Instituties rond arbeid en sociale zekerheid
advertisement
Instituties rond arbeid en sociale zekerheid Paul de Beer In: Jan Willen Duyvendak & Miriam Otto (red.), Sociale kaart van Nederland. Over maatschappelijke instituties, z.p.: Boom Onderwijs, 2007, pp.111-132. Veel economen staat een ideaalbeeld voor ogen waarin de arbeidsmarkt een spontaan ordeningsmechanisme is dat vanzelf tot stand komt als mensen hun eigenbelang najagen. Ieder heeft er belang bij om zich te specialiseren in datgene waarin hij of zij het beste is en ruilt het product van zijn/haar arbeid tegen de producten van anderen. De prijs van die producten – oftewel de beloning van de arbeidsinspanning – past zich aan aan de verhouding tussen vraag en aanbod, zodat er evenwicht op de arbeidsmarkt tot stand komt. Niemand is werkloos, noch zijn er onvervulde behoeften door een gebrek aan aanbod. Wie in deze schets weinig herkent van de werkelijk bestaande arbeidsmarkt, heeft gelijk. Als er een soort markt is die weinig te maken heeft met spontane, ongereguleerde ruil, dan is het wel de arbeidsmarkt. In de praktijk is de arbeidsmarkt ingebed in een fijn vertakt netwerk van instituties. Het gaat hierbij zowel om instituties in de betekenis van regels als in de betekenis van organisaties. Het hoeft geen verbazing te wekken dat economen wie het bovenbeschreven ideaalbeeld voor ogen staat, weinig op hebben met die arbeidsmarktinstituties. Als de arbeidsmarkt niet naar wens functioneert, bijvoorbeeld doordat er onvrijwillige werkloosheid bestaat, dan schrijven zij dit graag toe aan de verstorende werking van die instituties. Sociologen wijzen er daarentegen juist op dat de arbeidsmarkt zonder die instituties helemaal niet zou bestaan, of zou ontaarden in een jungle waarin louter het recht van de sterkste geldt. Het ‘poldermodel’, zoals de institutionele inrichting van de Nederlandse arbeidsmarkt en sociale zekerheid tegenwoordig vaak wordt genoemd, kent dan ook zowel fervente tegenstanders als vurige aanhangers. Dit hoofdstuk probeert een objectief beeld te geven van de instituties op en rond de arbeidsmarkt en de sociale zekerheid in Nederland. Eerst worden de belangrijkste instituties die er momenteel rond arbeid en sociale zekerheid bestaan, in kaart gebracht. Hierna volgt in vogelvlucht een schets van de geschiedenis van deze instituties sinds de Tweede Wereldoorlog. Vervolgens wordt kort ingegaan op de vraag hoe de Nederlandse arbeidsmarktinstituties zich verhouden tot die in andere landen. Ten slotte wordt de balans opgemaakt van de werking van deze instituties: moet het poldermodel als een zegen of als een vloek voor onze economie en samenleving worden beschouwd? 1. De huidige instituties rond arbeid en inkomen Figuur 1 is een ‘landkaart’ van de instituties die aan het begin van de 21e eeuw op en rond de Nederlandse arbeidsmarkt en het Nederlandse socialezekerheidsstelsel bestaan. Op het eerste gezicht is het een onontwarbare kluwen van organisaties, wetten, relaties, dwarsverbanden en 1 vertegenwoordigingen waarin geen systeem lijkt te zitten. Hoewel er aan dit doolhof van instituties inderdaad geen weldoordacht plan ten grondslag ligt, heeft het geheel toch wel een zekere logica. Om met behulp van deze landkaart de weg te kunnen vinden is het goed te weten dat in figuur 1 twee soorten instituties worden onderscheiden. Enerzijds zijn er instituties in de vorm van formele organisaties (in de figuur aangegeven met rechthoeken) en anderzijds instituties in de zin van formele wetten en regels (aangegeven met ovalen). Daarnaast wordt de individuele werknemer, uitkeringsgerechtigde of gepensioneerde aangegeven met een rechthoek met afgeronde hoeken. Verder bevat de figuur twee soorten verbindingspijlen. Een ononderbroken pijl die loopt van een organisatie (rechthoek) naar een wet of regel (ovaal) geeft aan dat de betreffende organisatie verantwoordelijk is voor of invloed heeft op die wet of regel. Loopt een ononderbroken pijl van de ene organisatie naar een andere, dan betekent dit dat de eerste organisatie vertegenwoordigers afvaardigt naar, invloed heeft op of adviezen geeft aan de tweede organisatie. De onderbroken (gestippelde) pijlen geven het traject aan dat werknemers (kunnen) doorlopen als zij hun werk verliezen ten gevolge van werkloosheid, arbeidsongeschiktheid of pensionering. Het arbeidscontract We beginnen onze tocht in het Zuidwesten – linksonder op de landkaart – bij de individuele werkgever en de individuele werknemer die een arbeidscontract afsluiten. De arbeidsovereenkomst is een bijzonder soort contract, waarvoor dan ook heel andere wetten en regels gelden dan voor een koopcontract van een huis of een auto. De reden hiervoor is dat arbeid onlosmakelijk is verbonden met de persoon die de arbeid levert. Wie zijn arbeid ‘verkoopt’ aan een werkgever, verkoopt daarmee in feite een stukje van zichzelf. Gedurende de uren dat een werknemer voor een bedrijf werkt, is hij immers niet zelf de baas over zijn arbeidskracht, maar draagt hij de zeggenschap daarover over aan de werkgever. Dit plaatst de werknemer in een kwetsbare positie. Om in zijn levensonderhoud te kunnen voorzien is hij in het algemeen gedwongen zijn arbeidskracht te verkopen aan een werkgever en deze laatste zou daar gemakkelijk misbruik van kunnen maken. Een werkgever kan tegen een werknemer vaak met recht zeggen: “Voor jou tien anderen.” Maar de werknemer heeft die keuze meestal niet: voor deze baan geen tien andere banen. Vanwege deze ongelijke machtsverhouding tussen een werkgever en een werknemer heeft de overheid in de loop van de twintigste eeuw uitgebreide wetgeving tot stand gebracht om de belangen van de werknemer te beschermen. Het gaat hierbij onder andere over wetten met betrekking tot het minimumloon, de arbeidstijden en ontslagbescherming (linksboven op de landkaart). Minimumloon1 Iedere werknemer die in loondienst is en een volledige aanstelling heeft, heeft recht op een bruto maandloon van minimaal 1.272,60 euro (bedrag per 1 januari 2006). Werknemers met een deeltijdaanstelling maken aanspraak op een evenredig deel van het wettelijk minimumloon: iemand 2 die een halve werkweek werkt, heeft dus recht op 636,30 euro per maand. Voor jongeren onder 23 jaar gelden overigens lagere bedragen. Zo bedraagt het wettelijk minimumloon voor een 20-jarige slechts 782,65 euro en voor een 16-jarige niet meer dan 436,35 euro per maand. Het wettelijk minimumloon is bedoeld om te garanderen dat iedereen met een volledige baan voldoende verdient om een fatsoenlijk bestaan van te kunnen leiden. Aangezien in het verleden in veel gezinnen alleen de man een betaalde baan had, werd het minimumloon vastgesteld op een niveau waarvan het hele gezin kan leven. Hoewel tegenwoordig in de meerderheid van de gezinnen beide partners een inkomen verdienen, geldt het minimumloon nog steeds als een minimum voor een heel gezin. Daarom zijn bijvoorbeeld de minimumuitkeringen van het minimumloon afgeleid: een bijstandsuitkering voor een gezin is gekoppeld aan het netto minimumloon. Hoewel het wettelijk minimumloon formeel het laagste loon is dat een werkgever aan zijn personeel mag betalen, is het feitelijke minimumloon in de meeste bedrijven hoger. In veel bedrijfstakken is in de CAO (zie hierna) een laagste loonschaal opgenomen die hoger is dan het wettelijk minimumloon. Arbeidstijdenwet2 Honderd jaar geleden moesten arbeiders soms extreem lange werkdagen te maken. Twaalf uur per dag was heel gewoon en zelfs zestien of twintig uur per dag kwam voor. In 1920 werd met de inwerkingtreding van de Arbeidswet de maximale werkdag voor de meeste beroepen op acht uren gesteld en de maximale werkweek op 48. In 1996 werd een nieuwe Arbeidstijdenwet ingevoerd die een balans zoekt tussen bescherming van de werknemer en de behoefte aan flexibiliteit van de werkgever. Deze wet biedt daarom ruimte aan werkgever en werknemers om in onderling overleg de gewenste arbeidstijd vast te stellen. Over een periode van 13 weken geldt nu een maximale werktijd van 520 uur. Dat is gemiddeld 40 uur per week, maar binnen deze periode mag een werkgever zijn personeel maximaal 45 uur per week laten werken, als daar in een andere week maar een kleiner aantal uren tegenover staat. Als er sprake is van overwerk is overigens incidenteel een werkweek van 54 uur toegestaan. Tegenover de mogelijkheden van de werkgever om de arbeidstijd van zijn personeel aan te passen aan de behoefte van het bedrijf, staan rechten van de werknemer om zijn/haar arbeidstijd aan te passen aan zijn/haar persoonlijke behoeften. Zo heeft een werknemer krachtens de Wet Arbeid en zorg in bepaalde omstandigheden het recht om onbetaald verlof op te nemen: wie een kind onder acht jaar heeft kan maximaal dertien weken verlof opnemen en wie voor een ziek familielid wil zorgen maximaal zes weken. Daarnaast hebben werknemers sinds 2000 krachtens de Wet aanpassing arbeidsduur (WAA) het recht om hun arbeidstijd structureel te bekorten of te verlengen, tenzij de werkgever zwaarwegende bezwaren kan aanvoeren. Ontslagbescherming3 3 In het verleden kon een werkgever een medewerker op ieder moment ontslaan: een arbeider liep iedere dag het risico dat hij de volgende dag niet meer terug hoefde te komen. Hoewel het principiële recht van een werkgever om de arbeidsovereenkomst met een werknemer eenzijdig op te zeggen niet is verdwenen, moet deze daarvoor tegenwoordig aan meer voorwaarden voldoen. Als een werknemer een vast contract heeft (een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde duur), moet de werkgever toestemming voor ontslag vragen bij het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI, vroeger het Arbeidsbureau). Bovendien geldt er een opzegtermijn, die afhankelijk is van het aantal jaren dat de werknemer in dienst is geweest. Werkgevers klagen vaak dat deze plicht om vooraf vergunning voor ontslag aan te vragen omslachtig en tijdrovend is. Daarom zoeken zij alternatieve wegen om gemakkelijker en sneller van overtollig personeel af te komen. Deze mogelijkheid bestaat in het voorleggen van een ontslagverzoek aan de kantonrechter. Deze beslist meestal sneller dan het CWI, maar daar staat tegenover dat men in de meeste gevallen aan de ontslagen werknemer wel een ontslagvergoeding (een z.g. ‘gouden handdruk’) moet uitbetalen. De hoogte van deze ontslagvergoeding is volgens de zogeheten kantonrechtersformule afhankelijk van het loon en de leeftijd van de werknemer en het aantal jaren dat hij bij deze werkgever heeft gewerkt. Een andere mogelijkheid om omslachtige en kostbare ontslagprocedures te omzeilen is om een medewerker niet in vaste dienst te nemen maar hem slechts een tijdelijke aanstelling (een arbeidsovereenkomst voor bepaalde duur) aan te bieden. Zodra de periode die in het contract is vastgelegd, voorbij is, kan men de medewerker zonder verdere formaliteiten ontslaan. Een andere ontsnappingsmogelijkheid is dat men de werknemer niet zelf in dienst neemt, maar deze inleent van een uitzendbureau. Ook dan kan men zonder verdere plichtplegingen van de werknemer af. Omdat een tijdelijke werknemer of uitzendkracht hierdoor wel erg weinig rechten heeft, is in 1999 de Wet flexibiliteit en zekerheid ingevoerd. Deze wet schrijft voor, dat iemand die drie maal een tijdelijke aanstelling heeft gehad of minimaal drie jaar bij dezelfde werkgever in dienst is geweest, recht heeft op een vaste aanstelling. Collectieve belangenbehartiging Hoewel de hiervoor besproken wettelijke regels de werknemer beschermen tegen uitbuiting door de werkgever, blijft een individuele werknemer vaak toch relatief zwak staan tegenover zijn werkgever. Een individuele werknemer is immers veel meer afhankelijk van zijn werkgever dan de werkgever van de individuele werknemer. De werknemers gezamenlijk kunnen echter wel een vuist maken tegenover hun werkgever. Dit gebeurt op twee manieren, namelijk via vakbonden en via de ondernemingsraad. We bespreken eerst de vakbonden en hun rol bij het tot stand komen van collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO’s) en vervolgens de ondernemingsraden. Vakbonden4 4 De eerste vakbonden ontstonden in de tweede helft van de negentiende eeuw als een poging van de arbeiders om hun arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden te verbeteren. Aangezien individuele werknemers machteloos stonden tegenover hun baas en er nog geen beschermende wetgeving was, konden zij hun belangen alleen verdedigen door gezamenlijk op te treden tegenover de werkgevers. De werkstaking was het krachtigste middel dat zij daarvoor konden inzetten. Hoewel werkgevers de vakverenigingen aanvankelijk op alle mogelijke manieren tegenwerkten – bijvoorbeeld door vakbondsleden geen baan te bieden – wonnen de vakbonden geleidelijk aan kracht en werden uiteindelijk in de meeste bedrijfstakken als gelijkwaardige onderhandelingspartner aanvaard. De belangrijkste rol die zij tegenwoordig vervullen is dat zij met individuele werkgevers of met werkgeversorganisaties onderhandelen over collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO’s, zie hierna). Aanvankelijk was er een grote verscheidenheid aan vakbonden, die zich vaak richtten op een specifieke beroepsgroep in een specifieke regio. Geleidelijk aan zijn de vakbonden steeds meer hun krachten gaan bundelen door te fuseren of federaties te vormen. Momenteel zijn er drie vakcentrales, waarvan de meeste vakbonden deel uitmaken, namelijk de Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV), het Christelijk Nationaal Vakverbond (CNV) en de Vakcentrale voor Middelbaar en Hoger Personeel (MHP). Enkele grote vakbonden die bij deze federaties zijn aangesloten zijn FNV Bondgenoten (voor werknemers in onder meer de industrie en commerciële dienstensector), AbvaKabo FNV (voor ambtenaren), CNV Bedrijvenbond (voor de industrie) en De Unie (in het bijzonder voor middelbaar en hoger opgeleide werknemers; aangesloten bij de MHP). In Nederland is niet meer dan een op de vier werknemers lid van een vakbond. In sommige sectoren, zoals de bouw, de vervoerssector, de overheid en het onderwijs, is dit overigens beduidend meer (30 tot 50 procent), maar in andere sectoren, zoals de handel, de horeca, de financiële en zakelijke dienstverlening is het juist beduidend minder (onder de 20 procent). Ondanks deze lage organisatiegraad worden de vakbonden in de meeste sectoren door de werkgevers toch erkend als vertegenwoordiger van alle werknemers met wie zij over collectieve arbeidsovereenkomsten onderhandelen. Niettemin worden regelmatig wel vraagtekens gezet bij de representativiteit van de vakbeweging. Kunnen zij nog wel als vertegenwoordigers van alle werknemers optreden als slechts een op de vier werkenden lid is van een vakbond? Formeel kan ook een vakbond die slechts een miniem percentage van de werknemers in een sector vertegenwoordigt, een CAO voor alle werknemers afsluiten die vervolgens aan alle bedrijven in de sector wordt opgelegd (zie hierna). Maar een vakbond die een hoog percentage van de werknemers vertegenwoordigt staat natuurlijk wel sterker tegenover de werkgevers. Zo hebben grotere bonden over het algemeen meer mogelijkheden om een staking uit te roepen, doordat zij over een grotere stakingskas beschikken en er van op aan kunnen dat de werknemers aan een stakingsoproep gehoor zullen geven. Naarmate de organisatiegraad lager is, is de positie van de vakbeweging in het algemeen dan ook zwakker. 5 Werkgeversorganisaties5 Niet alleen de werknemers, ook de werkgevers hebben hun krachten gebundeld om gezamenlijk te kunnen optreden, zowel tegenover de vakbonden als tegenover de overheid (zie hierna). En net als bij de vakbonden zijn ook werkgeversorganisaties in de loop van de tijd meer gaan samenwerken en hebben federaties gevormd. Zo zijn de twee grootste werkgeversorganisaties, het Verbond van Nederlandse Ondernemingen (VNO) en het Nederlands Christelijk Werkgeversverbond (NCW) eind 1996 gefuseerd tot de Vereniging VNO-NCW, die nu verreweg de grootste Nederlandse werkgeversorganisatie is. Hiernaast is er nog een werkgeversvereniging voor het midden- en kleinbedrijf, MKB Nederland, en een organisatie van werkgevers in de land- en tuinbouw, LTO Nederland. De organisatiegraad van werkgevers is overigens veel hoger dan van werknemers: ongeveer 90 procent van de ondernemingen is aangesloten bij een werkgeversorganisatie. Collectieve arbeidsovereenkomst (CAO)6 Als een werkgever en een werknemer een individueel arbeidscontract afsluiten moet deze in het algemeen voldoen aan de voorwaarden die de vakbonden en de werkgever of een werkgeversorganisatie hebben vastgelegd in een collectieve arbeidsovereenkomst of CAO. Een CAO legt de arbeidsvoorwaarden voor alle of in ieder geval de meeste werknemers in een bedrijf of bedrijfstak vast. Iedereen die in dienst van een bedrijf treedt, valt in beginsel onder de geldende CAO, zodat een groot deel van zijn arbeidsvoorwaarden daarmee al vastliggen. De ruimte voor zowel de werkgever als de werknemer om in het individuele arbeidscontract specifieke afspraken te maken beperkt zich tot die zaken die niet in de CAO zijn geregeld. De CAO beperkt dus de mogelijkheid om werknemers verschillend te behandelen. Zo zijn aan CAO’s vaak loonschalen en functieclassificaties toegevoegd die aan bepaalde functies een bepaald loon koppelen. In twee belangrijke wetten heeft de overheid het grote belang van de CAO geregeld. In de Wet op de CAO is geregeld dat de CAO niet alleen voor vakbondsleden geldt, maar voor alle werknemers van een bedrijf, tenzij zij expliciet in de CAO worden uitgesloten (dit laatste geldt vaak voor de hoogste functionarissen in een bedrijf). Dit betekent dat ook als slechts een klein deel van de werknemers van een bedrijf of bedrijfstak lid is van een vakbond, de vakbond toch in onderhandelingen met de werkgevers de arbeidsvoorwaarden van alle werknemers bepaalt. Dit geeft vakbonden een relatief grote invloed. Hier staat wel tegenover, dat een werkgever met iedere vertegenwoordiger van de werknemers een CAO kan afsluiten. Als de ene vakbond hoge eisen stelt, terwijl een andere vakbond bereid is met minder genoegen te nemen, kan de werkgever met deze laatste vakbond een CAO afsluiten die vervolgens voor alle werknemers geldt. De meer radicale vakbond komt dan buitenspel te staan. Het komt zelfs voor dat de werkgever een CAO afsluit met een andere personeelsvertegenwoordiging, zoals de Ondernemingsraad (zie hierna). Op deze manier worden vakbonden min of meer gedwongen tot een gematigde opstelling, om te voorkomen dat zij 6 worden uitgesloten van de CAO -onderhandelingen, zelfs als zij in de betreffende onderneming of bedrijfstak de grootste vakbond zijn. CAO’s worden in Nederland zowel afgesloten voor afzonderlijke bedrijven, als voor een gehele bedrijfstak. De onderhandelingen vinden in het laatste geval plaats tussen een of meer vakbonden en een werkgeversorganisatie die de bedrijven in de betreffende bedrijfstak vertegenwoordigt. In de Wet op de algemeen verbindend verklaring (Wet AVV) is vastgelegd dat de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de CAO op verzoek van de vakbonden en de werkgeversorganisatie ook kan opleggen aan de bedrijven die niet bij de onderhandelingen vertegenwoordigd waren. Dit heet het algemeen verbindend verklaren van de CAO. Formeel is dit geen automatisme. Als de minister van mening is dat de CAO afspraken bevat die maatschappelijk niet verantwoord zijn, dan kan hij de algemeen verbindend verklaring aan de CAO onthouden. In de praktijk gebeurt dit echter slechts zelden en worden CAO’s vrijwel altijd algemeen verbindend verklaard. Mede dankzij deze algemeen verbindend verklaring vallen ongeveer negen van iedere tien werknemers in Nederland onder een CAO. Nederland telt momenteel meer dan duizend CAO’s. Hoewel de meeste daarvan voor slechts één bedrijf gelden, hebben de bedrijfstak- CAO’s betrekking op veel meer werknemers. Van alle werknemers die onder een CAO vallen gaat het in 85 procent van de gevallen om een bedrijfstak- CAO. De ondernemingsraad (OR)7 In collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO’s) maken de vakbonden en de werkgever(s) afspraken over de arbeidsvoorwaarden van de werknemers in een bedrijfstak of onderneming. Het gaat dan om zaken als het loon, de arbeidsduur, de pensioenregeling, scholingsfaciliteiten, en dergelijke. De vakbonden hebben hiermee echter maar beperkte invloed op wat er binnen de muren van de onderneming gebeurt. Hoe het werk wordt georganiseerd is bijvoorbeeld een zaak van de werkgever zelf. Om werknemers meer invloed te geven op de interne gang van zaken in bedrijven zijn grotere ondernemingen (met 50 werknemers of meer) verplicht een ondernemingsraad (OR) in te stellen. De leden van de ondernemingsraad worden door de werknemers van het bedrijf via democratische verkiezingen uit hun midden gekozen. De ondernemingsraad heeft de wettelijke bevoegdheid met de werkgever over een aantal belangrijke zaken overleg te voeren. De werkgever is verplicht de ondernemingsraad om advies te vragen als hij belangrijke besluiten wil nemen over bijvoorbeeld omvangrijke investeringen, ingrijpende technologische vernieuwingen en benoeming of ontslag van bestuurders. Ten aanzien van besluiten over werktijden, vakantie, arbeidsomstandigheden, personeelsopleidingen en regels voor het aanstellen, bevorderen of ontslaan van personeel heeft de OR zelfs instemmingsrecht. Dit wil zeggen dat de werkgever eerst instemming van de OR moet verkrijgen alvorens hij de verandering kan doorvoeren. Worden werkgever en OR het niet eens dan kan de OR, in zaken waarin hij alleen adviesrecht heeft, de Ondernemingskamer van het gerechtshof te Amsterdam inschakelen, terwijl de werkgever zaken waarin de OR instemmingsrecht heeft kan voorleggen aan de kantonrechter. 7 Ondanks deze wettelijke bevoegdheden is de invloed van de OR in de praktijk vaak toch beperkt. Een reden daarvoor is dat veel belangrijke zaken al geregeld zijn in de CAO. Over alles waarover in de CAO afspraken zijn gemaakt, kan de OR niet meer meebeslissen. Wel komt het steeds vaker voor dat werkgever(s) en vakbonden afspreken om bepaalde zaken niet tot in detail in de CAO te regelen, maar juist over te laten aan het overleg tussen de werkgever en de OR. In de praktijk maken ondernemingsraden echter lang niet altijd van deze bevoegdheden gebruik. Toch komt het soms ook voor dat niet de vakbonden, maar de ondernemingsraad met de werkgever onderhandelt over een collectieve arbeidsovereenkomst. Een andere reden waarom de invloed van de OR vaak beperkt is, is dat de echt belangrijke ondernemingsbeslissingen, zoals fusies, overnames en omvangrijke reorganisaties, meestal buiten de OR om worden genomen door het management, zodat de OR min of meer voor een voldongen feit komt te staan. Omdat de leden van de OR tevens in dienst zijn van de werkgever met wie zij overleggen, is het voor hen – ondanks een wettelijke ontslagbescherming – vaak moeilijker een vuist te maken tegen de werkgever dan voor de onderhandelaars van vakbonden, wier baan niet afhankelijk is van de betreffende werkgever. Stichting van de Arbeid (StAr) en Sociaal-economische Raad (SER)8 Vakbonden en werkgeversorganisaties overleggen en onderhandelen niet alleen met elkaar op ondernemings- en bedrijfstakniveau over CAO’s, maar ook op landelijk niveau over de hoofdlijnen van het te voeren arbeidsvoorwaardenbeleid. Dit gebeurt doorgaans in twee organen: de Stichting van de Arbeid en de Sociaal-Economische Raad. De Stichting van de Arbeid (StAr) is een ‘bipartiet’ (uit twee partijen samengesteld) overlegorgaan van werkgevers- en werknemersorganisaties. De SociaalEconomische Raad (SER) is in 1950 door de overheid ingesteld als belangrijkste adviesorgaan op sociaal-economisch gebied. Behalve vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers telt de SER ook een aantal onafhankelijke kroonleden: deskundigen op sociaal-economisch terrein, die min of meer een afspiegeling vormen van de politieke verhoudingen in ons land. De SER is dus een ‘tripartiet’ (uit drie partijen samengesteld) orgaan. Terwijl de StAr vooral aanbevelingen doet aan de vakbonden en werkgevers(organisaties) over het arbeidsvoorwaardenoverleg in bedrijven en sectoren, geeft de SER adviezen aan de regering over het te voeren sociaal-economische beleid. Tot 1995 was de regering wettelijk verplicht om over belangrijke sociaal-economische kwesties advies aan de SER te vragen. Hoewel deze adviesplicht tegenwoordig niet meer geldt, wordt de SER nog altijd regelmatig door de regering geraadpleegd, terwijl de raad ook ongevraagd advies aan de regering kan uitbrengen. De StAr en de SER ontlenen hun invloed niet zozeer aan hun wettelijke bevoegdheden, die beperkt zijn, maar aan het feit dat ze uitdrukking geven aan gedeelde opvattingen van werkgevers, werknemers en onafhankelijke deskundigen. Hun invloed is sterk afhankelijk van het vermogen van de verschillende partijen om overeenstemming te bereiken. Een verdeeld advies van de SER heeft veel minder invloed dan een advies dat door alle drie partijen wordt onderschreven. De mate waarin de sociale partners erin 8 slagen tot eensluidende adviezen en aanbevelingen te komen heeft in de loop van de tijd nogal gevarieerd en de meningen over de invloed van de StAr en de SER lopen dan ook uiteen (zie de afsluitende paragraaf over het poldermodel). De instituties van de sociale zekerheid Alle instituties die tot nu toe zijn besproken en die de ‘westelijke’ helft van de landkaart in figuur 1 uitmaken, hebben betrekking op de arbeidsmarkt en de arbeidsverhoudingen. Anders gezegd, het gaat hier om de arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden van de werkenden. Maar om uiteenlopende redenen kan een arbeidsovereenkomst worden beëindigd waardoor een werknemer zonder werk komt te zitten. In het algemeen kan hij/zij dan een beroep doen op de sociale zekerheid. De instituties die verband houden met het stelsel van sociale zekerheid zijn in de ‘oostelijke’ helft van figuur 1 in kaart gebracht. Ook hierbij gaat het zowel om wetten en regels – in het bijzonder met betrekking tot sociale uitkeringen – als om de organisaties die een rol spelen bij het tot stand komen en het uitvoeren van deze regels, zoals de uitkeringsinstanties. Werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen9 Er zijn twee redenen waarom een werknemer ongewild zijn werk kwijt kan raken: hij wordt werkloos of hij wordt arbeidsongeschikt (een derde reden die soms ongewild, maar vaak gewild is, is pensionering; deze komt hierna nog aan bod). In beide gevallen kan men aanspraak maken op een uitkering, waarvan de hoogte een bepaald percentage is van het laatst verdiende loon. Een werkloosheidsuitkering krijgt men krachtens de werkloosheidswet (WW) indien men onvrijwillig werkloos is (d.w.z. na gedwongen ontslag) en actief op zoek is naar een nieuwe baan. Daarnaast moet men minimaal een bepaald aantal weken hebben gewerkt om voor een WW-uitkering in aanmerking te komen (de z.g. referte-eis). Een WW-uitkering bedraagt 70 procent van het laatst verdiende loon (tot een bepaald maximumbedrag). De duur van de uitkering is afhankelijk van leeftijd en arbeidsverleden en varieert van zes tot 38 maanden. De Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) bood in het verleden een uitkering van onbeperkte duur voor iedere (ex-)werknemer die geheel of gedeeltelijk arbeidsongeschikt was. Wie minimaal 80 procent van zijn arbeidsvermogen had verloren kreeg een volledig uitkering die 70 procent van het laatst verdiende loon bedroeg. Wie minder dan 80 procent maar meer dan 30 procent arbeidsongeschikt was had recht op een gedeeltelijke uitkering. Omdat de regering van mening was dat te veel mensen een WAO-uitkering ontvingen die in feite nog wel tot werken in staat waren, is in 2006 een nieuwe wet ingevoerd, de Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA), die veel strengere eisen stelt. Alleen wie volledig arbeidsongeschikt wordt verklaard en geen of slechts een geringe kans op herstel heeft, krijgt nog een uitkering volgens de regeling Inkomensvoorziening Volledig Arbeidsongeschikten (IVA). Deze uitkering bedraagt momenteel 70 procent van het laatst verdiende loon, maar wordt in de toekomst waarschijnlijk verhoogd naar 75 procent. Wie gedeeltelijk 9 of tijdelijk arbeidsongeschikt is valt onder de regeling Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten (WGA). Uitgangspunt hiervan is dat men op zijn minst gedeeltelijk blijft werken of weer aan het werk gaat en een aanvulling krijgt op het loon als dit lager ligt dan wat men vroeger verdiende. Wie als gedeeltelijk arbeidsongeschikte in het geheel niet meer werkt, krijgt nog slechts een tijdelijke uitkering. Uitvoeringsorganisaties sociale zekerheid10 Zowel de werkloosheids- als de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen worden geadministreerd en uitbetaald door het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV). Terwijl vroeger de sociale partners (vakbonden en werkgeversorganisaties) medeverantwoordelijk waren voor de uitvoering van de werknemersverzekeringen, is de uitvoering tegenwoordig volledig in handen van een overheidsorgaan dat onder het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid valt. Ook het toezicht op de uitvoering is in publieke handen, namelijk van de Inspectie Werk en Inkomen (IWI). De enige rol die de sociale partners nog hebben in de sociale zekerheid is die van adviseur. Enerzijds adviseren zij als leden van de Sociaal-Economische Raad (SER) de regering over nieuwe wetten op het gebied van sociale zekerheid, anderzijds vormen zij, tezamen met vertegenwoordigers van de gemeenten, de Raad voor Werk en Inkomen (RWI), die adviezen geeft over concrete maatregelen ten aanzien van sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid. Een belangrijke rol in de sociale zekerheid vervult ook het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI). Deze heeft ten dele de plaats ingenomen van het vroegere arbeidsbureau. Wie als werknemer werkloos wordt dient zich eerst bij het CWI te melden. Daar wordt gecontroleerd of men werkelijk onvrijwillig werkloos is en dus voor een werkloosheidsuitkering in aanmerking komt. Vervolgens probeert het CWI de werkloze weer aan het werk te krijgen, door deze te attenderen op vacatures en te controleren of hij/zij wel voldoende moeite doet om werk te vinden. Als dat niet het geval is kan het CWI aan het UWV adviseren om een sanctie toe te passen door de uitkering tijdelijk te verlagen of zelfs geheel stop te zetten. Als een werkloze of gedeeltelijk arbeidsgeschikte niet in staat is op eigen kracht een baan te vinden, kan het UWV een particulier reïntegratiebureau inschakelen om de werkzoekende te begeleiden. Die begeleiding kan bijvoorbeeld bestaan uit scholing of training, een stage- of werkervaringsplaats, beroepskeuzevoorlichting, enzovoorts. Vroeger waren dit activiteiten die door het arbeidsbureau zelf werden uitgevoerd, maar tegenwoordig is het grootste deel van de reïntegratieactiviteiten geprivatiseerd. De bijstand11 Wie werkloos is en geen werk kan vinden, heeft slechts voor een beperkte duur (maximaal drie jaar en twee maanden) recht op een werkloosheidsuitkering krachtens de WW. Wie na afloop van de uitkering nog steeds geen werk heeft gevonden en wie werkloos is maar om andere redenen geen aanspraak (meer) kan maken op een WW-uitkering (zoals ex-zelfstandigen en werklozen die niet aan de referteeis voor de WW voldoen) kan een beroep doen op de Wet Werk en Bijstand (WWB, vroeger de 10 Algemene Bijstandswet, ABW, geheten). Deze wet biedt een uitkering op het niveau van het sociaal minimum, waarbij rekening wordt gehouden met de huishoudenssamenstelling en woonsituatie. Bovendien is het recht op een bijstandsuitkering afhankelijk van de vraag of men vermogen heeft (zoals een eigen huis) of een partner met een eigen inkomen: er is een vermogens- en een partnertoets. De bijstand geldt dan ook als het vangnet van het socialezekerheidsstelsel, dat is bedoeld om te voorkomen dat mensen tussen alle andere regelingen doorvallen en daardoor geheel zonder middelen van bestaan zouden geraken. Maar er wordt – althans in beginsel, in de praktijk kan het anders uitpakken – streng getoetst of men wel echt een uitkering nodig heeft. De uitvoering van de bijstandswet geschiedt in een ander circuit dan dat van de werknemersverzekeringen. De verantwoordelijke uitkeringsinstantie is namelijk de gemeente. De bijstand wordt uitbetaald en gecontroleerd door een gemeentelijke dienst, vroeger de sociale dienst genoemd en tegenwoordig meestal de dienst werk en inkomen. De sociale partners spelen hierbij geen enkele rol. Het toezicht op de uitvoering van de Wet Werk en Bijstand berust bij de eerder genoemde Inspectie Werk en Inkomen (IWI). Om bijstandsontvangers weer aan het werk te helpen – hetgeen, zoals de naam al aangeeft, een centrale doelstelling is van de nieuwe Wet Werk en Bijstand – kunnen gemeenten zelf reïntegratieactiviteiten ondernemen, maar ook particuliere reïntegratiebureaus inschakelen. AOW en pensioen12 Iedereen die in Nederland de leeftijd van 65 jaar bereikt, heeft recht op een AOW-uitkering. Hoewel het niveau van de AOW vrijwel gelijk is aan dat van de bijstand, is er een groot verschil tussen beide uitkeringen. Behalve het bereiken van de 65-jarige leeftijd is er aan het recht op een AOW -uitkering namelijk geen andere voorwaarde verbonden (al is de hoogte van de uitkering wel afhankelijk van het aantal jaren dat men tussen zijn 15e en 65e in Nederland heeft gewoond). De uitbetaling van de AOW geschiedt door de Sociale Verzekeringsbank (SVB), die verder onder meer ook de kinderbijslag uitkeert. Ook de SVB is een overheidsorgaan, waarin de sociale partners geen rol spelen. De SVB staat eveneens onder toezicht van de Inspectie Werk en Inkomen (IWI). Veel gepensioneerden ontvangen bovenop hun AOW nog een aanvullend pensioen. Deze aanvullende pensioenen zijn in Nederland niet wettelijk verplicht, maar worden overeengekomen in CAO’s. De meeste werknemers bouwen stap voor stap een pensioen op, door over hun loon een pensioenpremie te betalen (vaak wordt deze geheel of gedeeltelijk door de werkgever vergoed). De meeste pensioenregelingen hebben als uitgangspunt dat men, als men in totaal veertig jaar heeft gewerkt, een pensioen heeft opgebouwd dat, inclusief de AOW, 70 procent van het loon bedraagt. Er zijn overigens maar weinig werknemers die dit ook werkelijk weten te realiseren. Deels komt dit doordat men geen veertig jaar heeft gewerkt (bijvoorbeeld als gevolg van werkloosheid, arbeidsongeschiktheid of zorg voor de kinderen), en deels doordat men bij het wisselen van baan soms ook een deel van de opgebouwde pensioenrechten verliest (de z.g. pensioenbreuk). Terwijl het pensioen vroeger was 11 gebaseerd op het loon aan het eind van de actieve loopbaan (het z.g. eindloonstelsel), wordt tegenwoordig steeds vaker het gemiddelde loon over de gehele loopbaan als uitgangspunt genomen (het middelloonstelsel). De pensioenuitkeringen worden uitbetaald door pensioenfondsen. Deze zijn meestal op bedrijfstak- of op ondernemingsniveau georganiseerd. Het bestuur van deze pensioenfondsen bestaat uit vertegenwoordigers van vakbonden en werkgevers. Het bekendste pensioenfonds is het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (ABP), dat de pensioenen van al het overheids- en onderwijspersoneel beheert en met een belegd vermogen van 190 miljard euro (in 2005) een van de grootste pensioenfondsen ter wereld is. 2. Een korte geschiedenis van de Nederlandse instituties rond arbeid en inkomen13 Deze paragraaf schetst in vogelvlucht de geschiedenis van de Nederlandse instituties rond arbeid en inkomen, vaak kortweg als ‘het poldermodel’ aangeduid. Eerst komen de instituties rond arbeid aan de orde en vervolgens de instituties rond de sociale zekerheid. Het beginpunt van het poldermodel wordt vaak gelegd in het jaar 1982 toen vakbonden en werkgevers het befaamde Akkoord van Wassenaar sloten. Maar in feite zijn de meeste instituties die tezamen het poldermodel vormen, al kort na de Tweede Wereldoorlog – en sommige zelfs voor de oorlog – opgericht. Zo dateren de Wet op de CAO en de Wet op de algemeen verbindend verklaring van CAO’s van 1927 en 1937 en werd de Stichting van de Arbeid in 1945 en de Sociaal-Economische Raad in 1950 opgericht. Uit hetzelfde jaar dateert ook de eerste Wet op de Ondernemingsraden. Als het om de arbeidsverhoudingen gaat, kan men de periode sinds de Tweede Wereldoorlog globaal in drie fasen indelen. De jaren 1945-1963 vormden de fase van consensus, de jaren 1964-1981 de fase van polarisatie en de jaren vanaf 1982 de fase van compromissen. De eerste fase, van 1945 tot 1963, staat bekend als de periode van de geleide loonpolitiek. De regering stelde jaarlijks strikte richtlijnen vast voor de loonstijgingen. Alle CAO’s moesten worden voorgelegd aan het onafhankelijke College van Rijksbemiddelaars, dat ze alleen goedkeurde als ze in overeenstemming waren met de richtlijnen van de regering. Omdat iedereen het erover eens was dat matiging van de loonkosten essentieel was voor de wederopbouw van Nederland, gingen ook de vakbonden akkoord met deze ijzeren greep van de overheid op de loonontwikkeling. Het was een periode waarin sprake was van brede consensus over de hoofdlijnen van het sociaal-economisch beleid. Rond 1960 was de arbeidsmarkt zo krap geworden, dat werkgevers steeds meer moeite hadden om personeel te vinden en daarom bereid waren veel hogere lonen te betalen dan wettelijk geoorloofd was. Om deze ‘zwarte’ lonen tegen te gaan werden de teugels van de geleide loonpolitiek gevierd. Het gevolg was een loonexplosie: in 1963 stegen de lonen met negen procent, in 1964 met vijftien procent en in 1965 met bijna elf procent. Het ging economisch zo voor de wind dat het bedrijfsleven deze sterke loonstijgingen zonder problemen kon betalen. Dit betekende het einde van de geleide 12 loonpolitiek en het begin van een periode van toenemende confrontatie en polarisatie. De vakbonden radicaliseerden en stelden zich steeds scherper op tegenover de werkgevers. Behalve hogere lonen eisten ze ook verbetering van de arbeidsomstandigheden, meer medezeggenschap en afroming van de winsten van het bedrijfsleven. In 1973 maakte een scherpe stijging van de olieprijzen (de eerste oliecrisis) een eind aan de lange periode van onafgebroken hoge economische groei. Doordat de loonkosten sterk bleven stijgen, liepen de winsten van het bedrijfsleven snel terug. Na een tweede scherpe olieprijsstijging in 1979 (de tweede oliecrisis) belandde Nederland in de diepste economische recessie sinds de jaren dertig. Toen de werkloosheid snel begon op te lopen, waren de vakbonden uiteindelijk bereid weer met de werkgevers om de tafel te gaan zitten om te pogen tot een centraal akkoord te komen. Op 24 november 1982 kwamen de vakcentrales en de werkgeversorganisaties het Akkoord van Wassenaar overeen (genoemd naar de woonplaats van werkgeversvoorzitter Chris van Veen, waar deze met vakbondsvoorzitter Wim Kok tot overeenstemming kwam). In dit akkoord werd afgesproken om de lonen te matigen in ruil voor een verkorting van de arbeidsduur. Dit jaar kan men aanduiden als het einde van de fase van polarisatie. Soms wordt gesteld dat hiermee de fase van consensus, die in de twee decennia na de Tweede Wereldoorlog bestond, terugkeerde. Maar het enige waarover in het grootste deel van de periode sinds 1982 tussen vakbonden, werkgevers en overheid consensus bestond, was de wenselijkheid van een gematigde loonkostenontwikkeling. Op veel andere terreinen verschilden de partijen echter fors van mening. Zo verzetten de vakbonden zich gedurende de gehele periode tegen de ingrepen van achtereenvolgende kabinetten in de sociale zekerheid. Diverse malen organiseerde de vakbeweging massale demonstraties tegen het kabinetsbeleid, het laatst in het jaar 2004 tegen de plannen om de regelingen voor vervroegde uittreding (vut en prepensioen) aan te pakken. Van een brede consensus over het sociaal-economische beleid was in deze periode dan ook geen sprake. Maar wel bleken de drie partijen steeds weer bereid om concessies te doen en compromissen te sluiten. Zo werden na het Akkoord van Wassenaar nog diverse centrale akkoorden afgesloten, onder andere ‘Een nieuwe koers’ in 1994 (waarin afspraken werden gemaakt over flexibilisering van arbeidsrelaties) en het ‘Kazerneakkoord’ van 2004 over onder meer vut, prepensioen en levensloopregeling. Het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid is voor het grootste deel opgebouwd in een periode van drie decennia na de Tweede Wereldoorlog. Voor de Tweede Wereldoorlog kende Nederland nog slechts een zeer rudimentair stelsel van sociale zekerheid. Nederland liep daarmee achter op veel andere landen. Na de Tweede Wereldoorlog kwam echter in relatief korte tijd een reeks nieuwe sociale regelingen tot stand. In 1947 werd de Noodwet Ouderdomsvoorziening ingevoerd (naar zijn indiener, de minister van Sociale Zaken, ook wel de Noodwet-Drees genoemd), die in 1957 opging in de Algemene Ouderdomswet (AOW) die iedereen van 65 jaar en ouder recht gaf op een minimumuitkering. In 1952 zag de Werkloosheidswet (WW) het licht, die in geval van onvrijwillige werkloosheid gedurende maximaal een half jaar recht bood op een uitkering van 80 procent van het 13 laatstverdiende loon. In 1959 volgde de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW) en in 1965 de Algemene Bijstandswet (ABW) die de oude Armenwet verving. Een minimumuitkering werd hiermee daadwerkelijk een recht voor ieder die niet op andere wijze in zijn of haar bestaan kon voorzien. In 1967 werd de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) ingevoerd die aan alle werknemers een zeer genereuze uitkering bood in geval van arbeidsongeschiktheid. Voor degenen die geen aanspraak konden maken op een WAO-uitkering, in het bijzonder jonggehandicapten en zelfstandigen, werd in 1975 de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) ingevoerd, die vaak wordt aangemerkt als het ‘sluitstuk’ van het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid. Vanaf het aantreden van het eerste kabinet-Lubbers in 1982 was het echter voorbij met de uitbouw van het socialezekerheidsstelsel. Vanaf dat moment werden de uitkeringsaanspraken juist stap voor stap beperkt, met als doel om de sterk opgelopen uitgaven terug te dringen en het aantal personen dat afhankelijk was van een uitkering te beperken. Zo werden in 1984 alle sociale uitkeringen met drie procent verlaagd en gedurende de rest van de jaren tachtig niet meer aangepast aan de loonstijging (‘bevriezing’). In 1987 werd een zogenaamde ‘stelselwijziging’ doorgevoerd die een nieuwe werkloosheidswet omvatte en waarbij de criteria voor het verkrijgen van een arbeidsongeschiktheidsuitkering werden aangescherpt. Ook werden de uitkeringspercentages van beide regelingen verlaagd (van respectievelijk 75 en 80 procent naar 70 procent). Vanaf de jaren negentig poogden verschillende kabinetten vooral het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen in te dammen. Uiteindelijk resulteerde dit in een geheel nieuwe Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA), die nog slechts aan een heel beperkte groep een volledige uitkering biedt. Ook de bijstandswet is vanaf de jaren negentig diverse malen herzien, uitmondend in de nieuwe Wet Werk en Bijstand die in 2004 in werking trad. Kenmerkend voor alle wetswijzigingen vanaf de tweede helft van de jaren negentig is dat hierin het principe ‘work first’ centraal staat. Het hoofddoel is om mensen weer aan het werk te krijgen. Alleen als dat niet (direct) lukt, krijgt men recht op een uitkering. Dit komt tot uitdrukking in de naamgeving, waarin ‘werk’ steeds vóór ‘inkomen’ komt: Wet Werk en Bijstand, Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen, Centrum voor Werk en Inkomen, etc. Een andere belangrijke verandering in de tweede helft van de jaren was de wijziging van de verantwoordelijkheidsverdeling en de uitvoeringsstructuur. Tot aan het begin van de jaren negentig speelden de sociale partners een belangrijke rol bij de uitvoering van de werknemersverzekeringen (WW en WAO). In 1991 werden zij bovendien opgenomen in het bestuur van de arbeidsbureaus, die tot dat moment een overheidsverantwoordelijkheid waren geweest. De parlementaire enquête naar de uitvoering van de werknemersverzekeringen door de commissie-Buurmeijer maakte in 1993 echter duidelijk dat er, mede door de bemoeienis van de sociale partners, in hoge mate onbedoeld of zelfs ‘oneigenlijk’ gebruik van de sociale zekerheid werd gemaakt. Bovendien werd twee jaar later geconstateerd dat de samenwerking van de sociale partners en de gemeenten in het bestuur van de arbeidsbureaus niet goed liep. Daarom werd in 1998 besloten tot een ingrijpende hervorming van de 14 uitvoeringsorganisatie, die in 2002 in werking trad onder de naam Structuur Uitvoering Werk en Inkomen (SUWI). Als gevolg hiervan werden de sociale partners vrijwel volledig uit de uitvoering van de sociale zekerheid en het arbeidsmarktbeleid verbannen. Het administreren en uitbetalen van uitkeringen werd volledig een overheidstaak (uit te voeren door UWV, CWI, SVB en gemeenten) en reïntegratieactiviteiten werden uitbesteed aan particuliere reïntegratiebureaus. De sociale partners behielden nog alleen een adviserende taak in de Raad voor Werk en Inkomen (RWI). 3. Nederland in internationaal perspectief14 De instituties rond arbeid en sociale zekerheid verschillen sterk tussen landen. Ieder land heeft in de loop van de tijd zijn eigen instituties opgebouwd, die vaak maar zeer geleidelijk veranderen. De huidige structuur draagt meestal dan ook sterk het stempel van de historische omstandigheden waarin hij, vaak tientallen jaren geleden, tot stand is gekomen. Het is daarom niet eenvoudig de Nederlandse instituties rond arbeid en inkomen te vergelijken met die van andere landen. Niettemin is het niet ongebruikelijk om het Nederlandse stelsel van arbeidsverhoudingen en sociale zekerheid te beschouwen als een voorbeeld van een corporatistisch of Rijnlands systeem, zoals dat in veel continentale Europese landen (zoals Duitsland, België en Oostenrijk) fungeert. Kenmerkend hiervoor is dat de sociale partners een belangrijke rol spelen, dat de arbeidsmarkt vrij sterk gereguleerd is (denk aan CAO’s, minimumloon, ontslagbescherming) en dat het stelsel van sociale zekerheid genereuze uitkeringen biedt maar een passief karakter heeft. In de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw paste Nederland uitstekend in dit ‘model’, maar aan het begin van de 21e eeuw is dit niet meer zo duidelijk het geval. Om te beginnen is de rol van de sociale partners in de uitvoeringsorganisatie van de sociale zekerheid en het arbeidsmarktbeleid tot vrijwel nul gereduceerd. Zij nemen overigens nog wel een zeer centrale positie in in de arbeidsverhoudingen, zoals onder meer blijkt uit de hoge dekkingsgraad van CAO’s en de invloed van adviezen van de SER en de Stichting van de Arbeid. Ook de generositeit en passiviteit van de sociale zekerheid in Nederland heeft een opmerkelijke ontwikkeling doorgemaakt, waardoor de sociale uitkeringen in Nederland niet meer tot de meest genereuze van Europa behoren, terwijl er veel meer nadruk wordt gelegd op activering van uitkeringsgerechtigden. Toch kan men stellen dat de Nederlandse uitkeringsniveaus nog altijd gunstig afsteken bij die in liberale verzorgingsstaten (zoals het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten), terwijl de activering nog altijd achterblijft bij die in de sociaal-democratische, Scandinavische verzorgingsstaten (zoals Zweden en Denemarken). Op dit punt lijkt Nederland toch nog steeds het meeste op de andere corporatistische landen van het Rijnlandse model. Ten aanzien van de regulering van de arbeidsmarkt is er de afgelopen decennia minder veranderd. Hoewel er pogingen zijn gedaan om de Nederlandse arbeidsmarkt flexibeler te maken, neemt Nederland op dit punt nog altijd een middenpositie in Europa in. Hoewel de Nederlandse instituties rond arbeid en sociale zekerheid in veel opzichten uniek zijn – er is geen land waarvan men de instituties als een ‘kopie’ van de onze zou kunnen beschouwen – passen zij 15 niettemin redelijk in een patroon dat kenmerkend is voor meer continentale West- en MiddenEuropese landen. Het poldermodel is dus weliswaar uniek, maar niet bijzonder. 4. De balans opgemaakt van het poldermodel15 Sinds het midden van de jaren negentig staat het Nederlandse stelsel van arbeidsverhoudingen internationaal bekend als het poldermodel. In de periode waarin deze naam werd geïntroduceerd, werd hiermee vooral in positieve zin over het Nederlandse model gesproken. In een periode waarin veel Europese landen worstelden met stagnerende werkgelegenheid en stijgende werkloosheid, wist Nederland opvallend goede arbeidsmarktprestaties te boeken. De werkgelegenheid in Nederland groeide in de jaren negentig aanzienlijk sneller dan gemiddeld in de Europese Unie, de werkloosheid daalde tot het laagste niveau in twintig jaar en de uitgaven voor sociale zekerheid liepen sterk terug. Een paar jaar later, kort na de eeuwwisseling, riep het poldermodel echter geheel andere associaties op. Het werd toen gelijkgesteld met eindeloos overleg en gebrek aan daadkracht, en het zou verantwoordelijk zijn voor de relatief slechte economische prestaties van Nederland in de eerste jaren van deze eeuw. Deze kritiek op het poldermodel was overigens allerminst nieuw. Ook kort voordat het poldermodel midden jaren negentig internationaal als een succesvol model werd ‘ontdekt’, was er in Nederland scherpe kritiek op de starheid en stroperigheid van het Nederlandse overlegmodel. Het Nederlandse model van arbeidsverhoudingen is blijkbaar onderhevig aan sterk wisselende stemmingen. Het meest kenmerkende van het poldermodel, zeker als men het vergelijkt met andere landen, is dat de drie betrokken partijen – vakbeweging, werkgeversorganisaties en overheid – steeds weer bereid zijn overleg met elkaar te voeren om te proberen tot overeenstemming te komen. Hoewel die overeenstemming lang niet altijd wordt bereikt en zich regelmatig stevige conflicten voordoen, laten de partijen dergelijke conflicten slechts zelden escaleren. Als de nood het hoogst is – dat wil zeggen als de economie zich in een recessie bevindt, zoals in 1982, 1993 en 2004 – is men uiteindelijk bereid de meningsverschillen (tijdelijk) opzij te zetten en een compromis te sluiten. De positieve effecten hiervan zijn duidelijk. Het poldermodel draagt bij aan arbeidsrust en een breed draagvlak voor het te voeren beleid. Zo wordt er in Nederland opvallend weinig gestaakt. Daar staat tegenover dat het poldermodel volgens critici ook belangrijke nadelen kent. Zo draagt het streven van de regering om overeenstemming te bereiken over belangrijke beleidsvoornemens ertoe bij dat besluiten vaak worden uitgesteld. Pijnlijke ingrepen laten hierdoor vaak langer op zich wachten dan wenselijk is. Bovendien zouden de vakbeweging en de werkgeversorganisaties vooral de belangen van gevestigde partijen behartigen, waardoor de markt minder toegankelijk is voor nieuwkomers. Dit geldt zowel aan de vraagzijde als aan de aanbodzijde van de arbeidsmarkt. Zo zijn in het verleden in veel CAO’s afspraken gemaakt over laagste loonschalen die ver boven het minimumloon liggen. Doordat de CAO’s algemeen verbindend werden verklaard, was het in veel bedrijfstakken voor bedrijven onmogelijk om aan personeel het minimumloon te betalen. Dit maakte het voor kleine, nieuwe 16 bedrijven moeilijker om op loonkosten te concurreren met gevestigde bedrijven. En voor werklozen met een lage productiviteit verkleinde het de kans om werk te vinden. Overigens hebben de sociale partners in de loop van de jaren negentig, op aandrang van de regering, in veel CAO’s de laagste loonschalen aanzienlijk verlaagd. Ook andere afspraken die in het voordeel zijn van gevestigde groepen, bijvoorbeeld op het gebied van ontslagbescherming en pensioenregelingen, worden wel als een bezwaar tegen het poldermodel aangevoerd. In het algemeen zou men kunnen stellen dat degenen die veel vertrouwen hebben in marktwerking het negatiefst oordelen over het poldermodel. Naar hun mening zou de arbeidsmarkt zoveel mogelijk moeten functioneren als de goederen- en dienstenmarkten. Hoewel zij erkennen dat het onvermijdelijk is bepaalde zaken op de arbeidsmarkt te reguleren, geldt voor hen: hoe minder regels en instituties, hoe beter. Een positiever oordeel over het poldermodel vellen degenen die veel waarde hechten aan zaken als coördinatie, vertrouwen en duurzame banden. Zij stellen dat de arbeidsmarkt nooit kan functioneren als een ‘gewone’ markt en dat het daarom ook niet zinvol is dat na te streven. Juist door de activiteiten van de verschillende partijen op de arbeidsmarkt te coördineren via overleg en regelgeving worden de beste resultaten geboekt. Dit betekent niet dat dit in Nederland op de ideale manier gebeurt, maar de voordelen van het Nederlandse overlegmodel wegen ruimschoots op tegen de nadelen. 17 Glossarium AAW Algemene Arbeidsongeschiktheidswet ABW Algemene Bijstandswet ANW Algemene Nabestaandenwet AOW Algemene Ouderdomswet AWW Algemene Weduwen- en Wezenwet CAO Collectieve arbeidsovereenkomst CNV Christelijk Nationaal Vakverbond CWI Centrum voor Werk en Inkomen FNV IVA IWI LTO Nederland MHP Federatie Nederlandse Vakbeweging Inkomensvoorziening Volledig Arbeidsongeschikten Inspectie Werk en Inkomen Land- en Tuinbouworganisatie Nederland Vakcentrale Middelbaar en Hoger Personeel MKBNederland Midden- en Kleinbedrijf Nederland NKV Nederlands Katholiek Vakverbond OR Nederlands Verbond van Vakverenigingen Ondernemingsraad RWI Raad voor Werk en Inkomen SER Sociaal-economische Raad StAr Stichting van de Arbeid Wet Structuur Uitvoering Werk en Inkomen Sociale Verzekeringsbank Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen Vereniging Verbond van Nederlandse Ondernemingen – Nederlands Christelijk Werkgeversverbond NVV SUWI SVB UWV VNO-NCW WAA WAO Wet AVV Wet CAO WGA Wet Aanpassing Arbeidsduur Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering Wet op de algemeen verbindend verklaring van CAO’s Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten Uitkering op sociaal minimumniveau voor alle arbeidsongeschikten (incl. zelfstandigen en jonggehandicapten); inmiddels opgeheven Uitkering op sociaal minimumniveau voor wie geen aanspraak kan maken op andere uitkering, vervangen door WWB Uitkering op sociaal minimumniveau voor wezen en voor weduwen/weduwnaars geboren voor 1950 die geen eigen inkomen hebben; opvolger van de AWW Uitkering op sociaal minimumniveau voor alle 65-plussers Uitkering op sociaal minimumniveau voor weduwen en wezen, later vervangen door de Algemene Nabestaandenwet Arbeidsovereenkomst die voor (bijna) alle werknemers in een bedrijf of sector geldt Op een na grootste Nederlandse vakcentrale Uitvoeringsorgaan dat werkgevers en werkzoekenden bij elkaar probeert te brengen, ‘loket’ voor toegang tot sociale uitkering, opvolger van het arbeidsbureau Grootste Nederlandse vakcentrale, voortgekomen uit NVV en NKV Uitkering voor volledig arbeidsongeschikte werknemers van 70% van het laatste loon, onderdeel van de WIA Toezichthouder op de uitvoering van de sociale zekerheid Vereniging van werkgevers in de agrarische sector Derde Nederlandse vakcentrale Vereniging van werkgevers in het midden- en kleinbedrijf Voormalige vakcentrale van katholieke vakbonden, opgegaan in FNV Voormalige vakcentrale van algemene/socialistische vakbonden, opgegaan in FNV Medezeggenschapsorgaan van werknemers in een bedrijf Tripartiet adviesorgaan van de overheid op het gebied van arbeidsmarktbeleid en sociale zekerheid (bestaande uit vakbonden, werkgevers en vertegenwoordigers van gemeenten) Tripartiet adviesorgaan van de overheid op sociaaleconomisch gebied (bestaande uit vakbonden, werkgevers en onafhankelijke kroonleden) Bipartiet overlegorgaan van vakbonden en werkgevers Nieuwe uitvoerings- en verantwoordelijkheidsstructuur van de sociale verzekeringen die in 2002 in werking trad Uitvoeringsinstantie voor o.m. AOW en kinderbijslag Uitvoeringsinstantie voor de WW en de WAO Grootste Nederlandse werkgeversvereniging, fusie van een algemene en een christelijke werkgeversvereniging Biedt werknemers het recht meer of minder uren te gaan werken Loongerelateerde uitkering voor arbeidsongeschikten, vervangen door WIA Wet op grond waarvan de werking van CAO’s kan worden uitgebreid naar alle werknemers in een sector Wet over de werking van CAO’s, o.a. toepassing op alle werknemers in een bedrijf Loonaanvulling voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten, onderdeel van de WIA 18 WW Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen Wet Werkloosheidsverzekering WWB Wet Werk en Bijstand WIA Loongerelateerde uitkering voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten, opvolger van WAO Loongerelateerde uitkering voor onvrijwillig werklozen Uitkering op sociaal minimumniveau voor wie geen aanspraak kan maken op andere uitkering, opvolger van AWB 19 Literatuur: Bekke, H. & N. van Gestel (2004). Publiek verzekerd. Voorgeschiedenis en start van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), 1993-2003. Antwerpen/Apeldoorn: Garant. Bottenburg, Maarten van (1995). ‘Aan den Arbeid!’ In de wandelgangen van de Stichting van de Arbeid, 1945-1995. Amsterdam: Bert Bakker. Delsen, Lei (2000). Exit poldermodel? Sociaal-economische ontwikkelingen in Nederland. Assen: Van Gorcum. Esping-Andersen, Gøsta (1990). The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton (NJ): Princeton University Press. Esping-Andersen, Gøsta (1990). Social Foundations of Postindustrial Economies. Oxford/New York: Oxford University Press. Gestel , N. van (2006). Institutionele dynamiek in de werknemersverzekeringen. Over het ontstaan van SUWI en UWV. Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken 2006. Klamer, Arjo (1990). Verzuilde dromen: 40 jaar SER. Amsterdam: Uitgeverij Balans. Meer, Marc van der, Jelle Visser, Ton Wilthagen & Paul F. van der Heijden (2003). Weg van het overleg?. Amsterdam: Amsterdam University Press. Roebroek, J.M., & M.W. Hertogh (1998). De beschavende invloed des tijds. Twee eeuwen sociale politiek, verzorgingsstaat en sociale zekerheid in Nederland. Den Haag: VUGA. Ruysseveldt, Joris Van & Jelle Visser (1996). Industrial Relations in Europe: Traditions and Transitions, London/Thousand Oaks (Cal.): Sage Publications. Schilstra, Keimpe, & Evert Smit (2005). Voeten op de vloer. Strategische keuzes in de belangenbehartiging van werknemers. Amsterdam: Aksant. Valk, Paul & Giel Schikhof (2005). Koorddansers in de polder. Beekbergen: Dialoog uitgevers. Visser, Jelle, & Anton Hemerijck (1997), ‘A Dutch Miracle’ Job Growth, Welfare Reform and Corporatism in the Netherlands. Amsterdam: Amsterdam University Press. Windmuller, John P., C. de Galan, & A.F. van Zweeden (1987). Arbeidsverhoudingen in Nederland. Zesde, gewijzigde druk. Aula 449. Utrecht: Het Spectrum. Websites: Stichting van de Arbeid: www.stvda.nl Centrum voor Werk en Inkomen: www.cwinet.nl Inspectie Werk en Inkomen: www.iwiweb.nl Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid: www.szw.nl Sociaal-Economische Raad: www.ser.nl Sociale Verzekeringsbank: www.svb.nl Stichting van de Arbeid: www.stvda.nl Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen: www.uwv.nl 20 Instituties Nederlandse arbeidsmarkt en sociale zekerheid overheid minimumloon, arbeidstijdenwet ontslagbescherming kroonleden wet CAO wet AVV SER RWI IWI CAO werkgeversorganisaties vakbonden Star CWI UWV gemeenten SVB pensioenfondsen AOW pensioen werkgever OR arbeidscontract uitkering: WW, WAO/WIA bijstand (WWB) reïntegratiebureau werknemer uitkeringsgerechtigd e bijstandontvanger gepensioneerde organisatie regels/wetten personen invloed/verantwoordelijkheid/vertegenwoordiging traject 21 22 Noten 1 Informatie over het minimumloon is te vinden op de website van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid: http://home.szw.nl/navigatie/rubriek/dsp_rubriek.cfm?rubriek_id=3&subrubriek_id=300. 2 Informatie over het minimumloon is te vinden op de website van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid: http://home.szw.nl/navigatie/rubriek/dsp_rubriek.cfm?rubriek_id=1&subrubriek_id=390983. 3 Informatie over het minimumloon is te vinden op de website van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid: http://home.szw.nl/navigatie/rubriek/dsp_rubriek.cfm?link_id=74540&doctype_id=15. 4 Zie over de geschiedenis en de huidige positie van de vakbonden Windmuller, De Galan en Van Zweeden (1987), hoofdstuk I, VIII en IX, en Schilstra en Smit (2005), hoofdstuk 4. 5 Zie over de geschiedenis en de huidige positie van de werkgeversorganisaties Windmuller, De Galan en Van Zweeden (1987), hoofdstuk X. 6 Zie over de CAO Windmuller, De Galan en Van Zweeden (1987) en Schilstra en Smit (2005), hoofdstuk.5; voor de wetgeving over CAO en algemeen verbindend verklaring zie ook de website van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid: www.cao.szw.nl. 7 Zie over het ontstaan en de huidige positie van de ondernemingsraad Windmuller, De Galan en Van Zweeden (1987), hoofdstuk XI, en Schilstra en Smit (2005), hoofdstuk 7. 8 Zie over de geschiedenis en huidige positie van de SER en de Stichting van de Arbeid Windmuller, De Galan en Van Zweeden (1987), hoofdstuk IV; over de geschiedenis van de SER: Klamer (1990), over de geschiedenis van de STAR: Van Bottenburg (1995); zie ook de websites van beide instituten: www.ser.nl en www.stvda.nl. 9 Informatie over de WW en de WAO/WIA is te vinden op de website van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid: http://home.szw.nl/navigatie/rubriek/dsp_rubriek.cfm?rubriek_id=4&subrubriek_id=403; en http://home.szw.nl/navigatie/rubriek/dsp_rubriek.cfm?rubriek_id=4&subrubriek_id=402. 10 Zie voor nadere informatie de websites van de uitvoeringsorganisaties: www.uwv.nl, www.cwinet.nl, www.iwiweb.nl, www.svb.nl. 11 Informatie over de bijstand is te vinden op de website van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid: http://home.szw.nl/navigatie/rubriek/dsp_rubriek.cfm?rubriek_id=4&subrubriek_id=401&link_id=33271. 12 Informatie over de AOW is te vinden op de website van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid http://home.szw.nl/navigatie/dossier/dsp_dossier.cfm?set_id=2372&link_id=27469; en op de website van de Sociale Verzekeringsbank: www.svb.nl (http://www.svb.nl/internet/nl/regelingen/aow_pensioen/index.jsp. 13 Zie verder voor de geschiedenis van de instituties rond arbeid Windmuller, De Galan en Van Zweeden (1987), en voor de geschiedenis van de instituties rond de sociale zekerheid Roebroek & Hertogh (1998), Bekke & Van Gestel (2004) en Van Gestel (2006). 14 Voor een internationale vergelijking van arbeidsverhoudingen zie Van Ruysseveldt & Visser (1996) en voor een vergelijking van stelselse van sociale zekerheid Esping-Andersen (1990 en 1999). 15 Er is inmiddels een uitvoerige literatuur over het poldermodel, zie bijvoorbeeld Visser en Hemerijck (1997), Delsen (2000), Van der Meer et al. (2003) en Valk en Schikhof (2005). 23
