Notitie inzake gemeenschappelijke regelingen

2006 05 29 NOTITIE GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN
Notitie gemeenschappelijke regelingen en rechtmatigheidscontrole
Inleiding
In de praktijk blijken er diverse onduidelijkheden te bestaan over de wijze waarop bij
gemeenten moet worden omgegaan met de verantwoording van gemeenschappelijke
regeling in de sfeer van de rechtmatigheidscontrole. Vandaar dat de gerezen vragen in dit
samenvattende stuk zijn uitgewerkt.
De basisvraag is veelal: zijn er consequenties verbonden aan het ontbreken van een
rechtmatigheidsverklaring bij een gemeenschappelijke regeling waarin een gemeente
deelneemt of als er sprake is van een andersluidende verklaring dan een goedkeurende
verklaring?
Volgens de Kadernota PRPG is er in principe geen direct gevolg voor een gemeente
wanneer een goedkeurende rechtmatigheidsverklaring ontbreekt bij een gemeenschappelijke
regeling. Hierover is het volgende geschreven:
‘Indien een gemeenschappelijke regeling (GR) geen goedkeurende accountantsverklaring
inzake rechtmatigheid bij zijn jaarrekening heeft, heeft dit normaal gesproken geen invloed
op de accountantsverklaring van de gemeente aangezien de GR inzake de BBV een
zelfstandige verantwoordingsplicht heeft. Een niet goedkeurende accountantsverklaring
(inzake getrouwheid) bij de jaarrekening van een gesubsidieerde instelling (NB: niet zijnde
een GR!) kan echter strijdigheid met interne en/of externe voorschriften opleveren en kan
derhalve wel van invloed zijn op het rechtmatigheidoordeel bij de subsidieverstrekkende
gemeente (Kadernota PRPG 10 oktober 2005 – paragraaf subsidieafrekeningen en
specifieke uitkeringen)’.
Dit is eenvoudig gesteld, maar is het ook echt zo eenvoudig? Helaas neen, er is immers een
aantal varianten mogelijk ten aanzien van de samenwerking bij en tussen gemeenten.
Verschijningsvormen
De Wet gemeenschappelijke regelingen kent de volgende mogelijkheden:
1. de mogelijkheid om een openbaar lichaam met een algemeen bestuur, een dagelijks
bestuur en een voorzitter in het leven te roepen;
2. de mogelijkheid een gemeenschappelijk orgaan zonder rechtspersoonlijkheid te vormen,
alsmede
3. de mogelijkheid om de gemeenschappelijke taken te laten behartigen door een
zogenaamde centrumgemeente.
4. Ten slotte kan een regeling zonder meer worden afgesloten, waarbij geen
organisatorisch verband wordt opgericht maar alleen bepaalde afspraken worden
vastgelegd, de zogenoemde lichte regeling. In dat geval is sprake van een
bestuursovereenkomst in de vorm van een gemeenschappelijke regeling.
De laatste variant wordt overigens niet expliciet genoemd in de Wgr, maar kan worden
afgeleid uit de wet (artikel 1, eerste lid). Deze visie kan echter worden betwist als gekeken
wordt naar art. 8 Wgr, waar slechts de eerste drie vormen worden genoemd. Wel kunnen los
van de Wgr gemeenten samenwerkingsafspraken maken die dan echter niet onder de Wgr
Pagina 1 van 7
2006 05 29 NOTITIE GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN
vallen. De vierde categorie samenwerking valt dus wellicht niet onder de Wgr, maar valt voor
een deel wel onder het privaatrecht.
Oprichting van een gemeenschappelijke regeling vereist een besluit tot het aangaan ervan,
van de raad, het college van B&W en de burgemeester (afhankelijk van de omstandigheid
wiens bevoegdheid in het geding is) en het opstellen van een gemeenschappelijke regeling
zelf.
Een belangrijk verschil tussen de varianten is dat bij de eerste twee varianten een geheel
eigenstandig samenwerkingsverband in het leven wordt geroepen, terwijl dit bij de
centrumgemeentenconstructie en de lichte regeling niet het geval is.
De voornoemde vormen van samenwerking zijn vormen van publiekrechtelijke
samenwerkingsvormen. Daarnaast werken gemeenten samen via privaatrechtelijke weg
samen zoals in stichtingen, nv’s, bv’s en verenigingen. Deze samenwerkingsvormen worden
in het kader van deze notitie buiten beschouwing gelaten.
Consequenties van de verschillende relaties
Op grond van hetgeen in de bijlage verder is uitgewerkt kan worden geconcludeerd dat bij
het ontbreken van een rechtmatigheidsverklaring bij een gemeenschappelijke regeling
waarin gemeenten samenwerken in de vorm van een openbaar lichaam of een
gemeenschappelijk orgaan, er in principe geen consequenties zijn. Deze beide vormen van
samenwerking hebben namelijk een eigenstandige verantwoordingsplicht en ook een eigen
verantwoordelijkheid in het kader van de het BBV en BAPG.
In de gemeenschappelijke regeling kunnen echter door de deelnemende gemeenten
specifieke eisen worden gesteld met betrekking tot de bekostiging van de samenwerking. Zo
kan bepaald zijn dat de GR moet voldoen aan eisen in het kader van de financiële
rechtmatigheid en dat anders de bekostiging wordt beperkt of stopgezet. Ook bestaat er een
mogelijkheid dat de gemeenschappelijke regeling specifieke wettelijke taken uitvoert en
afzonderlijk in rekening brengt bij de gemeenten. Veelal lopen de specifieke
Rijksvergoedingen dan ook via de gemeenten en niet via de gemeenschappelijke regeling.
Daar waar de gemeenten dan de verantwoordingsplicht richting het Rijk heeft, bijvoorbeeld in
het kader van de Wet Werk en Bijstand, zijn er uiteraard wel diverse
rechtmatigheidsaspecten aan de orde die van belang zijn voor de gemeentelijke
verantwoording rondom rechtmatigheid. Hierbij zal de accountant op basis van een
risicoanalyse, ervaringen uit het verleden, mogelijke wijzigingen in wet- en regelgeving en
tussentijdse informatie moeten bepalen of het (nog) ontbreken van informatie over de
rechtmatige besteding van de specifieke uitkering gevolgen heeft voor de gemeentelijke
verantwoording.
Wanneer er geen nadere eisen of wettelijke voorschriften zijn gesteld dan zijn er geen
consequenties. Uiteraard kan het wel zo zijn dat mogelijke rechtmatigheidsconsequenties (in
een later stadium) voor rekening van de deelnemende gemeenten kunnen komen. Hierbij
kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het overtreden van de EU-aanbestedingsregels door
de GR en de mogelijk hierop volgende boete bij de GR, die echter vervolgens wel aan de
gemeenten wordt doorberekend. Dit is echter een algemeen risico en heeft mogelijk
consequenties voor de begrotingsrechtmatigheid bij een gemeente, echter niet vanuit de
directe aansprakelijkheid en overtreding van de EU aanbestedingsregels.
Ten aanzien van de overige twee varianten van de gemeenschappelijke regeling geldt dat de
verantwoording van de baten en lasten in principe plaatsvindt in de jaarrekening van de
Pagina 2 van 7
2006 05 29 NOTITIE GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN
deelnemende gemeente. Dit houdt dus in dat zij hiermee automatisch vallen onder het
regime van de betreffende gemeente voor wat betreft de rechtmatigheidscontrole. Er is
namelijk geen sprake van een zelfstandige verantwoording van de gemeenschappelijke
regeling, ook al worden er voor de onderlinge kostenverdelingen wel een begroting en een
jaar(af)rekening opgesteld.
Bij de laatste twee varianten loopt de financiële afwikkeling veelal geheel via de administratie
van de “centrum”gemeente. Die “centrum”gemeente verantwoordt dus alle lasten, waar
tegenover de doorbelasting aan de andere deelnemers als bate wordt verantwoord. Ten
behoeve van de uitvoering is er veelal sprake van mandaat van bestuursbevoegdheden door
het ene gemeentebestuur aan het andere gemeentebestuur. De mandaatverlenende
gemeente blijft echter eindverantwoordelijk voor rechtmatige uitvoering. Hierdoor kan bij
rechtmatigheidsfouten en onzekerheden een soort “dubbeltelling” ontstaan, namelijk zowel
bij de uitvoerende “centrum”gemeente als bij de eindverantwoordelijke deelnemende
gemeente aan wie de “onrechtmatige” lasten worden doorberekend. Bij een tijdige
signalering kunnen de gesignaleerde onrechtmatigheden echter waar mogelijk nog tijdig
alsnog worden gecorrigeerd dan wel geaccordeerd, al dan niet via toepassing van een
hardheidsclausule.
Bij de “lichte regeling” kan ook sprake zijn van de variant dat er ten behoeve van de
uitvoering géén mandaat van bestuursbevoegdheden door het ene gemeentebestuur aan het
andere gemeentebestuur wordt verleend, maar er wel sprake is van op één (administratieve)
locatie samenwerkende ambtenaren van de verschillende gemeenten. Besluiten en
dergelijke worden dan door de samenwerkende ambtenaren namens hun “eigen” gemeente
genomen en bekend gemaakt. Vanuit de afzonderlijke (sub)administratie worden de
deelnemende gemeenten periodiek én tenminste jaarlijks, doorbelast voor hun “eigen”
activiteiten. Bij deze wijze van samenwerken zullen de hiervoor vermelde “dubbeltellingen”
van onrechtmatigheden veelal niet kunnen ontstaan.
Overigens kan een openbaar lichaam tegelijkertijd ook gebruik maken van de
centrumgemeente-constructie. Of men concentreert een aantal ambtenaren via detachering
op één plaats. De uitvoeringsmodaliteit hoeft dus niet in de weg te staan aan de juridische
verschijningsvorm van de regeling.
Bestuurscommissie
Naast de gemeenschappelijke regelingen bestaan er nog altijd diverse bestuurscommissie
bij gemeenten. Bijvoorbeeld op het terrein van onderwijs of sociale werkvoorziening. Deze
bestuurscommissies maken op grond van de Gemeentewet ‘gewoon’ deel uit van de
gemeentelijke bestuursorganen. Hierdoor lopen deze commissies zonder meer mee in het
verantwoordings- en controletraject op het terrein van de rechtmatigheid bij de betreffende
gemeente.
Conclusies
Zoals in de kadernota van het PRPG is aangegeven zal de accountant bij de verantwoording
van de gemeente moeten nagaan welke samenwerkingsvorm als GR van toepassing is.
Wanneer sprake is van een openbaar lichaam of een gemeenschappelijk orgaan, zal er
normaal gesproken geen sprake zijn van een directe relatie voor de rechtmatigheidscontrole
van de desbetreffende gemeente, tenzij er in de gemeenschappelijke regeling of wettelijk
bepaald is dat dit wel het geval is.
Pagina 3 van 7
2006 05 29 NOTITIE GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN
De accountant zal op basis van het voorgaande en een risico-analyse moeten nagaan welke
consequenties er mogelijk bestaan voor de gemeentelijke verantwoording. Zo kan het
bijvoorbeeld zo zijn dat de gemeente bij samenwerkingsverbanden die een eigen
verantwoordingsplicht hebben nog wel geconfronteerd worden met tekorten. Denk
bijvoorbeeld aan de problematiek met betrekking tot de SW bedrijven waar sprake is van
oplopende tekorten. Dit kan uiteraard consequenties hebben voor de bijdrage van een
gemeente en kan dus een rol spelen in het kader van zowel de getrouwe verantwoording
(volwaardigheid van leningen en aanvullende bijdrage) alsook in het kader van de
begrotingsrechtmatigheid.
Wanneer de GR werkzaamheden uitvoert die in rekening gebracht worden bij een gemeente
en waarvoor bij de gemeente nog een eigen een externe verantwoordingsplicht bestaat, dan
zal op basis van een risico-inschatting bepaald moeten worden of voldoende zekerheid
bestaat over de rechtmatige verantwoording en besteding bij de gemeenschappelijke
regeling.
De vraag “Zijn er consequenties verbonden aan het ontbreken van een
rechtmatigheidsverklaring bij een gemeenschappelijke regeling waarin een gemeente
deelneemt of als er sprake is van een andersluidende verklaring dan een goedkeurende
verklaring?” wordt dus beantwoord met een: Nee, tenzij.
*****
Pagina 4 van 7
2006 05 29 NOTITIE GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN
Bijlage: Varianten en juridische inbedding m.b.t. dualisering
De varianten nader beschouwd
Het openbaar lichaam
Het openbaar lichaam is de zwaarste variant. Alleen het openbaar lichaam beschikt namelijk
over rechtspersoonlijkheid en kan dus zelfstandig in het maatschappelijk verkeer optreden
en bijvoorbeeld eigen personeel in dienst nemen. De deelnemende gemeenten kunnen
krachtens de gemeenschappelijke regeling bevoegdheden van regeling en bestuur
overdragen aan het openbaar lichaam. In de praktijk wordt een openbaar lichaam gebruikt
voor zeer uiteenlopende veelal uitvoerende taken, zoals intergemeentelijke milieudiensten,
geneeskundige diensten, recreatieschappen en intergemeentelijke
werkvoorzieningschappen.
Gemeenschappelijk orgaan
Een gemeenschappelijke regeling kan ook voorzien in de instelling van een
gemeenschappelijk orgaan. Een gemeenschappelijk orgaan bezit geen rechtspersoonlijkheid
en kan dus bijvoorbeeld geen eigen personeel in dienst nemen. Een tweede verschil ten
opzichte van een openbaar lichaam is dat aan een gemeenschappelijk orgaan geen
regelgevende bevoegdheid kan worden gedelegeerd, hooguit beschikkingsbevoegdheden.
Dit betekent dat de deelnemende gemeenten krachtens de gemeenschappelijke regeling
slechts beschikkingsbevoegdheden kunnen worden overdragen aan het gemeenschappelijk
orgaan met dien verstande dat aan het gemeenschappelijk orgaan niet de bevoegdheid kan
worden overgedragen om belastingen te heffen of anderszins algemeen verbindende
voorschriften te geven.
De regels omtrent inlichtingen, verantwoording en tussentijds ontslag zoals bij het openbaar
lichaam gelden ook voor het gemeenschappelijk orgaan. Ook ten aanzien van de begroting
geldt hetzelfde regime als bij het openbaar lichaam.
In de praktijk wordt het gemeenschappelijk orgaan veelal ingezet als een intergemeentelijk
overleg of adviesorgaan voor een enkelvoudig belang op bijvoorbeeld het terrein van welzijn
of de volkshuisvesting.
Centrumgemeente-constructie
De derde mogelijkheid is de intergemeentelijke samenwerking vorm te geven door een
centrumgemeente-constructie. Op basis van deze variant kunnen deelnemers
overeenkomen dat bevoegdheden van een bestuursorgaan van de ene gemeente krachtens
de regeling worden uitgeoefend door een bestuursorgaan van een andere gemeente. Er is
sprake van mandaat van bestuursbevoegdheden door het ene gemeentebestuur aan het
andere gemeentebestuur. Om begrijpelijke redenen zullen gemeenten niet snel geneigd zijn
hun bestuurlijke bevoegdheden in handen te geven van het bestuur van een andere
gemeente. Bij deze constructie is dan ook vaak meer sprake van het gebruik van het
ambtelijk apparaat van één der gemeenten voor de andere gemeenten.
De taken die op deze manier intergemeentelijk worden vormgegeven zijn meestal uitvoerend
(ambtelijk) van aard, zoals huisvuilophaal, die wordt ‘uitbesteed’ aan een grotere
buurgemeente.
Pagina 5 van 7
2006 05 29 NOTITIE GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN
Inzake de wijze van verantwoording wordt door het CBS via de KREDO-website het
volgende vermeld:
“… een centrumgemeente met de uitvoering is belast. Deze laat de financiële afwikkeling
geheel via de eigen administratie lopen. Alle financiële resultaten zijn dan opgenomen in de
(jaar)rekening van die gemeente.”
Regeling zonder meer
Een ‘regeling zonder meer’ is een overeenkomst aangegaan op basis van de WGR, waarbij
geen van de overige drie varianten in het leven is geroepen. In een lichte regeling kan niet
worden gedelegeerd of gemandateerd aan de regeling.
Juridische beschouwing over gemeenschappelijke regelingen en
dualisering
1. in de Wet dualisering gemeentebestuur (wet van 28 februari 2002, Stbl. 2002, 111,
inwerkingtreding 7 maart 2002) is slechts zeer beperkt ingegaan op de positie van
gemeenschappelijke regelingen als gevolg van de dualiseringsoperatie. Daarin is alleen
een artikel IV te vinden dat bepaalt dat artikel 13 Wgr wordt gewijzigd om het mogelijk te
maken dat ook wethouders lid kunnen gaan uitmaken van de algemene besturen van
openbare lichamen die door de raden of mede door de raden zijn ingesteld. Noodzakelijk
omdat de wethouder immers geen raadslid meer is;
2. pas later is aandacht besteed aan de mogelijke herziening van de Wgr als gevolg van de
dualisering. Artikel 33 Wgr bepaalt immers dat op organen van een openbaar lichaam of
van een Gemeenschappelijk orgaan de regels met betrekking tot de verdeling van
bevoegdheden over gemeentelijk organen (en het toezicht daarop) in de ruimste zin van
overeenkomstige toepassing zijn. In de nota van BZK (voorjaar 2002 in concept aan VNG
en IPO voor commentaar toegestuurd) over de gevolgen van dualisering voor
gemeenschappelijke regelingen wordt onderbouwd dat deze analogie niet zo maar kan
opgaan. Het lag en ligt veel ingewikkelder dat de simpele oplossing in de Wgr. Deze
tekortkoming is recht gebreid met een nieuwe overgangsbepaling in de Wet van 6
februari 2003, Stbl 2003, 56 (met terugwerkende kracht in werking getreden op 7 maart
2002!). Artikel VIIIa daarvan bepaalt, dat: "Voor zover bij of krachtens de Wet
gemeenschappelijke regelingen en bij of krachtens de Kaderwet bestuur in verandering
bij of krachtens de Gemeentewet gestelde regels van toepassing zijn verklaard, blijven
de bij of krachtens de Gemeentewet gestelde regels zoals die luidden onmiddellijk
voorafgaand aan de datum van inwerkingtreding van deze wet, van toepassing". Een
hele mond vol, maar het betekent dat de (oude) Gemeentewet van 6 maart 2002 nog
geldt voor die genoemde situaties!
3. was het daar nu maar bij gebleven, dat is al ingewikkeld genoeg! Maar bij het verder
uitwerken van de Provinciewet (erbij gekomen in het dualiseringsspel sedert 11 maart
2003) en de Gemeentewet in verband met nieuwe voorschriften voor begroting en
verantwoording werd het noodzakelijk gevonden daarin wel de Gemeenschappelijke
regelingen mee te nemen enkel en alleen op dit onderwerp. Dat is terug te vinden in de
Wet van 2 juli 2003, Stbl. 314. Daarin is bepaald dat het hiervoor onder 2 aangehaalde
overgangsartikel VIIIa aangevuld moet worden met een nieuw lid (het cursieve citaat
hiervoor wordt dientengevolge lid 1), dat als volgt luidt: "2. Het eerste lid is niet van
Pagina 6 van 7
2006 05 29 NOTITIE GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN
toepassing op de artikelen 186 tot en met 213 van de Gemeentewet en de krachtens
deze artikelen vastgestelde regels". Deze wet is inwerking getreden op 17 oktober 2003
(KB 24 september 2003, Stbl. 384).
4. het voorgaande betekent dat openbare lichamen en gemeenschappelijke organen ook
een zogenoemde “212 en 213 verordening” moeten vaststellen. De stelling dat aan
gemeenschappelijke organen geen verordenende bevoegdheid overgedragen kan
worden (zie hierboven bij “De varianten nader beschouwd”) blijft hier gehandhaafd,
omdat hier niets overgedragen wordt! De opdracht tot het vaststellen van deze
verordeningen vloeit namelijk direct voort uit de wet.
Samenvattend:

gemeenschappelijke regelingen vallen niet onder de dualisering gemeentebestuur.
Via artikel 33 Wgr en overgangsbepaling VIIIa, lid 1 (bevriezingsbepaling) gelden de
bepalingen van de Gemeentewet van 6 maart 2002;

maak hierbij wel onderscheid tussen openbare lichamen en Gemeenschappelijke
organen enerzijds en centrumgemeenten anderzijds. De laatste vorm van
samenwerking valt wel onder de dualisering, omdat immers een gemeente de
Samenwerking behartigt en er geen sprake is van Overdracht van bevoegdheden,
een afzonderlijke begroting en rekening;

de eerste regel leidt uitzondering voor het Financiële regime van de genoemde
samenwerkingsvormen. Op grond van Overgangsartikel VIIIa, lid 2 zijn de financiële
bepalingen artikel 186 t/m 213 wel van toepassing. Dus niet artikel 213a
Gemeentewet! De uitwerkingsverordeningen op grond van de artikelen 212 en 213
Gemeentewet moeten dus ook gemaakt worden!

het voorgaande betekent dat een openbaar lichaam en een gemeenschappelijk
orgaan eveneens onder het Besluit begroting en verantwoording provincies en
gemeenten (BBV) en het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten
(BAPG) vallen.
Pagina 7 van 7