16
17
18
SER (2006) Advies Naar een kansrijk en duurzaam energiebeleid.
SER (2006) Advies Naar een kansrijk en duurzaam energiebeleid.
Naar verwachting zal het kabinet in mei een adviesaanvraag daarover aan de SER voorleggen. Centraal staat de
vraag welke kansen de ontwikkeling van een biobased economy voor Nederland biedt, zowel als het gaat om input
(eigen teelt en import van groene grondstoffen), de verwerking (in het agrochemiecomplex) als de toepassing
(in chemie, transport en energievoorziening).
124
MILIEU-, ENERGIE- EN KLIMAATBELEID
6.6
EU-milieubeleid en de nationale invalshoek
Nederland behoort tot de dichtstbevolkte landen van Europa. Daarmee is ook een dichte
concentratie van economische activiteiten verbonden. Deze sluit aan op grootstedelijke
gebieden in het Noordwest-Europese kerngebied. Onze ligging in een delta van rivieren
brengt zowel een extra kwetsbaarheid voor grensoverschrijdende milieuproblemen als
een natuurlijke specialisatie als logistieke draaischijf – met alle vervoerbewegingen van
dien – met zich. De sterke opkomst van de intensieve veehouderij heeft voor specifieke
milieuproblemen gezorgd. Nederland heeft daarnaast een specialisatie ontwikkeld in
relatief energie-intensieve takken van industrie.
Sommige van deze kenmerken moeten als een gegeven worden beschouwd waaraan
weinig of niets te doen valt. Dat geldt natuurlijk in het bijzonder voor de ligging van ons
land. Andere kenmerken zijn wel tot op zekere hoogte beleidsmatig beïnvloedbaar, zeker
op de lange termijn. Gelet op de schaarse ruimte en de relatief hoge scholingsgraad van
de bevolking zal de internationale concurrentiepositie van ons land steeds meer op een
hoge kennisintensiteit van de productie moeten berusten.
De specifieke combinatie van kenmerken is uniek voor Nederland. Dit neemt niet weg
dat er belangrijke overeenkomsten bestaan met de ons omringende landen. Zo mag de
gemiddelde bevolkingsdichtheid in Duitsland veel lager liggen, maar in de grootstedelijke gebieden doen zich bijvoorbeeld op het terrein van de luchtkwaliteit vergelijkbare
problemen voor als in onze Randstad.
Diverse spanningsvelden
De EU stelt beleidsinhoudelijke kaders (doeleinden, instrumenten) van de EU waarnaar
het nationale beleid zich moet voegen. Daarmee is ook de vraag relevant in hoeverre de
Europese regelgeving een geschikt kader biedt voor een goede nationale beleidsvoering.
De verhouding tussen Europese en nationale regelgeving beïnvloedt immers de afweging
die nationaal en regionaal – in het kader van het streven naar duurzame ontwikkeling –
tussen verschillende, deels rivaliserende doeleinden, waarden en belangen moet worden
gemaakt. Weliswaar heeft Europees recht voorrang boven het recht van de lidstaten, maar
dat neemt niet weg dat bestaande EU-richtlijnen nog wel vatbaar zijn voor verbetering.
Bij het tot stand komen van een Europees milieubeleid dat zo goed mogelijk aansluit bij
de behoeften en mogelijkheden van de verschillende lidstaten, moet een reeks spanningsvelden worden doorlopen:
a Bij het streven naar duurzame ontwikkeling spelen verschillende rivaliserende waarden
en belangen. Verschillende richtinggevende principes geven daar uitdrukking aan.
De Europese Unie is zowel een interne markt, met een ‘gelijk speelveld’ voor bedrijven,
als een rechtsgemeenschap die mensen en ecosystemen een bepaald minimumbeschermingsniveau biedt.
125
MILIEU-, ENERGIE- EN KLIMAATBELEID
b De spanning tussen de korte en de lange(re) termijn. Het realiseren van transities naar
duurzame ontwikkeling vergt ruime aanpassingstermijnen en investeringen in een
verre toekomst. De kost gaat in de regel voor de baat uit, en zowel kosten als baten zijn
vaak met onzekerheden omgeven.
c De spanning tussen ambitieuze milieudoelstellingen binnen de EU en vaak minder
ambitieuze doelstellingen buiten de EU. Deze verschillen maken het speelveld voor
de ondernemingen die op mondiale markten moeten concurreren, ongelijk.
d Onze kennis is beperkt; er is geen sprake van ‘perfect foresight’; omstandigheden,
voorkeuren en inzichten kunnen zich in de loop der tijd wijzigen. Dat alles brengt
spanningen met zich tussen:
• de dynamiek van maatschappelijke ontwikkelingen, opvattingen en inzichten die
maakt dat optimale keuzes in de loop van de tijd verschuiven;
• de behoefte bij burgers en bedrijven aan vaste bakens om daarop (investerings)beslissingen te kunnen baseren;
• de behoefte aan ‘beleidsleren’ (het leren van ervaringen) en de praktische onmogelijkheid – zeker in een EU van 27 lidstaten – om gemeenschappelijke regelgeving voortdurend aan te passen aan veranderende omstandigheden en inzichten.
e De spanning tussen het streven naar uniformiteit (in termen van gelijke bescherming
of van gelijk speelveld) en de behoefte aan differentiatie, om binnen de verschillende
lidstaten maatwerk te kunnen bieden.
f De mogelijke spanningen tussen doelstellingen en beschermingsnormen enerzijds en
de (communautaire en nationale) inzet van instrumenten – in het bijzonder het bronbeleid – anderzijds.
De zorg voor een gelijk speelveld
De spanningen tussen de verschillende waarden en belangen komen ook naar voren bij
de keuze van de principes en uitgangspunten voor beleid en regelgeving. Sinds een jaar
of dertig vormt het principe ‘de vervuiler betaalt’ een hoeksteen van het (internationale)
milieubeleid. Door maatschappelijke kosten consequent in beeld te brengen bevordert
men de maatschappelijke welvaart. Op die basis kunnen landen hun duurzame comparatieve voordelen optimaal ontwikkelen.
Het principe ‘de vervuiler betaalt’ kan echter op gespannen voet staan met het streven
naar een gelijk speelveld voor ondernemingen (‘level playing field’); dat is vooral afhankelijk van de interpretatie die aan het laatstgenoemde begrip wordt gegeven.
Op een interne markt zonder binnengrenzen verwachten bedrijven een gelijk speelveld.
Voor wereldwijd opererende ondernemingen komt daar de zorg voor een extern gelijk
speelveld bij. Volkomen egaal zal het speelveld overigens nooit kunnen zijn. Het is simpelweg niet doenlijk (en ook niet wenselijk) om alle verschillen in concurrentievoorwaarden
gelijk te trekken. Het gaat erom substantiële concurrentieverstoringen te voorkomen.
126
MILIEU-, ENERGIE- EN KLIMAATBELEID
Hoe moet tegen deze achtergrond de zorg voor een gelijk speelveld precies worden geïnterpreteerd? Het Centraal Planbureau19 onderscheidt twee hoofdinterpretaties.
Ten eerste is er de interpretatie waarin het gelijke speelveld wordt bezien in termen van
regels: alle regels zijn hetzelfde voor alle bedrijven. Regels zijn hierin alle vormen van overheidsbeleid, dus ook wetgeving en subsidies. Deze regels moeten symmetrisch zijn in het
gelijke speelveld, en op gelijke wijze van toepassing zijn op alle bedrijven in de markt.
Een consequentie van deze interpretatie is het accepteren van ongelijke uitkomsten die
voortkomen uit bestaande verschillen tussen lidstaten qua geofysische kenmerken, bevolkingsdichtheid en economische structuur.
De tweede interpretatie beziet het gelijke speelveld in termen van uitkomst: alle bedrijven
hebben een gelijke verwachte winst. Als bedrijven met dezelfde kenmerken (bijvoorbeeld
ten aanzien van productiekosten en strategische mogelijkheden) dezelfde regels hebben,
hebben zij een gelijk speelveld in termen van uitkomst. Wanneer bedrijven niet dezelfde
kenmerken bezitten, zou de overheid in deze filosofie worden gevraagd bedrijven met
een concurrentienadeel te compenseren (bijvoorbeeld met een subsidie).
De studie van het CPB stelt vast dat in het algemeen een gelijk speelveld in termen van
regels wenselijk is. Dat bevordert in beginsel de maatschappelijke welvaart. De daadwerkelijke comparatieve voor- en nadelen komen dan goed tot uitdrukking.
In lijn daarmee heeft de SER in het verleden een gemeenschappelijke heffingensystematiek
bepleit voor het in rekening brengen van de maatschappelijke kosten van verkeer en
vervoer. Daarbij is sprake van een uniform systeem, met een uniforme methodiek voor
het berekenen van de maatschappelijke kosten. De hoogte van de heffingen dient direct
afgeleid te worden van de omvang van de (marginale) maatschappelijke kosten die nog
niet op een andere wijze in rekening zijn gebracht. Deze zal tussen de verschillende
lidstaten uiteenlopen, waardoor comparatieve voordelen zichtbaar worden20.
Een zelfde (minimum)beschermingsniveau voor heel Europa?
De EU is meer dan een interne markt. Zij is ook een rechtsgemeenschap – een rechtsorde
bovendien die bescherming biedt aan verschillende waarden en belangen.
Bij richtlijnen die de milieukwaliteit respectievelijk de bescherming van de volksgezondheid en van het ecosysteem betreffen, ligt het voor de hand om van gelijke (minimum)normen uit te gaan. Dit kan echter botsen met het bovengenoemde streven naar een gelijk
speelveld voor ondernemingen. Hoe zou men tot een balans kunnen komen?
19
20
CPB Equal Rules or Equal Opportunities? Demystifying Level Playing Field.
SER (1999) Advies Doorberekening van maatschappelijke kosten bij verkeer en vervoer, inz. pp. 33-35.
127
MILIEU-, ENERGIE- EN KLIMAATBELEID
Gewenste beschermingsniveaus – in termen van effecten of van milieukwaliteitsnormen –
berusten, als het goed is, op een wetenschappelijke en/of politieke overeenstemming over
de aanvaardbaarheid van risico’s voor de gezondheid van de mens en de kwetsbaarheid
van ecosystemen. Gesteld voor de vraag naar de wenselijkheid van een uniform beschermingsniveau in de gehele EU maakt de VROM-raad een onderscheid langs twee lijnen21:
• tussen gezondheidsrisico’s voor de mens en voor kwetsbare ecosystemen enerzijds en
andere schadelijke effecten anderzijds;
• tussen grensoverschrijdende en andere milieueffecten.
Naar de mening van de VROM-raad dient de inschatting van aanvaardbare risico’s voor
de gezondheid in de gehele EU uniform te zijn: “een Griekse vrouw of een Zweedse man
maar ook een Spaanse of een Finse visarend verschillen fysiek niet in mate van kwetsbaarheid voor milieuvervuiling, zodat daaraan geen reden tot differentiatie in risico’s kan
worden ontleend”22. Dat betekent dat voor die aspecten van de basiskwaliteit waarbij
de menselijke gezondheid en kwetsbare ecosystemen in het geding zijn, overal dezelfde
grens- en streefwaarden zouden moeten gelden.
Bij milieueffecten die weliswaar onaangenaam maar niet gezondheidsbedreigend zijn
en bovendien niet grensoverschrijdend van aard zijn (bijvoorbeeld geluidhinder), behoort
ruimte te zijn voor een zekere differentiatie, al naar gelang lokale omstandigheden en
voorkeuren23:
Differentiatie in milieukwaliteitsnormen voor bodem, water en lucht kan gelegitimeerd zijn door
verschillen in regionale en lokale omstandigheden. Dit leidt tot maximaal toelaatbare grenswaarden en gewenste streefwaarden voor milieubelastende stoffen die uiteen kunnen lopen
omwille van de bescherming van specifieke, kwetsbare ecosystemen. Deze grenswaarden garanderen in feite de minimaal acceptabele milieukwaliteit die niet mag worden onderschreden en
zelfs bij voorkeur op het niveau van de grenswaarden zal moeten worden gebracht.
Differentiatie in emissienormen kan worden gemotiveerd door aanwezigheid van concentraties
van bedrijvigheid dan wel de aanwezigheid van grote bevolkingspopulaties of kwetsbare ecosystemen. (…)
Differentiatie van productnormen (…) wordt sterk ingeperkt door het streven naar één interne
markt en het mededingingsbeleid.
Verhouding tussen EU-regels en nationale regels
Richtlijnen hebben in de regel betrekking op zaken waarvoor in de lidstaten al regelgeving
bestaat. Als de harmonisatie zich simpelweg zou beperken tot de grootste gemene deler
van de bestaande nationale regels, dan zou de implementatie vanzelf zijn geregeld – maar
dat is, gegeven de verschillen die tussen de lidstaten bestaan, natuurlijk géén reële basis
21
22
23
Gebaseerd op: VROM-raad (1999) Nederland en het Europese milieu: Advies over differentiatie in het Europese
milieubeleid, inz. pp. 11-14.
VROM-raad (1999) Nederland en het Europese milieu, p. 11.
VROM-raad (1999) Nederland en het Europese milieu, p. 42.
128
MILIEU-, ENERGIE- EN KLIMAATBELEID
voor een harmonisatie van enige betekenis. In de regel zal althans een deel van de lidstaten
aanpassingen in wetten, regels en/of de uitvoering van beleid moeten doorvoeren om aan
de verplichtingen van een nieuwe richtlijn te voldoen.
Vaak gaan EU-richtlijnen op onderdelen ook minder ver dan bestaande nationale regels.
Deels is dat een te verwachten uitkomst van onderhandelingen tussen landen die verschillende regels en ambitieniveaus hanteren. Daarnaast is het vanuit het oogpunt van subsidiariteit en proportionaliteit logisch: het gaat, waar mogelijk, niet om unificatie maar om
(minimum)harmonisatie voor zover nodig en nuttig.
‘Nationale koppen’ boven EU-richtlijnen ontstaan meestal langs deze weg, als een restant
van de verscheidenheid die tevoren tussen de lidstaten bestond, en niet als een bewuste
introductie bovenop EU-wetgeving.24 De totstandkoming van een EU-richtlijn vormt een
natuurlijk moment om de bestaande nationale regelgeving op het desbetreffende terrein
tegen het licht te houden.
Een stelselmatig ‘koppen snellen’ zou echter geen logische reactie zijn op het realiseren
van een bepaald minimumbeschermingsniveau voor de hele EU en staat ook haaks op het
benadrukken – met een beroep op de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit –
van voldoende eigen beleidsruimte.
Het ligt meer voor de hand om nut en noodzaak van nationale koppen van geval tot geval
kritisch te blijven beoordelen. Als onderdeel van een integrale welvaartsafweging moet
vanuit een oogpunt van gelijk speelveld onder meer rekening gehouden worden met de
belangen van het bedrijfsleven dat aan internationale concurrentie blootstaat, waaronder
het mkb in grensregio’s. Daarbij heeft de nationale wetgever de verantwoordelijkheid om
aan burgers en bedrijven duidelijk te maken wat precies vereist is op grond van een EU-richtlijn en wat verbonden is aan de specifiek nationale invulling van die richtlijn. Te vaak verschuilt de wetgever zich ook voor nationale keuzen achter ‘Brussel’.
6.7
Bijdrage milieu-, energie- en klimaatbeleid aan de productiviteitsagenda
Binnen het brede welvaartsbegrip heeft het milieubeleid (inclusief energie en klimaat)
een zelfstandige betekenis (zie paragraaf 2.3). Het verbeteren van de kwaliteit van de
leefomgeving is dus ook een doel op zich. Dit gaat verder dan het eerder genoemde elfde
micro-economische richtsnoer, dat zich richt op het verbeteren van de synergie tussen
milieubescherming en groei.
24
ECORYS (2006) Nationale Koppen op EG-regelgeving: Eindrapportage, onderzoek in opdracht van Min. EZ,
10 april 2006.
129
MILIEU-, ENERGIE- EN KLIMAATBELEID
Belang van eco-efficiënte innovaties
Door technologische ontwikkeling en efficiëntieverbetering is er in Nederland op vrijwel
alle milieuthema’s een ontkoppeling ontstaan tussen economische groei en milieubelasting. Dat neemt niet weg dat met het vastgestelde beleid de doelen van veel milieudossiers naar verwachting niet tijdig zullen worden gerealiseerd25. In zijn advies Milieu als
kans heeft de SER daarom de bevordering van eco-efficiënte innovaties voluit ondersteund26.
Eco-efficiënte innovaties zijn innovaties die economische kansen bieden en tegelijkertijd milieuwinst opleveren. In een productketen kunnen bedrijven bijvoorbeeld allerlei
efficiency-slagen maken, die zowel in kostenbesparingen als in een geringere milieubelasting resulteren.
Belangrijk is verder dat eco-efficiënte innovaties ook een competitief voordeel kunnen
opleveren. Er ontstaan nieuwe marktkansen door de ontwikkeling van nieuwe producten
en de vorming van nieuwe markten. Zo hebben de hoge Nederlandse watervervuilingsheffingen niet alleen de kwaliteit van het oppervlaktewater verbeterd, maar ook geleid
tot innovatieve waterzuiveringbedrijven met een sterke positie op buitenlandse markten
(first-mover-effect).
De specifieke omstandigheden zijn bepalend voor de mogelijkheden van ondernemingen
om een first mover-voordeel tot stand te brengen. Die kosten/batenanalyse is uit te drukken
in geld, milieuwinst maar ook in sociale termen, zoals de werkgelegenheidseffecten.
In de praktijk zal daardoor niet in alle gevallen sprake zijn van win-winsituaties.
Mede door de grote industriële milieuproblemen in opkomende economieën als China
en India zijn de mogelijkheden om eco-efficiënte innovatie te commercialiseren enorm
toegenomen. De afgelopen decennia heeft zich een snel groeiende wereldmarkt van
milieugoederen en -diensten ontwikkeld die in omzet inmiddels vergelijkbaar is met
de lucht- en ruimtevaartindustrie of de farmaceutische sector. De milieusector heeft
daarom aanzienlijke exportpotenties naar snelgroeiende delen van de wereld.
Bevordering van eco-efficiënte innovaties
Om eco-efficiënte innovaties te bevorderen moet in ieder geval worden voldaan aan de
algemene voorwaarden voor een gunstig innovatieklimaat. Daarnaast is een goed kennisen innovatiebeleid noodzakelijk. Aangezien het bij eco-efficiënte innovaties vaak om
beslissingen met een langetermijnhorizon gaat, is het voor de risiconemende investeerder
van groot belang dat het relevante overheidsbeleid over langere tijd gezien helder, samenhangend en consistent is (zie kader).
25
26
MNP (2007) Realisatie Milieudoelen: Voortgangsrapportage 2007.
Het hiernavolgende is grotendeels op dit advies gebaseerd. Zie: SER (2005) Milieu als kans.
130
MILIEU-, ENERGIE- EN KLIMAATBELEID
Succes- en faalfactoren bij stimulering van windturbine-industrie
Uit vergelijkend onderzoek naar de ontwikkeling van de Nederlandse en Deens
windturbine-industrie komen de volgende factoren naar voren, die het Nederlandse falen en het Deense succes verklaren:
• In Denemarken was sprake van een betere kennisuitwisseling over windturbines.
• Nederlandse bedrijven hielden lang vast aan een tweebladig design en toepassing van relatief zware generatoren, mede door de subsidie op capaciteit
in plaats van op prestatie.
• In Nederland was sprake van ‘technology push’ en veel minder van de ontwikkeling van een markt, onder meer vanwege problemen met vergunningen en
gebrek aan coördinatie.
• Nederlandse bedrijven profiteerden in tegenstelling tot de Denen niet van de
internationale markt voor windturbines, omdat ze zich (te) lang op de eigen,
onderontwikkelde markt bleven richten. Zo verloren ze de concurrentiestrijd.
• Het Nederlandse beleid voor windenergie kende veel veranderingen, wat
leidde tot een gebrek aan continuïteit en onvoldoende zekerheid voor marktpartijen.
• Bron: MNP (2005) Milieubalans 2005, inz. p. 32.
Daarnaast is de beschikbaarheid van risicokapitaal een punt van aandacht. Door gebrek
aan voldoende financiële middelen komen veel innovatieprojecten nooit in de valorisatiefase. Dit probleem geldt ook voor eco-efficiënte innovaties en raakt zowel grote als kleine
bedrijven. Om versnippering van beleidsinstrumenten te voorkomen, verdient het de voorkeur om bij de aanpak van dit aandachtspunt aansluiting te zoeken bij het reeds bestaande
(of voorziene) EZ-instrumentarium dat als doel heeft de toegang tot risicokapitaal te
vergroten.
Bij de bevordering van eco-efficiënte innovaties valt een onderscheid te maken tussen
aanbodsturing (‘technology push’-beleid: subsidies) en vraagsturing (‘technology pull’beleid: normstelling, emissierechten). De effectiviteit van de instrumentinzet verschilt
per sector. Dit inzicht pleit voor een differentiatie in instrumentinzet. Zo is alleen onder
bepaalde voorwaarden voortschrijdende (technologieforcerende) normstelling effectief:
er moet uitzicht zijn op technisch succes, er moet voldoende tijd zijn om nieuwe technologieën te ontwikkelen en de betrokken sector moet kunnen rekenen op een stabiel
langetermijnperspectief.
Fiscale maatregelen
De SER is voorstander van een weloverwogen fiscale vergroening op EU-niveau en van het
terugdringen van milieuschadelijke subsidies of andere fiscale faciliteiten met negatieve
131
MILIEU-, ENERGIE- EN KLIMAATBELEID
milieugevolgen. In dat verband is ook de verdere vormgeving van het Europese handelssysteem van CO2-emissierechten van belang.
Bij fiscale vergroening moet steeds een balans worden gezocht tussen het milieubelang
en andere belangen. In sommige gevallen zou afschaffing van milieubelastende subsidies
– bijvoorbeeld in de kolenindustrie – met een stevig flankerend beleid gepaard moeten
gaan om slachtoffers van een dergelijke maatregel (de betrokken werknemers die baanen inkomensverlies leiden) te compenseren. Met andere woorden, ook de sociale dimensie
van duurzaamheid mag niet uit het oog worden verloren.
Op nationaal niveau bieden vooral verdere fiscale differentiaties naar vervuilingsintensiteit
in bestaande belastingen perspectief. Hier kan het ‘vervuiler/gebruiker betaalt’-beginsel
worden aangewend door fiscale kortingen of vrijstellingen te hanteren voor tal van
(relatief) milieuvriendelijke activiteiten of producten binnen de grenzen van wat in termen
van uitvoeringsefficiency en een gelijk speelveld met de rest van de EU mogelijk is. Dit
kan gebeuren op basis van budgetneutraliteit, waardoor belastingverschuiving in een
milieuvriendelijke richting plaatsvindt. Dit stimuleert efficiencyverhogende investeringen
gericht op beperking van grondstoffen en energieverbruik.
Verder tonen recente inzichten dat internalisering van de milieukosten onvoldoende is
om eco-efficiënte doorbraken te forceren. Ook is het nodig rekening te houden met toenemende schaalvoordelen van bestaande technologieën (lock-in-effecten) en de hoge kosten
van nieuwe technologieën die zich nog aan het begin van de leercurve bevinden. De overheid kan nieuwe technologieën stimuleren door een gunstige selectieomgeving te creëren,
bijvoorbeeld via een duurzaam en innovatief overheidsaankoopbeleid (waaronder overheid als launching customer) door nichemarkten tot stand te brengen of te stimuleren.
In zo’n beschermd marktsegment kan een nieuwe technologie profiteren van schaalvoordelen en leereffecten. Dit speelt bijvoorbeeld in de energiesector, waar via het energietransitiebeleid stappen worden gezet om lock-in-effecten te doorbreken.
Grotere samenhang Milieuactieprogramma en Lissabon-strategie
Het verdient aanbeveling om de milieu-, klimaat- en energieproblematiek duidelijker
te verankeren in de Lissabon-strategie en om systematischer de samenhang tussen economische en ecologische innovatie te bevorderen. Het nieuwe (zevende) Europese Milieuactieprogramma biedt daarvoor bij uitstek een geschikt kader. Tussen de nieuwe Lissabonagenda en het komende Milieuactieprogramma zou een duidelijk verband moeten worden
gelegd.
132