NAVO in Libië

Zurückhaltung en Wilkommenskultur in één beleid
Een analyse van het hedendaags buitenlands beleid van Duitsland in de NAVO en de Europese Unie
Yvonne van Laarhoven, 3973654
Julianalaan 8
3581NT Utrecht
[email protected]
Onderzoeksseminar III: Diplomatieke praktijken
Christ Klep
4 januari 2016
7400 woorden
1
Inhoudsopgave
Inleiding
3
Hoofdstuk 1: Het nut van instituties
7
Hoofdstuk 2: De NAVO in Libië
12
Hoofdstuk 3: De Europese Unie en de vluchtelingencrisis
17
Conclusie
22
Literatuurlijst
24
2
Inleiding
‘Kohl was more right than Kissinger. Kissinger said Germany is too big for Europe, but too
small for the world. Kohl said Germany is too big to be first among equals, but too small to
dominate Europe’
- Radoslaw Sikorski, minster van Buitenlandse Zaken van Polen, op de Müncher
Sicherheitskonferenz, 4 februari 2012.
De Europese Unie ligt in toenemende mate onder vuur. De optimistische ideeën over de monetaire
unie vielen door de Eurocrisis in duigen. De gigantische staatsschulden ondermijnen de stabiliteit van
de euro en na decennia van werken aan Europese integratie neemt de euroscepsis toe. Niet alleen
op monetair gebied zijn er problemen, de culturele verschillen en de machtsverhoudingen tussen
lidstaten zijn onder de loep komen te liggen. In tijden van economische problemen kijkt Europa naar
één vrouw voor de oplossing. Angela Merkel werd door het Amerikaanse zakenblad Forbes de
afgelopen negen jaar maar liefst acht keer verkozen tot machtigste vrouw ter wereld.1 Dit
weerspiegelt de positie van Duitsland op het continent. Hoewel het niet vreemd is dat het land met
de sterkste Europese economie en het hoogste aantal inwoners proportioneel veel macht heeft, is dit
gegeven binnen de Europese Unie niet vanzelfsprekend. Na de Tweede Wereldoorlog hebben de
overwinnaars de Bondsrepubliek niet teveel macht willen geven en Duitsland heeft zich in deze
relatief bescheiden rol geschikt. Een passieve houding op diplomatiek en militair gebied was
onderdeel van de politieke en morele schuldenlast van de twee wereldoorlogen. Nu van Duitsland
gevraagd wordt het voortouw te nemen, plaatst dat Duitsland in een tegenstrijdige positie.
Door middel van de Vrede van Westfalen werd in 1648 een Europese orde geschapen op
basis van soevereine staten. Het idee was dat wanneer de macht verdeeld werd over deze staten er
geen land zou zijn dat de overmacht had. Na de Dertigjarige Oorlog was er behoefte aan een stelsel
dat in de toekomst zou kunnen voorkomen dat Europa opnieuw in oorlog raakte. Door soevereine
staten naast elkaar te laten bestaan, zou de hoeveelheid macht per staat beperkt blijven. Hoewel
Europa er niet in slaagde de vrede te bewaren, bleven de Westfaalse principes de dominante theorie
om de machtsbalans handhaven.2 Met de Duitse eenwording van 1871 werd Duitsland een
potentieel dominante staat. Duitsland was niet alleen demografisch maar ook op militair en
1
Jennie Barbier, ‘Angela Merkel opnieuw ‘machtigste vrouw ter wereld’, De Volkskrant, 27 mei 2015.
S. Schmidt, To Order the Minds of Scholars: The Discourse of the Peace of Westphalia in International Relations Literature,
International Studies Quarterly 55 (2011) 601-623, 602.
2
3
economisch gebied sterker dan al zijn afzonderlijke buurlanden. De centrale ligging en de militaire
suprematie op het continent maakten Duitsland tot een tikkende tijdbom.3
Na de Eerste Wereldoorlog braken de overwinnaars zich het hoofd over hoe de Duitse
agressie beheerst zou kunnen worden. Frankrijk, Groot-Brittannië en de Verenigde Staten dachten
het Duitse Probleem op te lossen door Duitsland kleiner te maken, zowel geografisch als militair en
economisch. De geschiedenis leert ons dat de bepalingen van de Vrede van Versailles er niet in
slaagden de Duitse agressie in te dammen. Aan het eind van de Tweede Wereldoorlog lag Europa in
puin en was de Europese economie verwoest. De wederopbouw vond plaats terwijl Duitsland in twee
stukken werd verdeeld. De bezettingszones zouden de periode tot een vredesverdrag gaan
overbruggen. Aan het begin van de Koude Oorlog stond de Duitse kwestie centraal op de agenda van
de geallieerden. Het kleiner maken van Duitsland leek dus wederom de oplossing. Het IJzeren Gordijn
werd midden door Duitsland opgehangen.4 Duitsland was niet langer een belangrijke actor in de
Europese machtsstrijd, maar was door de sterke invloedssferen van communistisch oost en
kapitalistisch west eerder een middel geworden.
Op 9 november 1989 viel de Berlijnse Muur. Op dat moment kwam Europa voor een cruciaal
vraagstuk te staan: mocht Duitsland weer één worden?
De potentiële Duitse hereniging hield de
Europese politiek in haar greep. In november 1989 demonstreerden er massa’s in onder andere
Leipzig onder de leus ‘Wir sind ein Vok’. Het was duidelijk wat de Duitsers zelf wilden. De Britse
premier, Margaret Thatcher,
nam vervolgens stelling tegen de snelle eenwording die ook
bondskanselier Helmut Kohl voor ogen had. Volgens Thatcher zou iedereen van haar generatie zich
ter waarschuwing moeten herinneren wat er kon gebeuren wanneer Duitsland te machtig werd.
Nationaal karakter verandert niet, aldus Thatcher.5 Ondanks dergelijke tegenstand werd Duitsland al
binnen twee jaar herenigd.
De controverse rondom de Duitse eenwording leefde in Duitsland zelf minder sterk. Al in de
jaren vijftig werd onder Konrad Adenauer vastgesteld hoe de Bondsrepubliek Duitsland zich zou gaan
presenteren in de internationale politiek en ook na de eenwording zou aan deze waarden worden
vastgehouden. Duitsland zou bij het westen horen en samen met zijn Europese en Atlantische
partners zijn internationale verantwoordelijkheden aanvaarden. De Duitse Alleingang werd
afgezworen en de democratische waarden onderschreven. Duitsland omarmde de Europese
integratie en beschouwde de bevordering ervan als zijn grondwettelijke opdracht, aldus Adenauer. 6
Het feit dat de Duitse economie en het inwonersaantal opvallend groot zijn tussen de andere
3
Henry Kissinger, World Order. Reflections on the Character of Nations and the Course of History. (London 2014) 77.
Mathieu Segers, Waagstuk Europa, (Amsterdam, 2014) 65.
5 S. Dyson, Style and Foreign Policy: Margaret Thatcher's Black-and-White Thinking, International Political Science Review 30
(2009) 42.
6 A. Baring, Im Anfang war Adenauer. Die Entstehung der Kanzelerdemokratie, (München 1969) 46.
4
4
lidstaten, werd de afgelopen decennia daarom niet meer zozeer als een bedreiging beschouwd
binnen West-Europa. De andere lidstaten hebben van de grootte van Duitsland geen serieus
agendapunt meer gemaakt.
De afgelopen twintig jaar, na het eind van de Koude Oorlog, heeft Duitsland deze historische
last met zich meegedragen in het diplomatiek handelen. Duitsland kan veel macht uitoefenen binnen
de Europese Unie, maar gedraagt zich liever als een normale lidstaat.7 Sinds het begin van de
eurocrisis is dat lastig geworden, men kan niet meer om Duitsland heen. In een periode waarin
Duitsland zijn positie in de internationale politiek langzaam herdefinieert, is het relevant om het
hedendaags diplomatiek handelen in historische context te bekijken. Opvallend is dat Duitsland op
economisch gebied binnen de Europese Unie veel meer dan eerste onder de gelijken is, maar
bijvoorbeeld op militair gebied de leiding niet neemt. In het diplomatiek handelen wijst Duitsland
meer dan welk land dan ook op multilaterale instituties als de Europese Unie en de Noord
Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO). Geen land in Europa vecht zo hard voor het behoud van de
monetaire unie en de zoektocht naar gezamenlijke oplossingen voor de problemen waar Europa en
de wereld mee geconfronteerd wordt. Deze houding is voor een groot deel te herleiden op de Duitse
geschiedenis.
In dit onderzoek wordt het diplomatiek handelen van Duitsland in multilaterale instituties
heden ten dage in historisch perspectief geplaatst. In hoeverre is het buitenlands beleid dat
Duitsland voert in supranationale instituties historisch te verklaren? Daarnaast is het belangrijk de
vraag te stellen in hoeverre dit verschilt per institutie en thema. Om antwoord te geven op deze
vraag zal de theorie van het internationaal institutionalisme, zoals met name geformuleerd door
Robert Keohane, als handvat gebruikt worden. Daarnaast zal de geschiedenis van twee multilaterale
instituties, de NAVO en de Europese Unie, uitgelegd worden. De Europese Unie wordt door Duitsland
gebruikt als het politiek geweten van Europa en de NAVO hoofdzakelijk als militair instituut. Ter
illustratie zullen er twee voorbeelden van het hedendaags diplomatiek handelen van Duitsland in
multilaterale instituties aan bod komen. Allereerst de militaire interventie door de NAVO in Libië en
ten tweede de positie van Duitsland in de Europese Unie met betrekking tot de vluchtelingencrisis.
Deze twee casussen zijn sterke voorbeelden van het diplomatiek handelen van Duitsland in
multilaterale zin en omvatten zeer actuele internationale problemen.
In een periode waarin de ogen in het diplomatieke landschap vaak op Duitsland gericht zijn,
is het dus relevant om te onderzoeken hoe Duitsland zich gedraagt in multilaterale instituties en
waarom. Het wetenschappelijk onderzoek naar internationale betrekkingen richt zich vaak op
theorievorming. Deze theorieën bieden naar verhoopt een goed handvat tijdens onderzoek. Maar
7
Peter J. Katzenstein, Tamed Power: Germany in Europe, Foreign Affairs, Vol. 77, No. 3 (1998) 142.
5
het is belangrijk de context van de situatie waarin het handelen van, in dit geval, Duitsland zich
voltrekt, mee te nemen. Hierbij dient ook gekeken te worden naar het verschil in diplomatiek
handelen per situatie. Hierin ligt de meerwaarde van dit onderzoek. Het doel van dit betoog is het
begrip van de huidige internationale politiek en de rol die Duitsland daarin speelt te vergroten.
6
Hoofdstuk 1, Het nut van instituties:
‘Niets is mogelijk zonder mensen, niets is duurzaam zonder instituties’8 – Jean Monnet
Met het huidige groeiende gevoel van internationale onzekerheid is in veel landen een hernieuwd
nationalistisch geluid te horen, zowel in de politiek als vanuit de bevolking. Er wordt gevraagd om
minder macht voor de supranationale organisaties en meer soevereiniteit voor staten. In hedendaags
Europa heeft nationalisme nog altijd een beetje een vieze bijsmaak. De littekens van twee gruwelijke
oorlogen binnen één generatie zijn tot op heden aanwezig. Tegenstrijdig genoeg zijn veel van de
eurosceptische
sentimenten
die
er
nu
leven
de
reden
dat
de
supranationale
en
intergouvernementele instituties en afspraken, die samen de Europese Unie vormen, zijn opgericht.
Twee internationale instituties die hun oorsprong vinden in de naoorlogse periode waarin gezocht
werd naar manieren om de vrede te handhaven zijn de NAVO en de Europese Unie. Op dit moment
spelen ze beide, misschien wel meer dan ooit, een belangrijke rol in het Duitse diplomatiek handelen.
Kennis van de oorsprong van deze instituties is van belang bij het onderzoeken van de rol die
Duitsland in beide instituties aanneemt.
Om het diplomatiek handelen van staten in multilaterale samenwerkingsverbanden te begrijpen, is
het van belang om begrip te hebben voor hoe internationale instituties werken en waar ze vandaan
komen. In de wetenschappelijke kringen van de internationale betrekkingen werd eind vorige eeuw
de term internationaal institutionalisme gemunt. Door middel van deze theorie wordt geanalyseerd
hoe instituties opereren en waarom staten bereid zijn soevereiniteit af te staan aan deze instituties.
De definitie van instituties die dit betoog hanteert is ontwikkeld door Robert Keohane. Er zijn
verschillende vormen van instituties; hier wordt gefocust op multilaterale instituties. Instituties
identificeren regels voor de deelnemende actoren, in dit geval vooral staten. Die regels beperken de
activiteiten die de deelnemers mogen ondernemen of schrijven juist activiteiten voor. Daarnaast
scheppen ze verwachtingen over het gedrag van de andere deelnemers. Ten slotte verdelen ze
rollen en taken voor alle deelnemende actoren. De definitie van instituties die hier gehanteerd
wordt is: een internationale organisatie met regels die afgebakend is in tijd en ruimte.9
De regels dienen vaak als een vorm van bevroren geschiedenis. Het zijn ideeën die op een
bepaald moment zo belangrijk en fundamenteel waren dat de instituties ze hebben vastgezet, ook
voor tijden waarin deze ideeën minder vanzelfsprekend zullen zijn. Instituties kunnen de
internationale gemeenschap op deze manier beschermen tegen de politieke waan van de dag en
ideologische fundamenten beschermen op het moment dat deze uitgedaagd worden. Deze regels
8
9
Jean Monnet, Memoirs (Parijs 1976) 477.
Robert Keohane, International Institutions and State Power: Essays in International Relations Theory (Westview 1989) 381.
7
zorgen ervoor dat wanneer een van deze principes geschonden wordt, bijvoorbeeld de bezetting van
de Amerikaanse ambassade in Teheran in 1979, dit soort acties vrijwel universeel veroordeeld
worden. In de realistische visie op de internationale betrekkingen wordt dit verklaard door de
permanente drang van staten om hun normale en stabiele relaties te behouden. Deze zorgen
namelijk voor voorspelbare en afdwingbare gedragscodes.10
Keohane onderscheidt een aantal factoren die institutionalisering aantrekkelijk maken voor
staten. Ten eerste moet er sprake zijn van een wederzijds gewin. In de realistische definitie van
instituties is dit het stabiliseren van betrekkingen tussen staten en het voorkomen van onverwachtse
problemen. Ten tweede, pleit Keohane niet alleen voor de realistische zaak. Zijn theorie is om ook
empirisch onderzoek te doen naar specifieke instituties en hoe deze werken. Hij streeft ernaar, met
behulp van de theorie, instituties in hun context te bekijken. Alleen dan krijg je een goed beeld van
het wat en waarom van een institutie.11 Voordat er conclusies getrokken kunnen worden over de
positie van Duitsland in instituties is het daarom van belang de historie van de Europese Unie en de
NAVO uiteen te zetten. Deze kennis kan vervolgens gebruikt worden als handvat bij het analyseren
van het diplomatiek handelen van Duitsland.
Op 9 mei 1950 werd in Frankrijk het revolutionaire plan voor de oprichting van de Europese
Gemeenschap voor Kolen en Staal gepresenteerd. Dit revolutionaire idee kwam uit de koker van Jean
Monnet, een Franse diplomaat en politiek adviseur met korte lijntjes naar Groot-Brittannië. Zijn
zelfverklaarde missie was het veranderen van de bestaande Europese orde. Het Duitse probleem
moest doormiddel van instituties worden opgelost.12 De machtspolitiek op het continent had geleid
tot onderling wantrouwen en grootschalig geweld. Het structureren van bovenstatelijke
samenwerking zou de manier zijn om herhaling van het bloedige verleden te voorkomen. De
Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal zou het symbool worden voor deze belofte, aldus
Monnet. Economische samenwerking per sector was de eerste stap naar een supranationale
gemeenschap. Intensieve samenwerking was het tegengif voor gevaarlijk nationalisme dat sinds de
vorming van de natiestaten steeds weer de kop op stak. Vanaf de Vrede van Westfalen was
soevereiniteit de stelregel van de Europese betrekkingen en de Europese Gemeenschap voor Kolen
en Staal vormde het prille begin van een supranationale tegenbeweging.13
De weg naar Europese integratie die begin jaren vijftig in gang werd gezet leidde uiteindelijk
tot de ondertekening van het Verdrag van Maastricht op 7 februari 1992. Hierin werden
verschillende instituties opgericht op basis van drie pijlers. Ten eerste het gemeenschappelijk
10
Keohane, International Institutions and State Power, 385.
Ibidem, 393.
12 Segers, Waagstuk Europa, 70.
13 Ibidem, 71.
11
8
economisch en monetair beleid dat mede door middel van de invoering van de Euro uitgevoerd zou
worden. De Economisch Monetaire Unie is de institutionalisering van deze pijler. Daarnaast werkt de
Europese Commissie door middel van supranationale bevoegdheden. Zij is verantwoordelijk voor
cruciale beleidsterreinen als het handelsverkeer, eerlijke concurrentie en inflatiebestrijding.
Vervolgens zou een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, dat door zou kunnen
groeien tot hechte defensiesamenwerking, opgezet worden. De laatste pijler betrof justitie en
binnenlandse zaken, bijvoorbeeld in de vorm van asielbeleid en meer politiesamenwerking
doormiddel van Europol.14 De bepalingen uit het Verdrag van Maastricht zorgden voor verlies van
nationale zeggenschap, maar werden desalniettemin door de meeste Europese landen als een grote
stap vooruit gezien op de weg naar een veiliger en welvarender Europa.
Hoewel vaak wordt gedacht dat de NAVO primair is opgericht als reactie op de dreiging die door de
Sovjet Unie veroorzaakt werd, waren er meerdere doelen die een rol speelden, aldus ook de
organisatie zelf. In het overzicht van de geschiedenis van de NAVO op de website van de organisatie
wordt onderstreept dat het inkapselen van Sovjet expansionisme slechts één van de hoofddoelen
was. Het voorkomen van de heropleving van nationale agressie in Europa mede door middel van een
sterke Noord-Amerikaanse aanwezigheid speelde evenzeer een grote rol. Daarnaast trachtte de
Verenigde Staten de Europese politieke integratie onder andere via de NAVO te bevorderen.15
De kern van het oprichtingsverdrag van de NAVO bestaat uit artikel 5. Daarin wordt gesteld
dat een aanval op één van de NAVO-landen door de andere zal worden opgevat als een aanval op
alle landen en dat alle lidstaten zullen samenwerken om de aanval af te weren. In de laatste decennia
is er weinig sprake van dreiging tegen of binnenin lidstaten en heeft de NAVO haar pijlen dus op
andere continenten gericht. De alliantie wil niet slechts een militaire organisatie zijn, maar streeft
ook naar het consolideren van vrede out of area.16
Na de Koude Oorlog kwamen diepgaande vragen op over de toekomst van de NAVO. Nu het
Sovjet-gevaar geweken was, leek de NAVO overbodig geworden. Dit bleek niet het geval te zijn en de
NAVO is tot op heden actief en zelfs aan het uitbreiden. Het toekomststreven van de NAVO is een
politiek verbond van vrije staten te blijven vormen. Om de veiligheid van de huidige lidstaten te
garanderen wordt er gekeken naar het opnemen van nieuwe staten. Deze landen moeten een
gelijkgestemd democratisch systeem hebben en door hun deelname aan de NAVO de stabiliteit op
14
Verdrag betreffende de Europese Unie (Verdrag van Maastricht) (Luxemburg 1992).
A Short History of NATO http://www.nato.int/history/nato-history.html (12 december 2015).
16 A Short History of NATO http://www.nato.int/history/nato-history.html (12 december 2015).
15
9
het Europese continent versterken.17
Voorbeelden van deze ‘tactische’ toevoegingen zijn de
Baltische staten en vrijwel alle voormalige Warschau Pact-landen.
Na de Tweede Wereldoorlog is met name in het Westen het idee ontstaan dat soevereiniteit niet
langer heilig is, machtsuitoefening moet meer legitimiteit bezitten dan territorium en hard power.
Veiligheid van de burgers wordt niet langer gezien als iets dat slechts door de natie gewaarborgd kan
worden, maar ook door supranationale organisaties bewaakt moet worden. De NAVO ziet zichzelf
evenals de Europese Unie niet alleen als een samenwerkingsverband met een concreet doel, zoals
veiligheid
of
economische
vooruitgang.
Beide
instituten
definiëren
zichzelf
als
een
waardengemeenschap van democratisch bestuurde staten. De institutionalisering gaat verder dan
praktische zaken en strekt zich ook uit in gedeelde ideologie. Het Westen belichaamt de vrijheid en
de politieke stelsels in de lidstaten waarborgen de menselijke waardigheid. Aan dit
gemeenschappelijke idee ontlenen de NAVO en de Europese Unie voor een groot deel hun
legitimiteit.
Instituties spelen een belangrijke rol bij het handhaven van de interstatelijke machtsbalans.
Het is alleen te simpel gezegd dat dit het belangrijkste doel is van de Europese Unie en de NAVO. In
de volgende hoofdstukken zal het handelen van deze instituties op een specifiek moment beschreven
worden. Met name de bijzondere rol die Duitsland in beide instituties vervult, zal uitgediept worden.
Hoe kan het bijvoorbeeld dat Frankrijk en Duitsland met een ongeveer gelijke capaciteit om militaire
interventies uit te voeren zo’n verschillend beleid voeren? Of dat een land als Nederland met minder
capaciteiten eerder bereid is over te gaan op militair ingrijpen?18 Hierbij wordt met name gezocht
naar een antwoord op de vraag in hoeverre Duitsland in deze instituties handelt op basis van
nationale geschiedenis.
In de lijn van de realistische theorie zou Duitsland geen problemen moeten hebben met het
deelnemen aan militaire interventies. In 1994 werd officieel vastgelegd dat Duitsland deel mag
nemen aan militaire missies van bijvoorbeeld de NAVO en de Verenigde Naties door militairen in te
zetten. Daarnaast heeft Duitsland voldoende macht om dergelijk ingrijpen te helpen legitimeren.
Toch gebruikt Duitsland zijn macht liever niet op deze manier. De diplomatieke houding van
Duitsland in het debat over militaire interventie in Libië is hier een voorbeeld van. Daarnaast biedt de
Duitse houding in het vluchtelingendebat dat op dit moment in de Europese Unie speelt een
treffende illustratie. Aan de hand van de aanpak van Robert Keohane wordt er niet alleen op een
realistisch-theoretische manier naar de instituten gekeken, maar ook context gegeven bij de
17
Lawrence Kaplan, NATO Divided, NATO United: The Evolution of an Alliance, (Santa Barbara, 2004) 32.
Jessica Bucher, Lena Engel, Stephanie Harfensteller en Hylke Dijkstra Domestic politics, news media and humanitarian
intervention: why France and Germany diverged over Libya, European Security (2013) 524.
18
10
voorbeelden. De realistische theorie van de internationale betrekkingen is immers op zich niet
voldoende om de huidige positie van Duitsland te duiden.
11
Hoofdstuk 2: NAVO in Libië
Tegen de achtergrond van de Arabische Lente kwam de Libische bevolking in februari 2011 in
opstand tegen het regime van kolonel Khadaffi. Sinds de staatsgreep op 1 september 1969 was
Khadaffi aan de macht in Libië. Onder zijn bewind werd het land gekenmerkt door een totaal gebrek
aan vrijheid en democratie en werd het gecontroleerd door een sterke politiemacht en geheime
diensten. De opstand ontketende een golf van geweld tussen de regeringsmilitairen en
oppositiegroepen. Omdat pers slechts beperkt werd toegelaten en internet en mobiele telefonie
nauwelijks nog te gebruiken waren, was er veel onduidelijkheid over de hoeveelheid
burgerslachtoffers
die
gevallen
waren.
Human
Rights
Watch
vreesde
voor
ernstige
mensenrechtenschendingen en riep de Verenigde Naties op om te handelen. Om een bloedbad
onder de burgerbevolking te voorkomen, besloot de internationale gemeenschap in te grijpen. Op 17
maart 2011 gaf de Verenigde Naties door middel van resolutie 1973 groen licht voor militaire
interventie in Libië. De leiding over de missie in Libië werd overgedragen aan de NAVO. Vanaf 31
maart vielen de verschillende operaties in Libië onder de NAVO geleide missie Unified Protector. 19
Operatie Unified Protector had als doel enerzijds het handhaven van het wapenembargo en
anderzijds de bescherming van de Libische bevolking en de woongebieden tegen aanvallen of de
dreiging daarmee. Een belangrijk instrument was het afdwingen van een No Fly Zone. De operatie
werd internationaal breed gedragen en als een groot succes geëvalueerd. De deelnemende NAVO
landen waren: België, Bulgarije, Canada, Denemarken, Frankrijk, Griekenland, Hongarije, Italië,
Kroatië, Noorwegen, Polen, Portugal, Roemenië, Spanje, Turkije, het Verenigd Koninkrijk en de
Verenigde Staten. Daarnaast droegen ook Zweden en verschillende Arabische landen, zoals Qatar, de
Verenigde Arabische Emiraten en Jordanië, als partners van de NAVO, vanaf het begin van de
operatie bij aan Operatie Unified Protector.20 In de lange rij van landen die deelnamen aan de missie
in Libië springt de afwezigheid van Duitsland in het oog.
Na een aantal maanden werd in oktober operatie Unified Protector officieel beëindigd. De
officiële verklaringen van de deelnemende landen en organisaties over de interventie in Libië
spreken achteraf allemaal van een succes. Zowel de NAVO als bijvoorbeeld de Nederlandse overheid
hebben de missie positief geëvalueerd . Er werd met name gesproken over het enorme aantal
verijdelde burgerslachtoffers. De commotie die er voorafgaand aan de missie ontstond en de rol die
Duitsland in dit debat speelde, is daarom weer naar de achtergrond verdwenen. Toen de situatie in
19
20
R. Murray, A Hehir, Libya, the responsibility to protect and the future of humanitarian intervention, (London, 2013), 191.
Eindevaluatie Operatie Unified Protector, Ministerie van Defensie en Ministerie van Buitenlandse Zaken, 27 april 2012.
12
Libië aangekaart werd in de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties was Duitsland in eerste instantie
een sterke voorstander van het indammen van geweld. Een aantal weken later onthield Duitsland
zich echter van stemming over resolutie 1973. In dit betoog zal de keuze van Duitsland om niet voor
de resolutie te stemmen, uitgelegd worden. Daarnaast zal geanalyseerd worden in hoeverre de
argumenten in de diplomatieke traditie van Duitsland na de Koude Oorlog passen.21
De internationale gemeenschap reageerde relatief snel op de chaotische situatie in Libië. Al op 26
februari, minder dan twee weken na de uitbraak van de opstand, werd de eerste Veiligheidsraad
resolutie aangenomen. In resolutie 1970 werd het gebruik van dodelijk geweld tegen de
burgerbevolking veroordeeld. Daarnaast werd de regering van Khadaffi niet langer erkend als
legitieme macht. De internationale gemeenschap greep in door middel van reisverboden, een
wapenembargo en het bevriezen van tegoeden.22 In deze resolutie werd er wel al gesproken over de
responsibility to protect van de internationale gemeenschap voor de Libische burgers, maar was er
van militaire interventie nog geen sprake. Na de onderhandelingen over resolutie 1970 werd de
houding van Duitse diplomaten tegenover de resolutie, zoals in interviews door andere diplomaten
omschreven, als positief. Er waren diplomaten die de houding van Duitsland soms zelfs opdringerig
vonden. De Duitse minister van Buitenlandse Zaken, Guido Westerwelle, benadrukte herhaaldelijk
hoe belangrijk Duitsland het vond dat de Libische bevolking beschermd werd door de internationale
gemeenschap.23
De resolutie stopte het geweld in Libië niet. Integendeel, het geweld werd heviger en het
aantal slachtoffers steeg. Khadaffi gaf aan de opstanden tegen elke prijs neer te zullen slaan. Naar
aanleiding van de verslechterende situatie op de grond veranderde ook de toon van het
internationale debat over Libië. De bepalingen van resolutie 1970 waren niet voldoende om de
Libische bevolking te beschermen tegen het geweld. Er werd gestreefd naar verdere maatregelen
vanuit de internationale gemeenschap. Hierbij werd al gauw gesproken over een No Fly Zone en
werd er nagedacht over de militaire planning van nieuwe maatregelen. De Verenigde Staten, het
Verenigd Koninkrijk en Frankrijk namen het voortouw in de ontwikkeling van deze plannen.24
Met deze verandering van toon in het internationale debat, veranderde ook het standpunt
van Duitsland. Westerwelle sprak zich uit tegen de No Fly Zone en andere militaire maatregelen. Dat
wil niet zeggen dat Duitsland de bepalingen uit resolutie 1970 afdoende vond en tegen verder
optreden van de internationale gemeenschap was. Westerwelle pleitte bijvoorbeeld voor een
embargo op olie. Het was niet logisch bommen te werpen op Libië en tegelijkertijd door te gaan met
21
Sarah Bockmeier, Germany and the Intervention in Libya (Berlijn 2013) 64.
Verenigde Naties, Veiligheidsraad, Resolution 1970, 26 February 2011.
23 Bockmeier, Germany and the Intervention in Libya, 67.
24
Ibidem, 68.
22
13
de handel in olie met het regime van Khadaffi, aldus Westerwelle. Daarnaast benadrukte
Westerwelle dat dergelijke nieuwe plannen niet uitgevoerd konden worden zonder expliciet
mandaat van de Veiligheidsraad en toestemming van de Arabische staten.25
De minister van Buitenlandse Zaken benadrukte in het debat nogmaals de terughoudende en
sceptische houding van Duitsland ten opzichte van militaire interventie door aan te geven dat er
zeker geen Duitse militairen geleverd zouden worden. Westerwelle wees nogmaals op de grote
risico’s van een militaire missie in de regio. Hij verklaarde bezorgd te zijn voor escalatie van de
complexe situatie in Libië. En zijn grootste zorg was dat deze escalatie zou leiden tot interventie op
de grond in plaats van interventie vanuit de lucht. Daarnaast wees Westerwelle op de instabiele
situatie van de hele regio die zorgde voor een onvoorspelbare situatie. De nadruk van resolutie 1973
lag op het militair ingrijpen. Duitsland verkoos humanitaire hulp aan de noodlijdende burgers in Libië
boven militaire interventie. Omdat de bescherming van de burgerbevolking het belangrijkste doel
van de internationale gemeenschap was, diende de focus volgens Duitsland ook precies daar te
liggen. Met een budget van 30 miljoen euro om noodhulp en opvang voor vluchtelingen in de regio
te faciliteren, droeg Duitsland een significant aandeel bij.26
Naast de inhoudelijke bezwaren die Duitsland bij het militair ingrijpen had, waren er ook nog
praktische bezwaren. Het hoge tempo waarmee de situatie in Libië veranderde, vroeg volgens het
merendeel van de internationale gemeenschap op snelle besluitvorming. Duitsland had sterker dan
de andere leden van de Veiligheidsraad en de NAVO het idee dat alles via de normale besluitvorming
van de internationale gemeenschap moest gaan. Dat wil zeggen dat er tijd moest worden gemaakt
om het debat ook binnenlands te voeren en op basis daarvan een nationaal standpunt te formuleren.
De besluitvorming op de manier die Duitsland het liefst had gezien, zou meer tijd gaan kosten dan de
andere landen wilden nemen. Het argument van de tijdsdruk was voor Westerwelle echter geen
reden om over te gaan tot gehaaste besluiten zonder nieuw en expliciet mandaat van de
Veiligheidsraad.27
De stemonthouding van Duitsland staat in een lange traditie van terughoudendheid als het
gaat om militaire interventie. Duitsland kiest door de historische bagage eerder voor soft power en
economisch gerichte diplomatie dan voor militaire en machtsgerichte oplossingen. Door het gebrek
aan tijd heeft er geen goed debat plaats kunnen vinden in de Bundestag. Het nemen van een
beslissing met de nodige tijdsdruk zorgde ervoor dat Westerwelle zich in de rol schikte waarin
Duitsland zich vertrouwd voelde. Door stemonthouding werd het Duitsland makkelijk gemaakt geen
25
Auswärtiges Ambt, Federal Minister Westerwelle Welcomes Naming of UN Special Envoy to Libya (7 Maart 2011)
http://www. auswaertiges-amt.de/EN/Infoservice/ Presse/Meldungen/2011/110307_VN_ Libyen.html.
26
Auswärtiges Ambt, Federal Minister Westerwelle Welcomes Naming of UN Special Envoy to Libya (7 Maart 2011)
27
Bockmeier, Germany and the Intervention in Libya, 68.
14
militairen bij te dragen toen de missie overgedragen werd aan de NAVO. Het vermijden van militaire
betrokkenheid en daardoor verantwoordelijkheid als de missie geen succes werd, was de veilige
optie. 28
Het terughoudende diplomatieke handelen van Duitsland in militaire zin moet niet
geïnterpreteerd worden als onverschilligheid over wat er in de wereld speelt. De financiële steun aan
het Rode Kruis in Libië werd voor een significant deel betaald door Duitsland. Tevens was Duitsland
een groot voorstander van de sancties die opgelegd waren door de internationale gemeenschap. Het
grote verschil met bijvoorbeeld Frankrijk, de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk is dat
Duitsland wilde dat zo min mogelijk op militair niveau geopereerd werd. Er werd institutionele actie
om de burgers te beschermen bepleit. Dit zou via organisaties als het Rode Kruis of de United Nations
High Commissioner of Refugees georganiseerd kunnen worden, volgens Duitsland.29 De publieke
opinie in Duitsland leek voorafgaand aan de stemming in de Veiligheidsraad tegen militaire
interventie te zijn. Door de tijdsdruk kon er geen debat plaatsvinden waarin de publieke opinie
beïnvloed kon worden.
Bij het uitvoeren van buitenlands beleid zijn niet alleen de internationale verhoudingen van
belang, ook de binnenlandse publieke opinie dient meegenomen te worden. Uit onderzoek naar de
publieke opinie over militaire interventie in Libië blijkt dat in Duitsland relatief weinig berichtgeving
in kranten heeft gestaan over de Libische crisis in vergelijking met bijvoorbeeld Frankrijk. Kranten uit
verschillende hoeken van het politieke spectrum schreven over het zoeken naar oplossingen in de
regio. Daarnaast werd er meer gespeculeerd over het eventuele falen van de missie.30 De angst voor
het falen van een militaire interventie bij politici is niet alleen een kwestie van barmhartigheid, maar
ook vanuit persoonlijk gewin van belang. Het electorale voordeel van een geslaagde missie is kleiner
dan het electorale verlies bij een duidelijk gefaalde missie.31
Kortom, de belangrijkste oorzaken van de stemonthouding van Duitsland zijn te vinden in de
tijdsdruk waar de besluitvorming mee te maken had en de Duitse diplomatieke traditie. Door de
tijdsdruk was het voor de hand liggend om terug te grijpen op de reguliere diplomatieke houding, dat
wil zeggen terughoudend zijn als het gaat om militair ingrijpen. De terughoudende diplomatiek van
Duitsland op militair gebied is zoals bovengenoemd voor een groot deel historisch te herleiden.
Duitsland lijkt zich meer dan de andere Westerse landen in de Veiligheidsraad bewust te zijn van de
negatieve gevolgen als de missie geen succes blijkt te zijn. Hierbij spelen niet alleen de electorale
gevolgen die er voor Westerwelle en Merkel zouden zijn een rol, maar ook de angst voor de
humanitaire gevolgen. Een groot historisch besef van de gevolgen van oorlog zou hiervoor als
28
Ibidem, 70
29
Bucher, Engel, Harfensteller en Dijkstra, Domestic politics, news media and humanitarian intervention, 525.
30
Ibidem, 534.
Ibidem, 528.
31
15
verklaring kunnen dienen. De houding van Duitsland in de kwestie Libië is voor een groot deel terug
te leiden naar de nationale historie. Deze houding werd geuit door terughoudend te zijn en een grote
nadruk te leggen op de rol van instituties boven de rol van staten in het debat.
16
Hoofdstuk 3: De Europese Unie en de vluchtelingencrisis
‘Wir schaffen das!’ – Angela Merkel
Het jaar 2015 zal in de herinnering van vele Europeanen het jaar van de vluchtelingen zijn, zo prijkt
op de voorkant van de Volkskrant van 1 januari 2016. In de media is er geen onderwerp zo onder de
aandacht gebracht als de grootschalige migratie vanuit met name Syrië. Het iconische beeld van een
verdronken kind in de Middellandse Zee stond in alle kranten en was te zien op televisie en internet.
Toen de vluchtelingenproblematiek op met name Lampedusa voor het eerst zichtbaar werd in de
media, werd het in de nationale politiek van veel Europese landen nog gezien als geografische pech
voor Italië.32 Inmiddels is de omvang van het vluchtelingenprobleem een stuk duidelijker. Daarnaast
reizen de vluchtelingen niet alleen per boot naar het eerste land dat zij kunnen bereiken, alvorens
asiel aan te vragen proberen zij vaak nog door te reizen naar andere Europese landen. In de Europese
Unie wordt niet langer gesproken over pech, maar over gezamenlijke verantwoordelijkheid. In lijn
met deze gezamenlijke verantwoordelijkheid wordt er gezocht naar een Europese oplossing en een
rechtvaardige verdeling van de vluchtelingen over de verschillende Europese staten.
Er is doorgaans weinig aandacht voor Europees beleid onder de Europese bevolking. Burgers
voelen zich burger van een land en niet van Europa. Dit gebrek aan draagvlak brengt met zich mee
dat de discussie vaak wordt gevoerd met als hoofdvraag: ben je voor- of tegenstander van Europa?
En daardoor gaat de discussie niet in op de inhoud van het Europese beleid.33 Het debat over
vluchtelingen is hierop een uitzondering. Op nationaal niveau wordt het debat in de meeste lidstaten
hevig gevoerd. De binnenlandse toon in het debat neemt de regering van een staat mee naar het
debat op Europees niveau. Publieke opinie speelt in de vluchtelingencrisis een belangrijke rol. De
manier waarop het debat in de media wordt besproken is daarom van groot belang. Hierin is een
onderscheid te maken tussen de meeste Europese Unie lidstaten en Duitsland. Veel lidstaten
benadrukken maar weinig vluchtelingen op te kunnen vangen of in het geval van Denemarken
voeren ze zelfs actief campagne om vluchtelingen af te schrikken. Angela Merkel heeft aangegeven
geen limiet te stellen op de opvang. 34 Wederom bevindt Duitsland zich in een bijzondere positie.
In een debat dat in grote mate in het publieke domein gevoerd wordt, is de publieke
diplomatie van groot belang. Hiervoor wordt vaak de regeringsleider, het staatshoofd of de minister
32
Louise van Schaik, Dutch reluctantly shift to EU-wide response on migrants, (versie: 26 oktober 2015)
http://europesworld.org/2015/10/26/dutch-reluctantly-shift-to-eu-wide-response-on-migrants/#.VkrieV58qJ8
(20 december 2015).
33
Segers, Waagstuk Europa, 11.
34
Bundesregierung, Refugee policy, http://www.bundesregierung.de/Content/EN/Artikel/2015/11_en/201511-27-flucht-asyl-woche-im-ueberblick_en.html (22 december 2015)
17
van Buitenlandse Zaken gebruikt als spreekbuis in plaats van de minder bekende diplomaten die bij
de onderhandelingen betrokken zijn. Deze bekende gezichten kunnen voor een groot deel het
discours van het debat bepalen.35 Een speech van het staatshoofd kan onrust wegenemen bij de
bevolking en het debat structureren. Deze manier van het publiek informeren kan echter ook voor
problemen zorgen. Het staatshoofd of de regeringsleider is namelijk vaak niet aanwezig bij de
onderhandelingen in Europa en kan daarom dingen zeggen die de onderhandelingen tegenwerken.36
Een tweede probleem bij het bepalen van het discours kan ontstaan vanuit de oppositie. Wanneer de
oppositie een luidere stem weet te verkrijgen dan de regering of beter inspeelt op de sentimenten
van de burgers, beïnvloedt dit het debat.
De toon waarmee Angela Merkel over de vluchtelingenproblematiek spreekt is wezenlijk
anders dan de toon waarmee bijvoorbeeld Mark Rutte dat doet. In Nederland is een zichtbare
verharding van het debat aanwezig. De VVD streeft naar een zo sober mogelijke opvang en is tegen
het geven van opvang aan uitgeprocedeerde asielzoekers. Een reden voor deze houding is de
populariteitsgroei van Geert Wilders en zijn PVV. In Nederland is het debat hierdoor voor een groot
deel door de oppositie vormgegeven. Met een verkiezingsjaar in aantocht wordt er gehoor gegeven
aan populisme. Er wordt veel gesproken over de afwezigheid van Mark Rutte in een periode waarin
hij namens de regering zich uit had moeten spreken over de vluchtelingencrisis.37 Hierin zit een groot
verschil met Angela Merkel. Zij heeft zowel op binnenlands niveau als op Europees niveau belangrijke
speeches gegeven en statements laten publiceren.38 Merkel als persoon krijgt veel aandacht en weet
daarom het debat sterk te beïnvloeden. De Duitse diplomatie is sterk verbonden met de persoon
Merkel.
Evenals bij de debatten over militaire interventie in Libië ligt de nadruk van het Duits
diplomatiek handelen met betrekking tot de vluchtelingencrisis op internationale samenwerking.
Hoewel Duitsland nu een andere strategie kiest dan in 2011, is de grondslag van het Duitse beleid
wederom het zoeken naar oplossingen via de institutionele weg. In de Veiligheidsraad koos Duitsland
voor terughoudende diplomatie, in het vluchtelingendebat in de Europese Unie wordt door Duitsland
het voortouw genomen. Angela Merkel wijst er in de officiële statements van de Duitse regering op
dat de migranten recht hebben op een veilige plaats om te leven in de regio waar ze vandaan komen.
Echter, op het moment is dit niet mogelijk en moeten de lasten van dit probleem eerlijk verdeeld
35
G.R. Berridge, Diplomacy: Theory and Practice, (Londen, 2010) 179.
Berridge, Diplomacy, 164.
37
Louise van Schaik, Dutch reluctantly shift to EU-wide response on migrants, (versie: 26 oktober 2015)
http://europesworld.org/2015/10/26/dutch-reluctantly-shift-to-eu-wide-response-on-migrants/#.VkrieV58qJ8
(20 december 2015).
38
Auswartiges ambt, http://www.auswaertigesamt.de/DE/Aussenpolitik/GlobaleFragen/Fluechtlinge/Uebersicht_node.html. (20 december 2015)
36
18
worden. Rechtvaardigheid gebiedt dat je niet van te voren aan kunt geven dat er een maximaal
aantal personen opgevangen kan worden, iedereen heeft recht op opvang. De opvang van migranten
moet op een solidaire en rechtvaardige manier gebeuren, aldus Angela Merkel.39
De oplossing die Duitsland biedt voor de vluchtelingencrisis bestaat uit twee onderdelen: het
aanpakken van de wortels van het probleem buiten Europa en het gezamenlijk dragen van de lasten
die er binnen Europa zijn door de vluchtelingencrisis. Op de website van de Duitse overheid staan de
volgende uitspraken van Merkel over het Duitse beleid: ‘Out of area heeft de Europese Unie niet
genoeg financiële middelen beschikbaar gesteld voor de programma’s van de Verenigde Naties, het
World Food Programme en de UNHCR, waardoor de situatie in de regio blijft verslechteren. Zolang de
leefomstandigheden in Syrië en het gebied daaromheen niet beter worden, is het vanzelfsprekend
dat de problemen onze kant opkomen. Als we de wortels van het probleem aanpakken, zal de groep
vluchtelingen krimpen.’40 Daarnaast wordt er in de officiële statements solidariteit met Turkije
uitgesproken. Turkije draagt relatief een te zware last in de vluchtelingencrisis, aldus de Duitse
regering.41
In praktische zin vragen de Duitse oplossingen om een consequent beleid vanuit de Europese
Unie, waarbij Duitsland bereid is zelf het goede voorbeeld te geven aan andere lidstaten. Allereerst
dient er meer geld vrij gemaakt te worden voor opvang en integratie. De Duitse minister van
Binnenlandse Zaken, Thomas de Maizière, maakte onlangs bekend dat er in 2016 een budget van
326 miljoen euro vrijgemaakt wordt voor integratie van migranten in Duitsland. Integratie zorgt voor
meer binnenlandse veiligheid en vergroot de kans dat de migranten ingezet kunnen worden in het
Duitse arbeidsproces. Door deze verhoging in het budget kan de Bundesamt fur Migration und
Flüchtlinge meer personeel aanstellen om vluchtelingen beter op te vangen.42 Duitsland roept andere
landen op ook te investeren in integratie en tracht met zijn beleid het goede voorbeeld te geven
binnen Europa.
De investeringen in integratie in Duitsland worden niet alleen uit barmhartigheid gedaan.
Economische overwegingen voor de toekomst spelen hierbij ook een rol. Uit het rapport met de
economische prognose voor Europa van de Europese Commissie dat uitkwam in de herfst van 2015
blijkt dat de grootschalige migratie een positieve invloed heeft op de Duitse economie op termijn. De
nieuwkomers kunnen de opkomende schaarste in bepaalde sectoren op de arbeidsmarkt opvullen.
39
Bundesregierung, Refugee policy, http://www.bundesregierung.de/Content/EN/Artikel/2015/11_en/201511-27-flucht-asyl-woche-im-ueberblick_en.html (22 december 2015)
40
Ibidem.
41
Ibidem.
42
Ibidem.
19
Met name in Oost-Duitsland is er sprake van bevolkingskrimp. De demografische groei die de
migratie met zich meebrengt kan in deze regio positief effect hebben. 43 Het feit dat integratie niet
alleen een grote kostenpost is, maar ook een lucratieve investering is een sterk argument in het
vluchtelingendebat.
De Duitse oorlogsgeschiedenis wordt herhaaldelijk gebruikt in het publieke debat als
argument voor opvang. Ten tijde van de Eerste Wereldoorlog en later tijdens de Tweede
Wereldoorlog waren er enorm veel vluchtelingen op de been in Europa. En ook na de val van de
Muur was er veel migratie. In de media worden deze zaken als argument gebruikt onder het motto:
als het toen mogelijk was, is het nu ook mogelijk.44 Maar niet alleen de media gebruikt historie in het
debat. Angela Merkel gebruikt vaak haar persoonlijke historie bij het verklaren van haar standpunt.
Opgroeien in de armoede van Oost-Duitsland heeft haar gevormd. Het heeft haar vastberadenheid
om de Europese Unie tot een succes te maken gesterkt. Zoals ze zelf heeft gezegd: ‘Ik weet hoe het is
om te leven in een systeem dat in elkaar stort, en ik wil dat niet opnieuw meemaken.’ 45 De sobere
deugdzaamheid die Angela Merkel niet alleen bepleit in de politiek maar ook uitstraalt als persoon
wordt vaak toegeschreven aan haar achtergrond. De opmerking ‘het is niet lang vol te houden om
boven je stand te leven’ zorgde ervoor dat Merkel de bijnaam Schwäbische Hausfrau verkreeg. De
Oost-Duitse achtergrond van Angela Merkel is een voorbeeld van hoe de nationale historie de Duitse
politiek beïnvloedt.
De vluchtelingencrisis heeft in veel Europese landen de populariteit van rechts-populistische
partijen doen groeien, zo ook in Duitsland. Jarenlang is Duitsland het enige Europese land geweest
zonder grote populistische partij op de rechterflank van het politieke spectrum. De recente
ontwikkelingen zijn daarom opvallend. De rechtsextremistische organisatie Pegida (Patriottische
Europeanen Gegen Islamiserung Des Abendlandes) liet met demonstraties in Dresden een ander
geluid vanuit de Duitse burgers horen. Daarnaast staat de eurosceptische partij Alternativ für
Deutschland in de peilingen hoog genoeg om bij de volgende verkiezingen de kiesdrempel wel te
halen. Toch lukt het de beide organisaties niet echt een overtuigende achterban te vinden. De Pegida
demonstraties in andere Duitse steden trokken een stuk minder aandacht. Het fenomeen lijkt vooral
aanhangers te vinden in de voormalige DDR. Daarnaast waren de tegendemonstranten vaak ruim in
de meerderheid en liet de Duitse bevolking op die manier blijken niet van rechtsextremisme gediend
te zijn. De angst voor rechtsextremisme is in dergelijke tegendemonstraties nog duidelijk te merken
in Duitsland. Ook op dit gebied spreekt Merkel zich sterker uit dan de meeste andere Europese
43
44
Europese Commissie, European Economic Forecast Autumn 2015 (Luxemburg 2015).
Kick Hommes, Historische lessen voor een vluchtelingencrisis, Trouw, 11 september 2015.
45 S.
Kornelius, Angela Merkel (Londen, 2013) 81.
20
leiders. Zij riep in een toespraak Duitsers op niet deel te nemen aan de demonstraties en benadrukte
de negatieve historische lading van leuzen als ‘Wij zijn het volk’.46
In het vluchtelingendebat houdt Merkel voet bij stuk. Hoewel er binnen het CDU afspraken
zijn om de instroom van vluchtelingen terug te dringen, wordt er niet gesproken over een limiet.
Deze houding is het sterkste wapen dat Merkel heeft tegen het populisme en rechtsextremisme. Een
opmerking als ‘Wir schaffen das’ is van een aanzienlijk ander kaliber dan de onzekerheid van de
Nederlandse politici over hoeveel asielzoekerscentra er nog bij kunnen. Op 12 december publiceerde
Trouw een interview met Klaas Dijkhoff waarin hij terugblikte op zijn eerste maanden als
staatssecretaris. Zijn reactie op de klare taal van Merkel was een twijfelachtig ‘het kan kunnen’.47
De belangrijkste motivaties voor het diplomatiek handelen en het buitenlands beleid van
Duitsland met betrekking tot de vluchtelingencrisis zijn wederom voor een groot deel historisch te
herleiden. Er heerst een grotere angst voor rechtsextremisme in Duitsland dan in de andere
Europese lidstaten. Een gevolg hiervan is dat er feller gereageerd wordt op populisme vanuit de
bevolking en de politiek. Xenofobie en racisme wordt sterk veroordeeld. Een tweede argument is de
persoonlijke historie van Angela Merkel. Haar jeugd in Oost-Duitsland heeft haar erg bewust gemaakt
van de invloed van een politiek systeem op de mens en haar normen en waarden gevormd. Deze
normen en waarden draagt zij uit in het vluchtelingenbeleid van Duitsland. Merkel heeft van het
vluchtelingenbeleid een morele kwestie gemaakt. Een net land houd zich aan de afspraken en gaat
humaan om met mensen in nood, lijkt de boodschap te zijn.
Een overeenkomst met de diplomatieke houding van Duitsland in Libië is de sterke nadruk op
het vinden van een gezamenlijke oplossing. Wederom uit Duitsland weinig vertrouwen in het op
individuele basis handelen van de Europese lidstaten. Een duurzame en grondige oplossing kan
alleen ontstaan vanuit consequent beleid van de Europese Unie. Het vormen van dit beleid dient te
gebeuren op basis van het morele principe dat de westerse democratieën zorg dragen voor mensen
in nood. Een onderdeel hiervan is het rechtvaardig verdelen van de lasten en het bieden van
menswaardige opvang. Duitsland verwacht hier dat de lidstaten hun verantwoordelijkheid pas
nemen, wanneer door de Europese Unie vastgelegd wordt wat deze verantwoordelijkheid inhoud.
46
Saskia Jonker, Merkel wakkert met toespraak Duits immigratiedebat aan, Trouw, 1 januari 2015.
47
Nicole Besselink en Bart Zuidervaart, Klaas Dijkhoff: 'Wir schaffen das? Nee. Het kan kunnen', Trouw, 19
december 2015.
21
Conclusie
Het buitenlands beleid en diplomatiek handelen van Duitsland is sterk beïnvloed door de nationale
historie. De historische bagage van twee wereldoorlogen heeft Duitsland zeer bewust gemaakt van
zijn gevoelige positie in de internationale gemeenschap. Sinds het einde van de Koude Oorlog is het
steeds lastiger geworden voor Duitsland om afzijdig te blijven in out of area missies van de NAVO en
wordt er meer verantwoordelijkheid gevraagd van Duitsland in de Europese Unie. Er zijn steeds meer
internationale vredesmissies en responsibilty to protect is in toenemende mate onderwerp van
debat. Duitsland zoekt de oplossing voor zijn veranderende positie op het internationale toneel
hoofdzakelijk in supranationale organisaties. Toch is er een verschil in de manier waarop Duitsland
zich manifesteert in internationale instituties als het gaat om militair ingrijpen ten opzichte van
andere onderwerpen. De NAVO operatie Unified Protector en het vluchtelingendebat illustreren dit
verschil.
In de NAVO schikt Duitsland zich in zijn historisch bekende terughoudende rol. Ondanks dat
Duitsland op het continent in realistisch-theoretische zin over de meeste macht beschikt, neemt
Duitsland deze macht niet. In het debat over militaire interventie in Libië wijst Duitsland herhaaldelijk
op het belang van een expliciet mandaat van de Veiligheidsraad. De diplomatieke houding van
Duitsland met betrekking tot de interventie in Libië werd gekenmerkt door terughoudendheid.
Ondanks de tijdsdruk wil Guido Westerwelle dat alle besluiten volgens het boekje genomen worden.
De terughoudende diplomatie op militair gebied is voor een groot deel historisch te herleiden.
Duitsland is zich zeer bewust van de risico’s van militair ingrijpen en zoekt liever naar andere
oplossingen, zoals het sturen van humanitaire hulp in de vorm van het Rode Kruis of de Verenigde
Naties. Daarnaast heeft Duitsland een grotere angst voor negatieve gevolgen als de missie geen
succes zou worden.
In de Europese Unie durft Duitsland het voortouw wel te nemen. Na de uitbraak van de
economische crisis is de rol van Angela Merkel groter dan ooit. Omdat Duitsland de leidende rol
heeft gehad in het debat rondom de financiële problemen van Griekenland werd er voor een
oplossing voor de vluchtelingencrisis wederom haar kant op gekeken. Een oorzaak van het verschil
tussen de twee instituties kan gezocht worden in het thema. De interventie in Libië vraagt om
militaire inzet out of area. De vluchtelingenproblematiek speelt op het continent en is voor Angela
Merkel een persoonlijke en morele kwestie. Op militair gebied is Duitsland passief en risico
vermijdend. Door de historische last die Duitsland met zich meedraagt, is diplomatie altijd een
delicate kwestie. Mede daarom is het voor de Duitse diplomatie goed een kans om zich van zijn beste
kant te laten zien te benutten. Dit wordt op het moment gedaan met de vluchtelingencrisis.
22
De ontwikkeling van Duitsland op het internationale speelveld is nog in volle gang. Het Duitse
buitenlands beleid verzet zich niet langer tegen de sterke, zelfs bepalende, positie die het binnen de
Europese Unie verworven heeft. Duitsland grijpt de kans om het goede voorbeeld te geven in de
vluchtelingencrisis met beide handen aan en durft ook als moreel kompas op te treden voor de
andere lidstaten. Toch is de bescheiden rol waar Duitsland zich na de Tweede Wereldoorlog zo lang
in heeft moeten schikken niet volledig verdwenen. Met name op militair gebied blijft de
terughoudendheid kenmerkend voor het Duitse beleid. Internationale instituties zijn, zoals
beschreven door Keohane, voor Duitsland een middel om de internationale samenwerking te
beschermen tegen de politieke waan van de dag. Duitsland heeft zich in de internationale
betrekkingen deels weten te ontworstelen aan zijn oorlogsverleden, maar de sporen zijn zeker nog
zichtbaar.
23
Literatuurlijst:
A Short History of Nato, http://www.nato.int/history/nato-history.html (12 december 2015).
Auswartiges ambt, http://www.auswaertigesamt.de/DE/Aussenpolitik/GlobaleFragen/Fluechtlinge/Uebersicht_node.html. (20 december 2015).
Auswärtiges Ambt, Federal Minister Westerwelle Welcomes Naming of UN Special Envoy to Libya (7
Maart 2011) http://www. auswaertiges-amt.de/EN/Infoservice/
Presse/Meldungen/2011/110307_VN_ Libyen.html.
Barbier, Jennie, ‘Angela Merkel opnieuw ‘machtigste vrouw ter wereld’, De Volkskrant, 27 mei 2015.
Baring, A., Im Anfang war Adenauer. Die Entstehung der Kanzelerdemokratie, (München 1969) .
Berridge, G.R., Diplomacy: Theory and Practice (Londen 2010).
Besselink, Nicole en Zuidervaart, Bart, Klaas Dijkhoff: 'Wir schaffen das? Nee. Het kan kunnen',
Trouw, 19 december 2015.
Bockmeier, Sarah, Germany and the Intervention in Libya (Berlijn 2013).
Bucher, Jessica, Engel, Lena, Harfensteller, Stephanie en Dijkstra, Hylke, Domestic politics, news
media and humanitarian intervention: why France and Germany diverged over Libya, European
Security (2013).
Bundesregierung, Refugee policy,
http://www.bundesregierung.de/Content/EN/Artikel/2015/11_en/2015-11-27-flucht-asyl-woche-imueberblick_en.html (22 december 2015).
Dyson, S., Style and Foreign Policy: Margaret Thatcher's Black-and-White Thinking, International
Political Science Review 30 (2009).
Eindevaluatie Operatie Unified Protector (Ministerie van Defensie en Ministerie van Buitenlandse
Zaken) 27 april 2012.
Europese Commissie, European Economic Forecast Autumn 2015 (Luxemburg 2015).
Hommes, Kick, Historische lessen voor een vluchtelingencrisis, Trouw, 11 september 2015.
Jonker, Saskia, Merkel wakkert met toespraak Duits immigratiedebat aan, Trouw, 1 januari 2015.
Kaplan, Lawrence, NATO Divided, NATO United: The Evolution of an Alliance (Santa Barbara, 2004).
Keohane, Robert, International Institutions and State Power: Essays in International Relations Theory
(Westview 1989)
Kissinger, Henry, World Order. Reflections on the Character of Nations and the Course of History
(London, 2014).
Kornelius, S., Angela Merkel (Londen, 2013).
24
Monnet, Jean, Memoirs (Parijs 1976).
Murray, R., Hehir, A., Libya, the responsibility to protect and the future of humanitarian intervention
(2013).
Schmidt, S., To Order the Minds of Scholars: The Discourse of the Peace of Westphalia in International
Relations Literature, International Studies Quarterly 55 (2011).
Schaik, van, Louise, Dutch reluctantly shift to EU-wide response on migrants, (versie: 26 oktober
2015) http://europesworld.org/2015/10/26/dutch-reluctantly-shift-to-eu-wide-response-onmigrants/#.VkrieV58qJ8 (20 december 2015).
Segers, Mathieu, Waagstuk Europa (Amsterdam 2014).
Verdrag betreffende de Europese Unie (Verdrag van Maastricht) (Luxemburg 1992).
Verenigde Naties, Veiligheidsraad, Resolution 1970, 26 February 2011.
25