Workshop 17/06/2003: Vlaanderen in Europa: stilaan volwassen

Workshop 17/06/2003: Vlaanderen in Europa: stilaan volwassen?
Algemene inleiding

Basistekst is rapport ‘Europeanisering van Vlaanderen: een doorlichting van de
bestuurlijke structuren
 Vlaanderen in Europa: gebonden aan de Belgische context
 Sint-Michielsakkoord en in foro interno, in foro externo principe
 Rol van de deelstaten in voorbereiding, omzetting en toepassing Europese regelgeving
 Het Samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994 als geraamte van de Vlaamse deelname
aan de Europese besluitvorming
Rapport analyse van de structuren die in de geselecteerde departementen bestaan om Vlaamse
deelname aan de Europese besluitvorming te organiseren en te garanderen.
Aandacht voor zowel de intradepartementale structuren als de departementsoverschrijdende
structuren.
Op basis van de analyse gestoten op een aantal structurele zwakheden in de Europeanisering
van de Vlaamse Gemeenschap en haar administratie.
Deze tekortkomingen (en een eerste aanzet tot verbetering) verwoord in de volgende
stellingen
Discussiestellingen
 Er is een gebrek aan continuïteit doorheen de verschillende besluitvormingsfasen.
Een geïntegreerde aanpak van de Vlaamse aanwezigheid in de Europese
besluitvormingscyclus is noodzakelijk.
De verschillende fasen van de Europese besluitvormingscyclus mogen niet los van elkaar
gezien worden. Formeel gezien kunnen we inderdaad een onderscheid maken tussen de
beleidsvoorbereiding, de implementatie en de beleidscorrectie, maar deze fasen zijn onderling
zeer nauw met elkaar verweven. Immers, hoe beter de beleidsvoorbereiding gebeurt, hoe
makkelijker de implementatie en hoe minder problemen in de beleidscorrectiefase. De betere
Europeanisering van Vlaanderen zal dus niet alleen aandacht hebben voor de fase van de
beleidsvoorbereiding (voldoende pro-activiteit), maar evenzeer voor de implementatie en de
eventuele beleidscorrectie.
Reeds in de fase van de beleidsvoorbereiding is communicatie en continuïteit essentieel. Waar
in het huidige Samenwerkingsakkoord de aandacht voornamelijk uitgaat naar de coördinatie
van standpunten op het niveau van COREPER en de Raad, is ook het overleg in de fase van
de expertcomités van de Commissie en de werkgroepen van de Raad van cruciaal belang. In
heel wat gevallen gebeurt de afvaardiging naar deze Europese vergaderingen momenteel zeer
ad-hoc. Dit maakt dat er nu eens vertegenwoordigers van verschillende niveaus aanwezig zijn,
met eventueel verschillende standpunten, en er dan weer een gebrek aan Vlaamse
vertegenwoordigers is. Dit ad-hoc systeem, waarbij ambtenaren vaak volgens beschikbaarheid
worden afgevaardigd, maakt een continue en coherente aanpak van een dossier soms moeilijk.
Wij pleiten dan ook voor een goed uitgewerkt mechanisme dat, allereerst op Vlaams niveau;
de afvaardiging naar de Europese beleidsvoorbereidende fora regelt. Wanneer er binnen
Vlaanderen een goed gestructureerd systeem van expertenafvaardiging bestaat, zal dit het
overleg met de andere niveaus vergemakkelijken en zal de continuïteit van dossiers doorheen
de verschillende besluitvormingsfasen beter gewaarborgd blijven, omdat men beter weet wie
verantwoordelijk is voor de opvolging van een bepaald dossier.
Ondanks het toegenomen bewustzijn van de noodzaak van een pro-actieve houding en
coördinatie en overleg met andere bestuursniveaus, zien we dat Vlaanderen toch nog steeds
kampt met een aantal problemen in Europese dossiers, met name in de implementatie. Uit
studie blijkt dat er proportioneel veel minder aandacht uitgaat naar de tweede en derde fase
van de Europese besluitvormingscyclus, hoewel deze toch belangrijke gevolgen kunnen
hebben op het interne niveau. De discrepantie tussen de aandacht die geschonken wordt aan
coördinatie en standpuntbepaling in de beleidsvoorbereidende fase en de implementatie- en
beleidscorrectiefase is opmerkelijk. Het gebrek aan coördinatie en procedures in deze laatste
twee fasen is nefast voor de Vlaamse Europeanisering.
Concreet pleiten we dus voor een geïntegreerde bron-tot-monding aanpak, met aandacht voor
coördinatie - zowel tussen de verschillende Belgische bestuursniveaus als tussen de
verschillende Vlaamse departementen - in de verschillende fasen van de besluitvorming.
Momenteel ligt het door de aard van het Samenwerkingsakkoord1 voor de hand dat er
proportioneel meer aandacht uitgaat naar de fase van de beleidsvoorbereiding en de
standpuntbepaling, maar niets belet Vlaanderen om intern goed uitgewerkte
1
SA heeft enkel aandacht voor de beleidsvoorbereidende fase, vanaf het COREPER-niveau, en zwijgt in alle
talen over de implementatie of de beleidscorrectie.
coördinatiemechanismen en overlegstructuren uit te bouwen om er zo voor te zorgen dat
Vlaanderen een beter rapport inzake implementatie en beleidscorrectie kan voorleggen.
Hoe moet die geïntegreerde bron-tot-monding aanpak er dan uitzien? De continuïteit van
communicatie en overleg doorheen de verschillende besluitvormingsfasen kan op
verschillende manieren gegarandeerd worden, maar we zien dat er de laatste jaren, ook met
het oog op het voorbije Belgische voorzitterschap, al een aantal nuttige initiatieven genomen
werden. Het lijkt ons dan ook nuttig om de kiemen die aanwezig zijn in het bestaande systeem
verder uit te bouwen en te versterken in de implementatie- en de beleidscorrectiefase.
Concreet denken we dat het uitbreiden van het systeem van de piloot-departementen, de
versterking van de posities van de euro-coördinator en de sectoriële attachés tegemoet kan
komen aan onze voornaamste bekommernissen.

Er is een gebrek aan duidelijkheid, uniformiteit en efficiëntie in de intra- en
interdepartementale structuren. Beter Bestuurlijk Beleid zou uitkomst kunnen
bieden, maar lijkt voorlopig niet in dit opzet te slagen.
Er bestaan grote verschillen tussen de departementen in de manier waarop ze structureel met
de Europese Unie omgaan. De bestudeerde departementen hebben allen een cel of groep van
ambtenaren die zich met Europese dossiers bezighoudt, maar de benaming, de grootte, de
situering, de taakomschrijving en de personele bezetting ervan vertoont grote verschillen in de
verschillende departementen. Soms gaat het om een echte ‘Europese Afdeling’, bemand met
een groot aantal experten, in andere gevallen gaat het slechts om een tweetal personen die de
Europese coördinatie verzorgen, soms worden Europese en internationale dossiers samen
behandeld, in andere departementen dan weer gescheiden. Naast de inconsistente benamingen
van de ‘Europese cellen’ en hun verschillende personele bezetting, verschilt ook de situering
ervan binnen het departement zeer sterk. Bij Onderwijs en Landbouw is de Europese expertise
ondergebracht onder de overkoepelende diensten van het Secretariaat-Generaal of het
Directoraat-Generaal, in het geval van Leefmilieu en Buitenlands Beleid is er een aparte
afdeling voorzien. Op zich maakt het niet zoveel uit waar de Europese expertise
ondergebracht is, zij het dat een plaats binnen een overkoepelende dienst geprefereerd kan
worden, om aan te tonen dat de ‘Europese cel’ wel degelijk ter beschikking staat van het
gehele departement. Wat echter belangrijker is dan de precieze plaats van een Europese cel, is
het überhaupt aanwezig zijn van één en de consistentie over de departementen van de
benaming, de plaats en de taakomschrijving. Een duidelijke structuur voor alle Europese
expertise in de Vlaamse Gemeenschap kan de contacten tussen de verschillende Europese
experten doorheen de verschillende fasen van de besluitvormingscyclus enkel ten goede
komen. Een duidelijkere zichtbaarheid van de Europese cellen is een noodzaak wanneer we
pleiten voor een geïntegreerde aanpak met veel communicatie en contacten doorheen de
verschillende fasen van de Europese besluitvorming.
Het grote voordeel van uniforme structuren in de gehele Vlaamse administratie is
ongetwijfeld dat er duidelijkheid zal komen in wie welke Europese dossiers waar opvolgt. Nu
is overleg en communicatie tussen de verschillende Europese experten van de verschillende
departementen en niveaus nog vaak een zaak van informele netwerken en persoonlijke
contacten. In de toekomst moet het mogelijk zijn om het Vlaamse netwerk van Europese
experten in één databank of organogram onder te brengen. Dit zal niet alleen interne
voordelen hebben, maar dat zal ook de positie en de aanspreekbaarheid van Vlaanderen
binnen Europa vergroten en zodoende de pro-activiteit verhogen.
De komst van het decreet ‘Beter Bestuurlijk Beleid’ biedt in de creatie van eenduidige en
eenvoudige structuren met voldoende aandacht voor Europese cellen enorme mogelijkheden.
De vereenvoudiging van de departementstructuur en de invoering van de één-op-één relatie
zal het mogelijk maken om per afzonderlijk beleidsdomein voldoende Europese expertise te
voorzien in de organogrammen. Toch mag ook de coördinatie tussen de verschillende
departementen niet verloren gaan. Door de afschaffing van de matrixstructuur kan er vrij snel
een individuele mentaliteit ontstaan, wat het overleg tussen beleidsdomeinen in het kader van
Europese dossiers niet ten goede zal komen. Er is voldoende aandacht voor de Europese Unie
en de coördinatie van het Vlaamse standpunt binnen de nieuwe organisatiestructuur
Buitenlands Beleid en Internationale Samenwerking, maar er moet uitdrukkelijk voldoende
aandacht besteed worden aan de verbindingen tussen dit verticale departement en de andere
verticale departementen. Waar vroeger de Administratie Buitenlands Beleid in een
coördinerend departement was ondergebracht, is dit immers nu niet langer het geval.
Met de nieuwe departementen is het heel wat poverder gesteld. Volgens de recente informatie
in verband met organogrammen en taakstellingen van de entiteiten, wordt nergens expliciet
melding gemaakt van Europese cellen of taken. Hopelijk wordt er in de volgende stappen in
de hervorming van de Vlaamse administratie toch nog voldoende aandacht geschonken aan
het Europese aspect.

Het werken met omzettingsdatabanken verloopt nog niet naar behoren.
Ondanks de recente inspanningen die geleverd werden in de aanloop naar het voorzitterschap,
het groeiende bewustzijn van het belang van de implementatieproblematiek en het in
Belgische context relatief goede omzettingsrapport van Vlaanderen, blijven er problemen met
de omzetting van Europese regelgeving. Een aantal recente maatregelen zoals het benoemen
van een euro-coördinator op de Administratie Buitenlands Beleid, het opzetten en
operationaliseren van een omzettingsdatabank door de Administratie Buitenlands Beleid en de
maandelijkse vergaderingen met alle bestuursniveaus over de omzettingsproblematiek blijken
niet altijd het verhoopte succes te hebben. De oorzaak daarvan moet niet gezocht worden in
de initiatieven zelf, die op zich zeer waardevol en nuttig zijn, maar eerder in de concrete
uitwerking ervan.2 Waar loopt het dan mis? Ten eerste gaan de initiatieven iets teveel uit van
de goodwill en de nauwkeurigheid van de verschillende departementen. Zo is de eurocoördinator, die de omzetting moet opvolgen en problemen tijdig moet signaleren, voor het
grootste deel afhankelijk van de informatie die hij zelf krijgt van de verschillende
departementen. Wanneer deze hun gegevens om de één of andere reden niet doorgeven, wordt
de taak van de euro-coördinator complexer en delicater.
Ook de invoering van de database met alle omzettingsdossiers en hun gegevens (ingenomen
standpunten, deadline, betrokken departementen, contactpersonen,…) lijkt in sommige
opzichten problematisch, hoewel het initiatief op zich zeer veel mogelijkheden biedt in de
bron-tot-monding logica.
Het systeem van de databank met omzettingsdossiers vertoont nog een aantal kinderziektes,
dat zeker opgelost dient te worden als men de maatregel geen stille dood wil laten sterven.
Ten eerste is ook de databank afhankelijk van de invoering van de gegevens uit de
verschillende departementen. Wanneer deze verzuimen om de gegevens up-to-date te houden,
loopt het systeem vast. Een tweede probleem dat hiermee samenhangt, is de toegang tot de
databank. Op dit moment hebben slechts een beperkt aantal ambtenaren toegang tot de
databank en in vele gevallen is het zeer onduidelijk wie er nu wel en wie geen toegang heeft.
Als men de werking van het systeem wil optimaliseren, zal de databank via een netwerk door
iedereen te raadplegen moeten zijn. Het aanbrengen van wijzigingen en het updaten van de
gegevens van de departementen zou men dan eventueel kunnen overlaten aan de Europese
cellen van de departementen. Een derde probleem is de diversiteit van het aantal databanken
en de geringe operationalisering van het systeem bij verschillende departementen en diensten
zoals de Permanente Vertegenwoordiging. Sommige departementen beschikken reeds over
een eigen gegevensbank met implementatiegegevens en geven dan ook aan om de algemene
databank van de Administratie Buitenlands Beleid niet altijd even consequent te
vervolledigen. Andere departementen zijn nog bezig met de ontwikkeling van een eigen
systeem en de link naar de algemene databank, terwijl andere personen als de sectoriële
attachés naar eigen zeggen wel weet te hebben van het bestaan van het systeem, maar er nog
geen gebruik van maken. Deze diversiteit aan databanken, systemen en manieren van
gebruiken moet dringend opgelost worden door de het ter beschikking stellen van een geheel
ge-update versie van één algemene databank via het netwerk.
2
Bijkomend aspect is natuurlijk het feit dat er te weinig continuïteit is tussen de beleidsvoorbereidende en de
implementatiefase.
De vraag is natuurlijk welke databank er de standaard moet worden binnen Vlaanderen: de
federale, de Vlaamse, of een koppeling tussen beide? Naast het Vlaamse niveau was ook het
federale niveau immers het afgelopen jaar in de weer met de operationalisering van een
omzettingsdatabank. In eerste instantie was het de bedoeling om de Vlaamse en de federale
databank aan elkaar te linken, om dubbel werk en het verlies van kostbare informatie te
voorkomen. Toch is er, voornamelijk op politiek niveau, nog onenigheid over het al dan niet
aan elkaar koppelen van de twee systemen. Technisch gezien werd de ruimte voorzien en is
de link dus perfect mogelijk. Waar het al wel mogelijk is voor mensen van de Administratie
Buitenlands Beleid om de federale bestaande databank te consulteren, zijn er nog geen
verdere stappen ondernomen. Omdat de Vlaamse en de federale databank zich momenteel
beiden nog in een opstartstadium bevinden, komt er hopelijk in de nabije toekomst
duidelijkheid in deze verwarrende situatie.

Er is een gebrek aan systematische contacten tussen de Vlaamse ambtenaren en
de ambtenaren uit de Europese instellingen.
De Europeanisering van de Vlaamse Gemeenschap moet niet alleen op het intern-Vlaamse
niveau bewerkstelligd worden, maar er moet eveneens getracht worden om vroeger op de
hoogte te zijn van aankomende Europese initiatieven om zo de Vlaamse
onderhandelingspositie te versterken. Goede contacten met Vlamingen binnen de Europese
instellingen kunnen hier een belangrijke voorsprong betekenen. Toch blijkt uit het rapport dat
er binnen de verschillende administraties weinig of geen ruimte is voor contacten met
Vlamingen binnen de Europese instellingen. De respondenten geven aan dat ze weinig tot
geen contacten onderhouden met personen uit Europese Commissie, Raad of Parlement. Als
er contacten zijn met het Europese niveau spitsen zij zich toe op ambtenaren uit de Commissie
en deze contacten worden grotendeels onderhouden door de Permanente Vertegenwoordiging
en de Vlaamse attachés aldaar.
Omdat contacten tussen de Vlaamse en de Europese ambtenaren voor een groot deel op een
informele en persoonlijke manier gebeuren, is het moeilijk om deze contacten te bevorderen
via het creëren van een formele structuur. Eerder moet een reflex worden ontwikkeld en
bevorderd in de departementen die de drempelvrees voor het contacteren van Europese
instellingen wegneemt. Dit zou bijvoorbeeld kunnen gebeuren door het uitwisselen van
contactgegevens en informele persoonlijke netwerken tussen naaste collega’s of door het
ontwikkelen van een adresbestand van Vlamingen in het Europees Parlement of de Europese
Commissie.
Waar het bij het bevorderen van de contacten tussen ambtenaren in Vlaanderen en in Europa
vooral gaat om het aankweken van een bepaalde mentaliteit en reflex, is dit zeker het geval bij
het laatste, maar zeer belangrijke, zwakke punt in de Vlaamse Europeanisering.

Er is een gebrek aan Europese kennis en bewustzijn op het administratieve maar
vooral het politieke niveau. Dit blijkt onder meer uit de geringe betrokkenheid
van het Vlaamse parlement in de Europese besluitvorming.
Naast structuren en formele procedures, heeft Europeanisering ook te maken met kennis over
de Europese politieke en bestuurlijke realiteit, Europees bewustzijn en de aanwezigheid van
een Europese reflex. Het zijn juist deze moeilijk meetbare variabelen die een grote rol spelen
in de Europeanisering van de administratie en de politieke wereld.
Een eerste probleem is het gebrek aan Europese kennis en expertise in de vakdepartementen.
In heel wat departementen is het zo dat er een aantal experten zijn die zich bezighouden met
de Europese dossiers. Dit kleine groepje mensen wordt vaak overladen met werk, wat leidt tot
achterstand en oppervlakkige behandeling van sommige dossiers. Het aanwerven van
ambtenaren met een brede kennis van het Europese besluitvormingsproces is een eerste must.
Toch kan van het aanwerven van Europese experten niet alle heil verwacht worden. Het is
minstens even belangrijk dat alle technische experten binnen de vakdepartementen, die vaak
Europese onderhandelingen moeten voeren of omzettingsdossiers behandelen, een brede kijk
krijgen op de Europese realiteit. Vaak zijn de experten immers zeer goed op de hoogte van de
technische gevoeligheden van een dossier, maar kunnen zij dit niet in een breder Europees
perspectief plaatsen. In welke fase van de besluitvorming bevindt dit dossier zich? Welke
onderhandelingsmogelijkheden heeft Vlaanderen nog? Welk soort regelgeving is dit? Welke
verplichtingen hangen hier voor Vlaanderen aan vast? Welke actoren dienen er gecontacteerd
te worden? Deze en nog veel meer vragen zouden ten allen tijde door de ambtenaren die zich
met een Europees dossier bezighouden moeten kunnen beantwoord worden. De creatie van
een omzettingsdatabank waar het gehele traject van een dossier wordt bijgehouden kan een
eerste hulpmiddel zijn. Toch zijn ook meer fundamentele maatregelen als het aankweken van
een Europese reflex en een verhoging van de Europese kennis noodzakelijk. Dit kan enkel
worden bewerkstelligd door het aanbieden van Europese vorming op de werkvloer. Deze
opleiding zouden niet enkel theoretisch van aard moeten zijn, maar de ambtenaren moeten
ook praktische vaardigheden meekrijgen waarmee ze op het Europese forum aan de slag
kunnen.
Toch kunnen we al bij al stellen dat er binnen de administratie een groeiend Europees
bewustzijn aanwezig is. Steeds meer ambtenaren worden betrokken in Europese dossiers, die
een steeds belangrijkere plaats innemen in de Vlaamse beleidsdomeinen. Het grootste
probleem bevindt zich dus niet bij de ambtenaren die dagdagelijks Europese dossiers
behandelen en zeker niet bij de kern van Europese specialisten in de coördinerende organen,
maar wel op de hoogste echelons van de departementen en vooral op het politieke niveau.
Het is opmerkelijk dat de politieke elites zich, ondanks een pro-Europese consensus, weinig
aandacht hebben voor de Europese bestuurslaag. Op een paar uitzonderingen na is ook hun
kennis van de Europese besluitvorming en de Europese politieke realiteit vrij beperkt. Dit
komt onder meer tot uiting in het doen van beleidsvoorstellen die later strijdig blijken te zijn
met de Europese regelgeving of door het trachten te wijzigen, heronderhandelen of niet
toepassen van Europese wetgeving3.
3
Enkele voorbeelden: het voorstel van het fluor-verbod, de problemen rond de nitraatrichtlijn en de afbakening
van de kwetsbare gebieden.
Ook de geringe betrokkenheid van de parlementen en de het Vlaamse parlement in het
bijzonder bij de Europese besluitvorming op Vlaams niveau is een teken aan de wand. In de
structuren is nergens ruimte voorzien, ook niet binnen de beleidsvoorbereiding, 4 om
voorstellen en standpunten af te toetsen met de leden van het Vlaamse parlement. Nochtans
zijn zij het die later de omgezette regelgeving moeten goedkeuren en de ministers controleren
op hun Europese demarches. In de praktijk gebeurt dit echter zelden of nooit. Zowel de
verschillende vakcommissies als de Commissie voor Buitenlandse en Europese
Aangelegenheden houden zich afzijdig in het Europese besluitvormingsproces. Pogingen van
ambtenaren om parlementsleden te briefen en te betrekken, worden hen meestal niet in dank
afgenomen.
Hoewel het probleem van de geringe Europeanisering van de politieke elites zeker niet
onderschat mag worden, is het zeer moeilijk om pasklare oplossingen voor te stellen. De
politieke cultuur zit immers zeer diep geworteld in tradities die moeilijk te wijzigen zijn. Toch
kunnen een aantal eenvoudige structurele maatregelen een betere Europeanisering van
politieke elites in de hand werken. Ten eerste moet ook aan politici en parlementsleden de
mogelijkheid geboden worden om zich bij te scholen en hun Europese expertise te verhogen.
We zien immers dat regelmatig contact met concrete Europese problemen en het opvolgen
van de beleidscyclus, zoals dat vereist was in het kader van het voorzitterschap, wel degelijk
positieve effecten op de Europeanisering heeft.
Een andere concrete suggestie is de invoering van een ‘Europa effectrapportage’ waardoor
interne politieke initiatieven, voorstellen en beslissingen verplicht getoetst moeten worden op
hun compatibiliteit met de Europese politieke en juridische context. Dit zou alle actoren
formeel verplichten het Europese gegeven in overweging te nemen en zodoende een Europese
reflex aan te kweken.
Ten derde zou ook het parlement in een vroegere fase in de besluitvorming en de
onderhandelingen betrokken moeten worden, net zoals de stakeholders. Ook parlementsleden
zouden dan al pro-actief kunnen wijzen op eventuele problemen of belangen in de Vlaamse
context, wat de latere omzetting enkel ten goede kan komen. Hiertoe zou de procedure voor
de parlementaire betrokkenheid vereenvoudigd moeten worden, door een aantal stappen over
te slaan en meer directe contacten5 tussen de bevoegde administraties en de parlementaire
commissies mogelijk te maken. Ook voor de Commissie Buitenlandse en Europese
Aangelegenheden zou dan een actievere rol moeten weggelegd worden, misschien als forum
voor wederzijdse informatie-uitwisseling tussen ambtenaren en politici.
4
Nochtans bestaat er een officiële procedure die het Vlaams parlement op de hoogte brengt van voorstellen van
de Commissie.
5
Momenteel verlopen deze contacten nog via de PV, de minister voor Buitenlandse Aangelegenheden en de
voorzitter van het parlement naar de bevoegde commissies.