STRUCTUURBEELD LUIK TARGETS en INDICATOREN
advertisement
Het (potentiële) gebruik van indicatoren in de Belgische Nationale Actieplannen Sociale Insluiting Universiteit Antwerpen Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck Sarah Carpentier Promotor: Bea Cantillon Met medewerking van Stijn Lefebure, Kristel Rombaut, Karel Van den Bosch en Gerlinde Verbist Oktober 2005 Onderzoeksrapport in opdracht van de FOD Sociale Zekerheid ii De redactie van het rapport werd door Sarah Carpentier gedaan. Bea Cantillon was promotor van het project. De simulaties van de werkbonus en de kinderopvangkosten met MISIM werden uitgevoerd door Kristel Rombaut in samenwerking met Gerlinde Verbist. Kinderarmoede op basis van ECHPgegevens werd geanalyseerd in samenwerking met Stijn Lefebure. Hartelijk dank aan de collega's van het Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck voor hun opmerkingen en ondersteuning bij de vele vragen. Met dank aan de leden van de indicatorenwerkgroep voor hun interessante discussies tijdens de werkgroep en speciaal dank aan Peter Lelie, Rudi Van Dam voor de opmerkingen en uitleg die ze gaven. Dank ook aan Josée Goris voor de informatie en uitleg. Universiteit Antwerpen Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck Prinsstraat 13 2000 Antwerpen Bea Cantillon [email protected] 03/2204338 Sarah Carpentier [email protected] 03/2204936 iii Inhoudstafel Samenvatting ........................................................................................................ 2 1 INLEIDING: ONDERZOEKSOPZET ............................................................ 6 2 REFERENTIEKADER .................................................................................. 8 2.1 De Open Methode voor Coördinatie sociale insluiting op Europees niveau ........................................................................................................ 8 2.2 Een strategisch plan gebaseerd op beleidsanalytisch gebruik van indicatoren ............................................................................................... 11 2.2.1 2.2.2 2.2.3 Het nut van beleidsanalytisch gebruik van indicatoren ..................................................... 11 De 'gemeenschappelijke indeling' ..................................................................................... 11 Het opstellen van een strategisch plan waarbij indicatoren beleidsanalytisch gebruikt worden................................................................................................................. 12 2.3 Expertise om indicatoren beleidsanalytisch te gebruiken ........................ 18 2.3.1 2.3.2 Nodige expertise om indicatoren beleidsanalytisch te gebruiken ..................................... 18 Instrumentenontwikkeling voor de OMC Sociale Insluiting op Europees en Belgisch niveau ................................................................................................................................ 18 2.3.2.1 2.3.2.2 De dataverzameling ........................................................................................................................ 19 Indicatorenontwikkeling en -analyse: De Lakenindicatoren............................................................. 22 2.3.3 Beleid evalueren ............................................................................................................... 23 2.3.3.1 2.3.3.2 2.3.3.3 Methodes om maatregelen te evalueren ......................................................................................... 23 Het potentieel van simulatiemodellen.............................................................................................. 25 Evalueren om maatregelen te identificeren die de Lakenindicatoren verbeteren ............................ 30 2.3.4 Conclusie inzake expertise-ontwikkeling .......................................................................... 31 2.4 Structuren voor de uitwerking van het NAPincl. in België ........................ 31 3 HET NAPINCL. ALS EEN STRATEGISCH PLAN ..................................... 34 3.1 Het tijdsperspectief in het NAPincl. .......................................................... 34 3.2 De opbouw van het NAPincl. ................................................................... 34 3.3 Indicatoren: 'Het hoofdstuk 1 - Trends en uitdagingen' en de indicatorenannex ..................................................................................... 35 3.3.1 3.3.2 3.3.3 De indicatorenset .............................................................................................................. 35 Het strategisch en beleidsanalytisch gebruik van de indicatoren in het plan ................... 39 Indicatoren en streefdoelen in de opvolgingsfiches van de maatregelen ......................... 39 3.4 Bepalen van streefdoelen: Het hoofdstuk 3 - Strategische aanpak, hoofddoelstellingen en belangrijkste streefdoelen (NAPincl. 20032005). ...................................................................................................... 41 3.5 Het geplande beleid: Hoofdstuk Acties (NAPincl. 2001-2003) en het hoofdstuk 4- Beleidsmaatregelen (NAPincl. 2003-2005) ......................... 42 iv 3.5.1 3.5.2 Het tijdskader .................................................................................................................... 43 De structuur ....................................................................................................................... 43 3.5.2.1 3.5.2.2 De indeling ...................................................................................................................................... 43 Oplijsting van de maatregelen van alle beleidsniveaus ................................................................... 44 3.5.3 De maatregelen................................................................................................................. 44 3.5.3.1 3.5.3.2 3.5.3.3 Aantal maatregelen ......................................................................................................................... 45 Aantal maatregelen per beleidsdomein en per bevoegdheidsniveau .............................................. 45 Soorten maatregelen....................................................................................................................... 46 3.6 De opvolging van maatregelen: de opvolgingsfiches ............................... 49 3.6.1 3.6.2 3.6.3 Maatregelen en hun opvolgingsfiches .............................................................................. 49 Kwaliteit van de verzamelde informatie ............................................................................ 49 Verbeteren van het monitoringsysteem ............................................................................ 50 3.7 Evaluatie van beleidsmaatregelen: de opvolgingsfiches van het NAPincl. 2001-2003 en 2003-2005 en het hoofdstuk 'Overzicht van de vooruitgang gerealiseerd in het kader van het NAPincl 2001-2003' (NAPincl. 2003-2005). ............................................................................. 51 3.8 Goede praktijken...................................................................................... 52 3.9 De financiële onderbouw van het NAPincl. .............................................. 52 3.9.1 3.9.2 Informatie over de budgetten ............................................................................................ 52 Inzicht in het financiële plaatje van het NAPincl. .............................................................. 53 4 PISTES VOOR DE TOEKOMSTIGE RAPPORTERING INZAKE SOCIALE INCLUSIE .................................................................................. 55 4.1 Nagaan welke structuren en coördinatiemechanismen het meest aangepast zijn voor de rapportering inzake sociale inclusie .................... 55 4.2 De verhouding met de bestaande structuren van het armoede- en sociale uitsluitingsbeleid bevragen .......................................................... 56 4.3 Inbedding in de bestaande begrotings- en besluitvormingsprocessen .... 57 4.4 Indicatoren beleidsanalytisch gebruiken .................................................. 57 4.5 Expertise-ontwikkeling ............................................................................. 57 5 STRATEGISCH EN BELEIDSANALYTISCH GEBRUIK VAN DE INDICATOREN: ENKELE VOORBEELDEN .............................................. 59 5.1 Opsporen van risicodomeinen en risicogroepen: Een sterkte-zwakte analyse van de indicatoren ...................................................................... 59 5.2 Het stellen van streefdoelen: een voorbeeld voor kinder-armoede .......... 61 v 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 De keuze om een streefdoel te stellen om kinderarmoede te verminderen ..................... 61 De Britse strategie om kinderarmoede te verminderen .................................................... 61 Een voorbeeld: Inzicht verwerven in kinderarmoede op basis van het kinderarmoederisicopercentage ........................................................................................ 63 Inzicht verwerven in de beleidsmaatregelen met effect op kinderarmoede: een voorbeeld aan de hand van de kinderbijslag .................................................................... 68 5.2.4.1 Kinderbijslag ................................................................................................................................... 69 5.3 Evalueren van maatregelen van het Belgisch NAPincl. 2001-2003 en 2003-2005 met simulatiemodellen ........................................................... 73 5.3.1 Microsimulatie ................................................................................................................... 73 5.3.1.1 5.3.1.2 5.3.1.3 Gebruikte indicatoren ...................................................................................................................... 74 De hervorming van de personenbelasting....................................................................................... 76 De hervorming van de personenbelasting: het belastingkrediet ten gunste van personen met lage lonen ....................................................................................................................................... 76 De hervorming van de personenbelasting: maatregelen ten gunste van gezinnen met kinderen (NAPincl. 2001-2003) ....................................................................................................... 80 Invoering van de maximumfactuur .................................................................................................. 84 De invoering van de verplichte verzekering tegen kleine risico's (NAPincl. 2003-2005, maatregel 266) ................................................................................................................................ 90 De werkbonus ................................................................................................................................. 91 Impact van de verhoging van de fiscale aftrekbaarheid voor kinderopvangkosten van kinderen tot 3 jaar (NAPincl. 2001-2003) ...................................................................................... 100 5.3.1.4 5.3.1.5 5.3.1.6 5.3.1.7 5.3.1.8 5.3.2 Conclusie: Mogelijkheden van statische microsimulatiemodellen .................................. 101 5.4 Standaardsimulatie ................................................................................ 101 5.4.1 Simulaties van de werkloosheidsvallen .......................................................................... 101 5.5 De mogelijkheden van simulatiemodellen .............................................. 102 6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN .................................................... 103 6.1 Conclusies ............................................................................................. 103 6.2 Aanbevelingen op korte, middellange en lange termijn ......................... 104 BIBLIOGRAFIE .............................................................................................. 108 vi Lijst van Tabellen Tabel 1: Tabel 2: Tabel 3: Tabel 4: Tabel 5: Tabel 6: Tabel 7: Tabel 8: Tabel 9: Tabel 10: Tabel 11: Tabel 12: Tabel 13: Tabel 14: Tabel 15: Tabel 16: Tabel 17: Tabel 18: Tabel 19: Tabel 20: Tabel 21: Tabel 22: Tabel 23: Tabel 24: Tabel 25: Tabel 26: Tabel 27: Tabel 28: Tabel 29: Tabel 30: Primaire indicatoren met uitsplitsingen per beleidsdomein die als voorstel gepresenteerd worden in het rapport van Atkinson e.a. (2005b). .................................... 37 Secundaire indicatoren per domein met hun uitsplitsingen die als voorstel gepresenteerd worden in het rapport van Atkinson e.a., (2005b) .................................... 38 Het gebruik van indicatoren en targets volgens de informatie in de opvolgingsfiches van de maatregelen van het NAPincl. 2001-2003. ........................................................... 40 Het gebruik van indicatoren en targets volgens de informatie in de opvolginsfiches van de maatregelen van het NAPincl. 2003-2005. ........................................................... 41 Het gebruik van streefdoelen in de nationale actieplannen sociale insluiting 20032005 van de EU-15. .......................................................................................................... 42 Aantal maatregelen in het NAPincl. 2003-2005 volgens beleidsdomein en bevoegde overheid volgens de opvolgingsfiches. ............................................................ 45 (Kinder)armoederisicopercentage volgens 40, 50, 60 en 70 % armoedegrens (N=5985). .......................................................................................................................... 65 Armoederisicopercentage voor kinderen naar leeftijdsgroepen (N= 5985). ..................... 66 Armoederisicopercentage en kinderarmoederisicopercentage naar regio (NUTSindeling) (N= 5985). ............................................................................................... 67 Kinderarmoederisicopercentage naar huurder/eigenstatus van het huishouden (N= 5985). ................................................................................................................................ 68 Kinderarmoederisicopercentage naar onderwijsniveau van de referentiepersoon (N=5670). .......................................................................................................................... 68 Kinderarmoederisicopercentage (0-15 jaar) met transfers, zonder transfers en zonder kinderbijslag, 2001, ECHP (N=5985) .................................................................... 69 Herverdeling en progressiviteit van de invoering van het terugbetaalbaar belastingkrediet, MISIM, 1997. ......................................................................................... 80 Herverdeling en progressiviteit van de hervorming van de personenbelasting ten gunste van gezinnen met kinderen, MISIM, 1997. ........................................................... 83 Verdeling van de eigen bijdragen in termen van budgetaandelen naar decielen (decielen geconstrueerd op basis van de eigen bijdragen). ............................................. 85 Wijziging in het percentage gezinnen dat 5 of 10 % of meer eigen bijdragen betaalt door de invoering van de maximumfactuur. ...................................................................... 86 Percentage gezinnen met eigen bijdragen van meer dan of gelijk aan 5 % van het inkomen voor gezinnen met verschillende inkomensbronnen. ......................................... 86 Percentage gezinnen met eigen bijdragen van meer dan of gelijk aan 10 % van het inkomen van gezin met verschillende inkomensbronnen. ................................................ 87 Eigen bijdragen meer dan of gelijk aan 5 of 10 % naar regio. .......................................... 87 Gemiddelde eigenschappen van de gezinnen met eigen bijdragen van 5 of 10 % of meer. ................................................................................................................................. 88 Vertegenwoordiging van de winnende gezinnen van de invoering van de maximumfactuur naar inkomensbron en regio ten opzichte van de totale populatie. ...... 89 Gemiddelde eigenschappen van de huishoudens die genieten van de maximumfactuur ten opzichte van de totale bevolking. .................................................... 89 Wijziging in het percentage gezinnen dat 5 of 10 % of meer eigen bijdragen betaalt door de opname van zelfstandigen. .................................................................................. 90 Vertegenwoordiging van het % winnende gezinnen van de opname van de zelfstandigen naar inkomensbron t.o.v. de totale populatie. ............................................ 90 Vertegenwoordiging van het % winnende gezinnen van de opname van de zelfstandigen naar regio t.o.v. de totale populatie. ........................................................... 91 Gemiddelde eigenschappen van de gezinnen van de genieters van de invoering van de algemene regeling voor zelfstandigen. ................................................................. 91 Berekening van de werkbonus in 2005 (vanaf 1 augustus), bedragen in €. .................... 92 Geschatte kostprijs van de werkbonus. ............................................................................ 93 Overzicht van gemiddeld maandelijks brutoloon, werkbonus en werknemersbijdrage van personen die een werkbonus krijgen naar geslacht, voltijds/deeltijds werknemer en gezinstype. ...................................................................... 94 Verdeling van de genieters van de werkbonus naar voltijdse/deeltijdse tewerkstelling en naar geslacht (N=638). ......................................................................... 94 vii Lijst van Figuren Figuur 1: Figuur 2: Figuur 3: Figuur 4: Figuur 5: Figuur 6: Figuur 7: Figuur 8: Figuur 9: Figuur 10: Figuur 11: Figuur 12: Figuur 13: Figuur 14: Figuur 15: Figuur 16: Figuur 17: Figuur 18: Figuur 19: Figuur 20: Figuur 21: Figuur 22: De beheers- en beleidscyclus en de indicatoren. ............................................................. 13 Kinderarmoederisicopercentage en armoederisicopercentage (60% armoedegrens) voor de EU-15 (N=156424). .................................................................................. 64 Trend in de Belgische (kinder)armoederisicopercentages van 1995 tot 2001 (N= 52076). .............................................................................................................................. 65 Kinderarmoederisicopercentage naar huishoudtype (N= 5985). ...................................... 66 Kinderarmoederisicopercentage (0-15 jaar) naar werkintensiteit. .................................... 67 Kinderarmoederisicopercentage naar huishoudtype en vermindering van het kinderarmoederisicopercentage door kinderbijslag en sociale transfers (inclusief kinderbijslag) naar huishoudtype (N=5985). ..................................................................... 70 Verdeling van de kinderbijslag over decielen en gemiddeld jaarlijks gestandaardiseerd bedrag per individu in een gezin dat kinderbijslag ontvangt bij de invoering van een categoriale toeslag voor eenoudergezinnen en eeninkomenskoppels naar deciel (decielen op basis van het gestandaardiseerd inkomen), MISIM, 1997. .................................................................................................... 71 Verdeling van de kinderbijslag over decielen en gemiddeld jaarlijks gestandaardiseerd bedrag per individu in een gezin dat kinderbijslag ontvangt bij de invoering van inkomens-selectieve toeslag naar deciel (decielen op basis van het gestandaardiseerd inkomen), MISIM, 1997. ............................................................... 72 Armoederisicopercentage van individuen die leven in verschillende gezinstypes bij de huidige situatie, na invoering van de categoriale verhoging van de kinderbijslag of na invoering van een inkomensgebonden toeslag, MISIM, 1997. ................................ 73 De maten verticale efficiëntie en armoede-reductieefficiëntie. ......................................... 75 Gemiddelde fiscale winst per jaar (€) en % winnende huishoudens van de invoering van het belastingkrediet voor lage lonen naar deciel (deciel op basis van gestandaardiseerd inkomen), MISIM, 1997. ..................................................................... 77 Gemiddelde stijging van het beschikbaar inkomen door invoering van het terugbetaalbaar belastingkrediet naar deciel (op basis van het gestandaardiseerd inkomen), MISIM, 1997. .................................................................................................... 77 Gemiddelde winst per jaar en percentage winnende gezinnen van de invoering van het terugbetaalbaar belastingkrediet voor lage lonen naar gezinstype, MISIM, 1997. ................................................................................................................................. 79 Procentuele verhoging van het beschikbaar inkomen door de invoering van het terugbetaalbaar belastingkrediet voor lage lonen naar gezinstype, MISIM, 1997. ........... 80 Gemiddelde fiscale winst per jaar en % winnende gezinnen door de invoering van de hervormingen van de personenbelasting ten gunste van gezinnen met kinderen naar deciel (deciel op basis van gestandaardiseerd inkomen), MISIM, 1997. ................. 81 Percentage stijging van het beschikbaar inkomen door de invoering van de maatregelen ten gunste van gezinnen in de personenbelasting naar deciel (deciel op basis van gestandaardiseerd inkomen), MISIM, 1997. ............................................... 82 Gemiddelde fiscale winst en % winnende gezinnen door de invoering van maatregelen ten gunste van gezinnen met kinderen in de personenbelasting naar gezinstype, MISIM, 1997. ................................................................................................. 82 Percentage verhoging van het beschikbaar inkomen door de invoering van de maatregelen ten gunste van gezinnen met kinderen in de personenbelasting, MISIM, 1997. ..................................................................................................................... 83 Verdeling van de personen die van de werkbonus genieten over decielen (deciel op basis van gestandaardiseerd inkomen) (N=638). ........................................................ 95 % personen die werknemer zijn die de werkbonus ontvangen per deciel (deciel op basis van gestandaardiseerd inkomen). ........................................................................... 96 Gemiddelde maandelijkse werkbonus (€) en gemiddelde werkbonus als % van de bijdragebetaling voor werknemers die werkbonus krijgen naar deciel (deciel op basis van gestandaardiseerd inkomen) (N=639). ............................................................. 96 Gemiddelde maandelijkse werkbonus (€) en gemiddelde werkbonus als % van de bijdragebetaling voor werknemers (arbeiders, bedienden, contractuele ambtenaren) naar deciel (deciel op basis van gestandaardiseerd inkomen) (N=2746). .......................................................................................................................... 97 viii Figuur 23: Figuur 24: Gemiddelde maandelijkse bijdragebetaling (€) en gemiddelde maandelijkse werkbonus (€) van de personen die een werkbonus krijgen naar deciel (deciel op basis van het gestandaardiseerd inkomen) (N=639). ....................................................... 97 Gemiddelde maandelijkse bijdragebetaling (€) en gemiddelde maandelijkse werkbonus (€) van werknemers (arbeiders, bedienden en contractuele ambtenaren) naar deciel (deciel op basis van het gestandaardiseerd inkomen) (N=2746). .......................................................................................................................... 98 ix Gebruikte afkortingen CSB ECHP EU FOD MICRESA MISIM NAP NIS NAPincl. OMC OESO POD PSBH SEP SILC STASIM Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck European Community Household Panel Europese Unie Federale overheidsdienst Micro-level analysis of the European Social Agenda MIcroSImulatieModel Nationaal actieplan Nationaal Instituut voor Statistiek Nationaal actieplan sociale inclusie Open Methode voor Coördinatie Organisatie voor Economische Samenwerking en ontwikkeling Programmatorische overheidsdienst Panel Study of Belgian Households Socio-Economisch panel Statistics on Income and Living conditions STAndaardSImulatieModel Afkortingen van de 15 EU-landen AT BE DE DK ES FI FR GR IE IT LU NL PT SE UK Oostenrijk België Duitsland Denemarken Spanje Finland Frankrijk Griekenland Ierland Italië Luxemburg Nederland Portugal Zweden Verenigd Koninkrijk x ""Cheshire-Puss", she began… "Would you tell me, please, which way I ought to walk from here?" "That depends a great deal on where you want to get to", said the Cat. "I don't much care where...", said Alice. "Then it doesn't matter which way you go", said the Cat. "So long as I get somewhere…", added Alice as an explanation." (Lewis Carroll in Swanborn, 2002: 133) 1 Samenvatting - - - - - - - De Open Methode voor Coördinatie Sociale Insluiting is een proces dat vanuit de Europese Unie werd opgestart, met expliciete steun van de Belgische regering, dat zijn verdere vertaling moet krijgen binnen het federale België. Het is een instrument voor beleidscoördinatie via de organisatie van een leerproces tussen lidstaten en een concrete werkwijze om moderne beleidsvoering te ontwikkelen. Armoede en sociale uitsluiting is een complexe thematiek die transversaal over beleidsdomeinen, en doelgroepenbeleid heen loopt en een gedeelde verantwoordelijkheid is van de federale overheid en de gefedereerde overheden. Dit betekent dat samenwerking en coördinatie vereist is. De OMC Sociale Insluiting biedt voor België enorme mogelijkheden voor: - De coördinatie van het beleid van de federale overheid en de gefedereerde entiteiten - Het veralgemenen van het beleidsanalytisch gebruik van indicatoren (indicatorenanalyse, streefdoelbepaling, ex post en ex ante beleidsevaluatie en opvolging) - Het vertalen van een referentiekader dat monetaire armoede en sociale insluiting combineert over alle sociale groepen heen Beleidsanalytisch gebruik van indicatoren in het kader van armoede- en sociale uitsluitingsbeleid biedt een meerwaarde omdat het de transparantie en kwaliteit van beleid verbetert en verantwoording biedt voor het beleid. Indicatoren kunnen beleidsanalytisch gebruikt worden en beleidsontwikkeling inspireren. Hiervoor zou eerst een planperiode en een uitgangssituatie om vooruitgang tegen af te zetten bepaald moeten worden. Vervolgens zouden de resultaten van de indicatoren geanalyseerd, geïnterpreteerd en ontleed moeten worden (o.a. aan de hand van sterkte-zwakte analyses). Op basis van de gedefinieerde risicodomeinen en –groepen en beleidsprioriteiten zouden dan streefdoelen bepaald moeten worden. Ex post evaluatie van het bestaande beleid en ex ante evaluatie van alternatieve maatregelen spelen daarna een rol om de meest adequate mix van maatregelen te bepalen. De maatregelen die uitgevoerd worden moeten dan opgevolgd worden. Op basis van evaluatie ex post van de maatregelen kunnen goede praktijken bepaald worden. Om indicatoren beleidsanalytisch te gebruiken is expertise nodig op de volgende domeinen: - Dataverzameling - Indicatorenontwikkeling en –analyse - Streefdoelbepaling - Ex ante en ex post evaluatie van maatregelen - Opvolging van maatregelen - Beslissingsondersteuning - Identificatie van goede praktijken In eerste instantie zijn de dataverzameling, indicatorenontwikkeling- en analyse, de evaluatie van maatregelen en de opvolging belangrijk. Andere expertise bouwt hierop verder. Op Europees niveau werd geïnvesteerd in het kader van de OMC Sociale Insluiting in een instrument voor dataverzameling (SILC) en de Lakenindicatoren. De Nice doelstellingen werden aanvaard, maar concrete streefdoelen werden niet geformuleerd. De Nice doelstellingen zijn echter beleidsanalytisch niet erg interessant. Methodes om maatregelen te evalueren en het opvolgen van maatregelen werden op Europees niveau in het kader van de OMC Sociale Insluiting weinig voorgesteld. Er werd wel een proces opgestart rond het uitwisselen van goede praktijken ('peer review'), maar dat is problematisch aangezien er geen duidelijke methode is voor beleidsevaluatie. Op Belgisch niveau werd een degelijke indicatorenset opgebouwd, werden maatregelen geïdentificeerd en gegroepeerd en werd een monitoringsysteem ontwikkeld dat verder verbeterd zou moeten worden. Expertise-opbouw rond de evaluatie (ex post en ex ante) van maatregelen lijkt dus een belangrijke ontbrekende factor te zijn, zowel op Europees als op Belgisch niveau, die nochtans essentieel is om een beter inzicht te krijgen in de band tussen maatregelen en indicatoren en om een degelijke beleidsontwikkeling op basis van indicatoren te inspireren. Nochtans zijn er methoden om maatregelen te evalueren. Een beschrijvende analyse is in eerste instantie belangrijk (budget, reikwijdte, …). Vervolgens kunnen we inzicht verwerven in de 2 - doelmatigheid en doeltreffendheid van maatregelen via experimentele of quasi-experimentele methoden. Voor de evaluatie van maatregelen met een directe impact op het inkomen van een huishouden zijn simulatiemodellen interessante instrumenten. Met microsimulatiemodellen op basis van empirische gegevens kunnen de verdeling van winaars en verliezers, de differentiële impact voor sociale groepen, de progressiviteit en herverdelende werking van een maatregel en wijzigingen in armoederisicopercentages nagegaan worden. Ook de kostprijs kan geschat worden of de kosteneffectiviteit en verticale efficiëntie (= het aandeel van het budget dat ten goede komt aan personen onder de armoedegrens) van een maatregel kan gemeten worden. Daarnaast kunnen met microsimulatiemodellen armoederisicopercentages ontleed worden, kan men inzicht verwerven in de herverdelende werking van verschillende ‘tax-benefit’ systemen en kan men het gecumuleerde effect van maatregelen berekenen of maatregelen ontrafelen. Met standaardsimulatie kunnen voor typegezinnen o.a. wijzigingen in het beschikbaar inkomen of werkloosheidsvallen berekend worden. Nochtans hebben simulatiemodellen ook beperkingen aangezien zij enkel onmiddellijke effecten in kaart brengen, gedragseffecten en andere tweede orde effecten niet opnemen in de analyse en een theoretische simulatie blijven. Daarom zou evaluatie met simulatiemodellen ook aangevuld moeten worden met empirische evaluatie van maatregelen. Ook technieken als ‘conceptmapping’, waarbij de kennis van deskundigen gebruikt wordt, kunnen een bijdrage leveren in het verwerven van inzicht in maatregelen. Ondanks de serieuze investering in dataverzameling, in de ontwikkeling en interpretatie van indicatoren en in de identificatie van beleidsmaatregelen stellen we in het rapport de volgende zaken vast: - Het NAPincl. is maar beperkt ingebed in de bestaande beleidsstructuren (begroting, regeerakkoord, armoedebeleid, …). - Een duidelijk tijdskader is afwezig. - Er is weinig informatie beschikbaar over de budgetten van maatregelen en de interpretatie van de beschikbare budgetten in het NAPincl. is niet altijd duidelijk. De ontbrekende budgetten zijn bovendien niet zomaar voorhanden bij de administraties. Een financiële onderbouw van het NAPincl. is dus zo goed als onbestaand. - De structuur van beide NAPs Sociale Insluiting is opgebouwd rond twee centrale delen 'Indicatoren' en 'Acties' zonder verwijzingen naar elkaar. Andere delen zoals het meten van de vooruitgang en de strategische aanpak zijn minimaal uitgewerkt. Die opbouw van de beide NAPs Sociale Insluiting is kenmerkend voor het gebrek aan aansluiting tussen indicatoren en maatregelen of van beleidsontwikkeling op basis van indicatoren in het kader van het NAPincl. en bijgevolg van een gebrek aan strategische beleidsvisie in de Belgische NAPs. De opbouw van het NAPincl. rond twee delen stemt overeen met de taakverdeling tussen de de POD maatschappelijke integratie (werkgroep acties) en de FOD Sociale Zekerheid (werkgroep indicatoren). Hoewel het opbouwen van een indicatorenset en het verzamelen en groeperen van acties in een eerste fase van het NAPincl.-proces als zinvol beschouwd kan worden, is de inbedding van het NAPincl. in de gangbare beleidsontwikkeling en de bevraging van de structuren en de taakverdeling voor de uitwerking van het NAPincl. nodig voor de verdere uitbouw van het NAPincl. tot een strategisch beleidsdocument. - De Lakenindicatoren, aangevuld met nationale indicatoren, worden op een degelijke wijze gebruikt voor de omgevingsanalyse in het Belgisch NAPincl., maar worden niet gebruikt voor de bepaling van streefdoelen, de ontwikkeling van beleid of de opvolging van beleid in het kader van het NAPincl. (wat niet impliceert dat indicatoren niet beleidsanalytisch gebruikt worden in het kader van andere beleidsprocessen). De (Laken)indicatoren worden in het Belgische NAPincl. proces dus niet gebruikt in functie van het definiëren van een strategie of voor beleidsontwikkeling. Het niet-gebruik van de indicatoren in het kader van het Belgische NAPincl. 2003-2005 is voornamelijk een onderbenutting aangezien de minimale statistische capaciteit aanwezig is (Van Dam, 2005: 7) die o.a. terug te voeren is op het feit dat beleidsontwikkeling niet in het kader van het NAPincl. proces plaatsvindt maar wel binnen de verschillende bevoegde overheden en beleidsdomeinen. Maar ook andere zaken spelen een rol. De beschikbaarheid van recente gegevens is beperkt (European Commission, 2004: 130). Ook de aard van de Lakenindicatoren, het zijn outcome- 3 indicatoren, speelt een belangrijke rol (European Commission, 2004: 130; Atkinson e.a., 2005b: 78, Van Dam, 2005: 5). Daarnaast moet ook de band tussen de (Laken)indicatoren en maatregelen geëxpliciteerd worden van indicatoren naar beleid en omgekeerd. - Het NAPincl. is een plan zonder streefdoelen. Er wordt enkel gebruikt gemaakt van richtingsdoelen. - Het gebruik van de doelstellingen van Nice kan in vraag gesteld worden (hoewel dit door de 'gemeenschappelijke indeling' wordt aanbevolen). De eerste doelstelling van Nice is minder vergaand dan het Charter van mensenrechten op Europees niveau. Het spreekt namelijk enkel over de bevordering van de deelneming aan het arbeidsproces en van de toegang van eenieder tot alle hulpmiddelen, rechten, goederen en diensten en garandeert geen rechten. De drie andere doelstellingen van Nice zijn "tools" voor de uitwerking van beleid i.v.m. armoede en sociale uitsluiting, namelijk aandacht voor preventie, insluiting van de meest kwetsbaren en mobilisatie van alle actoren, die een belangrijke waarde hebben. Maar deze drie Nice-doelstellingen zijn beleidsanalytisch (in het kader van de ontwikkeling van maatregelen op basis van indicatoren) niet interessant. - Inzake maatregelen: Er wordt geen duidelijk tijdstip als uitgangssituatie (een 'baseline') om de impact van maatregelen tegen af te zetten gedefinieerd. De opname van maatregelen in het NAPincl. is niet gedocumenteerd. De hoofdlijnen van het beleid van de verschillende overheden zijn niet duidelijk in de oplijsting van het geplande beleid. Om inzicht te krijgen in de maatregelen zou nagedacht moeten worden hoe maatregelen gegroepeerd kunnen worden en hoe de eigenheden van het beleid van de gemeenschappen en gewesten en de federale staat het best gepresenteerd kunnen worden. Elk Belgisch NAPincl. bevat een 300-tal maatregelen. De maatregelen die gepresenteerd worden in het NAPincl. 2001-2003 en 2003-2005 vormen een gefragmenteerd geheel. Het is een mix van maatregelen, beleidsvoorbereidende en effectieve maatregelen, van alle gefedereerde entiteiten in het federale België, in alle beleidsdomeinen die een impact hebben op armoede, bestaansonzekerheid en sociale insluiting, met heel verschillend(e) design, reikwijdte, doelgroep, impact en budget via verschillende types van interventies. Het overgrote deel van de maatregelen zijn indirecte maatregelen: zij hebben geen directe impact op het beschikbaar inkomen van een huishouden, maar kunnen wel op korte of lange termijn een impact hebben andere domeinen van sociale insluiting. Maatregelen met een directe impact verlopen voornamelijk via de sociale zekerheid, en in minder via de sociale transfers van gemeenschappen en gewesten. Ongeveer 1/3 à de helft van de maatregelen in beide NAPs sociale insluiting zijn tewerkstellingsmaatregelen. Het geplande en recente beleid waarover in het NAPincl. wordt gerapporteerd zou gekaderd moeten worden ten opzichte van bestaande beleidsstructuren en overheidsuitgaven. - Hoewel het monitoringsysteem een goede aanzet is levert het weinig kwaliteitsvolle informatie op. Het gebruik van indicatoren en targets zoals weergegeven in de opvolgingsfiches van het NAPincl. 2003-2005 is zeer beperkt. Dit kan zowel te maken hebben met de manier van invulling van de opvolgingsfiches, de manier waarop de opvolgingsfiches opgesteld werden, als met de praktijk van beleidsmonitoring. - Een beschrijvende analyse van het plan als geheel (in termen van budget, reikwijdte,…) of een structurele budgetanalyse kan niet gemaakt worden omdat er onvoldoende informatie is. - Criteria voor het selecteren van goede praktijken zijn niet aanwezig. - De gemeenschappen en gewesten maken eigen plannen voor armoedebestrijding die niet duidelijk geïntegreerd zijn in een bredere strategie, hoewel er enige samenwerking is in het kader van het NAPincl. Ook met het vroegere NAP werkgelegenheid is er weinig coördinatie. Aan de basis van deze tekortkomingen ligt o.a. het feit dat beleid momenteel niet ontwikkeld wordt in het kader van het NAPincl.. Het NAPincl. groepeert enkel het ontwikkelde beleid 4 - - binnen andere beleidsprocessen. De resultaten van de indicatoren zouden meer gebruikt moeten worden als insteek voor beleidsontwikkeling en een doorgedreven coördinatie en samenwerking is vereist. Indien we de indicatorenset van het NAPincl. als insteek voor beleidsontwikkeling willen gebruiken, moeten we nagaan op welk(e) beleidsniveau(s) de rapportering inzake sociale insluiting het best georganiseerd kan worden en welke structuren hiervoor het meest adequaat zijn. Het NAPincl. 2003-2005 is een verbetering ten opzichte van het NAPincl. 2001-2003 inzake indicatorenset, opbouw van het NAPincl., selectie van maatregelen die gepland zijn vanaf 2003, e.a.. Maar in het NAPincl. 2001-2003 was er meer aandacht voor de impact van maatregelen (vb. budget, reikwijdte) dan in het NAPincl. 2003-2005. De beide NAPs Sociale Insluiting zijn gelijklopend qua beleidsanalytisch gebruik van indicatoren. De indicatoren worden louter voor de situatiebeschrijving gebruikt. De stroomlijning van de Nationale Actieplannen die een reorganisatie met zich meebrengt, biedt de ideale gelegenheid om structuren voor de uitwerking van de rapportering inzake Sociale Insluiting te hertekenen. Voor dit alles is een duidelijk politiek engagement nodig. 5 1 Inleiding: Onderzoeksopzet We analyseren in dit rapport de Belgische Nationale Actieplannen Sociale Insluiting (NAPincl.) 20012003 en 2003-2005. Een NAPincl. is een beleidsplan dat wordt gemaakt door de nationale regeringen van de EU-lidstaten in het kader van de Open Methode voor Coördinatie voor Sociale Insluiting (OMC). Dit OMC-proces werd opgestart om de sociaal-economische doelstellingen die vooropgesteld werden op de Europese Top van Lissabon te behalen. In het NAPincl. wordt de sociale situatie van de lidstaten beschreven en wordt gerapporteerd over het beleid dat recentelijk gevoerd werd of dat in de toekomst gevoerd zal worden om armoede en sociale uitsluiting te verminderen en een degelijke sociale bescherming te verzekeren. Centraal daarbij staat voor België het verminderen van de 13 % personen1 (of 1 op 8 personen2) die in bestaansonzekerheid leven. Dit zijn zowel éénverdieners als éénoudergezinnen, werklozen, gehandicapten, kinderen, ouderen, mannen, vrouwen, enzovoort. Een diverse groep dus. Het rapport heeft de volgende doelstellingen: - Aangeven wat een strategisch beleidsplan is waarin indicatoren beleidsanalytisch gebruikt worden en welke infrastructuur en expertise daarvoor nodig is; - De Belgische Nationale Actieplannen Sociale Insluiting analyseren naar strategiebepaling en beleidsanalyse op basis van indicatoren; - Pistes aangeven om het Belgisch NAPincl. in de toekomst uit te werken als een strategisch beleidsdocument waarin indicatoren beleidsanalytisch gebruikt worden; - Een structuurbeeld schetsen van wat gepresenteerd wordt in het NAPincl. 2001-2003 en 20032005 (Om indicatoren beleidsanalytisch te gebruiken is het nodig een structuurbeeld te hebben van het beleid waarover wordt gerapporteerd); - Beleidsmaatregelen identificeren die de resultaten van de indicatoren verbeteren. Deze laatste twee doelstellingen kunnen niet volledig bereikt worden. Omwille van de onvolledige informatie in het plan is het moeilijk een structuurbeeld te schetsen. Om beleidsmaatregelen te identificeren die de resultaten van de indicatoren verbeteren zijn er nog veel onbekenden en is er bijkomend onderzoek nodig dat bijzonder tijdsintensief is. Daarom reiken we aanzetten aan die uitgediept zouden moeten worden. De Nationale Actieplannen Sociale Insluiting worden geanalyseerd op basis van de tekst van het NAPincl. 2001-2003 en 2003-2005 (updated versie) en op basis van de CD-rom van de POD Maatschappelijke Integratie van de beide NAPs sociale insluiting. Ze worden geanalyseerd in functie van het referentiekader dat in hoofdstuk twee wordt uiteengezet. De Nationale Actieplannen Sociale Insluiting 2001-2003 en 2003-2005 worden als aparte analyse-eenheden beschouwd. Het implementatierapport 2005-2006 wordt niet meegenomen in de analyse. We analyseren het NAPincl. als beleidsdocument en doen dit grotendeels los van de politieke context en de beperkingen die daaruit voortvloeien. We gaan ook niet in op de manier waarop maatregelen en indicatoren buiten het NAPincl. in beleidsprocessen gebruikt worden. Bij het analyseren van maatregelen focussen we op maatregelen met een directe impact op het inkomen van een huishouden. Dit is een eerste stap in het verwerven van inzicht in maatregelen die inwerken op bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting, die ook uitgediept zou moeten worden voor maatregelen die geen directe impact hebben op het inkomen van een huishouden. 1 2 Op basis van ECHP 2001 gemeten als personen met een beschikbaar gestandaardiseerd inkomen dat kleiner is dan 60% van het mediaan gestandaardiseerd inkomen. 1op 7,7 personen. 6 We hebben een specifieke invalshoek, namelijk het gebruik van indicatoren, en gaan niet in op andere relevante aspecten voor het NAPincl. zoals participatie van personen die in armoede leven, overleg met diverse actoren, kwalitatief onderzoek, communicatie over het NAPincl., enzovoort. Andere evaluaties van het NAPincl. 2001-2003 en 2003-2005 zijn o.a. te vinden in Berghman e.a. (2003) en Groenez e.a. (2004). Nochtans zou het beleidsanalytisch gebruik van indicatoren in een ruimer kader geplaatst moeten worden. In dit eerste hoofdstuk hebben we beknopt de onderzoeksopzet toegelicht. In het tweede hoofdstuk worden de Europese context en het referentiekader (wat is beleidsanalytisch gebruik van indicatoren) geschetst waarop verder gebouwd wordt in het document. Dit deel is dus essentieel voor de lezer. Het derde deel analyseert de beide NAPs Sociale Insluiting naar de mate waarin ze opgesteld worden als een strategisch plan waarbij indicatoren beleidsanalytisch gebruikt worden. Tegelijk geven we ook een structuurbeeld –in de mate van het mogelijke- van wat in het NAPincl. gepresenteerd wordt. In het vierde deel geven we aanzetten om het NAPincl. in de toekomst uit te werken. In het vijfde deel worden enkele concrete voorbeelden uitgewerkt van beleidsanalytisch gebruik van indicatoren. In het laatste hoofdstuk worden conclusies en aanbevelingen gegroepeerd. 7 2 Referentiekader 2.1 De Open Methode voor Coördinatie sociale insluiting op Europees niveau Lissabonstrategie Tijdens de Top van Lissabon in maart 2000 stelde de Europese Raad zich een nieuw strategisch doel, namelijk de Europese Unie tot de meest dynamische en competitieve regio ter wereld maken met een sterke economische groei, meer en betere jobs en meer sociale cohesie (Council of the European Union, 2000: 4). De strategie om dit doel te bereiken is gebaseerd op drie pijlers: economische groei, kwaliteitsvolle jobgroei en sociale cohesie. Dat aandacht voor sociale cohesie (o.a. aandacht voor armoedebestrijding en modernisering van de sociale bescherming) deel uitmaakt van de strategie, op gelijke voet met economische groei en tewerkstelling, en erkend worden als een versterkende factor van economische groei, is een belangrijke stap voorwaarts voor de sociale bescherming in Europa. De Europese Unie engageert zich bovendien om tegen 2010 -in de lijn van wat werd overeengekomen op de Raad van Amsterdam- een existentiële bijdrage te leveren om armoede uit te roeien. Op de top van Göteborg in 2001 werd daaraan nog de milieudimensie toegevoegd en werd een strategie voor duurzame ontwikkeling overeengekomen (Europese Raad Göteborg, 2001). De strategie voor duurzame ontwikkeling houdt in dat de economische, sociale en milieu-effecten van alle beleidsmaatregelen in onderlinge samenhang bestudeerd moeten worden en bij de besluitvorming moeten meewegen (Europese Raad Göteborg, 2001: paragraaf 22). In navolging van het Kok-rapport van november 2004 (Kok, 2004) werd, gegeven de economische conjunctuur, de Lissabonstrategie geheroriënteerd. Economische groei en tewerkstelling zijn prioritair geworden: "The Commission proposes a new start for the Lisbon strategy, focusing our efforts around two principal tasks – delivering stronger, lasting growth and creating more and better jobs" (Commission of the European Communities, 2005a: 7). De sociale pijler wordt behouden en voortgezet (European Commission, 2005b: 5), maar krijgt geen prioriteit. De Open Methode voor Coördinatie Voor de uitvoering van de nieuwe strategie werd op de Lissabontop beslist een nieuw instrument voor beleidscoördinatie, de Open Methode voor Coördinatie, toe te passen op verschillende beleidsdomeinen naar het model van de Europese strategie voor Werkgelegenheid. De OMC is een instrument om een leerproces tussen lidstaten te organiseren via peer review: in functie van eerder bepaalde doelstellingen worden beste praktijken geïdentificeerd en uitgewisseld met het oog op het verbeteren van de prestaties van de lidstaten. De prestaties van de beste lidstaten gelden daarbij als maatstaf ('benchmark'). De uitwisseling van goede praktijken heeft als doel intelligente beleidsnavolging te institutionaliseren (Hemerijck in Vandenbroucke, 2002: 9). De OMC heeft enkel betrekking op de resultaten (outcomes) van beleid en verzoent zo de vereiste van subsidiariteit met het streven naar convergentie. De lidstaten kunnen zelf bepalen welke middelen zij aanwenden en hoe zij die inzetten aangezien sociaal beleid een bevoegdheid is van lidstaten3. 3 Sociaal beleid werd in 1957 niet opgenomen in het Verdrag van Rome en bleef een bevoegdheid van de lidstaten. De keuze voor sociale subsidiariteit was gebaseerd op een rapport onder leiding van Ohlin van de Internationale Arbeidsorganisatie dat de wet van de comparatieve voordelen als uitgangspunt had (Cantillon, 2004: 18). Steunend op het werk van zijn voorganger Hecksher ontwikkelde Ohlin het Hecksher-Ohlin model. Basispremisse is dat landen die handel met elkaar drijven zich toeleggen op die activiteiten waarin ze comparatieve voordelen hebben (beter en/of goedkoper zijn)(Rottiers, 2004:12). De conclusie van het Ohlin-rapport, waarin de vraag gesteld wordt of sociale lasten geharmoniseerd moeten 8 De OMC is een vorm van 'soft law' aangezien er geen afdwingbare regelgeving ontwikkeld wordt. De OMC reikt een kader aan voor beleidsvoering gebaseerd op gemeenschappelijke indicatoren en doelstellingen. De OMC is een concrete werkwijze om moderne beleidsvoering te ontwikkelen (Council of the European Union, 2000b: 4). In zijn algemene vorm omvat de Open Methode voor Coördinatie dat: - Voor de Unie richtsnoeren worden bepaald met specifieke tijdschema's voor het bereiken van de doelen die zij voor korte, middellange en lange termijn hebben vastgesteld; - Waar het opportuun is, kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren en benchmarks worden vastgesteld, die aan de beste ter wereld zijn getoetst en op de behoeften van de verschillende lidstaten en sectoren zijn toegesneden, als middel om beste praktijken onderling te vergelijken; - Die Europese richtsnoeren in nationaal en regionaal beleid worden vertaald door specifieke doelstellingen vast te stellen en maatregelen te treffen, met inachtneming van nationale en regionale verschillen; - Periodieke monitoring, evaluatie en peer reviews plaatsvinden als wederzijdse leerprocessen. (Europese Raad van Lissabon, 2000: paragraaf 37) Per beleidsdomein wordt een aparte OMC-procedure opgestart. Op de Top van Nice werd de OMC aanvaard als opvolgingsinstrument voor sociale inclusie. De OMC bestaat ook voor de beleidsdomeinen werkgelegenheid, pensioenen, gezondheidszorg en onderwijs. Het instrumentarium van de OMC sociale inclusie4 De lidstaten rapporteren over het gevoerde beleid en de strategische beleidsplannen inzake armoede en sociale insluiting aan de Europese Commissie in Nationale Actieplannen Sociale Insluiting. In een gezamenlijk rapport van de Commissie en de Raad (het Joint Inclusion report) worden de hoofdlijnen van de Nationale Actieplannen van de lidstaten gebundeld en worden gemeenschappelijke beleidslijnen en uitdagingen geïdentificeerd5. Op de Top van Nice in december 2000 werden vier gemeenschappelijke doelstellingen ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting overeengekomen: - Bevordering van de deelneming aan het arbeidsproces en van de toegang van iedereen tot alle hulpmiddelen, rechten, goederen en diensten; - Voorkoming van uitsluitingsrisico's; - Optreden ten behoeve van de meest kwetsbaren; - Mobilisatie van alle actoren. (Raad van de Europese Unie, 2000) 4 5 worden, was dat het harmoniseren van sociaal beleid noch wenselijk was, want dit zou het concurrentieevenwicht verstoren en de economische groei afremmen, noch nodig was, aangezien hoofdzakelijk economische groei zorgt voor sociale bescherming (Rottiers, 2004: 12-13). Maar in de praktijk heeft Europa ook aspecten van het sociaal beleid die verband houden met economische integratie zoals de bescherming van werknemers naar zich toegetrokken en heeft het economische beleid van de EU spill-over effecten op het nationale sociale beleid (Rottiers, 2004: 46) zodat de soevereiniteit en de autonomie van de lidstaten op het gebied van sociaal beleid uitgehold werd (Leibfried & Pierson in Vandenbroucke, 2002: 2). Een beknopte inleiding in de mechanismen van de OMC sociale inclusie is te vinden in Peña-Casas, R., Degryse, C. & P., Pochet, (2002), De Europese strategie inzake armoede en sociale insluiting. Brussel: Observatoire social européen. De lidstaten dienden al twee Nationale Actieplannen Sociale Insluiting in, namelijk 2003-2005 en een Implementatierapport 2005-2006. Er zijn ook twee Gezamenlijke Rapporten van de Commissie en de Raad voor sociale insluiting gemaakt. De nieuwe lidstaten worden ook betrokken in de OMC sociale insluiting. Zij maakten hun eerste NAPincl. voor de periode 2004-2006. 9 Op de Top van Laken in december 2001 werd onder het Belgisch voorzitterschap6 een gemeenschappelijke set van indicatoren aanvaard om armoede en sociale insluiting binnen de Europese Unie te meten en vergelijkbaar te maken. Op de Top van Barcelona in 2002 werden de lidstaten verzocht in hun nationale actieplannen ook doelstellingen (targets) te bepalen om het aantal mensen dat in armoede en sociale uitsluiting leeft te verminderen tegen 2010. De hervorming en modernisering van de gemeenschappelijke ECHP (European Community Household Panel) werd aanvaard. De opvolger van de ECHP, namelijk de EU-SILC (European Union Statistics on Income and Living conditions) zal vergelijkbare data aanleveren voor de 25 EU-lidstaten. Een communautair actieprogramma (2002-2006) werd opgezet om de samenwerking tussen lidstaten, sociale partners, de NGO's en de armen zelf te verstevigen. Een programma om de identificatie en uitwisseling van goede praktijken (peer review)7 te bevorderen werd gelanceerd door de Europese Commissie in 2004. In 2005 werd de OMC sociale insluiting geëvalueerd omdat het Lissabonproces halfweg is ('mid-term review'). Dit hangt samen met de 'stroomlijning' (streamlining) van de OMC. Vanaf 2006 zullen de procedures van de OMC sociale inclusie, pensioenen en gezondheidszorg geïntegreerd worden. De lidstaten zullen maar één NAP-document meer opmaken waarin de drie thema's als aparte eenheden blijven bestaan. Bovendien wordt de OMC omgevormd tot een driejaarlijkse cyclus in plaats van een tweejaarlijkse8. 6 7 8 Het verstevigen van de sociale dimensie en het ontwikkelen van het Europese sociale model waren politieke prioriteiten onder het Belgische voorzitterschap (Van der Vorst, 2002). België heeft zich opgesteld als een voorstander van de OMC sociale inclusie op Europees niveau. De Belgische bijdrage ter voorbereiding van de Top van Lissabon stelt expliciet voor een sociale convergentiestrategie te implementeren die gericht is op het moderniseren en verbeteren van de sociale bescherming naar het model van de instrumenten van de Europese strategie voor Werkgelegenheid (Raad van de Europese Unie, 2000b: 8-9). www.peer-review-social-inclusion.net Enkel het eerste geïntegreerde NAP zal nog een tijdshorizon van twee jaar hebben (2006-2008) om aan te sluiten bij het herziene Lissabonproces. De driejaarlijkse cyclus voor tewerkstelling en economie loopt namelijk van 2005 tot 2008. 10 2.2 Een strategisch plan gebaseerd op beleidsanalytisch gebruik van indicatoren 2.2.1 Het nut van beleidsanalytisch gebruik van indicatoren Het beleidsanalytisch gebruik van indicatoren biedt een meerwaarde omdat het de kwaliteit van beleidsvoorstellen en de transparantie verbetert, omdat het aangeeft waarom een actie zinvol is en waarom het een goede keuze is (European Commission, 2005d: 5). Het biedt dus verantwoording voor het beleid en kan ook bijdragen tot een beter (efficiënter/effectiever) beleid door een leerproces. Degelijk onderbouwde inzichten kunnen beleidskeuzes ondersteunen. Het beleidsanalytisch gebruik van indicatoren vervangt het politieke beslissingsproces niet (European Commission, 2005d), maar uitkomsten van het beleidsanalytisch gebruik van indicatoren kunnen benut worden tijdens het politieke beslissingsproces (naast andere elementen die een rol spelen zoals sociale krachtenverhoudingen, raadpleging van belanghebbenden, e.a.). Indicatoren vormen, zoals net aangegeven, een essentieel onderdeel van het strategisch plannen: het doeltreffend en doelmatig ontwerpen en uitvoeren van beleid. Daarvoor moeten strategische doelen en te bereiken effecten worden uitgetekend. De strategie moet bepaald worden. Er moeten keuzes gemaakt worden om doelstellingen en streefdoelen te formuleren, er moet een langetermijnperspectief moet in beschouwing genomen worden en er moet grondig nagedacht worden over het te voeren en het gevoerde beleid. Maar het opstellen van een strategisch plan gebaseerd op beleidsanalytisch gebruik van indicatoren is maar mogelijk als er al een praktijk van beleidsvoering bestaat die gebaseerd is op beleidsanalytisch gebruik van indicatoren. 2.2.2 De 'gemeenschappelijke indeling' Het document van het Comité voor Sociale Bescherming 'gemeenschappelijke indeling' voor het NAPincl. 2001-2003 en 2003-2005 stelt een gemeenschappelijke indeling voor en geeft richtlijnen voor de opstelling van het NAPincl. dat de lidstaten zelf uitwerken. De gemeenschappelijke indeling voor het NAPincl. 2001-2003 was een stuk minder uitgewerkt dan de gemeenschappelijke indeling voor het NAPincl. 2003-2005. In de eerste 'gemeenschappelijke indeling' wordt gevraagd in het NAPincl. de huidige situatie en de uitdagingen te schetsen in het kader van de Nice doelstellingen, de strategische aanpak en de hoofddoelstellingen (binnen het kader van de Nice doelstellingen voor de periode juli 2001-juni 2003) te beschrijven, de geplande beleidsmaatregelen weer te geven, de manier waarop maatregelen opgevolgd worden te beschrijven en goede praktijken weer te geven (Social Protection Committee, 2001). Er wordt gevraagd de maatregelen die gepland zijn voor de komende twee jaar in detail weer te geven. Een onderscheid moet daarbij ook gemaakt worden tussen lopende en nieuwe initiatieven. Voor elke maatregel moet de concrete doelstelling, het tijdsschema en de betrokken actoren beschreven worden. Ook de manier waarop de maatregel opgevolgd wordt om vooruitgang te meten, de doelgroep waarop de maatregel betrekking heeft en vernieuwende aspecten zouden beschreven moeten worden (Social Protection Committee, 2001:2). Goede praktijken zouden in de mate van het mogelijke moeten gestaafd worden met gegevens van de opvolging of evaluatie (Social Protection Committee, 2001:3). In het tweede NAPincl. wordt minder aandacht besteed aan de gemeenschappelijke doelstellingen van Nice, maar ook minder aandacht aan het opvolgingssysteem en het evalueren van beleid. De 'gemeenschappelijke indeling' van het NAPincl. 2003-2005 geeft aan dat het NAPincl. 2003-2005 moet voortbouwen op het NAPincl. 2001-2003 (Comité voor Sociale Bescherming, 2002:1). Voor het NAPincl. 2003-2005 moet eerst een evaluatie van maatregelen gemaakt worden om sterktes en zwaktes te identificeren van de huidige belangrijkste beleidsinstrumenten om de gemeenschappelijke 11 doelstellingen te bereiken. Vervolgens moet gerapporteerd moeten hoe de lidstaat zijn beleid zal uitbouwen (op landelijk, regionaal en lokaal niveau) in de toekomst om te evolueren in de richting van uitbanning van armoede en sociale uitsluiting (Comité voor Sociale Bescherming, 2002:1). Zowel de grote lijnen (het is niet nodig om een gedetailleerde beschrijving te geven van alle beleidsmaatregelen en programma's (Comité voor Sociale bescherming, 2002:1)) van het bestaande beleidskader en de uitgangssituatie als de hoofdlijnen van de geplande maatregelen in functies van de geïdentificeerde problemen en zwakke punten moeten gerapporteerd worden (Comité voor Sociale bescherming, 2002:1). Dit alles moet zich bij het opstellen van het NAPincl. vertalen in Hoofdstuk 1-Belangrijkste trends en uitdagingen, Hoofdstuk 2 Overzicht van de voortgang van de nationale actieplannen/integratie in de periode 2002-2003, Hoofdstuk 3 – Strategische aanpak, hoofddoelstellingen en belangrijkste streefdoelen, Hoofdstuk 4 – Beleidsmaatregelen, Hoofdstuk 5 – Institutionele maatregelen en Hoofdstuk 6 – Goede praktijken. Het NAPincl. is dus een plan met een planperiode van twee jaar dat de hoofdlijnen inzake gepland beleid – nieuw beleid als het ware- weergeeft en de recente beleidswijzigingen van de vorige planperiode evalueert. Daarnaast moet ook recht gedaan worden aan het bestaande beleidskader in de lidstaten. Bovendien zou een duidelijke koppeling gelegd moeten worden tussen het NAPincl. en bestaande beleidsvormingsprocessen, waaronder de besteding van begrotingsmiddelen en de besteding van structuurfondsen (Comité voor Sociale Bescherming, 2002: 2,5). Zo zal het NAPincl. dus een financiële onderbouw hebben en geïntegreerd zijn – in de mate van het mogelijke- in de bestaande beleidsvormingsprocessen. Verder moet er bij de uitwerking van het NAPincl. ook aandacht zijn voor de verschillende beleidsniveaus en moet een integratie tussen beleidsdomeinen gerealiseerd worden. Er moet ook een coördinatie met de Nationale Actieplannen Werkgelegenheid aanwezig zijn en er zou een integrale en strategische benadering uitgewerkt moeten worden voor de belangrijkste problemen die geïdentificeerd werden over verschillende doelstellingen heen en er moet beleid ontwikkeld worden voor de kwetsbaarste sociale groepen (Comité voor sociale bescherming, 2002: 2). Er worden duidelijke aanzetten gegeven in de 'gemeenschappelijke indeling' hoe een strategisch plan opgebouwd zou moeten worden, maar over de concrete invulling, een complexe opgave, worden relatief weinig richtlijnen gegeven. De gemeenschappelijke indeling is bovendien niet steeds duidelijk en eenduidig. We expliciteren daarom zoveel mogelijk de achterliggende concepten om een duidelijk referentiekader te hebben voor een strategisch plan waarbij indicatoren beleidsanalytisch gebruikt worden. 2.2.3 Het opstellen van een strategisch plan waarbij indicatoren beleidsanalytisch gebruikt worden Dit referentiekader hebben we opgesteld op basis van richtlijnen in de 'gemeenschappelijke indeling' voor de NAPs Sociale Insluiting, andere Europese documenten en aanvullende literatuur. Dit referentiekader is om velerlei redenen een aanzet. Vanuit de managementliteratuur, de bestuurskunde, evaluatiestudies, e.a. bestaan namelijk vele theorieën en visies op de processen die een rol spelen bij het opstellen van een strategisch beleidsplan en bij het ontwerp en de uitvoering van beleid. De opstelling van een strategisch beleidsplan is een bijzonder complexe taak waarin verschillende processen (politieke besluitvorming, begroting,….) samenkomen en waarbij we steeds geconfronteerd zullen blijven met de grote mate van onzekerheid en onvoorspelbaarheid bij het uittekenen van een sociaal beleid -in de brede zin van het woord. Bij het bepalen van een strategie – wat een politiek proces is- zou ook de consultatie van betrokken actoren en relevante maatschappelijke spelers een belangrijke rol spelen. Het proces zal dus vanuit de praktijk vorm krijgen en zal verankerd moeten worden in de bestaande besluitvormingsprocessen. Bijgevolg zal het ook steeds een compromis zijn tussen het wenselijke, het noodzakelijke en het haalbare. 12 Het strategisch en beleidsanalytisch gebruik van indicatoren9 is een resultaatsgericht instrument van beleidsvoering waarbij indicatoren beleidsanalytisch gebruikt worden, dit wil zeggen dat de analyse en de interpretatie van de indicatoren doorheen de verschillende fasen van de beleidscyclus en de beheerscyclus gebruikt worden. Het beleid is het geheel van maatregelen of interventies dat een regering tot uitvoering brengt. Een interventie of maatregel is een geheel van processen dat uitgevoerd wordt om een bestaande situatie te veranderen in de richting van een gewenste situatie (Swanborn, 2002:12). Figuur 1: De beheers- en beleidscyclus en de indicatoren. Bron: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Administratie planning en statistiek, 2002: 8. Figuur 1 is een schematische voorstelling van de beleids- en beheerscyclus in zijn omgeving en van de soorten indicatoren die in de verschillende fasen van de beleids- en beheerscyclus gemeten kunnen worden. De beleidscyclus bestaat uit de voorbereiding, bepaling, opvolging en evaluatie van beleidsmaatregelen (Bouckaert e.a., 2003: 12). De beleidscyclus start met de voorbereiding van het beleid: Na een situatiebeschrijving op basis van indicatoren, worden strategische beleidsdoelstellingen op lange termijn bepaald die worden geconcretiseerd in operationele beleidsdoelstellingen op korte en middellange termijn10. In functie van deze doelstellingen worden interventies of maatregelen ontworpen om een bestaande situatie om te vormen tot een gewenste situatie. Op basis van de analyse van de mogelijke effecten van de alternatieve maatregelen en de nulsituatie wordt bepaald welke maatregel uitgevoerd wordt en welke middelen toegekend worden. De beheerscyclus die bestaat uit de voorbereiding, bepaling, opvolging en evaluatie (Bouckaert e.a., 2003: 12) van de inzet van beheersmiddelen zoals personeel, infrastructuur, organisatiestructuren, financiën en logistiek (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Administratie planning en statistiek, 2002: 6) kan dan van start gaan. Om de gewenste situatie te bereiken worden middelen (input) ingezet om processen en activiteiten (throughput) te starten. Dit resulteert in een zekere output. Input, throughput en output 9 10 Beleidsanalytisch gebruik van indicatoren wordt in de bestuurskunde ook prestatiemeting of kwaliteitsmanagement of new public management genoemd. Er wordt ook vaak gesproken over evidencebased beleid. Dit gebeurt bij het opstellen van het regeerakkoord. De strategische doelen en de effecten die de regering tijdens haar regeerperiode wil bereiken worden bepaald. 13 spelen zich af binnen de beheerscyclus van de organisatie. Op de output zal de externe omgeving inwerken op korte termijn. Dit bepaalt de impact of de intermediaire output van de maatregel. De outcome is het effect van de interventie op lange termijn11. De beleidsopvolging bestaat erin op geregelde tijdstippen de impact van de maatregel te meten. Tijdens de beleidsevaluatie wordt een maatregel naar waarde geschat ten aanzien van de ingezette beheersmiddelen en/of ten aanzien van het vooropgezette doel. Beleidscyclus en beheerscyclus werken op elkaar in zodat het belangrijk is dat de cycli op elkaar afgestemd zijn. Goede beleidsplanning en – evaluatie vereisen immers inzicht in de inzet van de beheersmiddelen en anderzijds kan maar op basis van het beleid het beheer bepaald worden. In de beleids- en beheerscyclus kunnen we input-, throughput-, output-, impact-, effect- en omgevingsindicatoren onderscheiden. Deze indicatoren worden ook gebruikt om de situatiebeschrijving te maken en om streefdoelen meetbaar te formuleren. De verhouding tussen de inputindicator en de output van een interventie is de efficiëntie of doelmatigheid van een interventie. De verhouding tussen de output en de outcome (of de impact) van een interventie is de effectiviteit of doeltreffendheid van een interventie. De verhouding tussen de input en de outcome van een interventie is de kosteneffectiviteit van de maatregel. Efficiëntie staat centraal in de beheerscyclus, terwijl de beleidscyclus eerder focust op (kosten)effectiviteit. Prestatiemeting is het systematisch opvolgen van indicatoren met bepaalde eigenschappen (Bouckaert, 2003:15) om op een systematische manier informatie te verzamelen over de werking van de overheid dat resulteert in een aanbod van prestatie-informatie (input-, output-, outcome-indicatoren,…). Een doelstelling is bijvoorbeeld het halveren van het aantal analfabeten in Vlaanderen. De 'input' is het budget voor de inrichting van de cursussen. De 'output' is het aantal alfabetiseringscursussen. De impact is het percentage analfabeten dat een cursus volgde. De 'outcome' is de alfabetiseringsgraad in Vlaanderen. We analyseren nu uitgebreider de fasen van het beleidsanalytisch gebruik van indicatoren voor beleidsontwikkeling (in hun ideale vorm) in functie van het doel van de OMC Sociale Insluiting, namelijk het opstellen van een strategisch beleidsplan om armoede, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting te verminderen. Fase 1: Situatiebeschrijving Om te weten waar we naartoe willen is inzicht nodig in de bestaande situatie. Indicatoren worden gedefinieerd om verschijnselen meetbaar te maken op basis van verzamelde gegevens. In het kader van de OMC Sociale Inclusie werden de Lakenindicatoren gedefinieerd die outcomes meten. Om een situatiebeschrijving te maken op basis van de indicatoren moet eerst de uitgangssituatie bepaald worden. Een 'baseline' moet gedefinieerd worden (Atkinson e.a., 2005b: 80): We moeten bepalen welk tijdstip als uitgangspunt wordt genomen om de bestaande situatie te beschrijven en om de effecten van toekomstige maatregelen tegen af te zetten12. Vervolgens kan met de resultaten van de indicatoren –die steeds indicaties blijven- een situatiebeschrijving gemaakt worden. Fase 2: Analyse van sterktes en zwaktes Op basis van de situatiebeschrijving kunnen risicogroepen en risicodomeinen gedetecteerd worden. De resultaten van de indicatoren worden verder geïnterpreteerd en geanalyseerd om sterktes en zwaktes van het huidig beleid te definiëren. Dit kan bijvoorbeeld door de scores van België te 11 12 In dit document gebruiken we effect of impact in de algemene betekenis van het woord. In de specifieke betekenis zoals pas aangegeven, gebruiken we de term outcome. We merken op dat het definiëren van een baseline vaak niet vrij bepaald kan worden en in de praktijk bepaald wordt door de beschikbaarheid van de recentste betrouwbare data. 14 vergelijken met de prestaties van de andere EU-landen (cf. Annex 1.4). Binnen federale staten zoals België kunnen scores ook vergeleken worden van indicatoren in beleidsdomeinen die gemeenschapsof gewestbevoegdheden zijn. Om sterktes en zwaktes te identificeren kan een theoretisch model uitgewerkt worden om de causale relatie tussen maatregelen en outcomes na te gaan en om de tussenschakels (intermediaire variabelen) te ontdekken die de resultaten beïnvloeden. Dit alles kan ook over de tijd heen geanalyseerd worden door tijdreeksen op te nemen om na te gaan of de resultaten van de indicatoren een positieve trend volgen (en ten gevolge van welke interventies of interactie met contextvariabelen de indicatoren deze trend volgen13). Fase 3: Bepaling van streefdoelen ('targets') Na een grondige analyse van de resultaten van de indicatoren waarbij sterktes en zwaktes geanalyseerd worden, moeten, voor een bepaalde planperiode, strategische streefdoelen bepaald worden voor de prioritaire domeinen. We moeten dus bepalen waar de prioriteiten liggen in functie van een strategie op lange termijn. We moeten bepalen waar verandering nodig is (in functie van de gedefinieerde zwaktes en sterktes en van de gesignaleerde noden door consultatie met actoren) en wat de gewenste situatie is (welke effecten we willen bereiken in een bepaalde tijdsperiode). Het hanteren van meetbare doelstellingen is belangrijk omdat ze het beleid toetsbaar maken, een politiek engagement betekenen en een motiverende functie hebben voor het creëren van een draagvlak, het bundelen van de inspanningen en het geven van een focus aan het beleid (Cantillon, Van Dam & Van den Bosch, 2003:1; Comité voor Sociale Bescherming, 2002: 7 ). Deze streefdoelen moeten om een zinvolle functie te kunnen vervullen adequaat geformuleerd worden: ze moeten ambitieus, realiseerbaar, relevant, begrijpelijk, gekwantificeerd en meetbaar zijn en een duidelijke tijdsafbakening hebben (Comité voor Sociale Bescherming, 2002: 7)14. Ze worden best ook regelmatig bijgesteld om hun geloofwaardigheid te behouden (Nolan in Cantillon, Van Dam & Van den Bosch, 2003:1182). Meetbare targets zouden gedefinieerd moeten worden in termen van een combinatie van indicatoren. Indicatoren om vooruitgang te meten zouden ook aangepast moeten zijn aan de aard van de maatregel (Brewer e.a., 2002). In het ideale geval wordt een langetermijndoelstelling bepaald in termen van 'outcomes'. Maar ook streefdoelen voor beleidsinspanningen kunnen zinvol zijn (Comité voor Sociale Bescherming, 2002: 7). Strategische doelstellingen kunnen best –waar mogelijk- geformuleerd worden in termen van gemeenschappelijk aanvaarde Lakenindicatoren of tenminste ermee verbonden worden zodat mogelijkheden gecreëerd worden voor een leerproces op basis van internationale vergelijking (Atkinson, 2005a: 7-8; Comité voor Sociale Bescherming, 2002: 4). Algemene of strategische doelstellingen (op lange termijn) zouden specifieker vertaald moeten worden naar beleidsdomeinen in operationele of gedetailleerde streefdoelen (op korte of middellange termijn) die het mogelijk maken het streefdoel op te volgen en eventueel bij te sturen. Aangezien armoede en sociale uitsluiting transversale thema's zijn over bevoegdheden, beleidsdomeinen en sociale groepen heen kunnen verschillende soorten streefdoelen gesteld worden: een algemeen streefdoel om armoede te verminderen, streefdoelen in functie van risicogroepen, streefdoelen voor beleidsdomeinen,…. Volgens het Comité voor Sociale Bescherming zouden lidstaten streefdoelen moeten stellen voor de belangrijkste beleidsdomeinen van armoede en sociale uitsluiting zoals onderwijs, huisvesting, gezondheid, arbeid en menswaardig inkomen (Comité voor sociale bescherming, 2002: 7). Streefdoelen zouden ook opgesplitst moeten worden naar sexe, indien dit zinvol is, en naar regio's (2002: 8-9). 13 14 Een voorbeeld hiervan is de analyse van Piachaud en Sutherland (2002) waarin de verandering in het kinderarmoederisciopercentage tussen 1996/97 en 2000/2001 ten gevolge van veranderingen in de bevolkingssamenstelling, in de tewerkstellingssituatie, in het inkomensniveau en 'tax-benefit' systeem, wordt ontleed aan de hand van het simulatiemodel Polimod. Ze moeten geformuleerd worden volgens de SMART-principes (specifiek, meetbaar, aanvaard, realistisch, tijdsgebonden). 15 Bij het definiëren van adequate targets en maatregelen speelt ex ante evaluatie van maatregelen een cruciale rol. Op basis van deze inzichten kan een haalbare en uitdagende target geformuleerd worden. Fase 4: Alternatieve maatregelen ontwerpen en evalueren van alternatieve maatregelen en van de nulinterventie voor elk streefdoel In functie van de gestelde streefdoelen kan voorafgaande beleidsevaluatie (ex ante assessment) starten15. Dit is het ontwerp van mogelijke maatregelen en de evaluatie van die alternatieve maatregelen (en van de nulinterventie) op basis van bepaalde criteria. Zo kan de meest adequate (mix van) interventie(s) bepaald worden. Voor het ontwerpen van alternatieve maatregelen is het belangrijk een inzicht te hebben in de designdeterminanten van beleidsmaatregelen -als het ware in de mogelijkhedenhorizon. Bij het beoordelen van effecten moeten we rekening houden met zowel bedoelde als onbedoelde effecten. Het evalueren van maatregelen kan op vele manieren gebeuren (zie 2.3.2). Het gaat wel altijd over schattingen, die gebaseerd zijn op statistische methoden die met een bepaalde onzekerheid en bepaalde veronderstellingen (o.a. voor het imputeren16 en het wegen17) werken. De methode van beleidsevaluatie die uitgevoerd zal worden is afhankelijk van de aard van de maatregel, het belang van de maatregel en van de vraagstelling (wat willen we weten?). Het principe van de proportionele analyse (European Commission, 2005d: 8) kan gehanteerd worden voor het belang van de maatregel: hoe belangrijker de maatregel is qua budget en qua veronderstelde impact in functie van de doelstelling hoe meer aandacht besteed wordt aan de evaluatie van de maatregel. In functie van de aard van de maatregelen zal het beantwoorden van andere vragen relevant zijn. Bij het beoordelen van maatregelen ter bestrijding van armoede, bestaansonzekerheid en sociale insluiting die een directe impact hebben op het inkomen van een huishouden (vb. een verhoging van de werkloosheidsuitkering voor gezinshoofden) zijn we bijvoorbeeld geïnteresseerd in het antwoord op de volgende vragen: - Wie kan van de maatregel genieten? - Hoeveel personen kunnen van de maatregel genieten? (= reikwijdte van de maatregel) - Hoe groot is hun winst of verlies als zij van de maatregel kunnen genieten? - Heeft de maatregel een impact op het aantal personen dat in bestaansonzekerheid leeft en op de diepte van hun armoede? (= armoedereductie-effectiviteit) - Heeft de maatregel een impact op de inkomensongelijkheid? (= herverdelings-effectiviteit) - Welk percentage van het budget van de maatregel komt ten goede aan personen die onder de armoedegrens leven? (= armoedereductie-efficiëntie) - Wat is de gemiddelde kost van de maatregel per persoon? Ex ante evaluatie van maatregelen kan niet los gezien worden van ex post evaluatie van maatregelen omdat ex ante evaluatie gebaseerd is op de analyse van bestaande maatregelen (ex post beleidsevaluatie). Nieuw geleerde inzichten kunnen meegenomen worden in het ontwerp en de evaluatie van alternatieve maatregelen. 15 16 17 Of planevaluatie (Swanborn, 2002). Het schatten van ontbrekende informatie voor bepaalde individuen/huishoudens op basis van antwoorden op andere items of op basis van de antwoorden op dit item van individuen/huishoudens met een gelijkaardig profiel. Het schatten van de representativiteit van bepaalde groepen in de data ten opzichte van de totale bevolking door het berekenen van weegvariabelen. 16 Fase 5: Vergelijken van de evaluatie van alternatieve maatregelen en bepalen van de meest adequate (mix) van maatregel(en) in functie van de streefdoelen Vervolgens kunnen maatregelen met elkaar vergeleken worden op basis van de uitkomsten van de evaluatie en als prioritair gelabeld worden. Zo kan eventueel de meest adequate (mix van) maatregelen bepaald worden. Bij het bepalen van een mix van maatregelen moet rekening gehouden worden met de volgorde en de weging van maatregelen (Swanborn, 2002) en met de interactie tussen maatregelen. Hier stelt zich het multicriteriaprobleem of het klassieke appels-en-perenprobleem (Swanborn, 2002:176) indien de rangorde van de maatregelen (inclusief het behouden van de bestaande situatie of de nulinterventie) op de verschillende criteria uiteenloopt (Swanborn, 2002: 176) en het gewenst is tot een eindscore te komen. Immers, hoe kunnen we scores op verschillende criteria vergelijken en welke criteria wegen het meest door? Voor dit probleem, het combineren van deelscores tot een gewogen eindscore, zijn er enkel gedeeltelijke oplossingen want bij alle oplossingen worden veronderstellingen gemaakt (Swanborn, 2002: 176). Er bestaan mogelijkheden om beslissingsondersteunende modellen uit te werken voor het vergelijken en beoordelen van alternatieven18. Een belangrijke rol kan ook gespeeld worden door een kosteneffectiviteitsanalyse. Dit is een discrete methode - er wordt verondersteld dat de interventies onafhankelijk zijn van elkaar en beperkt in aantal zijn- waarbij wordt nagegaan welk alternatief het goedkoopst is voor een bepaald niveau van het te bereiken effect ofwel welk alternatief het maximale effect oplevert, gegeven een bepaald kostenniveau (Swanborn, 2002:186). In het kader van sociaal beleid is het effect op de inkomensverdeling en het armoedeniveau belangrijk voor de keuze van een maatregel. Ook andere criteria zullen een rol spelen bij het kiezen van een maatregel, bijvoorbeeld de kosteneffectiviteit, de financiële en sociale haalbaarheid, de technische uitvoerbaarheid, de mate van zekerheid van de effecten (Swanborn, 2002:136), de tijd die nodig is voordat een maatregel impact heeft, de houdbaarheid van het effect van een maatregel en de administratieve eenvoud. Fase 6: Opvolging ('monitoring') De geselecteerde maatregelen die uitgevoerd worden moeten gemonitored of opgevolgd worden. Het monitoren of opvolgen van beleid is het systematisch en periodiek verzamelen, analyseren en rapporteren (Ministerie van de Vlaamse gemeenschap, Administratie planning en statistiek, 2002:5) van prestatie-informatie (Bv. gegevens om het effect van de maatregel te vergelijken met vooropgestelde streefdoelen). Monitoren gebeurt om na te gaan of de resultaten van de indicatoren evolueren in de gewenste richting en om ze eventueel bij te sturen. Fase 7: Ex post evaluatie van maatregelen Op basis van de opvolgingsgegevens kan een beschrijvende analyse gemaakt worden van de prestatiegegevens (input, output, …) en kunnen de effecten van de uitgevoerde maatregel ten opzichte van het streefdoel beoordeeld worden. Op basis van de ex post evaluatie kunnen eventueel goede praktijken gedefinieerd worden. 18 In Nederland werd bijvoorbeeld BOSDA (= beslissingsondersteunend systeem voor discrete alternatieven) voor het beoordelen van de milieueffecten van beleidsmaatregelen ontwikkeld door het Instituut Milieuvraagstukken van de Vrije Universiteit van Amsterdam in samenwerking van de afdeling Beleidsevaluatie en –instrumentatie, Directie Begrotingszaken van het Ministerie van Financiën van Nederland. Het is een hulpmiddel voor de ontwikkeling, vergelijking en beoordeling van onafhankelijke alternatieven ter onderbouwing van een beleidskeuze. Het is een programma dat een geheel aan beoordelingsmethoden biedt: multi-criteria-analyse, kosten-batenanalyse en grafische voorstellingen, waarderingsmethoden en meerdere methoden voor gevoeligheidsanalyse (Janssen & van Herwijen, 2004: 1). 17 Het beleidsanalytisch gebruik van indicatoren is een circulair geheel. De fasen zijn afhankelijk van elkaar, maar volgen tegelijk een stappenplan. Het is bijvoorbeeld slechts mogelijk streefdoelen te bepalen indien er een degelijke analyse van sterktes en zwaktes gebeurde. Het is pas mogelijk goede praktijken te definiëren indien we inzicht hebben in de effecten van een maatregel. De indicatoren kunnen in termen van beleidsanalyse zowel gebruikt worden om de band van beleid naar 'outcomes' (Wat is de effectiviteit van beleidsmaatregelen om betere resultaten op de sociale indicatoren te verkrijgen?) als de band van 'outcomes' naar beleid (Welke beleidsmaatregelen zijn nodig om de resultaten van de sociale indicatoren te verbeteren?) te expliciteren. (Atkinson e.a., 2005b: 83, Atkinson, 2005a: 9-11). Aan de indicatoren wordt een cruciale rol toegeschreven. De indicatoren moeten het niveau van de sociale situatie in kaart brengen, sterktes en zwaktes definiëren, risicogroepen detecteren, vooruitgang observeren, het formuleren van targets inspireren, het effect van beleid ex ante en ex post evalueren en beleidsmaatregelen identificeren die een impact hebben op armoede en sociale uitsluiting. Daarnaast zijn zij agendasetters voor het politiek proces en creëren zij een gemeenschappelijke taal en referentiekader (Van Dam, 2005: 1-2; Atkinson e.a., 2002).Het ganse proces staat of valt met goede indicatoren die gebaseerd zijn op betrouwbare data. Een degelijke dataverzamelingsstrategie is dus cruciaal! Daarnaast zijn ook een goede bepaling van streefdoelen en goede ex ante en ex post evaluatie- en een opvolgingsstrategie noodzakelijk voor het strategisch en beleidsanalytisch gebruik van indicatoren. 2.3 Expertise om indicatoren beleidsanalytisch te gebruiken 2.3.1 Nodige expertise om indicatoren beleidsanalytisch te gebruiken Op basis van de beschrijving van het beleidsanalytisch gebruik van indicatoren kunnen we een zevental domeinen onderscheiden waarop expertise ontwikkeld moet worden en in de praktijk gebracht zou moeten worden in het kader van de Open Methode voor Coördinatie Sociale Insluiting. Het zijn met met name: - Dataverzameling; - Indicatorenontwikkeling en –analyse; - Streefdoelbepaling; - Ex ante en Ex post evaluatie van maatregelen; - Opvolging van maatregelen; - Beslissingsondersteuning; - Identificeren van goede praktijken. In eerste instantie zijn voornamelijk de dataverzameling, de indicatorenontwikkeling- en analyse, de evaluatie van maatregelen en de opvolging belangrijk. Andere stappen zijn immers hiervan afhankelijk. 2.3.2 Instrumentenontwikkeling voor de OMC Sociale Insluiting op Europees en Belgisch niveau We gaven reeds beknopt aan welke instrumenten ontwikkeld werden op Europees niveau in het kader van de OMC Sociale Insluiting. Opdat de OMC Sociale Insluiting goed uitgebouwd zou kunnen worden is het belangrijk dat rond de zeven instrumenten expertise opgebouwd wordt die bovendien ook internationaal vergelijkbaar is. We onderscheiden voornamelijk twee instrumenten die in grote mate werden ontwikkeld op Europees niveau: een instrument voor dataverzameling, namelijk SILC en een indicatorenset, namelijk de Lakenindicatoren. Rond de streefdoelen werden in de gemeenschappelijke indeling een reeks richtlijnen gegeven, maar over de concrete werkwijze is er niet 18 veel informatie. Bovendien is het niet zo duidelijk wat de verhouding is tussen het stellen van streefdoelen en de gemeenschappelijke doelstellingen van Nice. Ook rond methodes om maatregelen te evalueren en het opvolgen van maatregelen is op Europees niveau weinig eenduidigheid in het kader van de OMC Sociale Insluiting19. Er werd wel een proces opgestart rond het uitwisselen van goede praktijken ('peer review'), maar dat is op zich wat problematisch aangezien er geen duidelijke methode is voor beleidsevaluatie. De nood aan investering in evaluatie van maatregelen werd al in het eerste 'Joint Report aangegeven: "The lack of in-depth post evaluation analysis of the impact of current policies has limited the possibility of identifying which measures, approaches or initiatives deserve good practice status in the present report. Evaluation of policies (both ex ante and ex post) seems to be a key area for future development, with social benefits made more explicit. Given overall constraints on resources it is essential also to focus on the costs of policies and to look whether other policies could achieve the same aims more efficiently" (European Commission, 2002: 31). Op Belgisch niveau wordt SILC dé referentiebron inzake dataverzameling. Tegelijk betekent het dat er voor het eerst in België op officieel niveau gegevens worden verzameld met het oog op het aanmaken van statistieken rond armoede en sociale insluiting. Daarnaast werden de lakenindicatoren op Belgisch niveau aangevuld met nationale indicatoren tot een rijke indicatorenset. Ook werd in het kader van het NAPincl. een monitoringsysteem ontwikkeld. Expertise-opbouw rond de evaluatie van maatregelen (ex ante en ex post) lijkt dus een belangrijke ontbrekende factor te zijn zowel op Europees als op Belgisch niveau, die nochtans essentieel is voor beleidsontwikkeling en om een beter inzicht te krijgen in de band tussen indicatoren en maatregelen. Nadat we de Lakenindicatoren en SILC geschetst hebben, geven we een overzicht van mogelijke methodes voor het evalueren van maatregelen. 2.3.2.1 De dataverzameling In de toekomst zullen de indicatoren gebaseerd zijn op data van de SILC, de opvolger van de ECHP (1994-2001), die op Europees niveau verwacht wordt dé referentiebron te worden voor data over inkomens en levenscondities20. Maar de situatiebeschrijving in de NAPs sociale insluiting 2001-2003 en 2003-2005 is respectievelijk gebaseerd op gegevens van de ECHP 1997 en ECHP 2001 die aangevuld werden met internationale en nationale gegevens, omdat gegevens van de SILC nog niet beschikbaar zijn. De ECHP-enquête is ook gebaseerd op een Europese geharmoniseerde vragenlijst. De ECHP werd in België uitgevoerd door de Universiteit van Luik en de Universiteit Antwerpen (Federal Public Service Economy, 2004: 3). SILC wordt door het NIS uitgevoerd en dit betekent dat voor het eerst in België gegevens worden verzameld met het oog op het aanmaken van statistieken in verband met armoede, bestaansonzekerheid en sociale insluiting op officieel niveau. De enquête zal jaarlijks herhaald worden. In 2002 werd een eerste SILC pilootenquête gehouden. In 2003 werd een eerste golf van SILC gelanceerd in een aantal lidstaten (waaronder België) in het kader van een 'gentleman's agreement'. Dit levert voorlopige gegevens op (Eurostat, 2005b: 6). De startdatum voor EU-SILC onder het raamwerk, zoals het uitgetekend werd door de Raad en het Europees Parlement, was 2004 (http://www.statbel.fgov.be/silc/home_nl.asp). De nieuwe lidstaten startten in 2005 met verzamelen van SILC-gegevens (Eurostat, 2005b: 6). 19 20 Nochtans zijn een aantal interessante ontwikkelingen bezig op Europees niveau die mogelijkheden bieden voor een concrete en meer eenduidige beleidsevaluatie. Een voorbeeld hiervan is het microsimulatiemodel Euromod dat belastingen en uitkeringen simuleert voor de 15 ‘oude’ EU-lidstaten. De verdere uitbreiding naar de tien nieuwe lidstaten wordt onderzocht. Voor de dataverzameling in het kader van de OMC Sociale Inclusie zijn ook andere instrumenten op Europees niveau van belang zoals PISA, Labour Force Survey, enz.. 19 Voor de SILC-enquête worden gemeenschappelijke regels opgesteld en een geheel van primaire variabelen op individueel of huishoudniveau gedefinieerd die jaarlijks verzameld moeten worden om zoveel mogelijk de vergelijkbaarheid van de gegevens over lidstaten en over de tijd heen te garanderen (Eurostat, 2005a: 1). De domeinen inkomen, sociale uitsluiting, huisvesting, activiteit en tewerkstelling, demografie, onderwijs en gezondheid worden standaard bevraagd in de SILC-enquête (Eurostat, 2005a: 1). Aanvullende thema's zoals intergenerationele overdracht van armoede, sociale participatie en adequaatheid van huisvesting kunnen aan de hand van specifieke aanvullende modules bevraagd worden. Dit moet jaarlijks bepaald worden (Eurostat, 2005a: 1). De SILC verschilt op een aantal belangrijke punten van ECHP. Zo heeft de SILC voor België een ander design: Waar de ECHP een zuivere panelstudie was waarbij de personen die geselecteerd werden voor de eerste golf van de survey gedurende acht golven opgevolgd werden, worden de gegevens voor SILC verzameld bij een roterend panel. Het roterende design voorziet dat geselecteerde respondenten gedurende vier jaar opgevolgd worden. Nadeel is dat respondenten niet over een langere periode opgevolgd worden. Dit design heeft wel als voordeel dat de impact van cumulatieve uitval verminderd wordt en het mogelijk is nieuwe bevolkingsgroepen (bv. migranten) op te nemen in de steekproef (Eurostat, 2005a: 3). EU-SILC zal jaarlijks zowel cross-sectionele gegevens als longitudinale gegevens ter beschikking stellen (Eurostat, 2005a: 3). De meerderheid van de SILC-variabelen werd op gelijkaardige manier gedefinieerd als de ECHPvariabelen, maar SILC is gebaseerd op een ander inkomensconcept dan ECHP. Het bruto en het beschikbaar huishoudinkomen en de verschillende inkomenscomponenten werden geherdefinieerd volgens de aanbevelingen van de Canberragroep (Eurostat, 2005c: 9; Eurostat, 2005a: 4)21. Er zullen ook minder variabelen beschikbaar zijn in SILC dan in ECHP het geval was (Eurostat, 2005a: 3). Onvermijdelijk betekent de overgang van dataverzamelingintrument (van ECHP naar SILC) een breuk in de tijdsreeksen van de indicatoren. Dit werd ook bevestigd door de eerste resultaten van SILC 2003 voor België. (Eurostat, 2005b; Federal Public Service Economy, 2004). Bij de overgang van de ECHP naar de SILC is het daarom cruciaal te benadrukken dat het om verschillende instrumenten gaat en voldoende waarborgen in te bouwen door de data zorgvuldig te valideren zodat SILC als een volwaardig en betrouwbaar instrument zijn rol kan vervullen. Het belang van de SILC kan moeilijk onderschat worden en vereist dan ook de nodige ondersteuning in termen van personeel en werkingskosten. Om de verschillende fasen van de golven tegelijk uit te voeren (voorbereiding van het veldwerk (opstellen vragenlijst, opleiding enquêteurs,…), coördinatie en controle van het veldwerk, verwerking van gegevens (controleren, cleanen, imputeren, valideren, wegen,…) en berekenen van variabelen) is de personeelsbezetting van de SILC-groep op het NIS beperkt. Doordat de SILC-enquête jaarlijks herhaald wordt, vallen verschillende fasen voor verschillende golven immers samen. Er blijft zo onvoldoende tijd over om uitgebreide validering te doen en bijkomend onderzoek te verrichten om de dataverzameling te verbeteren. Tijdens de opstart van het pilootproject in 2002 werkten op SILC 3 voltijds equivalenten van niveau 1(= hoger onderwijs lange type of universitair) en 1 voltijds administratief medewerker. In 2003 waren dat 4,5 voltijds equivalenten van niveau 1 en twee administratieve medewerkers22. Gegevens over het aantal personen dat aan de SILC meewerkte op het NIS voor 2004 (en 2005) hebben we niet verkregen. Naar de toekomst toe zou dus voor België geïnvesteerd moeten worden in de uitbreiding van de statistische capaciteit (European Commission, 2004, Atkinson e.a., 2002: 43; Atkinson e.a., 2005b: 119) en in de uitbouw van een kwalitatief hoogstaande datastrategie (Van Dam, 2005:10) waarin kwaliteitsverbetering en het wegwerken van lacunes in de beschikbaarheid van basisgegevens centraal staan. Belangrijk daarbij is de uitbreiding van de steekproef zodat het mogelijk is gegevens uit te splitsen naar de verschillende gewesten. Dit is voornamelijk van belang voor het Brussels gewest 21 22 Voor specifiekere informatie hierover verwijzen we naar Eurostat, (2005a), (2005c). Gegevens verkregen van het NIS op datum van 5 september 2005. 20 (Implementatierapport 2005-2006: 25; Van Dam, 2005: 10). Voor België is er de bijkomende moeilijkheid dat de gegevens voor het regionaal niveau (volgens de NUTS2-indeling, de gewesten), die standaard gebruikt worden in Europese statistieken, niet overeenstemmen met de bevolking die onder de Vlaamse, de Franstalige en de Duitstalige gemeenschap valt. Daarnaast is de mogelijke ondervertegenwoordiging en het uit beeld blijven van mensen die in armoede leven een belangrijk aandachtspunt. Dit heeft drie oorzaken. Ten eerste, omdat ze niet in de bevolking voor steekproeftrekking zijn opgenomen: personen die illegaal in het land verblijven, personen die in het vreemdelingenregister opgenomen zijn, personen die nergens (meer) gedomicilieerd zijn (o.a.straatbewoners), en personen die gedomicilieerd zijn in collectieve huishoudens (dit omvat ook personen met een referentie-adres) komen niet in aanmerking voor de steekproeftrekking. Daaruit volgt dat belangrijke kwetsbare groepen niet meegenomen worden23. Een tweede reden voor ondervertegenwoordiging is non-respons: het niet antwoorden op de vragenlijst of op bepaalde vragen van de vragenlijst (item non-respons). Een derde reden is uitval. Respondenten nemen niet deel aan een volgende golf van de enquête. De EU-SILC moet op korte termijn de referentiebron voor dataverzameling rond armoede, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting worden. Maar naar de toekomst toe moet er ook verder geïnvesteerd worden in dataverzameling via het ontsluiten van administratieve databanken. Voor enkele landen (o.a. Denemarken, Nederland, Zweden en Noorwegen) worden in SILC al gegevens uit administratieve data gebruikt24. Bovendien ligt de toekomst van het onderzoek is het koppelen van administratieve gegevens en survey gegevens (De Lathouwer e.a., 2005). Administratieve gegevens en survey-gegevens hebben elk hun voor- en nadelen en zijn daarom complementair. Administratieve gegevens hebben als voordeel dat zij niet verzameld worden door enquêtes en geen uitval hebben. Door selectieve steekproeven op de administratieve gegevens kunnen ook gegevens verzameld worden voor kleine groepen. Het gebruik van administratieve gegevens heeft ook voordelen omdat de kosten qua tijdsinvestering en budget lager liggen dan van enquêtes. Een nadeel van administratieve gegevens is dat gegevens met het oog op specifieke diensten worden verzameld en dit niet steeds overeenstemt met gegevensverzameling in het kader van wetenschappelijk onderzoek. Ook de internationale vergelijkbaarheid vormt een probleem. Het survey-onderzoek kan een functie blijven vervullen voor het verzamelen van gegevens waarvan geen administratieve data beschikbaar zijn en voor verzamelen van een ander soort gegevens. Survey-gegevens peilen immers naar de werkelijke situatie (De Lathouwer e.a., 2005). Op Belgisch niveau werd al geïnvesteerd in het ontsluiten van administratieve gegevens. Een belangrijke coördinatie van administratieve gegevens (en dus expertise-opbouw) werd in België gerealiseerd in het kader van de Kruispuntbank voor sociale zekerheid25. Maar er zou verder gewerkt moeten worden aan het koppelen van administratieve gegevens26. Dit zou moeten gebeuren in het 23 24 25 26 In de annex van het Implementatierapport 2005-2006 (20-24) worden de individuen die in collectieve huishoudens gedomicilieerd zijn in kaart gebracht op basis van de Socio-economische enquête van 2001 van het NIS. In België zijn dit 144.334 personen waarvan iets meer dan 2/3 vrouwen. 3/4 de van de individuen in collectieve huishoudens zijn 65 jaar en meer. Vandaar dat SILC staat voor Statistics on Income and Living Conditions (en niet voor Survey). De uitbouw van de Kruispuntbank biedt bovendien interessante mogelijkheden in het kader van het niet opnemen van rechten. Dit is het fenomeen waarbij individuen of huishoudens uitkeringen niet krijgen waarop ze wettelijk recht hebben (Van Oorschot, 1994: 15). Door gegevensuitwisseling tussen instanties met de Kruispuntbank Sociale zekerheid kunnen rechten automatisch toegekend worden (vb. pensioen) en zou zelfs actief gezocht kunnen worden naar het niet opnemen van rechten via datawarehousetechnieken (Robben & Maes, 2004: 168). De datawarehouse arbeidsmarkt zou gekoppeld moeten worden aan sociale zekerheidsstatistieken (pensioenkadaster, leefloon, primaire arbeidsongeschiktheid), fiscale statistieken, onderwijsstatistieken en het bevolkingsregister. De koppeling met fiscale gegevens is nodig om gegevens te hebben over het beschikbaar inkomen om bijvoorbeeld de impact van het beleid op de inkomensverdeling en armoede te evalueren. Personen die een laag inkomen hebben zijn wel ondervertegenwoordigd in fiscale gegevens want zij dienen geen belastingaangifte in omdat hun inkomen te laag is. De databanken zouden ook gekoppeld moeten worden aan onderwijsstatistieken om over variabelen te beschikken over het scholingsniveau. Door 21 kader van een langetermijnperspectief om de analyse van dynamieken op lange termijn mogelijk te maken en om de investering in bestanden te laten renderen. Daarom is een duidelijk wetgevend kader nodig. Hierbij leren vanuit de opgebouwde expertise van andere landen is geen overbodige luxe27. 2.3.2.2 Indicatorenontwikkeling en -analyse: De Lakenindicatoren Onder het Belgische voorzitterschap werd een set van gemeenschappelijke indicatoren aangenomen in het kader van de OMC Sociale Insluiting. Armoede en sociale uitsluiting meten is een complexe aangelegenheid. Armoede is een relatieve notie: Wat als een minimaal aanvaardbare levenswijze wordt gedefinieerd is afhankelijk van de dominante levenswijze en bijgevolg van het niveau van sociaal-economische ontwikkeling. Dit verandert over de tijd heen. Armoede bestaat in vele gradaties, van extreme armoede tot bestaansonzekerheid (de 'diepte' van de armoede). Armoede is ook multidimensioneel: naast armoede in de zin van een gebrek aan inkomen, omvat armoede ook (niet)-participatie op verschillende levensdomeinen (onderwijs, huisvesting, arbeid, …). Dit wordt meestal aangeduid met het conceptenduo sociale insluiting/uitsluiting. Armoede kent ook een tijdsaspect en varieert van een kortdurende fase in een levensloop tot een structureel fenomeen van generatie op generatie28 (Atkinson e.a., 2002: 78-80). De set van Lakenindicatoren houdt in de mate van het mogelijke rekening met deze aspecten van armoede en sociale uitsluiting. De set bevat een relatieve armoedemaat, namelijk het percentage personen in huishoudens met een gestandaardiseerd inkomen dat lager ligt dan 60 % van het mediaan nationaal gestandaardiseerd beschikbaar inkomen. Aangezien het hanteren van de 60 % armoedegrens hoofdzakelijk een afspraak is, en het hebben van een inkomen onder de grenswaarde noch een voldoende, noch een noodzakelijke voorwaarde is om in armoede te leven, meet deze maat het risico op armoede (European Commission, 2004: 13). Het gebruik van een relatieve armoedemaat ligt in de lijn van de definitie van armoede die op Europees niveau gehanteerd wordt en die op de Raad van 19 december 1984 werd aangenomen: "personen, gezinnen of groepen van personen van wie de (materiële, culturele en sociale) middelen zo beperkt zijn, dat ze zijn uitgesloten van het minimale levenspeil dat als aanvaardbaar wordt beschouwd in de lidstaat waar zij wonen" worden als arm beschouwd (Peña-Casas e.a., 2002: 11-12). Het tijdsaspect van armoede wordt gemeten door het blijvend armoederisico. Voor de meting van de diepte van armoede worden de relatieve mediane armoedekloof en de 40 % tot 70 % armoedegrenzen van het mediaan gestandaardiseerd beschikbaar inkomen gebruikt. De inkomensverdeling wordt gemeten door de S80/S20 (de verhouding van het gestandaardiseerd inkomen van de 20% rijksten tot dat van de 20% armsten) en door de Gini-coëfficiënt (een maat voor de verdeling van inkomsten ten opzichte van de maximale ongelijkheid). De indicatorenset weerspiegelt het multidimensioneel karakter van sociale uitsluiting en heeft tegelijk aandacht voor bestaansonzekerheid en inkomensverdeling29. Van de oorspronkelijke achttien Lakenindicatoren30 zijn er zeven rond armoede en bestaansonzekerheid, twee inzake inkomensverdeling, vijf m.b.t. werkgelegenheid, twee inzake gezondheidssituatie en twee indicatoren i.v.m. de opleidings- en vormingsgraad. 27 28 29 30 een koppeling met het rijksregister zouden gegevens over etniciteit kunnen verzameld worden (De Lathouwer e.a., 2005). Zweden heeft bijvoorbeeld al ervaring in het ontwikkelen van een databankensysteem. Meer informatie hierover is te vinden in 'Statistics Sweden, (2001), The future development of the Swedish register system'. We spreken daarom het best van personen die in armoede leven (in de plaats van over armen). Het conceptualiseren van armoede is steeds een moeilijk evenwicht tussen de aandacht voor de vele dimensies van armoede en het belang van monetaire armoede. Intussen zijn er 22 gemeenschappelijke indicatoren aanvaard. 22 De Lakenindicatoren werden daarenboven geselecteerd en geconstrueerd op basis van een aantal criteria: ze dienen de essentie van het probleem te definiëren en een aanvaardbare normatieve invulling te hebben; ze moeten statistisch robuust en geldig zijn, reageren op effectieve beleidsmaatregelen en niet te makkelijk manipuleerbaar zijn, voldoende vergelijking toelaten volgens internationaal aanvaarde standaarden voor vergelijking, geen te zware belasting qua werkdruk opleggen, tijdloos zijn en herzienbaar zijn. (Atkinson e.a., 2002: 20-24). Daarnaast werd de set van indicatoren als geheel beoordeeld op basis van een aantal principes: de set moet evenwichtig zijn over de verschillende dimensies van armoede heen, de set moet zo duidelijk en toegankelijk mogelijk zijn en een consistent geheel vormen waarbij de aandacht voor het belang van indicatoren in verhouding staat tot hun werkelijk belang (Atkinson e.a., 2002: 24-26). Het individu geldt als basiseenheid van de set van indicatoren want we willen weten hoeveel personen binnen de EU/België in armoede leven. De set van indicatoren die werd goedgekeurd op de top van Laken onder het Belgisch voorzitterschap bestaat uit indicatoren die 'outcomes' meten (conform het subsidiariteitsprincipe) en bevat drie niveaus van indicatoren (Atkinson e.a., 2002: 70). Op het eerste niveau worden primaire basisindicatoren gedefinieerd die de belangrijkste domeinen van sociale uitsluiting en armoede beschrijven. Op het tweede niveau worden secundaire indicatoren bepaald die de primaire indicatoren ondersteunen en aanvullende dimensies van armoede en sociale uitsluiting beschrijven. De primaire en secundaire indicatoren zijn gemeenschappelijk. Tertiaire indicatoren zijn lidstaatspecifiek. Lidstaten kunnen kiezen of ze aanvullende indicatoren opnemen. Daarnaast zijn er ook indicatoren die de lidstaat zelf definieert in overeenstemming met richtlijnen vanuit de EU. De set voorziet ook –waar het zinvol is- uitsplitsingen van indicatoren naar sexe, leeftijd, werkintensiteit van de huishoudens, meest voorkomende activiteitsstatus, enzovoort. Om een zo adequaat mogelijk beeld van de situatie weer te geven. De ontwikkeling van indicatoren is een dynamisch proces. Indicatoren moeten worden verfijnd, nieuwe indicatoren moeten worden ontwikkeld. De subgroep indicatoren van het Comité voor Sociale Bescherming, Eurostat, de Atkinson e.a.-rapporten, en vele andere actoren vervullen daar een belangrijke rol bij. 2.3.3 Beleid evalueren "Expecting evaluation to provide compelling and necessary conclusions hopes for more than evaluation can deliver. Especially in a pluralistic society, evaluation cannot produce necessary propositions. But if it cannot produce the necessary, it can provide the credible, the plausible and the probable. Its results are less than certain, but still may be useful" (House 1980 in Swanborn, 2002: 253). In deze beschrijving van methodes om maatregelen te evalueren gaan we voornamelijk in op methodes om maatregelen met een impact op het inkomen van een huishouden te evalueren. Het verwerven van inzicht in maatregelen met een impact op het inkomen van een huishouden is slechts een eerste stap – die op termijn uitgebreid zou moeten worden- in het verwerven van inzicht in de maatregelen met een impact op armoede. Het evalueren van maatregelen blijft sowieso een moeilijke aangelegenheid omdat het effect van maatregelen vaak pas op lange termijn duidelijk wordt en het kwantificeren van effecten vaak moeilijk is. 2.3.3.1 Methodes om maatregelen te evalueren 23 In eerste instantie is het van belang bij het evalueren van maatregelen om inzicht te verwerven in beschrijvende variabelen (input (vb. budget), output (vb. aantal personen dat van de maatregel kan genieten), throughput, enz.) die we verkrijgen via prestatiemeting. Daarnaast willen we een inzicht verwerven in effecten van maatregelen in het kader van armoedereductie. Maatregelen hebben gewenste en ongewenste, bedoelde en onbedoelde, korte en lange termijn effecten of nog andere effecten. Ook exogene factoren kunnen een invloed hebben op het resultaat dat we willen bereiken. Bij de analyse van de impact van een maatregel moet eerst en vooral nagegaan worden in welke mate de verandering te wijten is aan de maatregel, onafhankelijk van contextvariabelen. We willen dus eigenlijk de beleidsverandering (‘policy change’) (Atkinson e.a., 2005b) meten die bereikt wordt door de maatregel. Wordt het streefdoel bereikt door de maatregel?31 Het is dan wel belangrijk dat het streefdoel van een maatregel duidelijk geformuleerd is, en dat is, niet steeds het geval. Het meten van de 'beleidsverandering' is zowel mogelijk door een situatie 'vooraf' met 'achteraf' te vergelijken (en te controleren voor andere veranderingen in de tijd) als door een situatie voor een groep met de interventie en een groep zonder de interventie te meten (en te controleren voor groepssamenstelling). Ideaal is een model waarbij een combinatie van een onderzoekgroep en een vergelijkingsgroep en een voor- en nameting wordt gebruikt. De experimentele methode is een methode die ideaal lijkt. In een experiment worden personen of onderzoekseenheden toevalsgewijs aan de onderzoeksgroep of de controlegroep toegewezen. In beide groepen wordt zowel voor als na de invoering van de maatregel een meting gedaan voor de variabelen waarvoor een effect verwacht wordt (Van den Bosch & Breda, 2005: 6). Het effect van de maatregel kan dan berekend worden als het verschil van de verschillen: het verschil tussen de na- en voormeting bij de onderzoekgroep verminderd met het verschil tussen de na- en voormeting bij de controlegroep (Van den Bosch & Breda, 2005: 6). Maar het toevalsgewijs toekennen van uitkeringen voor het evalueren van beleid is op ethisch en politiek vlak uiteraard discutabel. Nochtans kan een gecontroleerd experiment voor bepaalde maatregelen een interessante onderzoeksmethode zijn. Een andere methode is het quasi-experiment. Het verschil met de experimentele methode is dat de onderzoeker geen zeggenschap heeft over de toewijzing van personen of onderzoekseenheden (Van den Bosch & Breda, 2005: 7). Het zoeken naar natuurlijke experimenten is een mogelijkheid. Dit zijn reële situaties die toevallig vergelijkbaar zijn met een gecontroleerd sociaal experiment (Cornet & Webbink, 2004: 19). De toewijzing van personen of controlegroepen kan bijvoorbeeld gebeuren door toevallige elementen in de regelgeving (bv. De regelgeving van een maatregel verschilt van regio tot regio). Een andere quasi-experimentele methode is het construeren van een niet-bestaande vergelijkingsgroep voor een maatregel. Een onbestaande vergelijkingsgroep wordt bijvoorbeeld geconstrueerd met personen die dezelfde kans hebben als de personen die aan het programma deelnemen. Dit is een techniek die gebruikt wordt voor arbeidsmarktonderzoek32. Het is ook mogelijk de impact van maatregelen te schatten met simulatiemodellen voor een specifiek soort maatregelen, namelijk maatregelen met eerste-orde effecten. Het verschil met de voorgaande methoden is dat het vergelijkingspunt hier geen reëel bestaande toestand is, maar een hypothetische (Van den Bosch & Breda, 2005: 10). In het volgende hoofdstuk gaan we verder in op soorten van simulatiemodellen. De gehanteerde onderzoeksmethode zal bepaald worden door de aard van de maatregel, de vraagstelling, de methoden die courant zijn in bepaalde onderzoeksdomeinen (Van den Bosch & 31 32 Het is dan wel belangrijk dat het streefdoel van een maatregel duidelijk geformuleerd is, en dat is niet steeds het geval. Een voorbeeld hiervan is het meten van de impact van een programma voor migranten die zo ver mogelijk van de arbeidsmarkt afstaan. Delander e.a. (2005), Integration of immigrants. The role of language proficiency and experience, Evaluation review, Vol. 29 No. 1, pp. 24-41. 24 Breda, 2005:1), het tijdstip waarop de onderzoeker voor de evaluatie aangesproken wordt, e.a.. Het evalueren van maatregelen is bovendien ook niet steeds mogelijk omwille van een gebrek aan gegevens, moeilijke kwantificering, effecten kunnen pas gemeten worden op lange termijn of andere. Er worden al wat evaluatiestudies gedaan in België, maar het evalueren van beleid is vaak weinig gesystematiseerd en geïnstitutionaliseerd. Voor een overzicht van de stand van zaken in zake beleidsevaluatie in België en voor pistes voor de institutionalisering van beleidsevaluatie verwijzen we naar Van Aeken, e.a. (2003). Ten slotte kunnen ook deskundigen een rol spelen om aanwijzingen te hebben over de effecten van maatregelen (voornamelijk in het kader van het ontwerpen van maatregelen). Deskundigen kunnen zowel personen van administraties en kabinetten als wetenschappers of vertegenwoordigers van doelgroepen zijn. De kennis van deskundigen kan gebruikt worden door het verzamelen en confronteren van 'mentale modellen' (Swanborn, 2002: 155), dit zijn ideeën over de definiëring van het probleem, mogelijke knelpunten, mogelijke maatregelen om een gewenste situatie te bekomen en de veronderstelde impact van die maatregelen, om een gemeenschappelijk model te ontwikkelen (Swanborn, 2002: 153). Een groep van vijf tot twaalf personen kan bevraagd worden over maatregelen en/of de impact ervan door hen problemen voor te leggen over doelstellingen, verwachte effecten, … . Het resultaat van de samenkomst geeft via een soort clusteranalyse een overzicht van het denken van de groep personen (Swanborn, 2002: 152). Dit is een techniek die 'concept mapping' genoemd wordt. Het is een techniek die gebruikt zou kunnen worden voor het inschalen van de impact van maatregelen op doelgroepen en op outcome-indicatoren. Daarbij moet bepaald worden welke maatregelen een impact hebben op welke indicatoren en moet een waarde aan de relatie toegekend worden. 2.3.3.2 Het potentieel van simulatiemodellen In een simulatiemodel wordt de werkingslogica in de werkelijkheid nagebootst. Met de computer bouwen we een causaal model op waarin de eenheden, de variabelen en de relaties tussen variabelen gedetailleerd beschreven worden in een stelsel van vergelijkingen en daarna gemanipuleerd kunnen worden (Swanborn, 2002:148). Soorten simulatiemodellen Er bestaan verschillende soorten simulatiemodellen. We kunnen een eerste onderscheid maken tussen simulatiemodellen op microniveau en simulatiemodellen op macroniveau. Bij het simuleren op microniveau wordt de impact van een beleidsmaatregel voor aparte microbeslissingseenheden geschat, zoals een organisatie, een huishouden of een individu. Macroeconomische modellen daarentegen zijn abstracte modellen waarmee de impact van een maatregel op macro-economische grootheden (bv. de impact van een renteverhoging op economische groei) gemeten kan worden. Voorbeelden daarvan zijn de macro-economische modellen waarmee het Planbureau werkt. Maar deze modellen houden weinig rekening met beslissingen op microniveau (Verbist & Van Mechelen, 2005a: 2). We verdiepen ons verder in de simulatiemodellen op microniveau aangezien deze modellen inzicht kunnen verschaffen in de impact van maatregelen op de inkomensverdeling en het armoedeniveau en toelaten om maatregelen te evalueren in functie van de doelstellingen van sociaal beleid. Simulatiemodellen op microniveau kunnen we opdelen in standaardmodellen en empirische modellen. Zij zijn complementair zijn en brengen elk eigen inzichten naar voor. Wanneer het model opgebouwd is op basis van microgegevens hebben we te maken met empirische microsimulatie. Een standaardsimulatie daarentegen gaat het effect van een maatregel na op hypothetische beslissingseenheden of standaardtypes. Bij het opstellen van de gezinstypes worden veronderstellingen gemaakt over het aantal gezinsleden, hun leeftijd, de burgerlijke staat, de onderwijsdeelname, de arbeidsmarktpositie, het arbeidsinkomen, enz. (Verbist & Van Mechelen, 2005a: 3). Op basis van standaardsimulaties worden fiscale en sociale lasten en voordelen berekend en op basis daarvan het netto beschikbaar inkomen van gezinnen. Ook de (para)fiscale druk op het gezinsinkomen en 25 armoede- , werkloosheids- en inactiviteitsvallen kunnen berekend worden. Met standaardsimulatie is het niet enkel mogelijk situaties voor en na de invoering van een maatregel te vergelijken, maar standaardsimulaties zijn ook interessant om vergelijkingen over de tijd heen te maken. Ook internationale vergelijkingen zijn mogelijk. Een voordeel van standaardsimulaties is dat ze eenvoudig zijn – in vergelijking met microsimulatie- qua ontwikkeling en onderhoud van het model en in de interpretatie van de resultaten (Verbist & Van Mechelen, 2005a: 3). Een nadeel van standaardsimulatie is dat niet duidelijk is in welke mate de typegezinnen representatief zijn33 voor de populatie. Er kunnen dus geen uitspraken gedaan worden over de impact van maatregelen inzake kostprijs en verdeling. Bovendien zijn de veronderstellingen voor het definiëren van de gezinstypes vaak gebaseerd op schattingen van gemiddelden (vb. gemiddelde huisvestingskost, gemiddelde kinderopvangkost, enz.) die niet steeds betrouwbaar zijn en/of internationaal vergelijkbaar zijn. Mogelijkheden en beperkingen van simulatiemodellen Een empirisch microsimulatiemodel is een voorstelling van een sociaal-economische realiteit op basis van surveygegevens, administratieve gegevens of een combinatie van beide, waarmee de gevolgen van beleidsvoorstellen geschat kunnen worden. Empirische modellen kunnen we verder opdelen naar statische en dynamische modellen. Dynamische modellen kunnen maatregelen met gedragseffecten modelleren in de tijd. Empirische statische microsimulatiemodellen (ze worden meestal kortweg microsimulatiemodellen genoemd) kunnen enkel maatregelen met eerste-orde effecten nabootsen op een bepaald hypothetisch tijdstip. Bij het simuleren met een statisch microsimulatiemodel worden de situatie vóór en de situatie na het simuleren van een maatregel vergeleken terwijl de tijd en effecten van hogere orde en exogene effecten constant gehouden worden. We analyseren als het ware het 'pure' effect van een variabele op een andere (Swanborn, 2002: 20). In de werkelijkheid daarentegen werken meerdere maatregelen steeds op elkaar in en brengt een beleidsmaatregel een complex geheel van (neven)effecten en interacties teweeg34. Simulatiemodellen geven ook weer hoe het sociale beleid zou moeten werken en niet hoe het in de praktijk werkt, want het is moeilijk om rekening te houden met niet-gebruik of fraude. Statische microsimulatiemodellen zijn dus tot op zekere hoogte abstracties: ze geven geen antwoorden, maar wel inzichten omdat ze toelaten om 'wat als'-vragen te stellen en ze roepen interessante nieuwe vragen op (Sutherland, 2001: 1). Statische microsimulatiemodellen worden zowel gebruikt voor beleidsevaluatie (ex ante en ex post) om relaties tussen variabelen te expliciteren. De vraag wordt gesteld 'Wat gebeurt er als X verandert?'. Bijvoorbeeld: 'Wat is de impact van een terugbetaalbaar belastingkrediet voor lage lonen op de inkomensverdeling?' Een statisch microsimulatiemodel biedt de mogelijkheid om gedetailleerd te kijken naar veranderingen in het inkomen van individuele beslissingseenheden. De regelgeving wordt immers zo letterlijk mogelijk in het model opgenomen, zodat de impact naargelang de individuele kenmerken van een beslissingseenheid – die sterk kan verschillen- duidelijk wordt. Met een microsimulatiemodel kan inzicht verkregen worden in de verdeling van verliezers en winners bij de invoering van de maatregel (Wie wint/verliest en hoeveel?). De beslissingseenheden kunnen ook volgens verschillende kenmerken geaggregeerd worden (bv. volgens leeftijd, sexe, regio, gezinstype) zodat de differentiële impact van een maatregel naar verschillende sociale groepen gemeten kan worden. Het is ook mogelijk met microsimulatie om de budgettaire kost van een maatregel te schatten en zelfs om een combinatie van maatregelen na te gaan die budgetneutraal zijn (in eerste orde) (Sutherland, 2005: 5). Daarenboven kan een geheel van beleidsmaatregelen vanuit twee invalshoeken onderzocht worden. Enerzijds kan het gecumuleerd effect van verschillende maatregelen nagegaan worden, en dus ook van het totaal pakket van transfermaatregelen op individueel of huishoudniveau. Anderzijds is het ook mogelijk om complexe 33 34 Soms wordt om een globale inschatting te maken een gemiddelde of een gewogen gemiddelde berekend, maar dit biedt geen echte oplossing en is maar zinvol indien de wijziging in het inkomen van de gezinstypes in dezelfde richting verandert. Zo is het bijvoorbeeld denkbaar dat werklozen bij een vermindering van de werkloosheidsuitkering een intenser werk zullen zoeken. 26 maatregelen aan de hand van een microsimulatiemodel uiteen te rafelen (bv. de belastingberekening voor een huishouden gebeurt stap voor stap), zodat de impact van elke (deel)maatregel bekeken wordt. Microsimulatie heeft dus een groot potentieel om naargelang de vraagstelling inzicht te verwerven in de impact van een maatregel. Het is ook mogelijk om het herverdelend potentieel van verschillende 'tax-benefit'-stelsels na te gaan (terwijl gecontroleerd wordt voor sociodemografische en economische contextvariabelen) en inzicht te krijgen in de determinanten van het tax-benefit systeem met microsimulatiemodellen. Vergelijkend onderzoek waarbij een maatregel van bijvoorbeeld een ander land wordt toegepast ('policy swapping') is daarvoor bijzonder interessant. In De Lathouwer (1996) wordt zo nagegaan wat de impact is op de herverdeling als het Nederlandse systeem de werkloosheidsuitkering toegepast zou worden in België. Door eenzelfde maatregel te simuleren voor verschillende landen (bijvoorbeeld een universele kinderbijslag), kan nagegaan worden voor welke tax-benefit stelsel de herverdelende impact het grootst is. Door de parameters van het tax-benefit systeem in beweging te brengen kunnen dus veranderbare gevoeligheden en rigidere constanten ontdekt worden van het tax-benefit systeem. Er kan dus inzicht verworven worden in de determinanten van het systeem wat bijzonder interessant is voor effectief en efficiënt beleidsontwerp. Microsimulatiemodellen hebben natuurlijk ook beperkingen. Een belangrijke beperking is dat de resultaten van microsimulatie afhankelijk zijn van de opbouw van het model. Het model is sterk afhankelijk van de veronderstellingen en de geïntegreerde modules. Sutherland stelt vast op basis van het Micresa-project met Euromod: "We have demonstrated that an assessment of the relative redistributive and poverty-reducing effects of national tax-benefit systems depends on which components are included in the "system"" (2005: v). Ook veranderingen in macro-economische factoren hebben een impact op micro-outcomes. Inflatie, een wijziging in de werkloosheidsgraad, de mate van inkomensongelijkheid, groei in reële inkomens, e.a. kunnen bijvoorbeeld de werking van tax-benefit systemen wijzigen en hun doeltreffendheid in het reduceren van het armoederisico wijzigen. De mate en de richting van de verandering varieert naargelang het land. (Sutherland, 2005: v ; Immervol e.a., 2005:1). Ook de relatieve armoedelijn is gevoelig voor deze veranderingen. In het kader van het meten van armoede waarbij relatieve armoedematen gebruikt worden als indicatoren voor de 'outcomes' van maatregelen is het dus belangrijk dat deze differentiële gevoeligheden begrepen worden (Sutherland, 2005: 6). In de mate van het mogelijke zouden wijzigingen in de armoedegrens dus gecontroleerd moeten worden op veranderingen in macro-economische factoren en eventueel ook ontleed worden35. De relatie tussen de contextvariabelen en de elementen in het tax-benefit systeem die een impact hebben op het meten van armoede en inkomensverdeling zou daarom meer geëxpliciteerd moeten worden. In het volgende schema36 worden enkele van de factoren opgelijst die een rol spelen bij het meten van de effecten van maatregelen met een direct effect op het inkomen aan de hand van indicatoren. Dit zijn ook de variabelen die hypothetisch constant gehouden worden tijdens het simuleren. 35 36 - Interactie met andere beleidsmaatregelen - Macro-economische factoren: (nationaal en supranationaal) o Economische groei o Groei van de inkomens o Werkzaamheidsgraad o Werkloosheidsgraad Een voorbeeld hiervan is de analyse van Piachaud en Sutherland (2002) waarin de verandering in het kinderarmoederisciopercentage tussen 1996/97 en 2000/2001 ten gevolge van veranderingen in de bevolkingssamenstelling, in de tewerkstellingssituatie, in het inkomensniveau en 'tax-benefit' systeem, wordt ontleed aan de hand van het simulatiemodel Polimod. Het schema werd in hoofdzaak opgesteld op basis van de resultaten van het Micresa-project (Sutherland, 2005). 27 o o o o o Inflatie Indexering Structuur van de inkomensverdeling Loonstructuur Aandeel werknemers/ambtenaren/ zelfstandigen - Het tax-benefit systeem (financieringsstructuur, mate van herverdeling, …) o Fiscaliteit o Parafiscaliteit o Sociale zekerheidsstelsel (soort, type, stijl, uitbetalingssysteem, …) o Sociale transfers van gemeenschappen en gewesten - Politiek systeem (mate van decentralisatie,…) - Bevolkingskenmerken: o Demografische structuur (leeftijd, geslacht, cohortes,…) o Sociale structuur (aantal eenoudergezinnen,….) - Vormgeving van instituties (recht, onderwijs, kinderopvang, huisvesting,….) - Inkomensverdeling binnen het huishouden Een andere beperking van een microsimulatiemodel is dat het sterk afhankelijk is van de onderliggende data: De resultaten hebben maar waarde naargelang de data betrouwbaar en representatief zijn. Ook de kostprijs die de constructie en het onderhoud van dergelijke modellen met zich brengt (voor een verdere bespreking zie o.m. Mot, 1991; Verbist, 2002a) is een beperking. Bij een dynamisch microsimulatiemodel veranderen de kenmerken van de eenheden door endogene kenmerken van het model. Dynamische microsimulatiemodellen kunnen dynamisch zijn door zowel tijd als gedrag te modelleren. Dit kan op velerlei manieren. Bij het ontwerpen van dynamische modellen dient een reeks van keuzes gemaakt te worden37: of we gedrag door toeval laten evolueren of door specifieke voorspelde gedragseffecten, of het model in discrete of in continue tijd zal functioneren, of het model open of gesloten zal zijn , of de eenheden statisch of dynamisch zullen verouderen, of het model opgebouwd wordt op basis van een cohorte of op basis van een doorsnee van de populatie (O' Donoghue, 2001). Dynamische microsimulatiemodellen analyseren op micro-eenheden (individuen, huishoudens, organisaties) de impact van maatregelen en mogelijke gedragseffecten die daaruit volgen en/of de impact van beleid over een levensloop. Zij hebben vele interessante toepassingen in het licht van de studie van armoede en sociale insluiting om zaken te bestuderen als verdeling over de levensloop, accumulatie van rijkdom, demografisch gedrag, de impact van het geheel van taksen, lasten en uitkeringen op arbeidsmarktmobiliteit en transities in en uit armoede (O' Donoghue, 2001: 1). Het voordeel van dynamische microsimulatie is dat de simulaties aansluiten bij de beslissings- en leefwijze van individuen: eenheden beslissen op microniveau (vb. wanneer beginnen te werken, wanneer kinderen krijgen,…). Het meenemen van het levensloopperspectief is bovendien een van de belangrijke toekomstige instrumenten voor het uittekenen van de sociale bescherming (O' Donoghue, 2001: 4)38. Een ander voordeel van dynamische microsimulatie is dat het onderzoekers er toe aanzet 37 38 Een goed overzicht van de keuzes die moeten gemaakt worden en van bestaande dynamische simulatiemodellen is te vinden in Dynamic Microsimulation: A methodological survey van Cathal O' Donoghue. Het belang van het denken in termen van levensloop bij het uittekenen van sociaal beleid was ook één van de vaststellingen van het onderzoek van Esping- Andersen e.a. (2001) in het kader van het Belgisch voorzitterschap omwille van meerdere redenen: "Firstly, social policies must promote citizens' life chances 28 om de interacties tussen gedragsprocessen, socio-economische en demografische processen door te denken en kennis te ontwikkelen over deze interacties (O' Donoghue, 2001: 7). Maar bij het ontwikkelen van een dynamisch microsimulatiemodel rijzen heel wat complexe problemen. De methode –die nog in de kinderschoenen staat- heeft heel wat beperkingen. Ten eerste, de datavereisten zijn enorm (O' Donoghue, 2001: 5). Om analyses te doen over de levensloop zijn langetermijnpanelstudies nodig die niet voorhanden zijn. Data van verschillende bronnen worden vaak samengevoegd. Ten tweede, modelleren over de levensloop vereist het simuleren van enorm veel microprocessen o.a. sociodemografische ontwikkelingen, processen met betrekking tot onderwijs, de arbeidsmarkt en het inkomen. Idealiter zou een model ook de interacties tussen deze weergeven. Maar de stand van de wetenschap is nog niet van die aard om op een betrouwbare manier sociodemografische dynamieken en beslissingen van individuen en huishoudens te modelleren (O' Donoghue, 2001: 5). Bovendien indien er inzicht zou zijn in deze processen zoals ze zich nu voordoen betekent dit niet dat dit ook geldt in de toekomst (O' Donoghue, 2001: 5). Ten derde is het ontwikkelen van deze modellen bijzonder tijdsintensief en kostelijk (O' Donoghue, 2001: 1). Ten vierde rijzen er nog heel wat problemen bij het valideren van dynamische modellen. Welke simulatiemodellen bestaan er op Europees en op Belgisch vlak op microniveau? Inzake standaardsimulaties bestaat er in België STASIM. Het Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck ontwikkelde een standaardsimulatiemodel, STASIM in opdracht van het Federale Ministerie voor Tewerkstelling en Arbeid. Stasim bevat de modules personenbelasting, sociale bijdragen, kinderbijslag, werkloosheids-, bijstands-, ziekte- en invaliditeitsuitkeringen, pensioenen, kinderopvangkosten en minimumlonen. Simulaties kunnen gemaakt worden voor de periode 1989 tot 2005. Ook door de OESO wordt al jaren courant onderzoek verricht met standaardsimulatiemodellen. De OESO hanteert standaardsimulatiemodellen al sinds de jaren ’80 om de belastingdruk voor een aantal typegezinnen te berekenen (OECD, 2003). Ook de vervangingsratio’s39 en pensioenvervangingsratio’s van de OESO worden op deze manier berekend (OECD, 2002). Inzake empirische microsimulatiemodellen werden in België geen echte dynamische modellen ontwikkeld en ook niet op Europees niveau. Er zijn wel andere Europese landen met dynamische simulatiemodellen. Het microsimulatiemodel van de KULeuven (op basis van gegevens van de budgetenquête) houdt ook rekening met een aantal gedragseffecten. Daarnaast bestaan er in België de microsimulatiemodellen SIRe van het Ministerie van Financiën, PICSOUS van de Universiteit van Namen (beiden werken op een steekproef van de reële fiscale aangiften), Modété van de ULB (op basis van gegevens van de PSBH) en MISIM van de Universiteit Antwerpen. We stellen MISIM voor omdat we, verderop in dit onderzoek, op basis van dit model een aantal simulaties uitvoeren. MISIM is de afkorting van MIcroSImulatieModel en werd ontwikkeld binnen het Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck . Het is een statisch empirisch microsimulatiemodel en wordt toegepast op individuele beslissingseenheden, namelijk feitelijke huishoudens en hun leden. Het model bestrijkt verschillende domeinen van het sociaal beleid in de ruime zin van het woord. Simulaties zijn mogelijk in bepaalde sectoren van de sociale zekerheid, met name kinderbijslag, werkloosheid, ziekte en invaliditeit en pensioenen (voor een bespreking van deze modules, zie Cantillon e.a., 1993). Hieraan werd een fiscale en parafiscale module toegevoegd. (voor een 39 rather than merely serve as stop-gap measures and, for this reason, a dynamic life course perspective is essential. Secondly, social needs and risks bundle at different stages of peoples' life course. Ongoing chance is producing radically different risk-concentrations across the life cycle. And thirdly, any acceptable solution to ageing necessitates an equitable and just inter- and intra-generational distribution of burdens and benefits" (Esping-Andersen e.a., 2001:2). De verhouding tussen het netto inkomen van kortdurig en langdurig werklozen enerzijds en het netto inkomen van een gemiddelde arbeider anderzijds. 29 bespreking van deze module van MISIM verwijzen we naar Verbist (2002b & 2003)). MISIM laat toe de impact van alternatieve beleidsmaatregelen inzake sociale zekerheid en fiscaliteit op de inkomensverdeling en de armoede te meten (voor toepassingen, zie o.m. Cantillon e.a., 1995; Cantillon & Verbist, 2000; Cantillon e.a., 2003a). We gebruiken hier de meest recente versie van MISIM, die van 1997. Het model wordt gevoed door survey-gegevens van SEP 1997 die geactualiseerd worden als dat mogelijk is. Een nieuw simulatiemodel voor de sociale zekerheid wordt ontwikkeld in opdracht van de FOD Sociale Zekerheid: MIMOSIS. MIMOSIS wordt ontwikkeld in een samenwerkingsverband tussen de Universiteiten van Leuven, Luik en Antwerpen. De ontwikkeling van Mimosis werd opgestart omdat de bestaande simulatiemodellen in België ofwel enkel specifieke sectoren van het 'tax-benefit systeem' omvatten (bv. SIRe) ofwel survey-gegevens gebruiken (vb. ASTER en MISIM). Het model dat ontwikkeld wordt zal de belangrijkste sectoren van de sociale zekerheid bevatten en zal gebaseerd zijn op administratieve data. Administratieve data hebben als voordeel (ten opzichte van survey-gegevens) dat zij net de variabelen registreren die gebruikt worden om uitkeringen of de inkomensbelasting te berekenen. Het is de bedoeling met MIMOSIS het geheel aan sociale zekerheidstransfers te berekenen voor elk individu in het gegevensbestand. Sociale zekerheidstransfers bestaan zowel uit de bijdragen als de netto uitkeringen (zonder de belastingen die er eventueel op betaald worden) voor de specifieke sociale zekerheidssector die we bestuderen. Het gaat om sociale zekerheidsbijdragen, pensioenuitkeringen, ziekte- en invaliditeitsuitkeringen, werkloosheidsuitkeringen en kinderbijslag en de behandeling van al deze uitkeringen (dus niet de bijdragen) in de personenbelasting. EUROMOD is een statisch empirisch microsimulatiemodel voor de EU. EUROMOD is een geïntegreerd tax-benefit microsimulatiemodel voor de 15 'oude' EU-lidstaten. Het is geconstrueerd met het oog op vergelijkbaarheid. Internationale vergelijkingen zijn dus eenvoudiger en consistenter dan wanneer met afzonderlijk ontwikkelde modellen gewerkt zou worden (Verbist & Van Mechelen, 2005a: 8). Het is gebaseerd op micro-gegevens voor de verschillende landen. EUROMOD biedt naast de mogelijke uitkomsten van een nationaal tax-benefit microsimulatiemodel ook extra mogelijke resultaten. EUROMOD laat toe de differentiële (ex ante en ex post) impact van tax-benefitstelsels na te gaan bij de invoering van eenzelfde maatregel of van Europees gecoördineerd beleid (Immervol e.a., 1999: 2-3). EUROMOD kan dus een bijzonder belangrijke rol spelen in het kader van het leerproces dat werd opgestart in het kader van de Open Methode voor Coördinatie sociale insluiting zowel voor het bepalen van de impact van maatregelen op indicatoren als voor het bepalen van de maatregelen die het meest doeltreffend en doelmatig zijn om de indicatoren in de gewenste richting te beïnvloeden. Een project met EUROMOD dat zeer interessant is in de context van de OMC Sociale Insluiting is MICRESA (=Micro-level analysis of the European Social Agenda)40. 2.3.3.3 Evalueren om maatregelen te identificeren die de Lakenindicatoren verbeteren Het evalueren van de impact van maatregelen is ook belangrijk om maatregelen te identificeren die het meest doeltreffend zijn om de Lakenindicatoren te verbeteren. Een belangrijke rol is hier weggelegd voor (internationaal) vergelijkend onderzoek (zoals bijvoorbeeld met EUROMOD). Om meer inzicht te verkrijgen in maatregelen die de Lakenindicatoren verbeteren is het belangrijk dat beleid opgevolgd en geëvalueerd wordt in termen van de Lakenindicatoren zodat de band tussen maatregelen en outcomes verder onderzocht kan worden (Atkinson, 2005a: 8) en er een duidelijk inzicht is in de 40 Het werkterrein van Micresa is opgedeeld in de volgende modules: Armoede in de EU: 'baselines' en methodes ontwikkelen; Armoedevermindering in de EU en sociale bescherming; Impact van veranderingen op macro-niveau voor sociale doelstellingen; Impact van belastingen en uitkeringen op de verdeling binnen het huishouden; De rol van toegenomen arbeidsmarktparticipatie; Kinderarmoede; Armoede en beleid in geografisch perspectief; Trainen voor het werken met Euromod; Access-oplossingen (www.iser.essex.ac.uk/msu/emod/deliverables.php) 30 uitgangssituatie (Atkinson e.a., 2005b: 58). Het is ook van belang de impact van het totale pakket van maatregelen te onderzoeken zodat de verhouding tussen nieuwe beleidsmaatregelen en bestaande maatregelen begrepen kan worden (Atkinson e.a., 2005b: 58). 2.3.4 Conclusie inzake expertise-ontwikkeling Op Europees niveau werd geïnvesteerd in het kader van de OMC Sociale Insluiting in een instrument voor dataverzameling (SILC) en de Lakenindicatoren41. De Nice doelstellingen werden aanvaard, maar concrete streefdoelen werden niet geformuleerd. De Nice doelstellingen zijn echter beleidsanalytisch niet erg interessant. Methodes om maatregelen te evalueren en het opvolgen van maatregelen werden op Europees niveau in het kader van de OMC Sociale Insluiting weinig voorgesteld. Er werd wel een proces opgestart rond het uitwisselen van goede praktijken ('peer review'), maar dat is problematisch aangezien er geen duidelijke methode is voor beleidsevaluatie. Op Belgisch niveau werd een degelijke indicatorenset opgebouwd, werden maatregelen geïdentificeerd en gegroepeerd en werd een monitoringsysteem ontwikkelde dat verder verbeterd zou moeten worden. Expertise-opbouw rond de evaluatie (ex post en ex ante) van maatregelen lijkt dus een belangrijke ontbrekende factor te zijn, zowel op Europees als op Belgisch niveau, die essentieel is om een beter inzicht te krijgen in de band tussen maatregelen en indicatoren en om een degelijke beleidsontwikkeling op basis van indicatoren te inspireren. Nochtans zijn er methoden om maatregelen te evalueren. Een beschrijvende analyse is in eerste instantie belangrijk. Vervolgens kunnen we inzicht verwerven in de effecten van maatregelen via experimentele of quasi-experimentele methoden en voor maatregelen met een directe impact op het inkomen van een huishouden zijn simulatiemodellen interessante instrumenten. Ook technieken als ‘conceptmapping’ kunnen een bijdrage leveren. 2.4 Structuren voor de uitwerking van het NAPincl. in België We schetsen beknopt de structuren die opgezet werden zoals weergegeven wordt in het NAPincl. 2001-2003 en 2003-2005. Het bestrijden van sociale uitsluiting en armoede is in België een gedeelde verantwoordelijkheid: het federale niveau en de gemeenschappen en gewesten zijn gelijkwaardige partners (NAPincl. 20012003:1). Dit betekent dat samenwerking en coördinatie vereist is. De Europese Unie vraagt bovendien te rapporteren in het NAPincl. op het niveau van de lidstaten. Het NAPincl. wordt federaal gecoördineerd en omvat het beleid van de gemeenschappen, de gewesten en de federale overheid. Het NAPincl. steunt daarbij op de inbreng van de federale overheid en de gefedereerde entiteiten (NAPincl. 2001-2003: 6). De coördinatie van het armoedebeleid in België gebeurt op drie manieren (NAPincl. 2001-2003: 5): - Via de federale Minister van Maatschappelijke Integratie die bevoegd is voor de coördinatie van het armoedebeleid; - Via de Interministeriële Conferentie Maatschappelijke integratie –die intussen 'Interministeriële Conferentie Integratie in de maatschappij' heet –, die opgericht werd in het zog van de Top van Lissabon. Daar overleggen de bevoegde ministers uit de verschillende regeringen; - Via het 'Steunpunt tot bestrijding van armoede, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting' dat tot stand gekomen is door het Samenwerkingsakkoord tussen de federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten betreffende de bestendiging van het armoedebeleid. 41 Daarnaast zijn andere processen die op Europees niveau gelanceerd werden van belang voor de OMC Sociale insluiting zoals het microsimulatiemodel EUROMOD of de dataverzameling inzake PISA, Labour Market Survey, e.a.. 31 Het NAPincl. 2001-2003 werd door de opvolgingscommissie sociale zaken uitgewerkt. Die bestond daarvoor uit de volgende niveaus (NAPincl. 2001-2003: 4-5): - Een centraal overleg met de vertegenwoordigers van de federale premier en vice-premiers, de regionale minister-presidenten en de ministers die bevoegd zijn voor armoedebestrijding in de verschillende regeringen; - Vier thematische groepen over de domeinen die op de Top van Lissabon prioritair werden beschouwd: onderwijs, gezondheid, arbeid en huisvesting. Vertegenwoordigers van de coördinerende ministers voor armoedebestrijding, van de ministers bevoegd op de verschillende deelterreinen en van de federale premier, vice-premiers en de regionale ministers-presidenten werden op de thematische werkgroepen uitgenodigd; - Een Technische Werkgroep Indicatoren werkte een set van indicatoren uit. De werkgroep bestond uit vertegenwoordigers van de betrokken overheidsdiensten van de verschillende niveaus, wetenschappers en vertegenwoordigers van de bevoegde ministers. De tijd die beschikbaar was om het eerste NAPincl. uit te werken was erg beperkt. Voor de opvolging van het NAPincl. 2001-2003 en de uitwerking van het NAPincl. 2003-2005 werd een werkgroep Indicatoren en een werkgroep Acties gecreëerd (NAPincl. 2003-2005: 33). De Cel Armoedebestrijding van de POD maatschappelijke integratie, Armoedebestrijding en Sociale economie heeft de algemene coördinatie en de redactie van de tekstvoorstellen op zich genomen en staat in voor de publicatie, verspreiding en opvolging van het NAPincl. (NAPincl. 2003-2005: 33). De Interministeriële Conferentie Maatschappelijke Integratie stond in voor het overleg tussen alle Belgische regeringen bij de goedkeuring van het plan. Op het moment dat het NAPincl. 2003-2005 ingediend moest worden was er nog geen regering gevormd na de federale verkiezingen zodat later een updated versie van het NAPincl. 2003-2005, waarin de nieuwe krachtlijnen opgenomen zijn, werd opgesteld (NAPincl. 2003-2005). De werkgroepen zijn overlegfora waarbij bruggen geslagen worden tussen, enerzijds, de gefedereerde entiteiten, en anderzijds, tussen het beleidsniveau, de sociale partners, de wetenschappelijke wereld en de civiele maatschappij. De werkgroep Indicatoren heeft als taak een degelijke indicatorenset uit te bouwen, namelijk verfijning van bestaande indicatoren, ontwikkeling van nieuwe indicatoren en actualisering van de resultaten van de indicatoren. De werkgroep Indicatoren wordt gecoördineerd door de Directie-Generaal Sociaal Beleid van de FOD Sociale Zekerheid. In het kader van de werkgroep Indicatoren worden geregeld thematische werkgroepen gehouden voor het verfijnen van indicatoren (bv. voor het implementatieplan 2005-2006 rond schulden, beschikbaar inkomen na huisvestingskosten en kwaliteit van de arbeid). De werkgroep Acties verzamelt (gegevens over) de beleidsmaatregelen van de verschillende overheidsniveaus, waakt erover dat de maatregelen onderwerp zijn van een politiek akkoord en duidt beste praktijken aan (NAPincl. 2003-2005). De Cel Armoedebestrijding van de POD Maatschappelijke Integratie, Armoedebestrijding en Sociale economie coördineert de werking van de werkgroep Acties. Geen enkele administratie heeft extra middelen gekregen voor de taken die ze vervult in functie van het Nationaal Actieplan sociale insluiting. Dit betekent dat binnen de administraties aan reorganisatie en prioriteitenverschuiving in takenpakketten gedaan werd. Armoede en sociale uitsluiting zijn transversale thema's, ze overschrijden bevoegdheidsniveaus, beleidsdomeinen en diverse sociale groepen. Dit vergt een extra investering in tijd en middelen voor coördinatie, zoals we al aangaven. De Belgische regering heeft de Open Methode voor Coördinatie Sociale Insluiting sterk gesteund in de aanloop naar de Top van Lissabon en besteedde aandacht aan de uitwerking van een Europees sociaal model tijdens het Belgisch voorzitterschap. Een vertaling van deze steun op Europees niveau in prioriteiten qua middelen voor de uitwerking van het Belgische NAPincl. zou gepast zijn. Daarnaast worden door gemeenschappen en gewesten ook plannen opgemaakt in het kader van armoedebestrijding. Vlaanderen maakt een Vlaams actieplan armoedebestrijding op. Het Waalse gewest maakt een 'Contract voor de Toekomst'. De Franstalige gemeenschap maakt een 'Charter voor 32 de toekomst'. Ook de Duitstalige gemeenschap maakt haar eigen sociaal rapport. (NAPincl. 20032005: 35-36). In het Brusselse gewest wordt een armoederapport gemaakt door het Observatorium voor Welzijn en gezondheid. 33 3 Het NAPincl. als een strategisch plan 3.1 Het tijdsperspectief in het NAPincl. Een duidelijk tijdskader is afwezig in beide NAPs sociale insluiting. Algemeen wordt gesproken over het NAPincl. 2001-2003 en 2003-2005. Maar het is niet duidelijk welke planperiode voor ogen gehouden wordt of dit wordt niet geëxpliciteerd. Een reeks processen met elk hun eigen tijdschema (de politieke cyclus binnen elk van de gefedereerde entiteiten met verkiezingen, de begroting, de dataverzameling, de OMC inclusie op Europees niveau,….) komen in het NAPincl. samen. Dit maakt een eenduidige tijdsafbakening niet evident. Het streven naar een tijdsafstemming van deze cycli, in de mate van het mogelijke, zou zinvol zijn. 3.2 De opbouw van het NAPincl. Het eerste NAPincl. is één document. Het tweede NAPincl. omvat een hoofddocument en twee annexen, namelijk een annex met een uitgebreide analyse van de indicatoren en een annex met opvolgingsfiches van het monitoringsysteem. Het eerste NAPincl. schetst in de drie eerste hoofdstukken de Europese context, de institutionele instrumenten voor het NAPincl. en voor het armoedebeleid in België en de uitgangspunten voor het NAPincl. Daarna wordt ingegaan op de geschiedenis van de meting van armoede in België, de multidimensionaliteit van de set van indicatoren en de prioriteiten van het Belgisch EUvoorzitterschap. Ook de gebruikte indicatoren worden opgelijst. Hoofdbrok zijn de twee volgende hoofdstukken, Analyse en Acties. Het hoofdstuk Analyse geeft een situatiebeschrijving van armoede en sociale uitsluiting op basis van de indicatoren. Het hoofdstuk Acties somt een mix van diverse maatregelen op. Een laatste hoofdstuk geeft voorbeelden van goede praktijken. Het NAPincl. 2003-2005 volgt de structuur die in de gemeenschappelijke indeling wordt voorgesteld: Hoofdstuk 1- Belangrijke trends en uitdagingen, Hoofdstuk 2- Overzicht van de vooruitgang gerealiseerd in het kader van het NAP 2001-2003, Hoofdstuk 3- Strategische aanpak, hoofddoelstellingen en belangrijke streefdoelen, Hoofdstuk 4- Beleidsmaatregelen, Hoofdstuk 5Institutionele maatregelen en Hoofdstuk 6 -Goede praktijken (Comité voor Sociale Bescherming, 2002). Maar we stellen vast dat de hoofdstukken 2 en 3 in het NAPincl. 2003-2005, die cruciaal zijn in termen van strategische planning, heel beknopt zijn. De hoofdstukken Analyse en Acties van het NAPincl. 2001-2003, die op zichzelf staan zonder verwijzingen naar elkaar, vinden we terug in het NAPincl. 2003-2005 onder een nieuwe titel. Deze hoofdstukken vormen nog altijd de essentie van het Belgisch NAPincl.. Die opbouw van de beide NAPs Sociale Insluiting is kenmerkend voor het gebrek aan aansluiting tussen indicatoren en maatregelen of van beleidsontwikkeling op basis van indicatoren in het kader van het NAPincl. en bijgevolg van een gebrek aan strategische beleidsvisie in de Belgische NAPs (cf. European Commission, 2004: 38-39). De opbouw van het NAPincl. rond twee delen stemt overeen met de taakverdeling tussen de de POD maatschappelijke integratie (werkgroep acties) en de FOD Sociale Zekerheid (werkgroep indicatoren). Hoewel het opbouwen van een indicatorset en het verzamelen en groeperen van acties in een eerste fase van het NAPincl.-proces als zinvol beschouwd kan worden, is het bevragen van de inbedding van het NAPincl. in de gangbare beleidsontwikkeling en het bevragen van de structuren en de taakverdeling voor de uitwerking van het NAPincl. nodig voor de verdere uitbouw van het NAPincl. tot een strategisch beleidsdocument. 34 3.3 Indicatoren: 'Het hoofdstuk 1 - Trends en uitdagingen' en de indicatorenannex 3.3.1 De indicatorenset De situatiebeschrijving in de NAPs sociale insluiting 2001-2003 en 2003-2005 is respectievelijk gebaseerd op gegevens van de ECHP 1997 en ECHP 2001 die aangevuld werden met gegevens van de OESO (rond onderwijs), de Labour Force survey (rond arbeid), de gezondheidsenquête en andere nationale data. In het hoofdstuk 'Trends en uitdagingen' (en de uitgebreide annex met indicatoren) van het NAPincl. 2003-200542 wordt een degelijke situatiebeschrijving gegeven met aandacht voor de multidimensionaliteit van armoede en sociale uitsluiting en een relatief evenwicht tussen monetaire armoede en sociale uitsluiting. De situatiebeschrijving gebeurt op basis van de Lakenindicatoren die aangevuld werden met nationale indicatoren op het vlak van huisvesting, gezondheid, schulden, … Het intensieve gebruik van de Lakenindicatoren voor de situatiebeschrijving is interessant voor het vergelijken van indicatoren op Europees niveau. Het verfijnen en verder uitbouwen van de set van indicatoren is nodig. Belangrijk werk werd daarvoor al geleverd in het kader van de werkgroep indicatoren en door de subwerkgroep Indicatoren van het Comité voor Sociale bescherming. Het verfijnen van de indicatoren is geen doel van dit onderzoek. We presenteren enkele conclusies van het tweede rapport van Atkinson e.a. (2005b) en bemerkingen. - - - 42 43 Het zou interessant zijn meer inzicht te verwerven in de betekenis van leven met een beschikbaar inkomen van minder dan 60 % van het mediaan gestandaardiseerd inkomen. Er zou bijvoorbeeld nagegaan kunnen worden wat een huishouden (van een bepaalde grootte) dat leeft met een inkomen van 60% van het mediaan gestandaardiseerd inkomen op een bepaald tijdstip kan kopen in de verschillende EU-landen (Atkinson e.a., 2005b: 112). Het zou ook interessant zijn maten te ontwikkelen die de prijzenstructuur voor goederen en diensten uitdrukken (bv. de verhouding van kosten voor basisgoederen ten opzichte van luxegoederen e.a.). Ook deprivatie-indicatoren voor de levenstandaard zouden verder onderzocht moeten worden (Atkinson e.a., 2005b: 114). De indicatorenset omvat als indicator rond onderwijs op het primaire niveau het aandeel 18 tot 24-jarigen dat geen onderwijs of opleiding volgt en dat een onderwijsniveau bereikt heeft van lager secundair. Het aandeel van de bevolking op actieve leeftijd dat een laag onderwijsniveau heeft (ISCED niveau 2) is een secundaire indicator. Een nieuwe indicator werd ontwikkeld en recent overeengekomen op basis van de PISA-studie43, namelijk het aandeel van de 15-jarigen dat het niveau 1 of lager behaalt op de gecombineerde lees- en cijfervaardigheidsschaal (Atkinson e.a., 2005b: 118). Er zouden indicatoren ontwikkeld moeten worden om het verband tussen geletterdheid en sociaal-economische achtergrond te expliciteren. De indicator inzake geletterdheid zou ook voor volwassenen of de actieve bevolking berekend moeten worden (Atkinson e.a., 2005b: 133, 119). Ook het verzamelen van informatie over het bereikte onderwijsniveau van de ouders en dat van hun kinderen zou verder onderzocht moeten worden in het kader van de interngenerationele overdracht van armoede (cf. nieuwe module in SILC). Indicatoren zouden verfijnd moeten worden naar kwaliteit van huisvesting, huisvestingskosten, thuisloosheid. Er zou een geaggregeerde index ontwikkeld kunnen worden voor de kwaliteit van huisvesting op basis van de gegevens in SILC (Atkinson e.a., 2005b: 122). Het onderscheid tussen precaire huisvesting en wonen in een achtergestelde buurt kan We behandelen enkel de indicatorenset van het NAPincl. 2003-2005 aangezien dat een verbeterde uitbreiding is van de set van het NAPincl. 2001-2003. Programme for International Student Assessment. 35 - - - - - - - 44 daarbij best gehandhaafd blijven. Inzake huisvestingskosten zou nagegaan moeten worden of het mogelijk is een indicator te ontwikkelen om de niet-gecompenseerde last van huisvestingskosten voor huishoudens met een laag inkomen die vergelijkbaar is over landen heen te ontwikkelen (Atkinson e.a., 2005b: 124). Naar beleidsinput/throughput is verder onderzoek nodig zodat causale verbanden gelegd kunnen worden tussen het beleid en de resultaten van de indicatoren. België heeft wel in dit kader een interessante indicator opgenomen in het NAPincl 2003-2005 (2003: 44), namelijk een inputindicator voor de adequaatheid van de minimumuitkeringen en het minimumloon ten opzichte van de armoedelijn (Atkinson e.a., 2005b: 113, Van Dam, 2005: 14;). Verder onderzoek is nodig naar de levensomstandigheden van personen die niet in private huishoudens leven. Uitsplitsingen van gegevens naar leeftijd (o.a. kinderen en ouderen) zouden vaker standaard opgenomen moeten worden – waar het zinvol is- (Atkinson e.a., 2005b). De zinvolheid van het gebruik van de indicator voor regionale cohesie op het primaire niveau wordt in vraag gesteld (o.a. omwille van de moeilijke vergelijkbaarheid over de landen heen). Uitsplitsingen van de indicatoren naar de regio's zouden wel opgenomen moeten worden waar mogelijk (Atkinson e.a., 2002: 76; Atkinson e.a., 2005b: 119-120). Er zou meer aandacht besteedt moeten worden aan armoede en sociale uitsluiting ten gevolge van migratie. Recent werden hierover ook op Europees niveau richtlijnen ontwikkeld. Er zou aandacht besteedt moeten worden aan 'Engendering statistics'. De formulering van concepten en definities die gebruikt worden voor het verzamelen van gegevens zou op aangepaste wijze de verscheidenheid van de man en vrouw moeten weergeven en dit in alle aspecten van hun leven. Dataverzamelingsinstrumenten zouden rekening moeten houden met genderstereotypen en sociale en culturele factoren die gendervertekeningen opleveren (vb. de manier waarop naar zorgarbeid wordt gekeken) (Hedman e.a., 1996). Alle statistieken zouden bovendien – waar zinvol- moeten uitgesplitst worden naar sexe en ook in de interpretatie van gegevens zou specifieke aandacht moeten gaan naar gender kwesties. Tijdsreeksen zouden opgenomen moeten worden om trends aan te geven. In de toekomst zouden ook betrouwbaarheidsintervallen opgenomen moeten worden bij de berekening van indicatoren (Eurostat, 2005b: 5). Zij geven de nauwkeurigheid van de berekening weer en laten het toe na te gaan of verschillen significant zijn (Eurostat, 2005b: 5). Het zou zinvol zijn achtergrondvariabelen in de situatiebeschrijving op te nemen (voornamelijk in het kader van internationale en regionale vergelijkingen) in verband met de socio-demografische en economische evolutie (bv. aantal echtscheidingen, verhoudingen van de leeftijdsgroepen, inflatie,…)44. Naar de toekomst toe zouden ook lokale indicatoren ontwikkeld kunnen worden aangezien de sociale realiteit tussen steden en tussen buurten in steden fel kan verschillen. Indicatoren voor de take-up van uitkeringen en maatregelen zouden ontwikkeld moeten worden. Een beknopt voorbeeld van het opnemen van demografische gegevens is te vinden in het Britse NAPincl. (UK, 2003: 5-6). 36 Tabel 1: Primaire indicatoren met uitsplitsingen per beleidsdomein die als voorstel gepresenteerd worden in het rapport van Atkinson e.a. (2005b). Dimension Indicator Breakdowns/Notes 1a. At-risk-of-poverty rate (headline breakdowns) Breakdown by age with inter alia children aged 0-15 and elderly aged 65+ as specific groups Breakdown by gender for people aged 16+ 1b. At-risk-of-poverty threshold (illustrative values) 2. Income quintile ratio (S80/S20) 3a. Population living in jobless households: children (aged 0-17) 3b. Population living in jobless households: prime-age adults 4. Long-term unemployment rate 5. Early school leavers not in education or training 6. new becomes available: Life expectancy at 0, 1 and 60 For 2 household types: Single person households and Households with 2 adults and two children No breakdowns No breakdowns Income Poverty Income Inequality Employment Education Health 6. new: Premature mortality or life expectancy Housing Quality/ Adequacy 7. new: Aggregate index of 4 housing problems with same weight given to each item across countries and over time ("absolute" indicator) 8. new: Homelessness Homelessness 9. new: Aggregate index of 9 deprivation items in relation to broad living standards with same weight given to each item across the Member States and over time ("absolute" indicator) Deprivation Child Well-being 10. new: Children-focused nonincome based indicator Bron: Atkinson e.a., (2005b), annex tabellen: XLIV. 37 Breakdown by gender Breakdowns by age and gender Breakdown by gender Breakdown by gender (Once 6. new adopted, indicator to be moved to Secondary list) (to be developed) Breakdowns by gender and socio-economic status (to be developed - Housing problems to be aggregated: Absence of bath/shower, indoor flushing toilet, problems such as too dark/ not enough light, and leaky roof/ damp walls/ floors/ foundation/ rot in window frames or floors) Breakdown by age with inter alia children aged 0-15 and elderly aged 65+ as specific groups Breakdown by gender Breakdown by at risk of poverty/not at risk of poverty (to be developed) Breakdown by age with inter alia children aged 0-15 and elderly aged 65+ as specific groups Breakdown by gender (to be developed - Deprivation items to be aggregated: Inability to afford keeping the home adequately warm, paying for a week's annual holiday away from home, a meal with meat, chicken or fish every second day, facing unexpected essential financial expenses; Inability to meet payment schedules; Enforced lack of a car, a colour TV, a washing machine, a telephone including mobile phone) Breakdown by age with inter alia children aged 0-15 and elderly aged 65+ as specific groups Breakdown by gender for people aged 16+ Breakdown by at risk of poverty/not at risk of poverty (to be developed) Tabel 2: Secundaire indicatoren per domein met hun uitsplitsingen die als voorstel gepresenteerd worden in het rapport van Atkinson e.a., (2005b) Dimension Indicator 11. At-risk-of-poverty rate (Secondary breakdowns) 12. Persistent at-risk-ofpoverty rate (60 % median threshold) Income Poverty 13. Relative median poverty risk gap 14. Dispersion around the atrisk-of-poverty threshold 15. At-risk-of-poverty rate anchored at a moment in time 16. At-risk-of-poverty rate before social cash transfers Income Inequality 17. Gini coefficient 18. Regional cohesion 19. Working poor (in-work poverty risk) Employment Education Health Deprivation 20. Low reading literacy performance of pupils 21. Persons with low educational attainment 22. Self-defined health status by income level 23. new: Aggregate index of 9 deprivation items in relation to broad living standards (same items as for indicator 8), not with same weight given to each item across Member States and over time ("relative" indicator) Breakdowns/Notes Breakdown by: household types, work intensity of households, most frequent activity status cross-tabulated by age, most frequent activity status cross-tabulated by gender, accommodation tenure status cross-tabulated by age, accommodation tenure status cross-tabulated by gender for people aged 16+ Plus two new breakdowns focused on people aged 18-59: poverty risk for persons unemployed during entire reference year and for persons inactive entire reference year Breakdown by age with inter alia children aged 0-15 and elderly aged 65+ as specific groups Breakdown by gender for people aged 16+ Breakdown by age with inter alia children aged 0-15 and elderly aged 65+ as specific groups Breakdown by gender for people aged 16+ Breakdown by age with inter alia children aged 0-15 and elderly aged 65+ as specific groups Breakdown by gender for people aged 16+ Breakdown by age with inter alia children aged 0-15 and elderly aged 65+ as specific groups Breakdown by gender for people aged 16+ Breakdown by age with inter alia children aged 0-15 and elderly aged 65+ as specific groups Breakdown by gender for people aged 16+ No breakdowns Breakdown by gender Breakdown by personal, job and household characteristics (see European Commission, 2004b) Breakdowns by age and gender Plus one new breakdown: employees aged 18-59 (not the self-employed) in full-time work for the entire reference year Breakdown by gender Breakdowns by age and gender Breakdowns by age and gender (to be developed) Breakdown by age with inter alia children aged 0-15 and elderly aged 65+ as specific groups Breakdown by gender for people aged 16+ Breakdown by at risk of poverty/not at risk of poverty Bron: Atkinson e.a., 2005b, annex tabellen: XLV45. 45 In deze tabel worden de Lakenindicatoren en –uitsplitsingen gepresenteerd aangevuld met enkel nieuw voorgestelde indicatoren. Ook bij de indicatoren 11 en 19 worden nieuwe uitsplitsingen voorgesteld (cursief). 38 3.3.2 Het strategisch en beleidsanalytisch gebruik van de indicatoren in het plan46 Aan de indicatoren wordt een cruciale rol toegeschreven. De indicatoren moeten het niveau van de sociale situatie in kaart brengen, sterktes en zwaktes definiëren, risicogroepen detecteren, vooruitgang observeren, het formuleren van targets inspireren, de impact van beleid ex ante en ex post evalueren en beleidsmaatregelen identificeren die een impact hebben op armoede en sociale uitsluiting. Daarnaast zijn zij agendasetters voor het politiek proces en creëren zij een gemeenschappelijke taal en referentiekader (Van Dam, 2005: 1-2; Atkinson e.a., 2002). Maar het gebruik van de indicatoren in het Belgisch NAPincl. 2003-2005 blijft beperkt tot een situatie-analyse op basis van de resultaten van de indicatoren in Hoofdstuk 1- Belangrijke trends en uitdagingen. In het beknopte Hoofdstuk 2Overzicht van de vooruitgang gerealiseerd in het kader van het NAP 2001-2003 en Hoofdstuk 3Strategische aanpak, hoofddoelstellingen en belangrijke streefdoelen wordt niet naar indicatoren verwezen. De indicatoren worden ook nergens in het NAPincl. 2003-2005 gebruikt om maatregelen te evalueren47. Er wordt wel gepeild naar indicatoren in de opvolgingsfiches (zie hieronder). De (Laken)indicatoren worden in het Belgische NAPincl. proces dus niet gebruikt zoals bedoeld. Zij worden niet gebruikt voor het definiëren van een strategie. Dit is zo voor het NAPincl. 2003-2005 van vele lidstaten (European Commission, 2004: 129-30)48. Dit betekent niet dat indicatoren niet gebruikt worden binnen andere beleidsvormingsprocessen. Maar momenteel wordt in het kader van het NAPincl.-proces niet aan beleidsontwikkeling gedaan op basis van indicatoren (enkel het verzamelen en groeperen van maatregelen). Het niet-gebruik van de indicatoren in het kader van het Belgische NAPincl. 2003-2005 is voornamelijk een onderbenutting aangezien de minimale statistische capaciteit aanwezig is (Van Dam, 2005: 7) die terug te voeren is op de manier van beleidsontwikkeling die buiten het kader van het NAPincl. proces plaatsvindt binnen de verschillende bevoegde overheden en beleidsdomeinen. Maar ook andere zaken spelen een rol. De beschikbaarheid van recente gegevens is beperkt (European Commission, 2004: 130)49. Ook de aard van de Lakenindicatoren, het zijn outcome-indicatoren, speelt een belangrijke rol (European Commission, 2004: 130; Atkinson e.a., 2005b: 78, Van Dam, 2005: 5). Om degelijk beleidsanalytisch gebruik van indicatoren mogelijk te maken, moet de band tussen de Lakenindicatoren en het nationale beleid geëxpliciteerd worden van indicatoren naar beleid en omgekeerd. Intermediaire indicatoren vormen daarbij een belangrijke schakel. 3.3.3 Indicatoren en streefdoelen in de opvolgingsfiches van de maatregelen We gaan na wat in de opvolgingsfiches van de maatregelen (zie annex 1.2) van het NAPincl. 20012003 wordt gerapporteerd onder de vragen "Welke indicatoren worden er gebruikt om het probleem waarop de actie inspeelt in kaart te brengen? Zo ja, graag een nauwkeurige omschrijving" (vraag 19) en "Wordt er gebruik gemaakt van kwantitatieve doelstellingen om uitvoering van de actie op te volgen en de effecten en de resultaten ervan te meten? Zo ja, graag een nauwkeurige omschrijving" (vraag 20). Voor het NAPincl. 2003-2005 gaan we na wat in de opvolgingsfiches van de maatregelen op dezelfde vragen, maar zonder "zo ja, graag een nauwkeurige omschrijving" (vraag 14 en 15) beschreven is. 46 47 48 49 We behandelen enkel de rol van de indicatoren en targets voor het NAPincl. 2003-2005 aangezien ze pas in het tweede NAPincl. verondersteld worden effectief een rol te spelen. De vaststellingen voor het NAPincl. 2003-2005 gelden tegelijk ook voor het NAPincl. 2001-2003. Tenzij bij de inputindicator in de indicatorenset die minimumuitkeringen verhoudt ten opzichte van de armoedelijn. Landen als Ierland en het Verenigd Koninkrijk bepalen wel meer hun strategie op basis van indicatoren, maar zij doen dat voornamelijk op basis van nationale indicatoren (European Commission, 2004: 129). Binnen de Belgische context heeft ook de discussie rond de cijfers van de ECHP een rol gespeeld. 39 Voor sommige maatregelen waren streefdoelen in de tekst van het NAPincl. of in de naamgeving van de maatregel aanwezig. Indien deze niet opgenomen waren onder de vraag naar streefdoelen in de opvolgingsfiches werd deze informatie niet opgenomen in de analyse. Wanneer meerdere indicatoren opgesomd werden, werd het niveau aangegeven van de indicator met het hoogste niveau. De indicatoren werden niet beoordeeld op hun waarde als indicator of op een adequate formulering. 'Geen info' betekent dat het betreffende vakje leeg was of dat er geen opvolgingsfiche was. Onder 'onduidelijke info' worden 'nog te bepalen', antwoorden naast de kwestie, informatie die niet duidelijk te interpreteren is,… gerekend. 'Nee', betekent dat er wordt aangegeven dat er geen indicatoren of streefdoelen gebruikt worden. Primaire en secundaire Lakenindicatoren (en streefdoelen op basis van deze) worden onder 'Ja, Lakenindicatoren' ondergebracht. Als er expliciete verwijzingen zijn naar EUdoelstellingen (vb. NAP werkgelegenheid, Europese doelstellingen i.v.m. ICT,…) wordt de maatregel onder 'Ja, EU-doelstellingen' geclasseerd. Indien indicatoren worden vermeld die concreet toegespitst zijn op een actie en niet voorkomen in de Belgische indicatorenset van het NAPincl. worden zij ingedeeld onder 'Ja, specifieke indicatoren'. Omwille van de enorme diversiteit van maatregelen is het definiëren van indicatoren niet voor alle maatregelen even zinvol (vb. afschaffen van de stempelcontrole). Het is de bedoeling om een structuurbeeld te geven van het gebruik van indicatoren en targets voor de opvolging van maatregelen in het monitoringsysteem. De resultaten kunnen best met omzichtigheid geïnterpreteerd worden want de informatie is soms onduidelijk, de indeling is gebaseerd op de indeling in maatregelen in het NAPincl. en het groeperen van maatregelen onder beleidsdomeinen is niet steeds duidelijk. Tabel 3: Het gebruik van indicatoren en targets volgens de informatie in de opvolgingsfiches van de maatregelen van het NAPincl. 2001-2003. Participatie en onderzoek Indicatoren Geen info Onduidelijke info Nee Ja, specifieke indicator Ja, tertiaire indicator Ja, Lakenindicator Ja, EU-indicator Totaal Targets Geen info Onduidelijke info Nee Ja, specifieke indicator Ja, tertiaire indicator Ja, Lakenindicator Ja, EU-indicator Totaal Menswaardig Onderwijs Tewerk- Huisvesting inkomen stelling Gezondheid Totaal 15 0 0 31 0 2 26 0 0 127 9 2 33 0 0 28 0 0 260 9 4 0 0 0 0 15 4 0 1 0 38 1 0 0 0 27 13 0 0 13 164 3 0 0 0 36 2 3* 0 0 33 23 3 1 13 313 14 0 0 38 0 0 26 1 0 160 0 0 32 0 1 32 0 0 302 1 1 1 0 0 0 15 0 0 0 0 38 0 0 0 0 27 2 0 0 2 164 0 3 0 0 36 0 1* 0 0 33 3 4 0 2 313 *= tertiaire indicator i.v.m. TBC of kanker. Bron: Opvolgingsfiches NAPincl. 40 Tabel 4: Het gebruik van indicatoren en targets volgens de informatie in de opvolginsfiches van de maatregelen van het NAPincl. 2003-2005. ParticiMaatsch. Gezin patie dienstverlening Justitie Cultuur, sport & vrijetijd Menswaardig Onderwijs inkomen Tewerkstelling Huisvesting Gezondheid Totaal Indicatoren Geen info 8 5 8 6 6 27 18 116 15 19 231 Onduidelijke info 2 3 0 0 0 0 4 12 0 0 23 Nee 1 0 0 0 0 0 2 4 0 0 7 Ja, specifieke indicator 1 2 5 0 3 1 4 7 3 6 32 Ja, tertiaire indicator 0 0 0 0 0 2 0 0 0 1* 3 Ja, Lakenindicator 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1 Ja, EU-indicator 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Totaal 12 10 13 6 9 30 28 140 18 28 294 Geen info 6 5 8 6 6 27 21 115 15 19 229 Onduidelijke info 3 2 4 0 1 1 3 10 3 7 34 Nee 2 1 0 0 1 0 1 4 0 0 9 Ja, specifieke indicator 1 2 1 0 1 2 3 11 0 2 22 Ja, tertiaire indicator 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Ja, Lakenindicator 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Ja, EU-indicator 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Totaal 12 10 13 6 9 30 28 140 18 28 294 Targets *= tertiaire indicator i.v.m. TBC of kanker. Bron: Opvolgingsfiches NAPincl. De conclusies zijn gelijklopend voor beide NAPs sociale insluiting. Voor het overgrote deel van de maatregelen is er geen informatie opgenomen in de opvolgingsfiches over indicatoren of targets. Ook heel wat informatie is onduidelijk. Het gebruik van indicatoren en targets zoals weergegeven in de opvolgingsfiches van het NAPincl. 2003-2005 is zeer beperkt. Er wordt uiterst zelden verwezen naar een Lakenindicator of een streefdoel gebaseerd op een Lakenindicator. Indien er indicatoren of targets vermeld worden zijn dit kleinschalige indicatoren (voornamelijk outputindicatoren) of targets die nauw aansluiten bij de actie. De tertiaire indicatoren die vermeld waren, hadden te maken met TBCen kankerscreening en kunnen ook als specifieke indicatoren beschouwd worden. Deze vaststellingen kunnen zowel wijzen op het feit dat de opvolgingsfiches niet adequaat ingevuld werden, dat de opvolgingsfiches niet adequaat opgesteld werden, als op het feit dat er geen praktijk van beleidsmonitoring is. We kunnen hier geen uitspraak doen over de manier waarop indicatoren en streefdoelen gebruikt worden in het kader van beleidsontwikkeling en beleidsopvolging binnen andere beleidsprocessen. Het is wel duidelijk dat het gebruik van indicatoren en streefdoelen zoals het gerapporteerd werd in het monitoringsysteem minimaal is. 3.4 Bepalen van streefdoelen: Het hoofdstuk 3 - Strategische aanpak, hoofddoelstellingen en belangrijkste streefdoelen (NAPincl. 2003-2005). In het NAPincl. 2001-2003 zijn er geen streefdoelen. Wel wordt op de eerste pagina van het NAPincl. 2001-2003 gesteld: “Nu moet resoluut gekozen worden voor het op punt stellen van gemeenschappelijke precieze objectieven op alle relevante terreinen”. 41 Het hoofdstuk Strategische aanpak, hoofddoelstellingen en belangrijkste streefdoelen van het NAPincl. 2003-2005 bepaalt geen streefdoelen. België is het enige land dat geen targets stelt (zie tabel 5). Er wordt wel verwezen naar een lijst van doelen die niet opgenomen is in het NAPincl. Deze lijst (zie annex 1.1) bevat enkel richtingsdoelen of open strategische doelen. Gekwantificeerde meetbare streefdoelen werden niet gedefinieerd. Deze lijst kan worden samengevat als 'het verbeteren van alle mogelijke beleidsdomeinen'. Er worden geen duidelijke prioriteiten gedefinieerd zodat er geen duidelijk strategie bepaald wordt. Op Europees niveau werden geen streefdoelen gedefinieerd voor de OMC Sociale Inclusie, wel werden de gemeenschappelijke doelstellingen van Nice aangenomen. Tabel 5: Het gebruik van streefdoelen in de nationale actieplannen sociale insluiting 20032005 van de EU-15. Country Direct Outcome Targets 1 Laeken Non Laeken Intermediate Outcome Targets 2 Input Targets 3 Belgium Denmark * Germany * Greece * Spain * France Ireland * * * * * * * * Italy * Luxembourg * * Netherlands * * * Austria * * * * * * Portugal * Sweden * Finland * * * * United Kingdom * * Bron: European Commission, 2004: 40. 3.5 Het geplande beleid: Hoofdstuk Acties (NAPincl. 2001-2003) en het hoofdstuk 4- Beleidsmaatregelen (NAPincl. 2003-2005) De cijfers over de maatregelen en de opvolging van maatregelen van het NAPincl. moeten met de nodige reserve gelezen worden. Een eerste reden is dat de in het NAPincl. gehanteerde opdeling in maatregelen de basis vormt voor de analyse. De criteria voor de groepering van maatregelen, namelijk wanneer een maatregel die deel uitmaakt van een groter plan als aparte maatregel wordt voorgesteld en wanneer dit niet gebeurt, zijn onduidelijk. Soms worden beleidsplannen voorgesteld als één maatregel, soms wordt elke maatregel apart voorgesteld. Algemeen werden de maatregelen van een plan wel zoveel mogelijk opgesplitst. Ten tweede, is elke indeling die we maken een tweede orde indeling (een indeling van een indeling) van maatregelen waarmee in een eerste indeling geen rekening werd gehouden. Een derde reden is dat de manier waarop de maatregelen beschreven worden niet eenduidig is en de kwaliteit van de informatie ongelijk is. De cijfers worden enkel gepresenteerd om een structuurbeeld te schetsen van wat in het NAPincl. gepresenteerd werd. 42 3.5.1 Het tijdskader Er wordt geen duidelijk tijdstip als uitgangssituatie (een 'baseline') om de impact van maatregelen tegen af te zetten gedefinieerd, noch in het NAPincl. 2001-2003, noch in het NAP 2003-200550. Nochtans is een onderscheid tussen bestaande maatregelen en toekomstige maatregelen essentieel in het kader van beleidsplanning en -evaluatie (Atkinson e.a., 2005b: 78). 3.5.2 De structuur 3.5.2.1 De indeling De indeling van het hoofdstuk Acties van het eerste NAPincl. is gebaseerd op de doelstellingen van Nice, die verder onderverdeeld worden op basis van de Belgische doelstellingen (zie annex 1.1). De indeling op basis van de doelstellingen van Nice is onevenwichtig. Het overgrote deel van de maatregelen is te vinden onder de eerste doelstelling, ‘Bevorderen van de deelneming aan het arbeidsproces en van de toegang van eenieder tot alle hulpmiddelen, goederen, rechten en diensten’, in het bijzonder onder de deelname aan het arbeidsproces. Van de overige maatregelen wordt het grootste deel onder de doelstelling ‘Voorkoming van uitsluitingsrisico's’ ondergebracht en enkele zijn te vinden onder ‘Optreden ten behoeve van de meest kwetsbare’ en Mobilisatie van de actoren’. De criteria voor het indelen van de maatregelen binnen deze vier doelstellingen zijn niet steeds duidelijk. Dit heeft te maken met de aard van de doelstellingen van Nice: zij zijn niet geschikt voor het indelen van maatregelen. Het onderscheid maken of een maatregel de toegang tot hulpmiddelen, goederen, rechten en diensten bevordert, uitsluiting voorkomt of de meest kwetsbaren beschermt is meestal weinig relevant omdat deze aspecten onscheidbaar zijn51. In het NAPincl. 2003-2005 vormen de tien grondrechten zoals zij in het Algemeen Verslag voor de armoede werden verwoord (namelijk het recht op participatie, op maatschappelijke dienstverlening, op gezinsleven, op rechtsbedeling, op cultuur, sport en vrijetijdsbesteding, op menswaardig inkomen, op onderwijs, op tewerkstelling, op huisvesting en op gezondheid) de basis voor de indeling van het hoofdstuk Beleidsmaatregelen. Justitie, gezin, maatschappelijke dienstverlening, participatie en cultuur, sport en vrijetijdsbesteding zijn nieuwe domeinen voor de rapportering ten opzichte van het NAPincl. 2001-2003. Dit stemt overeen met de vraag van de 'gemeenschappelijke indeling' om de beleidsmaatregelen eerst per beleidsdomein te groeperen. Binnen deze domeinen worden maatregelen verder opgedeeld naar de eerste drie doelstellingen van Nice die eventueel op hun beurt verder opgedeeld worden naar beleidsitems (vb. voor tewerkstelling: uitbouw gelijke kansenbeleid voor mannen en vrouwen, strijd tegen de discriminatie bij aanwerving, e.a.). De indeling van maatregelen in een combinatie van beleidsdomeinen (uitgedrukt in termen van mensenrechten) en de Nicedoelstellingen maakt het geheel wat onduidelijk. 50 51 Hoewel in het NAPincl 2003-2005 enkel maatregelen van na 2003 aanwezig zijn. In de 'gemeenschappelijk indeling' van het NAPincl. 2003-2005 wordt daar impliciet ook naar verwezen, maar wordt een niet zo duidelijke oplossing voorgesteld: "Om overlappingen te vermijden en om tot een betere onderlinge afstemming van de gemeenschappelijke doelstellingen te komen, is het wellicht nuttig als de lidstaten met een indeling naar specifieke beleidsterreinen werken en daarbij doelstelling 3 (optreden ten behoeve van de meest kwetsbaren) in het licht bezien van de beleidsterreinen die voor doelstelling 1 (bevordering van de deelname aan het arbeidsproces en van de toegang van een ieder tot alle hulpmiddelen, rechten, goederen en diensten) en doelstelling 2 (voorkoming van uitsluitingsrisico's) vastgesteld zijn. In het kader van doelstelling 1 wordt dan niet alleen gekeken naar de vraag hoe de deelname aan het arbeidsproces en de toegang van een ieder tot alle hulpmiddelen, rechten, goederen en diensten (in verband met de sociale zekerheid, huisvesting, gezondheidszorg, onderwijs en andere belangrijke vormen van dienstverlening) in het algemeen kan worden verbeterd, maar wordt ook bijzondere aandacht besteed aan de activiteiten die de integratie van de eerder in kaart gebrachte kwetsbare groepen ten goede kunnen komen." (Comité voor sociale bescherming, 2002: 4-5). 43 Het zou zinvol zijn dat de verhouding tussen verschillende referentiekaders uitgeklaard wordt, namelijk tussen de gemeenschappelijke doelstellingen van Nice, het beleidsanalytisch gebruik van indicatoren en mensenrechten. Ook Mabbett maakt melding van het 'conflict' tussen het beleidsanalytisch gebruik van indicatoren en de gemeenschappelijke doelstellingen: De gemeenschappelijke doelstellingen vormen eerder het gemeenschappelijk kader voor de presentatie van beleidsplannen dan streefdoelen die gebaseerd zijn op indicatoren (Mabbett, 2005, 11-12). Het gebruik van de doelstellingen van Nice voor de indeling van maatregelen (en tout court in zijn huidige statuut, hoewel de principes belangrijk blijven) kan in vraag gesteld worden (hoewel dit door de 'gemeenschappelijke indeling' wordt aanbevolen). De eerste doelstelling van Nice is minder vergaand dan het Charter van mensenrechten op Europees niveau. Het spreekt namelijk enkel over de bevordering van de deelneming aan het arbeidsproces en van de toegang van eenieder tot alle hulpmiddelen, rechten, goederen en diensten en garandeert geen rechten. De drie andere doelstellingen van Nice zijn "tools" voor de uitwerking van beleid i.v.m. armoede en sociale uitsluiting, namelijk aandacht voor preventie, insluiting van de meest kwetsbaren en mobilisatie van alle actoren, die een belangrijke waarde hebben. Maar deze drie Nice-doelstellingen zijn beleidsanalytisch (in het kader van beleidsontwikkeling op basis van indicatoren) niet interessant. Het beleidsanalytisch gebruik van indicatoren en mensenrechten zijn twee zinvolle referentiekaders die complementair zijn en elk een eigen meerwaarde hebben. Evidence-based beleid biedt een manier om rechten te realiseren door efficiënt en effectief beleid in termen van armoede en herverdeling na te streven. Mensenrechten bieden o.a. een ethisch reflectiekader voor het beleidsanalytisch gebruik van indicatoren. 3.5.2.2 Oplijsting van de maatregelen van alle beleidsniveaus Binnen de indeling worden maatregelen van alle bevoegde beleidsniveaus beschreven in de beide NAPs Sociale Insluiting zodat geen inzicht verkregen wordt in het totaalpakket van maatregelen en in de eigenheden van het beleid van de gewesten, gemeenschappen en de federale overheid. Voor het eerste NAPincl. werden de maatregelen van de verschillende bevoegdheidsdomeinen en beleidsniveaus samengebracht en opgelijst zoals de eerste gemeenschappelijke indeling aangaf. De identificatie en het verzamelen van maatregelen is in het federale België al een serieuze opgave. Maar het NAPincl. 2003-2005 gaat niet verder. Er worden geen hoofdlijnen van het beleid gedefinieerd. Ook hier worden de maatregelen van de verschillende overheden opgelijst. Het is dus positief dat het NAPincl. de complexe federale structuur weerspiegelt, maar het resultaat is vooral een bureaucratische oefening. Interpretatie en analyse van de hoofdlijnen van het beleid van de verschillende overheden zou meer aan bod moeten komen. Er zou moeten nagegaan worden hoe maatregelen best gegroepeerd kunnen worden. 3.5.3 De maatregelen Eerst en vooral merken we op dat de selectie van maatregelen die opgenomen werden in het NAPincl. niet gedocumenteerd is voor beide NAPs Sociale Insluiting zodat het niet duidelijk is wat de criteria zijn voor een maatregel om opgenomen te worden in het NAPincl.. 44 3.5.3.1 Aantal maatregelen In het eerste NAPincl. tellen we 313 maatregelen52. In het NAPincl. 2003-2005 worden 295 maatregelen voorgesteld53. Ruwweg kunnen we spreken van 300 maatregelen per NAPincl. Nochtans geeft de 'gemeenschappelijke indeling' aan dat er geen specifieke maatregelen opgenomen hoeven te worden, dat enkel de grote lijnen van het beleid geschetst moeten worden (Comité voor Sociale Bescherming, 2002: 1). 3.5.3.2 Aantal maatregelen per beleidsdomein en per bevoegdheidsniveau54 We geven het aantal maatregelen in de verschillende beleidsdomeinen en volgens de verschillende bevoegdheidsniveaus weer. De indeling van het NAPincl. 2003-2005 in beleidsdomeinen werd behouden. Maatregelen werden in het NAPincl. hoofdzakelijk vanuit hun uiteindelijke doel gegroepeerd in beleidsdomeinen. De indeling volgens domeinen stemt bijgevolg niet steeds overeen met de bevoegdheidsverdeling in het federale België. De cijfers moeten opnieuw met de nodige voorzichtigheid geïnterpreteerd worden om de reeds aangegeven redenen. Tabel 6: Aantal maatregelen in het NAPincl. 2003-2005 volgens beleidsdomein en bevoegde overheid volgens de opvolgingsfiches. Beleidsdomein Totaal Participatie Maatschappelijke dienstverlening Gezin 12 Justitie Cultuur, sport en vrijetijdsbesteding Menswaardig inkomen Onderwijs SamenwerFederaal kingsakkoord 0 4 Vlaanderen 2 Waals Franse ge- Brussels gewest meenschap gewest 1 1 2 0 0 0 Duitse gemeenschap 2 FGC GGC VGC 10 0 3 4 1 0 0 0 1 0 1 13 1 3 2 4 3 0 0 0 0 0 6 0 6 0 0 0 0 0 0 0 0 9 0 1 3 0 4 0 1 0 0 0 30 0 26 2 2 0 0 0 0 0 0 28 1 1 10 1 13 0 0 0 0 2 Tewerkstelling 141 7 44 47 20 8 8 0 0 0 7 Huisvesting 18 0 7 5 3 0 3 0 0 0 0 Gezondheid 28 0 9 6 4 3 1 5 0 0 0 Totaal 295 9 104 81 36 32 14 6 1 0 12 Bron: Opvolgingsfiches NAPincl. 52 53 54 Volgens de nummering van de lijst achteraan in de elektronische versie van het NAPincl. 2001-2003 zijn er 351 maatregelen. 38 nummers zijn onbestaande. Dit maakt een totaal van 313 maatregelen. Volgens de nummering zijn er in het NAP 2003-2005 287 maatregelen. 3 nummers van maatregelen zijn onbestaande (44,121,181). Daarnaast vinden we elf maatregelen met een nummer in de 300. Dit maakt een totaal van 295 maatregelen voor het tweede NAPincl. We geven dit enkel weer voor NAPincl. 2003-2005. Er werd voor het NAPincl. 2001-2003 geen koppeling gemaakt tussen de beleidsdomeinen en de lijst van maatregelen met opvolgingsfiches. Bovendien zijn er wat onregelmatigheden in verband met de bevoegde administratie en overheid. Wanneer we een ruwe indeling maken zien we dat ook in het NAPincl. de maatregelen in verband met tewerkstelling de grootst groep vormen. Verhoudingswijs zijn er in het NAPincl. 2001-2003 wel meer maatregelen in verband met menswaardig inkomen dan in het NAPincl. 2003-2005. 45 Zowat één derde à een kleine helft van de maatregelen die in het NAPincl. 2003-2005 gepresenteerd worden hebben te maken met tewerkstelling. De tweede belangrijkste groep maatregelen zijn de maatregelen in verband met menswaardig inkomen, onderwijs en gezondheidszorg. Zij vertegenwoordigen ongeveer één tiende van de maatregelen. Zowat één derde van de maatregelen van het NAPincl. 2003-2005 is federaal. Een tachtigtal maatregelen zijn van Vlaanderen en een 30 à 35 maatregelen zijn van het Waals gewest en van de Franstalige gemeenschap. Daarnaast zijn er ook een aantal maatregelen van het Brussels gewest en van de Duitstalige gemeenschap. Er zijn maar weinig maatregelen van de Vlaamse of Franstalige Gemeenschapscommissie en van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie. 3.5.3.3 Soorten maatregelen 3.5.3.3.1 Een mix van maatregelen De maatregelen die gepresenteerd worden in het NAPincl. 2001-2003 en 2003-2005 vormen een gefragmenteerd geheel. Het is een mix van maatregelen, beleidsvoorbereidende en effectieve maatregelen, van alle gefedereerde entiteiten in het federale België, in alle beleidsdomeinen die een impact hebben op armoede, bestaansonzekerheid en sociale insluiting, met heel verschillend(e) design, reikwijdte, doelgroep, impact en budgettaire massa via verschillende types55 van interventies. Het NAPincl. bevat zowel universele maatregelen als pilootprojecten, zowel beleidsplannen als specifieke maatregelen. In het NAPincl. 2001-2003 worden daarenboven zowel maatregelen die al uitgevoerd werden, maatregelen waarvan men aan de uitvoering werkt als maatregelen die gepland zijn beschreven. Het NAPincl. 2003-2005 bevat enkel maatregelen vanaf 2003 (geplande maatregelen of wijzigingen ten aanzien van vroegere maatregelen). Het NAPincl. 2001-2003 deel Acties bevat ook institutionele maatregelen voor de uitwerking van het NAPincl. en van het armoedebeleid. Dit maakt dat er in het NAPincl. 2001-2003 zowel beleidsvoorbereidende en institutionele maatregelen als maatregelen die inwerken op de sociale realiteit voorkomen. In het NAPincl. 2003-2005 worden geen institutionele maatregelen meer gepresenteerd. Deze worden in een apart hoofdstuk Institutionele maatregelen vermeld56. 3.5.3.3.2 Een pragmatische classificatie van de maatregelen Een classificatie Om inzicht te verwerven in de vele beleidsmaatregelen in de NAPs Sociale Insluiting hebben we een pragmatische classificatie ontworpen. Een ideale indeling van beleidsmaatregelen bestaat niet. Beleid is complex. Een indeling van beleidsmaatregelen wordt o.a. geconfronteerd met problemen van hybriditeit (overlappende dimensies), meerlagigheid (effecten op meerdere niveaus) en meerduidigheid (meerdere doelen). De gepresenteerde classificatie is maar een mogelijke indeling. Het is bovendien opnieuw een indeling van een indeling. Met de criteria voor de nieuwe indeling werd geen rekening gehouden bij de eerste indeling. 55 56 Onder type maatregel verstaan we het gehanteerde instrument waarmee de overheid binnen een specifieke welvaartstaat op de sociale realiteit inwerkt om een bestaande situatie om te vormen tot een gewenste situatie. Hoewel dit onderscheid duidelijker wordt gehanteerd dan in het eerste NAPincl. staan de uitwerking van het monitoringsysteem en de mobilisatie van alle actoren ook onder de beleidsmaatregelen. 46 We maken een indeling van de beleidsmaatregelen om een structuurbeeld te krijgen van de maatregelen van de Nationale Actieplannen Sociale Insluiting (zie annex 1.3) - in termen van beleidsinstrumenten - in termen van de directheid van de impact op het inkomen van een huishouden (om na te gaan welke maatregelen simuleerbaar zijn). We delen de beleidsmaatregelen in op basis van de herverdelingsmechanismen van de Belgische welvaartstaat, meer bepaald naar de fiscaliteit (met impact op het inkomen), de parafiscaliteit (van de werknemers), de sociale zekerheid en andere herverdelende beleidsinstrumenten zoals het beleid inzake onderwijs, tewerkstelling, huisvesting, gezondheid, e.a.. We gebruiken deze indeling omdat ze zou overeenstemmen met de beleidspraktijk en zinvol zijn in het kader van armoedebestrijding. In tweede instantie worden de maatregelen onderscheiden op basis van het effect dat een maatregel teweegbrengt in het inkomen van een huishouden (en de voorwaarden die vervuld moeten zijn opdat de maatregel van toepassing is). Dit wordt weergegeven in de eerste kolom van de tabellen in annex 1.3. Deze indeling gebruiken we ook om na te gaan welke maatregelen in aanmerking kunnen komen voor simulatie met statische microsimulatiemodellen, want enkel de impact van maatregelen met directe effecten zonder gedragsvoorwaarden kan gemeten en gemodelleerd worden met behulp van statische microsimulatiemodellen57. Maatregelen die inwerken op andere dimensies van armoede en sociale uitsluiting zijn nochtans evenzeer essentieel. We onderscheiden maatregelen met directe effecten en maatregelen met indirecte effecten op het inkomen van een huishouden. Maatregelen met directe effecten delen we verder op naar maatregelen zonder gedragsvoorwaarden (D) en maatregelen met een bijkomende gedragsvoorwaarde om in aanmerking te komen (Dg). We bedoelen met een bijkomende gedragsvoorwaarde om in aanmerking dat het stellen van een bepaald gedrag een noodzakelijke voorwaarde is opdat de maatregelen een verandering in de inkomenscomponent van het huishouden zou hebben, namelijk de overgang van werkloosheid naar werk of naar een opleiding in functie van tewerkstelling. In de praktijk is het effect van een maatregel op het inkomen afhankelijk van heel wat gedragsvoorwaarden (vb. het maken van kosten, het aanvragen van de uitkering, …) maar die laten we buiten beschouwing. Een maatregel met direct effect zonder gedragsvoorwaarde moet dus: - Een algemene geldigheid binnen zijn toepassingsgebied op een bepaald beleidsniveau hebben: wanneer een persoon aan de voorwaarden voldoet van de maatregel heeft deze er recht op; - Een verandering in het inkomen van het huishouden of van het individu met zich brengen; - Een directe impact (zonder gedragsvoorwaarde) hebben op het inkomen van huishoudens of individuen; Indirecte maatregelen hebben enkel op lange termijn impact op het inkomen, maar kunnen een effect op kortere termijn hebben op andere dimensies van armoede. Enkele vaststellingen op basis van een classificatie Eerst en vooral kunnen we vaststellen dat het classificeren van maatregelen een moeilijke oefening is, die onvolkomen blijft. Naar de toekomst toe zouden mogelijke indelingen en groeperingen van maatregelen nagegaan moeten worden om een structuurbeeld te verkrijgen van het armoede- en sociale uitsluitingsbeleid. Op basis van de tabellen in annex 1.3 kunnen we vaststellen dat het overgrote deel58 van de maatregelen in de beide NAPs Sociale Insluiting maatregelen zijn met een indirecte impact op het inkomen van een huishouden. Van het NAPincl. 2001-2003 heeft ruw genomen een vijfde van de 57 58 Maar in de praktijk hangt het al dan niet kunnen simuleren van maatregelen met directe effecten (zonder bijkomende gedragsvoorwaarden om in aanmerking te komen) af van de informatie die voorhanden is in de data waarop het simulatiemodel werkt en van de mate waarin het simulatiemodel uitgebouwd is. Omdat de gemaakte indeling qua aantal maatregelen niet overeenstemt met de indeling van maatregelen in het NAPincl. geven we geen exacte cijfers weer, en spreken we van tendensen. 47 maatregelen een directe impact op het inkomen van een huishouden. In het NAPincl. 2003-2005 zijn dit er nog een stuk minder. De maatregelen met directe effecten zijn sociale zekerheids maatregelen, transfers van de gemeenschappen en gewesten, individuele fiscale maatregelen of fiscale maatregelen voor huishoudens, maatregelen in verband met de sociale bijdragen voor werknemers en activeringsmaatregelen- of make work pay maatregelen. De sociale zekerheidstransfers maken het overgrote deel uit van de maatregelen met een directe impact op het inkomen in beide NAPs Sociale Insluiting. In het NAPincl. 2001-2003 zijn er behoorlijk wat sociale transfers van gemeenschappen en gewesten, terwijl er in het NAPincl. 2003-2005 minder sociale transfers van gemeenschappen en gewesten zijn59. Daarnaast zijn er nog enkele fiscale maatregelen en een heel beperkt aantal maatregelen in verband met de werknemersbijdragen die een directe impact hebben op het inkomen in beide NAPs Sociale Insluiting. Ook weinig activerings- en 'make work pay'-maatregelen (die niet reeds onder de sociale zekerheidsmaatregelen vallen) hebben een directe impact op het inkomen. We stellen vast dat het armoede- en sociale uitsluitingsbeleid een versnipperd domein is qua instrumenten, doelgroepen en beleidsdomeinen waarin de sociale zekerheid een belangrijk instrument blijft voor de herverdeling via directe inkomenstransfers. De fiscaliteit en de parafiscaliteit (van de werknemers) zijn instrumenten die beperkt gebruikt worden in het kader van het armoede- en sociale insluitingsbeleid. Naast de traditionele instrumenten van de welvaartstaat, namelijk wet- en regelgeving, inkomensoverdrachten, sociale goederen en diensten, subsidies en belastingverminderingen (Deleeck, 2003: 58) zijn er ook beleidsmaatregelen die sensibiliseren (inwerken op waarden en normen) en de werking van allerhande diensten verbeteren. (o.a. via netwerkvorming, methodieken of instrumenten ontwikkelen) en mechanismen voor zelf-regulering en co-regulering (vb. sectorale akkoorden). Heel wat maatregelen zijn ook gericht op specifieke doelgroepen. Zowat elke verandering in een bestaande situatie vereist een verandering in de wet- en regelgeving. Het uitwerken en voorbereiden van wetgeving vormt een aanzienlijk aandeel van de maatregelen en is bijna steeds onderdeel van maatregelen. Maatregelen kunnen verder onderscheiden worden naar nieuwe maatregelen en wijzigingen van bestaande maatregelen. Daarnaast hebben we ook nog beleidsplannen. In België zijn er ook samenwerkingsakkoorden. Maatregelen kunnen zowel het design als de implementatie van beleid wijzigen. (cf. European Commission, 2002:12). Ruwweg kunnen we toch drie soorten maatregelen onderscheiden60: - Maatregelen met een directe impact op het inkomen - Maatregelen rond tewerkstelling (die op (middel)lange termijn een impact zouden moeten hebben op het inkomen) 59 60 Inzake directe sociale transfers van gemeenschappen en gewesten worden een aantal gelijkaardige maatregelen genomen (bijvoorbeeld wijziging van de kinderopvangkostenstructuur, verbeteren van studiebeurzen) in Vlaanderen en de Franse gemeenschap. In Vlaanderen zijn er wel meer maatregelen die een directe sociale transfer doen dan in de Franstalige gemeenschap en de Duitse gemeenschap. Vlaanderen heeft bijvoorbeeld een eigen aanpak ontwikkeld naar zorgbehoevenden met de zorgverzekering. Deze drie soorten van maatregelen kunnen goed illustreren hoe microsimulatiemodellen gebruikt kunnen worden voor de beleidsontwikkeling en de evaluatie van maatregelen (Sutherland, 2001:4). Met statische simulatiemodellen kan de verandering in het inkomen door wijzigingen in het tax-benefit systeem nagegaan worden voor maatregelen met een directe impact op het inkomen. Het effect van maatregelen om werken te stimuleren en werk lonend te maken kan nagegaan worden door de vervangingsratio's en armoedevallen te berekenen. Als we zouden willen nagaan welke impact er in werkelijkheid zou zijn doordat mensen de overstap maken van werk naar werkloosheid, hebben we modellen nodig met dynamische componenten die gedragseffecten kunnen voorspellen. Om maatregelen te evalueren die op lange termijn effecten hebben (zoals alfabetisering of onderwijs) zouden dynamische modellen die een levensloopperspectief hanteren gebruikt kunnen worden of zouden andere onderzoeksopzetten gehanteerd kunnen worden. 48 - Maatregelen om in te spelen op deprivaties op korte, middellange en lange termijn (onderwijs, huisvesting, participatie,…) 3.6 De opvolging van maatregelen: de opvolgingsfiches 3.6.1 Maatregelen en hun opvolgingsfiches Voor het NAPincl. 2001-2003 zijn de opvolgingsfiches van de maatregelen terug te vinden in de lijst met maatregelen achteraan in de elektronische versie van het NAPincl.. Een verwijzing van de opvolgingsfiches naar de maatregelen van het NAP Sociale Inclusie 2001-2003 of omgekeerd is er niet. De lijst van maatregelen achteraan is in grote mate geordend volgens het bevoegde overheidsniveau zodat de lezer aangewezen is op zijn speurdersneus of de zoekfunctie van Word om in de lijst van zo'n driehonderd maatregelen de overeenstemmende maatregel te zoeken61. Voor het NAPincl. 2003-2005 is de verwijzing naar de bijhorende opvolgingsfiches duidelijk. Voor elke maatregel staat een nummer in de tekst zelf van de elektronische versie van het NAPincl. dat aanklikbaar is en de bijhorende opvolgingsfiche te voorschijn tovert. In het NAPincl. 2001-2003 worden voor elke maatregel twee opvolgingsfiches weergegeven, namelijk een beknopte fiche en een uitgebreide (zie annex 1.2). Voor het NAPincl 2003-2005 zijn enkel de uitgebreide fiches aanwezig waaruit de vragen 10, 12, 21 en 22 worden weggelaten. De gegevens die bevraagd worden in de beknopte fiche worden ook bevraagd in de uitgebreide opvolgingsfiche, maar bij een aantal maatregelen is enkel de beknopte fiche aanwezig 62. We merken op dat de opvolgingsfiches die in functie van het Vlaams Actieplan Armoedebestrijding gebruikt worden, niet dezelfde zijn als deze voor het NAPincl. Op de dienst DIIS (=Direction interdépartmentale d'intégration sociale) van het Waals gewest werden de fiches van het Belgisch NAPincl. wel overgenomen want er was geen bestaand systeem. Het is nodig dat in de toekomst aan een verdere harmonisering van goed uitgewerkte opvolgingsfiches gewerkt wordt. 3.6.2 Kwaliteit van de verzamelde informatie De kwaliteit van de informatie over de maatregelen is erg ongelijk. Vele data ontbreken, de interpretatie van de gegevens is niet steeds duidelijk en er worden onregelmatigheden aangetroffen. Behalve de naam van de maatregel –die niet steeds duidelijk is63- en de bevoegde overheid zijn vele fiches leeg. Een zelfde maatregel wordt soms meerdere keren vermeld, maar het is soms moeilijk om te achterhalen of dit om dezelfde maatregel gaat, een wijziging van de maatregel of een andere maatregel omdat er onvoldoende informatie gegeven wordt64. 61 62 63 64 Ook de nummering van de lijst is niet duidelijk. Er zijn zo'n 38 nummers onbestaande nummers en er zijn nummers boven de 300. In het NAPincl 2001-2003 hebben 69 maatregelen enkel een beperkte opvolgingsfiche. De naamgeving van de tewerkstellingsmaatregelen stemt ook niet overeen met de naamgeving van de maatregelen in het NAPwerkgelegenheid. Bijvoorbeeld verschillende maatregelen i.v.m. "toegestane arbeid" en het stabieler maken van verhoogde kinderbijslag worden beschreven in het NAPincl. 2001-2003. 49 3.6.3 Verbeteren van het monitoringsysteem Het monitoringsysteem zoals het in zijn huidige vorm bestaat is positief als eerste aanzet, maar de kwaliteit van de informatie en het gebruik van het monitoringsysteem kunnen veel verbeteren. Het is een instrument dat maar degelijke informatie kan opleveren en zinvol gebruikt worden indien het gekaderd is in een bredere lange termijn monitoringsstrategie (ontwikkelen van fiches, informeren en trainen van de gebruikers, e.a.). Het ontwikkelen van een eenvormige monitoringsstrategie in de beleids- en beheersstructuren van alle gefedereerde entiteiten zodat we over vergelijkbare gegevens beschikken zou zeer zinvol zijn. We geven enkele aanzetten voor het ontwikkelen van een dergelijk monitoringsysteem. In de mate van het mogelijke zouden opvolgingsfiches gestandaardiseerd moeten worden zodat de informatie in het monitoringsysteem duidelijk interpreteerbaar en vergelijkbaar is en op geaggregeerd niveau geanalyseerd kan worden. De gegevens zouden ook gegroepeerd moeten worden in een gebruiksvriendelijke databank. Bij het ontwikkelen van opvolgingsfiches zou de vraag centraal moeten staan wat we met de verzamelde informatie willen doen (bv. Rapportering voor het NAPincl., beleidsopvolging voor bijsturing van maatregelen, enz.) en zouden de bevoegde overheden betrokken moeten worden. Er zou bijvoorbeeld een standaardopvolgingsfiche in functie van het NAPincl. kunnen opgesteld worden die uitgebreid kan worden met aanvullende gegevens voor de bevoegde overheden. Bij het ontwerpen van de opvolgingsfiches is ook veel aandacht nodig voor de vraagstelling. Bestaande kennis over het ontwerpen van vragenlijsten kan daarbij gebruikt worden. Ook het testen van de opvolgingsfiches zou een belangrijk onderdeel van het proces moeten zijn omwille van de grote complexiteit en diversiteit van maatregelen. Naargelang de aard van de maatregel zouden specifieke opvolgingsfiches ontwikkeld kunnen worden (bv. samenwerkingsakkoorden of maatregelen met een directe impact op het inkomen van een huishouden). Ook voor het coderen van (ontbrekende) informatie zou gebruik gemaakt moeten worden van bestaande kennis. De kwaliteit van de verzamelde informatie moet daarenboven ook gecontroleerd en bewaakt worden. Daarnaast zou het zou ook zinvol zijn rekening te houden met de volgende elementen: - Inzake 'bevoegd overheidsniveau' zou rekening gehouden moeten worden met de complexe Brusselse institutionele context (wie is bevoegd voor de materie – welk gebied beslaat de maatregel – welk orgaan voert dit uit?) en met samenwerkingsakkoorden tussen de federale overheid en de gefedereerde entiteiten en tussen deze laatste onderling. - Aangezien personen op diensten wisselen raden we aan duidelijk de bevoegde diensten en afdelingen binnen de dienst aan te geven, en niet enkel contactpersonen. - Het zou nuttig zijn te vragen naar de wetgeving waarop de maatregel betrekking heeft (datum van publicatie in het staatsblad en datum van inwerkingtreding) - De historiek van de maatregel (in termen van wetswijzigingen) zou beschreven moeten worden. - Er zou nagedacht moeten worden of wijzigingen van bestaande maatregelen op eenzelfde opvolgingsfiche aangegeven kunnen worden of in een nieuwe opvolgingsfiche weergegeven worden. - De begin- en (eventuele) einddatum van de maatregel zouden vermeld moeten worden. - Er zou gepeild kunnen worden naar een website waar meer informatie beschikbaar is. - Bij samenwerkingsakkoorden zou naar de gebruikte terminologie in de andere landstalen gevraagd moeten worden. - Bij het bevragen van budgetten zouden duidelijke criteria opgesteld moeten worden zodat de interpretatie van de budgetten duidelijk is. Het onderscheid moet gemaakt worden tussen effectief bestede bedragen en geplande bedragen, tussen een verhoging van een budget en het totale budget. De verhouding tussen budgetten van deelaspecten van de maatregel en de totale maatregel zou 50 - duidelijk moeten zijn. Ook de verhouding tussen budgetten van maatregelen op verschillende niveaus (bv. bij samenwerkingsakkoorden over de gefedereerde entiteiten heen) zou geëxpliciteerd moeten worden. Indien budgettaire schattingen gemaakt werden (en de maatregel meerdere keren gewijzigd werd) is het nodig de schatting te documenteren. Er zou ook moeten aangegeven worden tot op welk niveau van nauwkeurigheid budgetten gewenst zijn. Het design van de maatregel zou beschreven kunnen worden. Een goede basisbeschrijving van de impact van de maatregel (budget, aantal personen dat er kan van genieten,…) is zinvol. Er zou aangegeven moeten worden wanneer de informatie in de opvolgingsfiches het laatst gewijzigd werd. 3.7 Evaluatie van beleidsmaatregelen: de opvolgingsfiches van het NAPincl. 2001-2003 en 2003-2005 en het hoofdstuk 'Overzicht van de vooruitgang gerealiseerd in het kader van het NAPincl 2001-2003' (NAPincl. 2003-2005). In de opvolgingsfiches van het NAPincl. 2001-2003 (zie annex 1.2) worden de volgende vragen ter evaluatie van de maatregel gesteld: (1) Werd de actie uitgevoerd? (2) Welke budgettaire middelen werden er voor de actie vrijgemaakt? (2001-2002-2003) (3) Is er een verschil tussen de begrote en de effectief bestede middelen? Zo ja, waarom? (4) Hoe groot is de doelgroep van de actie? Hoeveel mensen werden er met de actie bereikt? (5) Had de actie een specifieke weerslag op mannen en vrouwen? (6) Had de actie een specifieke weerslag op immigranten? (7) Had de actie een specifieke weerslag op de bevoegdheden van andere overheidsinstanties? Zijn er raakvlakken met andere beleidsdomeinen? Zo ja, graag een omschrijving. (8) Gebeurde er een evaluatie van de actie door de eigen dienst of door derden? Zo ja, wat was het resultaat van de evaluatie? Wat zijn de referenties van beleids- en evaluatiedocumenten? Waar kan de evaluatie opgevraagd worden? In het hoofdstuk 'Overzicht van de vooruitgang gerealiseerd in het kader van het NAPincl 2001-2003' van het NAPincl. 2003-2005 wordt aangegeven dat op basis van de vraag 'werd de actie uitgevoerd?' tijdens een momentopname in mei 2003 zo' n twee derden van de acties ofwel gerealiseerd zijn (126) ofwel lopend of in voorbereiding zijn (80). (NAPincl. 2003-2005: 9). Er wordt niet aangegeven wat er geweten is over de andere maatregelen. Weten of een maatregel al of niet uitgevoerd is, is zinvol, maar geeft geen inzicht in de herverdelende impact van maatregelen. Informatie op basis van de andere vragen in de opvolgingsfiches wordt niet gepresenteerd in het hoofdstuk over de vooruitgang ten opzichte van het NAPincl. 2001-2003. We bekeken de informatie in de opvolgingsfiches van het NAPincl. 2001-2003 over het aantal personen dat van de maatregel kan genieten. De vraag werd een vijftal keer beantwoord65. Drie van deze antwoorden geven geen gekwantificeerd cijfer en zijn onbruikbaar. Eén maatregel 66 levert informatie op. In de tekst van het eerste NAPincl. wordt soms aangegeven hoeveel personen met de maatregel bereikt worden67. Deze informatie is niet terug te vinden in de opvolgingsfiches. 65 66 67 Met name in de opvolgingsfiches van maatregel 73, 239, 242, 245 en 255. In maatregel 73, een grondige analyse maken van de sociale discriminatie van mensen met diabetes, wordt aangegeven dat deze maatregel 2, 6% van de bevolking betreft op basis van gegevens van de bevolkingsenquête. Bijvoorbeeld maatregel 316 heeft betrekking op 8500 campingbewoners. Maatregel 342 over het Gescostatuut heeft betrekking op 4400 personen. Maatregel 253 heeft betrekking op 4000 personen met DACstatuut en 1800 met PWB. 51 Op het budget gaan we verder in onder het volgende hoofdstuk. We geven al mee dat weinig informatie beschikbaar is en de beschikbare informatie niet altijd duidelijk interpreteerbaar is. Ook de vragen naar de specifieke weerslag op mannen en vrouwen of op migranten leveren weinig informatie op. Ze werden zo'n vijftal keer beantwoord en de antwoorden zijn weinig informatief. Ook vraag 7 die peilt naar raakvlakken met andere domeinen of overheidsinstanties levert zo goed als geen antwoorden op. De vraag naar evaluaties levert een zestal antwoorden op die niet steeds informatief zijn. In de tekst van het NAPincl. 2001-2003 wordt ook soms het aantal bereikte personen of een budget vermeld, maar dit gebeurt niet systematisch en deze informatie is ook niet noodzakelijk terug te vinden in de opvolgingsfiches. In de opvolgingsfiches van het NAPincl. 2003-2005 zijn van de bovenstaande vragen enkel de eerste twee en de vijfde en zesde vraag behouden (zie annex 1.2). Vragen die peilen naar de impact van maatregelen werden dus weggelaten. In de opvolgingsfiches van het NAPincl. 2003-2005 wordt dus niet meer gepeild naar de reikwijdte van de maatregel. Ook in de tekst van het NAPincl. 2003-2005 is minder aandacht voor de reikwijdte van maatregelen. Er wordt ook niet meer gepeild of er al evaluaties gedaan werden. Nochtans zijn dit interessante vragen. Basisgegevens over het budget, de personen waarop de maatregel betrekking heeft en op hoeveel personen de maatregel betrekking heeft, geven belangrijke basisinformatie over de maatregel. Het verzamelen van die informatie is dan ook bijzonder relevant. Ook het peilen naar gemaakte evaluaties is interessant om resultaten van evaluaties samen te brengen en een inzicht te verkrijgen in effecten van beleidsmaatregelen. Voor het NAPincl. 2003-2005 tellen we zelf 11 maatregelen die als niet uitgevoerd aangegeven zijn68. Voor zo'n 70-tal maatregelen is er geen informatie beschikbaar69. Voor de overige maatregelen werd aangegeven dat ze uitgevoerd werden of lopende zijn. Ook de overige vragen leveren weinig (bruikbare) informatie op. Op basis van deze vragen en de gegeven antwoorden in de opvolgingfiches krijgen we dus weinig inzicht in de effecten van maatregelen en is het ook niet mogelijk een beschrijvende analyse van maatregelen (of van groepen van maatregelen) te geven (in termen van budget, reikwijdte,…). Dit heeft zowel te maken met de aard van de vragen, de lage respons en de kwaliteit van de antwoorden. 3.8 Goede praktijken In beide NAPs Sociale Inclusie worden goede praktijken weergegeven, maar daarbij worden geen duidelijke criteria gedefinieerd voor wat een goede case is. Er wordt ook niet aangegeven wat de effecten van de beleidsmaatregelen zijn. 3.9 De financiële onderbouw van het NAPincl. 3.9.1 Informatie over de budgetten Er is weinig informatie voorhanden over de budgetten. In het NAPincl. 2003-2005 is nog minder informatie beschikbaar over het bestede budget dan in het NAPincl. 2001-2003. Bijkomende 68 69 Vijf maatregelen daarvan zijn federale maatregelen in verband met huisvesting. Er is geen uitgebreide opvolgingsfiche, er werd geen informatie ingevuld of er wordt verwezen naar een andere opvolgingsfiche. 52 informatie over de budgetten werd opgevraagd70. Maar we stellen vast dat we weinig bijkomende informatie hebben verkregen. De zoektocht naar budgetten is moeilijk om redenen die van dienst tot dienst en van maatregel tot maatregel verschillen. Bijvoorbeeld het verlenen van informatie over budgetten is niet de hoofdopdracht van de dienst en er is onvoldoende tijd om informatie na te gaan, of budgetten zijn alleen maar beschikbaar op een geaggregeerd niveau, maar niet voor specifieke maatregelen. Een belangrijke vaststelling is toch dat budgetten niet zomaar voorhanden zijn. Ook de interpretatie van de budgetten die vermeld worden is niet steeds duidelijk. Het onderscheid is niet duidelijk tussen effectief bestede bedragen en geplande bedragen, tussen een verhoging van een budget en het totale budget, tussen budgetten van deelaspecten van de maatregel en van de totale maatregel. De verhouding tussen budgetten van maatregelen op verschillende niveaus (bv. bij samenwerkingsakkoorden over de gefedereerde overheden heen) is ook vaak moeilijk interpreteerbaar. De schattingen van de budgetten zijn bovendien niet gedocumenteerd (bv. Het onderscheid is niet duidelijk tussen 'een leeg vakje'(geen informatie) en 0 (geen budget)). De budgettaire impact van het NAPincl. als geheel is dus niet beschikbaar en een financiële onderbouwing en inbedding in bestaande structuren van het NAPincl. als document is zo goed als onbestaand. 3.9.2 Inzicht in het financiële plaatje van het NAPincl. Het budget van een plan en de verdeling van het budget over verschillende maatregelen, domeinen, doelgroepen, soorten maatregelen, enz. weerspiegelt prioriteiten. Het budget van een maatregel is een relatief goede indicator voor het belang van een maatregel en de mogelijke impact van een maatregel71. Vervolgens moet het budget van een maatregel bekeken worden ten opzichte van andere parameters om een maatregel te evalueren: het aantal personen dat kan genieten van de maatregel (bijvoorbeeld de kost per persoon), wie kan genieten van de maatregel en in welke mate, in welke mate wordt het vooropgestelde doel (in termen van outcomes) bereikt. Methoden als kosteneffectiviteits-, kosten-baten-, kostenutiliteitsanalyse, e.a. zijn daarom nodig om een meer zicht te hebben op de impact van een maatregel72. In functie van de aard van de maatregel en van wat we willen weten moet de meest adequate methode voor kostenanalyse gekozen worden. De kost van een maatregel zou daarenboven ook relatief bekeken moeten worden door deze te beoordelen ten opzichte van wat met hetzelfde budget gerealiseerd kan worden door alternatieve maatregelen, dus ten opzichte van wat we opgeven door een keuze (Levin & McEwan, 2001: 44). Het gaat om de opportuniteitskost (Levin & McEwan, 2001: 44) of de kosteneffectiviteit ten opzichte van andere maatregelen. In het ideale geval zou ook een structurele budgetanalyse (in termen van doelgroepen, gebruikte herverdelingsmechanismen,…) en een kosteneffectiviteitsanalyse gemaakt kunnen worden van het pakket van maatregelen in het NAPincl.73. Omwille van de weinige beschikbare gegevens over budgetten en andere indicatoren om maatregelen te evalueren zijn dit soort analyses voor het NAPincl. 2001-2003 en 2003-2005 niet haalbaar. 70 71 72 73 O.a. bij de FOD Sociale Zekerheid, de FOD Financiën, de FOD werkgelegenheid, arbeid en sociaal overleg, Kabinet van de minister van begroting, Kabinet van de Vlaamse minister van werk en onderwijs, …. Maar dat geldt niet voor alle maatregelen (bv. Een loutere wetswijziging) Meer informatie hierover is te vinden in Levin, H. & P., McEwan (2001), Cost-effectiveness analysis 2nd edition. London: Sage. Daarbij moet ook nagedacht worden over de manier waarop maatregelen gepresenteerd worden en de budgetten zich verhouden ten opzichte van elkaar. Het zou bijvoorbeeld niet mogelijk zijn om budgetten zoals ze gepresenteerd worden in het NAPincl. op te tellen per jaartal, aangezien wijzigingen van maatregelen als aparte maatregelen gerapporteerd worden (vb. vermindering van de persoonlijke sociale zekerheidsbijdragen (maatregel 141 en maatregel 168)) zodat een nieuwe toewijzing van budgetten opgeteld zou worden. 53 Op basis van de weinige gegevens die voorhanden zijn, proberen we voorzichtig enkele krijtlijnen te ontdekken voor het jaar 2001 van het NAPincl. 2001-2003. Een rudimentaire budgettaire analyse van het NAPincl. 2003-2005 en van andere jaren van het NAPincl. 2001-2003 is niet zinvol omdat we zo weinig cijfers hebben. Voor het NAPincl. 2001-2003 kunnen we vaststellen dat maatregelen met zeer diverse budgettaire impact, van 0 € tot 2,7 miljard € (structurele vermindering van de werkgeversbijdragen), naast elkaar staan in het NAPincl.. In het NAPincl. wegen de tewerkstellingsmaatregelen zowel inzake aantal maatregelen als qua budget zwaar door. Een aantal zaken vielen ons op in verband met de tewerkstellingsmaatregelen (dit is dus een erg partiële analyse). - Het geheel van maatregelen ter vermindering van de werkgeversbijdragen (zowel structurele lastenverlagingen als doelgroepverminderingen) steekt met kop en schouders uit boven alle andere budgettaire uitgaven in het NAPincl. 2001-2003. Dit betekent dat de prioriteit gegeven wordt aan een indirecte manier van creëren van tewerkstelling en inkomen. De verlaging van de werkgeversbijdragen heeft geen direct eerste-orde effect op het inkomen van een individu of huishouden. Hoewel simulatiemodellen –die gevoelig zijn voor de gemaakte veronderstellingenvaak een positief effect voorspellen, zijn de resultaten van de verlaging van werkgeversbijdragen op basis van empirische studies minder positief (Marx, 2000). Het effect van maatregelen die een verlaging van de werkgeversbijdragen met zich meebrengen is controversieel te noemen. Er bestaat in België al heel wat onderzoek over (bijvoorbeeld de studies door het IRES), maar het zou toch zinvol zijn in de toekomst een kosteneffectiviteitsanalyse te maken zowel naar jobcreatie als naar armoedevermindering en sociale uitsluiting van de structurele verlaging van werkgeversbijdragen. - Er werden een aantal maatregelen genomen met relatief belangrijke budgettaire impact voor diegenen die werken aan lage lonen om werk lonend te maken (en armoedevallen74 te bestrijden) in het kader van de actieve welvaartstaat, met name de invoering van de verlaging van de persoonlijke sociale zekerheidsbijdragen en het terugbetaalbaar belastingkrediet voor lage lonen en de hervorming van de programma's tot opslorping van de werkloosheid. - Er wordt beperkt geïnvesteerd in trajectbegeleiding en opleiding en vorming wanneer we dit vergelijken met de prioriteit die gegeven wordt aan de verlaging van de werkgeversbijdragen en het lonend maken van werk. - Een maatregel als het uitwerken van sexeneutrale functieclassificaties en het stimuleren van werkgevers die die functieclassificatie gebruiken moet het stellen met 0,06 miljoen €. - Er gaat een beperkt budget naar maatregelen die een herverdeling in termen van de levensloop mogelijk maken (arbeidsduurvermindering, loopbaankrediet,…). Naar de toekomst toe zou in eerste instantie een beschrijvende analyse van de sociaal-economische maatregelen die in NAPincl. voorgesteld worden en van het plan als geheel wenselijk zijn (zoals de vroegere 'rapporten Jadot', de huidige rapporten van de Hoge Raad voor werkgelegenheid en het Nationale Actieplan Werkgelegenheid –waar weinig verband mee gelegd wordt in het NAP Sociale Insluiting75). Vervolgens zou meer inzicht verworven moeten worden in de kosteneffectiviteit van de maatregelen en van het plan als geheel aan de hand van een structurele budgetanalyse. 74 75 Dit is een situatie waarbij een persoon die werkt tegen een laag loon geen financiële prikkels krijgt om meer te werken (Hoge Raad voor de werkgelegenheid, 2005: 17). Het NAP werkgelegenheid bevat onder andere ook functionele groeperingen van budgetten. 54 4 Pistes voor de toekomstige rapportering inzake sociale inclusie 4.1 Nagaan welke structuren en coördinatiemechanismen het meest aangepast zijn voor de rapportering inzake sociale inclusie Algemeen hebben we vastgesteld dat het NAPincl. geen uitgewerkt strategisch plan is. Een aantal belangrijke pijnpunten zijn daarbij: - De structuur van beide NAPs Sociale Insluiting rond twee centrale delen "indicatoren" en "acties" zonder verwijzingen naar elkaar - Beide NAPs Sociale Insluiting bevatten een opsomming van de geplande (en uitgevoerde) maatregelen van alle bevoegdheidsniveaus - De meeste maatregelen van het NAPincl. hebben te maken hebben met tewerkstelling, maar er is geen duidelijke band met de NAPs werkgelegenheid. Het opstellen van een strategisch plan is extra moeilijk voor de complexe situatie van de federale staat België. Maar we stellen toch vast dat taak- en bevoegdheidsverdelingen tussen diensten en overheidsniveaus en bijhorende coördinatiemechanismen aan de basis van deze problemen liggen. Het herbevragen van de structuren voor het uitwerken van de rapportering over sociale uitsluiting in het kader van de gestroomlijnde OMC sociale bescherming en sociale uitsluiting zou daarom zinvol zijn. Volgende zaken zouden daarbij uitgeklaard kunnen worden: - Op welk beleidsniveau kan de rapportering inzake sociale uitsluiting het best georganiseerd worden? - Hoe verhouden de regionale plannen zich tot de Belgische rapportering inzake sociale uitsluiting? - Wie is de eindverantwoordelijke voor het/de Belgisch(e) Nationale Actieplan(nen)? - Hoe kunnen de taken best verdeeld worden tussen de administraties en tussen de kabinetten en administraties en welke structuren voor coördinatie zijn aangepast? - Hoe kan coördinatie met de Nationale hervormingsprogramma’s76 best verzekerd worden? Binnen het federale België kan men bij een bevraging van de bestaande structuren niet om de vraag heen op welk niveau de Open Methode voor Coördinatie sociale insluiting voor België het best georganiseerd kan worden. Welke rol spelen de regionale actieplannen? Moeten we evolueren naar regionale actieplannen sociale insluiting en een Federaal gecoördineerd Belgisch "Joint Inclusion Report" dat een analyse maakt over de verschillende gemeenschappen en gewesten heen en de eigenheden van het eigen beleid presenteert? Welke taakverdeling tussen het federale niveau en de gemeenschappen en gewesten zou het meest aangewezen zijn, gegeven de bevoegdheidsverdelingen? Welke structuren en coördinatiemechanismen zouden het meest aangepast zijn? Hoe kunnen taken het best verdeeld en gecoördineerd worden tussen administraties binnen eenzelfde bevoegdheidsniveau en tussen verschillende bevoegdheidsniveaus? Hoe kunnen taken best verdeeld en gecoördineerd worden tussen kabinetten en administraties? De stroomlijning van de Nationale Actieplannen tot een OMC sociale bescherming en sociale insluiting die een reorganisatie met zich meebrengt, en een driejaarlijkse cyclus opstart77 waardoor 76 77 Sinds de hervorming van de Lissabonstrategie wordt geïntegreerd gerapporteerd over werkgelegenheidsbeleid en economisch beleid. Voor 2006-2008 is er nog een tweejaarlijkse cyclus zodat vanaf 2009 een driejaarlijkse cyclus opgestart wordt gelijklopend met de driejaarlijkse cyclus voor de rapportering inzake werkgelegenheidsbeleid en economisch beleid. 55 meer tijd vrij komt voor diepgaande analyse, biedt de ideale gelegenheid om de structuren te hertekenen. 4.2 De verhouding met de bestaande structuren van het armoedeen sociale uitsluitingsbeleid bevragen De OMC Sociale Insluiting introduceert een invalshoek die armoede in termen van inkomen en sociale insluiting over sociale groepen heen combineert78 en die een manier van beleidsvoering voorstelt waarbij indicatoren beleidsanalytisch gebruikt worden. Het zou interessant zijn na te gaan wat deze invalshoek te bieden heeft aan het armoedebeleid. Het is immers een voorwaarde, opdat de rapportering inzake sociale insluiting van belang is, dat het ingebed is in de bestaande structuren. De volgende vragen kunnen daarbij richtlijnen zijn: - Wat kan het referentiekader van de OMC Sociale Insluiting bieden aan het bestaande beleid rond armoede en sociale insluiting? - Wat is de verhouding met bestaande structuren voor coördinatie van het armoedebeleid? - Wat is de verhouding met de structuren binnen het bestaande samenwerkingsakkoord ter bestendiging van het armoedebeleid? - Wat is de verhouding met de sectoren van het doelgroepenbeleid en het beleid in termen van beleidsdomeinen? Wanneer we ruwweg het armoedebeleid en het beleid inzake sociale uitsluiting in België bekijken, kunnen we een veelheid aan historisch gegroeide sectoren onderscheiden. Het welzijnsbeleid en andere sectoren van 'sociaal beleid' (Deleeck, 2003: 389) kunnen gezien worden in termen van beleidsdomeinen en doelgroepensectoren (doelgroepen voornamelijk in Vlaanderen). We denken dat vele van de organisaties en domeinen en sectoren met een eigen referentiekader functioneren die vaak weinig afgestemd zijn op elkaar, hoewel al belangrijke stappen voor samenwerking en overleg gezet werden. Grondig onderzoek zou dat echter moeten uitwijzen. We kunnen toch vaststellen dat er vele sectoren zijn: er is de gehandicaptensector, de (Vlaamse) minderhedensector, de thuislozensector, het schoolopbouwwerk, de samenlevingsopbouw, de kinderrechtenorganisaties, enzovoort. We nemen een specifiek voorbeeld om dit idee verder te ontwikkelen, met name het Vlaamse minderhedenbeleid. Het Vlaamse minderhedenbeleid is historisch gegroeid79. Het is een driesporenbeleid dat werkt rond emancipatie, onthaal en opvang (in termen van sociale uitsluiting)80, maar het minderhedenbeleid heeft weinig aandacht voor monetaire armoede en sociale bescherming. Naast het doelgroepenbeleid is er een beleid op verschillende beleidsdomeinen. Vervolgens hebben we naast de sectoren (in termen van doelgroepen) en de beleidsdomeinen een federaal georganiseerd sociaal zekerheidsstelsel dat – binnen bepaalde grenzen- over alle risicogroepen heen een rol speelt op het vlak van monetaire armoede. Het vertalen van de invalshoek van het NAPincl., namelijk sociale insluiting en inkomensarmoede over verschillende sociale groepen heen, naar een coördinatie van de bestaande structuren zou een uitdaging voor België zijn. Er is een Belgisch samenwerkingsakkoord van 1998 betreffende de bestendiging van het armoedebeleid81. Dit voorzag in de oprichting van het Steunpunt ter bestrijding van armoede, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting. Het steunpunt heeft als taken (art.5): - Informatie over bestaansonzekerheid, armoede, sociale uitsluiting en toegang tot de rechten te inventariseren, systematiseren en analyseren op basis van indicatoren; 78 79 80 81 Er kan gezegd worden dat er een normatieve consensus bestaat dat beide (inkomen en sociale uitsluiting) nodig zijn om het fenomeen te bestuderen. De minderhedensector die al sinds de jaren '60-'70 bestaat heeft zijn wettelijke basis gekregen in 1990 in de naweeën van zwarte zondag (Janssens: 1) Decreet van de etnisch-culturele minderheden van 28 april 1998. Samenwerkingsakkoord van 5 mei 1998 tussen de federale staat, de Gemeenschappen en de Gewesten betreffende de bestendiging van het armoedebeleid. (B.S. 10/07/99). 56 - Concrete aanbevelingen en voorstellen doen om het beleid en de initiatieven tot voorkoming van bestaansonzekerheid, tot bestrijding van de armoede en tot integratie van de personen in de samenleving te verbeteren; - Minstens om de 2 jaar een verslag op te maken; - Op verzoek van één van de ondertekenende partijen, van de Interministeriële Conferentie Sociale Integratie of op eigen initiatief adviezen uitbrengen of interimverslagen opmaken over ieder vraagstuk dat betrekking heeft op een gebied dat tot zijn opdrachten behoort; - Structureel overleg organiseren met de armsten; Om deze doelstellingen waar te maken betrekt het Steunpunt de verenigingen waar de armen het woord nemen op een structurele en bestendige manier bij zijn werkzaamheden, hierbij gebruikmakend van de dialoogmethode zoals ze ontwikkeld werd bij het tot standkomen van het "Algemeen Verslag over de Armoede". Het steunpunt kan ook een beroep doen op alle personen en op openbare of privéorganisaties die op dit vlak deskundig zijn. De structuren van het NAPincl. die pas vanaf 2001 zijn opgestart - die in grote mate de expertise in verband met de indicatoren groeperen rond de werkgroep Indicatoren - zijn niet terug te vinden in het samenwerkingsakkoord dat dateert van 1998. De OCM Sociale Insluiting is 'soft law' en moet bijgevolg niet omgezet worden in wetgeving. Het uitklaren van de verhouding tussen de rapportering inzake sociale insluiting en de bestaande structuren is wel een noodzakelijke oefening indien het federale België zijn armoede- en sociaal uitsluitingsbeleid verder wil uitbouwen en de rapportering inzake sociale insluiting in de bestaande structuren ingebed moet worden. Het armoede- en sociale uitsluitingsbeleid – of positief geformuleerd sociaal beleid- uitbouwen betekent een coördinatie organiseren over beleidsdomeinen, doelgroepenbeleid en de federale en gefedereerde entiteiten heen. Dit vraagt een belangrijke investering in tijd en geld. 4.3 Inbedding in de bestaande begrotings- en besluitvormingsprocessen Een financiële onderbouw van het NAPincl. is van essentieel belang – zoals we al beschreven hebben. Ook hier zou weer nagegaan moeten worden welke werkwijze het meest aangewezen is om de inbedding van de rapportering inzake sociale insluiting in de begroting te verzekeren. Om een strategisch plan te zijn met concreet geformuleerde streefdoelen is een duidelijk politiek engagement nodig. Dit kan het best gerealiseerd worden door de rapportering inzake sociale insluiting in te passen in de bestaande besluitvormingsprocessen (zoals het regeerakkoord, de beleidsnota's,…). Ook hier zou nagegaan moeten worden hoe dit het best kan gebeuren. 4.4 Indicatoren beleidsanalytisch gebruiken Indicatoren zouden beleidsanalytisch gebruikt moeten worden (en dus beleidsontwikkeling inspireren) in het kader van de rapportering inzake sociale insluiting zoals in het tweede hoofdstuk werd aangegeven en in het volgende hoofdstuk aan de hand van concrete voorbeelden wordt uitgewerkt. 4.5 Expertise-ontwikkeling Het is noodzakelijk expertise te ontwikkelen op het vlak van de administratie en de wetenschappelijke wereld over het ontwikkelen van een strategisch plan met een financiële onderbouw waarbij 57 indicatoren beleidsanalytisch gebruikt worden. Daarbij zou ook zeker aandacht moeten besteed worden aan het evalueren van maatregelen om meer inzicht te krijgen in de band tussen maatregelen en indicatoren en aan het verbeteren van het monitoringsysteem. 58 5 Strategisch en beleidsanalytisch gebruik van de indicatoren: enkele voorbeelden We geven een aantal aanzetten die verder uitgediept zouden moeten worden. 5.1 Opsporen van risicodomeinen en risicogroepen: Een sterktezwakte analyse van de indicatoren In het rapport "Taking forward the EU Inclusion Process" van Atkinson e.a. (2005b) worden sterktes en zwaktes van lidstaten vergeleken op een aantal indicatoren. Dit kan als een voorbeeld gelden van een werkwijze om sterktes en zwaktes voor domeinen en sociale groepen vast te stellen. In tabel 6 en 7 (zie annex 1.4) worden de scores van de 25 EU-landen op een aantal Lakenindicatoren beschreven ten opzichte van de EU-mediaan82. Er wordt weergegeven in welk kwartiel van de rangschikking van de resultaten van de indicatoren van de EU-landen de scores van elk land zich bevinden. Bovendien worden de lidstaten ingedeeld in vier groepen. Dit gebeurt op basis van hun scores op het armoederisicopercentage en op basis van de koopkracht van de waarde van de armoedegrens (in PKK). De vier groepen zijn (Atkinson e.a., 2005b: 58): - Landen met een hoge welvaart die gelijkmatig verdeeld is; - Landen met een lage welvaart die gelijkmatig verdeeld is; - Landen met een lage welvaart die ongelijkmatig verdeeld is; - Landen met een hoge welvaart die ongelijkmatig verdeeld is. België wordt gerangschikt binnen de landen met een hoge welvaart die gelijkmatig verdeeld is. België bevindt zich met een armoederisicopercentage van 13 % tussen de EU25-mediaan en het kwartiel met de beste prestaties. Wat betreft de armoedekloof en de deprivatie op de 7-items schaal behoort België tot de groep met de beste resultaten. Voor langdurige werkloosheid van zowel mannen als vrouwen en voor jeugdwerkloosheid bevindt de Belgische score zich onder de EU-25 mediaan, tussen de mediaan en het minst goed presterende kwartiel. Wat betreft de werkloosheid van jonge mannen (15-24) bevindt België zich zelfs in het minst goed presterende kwartiel. Ook qua aantal kinderen en volwassenen in huishoudens waar niemand werk heeft, behoort België tot de minst goed presterende landen. België scoort daarentegen niet slecht (in het eerste kwartiel boven de mediaan) voor de indicatoren levensverwachting bij geboorte en voor vroegtijdige schoolverlaters voor zowel mannen als vrouwen. Uit de tabel kunnen we aflezen dat het beleid extra aandacht zou moeten besteden aan langdurige werkloosheid, jeugdwerkloosheid en kinderen en volwassenen in "jobless households". Het voordeel van een internationaal vergelijkende sterkte-zwakte analyse is dat we landen met goede scores voor bepaalde indicatoren kunnen opsporen die interessant kunnen zijn om van te leren. Maar leren vanuit de ervaringen van andere landen is niet zo eenvoudig. We kunnen maatregelen niet zomaar 'overplanten'. We zijn afhankelijk van de bestaande architectuur van de welvaartstaat die eigen vrijheidsgraden heeft bij beleidsveranderingen. Er is padafhankelijkheid. Er zijn nog veel onbekenden om te kunnen zeggen welke maatregelen van bepaalde landen succesvol zijn voor andere landen. Verder fundamenteel onderzoek naar kritische succesfactoren voor het toepassen van beleidsmaatregelen van een ander land is daarom nodig. Als grove richtlijn kunnen we toch al zeggen dat we ons bij het selecteren van goede voorbeelden bij voorkeur beperken tot landen die zich in dezelfde of een betere landengroep bevinden – die een gelijkaardig welvaartsregime of gelijkaardige architectuur op een bepaald domein hebben- en die een beter resultaat hebben op de indicator in kwestie. Expertise hierover moet verder ontwikkeld moeten worden. 82 De data zijn afkomstig uit het Joint Inclusion Report voor de Nationale Actieplannen 2003-2005 (EU-15) en het Joint Report van de nieuwe lidstaten. 59 Om voor de zwaktes van België landen met interessante beleidsmaatregelen te vinden, kijken we in de eerste plaats naar de andere rijke gelijke landen. Voor langdurige werkloosheid kan België inspiratie zoeken in het beleid van landen als Oostenrijk, Denemarken, Luxemburg en Zweden die weinig langdurige werkloosheid hebben -zowel voor mannen als vrouwen. Wat betreft het beleid rond jeugdwerkloosheid kunnen Oostenrijk, Denemarken en Nederland als voorbeeldlanden beschouwd worden. Ook inzake 'jobless households' kan het interessant zijn het beleid van Oostenrijk en Luxemburg nader te bekijken. In tabel 8 en 10 worden de scores voor factoren die een rol kunnen spelen (% sociale uitgaven van het BNP, tewerkstellingsgraad,…) bij het bekomen van de scores op de andere indicatoren nagegaan. We zien dat België zich qua percentage sociale uitgaven van het BNP en qua vermindering van armoederisico dankzij overheidstransfers tussen de mediaan en het best presterende kwartiel bevindt. België heeft slechte resultaten voor de tewerkstellingsgraad (voornamelijk van ouderen) en voor de gemiddelde leeftijd van uittrede uit de arbeidsmarkt. Verder onderzoek naar verklarende factoren en het ontwikkelen van verklarende modellen is nodig. Tabel 9 en 11 geven de armoederisicopercentages op basis van de 60 % armoedegrens van het gestandaardiseerd inkomen van subgroepen weer ten opzichte van het gemiddelde nationale armoederisicopercentage op basis van gegevens van ECHP 200183. We stellen vast dat vrouwen een hoger risico op armoede hebben dan het gemiddelde armoederisicopercentage. De grootste risicogroepen (met een risico meer dan 25 % hoger dan het nationale gemiddelde) in België zijn (alleenstaande) ouderen, gepensioneerden, werklozen, eenoudergezinnen en alleenstaande vrouwen. In alle 25 EU-landen, behalve in Luxemburg waar alleenstaande ouders een armoederisico hebben gelijk aan het nationaal gemiddelde, vormen werklozen en eenoudergezinnen risicogroepen zodat op basis van deze tabel geen landen als interessante casestudies bepaald kunnen worden. Alleenstaande vrouwen kennen ook in alle landen behalve in Luxemburg, Nederland en Polen een groter armoederisicopercentage dan het nationaal gemiddelde. 65+ers en gepensioneerden vormen in meerdere landen risicogroepen. Luxemburg en Nederland hebben wel positieve resultaten voor de armoederisicopercentages voor ouderen en gepensioneerden en vormen interessante studiecases. Opvallend is dat gezinnen in België met 3 of meer kinderen een armoederisico hebben dat meer dan 25% lager is dan het gemiddelde armoederisico, hoewel deze in de meeste landen een zeer hoog risico op armoede kennen. Het zou interessant zijn om zo'n sterkte-zwakte analyse voor België uit te werken op basis van de indicatorenset om risicodomeinen en -groepen te identificeren. Dit kan het best gebeuren op zo recent mogelijke betrouwbare data voor de indicatoren van de Belgische indicatorenset en –waar mogelijk– uitgesplitst naar de regio's84. In deze voorbeelden van sterkte-zwakte analyses werden als het ware ‘arbitraire waarden’ genomen om de scores tegen af te zetten (bv. De gemiddelde score van de EU-landen). Het is mogelijk sterktes en zwaktes ten opzichte van andere referentiepunten te bepalen afhankelijk van de doelstelling van de analyse (bijvoorbeeld t.o.v. een streefdoel, t.o.v. het gemiddelde van de drie best presterende landen, enz.). Het is ook mogelijk de scores op een andere manier in intervallen op te delen. 83 84 De data voor Denemarken en Zweden zijn respectievelijk op basis van de 'Law Model database' en de 'Income Distribution survey'. In België zou ook regionaal vergelijkend onderzoek ontwikkeld kunnen worden. Dit zou voordelen kunnen hebben ten opzichte van internationaal vergelijkend onderzoek omdat de architectuur van de welvaartstaat mogelijk meer gelijklopend is. 60 5.2 Het stellen van streefdoelen: een voorbeeld voor kinderarmoede 5.2.1 De keuze om een streefdoel te stellen om kinderarmoede te verminderen Kinderarmoede werd hoog op de politieke agenda geplaatst op de Top van Nice85. Een laag inkomen van het huishouden kan de basis vormen voor deprivatie van kinderen op vele levensdomeinen en voor de overdracht van armoede van generatie op generatie. Investeren in het verminderen van het aantal kinderen dat in armoede opgroeit, is zinvol op zich en een goede langetermijnstrategie om armoede te verminderen. Om een strategie uit te werken kan gekeken worden naar de strategieën van andere landen. Het Verenigd Koningrijk heeft met succes een strategie ontwikkeld om de kinderarmoede terug te dringen86. 5.2.2 De Britse strategie om kinderarmoede te verminderen Bij de aantrede van de nieuwe Labourregering in 1997 werd armoedebestrijding, en meer bepaald het verminderen van kinderarmoede, hoog op de politieke agenda geplaatst in Groot-Brittanië, dat één van de hoogste kinderarmoedecijfers had van de EU. Het bepalen van streefdoelen In 1999 heeft het VK zich het ambitieuze langetermijndoel gesteld om in 2010 het aantal kinderen dat in armoede leeft te halveren en de kinderarmoede tegen 2020 uit te roeien. De Britse administratie heeft in totaal zo' n 130 streefdoelen -Public Service Agreements (PSA) genoemd- gesteld, in termen van outputs en outcomes, voor alle beleidsdomeinen van de verschillende departementen als een soort contract tussen de burger en de regering. Het uitroeien van de kinderarmoede is er een van. Streefdoelen werden gedefinieerd, die telkens bijgesteld worden, voor beperkte periodes op verschillende beleidsdomeinen die een bijdrage kunnen leveren aan het reduceren van kinderarmoede. Bijvoorbeeld het aantal kinderen dat in jobless households leeft is met 5 % gedaald tussen 2005 en 2008 (Department for Work and Pensions PSA and technical note for 2005-2008) of 70 % van de eenoudergezinnen zijn aan het werk tegen 2010 (Department for Work and Pensions, 2003a: 7). Een overzicht van streefdoelen van de "Public Service Agreement" voor het verminderen van 85 86 Kinderen werden op de top van Nice als doelgroep voor actie (voorkomen van uitsluiting van de meest kwetsbaren) aangeduid (Raad van de Europese Unie, 2000: 9). Het Joint Inclusion Report 2001-2003 stipt het beschermen van kinderrechten aan als een uitdaging (2002: 27). Ook het Joint Inclusion Report 20032005 duidt het uitbannen van de kinderarmoede als een van de 6 prioriteiten voor de toekomst (2004: 35). De Common outline voor het NAP 2003-2005 vraagt de lidstaten een strategische aanpak uit te werken rond belangrijke vraagstukken zoals kinderen die in armoede leven (Het comité voor sociale bescherming, 2002: 2) en in de conclusies van de top van maart 2005 wordt de aandacht voor kinderen in het sociale inclusieproces extra benadrukt (Council of the European Union, 2005: 12) en wordt een Europees Jeugdpact aanvaard. Kinderarmoede staat dus hoog op de politieke agenda van de EU. Ook het rapport "Taking forward the social inclusion proces" van Atkinson e.a. (2005b) schenkt veel aandacht aan het veralgemenen en systematiseren van de aandacht voor kinderen. De bestrijding van armoede bij kinderen is een belangrijk onderdeel van de strijd tegen armoede vanuit het levensloopperspectief. Aangezien de grote prioriteit die in Angelsaksische landen aan kinderarmoede gegeven wordt, soms een keuze is ten koste van andere prioriteiten, is het ook interessant naar de strategieën te kijken van landen met eenzelfde type welvaartstaat of met een sociaal-democratische welvaartstaat die een strategie ontwikkelden om kinderarmoede terug te dringen of die een laag armoederisico hebben. 61 kinderarmoede werd opgelijst in "Public service agreements contributing to tackling child poverty" in HM Treasury (2004), Child Poverty Review (zie annex 1.6). Het gaat om een geïntegreerde strategie waarbij aandacht besteed wordt aan o.a. psychosociale ontwikkeling, onderwijs, kinderopvang, gezondheid, huisvesting. Uitwerken van een pakket van maatregelen Een van de basisideeën van de strategie is: 'Ensuring paid work for those who can, security for those who cannot' (Sutherland, 2001: 4). We kunnen de voornaamste maatregelen in drie groepen opdelen (Sutherland, 2001:4): - Maatregelen met een directe impact op het inkomen via het tax-benefit systeem: directe financiële steun toekennen aan gezinnen om de extra kosten die kinderen met zich meebrengen op te vangen (o.a. invoering van de Working Families Tax Credit (WFTC)). - Maatregelen om betaald werken te stimuleren en maatregelen om werk lonend te maken zodat ouders de nodige hulp en stimulansen hebben om werk te vinden want betaald werk wordt gezien als de beste langetermijnstrategie voor gezinnen om financiële autonomie te verwerven (o.a. de invoering van een minimumloon) - Maatregelen om deprivaties op lange termijn aan te pakken zoals het verbeteren van de alfabetisering en het onderwijsniveau, voorkomen van tienerzwangerschappen,… Het meten en opvolgen van de resultaten Kinderarmoede werd oorspronkelijk gemeten op basis van de eigen nationale indicatoren, namelijk de armoedelijn als 50 % van het gemiddeld gestandaardiseerd huishoudinkomen (berekend over individuen) (Sutherland, 2001:8), waarbij gebruik werd gemaakt van de McClement equivalentieschaal. In 2004 werd een nieuwe manier om kinderarmoede te meten ingevoerd in Groot-Brittanië (Department for Work and Pensions, 2003a). Sinds 2004 wordt vooruitgang in kinderarmoede gemeten op basis van een set van hoofdindicatoren die elk een eigen aspect van armoede naar boven brengen87. De set bestaat uit een absolute en een relatieve (60 % van het gestandaardiseerd mediaan inkomen) armoede indicator en een indicator die materiële deprivatie en laag inkomen combineert. Sinds 2004 wordt ook de aangepaste equivalentieschaal van de OESO gebruikt. Een kind wordt gedefinieerd als een persoon jonger dan 16 en jonger dan 19 indien hij/zij voltijds middelbaar onderwijs volgt. Naast de hoofdindicatoren wordt de kinderarmoede in kaart gebracht aan de hand van een multidimensionele set van 15 indicatoren. Het aanpakken van kinderarmoede vereist immers een gecoördineerde aanpak op verschillende beleidsdomeinen. De strategie wordt ook opgevolgd en blijkt succesvol: "Since 1997 policy development, new resources and specific interventions have been directed towards improving outcomes for children. As a result, between 1998-99 (the baseline year for the PSA target) and 2002-03 (the latest data available) the number of children in relative low-income households fell from 3.1 million to 2.6 million on a before housing costs basis and from 4.2 million to 3.6 million on an after housing costs basis." (HM treasury, 2004:10). Ook de resultaten van empirisch onderzoek zijn positief: Uit onderzoek van Gregg e.a. naar uitgavenpatronen van gezinnen met hoge en met lage inkomens en naar het verwerven van duurzame 87 Bij het ontwikkelen van nieuwe indicatoren voor de monitoring werden verschillende opties overwogen (Department for Work and Pensions, 2003a:4): het gebruik van een aantal hoofdindicatoren i.v.m. onderwijsniveau, inkomen, werkloosheid,…; indicatoren verwerken tot een index van 1 cijfer; een hoofdmaat gebruiken van blijvende armoede die maten om laag inkomen en materiële deprivatie te meten combineert; een hoofdset van indicatoren gebruiken die laag inkomen en 'consistent poverty' meten "tiered approach". Uiteindelijk werd geopteerd voor een set van drie hoofdindicatoren. 62 goederen (Gregg e.a., 2005) op basis van de Family Expenditure Survey voor en na de hervormingen om kinderarmoede te verminderen blijkt dat de algemene uitgaven voor kinderen (schoenen, kleren,….) en zaken die hun leren en ontwikkeling stimuleren (spelletjes, boeken,…) sneller stijgen dan uitgaven voor andere items. Interessante aspecten van de Britse strategie Eerst en vooral kunnen we vaststellen dat het verminderen van kinderarmoede mogelijk is als een goede beleidsstrategie wordt uitgewerkt. Dit blijkt ook uit internationaal vergelijkend onderzoek (Sutherland, 2001: 3).Unicef formuleert het als volgt: "There is nothing inevitable or immutable about child poverty levels; they reflect different national policies interacting with social changes and market forces. Significant variation therefore equals significant scope for improvement." (2005: 3) Daarnaast kunnen we als belangrijke elementen destilleren dat kinderarmoede hoog op de politieke agenda werd geplaatst en er concrete streefdoelen werden gezet om kinderarmoede te verminderen. Voor het behalen van die streefdoelen werd een integrale beleidsstrategie uitgewerkt met maatregelen die inspelen op het directe inkomen, maatregelen die werken lonend maken en meer mensen aan het werk helpen en maatregelen die inwerken op lange termijndeprivaties. De vooruitgang ten opzichte van de streefdoelen wordt ook opgevolgd aan de hand van een set van indicatoren. De Britse strategie kan niet zomaar 'overgeplant' worden naar de Belgische context, want de beginsituatie is behoorlijk verschillend. Voor België zou op een analoge wijze een eigen strategie bepaald moeten worden. Het uitwerken van een dergelijke integrale maakt geen deel uit van het onderzoeksopzet. We geven wel een aanzet om aan te geven hoe tewerk gegaan kan worden. 5.2.3 Een voorbeeld: Inzicht verwerven in kinderarmoede op basis van het kinderarmoederisicopercentage88 Inzicht verwerven in de monetaire dimensie van armoede is een eerste belangrijke stap voor het reduceren van het aantal kinderen dat in armoede leeft. We analyseren de kinderarmoede in België op basis van het kinderarmoederisicopercentage zoals dat wordt gedefinieerd in de Lakenindicatoren. Met het gebruik van deze maat schrijven we ons in in de Open Methode van Coördinatie. Het kinderarmoederisicopercentage wordt berekend op basis van het percentage personen in de leeftijdsgroep 0-15 jaar met een gestandaardiseerd beschikbaar inkomen onder de 60% armoedegrens van het mediaan gestandaardiseerd inkomen (cf. Eurostat, 2004:12). Alle cijfers worden berekend op individueel niveau. Wanneer geen specifieke armoedegrens wordt aangegeven, wordt de 60 % armoedegrens gebruikt. De aangepaste equivalentieschaal van de OESO wordt gebruikt om het inkomen te standaardiseren. We analyseren de situatie op basis van de gegevens van ECHP voor 2001. Dit zijn de meest recente gegevens zijn die beschikbaar zijn. Voor meer informatie in verband met de gebruikte variabelen en voor de cijfers van de figuren verwijzen we naar annex 1.5. 88 De analyse van kinderarmoede op basis van ECHP-gegevens gebeurde in samenwerking met Stijn Lefebure. 63 Het Belgische kinderarmoederisicopercentage ten opzichte van de scores van de 15 EU-landen Figuur 2: Kinderarmoederisicopercentage en armoederisicopercentage (60% armoede-grens) voor de EU-15 (N=156424). 30 25 20 15 10 5 0 DK FI SE AT BE DE 0-15 NL FR GR LU UK IT ES IE PT alle leeftijden Bron: ECHP, 2001. De Scandinavische landen hebben de laagste kinderarmoedecijfers, gevolgd door Oostenrijk en België. Finland heeft een kinderarmoederisicopercentage van 5,8 % terwijl Denmarken en Zweden respectievelijk een armoederisico van 5,8 % en 9,4 % hebben voor kinderen. België bezet met een armoederisicopercentage voor kinderen van 12, 8%, of ruw gezegd 1 op 8 kinderen, de 5de plaats in de Europese rangschikking en scoort daarmee goed ten opzichte van het gemiddelde kinderarmoederisicopercentage van 18,2 % voor de EU-15 (gewogen gemiddelde). België behoort ook tot de groep van landen waar het risico voor kinderen om arm te zijn (12,8 %) kleiner is dan het risico voor de ganse bevolking (13,5 %). Dit is een situatie die we binnen de EU-15 enkel in België, Denemarken, Finland, Zweden en Griekenland aantreffen. 64 Trends in de Belgische kinderarmoederisicopercentages Figuur 3: Trend in de Belgische (kinder)armoederisicopercentages van 1995 tot 2001 (N= 52076). 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1995 1996 1997 1998 0-15 1999 2000 2001 alle leeftijden Bron: ECHP, 1995-200189. Tussen 1995 en 2001 daalde het risico dat kinderen in armoede leven van 15,6 % tot 11,8 % in 2000 en steeg dit cijfer terug tot 12,8 % in 2001. Sinds 1995 ligt het armoederisicopercen-tage voor kinderen altijd onder het algemene armoederisico. Kinderarmoede gemeten met verschillende armoedegrenzen Tabel 7: (Kinder)armoederisicopercentage volgens 40, 50, 60 en 70 % armoedegrens (N=5985). Armoedegrens 40 % 50 % 60 % 70 % 0-15 jaar Alle leeftijden 3,0 6,2 12,8 20,3 2,6 6,1 13,5 21,0 Bron: ECHP, 2001. Het percentage kinderen dat een risico heeft op armoede is fel verschillend naargelang de gekozen armoedelijn. Zowat de helft van het aantal kinderen in armoede op basis van de 60 % armoedegrens bevindt zich tussen de 50 % en 60 % armoedegrens. Drie procent van kinderen leeft in huishoudens die in extreme armoede leven (onder de 40 % grens). Het kinderarmoederisicopercentage is groter dan het armoederisicopercentage voor alle leeftijden met de 40 % en de 50 % armoedelijn. 89 De gegevens voor de golf voor 1994 werden niet meegenomen op basis van de aanbevelingen in Lefebure, S. (2005). 65 Kenmerken van de kinderen en huishoudens die een risico hebben op armoede Tabel 8: Armoederisicopercentage voor kinderen naar leeftijdsgroepen (N= 5985). Armoederisicopercentage Leeftijd 0-5 jaar 6-15 jaar 11,8 13,3 Bron: ECHP, 2001 Wanneer we kinderarmoede naar leeftijdsgroepen bekijken, zien we dat het risico op armoede kleiner is voor kinderen in de leeftijdscategorie 0-5 jaar dan voor kinderen tussen 6 en 15. Figuur 4: Kinderarmoederisicopercentage90 naar huishoudtype (N= 5985). 29,9 ander hh, afh. Kind. 7,9 koppel, 3+ afh. Kind. 11,5 koppel, 2 afh. Kind. 5,4 koppel, 1 afh. kind 32,5 1-oudergezin, afh. Kind. 0 5 10 15 20 25 30 35 Bron: ECHP, 2001. Kinderen in eenoudergezinnen hebben een kans van 32,5 % om in armoede te leven. Dit is meteen de grootste risicogroep. Ook kinderen in andere huishoudens hebben ongeveer 30 % kans om in de armoede te leven. Bij de koppels met afhankelijke kinderen hebben de gezinnen met 2 kinderen de grootste kans op armoede (11,5 %), gevolgd door de koppels met drie of meer afhankelijke kinderen (7,9 %). Wanneer we verdeling van kinderen over huishoudtypes in de bevolking bekijken (zie annex 1.5), stellen we vast dat 41 % van de kinderen in een gezin leeft dat bestaat uit een koppel en twee afhankelijke kinderen. 32,1 % van de kinderen leeft in een gezin dat bestaat uit een koppel met drie of meer afhankelijke kinderen. Iets meer dan 70 % van de kinderen leeft dus in gezinnen bestaand uit een koppel met 2 of meer afhankelijke kinderen. 11,2 % van de kinderen leeft in een gezin dat bestaat uit een koppel met één kind. 6,7 % van de kinderen leeft in een éénoudergezin en 5,9 % leeft in een ander huishouden met kinderen. 90 Opgelet: kinderen wordt binnen de variabele voor huishoudtype anders gedefinieerd dan we hiervoor deden (0-15 jaar) omdat er rekening gehouden wordt met de afhankelijkheid van kinderen. Dit geldt dus voor alle cijfers die berekend werden naar huishoudtype. 66 Figuur 5: Kinderarmoederisicopercentage (0-15 jaar) naar werkintensiteit. 2 VTE 2,7 1,5 VTE 2,3 1 VTE 10,5 0,5 VTE 36,8 0 VTE 69,8 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Bron: ECHP, 2001. De werkintensiteit van de volwassenen in het huishouden blijkt een belangrijke impact te hebben op het risico voor kinderen om in armoede te leven. Van de kinderen die in een gezin leven zonder werkenden (9,6 % van de kinderen in ECHP91) leeft 70 % in armoede. Van de kinderen met één ouder die deeltijds werkt, leeft 37 % onder de armoedegrens (3,5 % kinderen in ECHP). In een gezin met 1 voltijds tewerkgestelde leeft 10,5 % van de kinderen in armoede. Indien er twee werkenden zijn in het gezin is de kans om in armoede te leven voor kinderen een stuk kleiner: voor twee voltijds werkenden 2,7 % en voor een voltijds en een halftijds werkende 2,3 %. 53,6 % van de kinderen van 0 tot 15 jaar leeft in tweeverdienersgezinnen (2 voltijds werkenden of een voltijds en een deeltijds werkende). Tabel 9: Armoederisicopercentage (NUTSindeling) (N= 5985). 0-15 jaar Alle leeftijden en kinderarmoederisicopercentage Brussels Hoofdstedelijk gewest 10,5 11,4 naar regio Vlaams gewest Waals gewest 13,0 13,2 13,4 14,8 Bron: ECHP, 2001. Kinderen hebben een kleiner risico risico om arm te zijn in alle regio's kleiner dan de personen van alle leeftijden. Wallonië kent een armoederisicopercentage van 13,4 % tegenover 13 % voor het Vlaanderen. Het Brussels gewest heeft een kinderarmoederisicopercentage van 10,5 %. We merken op dat de cijfers voor Brussel niet betrouwbaar zijn omwille van de grootte van de steekproef. 91 Voor de gegevens in verband met de verdeling van kinderen over huishoudens naar werkintensiteit in de steekproef verwijzen we naar annex 1.5. 67 Tabel 10: Kinderarmoederisicopercentage naar huurder/eigenstatus van het huishouden (N= 5985). Huurder/eigenaarstatus Eigenaar Huurder Huurder die geen huur betaalt92 Bron: ECHP, 2001. 6,6 36,7 21,4 6,6% van de kinderen die in gezinnen leven die eigenaar zijn, zijn huurder, tegenover 37% in gezinnen die huren. Tabel 11: Kinderarmoederisicopercentage naar onderwijsniveau van de referentiepersoon (N=5670). Onderwijsniveau referentiepersoon huishouden Hoog Midden Laag 3,0 13,3 25,4 Bron: ECHP, 2001. De kinderen van de gezinnen waarvan de referentiepersoon een laag onderwijsniveau heeft, leven vaker in armoede (25, 4%) dan kinderen in gezinnen waarvan de referentiepersoon hoog onderwijsniveau heeft (3%). Conclusie We concluderen dat vooral kinderen in eenoudergezinnen en 'andere huishoudens'; kinderen in huishoudens zonder tewerkgestelde of met één voltijds of deeltijds tewerkgesteld; kinderen die leven huishoudens die geen eigenaar zijn en kinderen die leven in een huishouden met een referentiepersoon met een laag scholingsniveau risicogroepen zijn. Een succesvolle strategie zou rekening moeten houden met de specificiteit van deze risicogroepen. 5.2.4 Inzicht verwerven in de beleidsmaatregelen met effect op kinderarmoede: een voorbeeld aan de hand van de kinderbijslag Om inzicht te verwerven in het beleid dat een impact heeft op kinderarmoede zouden alle maatregelen met een mogelijke impact op kinderarmoede onderzocht moeten worden, van wijzingen in het geheel van belastingen en uitkeringen, tot maatregelen om werk lonend te maken en mensen te stimuleren om te werken, tot maatregelen inzake onderwijs, huisvesting, participatie e.a. Ex ante en ex post evaluatie van maatregelen kan daarbij een belangrijke rol spelen voor de maatregelen die simuleerbaar zijn. We bekijken nader louter illustratief één aspect van de herverdeling naar kinderen via het tax-benefit stelsel: de kinderbijslag. 92 We stellen een hoog percentage van huurders die geen huur betalen vast. Dit heeft misschien te maken met een foute interpretatie van de vraagstelling in de enquête. Niettemin geeft de tabel toch een inzicht in het onderscheid tussen het kinderarmoederisicopercentage naar huurders en eigenaars. 68 5.2.4.1 Kinderbijslag 5.2.4.1.1 Het bestaande systeem van de kinderbijslag De kinderbijslag is georganiseerd op professionele basis: volgens het stelsel van de werknemers, de zelfstandigen en de ambtenaren. Daarnaast is er een regeling van de gewaarborgde kinderbijslag. De kinderbijslag in België is een universeel stelsel. In principe krijgt elk gezin met kinderen krijgt kinderbijslag. De kinderbijslag bestaat algemeen uit een basisbedrag dat toeneemt in functie van de rang van het kind93. Vanaf 6 jaar (en vervolgens vanaf 12 en 18 jaar) wordt dit bedrag verhoogd met een toeslag die stijgt naarmate het kind ouder is. Daarnaast is er een sociale toeslag voor kinderen van invalide werknemers, gepensioneerden, werklozen die meer dan 6 maand werkloos zijn en voor kinderen die recht geven op een gewaarborgde kinderbijslag. Daarnaast is er ook een toeslag voor kinderen met een handicap of aandoening. Onze kinderbijslag is sterk herverdelend, voornamelijk van gezinnen zonder kinderen naar gezinnen met kinderen. Dit herverdelingsproces is nauwelijks inkomensselectief, wat ook wel de sterke horizontale en de zwakke verticale herverdeling van de Belgische kinderbijslag genoemd wordt (Cantillon e.a., 1995). De sterke horizontale herverdeling van de kinderbijslag heeft als gevolg dat er niet zozeer voorzien wordt in kostendekkende uitkeringen voor de laagste inkomensgroepen. Het stelsel zou op dat vlak verbeterd kunnen worden. De vermindering van het kinderarmoede door de kinderbijslag Door de kinderbijslag wordt het percentage kinderen in armoede verminderd met 9,4 %. Door het totaal aan sociale transfers (kinderbijslag inbegrepen) wordt het risico op kinderarmoede ongeveer gehalveerd (verminderd met 12,2 % ). De kinderbijslag vermindert dus al in belangrijke mate het armoederisico voor kinderen. Dit kan een verklaring zijn van de relatief goede score van België op kinderarmoede ten opzichte van de andere landen van de EU-15. Tabel 12: Kinderarmoederisicopercentage (0-15 jaar) met transfers, zonder transfers en zonder kinderbijslag, 2001, ECHP (N=5985) Met transfers Zonder kinderbijslag Zonder transfers Bron: ECHP, 2001. 93 12,8 22,2 25,0 Dit bedraagt 77,05 € voor het eerste kind, 142,58 € voor het tweede kind en 212,87 € vanaf het derde kind voor werknemers (http://www.kindergeld.be/Nl/Documentation/Amount/ bedragenBijslag.php). Het bedrag voor zelfstandigen ligt een stuk lager voor het eerste kind. 69 Figuur 6: Kinderarmoederisicopercentage naar huishoudtype en vermindering van het kinderarmoederisicopercentage door kinderbijslag en sociale transfers (inclusief kinderbijslag) naar huishoudtype (N=5985). ander hh, afh. Kind. koppel, 3+ afh. Kind. koppel, 2 afh. Kind. koppel, 1 afh. kind 1-oudergezin, afh. Kind. 0 met sociale transfers 10 20 zonder kinderbijslag 30 40 50 60 zonder sociale transfers Bron: ECHP, 200194. Als we kijken naar de het effect van de kinderbijslag en alle sociale transfers (inclusief kinderbijslag) op kinderarmoede in figuur 6 zien we een afname van het kinderarmoederisicopercentage 18, 2 % voor gezinnen met drie of meer afhankelijke kinderen en met 15, 6 % voor eenoudergezinnen. De kinderbijslag vermindert het kinderarmoederisicopercentage van koppels met 2 afhankelijke kinderen met 3,8 % en met 0, 8 % voor koppels met één afhankelijk kind. Kinderbijslag wordt niet toegekend aan andere huishoudens met kinderen en heeft dus geen effect op het kinderarmoederisicopercentage van kinderen die leven in andere huishoudens met afhankelijke kinderen. Enkel voor andere huishoudens met afhankelijke kinderen en voor koppels met 1 afhankelijk kind zijn andere sociale transfers belangrijker dan de kinderbijslag voor de reductie van kinderarmoede. Het kinderarmoederisico wordt verminderd met 2, 9 % door de sociale transfers voor andere huishoudens met afhankelijke kinderen en met 4,7 % voor de koppels met 1 afhankelijk kind. 5.2.4.1.2 Simuleren van alternatieve maatregelen voor de kinderbijslag In de literatuur zochten we ter illustratie naar simulaties van alternatieve maatregelen voor de kinderbijslag die gericht zijn op verticale herverdeling en aandacht besteden aan het compenseren van de kosten van een kind voor de huishoudens met een lager inkomen. In Verbist (2002b) werd een categoriale verhoging van de kinderbijslag (een extra uitkering aan éénoudergezinnen en ééninkomenskoppels) en een inkomensgebonden kinderbijslag voor het eerste kind gesimuleerd. Dit gebeurde met MISIM 1997 voor de situatie van '97. Demografische en socio-economische veranderingen sinds 1997 werden dus niet meegenomen in de resultaten. Ook niet-gebruik (‘non take up’) van de kinderbijslag is niet opgenomen in de analyse. De gebruikte armoedematen stemmen niet overeen met de analyse op basis van ECHP, 2001. Het armoederisico wordt berekend voor de individuen in een gezin met kinderen (en niet voor de kinderen zoals bij de berekeningen van armoede met de ECHP) die een risico hebben op armoede die een inkomen hebben onder de 50 % van het gemiddeld gestandaardiseerd inkomen. We beschrijven de beide scenario's louter om de werkwijze te illustreren. De beide gesimuleerde scenario's zijn kostenneutraal doordat het belastingkrediet voor kinderen wordt afgeschaft95. 94 95 Voor de cijfergevens zie annex 1.5. Voor meer informatie over de impact van de afschaffing van het belastingkrediet verwijzen we naar Verbist (2002). 70 Veel Europese landen (o.a. Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en Griekenland) hebben extra uitkeringen voor bepaalde groepen gezinnen (= categoriale selectiviteit). Dit wordt meestal uitbetaald als een bijkomende of verhoogde kinderbijslag (Verbist, 2002b: 225). In de simulatie wordt een extra uitkering gegeven aan twee kwetsbare groepen, namelijk de éénoudergezinnen en de ééninkomenskoppels. Zij krijgen een extra uitkering van 166 € per maand voor het eerste kind omdat de kinderbijslag voor het eerste kind in België het minst de werkelijke kost van een kind benadert96. Daarnaast krijgen zij ook een leeftijdstoeslag van 62 € toegekend per kind jonger dan 3 jaar omdat voor deze kinderen geen leeftijdstoeslag bestaat in de Belgische regeling97. Voor de cijfergegevens van de figuren verwijzen we naar annex 1.5 Figuur 7: Verdeling van de kinderbijslag over decielen (in %) en gemiddeld jaarlijks bedrag per individu in een gezin dat kinderbijslag ontvangt bij de invoering van een categoriale toeslag voor eenoudergezinnen en eeninkomenskoppels naar deciel (decielen op basis van het gestandaardiseerd inkomen), MISIM, 1997. 12 2500 10 2000 8 1500 6 1000 4 2 500 0 0 1 2 3 4 5 6 Verdeling van de kinderbijslag 7 8 9 10 Gemiddeld bedrag Bron: Verbist, 2002b: 226. De verdeling van de kinderbijslag over de decielen na invoering van een categoriale kinderbijslag voor eenoudergezinnen en eeninkomensgezinnen is nog steeds relatief gelijkmatig. De hoogste decielen (voornamelijk het hoogste) ontvangen wel een minder groot aandeel van de kinderbijslag. Wanneer we het gemiddeld jaarlijks bedrag per individu in een gezin dat kinderbijslag ontvangt bekijken is het bedrag van de kinderbijslag duidelijk lager in een hoger deciel. Het bedrag varieert tussen 1314 € voor het hoogste inkomensdeciel en 2240 € voor het laagste deciel. In een tweede simulatie wordt een extra kinderbijslag toegekend voor de eerste kinderen van gezinnen met een laag inkomen. De kinderbijslag wordt dus gedeeltelijk verbonden aan een inkomenstoets. Een 96 97 De schatting van de kosten van een kind is een onderwerp dat uitgebreid behandeld wordt in de literatuur. Maar er bestaat geen eenduidigheid over de te gebruiken methode (equivalentieschaal) en de definitie voor het begrip 'kost van een kind'. De OESO-schaal en de gewijzigde OESO-schaal worden het meest gebruikt. Volgens een berekening op basis van de OESO-schaal zou een kost per kind 260 € bedragen. Op basis van de aangepaste OESO-schaal 180 € kosten. De kosten van een kind worden voor deze beide schalen niet gedekt door de kinderbijslag voor het eerste en het tweede kind. De kosten voor een derde kind worden wel gecompenseerd door de kinderbijslag op basis van de aangepaste OESO-schaal, maar niet op basis van de OESO-schaal. De kost van de categoriale verhoging van de kinderbijslag wordt gefinancierd door een afschaffing van het belastingkrediet voor kinderen in Verbist (2002). 71 dergelijk systeem is ook te vinden in andere landen. In Duitsland en Spanje is de kinderbijslag (gedeeltelijk) verbonden aan een inkomenstoets (Verbist, 2002b: 226). De toeslag wordt toegekend na een inkomenstoets op basis van het belastbaar inkomen. De inkomensgrens bedraagt 20450 € per jaar en wordt verhoogd met 1240 € per kind. De gezinnen die een inkomen hebben onder deze grens krijgen een toeslag van 1904 € per jaar (of 159 € per maand) voor het eerste kind. Figuur 8: Verdeling van de kinderbijslag over decielen (in %) en gemiddeld jaarlijks bedrag per individu in een gezin dat kinderbijslag ontvangt bij de invoering van inkomensselectieve toeslag naar deciel (decielen op basis van het gestandaardiseerd inkomen), MISIM, 1997. 14,0 3000 12,0 2500 10,0 2000 8,0 1500 6,0 1000 4,0 2,0 500 0,0 0 1 2 3 4 5 6 Verdeling van de kinderbijslag 7 8 9 10 Gemiddeld bedrag Bron: Verbist, 2002b: 226. De invoering van een inkomensgebonden toeslag wijzigt de verdeling van de kinderbijslag meer ten gunste van de onderste decielen dan de toeslag voor eenoudergezinnen en ééninkomensgezinnen. De eerste vier decielen zijn oververtegenwoordigd, terwijl de bovenste drie decielen ondervertegenwoordigd zijn. Het aandeel van de middelste decielen schommelt rond de 10 %. Het gemiddeld jaarlijks bedrag van de kinderbijslag per individu dat kinderbijslag krijgt in een gezin daalt naarmate we in een hoger deciel komen. Het varieert tussen 1220 € voor het laagste deciel en 2405 € voor het hoogste deciel. In figuur 9 bekijken we de impact op het armoederisico voor beide maatregelen (die kostenneutraal zijn door de afschaffing van het belastingkrediet voor kinderen) ten opzichte van de huidige situatie. Door beide gesimuleerde maatregelen wordt het algemene armoederisico van een individu in een gezin met kinderen verminderd en wordt het armoederisico van de individuen in alle huishoudtypes verminderd. De daling van het armoederisico komt in beide scenario's het meest ten goede aan eeninkomensgezinnen met kinderen, gezinnen met drie kinderen en eenoudergezinnen. 72 Figuur 9: Armoederisicopercentage van individuen die leven in verschillende gezinstypes bij de huidige situatie, na invoering van de categoriale verhoging van de kinderbijslag of na invoering van een inkomensgebonden toeslag, MISIM, 1997. Huidige situatie Categoriale verhoging Eenkomensgezin met kinderen Eenoudergezin Gezin met 3+ kinderen Gezin met twee kinderen Gezin met een kind Gezin met kinderen 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Inkomensgetoetste toeslag Bron: Verbist, 2002b: 228. Op basis van deze simulaties kunnen we illustreren dat het mogelijk is de impact van alternatieve maatregelen voor de kinderbijslag ex ante na te gaan (bijvoorbeeld op het armoedeniveau) met microsimulatiemodellen. Om een streefdoel te stellen zou op basis van de vastgestelde sterktes en zwaktes het bestaande beleid ex post beoordeeld moeten worden en zouden ex ante alternatieve scenario's gesimuleerd moeten worden. 5.3 Evalueren van maatregelen van het Belgisch NAPincl. 20012003 en 2003-2005 met simulatiemodellen98 We merken op dat we ook hier vooral aandacht besteden aan maatregelen met een impact op het inkomen van een huishouden. Er zou ook verder nagegaan moeten worden hoe andere maatregelen geëvalueerd kunnen worden. 5.3.1 Microsimulatie We beschrijven de resultaten van enkele simulaties van de maatregelen van het NAPincl.99 om het gebruik van simulatiemodellen als evaluatie- en onderzoeksinstrument verder te illustreren. Het gaat om de resultaten van maatregelen die al eerder gesimuleerd werden en om maatregelen die door het Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck gesimuleerd werden in functie van dit onderzoek op basis van MISIM. Maatregelen van het NAPincl. 2001-2003 die vóór 2001 van kracht waren, werden niet in aanmerking genomen. 98 99 Dit deel kwam tot stand in samenwerking met Gerlinde Verbist en Kristel Rombaut. De simulaties van de werkbonus en de kinderopvangkosten met MISIM werden uitgevoerd door Kristel Rombaut in samenwerking met Gerlinde Verbist. Want de gegevens hebben betrekking op '97 voor de maatregelen die met MISIM gesimuleerd werden. 73 Met statische microsimulatiemodellen kunnen enkel maatregelen gesimuleerd worden met directe impact op inkomen zonder specifieke gedragsreacties in termen van bv. een overgang van werkloosheid naar werk in de analyse te betrekken. Dus enkel de maatregelen die aangegeven worden in de tabel in annex 1.3 met een 'D', komen in aanmerking voor simulatie. Maar ook van deze maatregelen zijn er vele niet simuleerbaar. Maatregelen kunnen omwille van de volgende redenen niet gesimuleerd worden met MISIM: - De data in SEP zijn onvoldoende betrouwbaar (bv. Inkomen van zelfstandigen); - Het onderliggende databestand (SEP '97) heeft betrekking op '97; - De nodige gegevens voor het simuleren van de maatregel werden niet bevraagd in SEP 1997; - De maatregel heeft betrekking op een te kleine groep van respondenten in SEP 1997; - De module werd nog niet ontwikkeld binnen MISIM. We beschrijven simulaties van de volgende maatregelen: - De invoering van het terugbetaalbaar belastingkrediet voor lage lonen - Het begrensd terugbetaalbaar maken van het belastingkrediet voor kinderen ten laste en de uitbreiding van de belastingvrije som voor kinderen ten laste van eenoudergezinnen - De invoering van de maximumfactuur - De opname van zelfstandigen in de algemene regeling van de ziekteverzekering - De invoering van de werkbonus - De verhoging van de fiscale aftrekbaarheid van kinderopvangkosten voor kinderen van 0 tot 3 jaar 5.3.1.1 Gebruikte indicatoren We gebruiken de volgende indicatoren om een inzicht te krijgen in de maatregel: - De decielverdeling - De Ginicoëfficiënt - De Kakwani-index - Het armoederisiciopercentage - De armoedekloof - De verticale efficiëntie - De armoedereductie-efficiëntie Bij een decielverdeling wordt een opdeling gemaakt van huishoudens of individuen, nadat de inkomens (of een andere eenheid) van de huishoudens of individuen van laag naar hoog gerangschikt worden, in tien gelijke intervallen. De 10 % huishoudens of personen in een bepaald inkomensinterval vormen een deciel. Het eerste deciel omvat dus de 10 % huishoudens of personen met de laagste inkomens, terwijl het hoogste deciel de 10 % huishoudens of individuen met de hoogste inkomens bevat. Op basis van de decielverdeling kan een inzicht verkregen worden in het effect van de maatregel op de inkomensverdeling. De Gini-coëfficiënt is een maat voor de inkomensverdeling die gebaseerd is op de afstand tussen inkomens. De Gini-coëfficiënt kan gedefinieerd worden als "de verhouding van de cumulatieve aandelen van de bevolking gerangschikt naar het niveau van het gestandaardiseerd beschikbaar inkomen tot de cumulatieve aandelen van het gestandaardiseerd totaal beschikbaar inkomen door hen ontvangen" (Eurostat, 2004:35). De waarden van de Gini-coëfficiënt variëren tussen 0 en 1. De Ginicoëfficiënt heeft een waarde 0 bij een volledig gelijke inkomensverdeling en heeft een waarde 1 indien één persoon of huishouden over alle inkomens beschikt. De ongelijkheid wordt dus uitgedrukt ten opzichte van de maximale ongelijkheid. De Kakwani-index geeft de progressiviteit weer van een maatregel (meestal belastingen) en is het verschil van de concentratie-coëfficiënt van de belastingen en de Gini-coëfficiënt van het inkomen voor belasting. De waarde van de Kakwani-index kan tussen -1 en 1 variëren. Een negatieve waarde 74 geeft aan dat de maatregel regressief is, terwijl een 0-waarde aangeeft dat de maatregel proportioneel is. Een positieve waarde wijst erop dat de maatregel progressief is (Kakwani, 1977; Lambert, 2001). Het armoederisicopercentage wordt berekend op basis van het percentage personen met een gestandaardiseerd beschikbaar inkomen onder de 60 % armoedegrens van het mediaan gestandaardiseerd inkomen (cf. Eurostat, 2004). Alle cijfers worden berekend op individueel niveau. Wanneer geen specifieke armoedegrens wordt aangegeven, wordt de 60 % armoedegrens gebruikt. De armoedekloof wordt berekend op basis van de mediaan. De armoedekloof is het verschil tussen het mediaan gestandaardiseerd beschikbaar inkomen van personen onder de 60 % armoedegrens en de 60 % armoedegrens zelf, uitgedrukt als een percentage van de armoederisicogrens (Eurostat, 2004). Om de efficiëntie van een maatregel voor armoedevermindering te meten gebruiken we de verticale efficiëntie en de armoedereductie-efficiëntie. Dit zijn maten die Beckerman (Beckerman, 1979) ontwikkelde. Deze maten kunnen het makkelijkst begrepen worden op basis van figuur 10. Figuur 10: De maten verticale efficiëntie en armoede-reductieefficiëntie. Bron: Makovec e.a., 2005: 43. In figuur 10 worden het armoederisico in functie van de rangschikking (in stijgende volgorde) van de beschikbare gestandaardiseerde inkomens voorgesteld voor en na de invoering van een maatregel. Het gebied (A+B+C) is het totale budget van de maatregel. Het gebied (A+D) geeft de armoedekloof weer (de som van de afstand van de inkomens van de gezinnen met een inkomen onder de armoedegrens tot de armoedegrenswaarde). De verhouding van het gebied (A + B)100 tot het gebied (A + B + C)101 is de verticale efficiëntie. De verticale efficiëntie geeft aan hoeveel van de totale uitgaven ten goede komt aan de huishoudens die zich onder de 60% armoedegrens bevinden. De verhouding van A tot het gebied (A + B + C) is de 'armoedereductie-efficiëntie". Dit is een striktere maat voor de mate waarin de transfers de armoedekloof verminderen dan de verticale efficiëntie, aangezien deze maat het aandeel van het totale budget weergeeft dat individuen met een gestandaardiseerd beschikbaar 100 101 Het budget dat ten goede komt aan de gezinnen die zich voor de invoering van de maatregel onder de armoedegrens bevinden. Het totale budget van de maatregel. 75 inkomen onder de armoedegrens toelaat om een inkomen te verwerven tot de waarde van de armoedelijn, maar niet boven deze (Makovec e.a., 2005: 11 ). Het aandeel van het budget van de maatregel dat ten goede komt aan individuen die voor de invoering van de maatregel een inkomen hadden onder de armoedegrens en door de invoering van de maatregel een inkomen boven de armoedegrens verwerven wordt dus niet meegenomen. 5.3.1.2 De hervorming van de personenbelasting In 2001102 werd een hervorming van de personenbelasting doorgevoerd die vier krachtlijnen omvatte: het verminderen van de fiscale druk op de inkomsten uit arbeid, het invoeren van neutraliteit ten aanzien van de samenlevingsvorm in het belastingsysteem, beter rekening houden met de kinderlast en meer aandacht besteden aan duurzame ontwikkeling (Ministerie van Financiën, 2002). Enkele van de maatregelen van de hervorming om beter rekening te houden met de kinderlast en het verminderen van de fiscale druk op arbeid werden opgenomen in het NAPincl. 2001-2003, namelijk het invoeren van een individueel terugbetaalbaar belastingkrediet voor lage lonen (maatregel 84), het begrensd terugbetaalbaar maken van het belastingkrediet voor kinderen ten laste (maatregel 87) en de uitbreiding van de belastingvrije som voor kinderen ten laste van eenoudergezinnen (maatregel 89). We beschrijven de impact van deze hervormingen op basis van de resultaten van de simulaties in "Les effets redistributifs de la réforme de l'impôt des personnes physiques" van Cantillon, Kerstens en Verbist (2003). De hervormingen werden gesimuleerd op basis van de fiscale module van MISIM op basis van gegevens van SEP 1997 die geïndexeerd werden aan de hand van de index van de consumptieprijzen naar 2001. 5.3.1.3 De hervorming van de personenbelasting: het belastingkrediet ten gunste van personen met lage lonen Het individueel terugbetaalbaar belastingkrediet voor lage lonen werd geleidelijk aan ingevoerd. Het basisbedrag (niet-geïndexeerd) werd vastgesteld op 78 euro in 2002 (aanslagjaar 2003), 220 euro in 2003 (aanslagjaar 2004) en 440 euro in 2004 (aanslagjaar 2005) (Ministerie van Financiën, 2002: 25). Het individueel terugbetaalbaar belastingkrediet werd met MISIM gesimuleerd voor 2004 (aanslagjaar 2005). Voor personen met een belastbaar arbeidsinkomen tussen de 3260 € en 14140 € per jaar wordt vanaf 2004 maximaal een bedrag van 440 euro afgetrokken van het verschuldigde bedrag en het overschot wordt terugbetaald. Het bedrag van het belastingkrediet wordt berekend in functie van het arbeidsinkomen. De kost voor de invoering van het terugbetaalbaar belastingkrediet voor lage lonen wordt geraamd op 0,45 miljard € door het Ministerie van Financiën (Valenduc, 2002) en door MISIM (uitgedrukt in bedragen voor 2000). De cijfergegevens voor de figuren zijn terug te vinden in Annex 1.7.1. In figuur 11 wordt de gemiddelde fiscale winst per jaar per deciel (geconstrueerd op basis van het gestandaardiseerd inkomen) weergegeven en het percentage huishoudens per deciel dat kan genieten van de hervorming. De gemiddelde fiscale winst over de decielen heen is 110 € per jaar. De 102 Wet van 10 augustus 2001 (B.S. 20/09/01). 76 gemiddelde winst per deciel varieert tussen 30 € in het eerste deciel en 165 € in het zevende deciel. De winst wordt geleidelijk aan groter naarmate we naar een hoger deciel gaan kijken, maar verkleint terug in de 3 hoogste decielen. Ook het aantal huishoudens dat per deciel geniet van de hervorming is verdeeld volgens een gelijkaardig patroon over de decielen: van 8 % winners in het laagste deciel loopt dit geleidelijk aan op tot 36 % winners in het 7de deciel om dan terug te dalen tot 19 % in het hoogste deciel. Het terugbetaalbaar belastingkrediet voor lage lonen komt dus vooral ten goede aan de middelste decielen. Verklaringen kunnen zijn dat personen in de laagste decielen minder inkomsten uit arbeid hebben en dat het terugbetaalbaar belastingkrediet voor lage lonen vooral ten goede komt aan tweeverdieners omdat het op individuele basis wordt toegekend en niet op basis van het gezinsinkomen (zoals het Britse Working Tax Credit en het Amerikaanse Earned Income Tax Credit). Voor een vergelijking van het Belgische belastingkrediet met deze twee Angelsaksische tegenhangers verwijzen we naar Verbist e.a. (2005b), Labour Market Activation Policies: A comparison of the use of tax credits in Belgium, the UK and the US. Figuur 11: Gemiddelde fiscale winst per jaar (€) en % winnende huishoudens van de invoering van het belastingkrediet voor lage lonen naar deciel (deciel op basis van gestandaardiseerd inkomen), MISIM, 1997. 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 gemiddelde winst per jaar (€) % huishoudens die genieten van de maatregel Bron: Cantillon e.a.,2003a: 94. Figuur 12: Gemiddelde stijging van het beschikbaar inkomen door invoering van het terugbetaalbaar belastingkrediet naar deciel (op basis van het gestandaardiseerd inkomen), MISIM, 1997. 77 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 % stijging van het beschikbaar inkomen Bron: Cantillon e.a., 2003a: 94. 78 9 10 Op basis van figuur 12, de fiscale winst als percentage van het beschikbaar inkomen per deciel, stellen we vast dat de procentuele stijging van het beschikbaar inkomen varieert tussen 0,2 % en 0,7 %. De eerste drie decielen kunnen respectievelijk genieten van een stijging van 0,3, 0,4 en 0,5 %. De drie volgende decielen kennen een stijging van 0,7 % van hun beschikbaar inkomen. De fiscale winst voor de vier hoogste decielen daalt van 0,6 % in het vierde deciel tot 0,2 % in het hoogste deciel. De winst van het terugbetaalbaar belastingkrediet komt dus relatief gezien het meeste toe aan de middelste decielen. Wanneer we de gemiddelde fiscale winst en het percentage huishoudens dat geniet van het individueel terugbetaalbaar belastingkrediet naar gezinstype bekijken (zie figuur 13) stellen we vast dat de samengestelde gezinnen de grootste winnaars zijn van deze hervorming met een gemiddelde fiscale winst van 190 € en 39 % van de gezinnen die aanspraak maakt op het belastingkrediet. Zij worden op de voet gevolgd door tweeinkomenskoppels. Gezinnen met twee inkomens hebben een veel grotere gemiddelde winst (175 € ten opzichte van 25 € voor gezinnen met één inkomen) en hebben meer recht op het belastingkrediet (38 % rechthebbenden) dan gezinnen met één inkomen (10 % rechthebbenden). Eenoudergezinnen en allleenstaanden halen meer voordeel uit de hervorming dan de eeninkomensgezinnen. Ook wat betreft de stijging van het beschikbaar inkomen (zie figuur 14) stellen we een zelfde tendens vast. De samengestelde gezinnen en de tweeverdieners hebben een stijging van 0,6 % van het beschikbaar inkomen. Alleenstaanden en eenoudergezinnen genieten in mindere mate van een stijging van het beschikbaar inkomen. Huishoudens met één inkomen halen het minste voordeel uit de invoering van het terugbetaalbaar belastingkrediet voor lage lonen. Figuur 13: Gemiddelde winst per jaar en percentage winnende gezinnen van de invoering van het terugbetaalbaar belastingkrediet voor lage lonen naar gezinstype, MISIM, 1997. Gemiddelde w inst per jaar (€) % w innende gezinnen 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Al le en st aa n de Ee ni nk om en sg ez in Ee no ud er ge Tw zi ee n in ko m en sg ez Sa in m en ge st el d ge zi n 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 Bron: Cantillon e.a., 2003a: 94. 79 Figuur 14: Procentuele verhoging van het beschikbaar inkomen door de invoering van het terugbetaalbaar belastingkrediet voor lage lonen naar gezinstype, MISIM, 1997. Samengesteld gezin tweeinkomensgezin eenoudergezin eeninkomensgezin Alleenstaande 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 Bron: Cantillon e.a., 2003a: 94. Met de Gini-coëfficiënt en de Kakwani-index kunnen de mate van herverdeling en progressiviteit aangegeven worden (zie tabel 13). Het effect van het terugbetaalbaar belastingkrediet op de herverdelende werking van de personenbelasting is verwaarloosbaar. De maatregel zorgt er wel voor dat de personenbelasting meer progressief wordt, wat blijkt uit de stijging van de Kakwani-index van 0,258 naar 0,265. Tabel 13: Herverdeling en progressiviteit van de invoering van het terugbetaalbaar belastingkrediet, MISIM, 1997. Voor de hervorming Na invoering terug-betaalbaar belastingkrediet Gini voor belasting Gini na belasting Herverdelend effect (verschil van de Gini's) Kakwaniindex 0,308 0,241 0,067 0,258 0,308 0,240 0,068 0,265 Bron: Cantillon e.a., 2003a: 85 5.3.1.4 De hervorming van de personenbelasting: maatregelen ten gunste van gezinnen met kinderen (NAPincl. 2001-2003) Het begrensd terugbetaalbaar maken van het belastingkrediet voor kinderen ten laste en de uitbreiding van de belastingvrije som voor kinderen ten laste van eenoudergezinnen maakten ook deel uit van de hervorming van de personenbelasting in 2001. Het terugbetaalbaar deel van het belastingkrediet voor kinderen ten laste bedraagt maximum 250 euro (niet-geïndexeerd bedrag) per kind ten laste (Ministerie van Financiën, 2002: 35-36). De verhoging van de belastingvrije som voor fiscaal "alleenstaanden" en het terugbetaalbare belastingkrediet voor kinderen ten laste treden beiden in werking vanaf de inkomsten van het jaar 2002 (aanslagjaar 2003) (Ministerie van Financiën, 2002: 35-36). 80 Volgens het ministerie van Financiën wordt de kost van deze maatregelen op 0,12 miljard euro geschat (Valenduc, 2002). Op basis van MISIM wordt de kost van de maatregel geraamd op 0,19 miljard euro103 (Cantillon e.a., 2003a:76). Meer cijfergegevens zijn te vinden in annex 1.7.2. We bekijken de impact van deze twee maatregelen gezamenlijk. Figuur 15: Gemiddelde fiscale winst per jaar en % winnende gezinnen door de invoering van de hervormingen van de personenbelasting ten gunste van gezinnen met kinderen naar deciel (deciel op basis van gestandaardiseerd inkomen), MISIM, 1997. 180 160 140 16 14 12 120 100 80 60 10 8 6 4 40 20 0 2 0 1 2 3 4 5 6 7 gemiddelde fiscale winst per jaar (€) 8 9 10 % winnende gezinnen Bron: Cantillon e.a., 2003a: 98. Aan de hand van figuur 15 stellen we vast dat de gemiddelde fiscale winst zo'n 50 € is. De fiscale winst komt voornamelijk ten goede aan de eerste twee decielen die respectievelijk een gemiddelde fiscale winst kennen van 170 € en 115 €. Respectievelijk 13 % en 12 % van de huishoudens geniet in deze decielen van de hervorming ten gunste van gezinnen met kinderen. De stijging van het beschikbaar inkomen (figuur 16) bedraagt bijna 2 % voor het eerste deciel en bedraagt 1 % voor het tweede decielen. De overige decielen hebben een stijging van het beschikbaar inkomen van 0,2 % of minder en in de drie hoogste decielen is er geen stijging van het beschikbaar inkomen. 103 Uitgedrukt in prijzen van 2000. 81 Figuur 16: Percentage stijging van het beschikbaar inkomen door de invoering van de maatregelen ten gunste van gezinnen in de personenbelasting naar deciel (deciel op basis van gestandaardiseerd inkomen), MISIM, 1997. 2 1,8 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Bron: Cantillon e.a., 2003a: 98. Figuur 17: Gemiddelde fiscale winst en % winnende gezinnen door de invoering van maatregelen ten gunste van gezinnen met kinderen in de personenbelasting naar gezinstype, MISIM, 1997. Gemiddelde fiscale winst % winnende gezinnen ge zi nn en te ld e in en ge s Sa m ee in ko m en sg ez Tw Ee no ud er ge zi n Al le en st aa n Ee ni nk om en sg ez in 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 de n 400 350 300 250 200 150 100 50 0 Bron: Cantillon e.a., 2003a: 98. Figuur 17 toont zeer duidelijk dat het een belangrijke maatregel voor eenoudergezinnen is: 93 % van de eenoudergezinnen kan aanspraak maken op dit fiscaal voordeel dat gemiddeld 365 € per jaar bedraagt. Bij de andere gezinstypes met kinderen is het aandeel winnaars beperkt (tussen 3 en 8 %). De 8 % gezinnen met één inkomen die recht hebben op een voordeel slepen een gemiddelde winst van 115 € uit de wacht. Rechthebbende gezinnen met twee inkomens en samengestelde gezinnen kunnen maar rekenen op een gemiddelde winst van 20 € winst per jaar. 82 Figuur 18: Percentage verhoging van het beschikbaar inkomen door de invoering van de maatregelen ten gunste van gezinnen met kinderen in de personenbelasting, MISIM, 1997. Alleenstaanden Samengestelde gezinnen T wee-inkomensgezin Eeninkomensgezin Eenoudergezinnen 0 0,5 1 1,5 2 Bron: Cantillon e.a., 2003a: 98. Op basis van figuur 18 kunnen we vaststellen dat het begrensd terugbetaalbaar maken van het belastingkrediet voor kinderen ten laste en de uitbreiding van de belastingvrije som voor kinderen ten laste van eenoudergezinnen relatief gezien het meest ten goede komen aan eenoudergezinnen en in mindere mate eenverdieners. Eenoudergezinnen genieten van een verhoging van hun beschikbaar inkomen met 1,9 % en eenverdieners van 0,6 %. Met de Gini-coëfficiënt en de Kakwani-index kunnen de mate van herverdeling en progressiviteit aangegeven worden (zie tabel 14). Het effect van het begrensd terugbetaalbaar maken van het belastingkrediet voor kinderen ten laste en van de uitbreiding van de belastingvrije som voor kinderen ten laste van eenoudergezinnen op de herverdelende werking van de personenbelasting is verwaarloosbaar. De hervorming van de personenbelasting ten gunste van gezinnen met kinderen heeft wel een licht progressief effect, want de Kakwani-index stijgt met 0,06. Tabel 14: Herverdeling en progressiviteit van de hervorming van de personenbelasting ten gunste van gezinnen met kinderen, MISIM, 1997. Gini voor belasting Gini na belasting Herverdelend effect (verschil van de Gini's) Kakwani-index 0,308 0,308 0,241 0,240 0,067 0,068 0,258 0,264 Voor de hervorming Na invoering terugbetaalbaar belastingkrediet Bron: Cantillon e.a., 2003a: 85. 83 5.3.1.5 Invoering van de maximumfactuur De invoering van de maximumfactuur is een maatregel van het NAPincl. 2001-2003 (maatregel 76). Nadat in de jaren '90 de remgelden104 voor artsenprestaties verhoogd werden, werd in 1994 een systeem van sociale en fiscale franchise ingevoerd. De sociale franchise betekent dat er aan mutualistische gezinnen105 met bepaalde kenmerken geen remgelden worden aangerekend boven een limiet van 372 €. Het te veel betaalde remgeld wordt door het ziekenfonds teruggestort. Geneesmiddelen worden niet in de remgeldteller opgenomen en verblijfskosten in ziekenhuizen worden maar gedeeltelijk opgenomen in de remgeldteller (Schokkaert e.a., 2004: 234). De fiscale franchise beperkt het totaal te betalen bedrag aan remgelden voor de kosten voor gezondheidszorgen per fiscaal gezin tot een bepaald grensbedrag in functie van het belastbaar inkomen van het gezin. Het bedrag aan betaald remgeld dat het grensbedrag overschrijdt wordt verrekend in de te betalen belasting of teruggestort aan het fiscale gezin. In 2002 worden de sociale en fiscale franchise aangevuld met het principe van de maximumfactuur. De maximumfactuur is een uitbreiding van de fiscale en sociale franchise: extra remgelden worden meegeteld, namelijk de remgelden van geneesmiddelen van het type A en B en later ook de remgelden van geneesmiddelen van het type C (maar deze wijziging werd niet meegenomen in de simulatie). Recenter werd de tussenkomst van de maximumgezondheidsfactuur ook uitgebreid naar kosten van materialen en van ziekenhuisopnames van lange duur (maatregel 266 van het NAPincl. 2003-2005). Deze maatregel bleef in de simulatie buiten beschouwing. Er werd een bedrag voorzien van 35 miljoen euro in 2001 voor de invoering van de maximumfactuur (NAPincl. 2001-2003). We bespreken de herverdelende effecten van de invoering van de maximumfactuur en van de uitbreiding van de maximumfactuur naar zelfstandigen in het kader van de verplichte verzekering voor zelfstandigen voor kleine risico's op basis van de resultaten van de simulaties in het artikel "Maximumfactuur en kleine risico's: verdeling van de eigen bijdragen voor gezondheidszorg in België" (2004) en van "Eigen bijdragen aan geneeskundige verzorging: simulatie en evaluatie van mogelijke hervormingen van het gezondheidszorgsysteem op basis van de huishoudbudgetenquête 1997-98" van Schokkaert e.a.. in "Billijkheid in de financiering van de gezondheidszorg" (2003). De impact van de maximumfactuur werd gesimuleerd op basis van de huishoudbudgetenquête van 1997/1998 (die aangevuld werd met gegevens uit andere bronnen). De resultaten houden bijgevolg geen rekening met sociaaldemografische veranderingen of met veranderingen in het niveau en de samenstelling van de uitgaven van de gezondheidszorg sinds 1998. Ook veranderingen in uitgaven voor gezondheidszorgen ten gevolge van een gewijzigde terugbetalingsstructuur worden niet meegenomen in de analyse. Bovendien wordt enkel rekening gehouden met "out-of –pocket" uitgaven van gezinnen: sociale bijdragen en belastingen voor de financiering van de ziekteverzekering en de premies betaald voor aanvullende verzekeringen maken geen deel uit van de analyse. Nochtans zou voor een beter inzicht in de verdelingseffecten rekening gehouden moeten worden met de financieringszijde. De huishoudbudgetenquête bevat geen gegevens over personen die in collectieve huishoudens leven (vb. ziekenhuizen, rusthuizen, onthaalhuizen, psychiatrische instellingen, … ). Kwetsbare relevante groepen zijn daardoor niet in de steekproef opgenomen. Om het herverdelende effect van de maximumfactuur te berekenen werd voor de gezinnen in de steekproef (op basis van de gegevens van 1997-98) gesimuleerd wat hun eigen bijdrage geweest zou 104 105 Het remgeld is het persoonlijk te betalen deel van de kost van gezondheidszorgen. "Onder een "mutualistisch gezin" verstaan wij een gerechtigde in de ziekteverzekering met de van hem/haar afhankelijke rechthebbenden, of, plastischer uitgedrukt, alle mensen die samen op één ziekenboekje voorkomen. Wanneer beide partners werken, vormen ze elk apart een mutualistisch gezin." (Schokkaert e.a., 2004: 224). 84 zijn vóór de invoering van de maximumfactuur, dus met de bestaande sociale en fiscale franchise die ingevoerd werd in 1994 (en de remgelden van geneesmiddelen niet opgenomen in de remgeldteller), en wordt dit vergeleken met de eigen bijdrage wanneer de maximumfactuur in voege is. Hiertoe dienden een aantal operaties uitgevoerd te worden die we beknopt beschrijven. Sociologische gezinnen van de huishoudbudgetenquête werden omgezet naar fiscale gezinnen (voor de fiscale franchise) en naar mutualistische gezinnen (voor de sociale franchise). In functie van de berekening van de fiscale franchise werd een "terugrekening" gemaakt van het netto beschikbaar inkomen naar het bruto-inkomen en de te betalen belasting en werden de gegevens van de huishoudbudgetenquête gekoppeld aan fiscale records. Er werd ook een schatting gemaakt van de betaalde remgelden en de totale eigen bijdragen106. Op deze worden de franchisesystemen en de maximumfactuur toegepast. Voor een gedetailleerde beschrijving van de gehanteerde werkwijze verwijzen we naar Schokkaert e.a. (2003) en Schokkaert e.a. (2004) en naar Cantillon e.a. (2003d). De eigen bijdragen zijn goed voor iets meer dan 15 % van de uitgaven voor gezondheidszorg na de invoering van de maximumfactuur. We bekijken nader de verdeling van de eigen bijdragen. Tabel 15: Deciel 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Totaal Verdeling van de eigen bijdragen in termen van budgetaandelen naar decielen (decielen geconstrueerd op basis van de eigen bijdragen). Eigen bijdragen in % van gezinsinkomen 0,5 1,0 1,3 1,7 2,1 2,5 3,0 3,9 5,2 9,9 3,1 Netto gezinsinkomen (€/jaar) 45319 28230 25241 25248 24496 24150 22595 19893 19377 15864 25023 Gezinskenmerken Aantal Leeftijd gezinsreferentieleden persoon 2,14 43,08 2,22 44,95 2,48 49,01 2,77 50,27 2,64 51,33 2,64 49,95 2,65 53,62 2,32 56,12 2,27 56,33 1,91 62,08 2,40 51,68 Diploma referentiepersoon(*) 3,20 3,08 2,69 2,71 2,79 2,78 2,63 2,67 2,63 2,35 2,75 Percentage gezinnen uit Vlaams Waals Brussels gewest gewest gewest 73 52 50 63 56 52 60 50 54 55 56 22 29 39 25 35 37 31 40 30 36 32 5 18 11 13 9 11 9 11 16 8 11 (*) Hoogste diploma van de referentiepersoon (0= geen, 1= lager onderwijs, 2= lager middelbaar, 3= hoger middelbaar, 4= hoger niet-universitair 5= universitair onderwijs) (Cantillon e.a., 2003d: 29 ). Bron: Schokkaert e.a., 2004: 230. De gemiddelde eigen bijdrage na invoering van de maximumfactuur bedraagt bedraagt 3,1 % van het gestandaardiseerd inkomen. In absolute bedragen is de gemiddelde eigen bijdrage 635 € en varieert deze tussen 90 € voor de gezinnen met de laagste eigen bijdragen en 1936 € voor de gezinnen met de hoogste eigen bijdragen (Schokkaert e.a., 2004: 229). We kunnen duidelijk vaststellen dat naarmate het budgetaandeel van de eigen bijdragen stijgt (van 0,5 % tot 9,9 % van het budget), het netto gezinsinkomen daalt. De eigen bijdragen zijn dus regressief. Voor de rijkere gezinnen maken zij een relatief kleiner deel van het inkomen uit (Schokkaert e.a., 2004: 228). Naarmate het aandeel van de eigen bijdragen in het budget stijgt, stijgt ook de leeftijd van de referentiepersoon van het huishouden. Het verband tussen het budgetaandeel en het aantal gezinsleden is niet eenduidig. Naarmate het aandeel van de eigen bijdragen in het budget stijgt, heeft de referentiepersoon een lager scholingsniveau. Wat betreft het aandeel van de eigen bijdragen naar de regio's is er een duidelijke oververtegenwoordiging van Vlaamse gezinnen in het eerste deciel. 106 In de eigen bijdragen werden ook een aantal uitgaven opgenomen die niet onder de verplichte ziekteverzekering vallen, maar wel beschouwd kunnen worden als uitgaven voor gezondheidszorgen (vb. niet terugbetaalde geneesmiddelen) (Schokkaert e.a., 2004: 224-225). 85 Gezinnen die in Brussel en Wallonië wonen zijn ondervertegenwoordigd in het eerste deciel. In de overige decielen is er geen duidelijk patroon te onderscheiden. De besteding van een groot aandeel van het budget van een huishouden aan gezondheidszorgen is problematisch. De vraag wat een te groot aandeel is in het budget is moeilijk te beantwoorden. In Schokkaert e.a. (2004) wordt gewerkt met twee drempelwaarden. De eigen bijdragen maken meer dan of gelijk aan 5 % uit van het budget en vormen een relatief zware belasting voor het huishouden. Als de eigen bijdragen meer dan of gelijk aan 10 % uitmaken van het gezinsinkomen kan het budgetaandeel voor eigen bijdragen voor gezondheidszorgen beschouwd worden als problematisch. We bekijken het aandeel van de gezinnen met eigen bijdragen groter dan of gelijk aan 5 en 10 % en de kenmerken van deze gezinnen ten opzichte van de gezinnen in de totale steekproef. Op basis van tabel 16 stellen we vast dat het percentage van de gezinnen dat meer dan of gelijk aan 5 % van het budget aan eigen bijdragen besteedt daalt door de invoering van de maximumfactuur van 16,7 % tot 16,1 %. Door de invoering van de maximumfactuur vermindert het aandeel gezinnen dat 10 % of meer van hun gezinsinkomen aan eigen bijdragen voor gezondheidszorgen besteedt van 2,7 % naar 2,2 %. Tabel 16: Wijziging in het percentage gezinnen dat 5 of 10 % of meer eigen bijdragen betaalt door de invoering van de maximumfactuur. voor MAF 16,7 2,7 % gezinnen met eigen bijdragen ≥ 5% % gezinnen met eigen bijdrage ≥ 10 % Bron: Schokkaert e.a., 2004: 231-232. Tabel 17: na MAF 16,1 2,2 Percentage gezinnen met eigen bijdragen van meer dan of gelijk aan 5 % van het inkomen voor gezinnen met verschillende inkomensbronnen. Eigen bijdragen 5% Inkomensbron van het gezin107 % huishoudens voor MAF (a) % huishoudens na MAF (b) 43,7 13,6 85,7 63,4 18,4 15,3 42,8 13,8 85,5 63,5 18,0 15,0 Arbeidsinkomen Inkomen als zelfstandige Vervangingsinkomen Pensioen Werkloosheidsuitkering Uitkering Arbeidsongeschiktheid Bron: Schokkaert e.a., 2004: 231. De invoering van de maximumfactuur heeft geen noemenswaardige impact op het percentage van de huishoudens dat 5 % of meer van hun budget aan eigen bijdragen betaalt naar inkomensbron van het gezin (zie figuur 17). Gezinnen met een werkloosheidsuitkering, met een arbeidsongeschiktheidsuitkering en een arbeidsinkomen zijn iets minder vertegenwoordigd bij de gezinnen die 5 % of meer van hun budget aan eigen bijdragen besteden na invoering van de maximumfactuur. Bij de gezinnen met ten minste een vervangingsinkomen of een pensioen is er een lichte stijging van het percentage huishoudens dat 5 % of meer aan eigen bijdragen betaalt. Wanneer we de inkomensbronnen van de huishoudens vergelijken stellen we vast dat vooral huishoudens met een vervangingsinkomen (86 %) en de huishoudens met een pensioen (ongeveer 63 %) meer dan of gelijk aan 5 % van het budget aan eigen bijdragen betalen. Het aandeel gezinnen dat 5 % of meer aan eigen bijdragen betaalt is minder hoog voor gezinnen met minstens een inkomen als zelfstandige (14%), een uitkering voor arbeidsongeschiktheid (15%) of een werkloosheidsuitkering (18 %). 107 Minstens één inkomen in het huishouden uit … 86 Het percentage gezinnen dat 10 % of meer aan eigen bijdragen betaalt bekeken naar inkomensbron (zie tabel 18), wordt sterker gewijzigd door de invoering van de maximumfactuur dan het percentage gezinnen dat 5 % of meer betaalt aan eigen bijdragen naar inkomensbron. Het percentage gezinnen dat 10 % of meer eigen bijdragen betaalt, daalt voor alle inkomensbronnen behalve voor gezinnen met een inkomen als zelfstandige of een uitkering voor arbeidsongeschiktheid door de invoering van de maximumfactuur. Het percentage van gezinnen met ten minste één vervangingsinkomen of pensioen 10 % of meer aan is nog meer uitgesproken hoog (respectievelijk 92 % en 29 % voor de invoering van de maximumfactuur) dan voor eigen bijdragen gelijk aan of hoger dan 5 %. Tabel 18: Percentage gezinnen met eigen bijdragen van meer dan of gelijk aan 10 % van het inkomen van gezin met verschillende inkomensbronnen. Eigen bijdragen 10 % Inkomensbron van het gezin108 Arbeidsinkomen Inkomen als zelfstandige Vervangingsinkomen Pensioen Werkloosheidsuitkering Uitkering Arbeidsongeschiktheid % huishoudens voor MAF 24,9 21,3 92,3 68,2 15,5 15,0 % huishoudens na MAF 22,7 24,3 90,5 65,8 13,0 17,7 Bron: Schokkaert e.a., 2004: 232. Tabel 19: Eigen bijdragen meer dan of gelijk aan 5 of 10 % naar regio. % gezinnen uit Vlaams gewest Waals gewest Brussels gewest Totaal Eigen bijdragen 5 % Voor MAF Na MAF 53,8 54,0 34,4 34,8 11,8 11,3 100 100 Eigen bijdragen 10 % Voor MAF Na MAF 44,0 39,8 51,9 55,9 4,0 4,3 100 100 Bron: Schokkaert e.a., 2004: 231-232. Door de invoering van de maximumfactuur stijgt het aandeel Vlaamse en Waalse gezinnen die 5 % of meer aan eigen bijdragen betalen licht, terwijl het aandeel van de Brusselse gezinnen daalt. Bij de huishoudens die 10 % of meer aan eigen bijdragen betalen is er een sterke oververtegenwoordiging van Waalse huishoudens die verminderd wordt door de invoering van de maximumfactuur (zie tabel 19, tabel 15). De Vlaamse gezinnen en in nog veel sterkere mate de Brusselse gezinnen zijn ondervertegenwoordigd bij de huishoudens die 10 % of meer aan eigen bijdragen uitgeven. Door de invoering van de maximumfactuur stijgt het aandeel van de Brusselse gezinnen die 10 % of meer aan eigen bijdragen betalen licht, terwijl het aandeel van de Vlaamse gezinnen licht daalt. 108 Ten minste één inkomen in het huishouden uit…. 87 Tabel 20: Gemiddelde eigenschappen van de gezinnen met eigen bijdragen van 5 of 10 % of meer. Gemiddelde eigenschappen gezin Netto gezinsinkomen (€/jaar) Aantal leden in het gezin Leeftijd referentiepersoon Diploma referentiepersoon Eigen bijdragen 5 % Voor MAF Na MAF 17112 16752 2,1 2,0 59,8 60,1 2,5 2,5 Eigen bijdragen 10 % Voor MAF Na MAF 17109 17593 1,6 1,6 64,8 63,5 2,5 2,4 Bron: Schokkaert e.a., 2003: 231-232. Het gemiddeld aantal gezinsleden is beduidend lager voor de gezinnen die 10 % of meer van hun budget aan eigen bijdragen betalen en iets lager voor de gezinnen die 5 % of meer aan eigen bijdragen uitgeven dan de gemiddelde leeftijd van de totale bevolking (zie tabel 15). De invoering van de maximumfactuur wijzigt nauwelijks het gemiddeld aantal leden in het gezin van de gezinnen met eigen bijdragen van 5 of 10 % hoger. Het gemiddelde onderwijsniveau van de gezinnen met eigen bijdragen van 5 of 10 % van hun budget of meer wijzigt nauwelijks door de invoering van de maximumfactuur. Het onderwijsniveau van deze gezinnen ligt wel iets lager dan het onderwijsniveau van de totale bevolking. De gemiddelde leeftijd van de referentiepersoon ligt beduidend hoger (meer dan 10 jaar) voor de gezinnen met 10 % of meer aan eigen bijdragen en daalt licht door de invoering van de maximumfactuur. Ook voor de gezinnen die 5 % of meer aan eigen bijdragen betalen ligt de gemiddelde leeftijd van de referentiepersoon hoger dan in de totale bevolking. Door de invoering van de maximumfactuur stijgt de gemiddelde leeftijd van de referentiepersoon een beetje. Voor de invoering van de maximumfactuur ligt het gemiddeld jaarlijks netto gezinsinkomen van gezinnen met 5 % of meer en 10 % of meer van hun budget aan uitgaven voor eigen bijdragen ongeveer 7900 € lager dan het gemiddeld jaarlijks netto gezinsinkomen in de steekproef. De gezinnen die meer dan of gelijk aan 5 % van hun budget aan eigen bijdragen betalen hebben na invoering van de maximumfactuur een gemiddeld netto gezinsinkomen dat per jaar dat 360 € lager ligt. De gezinnen met eigen bijdragen van 10 % of meer hebben na invoering van de maximumfactuur gemiddeld een jaarlijks netto gezinsinkomen van bijna 500 € meer. Dit betekent dat het effect van de maximumfactuur duidelijk sterker is voor gezinnen die meer dan 10 % aan eigen bijdragen dan voor gezinnen die 5 % of meer aan eigen bijdragen betalen. We bekijken nu verder enkel de gezinnen die een voordeel hebben bij de invoering van de maximumfactuur en dus een kleiner bedrag aan eigen bijdragen betalen. Aangezien de financieringszijde buiten beschouwing gelaten werd, gaat niemand achteruit door de invoering van de maximumfactuur (Schokkaert e.a., 2004: 233). Dankzij de introductie van de maximumfactuur betaalt bijna 10 % van de gezinnen een kleiner bedrag aan eigen bijdragen. In absolute termen uitgedrukt gaat het om iets meer dan 400.000 gezinnen. (Schokkaert e.a., 2004: 233). De gemiddelde winst (vermindering in eigen bijdragen) voor de gezinnen die van het principe van de maximumfactuur kunnen genieten is 137 € (Schokkaert e.a., 2004: 233). 88 Tabel 21: Vertegenwoordiging van de winnende gezinnen van de invoering van de maximumfactuur naar inkomensbron en regio ten opzichte van de totale populatie109. Inkomensbron110 Arbeid Zelfstandige Vervangingsinkomen Pensioen Werkloosheidsuitkering Arbeidsongeschiktheid Regio Vlaams gewest Waals gewest Brussels gewest Totaal Bron: Schokkaert e.a., 2003: 234. Totale populatie (b) 61,4 13,5 61,7 38,3 22,1 11,4 Totale populatie (b) 56,3 32,5 11,2 100 Winnaars (a) 56,8 11,0 84,7 51,5 22,3 26,4 Winnaars (a) 50,4 39,4 10,2 100 Index (a)/(b) 0,93 0,81 1,37 1,34 1,01 2,32 Index (a)/(b) 0,9 1,2 0,9 3 We stellen vast op basis van tabel 21 dat voornamelijk huishoudens die een uitkering voor arbeidsongeschiktheid krijgen en in mindere mate huishoudens met een vervangingsinkomen en gepensioneerden oververtegenwoordigd zijn bij de winnaars van de invoering van de maximumfactuur. Huishoudens met een werkloosheidsuitkering zijn normaal vertegenwoordigd onder de winnaars van de invoering van de maximumfactuur. Huishoudens met een inkomen uit arbeid en als zelfstandige delen minder in de winsten van de invoering van de maximumfactuur. De gezinnen die in Wallonië wonen zijn oververtegenwoordigd bij de gezinnen die een voordeel halen uit de invoering van de maximumfactuur. Tabel 22: Gemiddelde eigenschappen van de huishoudens maximumfactuur ten opzichte van de totale bevolking. Totale bevolking 25023 2,4 51,7 2,8 Netto gezinsinkomen (€/jaar) Gezinsomvang Leeftijd referentiepersoon Diploma referentiepersoon Bron: Schokkaert e.a., 2003: 234. die genieten van de Genieters maximumfactuur 24346 2,6 56,3 2,7 Het gemiddelde netto gezinsinkomen van de gezinnen die winnen bij de invoering van de maximumfactuur is een stuk lager (zo'n 700 €) dan het gemiddelde netto gezinsinkomen van de bevolking. De gezinnen die genieten van de maximumfactuur zijn gemiddeld iets groter. De leeftijd van de referentiepersoon van de gezinnen die genieten van de maximumfactuur is gemiddeld 4,5 jaar ouder dan van deze in de bevolking. 109 110 De verhouding ten opzichte van de totale bevolking wordt berekend op basis van de vertegenwoordiging van de groep in de huishoudbudgetenquête. % gezinnen waarvan minstens 1 gezinslid een inkomen uit deze inkomensbron heeft. 89 5.3.1.6 De invoering van de verplichte verzekering tegen kleine risico's (NAPincl. 2003-2005, maatregel 266) Het verplichte systeem van ziekteverzekering dekte de kleine risico's voor zelfstandigen niet. Zelfstandigen konden wel een vrije verzekering nemen om de kosten van kleine risico's te dekken (Schokkaert e.a., 2004: 237). De verzekeringsdekking voor zelfstandigen werd daarom uitgebreid. De dekking van de maximumfactuur werd ook uitgebreid naar zelfstandigen in het kader van de verplichte verzekering tegen kleine risico's. Dit werd gesimuleerd door Schokkaert e.a.. als een gelijkstelling van de regeling voor zelfstandigen aan de algemene regeling111. Ook hier werden enkel de 'out-of-pocket' effecten nagegaan en wordt de financieringszijde buiten beschouwing gelaten. In de huishoudbudgetenquête zijn er geen gegevens over het feit of zelfstandigen een vrije verzekering voor kleine risico's hebben genomen of niet. Daar om werd op basis van de socio-economische kenmerken van de individuele zelfstandigen een schatting gemaakt naar analogie met de gegevens van het RIZIV (Schokkaert e.a., 2004: 224). Voor verdere uitleg in verband met de gehanteerde werkwijze verwijzen we naar Schokkaert e.a (2004) en (2003). Tabel 23: Wijziging in het percentage gezinnen dat 5 of 10 % of meer eigen bijdragen betaalt door de opname van zelfstandigen. na MAF % gezinnen met eigen bijdragen ≥ 5% % gezinnen met eigen bijdragen 10 % Bron: Schokkaert e.a., 2003: 231-232. 16,1 2,2 Zelfstandigen in algemene regeling 15,5 2,0 Door gelijkstelling van de regeling voor zelfstandigen aan de algemene regeling het percentage gezinnen dat 5% of meer aan eigen bijdragen betaalt teruggedrongen van 16,1 % na 15,5 %. Het percentage gezinnen dat 10 % of meer aan eigen bijdragen uitgeeft, wordt ook verminderd met 0,2 %. Door gelijkstelling van de regeling voor zelfstandigen aan de algemene regeling zijn er enkel winnaars. Er kunnen 7,1 % gezinnen van zelfstandigen genieten van de maximumfactuur. Zij maken een gemiddelde winst van 300 € per jaar die ze minder betalen aan eigen bijdragen (Schokkaert e.a., 2004: 238). Tabel 24: Vertegenwoordiging van het % winnende gezinnen van de opname van de zelfstandigen naar inkomensbron t.o.v. de totale populatie. Inkomensbron gezin112 Arbeidsinkomen Zelfstandige Vervangingsinkomen Pensioen Werkloosheidsuitkering Arbeidsongeschiktheid Bron: Schokkaert e.a., 2003: 234. 111 112 Totale bevolking 61,4 13,5 61,7 38,3 22,1 11,4 Winnaars 27,5 100,0 52,5 43,5 8,8 1,1 Index 0,4 7,4 0,9 1,1 0,4 0,1 Inclusief de systemen de systemen van verhoogde tegemoetkoming en de definitie van de remgeldteller voor de maximumfactuur (Schokkaert e.a., 2004: 238). % gezinnen waarvan minstens 1 gezinslid een inkomen uit deze inkomensbron heeft. 90 Logischerwijze zijn de zelfstandigen fel oververtegenwoordigd bij de genieters van de opname van de zelfstandigen in de algemene regeling. Ook gezinnen met ten minste een pensioen zijn licht oververtegenwoordigd113. Tabel 25: Vertegenwoordiging van het % winnende gezinnen van de opname van de zelfstandigen naar regio t.o.v. de totale populatie. Regio Vlaams gewest Waals gewest Brussels gewest Totaal Bron: Schokkaert e.a., 2003: 234. Totale bevolking 56,3 32,5 11,2 100 Winnaars 42,5 43,4 14,1 100 Index 0,8 1,3 1,3 Van de winnaars woont 43 % in het Waals gewest en 43 % in het Vlaams gewest. 14 % woont in het Brussels gewest. De opname van zelfstandigen in de algemene regeling komt meer ten goede aan gezinnen in Wallonië en Brussel ten opzichte van hun aandeel in de populatie. Tabel 26: Gemiddelde eigenschappen van de gezinnen van de genieters van de invoering van de algemene regeling voor zelfstandigen. Gemiddelde eigenschappen gezin Totale bevolking Genieters opnemen zelfstandigen in algemene regeling 15254 2,4 45,7 51,7 18390 2,5 50,5 55,8 Gestandaardiseerd gezinsinkomen (€/jaar) Gezinsomvang Gemiddelde leeftijd gezin Leeftijd referentiepersoon Bron: Schokkaert e.a., 2003: 234. De personen die door de opname van de zelfstandigen in de algemene regeling zijn opgenomen hebben gemiddeld een gestandaardiseerd gezinsinkomen dat 3136 € hoger is dan het gemiddeld gestandaardiseerd gezinsinkomen in de bevolking. De gemiddelde leeftijd van de referentiepersoon en van het gezin van de genieters van de regeling is hoger dan in de totale bevolking en de gezinsomvang is ook iets groter. 5.3.1.7 De werkbonus De werkbonus De werkbonus is een verlaging van de persoonlijke sociale zekerheidsbijdragen voor werknemers met lage lonen zodat ze een hoger nettoloon ontvangen. De werkbonus heeft betrekking op werknemers in de privé-sector (arbeiders en bedienden) en op de personen met een contractueel statuut in de openbare sector114. Zij zijn onder de normale regeling een werknemersbijdrage van 13,07 % verschuldigd115. 113 114 115 Dat ook andere huishoudens genieten van de opname van zelfstandigen in de algemene regeling heeft te maken met het feit de indeling gemaakt is voor huishoudens met ten minste één inkomen uit een bepaalde inkomensbron. Met de term werknemers in het vervolg van de tekst over de werkbonus bedoelen we deze drie categorieën. Arbeiders betalen een bijdrage van 13,07 % berekend op 108 % van het bruto-inkomen (omwille van een andere uitbetalingsregeling van het vakantiegeld). 91 De werkbonus werd ingevoerd op 1 januari 2005116. De werkbonus bundelt het budget van vroegere maatregelen voor lage lonen, namelijk het terugbetaalbaar belastingkrediet voor lage lonen dat ingevoerd werd met de hervorming van de personenbelasting in 2001 (stapsgewijs ingevoerd) en het verminderen van de persoonlijke sociale zekerheidsbijdragen voor lage lonen vanaf 1 januari 2000 (sindsdien reeds meerdere malen gewijzigd). De werkbonus wordt direct verrekend in de lonen van de werknemers. Ook de werkbonus werd sinds zijn invoering in 2005 al gewijzigd met als doel de bijdrageverminderingen te verhogen en meer werknemers van een vermindering van de persoonlijke sociale bijdragen te laten genieten. (Secretariaat van de Minister van Werk en Consumentenzaken, 2005:1). Het bedrag van de bijdrageverminderingen en van de loongrenzen werd verhoogd in april 2005, en op 1 augustus 2005 werden de bedragen van de loongrenzen voor de berekening van de werkbonus geïndexeerd. De bedragen en berekeningswijze van de werkbonus voor 2005 staan in Tabel 27. Voor het jaar 2006 worden de bedragen en loongrenzen opnieuw verhoogd: de maximale bijdrageverminderingen bedragen dan 140,00 € voor bedienden en 151,20 € voor arbeiders. De hoogste loongrens wordt opgetrokken tot 1996,00 € (Secretariaat van de minister van werk en consumentenzaken, 2005: 3). Tabel 27: Berekening van de werkbonus in 2005 (vanaf 1 augustus), bedragen in €. Basisverminderingsbedrag Refertemaandloon S aan 100% Voor bedienden Voor arbeiders 125,00 135,00 S 1234,23 125,00 - (0,2664 * (S - 1234,23)) 135,00 - (0,2877 * (S - 1234,23)) 1234,23 < S 1703,42 1703,42 < S 0 0 Bron: SDworx (www.sd.be/site/website/be/nl/5000C/50200C/50210C/10000P_050822_02) (26/08/05). We hebben de werkbonus met MISIM gesimuleerd volgens de situatie op 1 augustus 2005. De impact van de werkbonus berekenen we door de situatie met werkbonus (op 1 augustus 2005) te vergelijken met die zonder werkbonus. Het scenario zonder werkbonus stemt overeen met de situatie in '99 toen er nog geen belastingkrediet voor lage lonen en geen vermindering van de sociale bijdragen was. We gebruiken dus de inkomensgegevens van SEP 1997 geïndexeerd naar 2005117 vóór de invoering van de werkbonus (conform de wettelijke situatie van '99) als uitgangssituatie. Aangezien de data waarop gesimuleerd werd betrekking hebben op 1997 houden de berekeningen geen rekening met socioeconomische en demografische veranderingen, wijzigingen in het aantal werknemers, wijzigingen in de lonenstructuur,… sindsdien. De resultaten van de simulatie kunnen bijgevolg enkel indicatief zijn. Met MISIM wordt bovendien enkel het effect van de maatregel zoals ze door de wetgeving wordt voorgeschreven berekend. Met de werkelijke manier van uitvoering van de werkbonus wordt dus geen rekening gehouden. Voor een uitgebreide evaluatie van de werkbonus is het ook nodig om de effecten op de tewerkstelling te meten. Maar dat is met MISIM niet mogelijk, omdat enkel eerste-orde effecten (en geen gedragsreacties) gemeten kunnen worden. 116 117 Koninklijk besluit van 1 februari 2005 tot uitvoering van artikel 2, §2, vierde lid, van de wet van 20 december 1999 tot toekenning van een werkbonus onder de vorm van een vermindering van de persoonlijke bijdragen van sociale zekerheid aan werknemers met lage lonen en aan sommige werknemers die het slachtoffer waren van een herstructurering en tot wijziging van het koninklijk besluit van 17 januari 2000 tot uitvoering van artikel 2 van de wet van 20 december 1999 tot toekenning van een vermindering van de persoonlijke bijdragen van sociale zekerheid aan werknemers met lage lonen en aan sommige werknemers die het slachtoffer waren van een herstructurering. (B.S. 22-02-05) Indexering op basis van de index van de consumptieprijzen. 92 De kost van de werkbonus We hebben de kostprijs van de werkbonus op twee manieren berekend. Bij de eerste berekeningswijze wordt het budget van de werkbonus enkel berekend op basis van de surveygegevens. Omdat die gegevens betrekking hebben op '97, bereken we de kostprijs op een tweede manier met de gemiddelde kostprijs van de werkbonus op basis van de survey en het aantal werknemers op basis van administratieve gegevens. De invoering van de werkbonus kost volgens MISIM voor 2005 op basis van de eerste methode 382,7 miljoen euro. Deze kost werd berekend op basis van het aantal rechthebbenden volgens de SEP-data van '97 (23,23 % van de werknemers). Voor een arbeider (60% van de rechthebbenden) bedraagt de gemiddelde jaarlijkse kost 969,2 €, en voor bedienden (40% van de rechthebbenden) 629,4 €. De jaarlijkse kost van de werkbonus werd vervolgens op basis van de streekproeffractie (de verhouding van het aantal respondenten in de steekproef ten opzichte van de totale bevolking) 118 omgezet naar de kost voor het aantal rechthebbenden (arbeiders, bedienden en contractuele ambtenaren) in de totale bevolking. Via de tweede methode wordt de kostprijs van de werkbonus geschat op 448,2 miljoen euro. Bij deze berekening extrapoleren we de gemiddelde jaarlijkse kostprijs per werknemer (voor arbeiders en bedienden) van de werkbonus op basis van MISIM voor 2005 naar het aantal werknemers dat recht heeft op de werkbonus in de populatie (2880246 werknemers). Het aantal werknemers in de privésector en in de openbare sector in de populatie dat recht heeft op een werkbonus werd berekend op basis van de gegevens van het aantal arbeiders en bedienden van de RSZ voor het tweede kwartaal van 2004 (http://www.onssrszlss.fgov.be/Onssrsz/NL/Statistics/Brochures/Beige/werknemers/ RRN_042_waarden_Nl.xls) en de cijfers van de RSZPP0 voor 2004 (RSZPPO, 2005: 4). De kost van de werkbonus is volgens beide berekeningswijzen een pak hoger dan de schattingen van de Inspectie van Financiën: "De budgettaire weerslag van de verhoging van de bijdrageverminderingen en van de loongrenzen werd voor het jaar 2005 begroot op 286 miljoen EUR. Voor het jaar 2006 loopt de kost van de werkbonus op tot 621 miljoen EUR." (Interfederaal korps van de inspectie van financiën, 2005: 2)119. Tabel 28: Geschatte kostprijs van de werkbonus. MISIM- SEP Gemiddeld jaarlijks bedrag van de werkbonus (€) Aantal werknemers met werkbonus (opgehoogd naar populatie) Budgettaire kostprijs (miljoen €) 1 augustus 2005 696 (arbeiders) 629 (bedienden) SEP- MISIM + administratieve data (2004) 1 augustus 2005 696 (arbeiders) 629 (bedienden 571240 382,7 669190 448,2 Raming inspectie van Financiën 2005 2006 - - 286 621 Welk percentage van de bevolking kan genieten van de werkbonus? 13,0 % van de beroepsbevolking (werkenden en werkzoekenden) krijgt een werkbonus. Van de werknemers die in aanmerking komen voor een werkbonus (arbeiders, bedienden en contractuele ambtenaren) ontvangt 23,2 % een werkbonus. 118 119 Voor SEP '97 bedraagt de steekproeffractie 895,36. Deze schatting is niet gedocumenteerd. Het is dus niet duidelijk op basis van welke coëfficiënten en loongrenzen de schatting gemaakt werd en of de schatting geldt voor alle werknemers die in aanmerking komen voor de werkbonus. 93 Wie kan genieten van de werkbonus? Wie wint welk bedrag aan de werkbonus? Wie betaalt welke bijdragen? Tabel 29: Overzicht van gemiddeld maandelijks brutoloon, werkbonus en werknemersbijdrage van personen die een werkbonus krijgen naar geslacht, voltijds/deeltijds werknemer en gezinstype. Voor genieters van de werkbonus Gemiddeld maandelijks brutoloon (€) Gemiddelde maandelijkse werkbonus (€) (a) Geslacht Voltijds/deeltijds Gezinstype Eeninkomens- Eenouder- Tweeinkomen- Samengestelde koppel gezinnen koppel gezinnen 1292 1427 1136 1167 M 1364 V 1070 Voltijds 1398 Deeltijds 632 Alleenstaande 1372 60 59 69 35 61 63 43 60 61 Gemiddelde maandelijkse werknemersbijdrage (€) (b) Werkbonus als % van werknemersbijdrage voor toepassing werkbonus (= (a)/((a)+(b)) 129 86 123 51 129 117 147 96 100 32% 41% 36% 41% 32% 35% 23% 38% 38% Verdeling van de werkbonus naar … 40,1 59,9 72,6 27,4 10,3 5,8 4,8 52,9 26,1 N 256 382 463 175 59 34 27 340 178 Bron: MISIM, 1997. Uit bovenstaande tabel blijkt dat de werkbonus voornamelijk ten goede komt aan vrouwen. Anderhalf keer zoveel vrouwen hebben recht op de werkbonus dan mannen. Het gemiddeld brutoloon van de vrouwen die een werkbonus krijgen is 294 € kleiner dan het gemiddeld brutoloon van de mannen die een werkbonus krijgen. Het bedrag van de gemiddelde maandelijkse werkbonus voor vrouwen is ongeveer gelijk aan het bedrag dat mannen krijgen (respectievelijk 60 en 59 €). De gemiddelde maandelijkse werknemersbijdrage is een stuk lager (43 € lager) voor vrouwen die een werkbonus krijgen dan voor mannen die een werkbonus krijgen, wat dus impliceert dat de relatieve vermindering van werknemersbijdragen belangrijker is voor deze groep (nl. 41%, tegenover 32% bij de mannen). Van de werknemers die de werkbonus ontvangen, werkt 72,6 % voltijds en 27,4 % deeltijds. Het bedrag van de werkbonus voor personen die deeltijds werken is gemiddeld 35 € terwijl het voor voltijds werkenden gemiddeld 69 € is. De maandelijkse werknemersbijdrage voor voltijds werkenden bedraagt gemiddeld 123 €. Voor deeltijds werkenden is de werknemerbijdrage een stuk lager, gemiddeld 51 € per maand. Ook al is de werkbonus in absolute termen misschien minder omvangrijk voor deeltijds werkenden dan voor voltijds werkenden, de relatieve vermindering van de bijdragen is merkelijk groter voor deeltijds werkenden. Tabel 30: Verdeling van de genieters van de werkbonus naar voltijdse/deeltijdse tewerkstelling en naar geslacht (N=638). Voltijds Deeltijds M 92,2 7,8 100 V 59,5 40,5 100 Totaal 72,6 27,4 100 Bron: MISIM, 1997. De verdeling zij die genieten van de werkbonus naar voltijdse en deeltijdse tewerkstelling is opvallend verschillend voor mannen en vrouwen. Van zij die werkbonus ontvangen, werkt maar 7,8 % van de mannen deeltijds, terwijl 40,5 % van de vrouwen die werkbonus krijgen deeltijds werkt. Wanneer we de verdeling van werkbonus naar huishoudtype bekijken stellen we het volgende vast: de werkbonus komt voornamelijk ten goede aan huishoudens met tweeverdieners en aan samengestelde gezinnen. Iets meer dan de helft van de huishoudens die aanspraak maken op een werkbonus (of 94 meerdere werkbonussen) zijn tweeverdieners. 5 % van de huishoudens die een werkbonus ontvangen zijn eenoudergezinnen en 6 % eenoudergezinnen. 10 % van de huishoudens die werkbonussen ontvangen zijn alleenstaanden. Tabel 31: Verhouding van het aantal genieters van de werkbonus naar gezinstype ten opzichte van hun aandeel in de totale bevolking. Gezinstype Alleenstaande Eeninkomenkopppel Eenoudergezinnen Twee-inkomenkoppel Samengestelde gezinnen Bron: MISIM, 1997. % 52 28 155 136 150 In verhouding tot hun aandeel in de totale bevolking, zien we een sterke ondervertegenwoordiging van de alleenstaanden en de eenverdieners bij de werkbonus. Er is een oververtegenwoordiging van eenoudergezinnen, samengestelde gezinnen en in mindere mate tweeverdieners. De gemiddelde werkbonus bedraagt 6,04 % van het brutoloon voor werknemers. De gestandaardiseerde werkbonus van het huishouden120 bedraagt 3,27 % van het gestandaardiseerd totaal beschikbaar netto huishoudinkomen121 voor gezinnen van werknemers die een werkbonus (of meerdere werkbonussen) ontvangen. Verdeling van de werkbonus over inkomensgroepen Figuur 19: Verdeling van de personen die van de werkbonus genieten over decielen (deciel op basis van gestandaardiseerd inkomen) (N=638). 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Bron: MISIM, 1997. De meerderheid van de personen met werkbonus bevindt zich in het midden van de verdeling. Bijna 60 % van de personen die werkbonus krijgen, bevinden zich in deciel 3 tot 6. 11 % van de individuen die de werkbonus ontvangen bevinden zich in het eerste en tweede deciel. Als we voor ogen houden dat 13 % van de individuen in België bestaansonzeker is (dus de personen die zich in het eerste deciel van de inkomensverdeling bevinden en in het begin van het tweede deciel), dan stellen we vast dat de werkbonus maar in beperkte mate ten goede komt aan deze personen. 120 121 De standaardisering van de som van de werkbonus van de huishoudens. Dit werd berekend exclusief premies en roerende goederen. 95 Figuur 20: % personen die werknemer zijn die de werkbonus ontvangen per deciel (deciel op basis van gestandaardiseerd inkomen). 70 60 50 40 30 20 10 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Bron: MISIM, 1997. Uit de figuur 20 blijkt dat het aandeel ontvangers van de werknemers het grootst is in het eerste deciel. Het aandeel van de werknemers dat een werkbonus krijgt is kleiner naarmate we in een hoger deciel komen (behalve voor het tweede deciel). Figuur 21: Gemiddelde maandelijkse werkbonus (€) en gemiddelde werkbonus als % van de bijdragebetaling voor werknemers die werkbonus krijgen naar deciel (deciel op basis van gestandaardiseerd inkomen) (N=639). 80 € 50% 40% 30% 20% 10% 0% 60 € 40 € 20 € 0€ 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Gemiddeld maandelijks bedrag van de werkbonus (€) Werkbonus als % van de bijdragebetaling Bron: MISIM, 1997. Het gemiddeld bedrag per ontvanger verschilt weinig naar inkomensdeciel (zie Figuur 21): voor alle inkomensgroepen schommelt dit rond 60 €. Het bedrag is enigszins hoger in het laagste deciel en bij de hogere middengroepen. Een gelijkaardig patroon zien we als we de werkbonus uitdrukken als een % van de bijdragebetaling. Het gemiddelde bedrag van de werkbonus voor de werknemers die effectief een werkbonus krijgen volgens deciel vertoont niet echt een duidelijk patroon. De bedragen schommelen gemiddeld tussen 54 € en 66 € per maand. We stellen vast dat het gemiddelde bedrag per maand van de werkbonus voor alle werknemers het hoogst is (37 €) voor de 10 % laagste inkomens. Zij variëren tussen gemiddeld 24 € en 11 € van het tweede tot het zevende deciel. In de drie hoogste decielen is het bedrag gemiddeld nog lager. Een duidelijk dalende lijn over de decielen heen valt niet te onderscheiden. 96 Als we kijken naar de gemiddelde werkbonus per werknemer die potentieel in aanmerking komt (figuur 22), dan is het gemiddeld bedrag merkelijk hoger voor het eerste deciel. Dit is hoofdzakelijk te wijten aan de hogere opname in dit deciel (zie Figuur 20)), en nauwelijks aan het feit dat rechthebbenden in dit deciel een hoger bedrag krijgen (zie Figuur 21). Naarmate we hoger opklimmen in de inkomensverdeling neemt het belang van de werkbonus af, ten gevolge van het feit dat de opname in deze groepen veel beperkter. Figuur 22: Gemiddelde maandelijkse werkbonus (€) en gemiddelde werkbonus als % van de bijdragebetaling voor werknemers (arbeiders, bedienden, contractuele ambtenaren) naar deciel (deciel op basis van gestandaardiseerd inkomen) (N=2746)122. 40 € 40% 30 € 30% 20 € 20% 10 € 10% 0€ 0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Gemiddeld maandelijks bedrag van de werkbonus (€) Werkbonus als % van de bijdragebetaling Bron: MISIM, 1997. Figuur 23: Gemiddelde maandelijkse bijdragebetaling (€) en gemiddelde maandelijkse werkbonus (€) van de personen die een werkbonus krijgen naar deciel (deciel op basis van het gestandaardiseerd inkomen) (N=639)123. 200 150 100 50 0 1 2 3 4 5 bijdragebetaling 6 7 8 9 10 werkbonus Bron: MISIM, 1997. Op basis van figuur 23 stellen we vast dat de verhouding tussen de werkbonus en de bijdragebetaling over de decielen heen en de som van de totale betaalde werknemersbijdrage (bijdrage en werkbonus) voor zij die een werkbonus krijgen relatief gelijk is over voor de verschillende decielen. 122 123 Voor de cijfers zie annex 1.7.3. Voor de cijfers zie annex 1.7.3. 97 Figuur 24: Gemiddelde maandelijkse bijdragebetaling (€) en gemiddelde maandelijkse werkbonus (€) van werknemers (arbeiders, bedienden en contractuele ambtenaren) naar deciel (deciel op basis van het gestandaardiseerd inkomen) (N=2746). 500 400 300 200 100 0 1 2 3 4 5 bijdragebetaling 6 7 8 9 10 werkbonus Bron: MISIM, 1997. Het aandeel van de werkbonus in de totale werknemersbijdrage wordt kleiner naarmate de persoon een hoger inkomen heeft. Het gemiddeld bedrag van de totale werknemersbijdrage (bijdragebetaling en werkbonus) is groter naarmate het inkomen stijgt. Tabel 32: Gemiddelde werknemersbijdrage na werkbonus als percentage van het brutoloon naar deciel (deciel op basis van brutolonen) (N= 3675). Deciel 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Totaal Bron: MISIM, 1997. Bijdragen als % van brutoloon 6,8 8,9 11,4 13,1 13,0 12,9 12,7 12,6 12,4 12,5 11,6 Het aandeel van de werknemersbijdragen na werkbonus op het brutoloon neemt progressief toe in de eerste drie decielen (7% in het eerste deciel, 9 % in het tweede deciel en 11,4 % in het derde deciel). Voor de overige decielen schommelt het aandeel van de werknemersbijdrage rond de 12 à 13 % van het brutoloon. Effect van de werkbonus op de loonongelijkheid Om een inzicht te krijgen in het effect van de werkbonus op de loonongelijkheid, maken we gebruik van de decielverdeling en van de Gini-coëfficiënt. De Gini-coëfficiënt en de Kakwani-index worden berekend voor alle loontrekkenden over hun arbeidsinkomen. De Gini-coëfficiënt van het brutoloon voor de invoering van de werkbonus voor bedraagt 0,287. De Gini-coëfficiënt na de invoering van de werkbonus bedraagt 0,282. De impact van 98 de werkbonus op de inkomensverdeling, met name een verandering van 0,005 % van de Gini in de richting van een gelijkere inkomensverdeling, is zo goed als verwaarloosbaar. De Kakwani-index124 van de bijdragebetalingen voor werknemers zonder invoering van de werknemers bedraagt -0,01. De bijdragebetaling is voor de invoering (conform de situatie van '99) van de werkbonus proportioneel ( verwaarloosbaar licht regressief). De Kakwani-index van de bijdragebetalingen voor werknemers met invoering van de werkbonus bedraagt 0,03 en kan als proportioneel gekenmerkt blijven. Ook de persoonlijke sociale zekerheidsbijdrage is proportioneel (licht progressief). De werkbonus heeft dus geen noemenswaardige impact noch op de loonongelijkheid, noch op de progressiviteit van de persoonlijke sociale zekerheidsbijdragen. Vermindert het % bestaansonzekeren en de armoedekloof door de invoering van de werkbonus? Tabel 33: Armoederisicopercentage en armoedekloof voor en na werkbonus. Alle individuen (N= 11381) Werknemers (N= 2746) Genieters werkbonus (N= 638) Genieters werkbonus (N= 638) Bron: MISIM, 1997. % bestaansonzekeren volgens 60 % armoedegrens Voor werkbonus Na werkbonus 11,0 11,0 2,3 2,2 5,6 5,2 Armoedekloof Voor werkbonus Na werkbonus 14,44 14,29 Bij de genieters van de werkbonus daalt het percentage bestaansonzekeren met 0,4 % (van 5,6 naar 5,2 %). Voor deze groep is er ook een lichte vermindering van de armoedekloof (van 0,15). Hoeveel van het budget van de werkbonus komt ten goede aan bestaansonzekere personen? We berekenen de mate van efficiëntie van de werkbonus voor armoedevermindering aan de hand van de verticale efficiëntie en de armoedereductie-efficiëntie. We merken op dat bij de interpretatie van de verticale efficiëntie en de armoedereductie-efficiëntie moet rekening gehouden worden met het feit dat 'targeted' maatregelen op lange termijn niet de beste bescherming bieden. Een algemeen hoog niveau van sociale bescherming dat eventueel aangevuld kan worden met maatregelen gericht op doelgroepen is nastrevenswaardig. De verticale efficiëntie van de werkbonus is 5,9 %, wat betekent dat 5,9 % van het totale budget dat besteed wordt aan de werkbonus ten goede komt aan individuen die voor de invoering van de werkbonus een gestandaardiseerd beschikbaar inkomen hebben onder de armoedegrens. De armoedereductie-efficiëntie bedraagt 5,3 %. Van de 5,9 % van het budget van de werkbonus dat toekomt aan huishoudens onder de armoedegrens voor de invoering van de werkbonus (gegeven de situatie van '99) komt dus 5,3 procentpunten toe aan de huishoudens die ook na de invoering van de werkbonus met een inkomen onder de armoedegrens leven. 0,6 % van het budget van de werkbonus komt toe aan huishoudens die voor de invoering van de werkbonus met een inkomen leefden (net)onder de armoedegrens en die door toedoen van de werkbonus een inkomen hebben (net)boven de armoedegrens. 124 De kakwani-index van de bijdragen zonder werkbonus, respectievelijk met werkbonus, is het verschil tussen de concentratie-coëfficiënt van de bijdragen (Gini-coëfficiënt van de bijdragen waarbij gesorteerd wordt op brutolonen) en de Gini-coëfficiënt van de brutolonen zonder werkbonus, respectievelijk met werkbonus. 99 Conclusie We kunnen concluderen dat de werkbonus relatief belangrijker is voor de individuen van het laagste inkomensdeciel, omdat er daar relatief meer opname is (opname gedefinieerd als % van potentiële rechthebbenden (werknemers)), maar de werkbonus komt wel meer toe personen die zich in de middelste decielen van de inkomensverdeling bevinden. Aangezien de werkbonus op individuele basis toegekend wordt, komt deze vooral ten goede aan tweeverdieners en samengestelde gezinnen. Alleenstaanden en eenverdieners zijn ondervertegenwoordigd bij de winnaars van de werkbonus. De werkbonus komt ook een stuk meer ten goede aan vrouwen dan aan mannen. Door de invoering van de werkbonus zijn de bijdragen iets progressiever, maar grosso modo blijft de structuur van de werknemersbijdragen nog steeds proportioneel. De herverdelende impact en de progressiviteit van de invoering van de werkbonus zijn zeer beperkt. Om een uitgebreide evaluatie van de werkbonus te maken moeten ook de gedragsreacties meegenomen worden in de analyse. 5.3.1.8 Impact van de verhoging van de fiscale aftrekbaarheid kinderopvangkosten van kinderen tot 3 jaar (NAPincl. 2001-2003) voor Dit is maatregel 64 van het NAPincl. 2001-2003 (p. 38). De fiscale aftrekbaarheid van kinderopvangkosten voor kinderen van 0 tot 3 jaar ten laste van de belastingplichtige in erkende opvangcentra werd verhoogd van 80 % naar 100 % vanaf aanslagjaar 2001 (inkomsten 2000) (Federale overheidsdienst Financiën, 2004). Voor aanslagjaar 2005 (inkomsten 2004) betekent dit dat het aftrekbare bedrag per dag 11,20 € bedraagt (Federale overheidsdienst Financiën, 2004: 5). We berekenen met MISIM de impact van verhoging van 80 % naar 100 % van de fiscale aftrekbaarheid voor kinderopvangkosten van kinderen tot 3 jaar op basis van de nieuwe kinderopvangkostenstructuur voor de Vlaamse en de Franse gemeenschap voor 2005125. Bij een fiscale aftrekbaarheid van 0 % tot 80 % van kinderopvangkosten bedraagt het fiscaal voordeel gemiddeld 2,1 % van het totaal beschikbaar netto huishoudinkomen126. Na de verhoging van de fiscale aftrekbaarheid van kinderopvangkosten tot 100 % bedraagt het fiscaal voordeel gemiddeld 2,3 % van het totaal beschikbaar netto huishoudinkomen. Het gemiddeld maandelijks bedrag van het fiscaal voordeel van het gemiddeld totaal aan kinderopvangkosten bedraagt bij een fiscaal voordeel van 0 % tot 80 % 70 € (of 0, 28 % van de maandelijkse kinderopvangkosten) en bij een fiscaal voordeel van 0 % tot 100 % 77 € (of 0,30 % van de maandelijkse kinderopvangskosten). Het gemiddeld maandelijks fiscaal voordeel door de verhoging van de aftrekbaarheid van kinderopvangkosten is dus 7 €. De verhoging van de fiscale aftrekbaarheid voor kinderopvang van kinderen van 0 tot 3 jaar is een relatief kleine maatregel. Het geeft weinig zin voor dergelijke kleine maatregelen om de impact van de maatregel op het armoederisicopercentage of de Gini-coëfficiënt te meten of de differentiële impact in decielen na te gaan. 125 126 De gegevens van 1997 werden geïndexeerd met de index van de consumptieprijzen naar 2005. Dit betekent opnieuw dat socio-economische veranderingen en demografische veranderingen sinds 1997 niet meegenomen worden. Exclusief premies en roerende goederen. 100 5.3.2 Conclusie: Mogelijkheden van statische microsimulatiemodellen We hebben aan de hand van voorbeelden van maatregelen die een wijziging inhouden van het geheel van belastingen of uitkeringen (het tax-benefitstelsel) zijn, en dus een directe impact hebben op het huishouden, vastgesteld dat met een statisch microsimulatiemodel inzicht verkregen kan worden in de effecten van een maatregel. Er kan meer bepaald inzicht verworven worden in: - De verdeling van verliezers en winners bij de invoering van de maatregel (Wie wint/verliest en hoeveel?) - De differentiële impact van een maatregel naar sociale groepen, die gevormd worden op basis van een bepaald kenmerk (bv. Inkomen, leeftijd, sexe, regio, gezinstype) - De progressiviteit en de herverdelende werking - De wijziging van het armoederisicopercentage of de armoedekloof (cf. voor de werkbonus) De maatregelen moeten wel een relatief grote impact hebben om wijzigingen in deze maten te kunnen vaststellen. Het geeft weinig zin dergelijke maten te berekenen voor 'kleine' maatregelen (cf. de verhoging van de fiscale aftrekbaarheid). Met ‘kleine’ maatregelen bedoelen we maatregelen die betrekking hebben op een heel kleine groep, of maatregelen waarvan de budgettaire omvang zeer beperkt is. Het is ook mogelijk de kost van een maatregel te schatten en aan te geven welk aandeel van het budget ten goede komt aan huishoudens of personen die in bestaansonzekerheid leven en het zou ook mogelijk zijn de kosteneffectiviteit van maatregelen te berekenen. Daarnaast merken we op dat het mogelijk is armoederisicopercentages te ontleden. Dit is een interessante toepassing van microsimulatiemodellen die werken op empirische gegevens om inzicht te verwerven in de impact van omgevingsfactoren (macro-ecomische veranderingen en sociaaldemografische wijzigingen) op armoederisicopercentages. In de paper ‘Changing Poverty Post -1997’ van Piachaud en Sutherland (2002) wordt bijvoorbeeld op basis van de data van de Britse Family Resources Survey voor 1996-97 en 2000-2001 nagegaan welke veranderingen er zijn voor de (kinder)armoederisico’s en worden verklaringen voor die veranderingen127 onderzocht op basis van de kenmerken van de populatie in de survey op basis van POLIMOD. De impact van wijzigingen in de demografische samenstelling, in de tewerkstellingsituatie, in het inkomen en in directe belastingen en uitkeringen van de bevolking tussen 1996-1997 en 2000-2001 op het (kinder)armoederisicopercentage werden nagegaan. Om Belgische armoederisicopercentages te ontleden zijn er op dit moment microsimulatiemodellen voorhanden die werken op recente longitudinale databestanden. geen 5.4 Standaardsimulatie 5.4.1 Simulaties van de werkloosheidsvallen Voor de resultaten van de simulaties van de werkloosheidsvallen met Stasim verwijzen we naar het verslag van de Hoge Raad voor de Werkgelegenheid (2005: 17 – 28, deel 3 "Het lonend maken van werk"). 127 Veranderingen in armoederisicopercentages kunnen zich zowel voordoen als het aandeel van een groep met een hoog armoederisico verandert (= samenstellingsveranderingen) of als het armoederisico voor een specifieke groep wijzigt (= veranderingen in de incidentie van armoede) (Piachaud & Sutherland, 2002: 5). 101 5.5 De mogelijkheden van simulatiemodellen Simulatiemodellen zijn slechts inzetbaar voor maatregelen met een directe impact op het inkomen. Met statische microsimulatiemodellen kan, zoals gezegd, inzicht verworven worden in de verdeling van verliezers en winners, de differentiële impact van naar sociale groepen die gevormd worden op basis van een bepaald kenmerk (bv. Inkomen, leeftijd, sexe, regio, gezinstype), de progressiviteit en de herverdelende werking van een maatregel, de wijziging van het armoederisicopercentage of de armoedekloof. Ook de kostprijs, de kosteneffectiviteit en het aandeel van het budget dat ten goede komt aan personen onder de armoedegrens kunnen berekend worden. Met microsimulatiemodellen is het ook mogelijk armoederisicopercentages te ontleden naar de impact van bijvoorbeeld een verhoging van de werkloosheid in de populatie of gewijzigde socio-demografische samenstelling van de bevolking op basis van de steekproef. Standaardsimulaties kunnen de impact van maatregelen op het inkomen van een huishouden en op armoedevallen voor typegezinnen berekenen. We kunnen concluderen dat simulatiemodellen belangrijke instrumenten zijn om ex post bestaande maatregelen te evalueren en de impact van maatregelen ex ante te beoordelen in het kader van beleidsontwikkeling (cf. het voorbeeld voor de kinderbijslag). Vergelijkend onderzoek met microsimulatiemodellen waarbij maatregelen van andere landen of regio’s of fictieve maatregelen worden toegepast kan een belangrijke rol spelen om maatregelen te bepalen die de Lakenindicatoren in de positieve richting doen evolueren. Want naast de aangehaalde toepassingen kunnen we met microsimulatiemodellen ook inzicht verwerven in de impact van macro-economische en demografische veranderingen door de ontleding van veranderingen in armoedeniveaus, in differentiële gevoeligheden van de structuren (tax-benefit systemen) van landen en regio’s en in interacties tussen sociale transfers, belastingen en bijdragebetalingen. Ze helpen ons ook goede praktijken te identificeren. Simulatiemodellen zijn dan ook bruikbare instrumenten voor de OMC Sociale Insluiting. Nochtans hebben simulatiemodellen ook beduidende beperkingen aangezien zij enkel onmiddellijke effecten in kaart brengen, gedragseffecten en andere tweede orde effecten niet opnemen in de analyse en een theoretische simulatie blijven. Daarom zou evaluatie met simulatiemodellen ook aangevuld moeten worden met empirische evaluatie van maatregelen. In het kader van het NAPincl. zou het interessant zijn bestaande simulatiemodellen (en de uitgewerkte modules) en de maatregelen die al geëvalueerd werden in kaart te brengen en verder te investeren in de opbouw en het onderhoud van simulatiemodellen. Gegeven de huidige wetenschappelijke kennis is het ontwikkelen van dynamische microsimulatiemodellen weinig relevant voor het beleid. Het is wel relevant statische microsimulatiemodellen die aangevuld worden met gedragseffecten te gebruiken (cf. het ontwikkelingsproces voor MIMOSIS). 102 6 Conclusies en aanbevelingen 6.1 Conclusies - - - - Armoede en sociale uitsluiting is een complexe thematiek die transversaal over beleidsdomeinen, doelgroepenbeleid en de bevoegdheidsniveaus van de federale overheid en de gefedereerde overheden heen loopt. De OMC Sociale Insluiting biedt voor België enorme mogelijkheden voor: - De coördinatie van het beleid van de federale overheid en de gefedereerde entiteiten - Het veralgemenen van het beleidsanalytisch gebruik van indicatoren (indicatorenanalyse, streefdoelbepaling, ex post en ex ante beleidsevaluatie en opvolging) - Het vertalen van een referentiekader dat monetaire armoede en sociale insluiting combineert over alle sociale groepen heen Ondanks de serieuze investering in dataverzameling, in de ontwikkeling en interpretatie van indicatoren en in de identificatie van beleidsmaatregelen hebben we in dit rapport de volgende tekortkomingen vastgesteld: - Het NAPincl. is maar beperkt ingebed in de bestaande beleidsstructuren (begroting, regeerakkoord, armoedebeleid, …). - Een duidelijk tijdskader is afwezig. - Er is weinig informatie beschikbaar over de budgetten van maatregelen en de interpretatie van de beschikbare budgetten in het NAPincl. is niet altijd duidelijk. De ontbrekende budgetten zijn bovendien niet zomaar voorhanden bij de administraties. Een financiële onderbouw van het NAPincl. is dus zo goed als onbestaand. - De structuur van beide NAPs Sociale Insluiting is opgebouwd rond twee centrale delen 'Indicatoren' en 'Acties' zonder verwijzingen naar elkaar. Andere delen zoals het meten van de vooruitgang en de strategische aanpak zijn minimaal uitgewerkt. - De Lakenindicatoren, aangevuld met nationale indicatoren, worden op een degelijke wijze gebruikt voor de omgevingsanalyse in het Belgisch NAPincl., maar worden niet gebruikt voor de bepaling van streefdoelen, de ontwikkeling van beleid of de opvolging van beleid in het kader van het NAPincl. (wat niet impliceert dat indicatoren niet beleidsanalytisch gebruikt worden in het kader van andere beleidsprocessen). - Het NAPincl. is een plan zonder streefdoelen. Er wordt enkel gebruikt gemaakt van richtingsdoelen. - De hoofdlijnen van het beleid van de verschillende overheden zijn niet duidelijk in de uiteenzetting van het geplande beleid. - Hoewel het monitoringsysteem een goede aanzet is levert het weinig kwaliteitsvolle informatie op. - Criteria voor het selecteren van goede praktijken zijn niet aanwezig. Aan de basis van deze tekortkomingen ligt o.a. het feit dat beleid momenteel niet ontwikkeld wordt in het kader van het NAPincl.. Het NAPincl. groepeert enkel het ontwikkelde beleid binnen andere beleidsprocessen. De resultaten van de indicatoren zouden meer gebruikt moeten worden als insteek voor beleidsontwikkeling. Indien we de indicatorenset van het NAPincl. als insteek voor beleidsontwikkeling willen gebruiken, moeten we nagaan op welk(e) beleidsniveau(s) de rapportering inzake sociale insluiting het best georganiseerd kan worden en welke structuren hiervoor het meest adequaat zijn. Indicatoren kunnen meer beleidsanalytisch gebruikt worden en beleidsontwikkeling inspireren. Hiervoor zou eerst een planperiode en een uitgangssituatie om vooruitgang tegen af te zetten bepaald moeten worden. Vervolgens zouden de resultaten van de indicatoren geanalyseerd, geïnterpreteerd en ontleed moeten worden (o.a. aan de hand van sterkte-zwakte analyses en grondige analyses van het armoederisico van doelgroepen). Op basis van de sterktes en zwaktes zouden streefdoelen bepaald moeten worden. Ex post evaluatie van het bestaande beleid en ex ante 103 - - evaluatie van alternatieve maatregelen spelen dan een rol voor de beleidsontwikkeling. De maatregelen die uitgevoerd worden moeten vervolgens opgevolgd worden. Op basis van evaluatie van de maatregelen kunnen goede praktijken bepaald worden. Het NAPincl. 2003-2005 is een verbetering ten opzichte van het NAPincl. 2001-2003 inzake indicatorenset, opbouw van het NAPincl., selectie van maatregelen die gepland zijn vanaf 2003, e.a.. Maar in het NAPincl. 2001-2003 was er meer aandacht voor de impact van maatregelen (vb. budget, reikwijdte) dan in het NAPincl. 2003-2005. Er is duidelijk nog ruimte voor verbetering opdat het NAPincl. een strategisch beleidsdocument wordt. De stroomlijning van de Nationale Actieplannen die een reorganisatie met zich meebrengt, biedt de ideale gelegenheid om structuren voor de uitwerking van de rapportering inzake Sociale Insluiting te hertekenen. 6.2 Aanbevelingen op korte, middellange en lange termijn Korte termijn - Het bestaande materiaal verzamelen waarbij de impact van maatregelen beschreven wordt (o.a. in termen van budget, aantal personen dat kan genieten van de maatregel). In kaart brengen welke simulatiemodellen in België bestaan over de gewesten en gemeenschappen heen, welke modules uitgebouwd werden binnen deze simulatiemodellen en welke maatregelen al gesimuleerd werden. Middellange termijn - - - Nagaan welke structuren het best kunnen instaan voor de uitwerking van het Belgische NAPincl. - Op welk(e) beleidsniveau(s) kan het NAPincl. het best georganiseerd worden? Welke structuren zijn het meest aangepast voor de taakverdeling en samenwerking tussen de gelijkwaardige bevoegdheidsniveaus. - Welke taakverdeling en samenwerking is het meest aanwezen tussen de beleidsdomeinen? - Welke taakverdeling en samenwerking is het meest aanwezen tussen de administraties? - Welke taakverdeling en samenwerking is het meest aangewezen tussen administraties en kabinetten? - Wat is de verhouding met de bestaande structuren van het armoedebeleid? - Hoe kan het best coördinatie met de rapportering inzake werkgelegenheid en economie georganiseerd worden? - Hoe kunnen de lokale besturen betrokken worden bij het NAPincl. proces? De verhouding tussen de gemeenschappelijke doelstellingen van Nice, het beleidsanalytisch gebruik van indicatoren en mensenrechten expliciteren. Ontwikkelen van een kwalitatief hoogstaande datastrategie. - Uitbreiden van de statistische capaciteit (met aandacht voor de regio's) - Verder ontsluiten van administratieve databanken - Aandacht voor het ontwikkelen van longitudinale data - Verbeteren van de initiële steekproeftrekking, non-respons en uitval Het verfijnen en verder uitbouwen van de set van indicatoren. - De zinvolheid van het gebruik van de indicator voor regionale cohesie op het primaire niveau wordt in vraag gesteld (o.a. omwille van de moeilijke vergelijkbaarheid over de landen heen). Uitsplitsingen van de indicatoren naar de regio's zouden opgenomen moeten worden waar mogelijk (Atkinson e.a., 2002: 76; Atkinson e.a., 2005b: 119-120). - Het zou interessant zijn meer inzicht te verwerven in de betekenis van leven met een beschikbaar inkomen van minder dan 60 % van het mediaan gestandaardiseerd inkomen. Ook 104 - - 128 deprivatie-indicatoren voor de levenstandaard zouden verder onderzocht moeten worden (Atkinson e.a., 2005b: 114). - Er zouden indicatoren ontwikkeld moeten worden om het verband tussen geletterdheid en sociaal-economische achtergrond te expliciteren. De indicator inzake geletterdheid zou ook voor volwassenen of de actieve bevolking berekend moeten worden (Atkinson e.a., 2005b: 133, 119). Ook het verzamelen van informatie over het bereikte onderwijsniveau van de ouders en dat van hun kinderen zou verder onderzocht moeten worden in het kader van de intergenerationele overdracht van armoede (cf. nieuwe module in SILC). - Indicatoren zouden verfijnd moeten worden naar kwaliteit van huisvesting, huisvestingskosten, thuisloosheid. Er zou een geaggregeerde index ontwikkeld kunnen worden voor de kwaliteit van huisvesting op basis van de gegevens in SILC (Atkinson e.a., 2005b: 122).Inzake huisvestingskosten zou nagegaan moeten worden of het mogelijk is een indicator te ontwikkelen om de niet-gecompenseerde last van huisvestingskosten voor huishoudens met een laag inkomen die vergelijkbaar is over landen heen te ontwikkelen (Atkinson e.a., 2005b: 124). - Naar beleidsinput/throughput is verder onderzoek nodig zodat causale verbanden gelegd kunnen worden tussen het beleid en de resultaten van de indicatoren. België heeft in dit kader een interessante indicator opgenomen in het NAPincl 2003-2005 (2003: 44), namelijk een inputindicator voor de adequaatheid van de minimumuitkeringen en het minimumloon ten opzichte van de armoedelijn (Atkinson e.a., 2005b: 113, Van Dam, 2005: 14). - Verder onderzoek is nodig naar de levensomstandigheden van personen die niet in private huishoudens leven. - Uitsplitsingen van gegevens naar leeftijd (o.a. kinderen en ouderen) zouden vaker standaard opgenomen moeten worden – waar het zinvol is- (Atkinson e.a., 2005b). - Er zou meer aandacht besteedt moeten worden aan armoede en sociale uitsluiting ten gevolge van migratie. Recent werden hierover ook op Europees niveau richtlijnen ontwikkeld. - Er zou aandacht besteedt moeten worden aan 'Engendering statistics'. - Tijdsreeksen zouden opgenomen moeten worden om trends aan te geven. - In de toekomst zouden ook betrouwbaarheidsintervallen opgenomen moeten worden bij de berekening van indicatoren (Eurostat, 2005b: 5). - Het zou zinvol zijn achtergrondvariabelen in de situatiebeschrijving op te nemen (voornamelijk in het kader van internationale en regionale vergelijkingen) in verband met de socio-demografische en economische evolutie (bv. aantal echtscheidingen, verhoudingen van de leeftijdsgroepen, inflatie,…)128. - Naar de toekomst toe zouden ook lokale indicatoren ontwikkeld kunnen worden aangezien de sociale realiteit tussen steden en tussen buurten in steden fel kan verschillen. - Indicatoren voor de take-up van uitkeringen en maatregelen zouden ontwikkeld moeten worden. Expertise ontwikkelen rond het beleidsanalytisch gebruiken van de indicatoren (analyse van indicatoren (o.a. sterkte-zwakte analyse), bepaling van streefdoelen, ex ante en ex post beleidsevaluatie, bepaling van goede praktijken) Verder investeren in de opbouw en het onderhoud van simulatiemodellen. Gegeven de huidige wetenschappelijke kennis is het ontwikkelen van dynamische microsimulatiemodellen weinig relevant voor het beleid. Het is wel relevant statische microsimulatiemodellen die aangevuld worden met gedragseffecten te gebruiken (cf. het ontwikkelingsproces voor MIMOSIS). Verder onderzoeken en in kaart brengen van manieren om maatregelen te evalueren met een (in)directe impact op het inkomen van een huishouden. Verder onderzoek is nodig: - naar de relatie tussen economische groei, tewerkstelling, sociale bescherming en armoede; - naar de relatie tussen monetaire armoede en sociale uitsluiting; Een beknopt voorbeeld van het opnemen van demografische gegevens is te vinden in het Britse NAPincl. (UK, 2003: 5-6). 105 - - naar herverdeling via sociale transfers, belastingen, bijdragebetalingen, publieke diensten, prijzenstructuren, enzovoort; - naar het bepalen van maatregelen die de Lakenindicatoren in de positieve richting doen evolueren. Vergelijkend onderzoek (internationaal of regionaal) met microsimulatiemodellen kan daarbij een belangrijke rol spelen om inzicht te verwerven in: impact van macro-economische en demografische veranderingen door het ontleden van veranderingen in armoedeniveaus; in differentiële gevoeligheden van de tax-benefit systemen van landen en regio's; in de interacties tussen sociale transfers, belastingen en bijdragebetalingen; goede praktijken identificeren Nagaan hoe maatregelen best gegroepeerd en ingedeeld kunnen worden. Uitwerken van een monitoringstrategie. Het monitoringsysteem zoals het in zijn huidige vorm bestaat is positief als eerste aanzet, maar de kwaliteit van de informatie en het gebruik van het monitoringsysteem kunnen veel verbeteren. Het is een instrument dat maar degelijke informatie kan opleveren en zinvol gebruikt worden indien het gekaderd is in een bredere lange termijn monitoringstrategie (ontwikkelen van fiches, informeren en trainen van de gebruikers, e.a.). Het ontwikkelen van een eenvormige monitoringstrategie in de beleids- en beheersstructuren van alle gefedereerde entiteiten zodat we over vergelijkbare gegevens beschikken zou zeer zinvol zijn. In de mate van het mogelijke zouden opvolgingsfiches gestandaardiseerd moeten worden zodat de informatie in het monitoringsysteem duidelijk interpreteerbaar en vergelijkbaar is en op geaggregeerd niveau geanalyseerd kan worden. De gegevens zouden ook gegroepeerd moeten worden in een gebruiksvriendelijke databank. Bij het ontwikkelen van opvolgingsfiches zou de vraag centraal moeten staan wat we met de verzamelde informatie willen doen (bv. Rapportering voor het NAPincl., beleidsopvolging voor bijsturing van maatregelen, enz.) en zouden de bevoegde overheden betrokken moeten worden. Er zou bijvoorbeeld een standaardopvolgingsfiche in functie van het NAPincl. kunnen opgesteld worden die uitgebreid kan worden met aanvullende gegevens voor de bevoegde overheden. Bij het ontwerpen van de opvolgingsfiches is ook veel aandacht nodig voor de vraagstelling. Bestaande kennis over het ontwerpen van vragenlijsten kan daarbij gebruikt worden. Ook het testen van de opvolgingsfiches zou een belangrijk onderdeel van het proces moeten zijn omwille van de grote complexiteit en diversiteit van maatregelen. Naargelang de aard van de maatregel zouden specifieke opvolgingsfiches ontwikkeld kunnen worden (bv. samenwerkingsakkoorden of maatregelen met een directe impact op het inkomen van een huishouden). Ook voor het coderen van (ontbrekende) informatie zou gebruik gemaakt moeten worden van bestaande kennis. De kwaliteit van de verzamelde informatie moet daarenboven ook gecontroleerd en bewaakt worden. Daarnaast zou het zou ook zinvol zijn rekening te houden met de volgende elementen: - Inzake 'bevoegd overheidsniveau' zou rekening gehouden moeten worden met de complexe Brusselse institutionele context (wie is bevoegd voor de materie – welk gebied beslaat de maatregel – welk orgaan voert dit uit?) en met samenwerkingsakkoorden tussen de federale overheid en de gefedereerde entiteiten en tussen deze laatste onderling. - Aangezien personen op diensten wisselen raden we aan duidelijk de bevoegde diensten en afdelingen binnen de dienst aan te geven, en niet enkel contactpersonen. - Het zou nuttig zijn te vragen naar de wetgeving waarop de maatregel betrekking heeft (datum van publicatie in het staatsblad en datum van inwerkingtreding) - De historiek van de maatregel (in termen van wetswijzigingen) zou beschreven moeten worden. - Er zou nagedacht moeten worden of wijzigingen van bestaande maatregelen op eenzelfde opvolgingsfiche aangegeven kunnen worden of in een nieuwe opvolgingsfiche weergegeven worden. - De begin- en (eventuele) einddatum van de maatregel zouden vermeld moeten worden. - Er zou gepeild kunnen worden naar een website waar meer informatie beschikbaar is. - Bij samenwerkingsakkoorden zou naar de gebruikte terminologie in de andere landstalen gevraagd moeten worden. 106 - - Bij het bevragen van budgetten zouden duidelijke criteria opgesteld moeten worden zodat de interpretatie van de budgetten duidelijk is. Het onderscheid moet gemaakt worden tussen effectief bestede bedragen en geplande bedragen, tussen een verhoging van een budget en het totale budget. De verhouding tussen budgetten van deelaspecten van de maatregel en de totale maatregel zou duidelijk moeten zijn. Ook de verhouding tussen budgetten van maatregelen op verschillende niveaus (bv. bij samenwerkingsakkoorden over de gefedereerde entiteiten heen) zou geëxpliciteerd moeten worden. Indien budgettaire schattingen gemaakt werden (en de maatregel meerdere keren gewijzigd werd) is het nodig de schatting te documenteren. Er zou ook moeten aangegeven worden tot op welk niveau van nauwkeurigheid budgetten gewenst zijn. Het design van de maatregel zou beschreven kunnen worden. Een goede basisbeschrijving van de impact van de maatregel (budget, aantal personen dat er kan van genieten,…) is zinvol. Er zou aangegeven moeten worden wanneer de informatie in de opvolgingsfiches het laatst gewijzigd werd. Lange termijn - In de mate van het mogelijke, naar een tijdsafstemming van verschillende cycli streven Het veralgemenen en systematiseren van beleidsevaluatie Uitwerken van een beslissingsondersteunend model. 107 Bibliografie Atkinson, T., Cantillon, B., Marlier, E. & B., Nolan (2002), Social Indicators. The EU and social inclusion. Oxford: Oxford University Press. Atkinson, T. (2005a), EUROMOD and the development of EU social policy. Euromod working paper No. EM1/05. Atkinson, T., Cantillon, B. , Marlier, E. & B., Nolan (2005b), Taking forward the EU Social Inclusion Process. An independent report commissioned by the Luxemburg Presidency of the Council of the European Union. Beckerman (1979), The impact of income maintenance programmes on poverty in Britain. In: Economic Journal, 89, pp. 261-279. Berghman, J.(Prom.), Nicaise, I., Groenez, S., Vleminckx, K. & M., Demeuse (2003), The Belgian National Action Plan for Social Inclusion 2001-2003: a preliminary evaluation. Report of the non-governmental experts to the European Commission. Leuven: Hoger instituut voor de arbeid. Bouckaert, G., Van Dooren, W. & M., Sterck (2003), Prestaties meten in de Vlaamse overheid: een verkennende studie. Leuven, Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen. Brewer, M., Clarck, T. & A., Goodman (2002), The government's child poverty target: How much progress has been made?. London: The institute for fiscal studies, Commentary 88. Cantillon, B., Lambert, K. & G., Verbist (1993), Het micro-simulatiemodel van de sociale zekerheid (MISISZ), Berichten / UFSIA, Antwerpen, Centrum voor sociaal Beleid. Cantillon, B., Storms, B., Verbist, G. & K., Van Den Bosch (1995), Wegen naar een grotere doelmatigheid van kinderbijslag en belastingaftrek voor kinderen ten laste, Berichten / UFSIA, Antwerpen, Centrum voor Sociaal Beleid. Cantillon, B., Van Den Bosch, K. & G., Verbist (1999), MISIM: microsimulatiemodel van personenbelasting en parafiscaliteit, Berichten / UFSIA, Antwerpen, Centrum voor sociaal Beleid. Cantillon, B., & G., Verbist (2000), De sociale zekerheid van bruto naar netto, In: Algemeen Fiscaal Tijdschrift, 51e jg. juli, nr. 2000.7, ced.samson, pp. 283-300. Cantillon, B. & K. Van den Bosch (2002), Social strategies to combat income poverty of children and families in Europe. Luxembourg Income Study working paper series. Working Paper No.336, Syracuse/New York: Syracuse University. Cantillon, B., Kerstens, B. & G., Verbist (2003a), Les effets redistributifs de la réforme de l'impôt des personnes physiques. In : Cahiers économiques de Bruxelles. Vol. 46, No. 1, pp. 71-98. Cantillon, B., Van Dam, R. & K., Van den Bosch (2003c), 'Targets' voor het nationaal actieplan sociale inclusie: algemene beschouwingen en een advies. In: Tijdschrift voor sociale zekerheid. 4de trimester, pp. 11751186. Cantillon, B., De Graeve, D., Schokkaert, E. (Prom.), Kerstens, B., Van Camp, G., Van den Bosch, K., Van de Voorde, C. & T., Van Ourti, (2003d), Billijkheid in de financiering van de medische zorg: Technische nota's. Cantillon, B. (2004), Minimale inkomensgarantie in Europa tussen subsidiariteit en federalisme. In: The open method of coordination and minimum income protection in Europe. Liber memorialis Herman Deleeck. Leuven: Acco, pp. 13-26. Commission of the European Communities (2002), Communication from the commission on impact assessment. COM (2002) 276 final. Comité voor Sociale Bescherming (2002), Gemeenschappelijke indeling voor de nationale actieplannen / integratie voor de periode 2003-2005. Council of the European Union (2000a), Document from the presidency. Employment, Economic reforms and Social Cohesion-towards a Europe based on innovation and knowledge. Brussels, 12 january 2000. 5256/00. 108 Council of the European Union (2000b), Presidency note. Follow-up of the Lisbon European Council – the ongoing experience of the open method of coordination. Brussels, 14 june 2000, 9088/00. Council of the European Union (2004), Joint Report by the Commission and the Council on social inclusion. Brussels, 5 March 2004. 7101/04 Cornet, M. & D., Webbink (2004), Lerend beleid: het versterken van beleid door experimenteren en evalueren. CPB document. No.48. Delander, L., Hammarstedt, M., Mansson, J. & E., Nyberg (2005), Integration of immigrants. The role of language proficiency and experience. In: Evaluation Review, Vol. 29, No.1, pp. 24-41. De Lathouwer, L. (1996), Microsimulation in Comparative Social Policy Analysis: A case-study of Unemployment Schemes for Belgium and The Netherlands. In: Microsimulation and public policy, contributions to economic analysis, Harding, A. (ed.). Amsterdam: North Holland, pp. 69-91. De Lathouwer, L., Bogaerts, K. & H., Dillen (2005), Transities op de arbeidsmarkt. Een oefening met administratieve panelgegevens (nog te verschijnen). Deleeck, H. (2003),De architectuur van de welvaartstaat opnieuw bekeken. Leuven: Acco. Department for Work and Pensions, (2003a), Measuring Child Poverty. Department for Work and Pensions, (2003b), United Kingdom National Action Plan on Social Inclusion 20032005 Esping-Andersen, G., Gallie, D., Hemerijck, A. & J., Myles (2001), A new welfare architecture for Europe? Report submitted to the Belgian presidency of the European Union. European Commission, Directorate-General for Employment and Social Affairs, (2002), Joint report on social inclusion. Luxembourg: Office for official publications of the European Communities. European Commission, Directorate-General for Employment and Social Affairs (2004), Joint report on social inclusion. Manuscript completed in 2002. European Commission (2005a), Communication to the spring European Council. Working together for growth and jobs. A new start for the Lissabon strategy. Communication from President Barrosso in agreement with Vice-President Verheugen. COM (2005) 24. European Commission (2005b), Working together for growth and jobs. Next steps in implementing the revised Lisbon strategy. Commission staff working paper. SEC (2005) 622/2. European Commission (2005c), Peer reviews in the field of social inclusion policies. Operational Guide 2005. European Commission (2005d), Impact assessment guidelines. SEC (2005) 791. Europese Raad van Göteborg (2001), Conclusies van het voorzitterschap. 15 en 16 juni 2001. Bulletin 18.06.2001. PE 305.844. Europese Raad van Lissabon, (2000), Conclusies van het voorzitterschap. 23 en 24 maart 2000. Eurostat, (2004), Common cross-sectional EU indicators based on EU-SILC; the gender pay gap. Working Group on Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC), 29-30 March 2004. Luxemburg. Eurostat, (2005a), 2005 EPUNET Conference. Panel studies: current issues and challenges. EU-SILC: the new European instrument on Income and Living conditions. Eurostat (2005b), Income poverty and social exclusion in the EU25. Statistics in Focus. Population and social conditions. 13/2005. Eurostat (2005c), The continuity of indicators during the transition between ECHP and EU-SILC. Working Papers and studies. 2005 edition. Federale Overheidsdienst Financiën, (2004), De aftrek van kosten voor kinderoppas. (http://minfin.fgov.be/portail1/nl/brochure/publicaties/pdf/Kinderoppas2005.pdf ) Federal Public Service Economy, SMEs, Self-employed and Energy, Statistics and economic information (2004), Silc 2003 –Statistics on Income and Living conditions. Overview and first results. Working group. Document 1. 109 Gregg, P.; Waldfogel, J. & E., Washbrook (2005), Expenditure Patterns Post-Welfare Reform in the UK: Are low-income families starting to catch up? CASE/99. Hedman, B., Perucci, F. & P., Sündström (1996), Engendering Statistics – A tool for change. Stockholm: Statistics Sweden. HM Treasury (2004), Child Poverty Review. Groenez, S. & I., Nicaise (2004), Evaluation of the implementation of the Belgian NAP inclusion 2003-2005. Leuven: Hoger Instituut voor de arbeid. Hoge Raad voor de werkgelegenheid (2005), Verslag 2005. Brussel: Federale overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg. Immervol, H., O'Donoghue, C. & H., Sutherland, (1999), An Introduction to EUROMOD. EUROMOD Working Paper No. EM0/99. Immervoll, H., Levy, H., Lietz, C., Mantovani, D. & H., Sutherland (2005), The sensitivity of poverty rates to macro-level changes in the European Union, In: Cambridge Journal of Economics, June, pp. 1-20. (http://cje.oxfordjournals.org/cgi/reprint/bei054v) Interfederaal korps van de inspectie van financiën, (2005), Nota aan de ministerraad. Bijdrageverminderingen en loongrenzen werkbonus. Janssen, R. & M., van Herwijnen (2004), Beslissingsondersteuning voor complexe keuzevraagstukken. BOSDA voor windows. (https://dare.ubvu.vu.nl/bitstream/1871/1748/2/ivmvu0745.pdf) Janssen, P., Tussen maatschappelijk engagement en beleidsingrepen. Geschiedenis en toekomst van een sector in (te snelle?) ontwikkeling. (www.vmc.be) Kakwani, N. (1977), Measurement of tax progressivity: an international comparison. In: Economic Journal, 87, pp. 71-80. Kok, W. (2004), Aan de slag. De Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid. Rapport van de groep op hoog niveau onder leiding van Wim Kok. Lambert, P. (2001), The Distribution and Redistribution of Income. Manchester: University Press. Lefebure, S. (2005), Nota: Suggesties voor het gebruik van de ECHP-gegevens. (ongepubliceerd). Levin, H. & P., McEwan (2001), Cost-effectiveness analysis 2nd edition. London: Sage. Mabbett, D. (2005), Learning by numbers? The use of indicators in the coordination of social inclusion policies in Europe. Revised version of a paper presented to the ESPAnet Conference. Makovec, M., O' Donoghue, C. & S., Toso (2005), Childpoverty in Europe: Methodological and political issues129 (forthcoming). Marx, I. (2000), Met een subsidie aan het werk. Wat leert evaluatieonderzoek. Universiteit Antwerpen: CSBbericht. Ministerie van de Vlaamse gemeenschap, Administratie Planning en Statistiek, (2002), Handleiding "Opvolgen en evalueren van het beleid". (http://aps.vlaanderen.be/straplan/methoden/Handleiding_beleid.pdf) Ministerie van Financiën (2002), Belastinghervorming personenbelasting. Wet van 10 augustus 2001 (Belgisch staatsblad van 20 september 2001). (http://minfin.fgov.be/portail1/nl/brochure/publicaties/ personBelasting.htm). Mot, E. (1991), Verkenning van microsimulatiemodellen: inventarisatie en aanbevelingen,'s-Gravenhage: VUGA. Nicaise, I., Kerkhofs, R., Vandenbrempt, K. & A., Rea, (2004), Policy at work. Local implementation of the Belgian National Action Plan for Social Inclusion. Report of the Belgian non-governmental experts to the European Commission. Leuven: Hoger Instituut voor de arbeid. O'Donoghue, C., (2001), Introduction to the Special Issue on Dynamic Microsimulation Modelling. In: Brazilian Electronic Journal of Economics. Vol. 4 No.2. 129 Dit is een voorlopige versie van de tekst. 110 O'Donoghue, C. (2001), Dynamic Microsimulation: A Methodological survey. In: Brazilian Electronic Journal of Economics. Vol. 4, No. 2. OECD Social Policy Division. What are equivalence scales? (http://www.oecd.org/dataoecd/61/52/35411111.pdf) OECD (2002), Benefits and wages. Paris: OECD. OECD (2003), Taxing wages 2001-2002. Paris: OECD. Peña-Casas, R., Degryse, C. & P., Pochet (2002), De Europese strategie inzake armoede en sociale insluiting. Brussel: Observatoire social européen. Piachaud, D. & H., Sutherland, (2002), Changing Poverty Post-1997, CASEpapers 36. POD maatschappelijke integratie (2005), Nationaal actieplan sociale insluiting 2001-2003. Nationaal actieplan sociale insluiting 200-2005. CD-rom. Raad van de Europese Unie, (2000a), Begeleidende nota van de Raad (Werkgelegenheid en Sociaal Beleid) aan de Europese Raad van Nice. Betreft: bestrijding van armoede en sociale uitsluiting = Vaststelling van passende doelstellingen. Brussel. 14110/00. Raad van de Europese Unie (2000b), Bestrijding van armoede en sociale uitsluiting = Vaststelling van passende doelstellingen, begeleidende nota, Brussel, 30 november 2000, SOC 470 Rijksdienst voor sociale zekerheid van de provinciale en plaatselijke overheidsdiensten (2005), Contractuele en statutaire tewerkstelling: evolutie in de lokale sector 1995-2004. Volledige onderzoeksresultaten. (http://www.onssapl.fgov.be/nl/info/jaarverslag/rszppo_brochure_lang_2004.pdf) Raad van de Europese Unie (2000b), Voorbereiding van de buitengewone Europese Raad van Lissabon, 23/24 maart 2000 - Bijdrage van de Belgische regering. Brussel. 5759/00 Robben, F. & P., Maes (2004), De Kruispuntbank van de sociale zekerheid anno 2004. In: Belgisch tijdschrift voor sociale zekerheid. 1ste trimester. Pp. 145-174. Rottiers, S. (2004), Een analyse van sociaal Europa, aangevuld met een casestudy van de Vlaamse zorgverzekering. Eindverhandeling voorgelegd met het oog op het behalen van de graad van licentiaat in de politieke en sociale wetenschappen (Richting sociale wetenschappen). Antwerpen: Universiteit Antwerpen, Faculteit politieke en sociale wetenschappen. Secretariaat van de minister van werk en consumentenzaken (2005), Nota aan de ministerraad. 13/04/05. Schokkaert, E., De Graeve, D., Van Camp, G. , Van de Voorde, C. & T., Van Ourti (2003), Eigen bijdragen aan geneeskundige verzorging: simulatie en evaluatie van mogelijke hervormingen van het gezondheidszorgsysteem op basis van de huishoudbugdetenquête 1997-98. In: De Graeve, D., Cantillon, B., Schokkaert, E., (Prom.), Kerstens, B., Van Camp, G. & T.,Van Ourti, Billijkheid in de financiering van medische zorg: Eindrapport. Schokkaert, E., De Graeve, D., Van Camp, G., Van Ourti, T. & C., Van de Voorde (2004), Maximumfactuur en kleine risico's: verdeling van de eigen bijdragen voor gezondheidszorg in België. In: Tijdschrift voor sociale zekerheid. Vol. 46, n° 2, pp. 221-246. Social Protection Committee (2001), National Action plans against poverty and social exclusion (NAPsincl) 2001/03. 5366/00. Sutherland, H. (2001), Reducing Child Poverty in Europe: what can static microsimulation models tell us? , Euromod working paper No. EM5/01 Sutherland, H. (ed.), (2005), Micro-level analysis of the European Social Agenda. Combatting poverty and social exclusion through changes in social and fiscal policy. Euromod working paper No. EM8/05 Swanborn, P. (2002), Evalueren. Het ontwerpen, begeleiden en evalueren van interventies: een methodische basis voor evaluatie-onderzoek. Amsterdam: Boom. Unicef, Innocenti Research Center, (2005), Child Poverty in Rich Nations 2005. Innocenti Report Card N°6 Valenduc, C. (2002), La réforme de l'impôt des personnes physiques: ses effets sur l'imposition des salaires, l'incitation à l'emploi et sur la distribution des revenus, In: Bulletin de Documentation. Ministère des Finances, 62(3), pp. 139-143. 111 Van Aeken, K., Jacob, S. & F., Varone (2003) Beleidsevaluatie: een sturingsinstrument voor het overheidshandelen. In: Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement. Jaargang 8, N° 4, pp. 29-37. Van Dam, R. (2005), De indicatoren in het Nationaal Actieplan voor Sociale Inclusie: een tussentijdse evaluatie (ongepubliceerd). Van Den Bosch, K. & J., Breda (2005), "Het meten van de effecten van beleid". Inleiding. In: Belgisch tijdschrift voor sociale zekerheid. 26, 1-2. pp. 5-14. Vandenbroucke, F. (2002), The EU and social protection: What should the European Convention propose? Mpifg working paper 02/06 (http://www.mpi-fg-koeln.mpg.de/pu/workpap/wp02-6/wp02-6.html) Van der Vorst, P. (2002), Belgisch voorzitterschap – prioriteiten inzake sociale bescherming. Voor een actief en tastbaar Europees sociaal model – Comité voor sociale bescherming. In: Tijdschrift voor sociale zekerheid. 1ste semester, pp. 131-145. Van Oorschot, W. (1994), Take it or Leave it. A study of Non-take-up op social security benefits. Tilburg: Tilburg University Press. Verbist, G. (1999), MISIM: microsimulatiemodel van personenbelasting en parafiscaliteit. Antwerpen: Universiteit Antwerpen, CSB-bericht. Verbist, G. (2002a), An inquiry into the redistributive effect of personal income taxes in Belgium, Proefschriften/UFSIA. Verbist, G. (2002b), Kinderen op de grens van sociaal en fiscaal beleid. Een evaluatie van de kinderbijslag en het belastingkrediet voor kinderen. In: Vranken, J., De Boyser, K. & G., Van Menxel (red.), Armoede & Sociale Uitsluiting. Jaarboek 2002, pp. 218-232. Verbist, G. (2003), MISIM, een microsimulatiemodel voor personenbelasting en sociale zekerheid, In: Economisch en Sociaal Tijdschrift, jg. 57, nr. 3, pp. 221-248. Verbist, G., & N., Van Mechelen (2005a), Simulatiemodellen: instrumenten voor sociaal-economisch onderzoek en beleid. In: Tijdschrift voor sociale zekerheid. 26 (1-2), pp. 137-153. Verbist, G., De Lathouwer, L. & A., Roggeman (2005b), Labour Market Activation Policies: A comparison of the use of tax credits in Belgium, the UK and the US. TLM.NET Working Paper No. 21. Amsterdam: SISWO/Social Policy Research. (http://www.siswo.uva.nl/tlm/) Vlaamse overheid, (2004), Vlaams actieplan armoedebestrijding. (http://www.wvc.vlaanderen.be/armoede/brochure/vap2004/actieplan_armoede2004.pdf) 112
