de intelligente overheid - Center for Public Innovation (CPI)

JAARCONGRES
DE INTELLIGENTE OVERHEID
Dit congres werd mede mogelijk gemaakt door:
VOORWOORD
Dr.ir. Johan van Wamelen, directeur Center for Public Innovation
Ongeveer 15 jaar geleden deed het internet bij de overheid zijn intrede. Inmiddels is het nauwelijks
nog weg te denken bij de dagelijkse werkzaamheden. Daarbij biedt het oplossingen om
dienstverlening te verbeteren, toezicht te verscherpen en handhaving beter in te richten. Het
gebruik van internet is echter ook aanleiding voor nieuwe vragen ten aanzien van bijvoorbeeld de
relatie tussen burger en overheid. Het Center for Public Innovation (CPI) heeft bij de oprichting de
ambitie uitgesproken om meer inzicht te ontwikkelen in deze dubbele betekenis van het internet.
Tijdens het eerste jaarcongres van het CPI in 2004 is deze dubbele betekenis van het internet aan
de orde gesteld. Daarbij bleek dat deze zienswijze werd herkend. Uitgesproken werd dat in de
komende jaren kans moet worden gezien om bestuurlijke vernieuwing en technologische innovatie
meer hand in hand op te gaan pakken. Op deze wijze zou het mogelijk moeten zijn om een dubbele
innovatieslag te slaan.
In 2005 hebben we vervolgens stil gestaan bij deze dubbele relatie bezien vanuit de optiek van het
bestuur. Gesproken is over een ‘ontzaglijk bestuur’ dat zowel ontzag inboezemt als weerzin kan
opwekken. Daarbij werd de conclusie getrokken dat het bestuur het haast nooit goed doet.
Stijlelementen uit de romantiek zouden daarbij het dagelijkse werk van een gemiddelde bestuurder
enigszins draagbaar kunnen maken
Het jaar daarop is nogmaals naar die dubbele relatie gekeken, maar dan vanuit het perspectief van
de burger. Daarbij werd de vraag gesteld of de burger wel (altijd) wil kiezen of juist wil leunen op
een goed werkende overheid. Het werd duidelijk dat hier niet een eenduidig antwoord op te geven
is. Wel was duidelijk dat voor belangrijke vragen de burger behoefte heeft aan een overheid die
duidelijke richtlijnen stelt en uitspraken doet.
3
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
VOORWOORD
Op het vierde jaarcongres in 2007 hebben we het kennisontwikkelingsprogramma “Second Society,
over vernieuwing in de staat, de stad en de straat” gepresenteerd. In dit programma is een kader
opgenomen voor het oplossen van talloze vragen die moeten worden beantwoord om deze dubbele
betekenis beter te kunnen begrijpen. Daarbij is duidelijk gesteld dat we deze vragen samen met
publieke organisaties willen stellen en beantwoorden. In het afgelopen jaar is duidelijk geworden
dat met in ieder geval zes overheidsorganisaties in de komende jaren verder zal worden gewerkt.
Daarbij is de aandacht gericht op vraagstukken op het gebied van handhaving, beleidsontwikkeling
en bedrijfsvoering. Deze vragen zijn aan de orde mede als gevolg van het succesvol verbeteren
van de dienstverlening. Deze vragen zijn ook breed binnen de overheid aan de orde en zichtbaar in
projecten gericht op de overheid van de toekomst, de ambtenaar 2.0 en de Rijkswerkplek.
Tijdens dit eerste lustrum congres staan we stil bij de toekomstige overheid en leggen we de vraag
voor of een toekomstige overheid niet vooral een intelligente overheid moet zijn. Dus niet altijd
slank en fit, maar mogelijk een beetje traag en iets te fors. In eerste instantie lijkt dit een
aantrekkelijk perspectief. Een overheid die op basis van een goede informatiepositie de juiste
diensten levert, in staat is om goed te handhaven en een efficiënte bedrijfsvoering voert.
Maar is intelligentie op elk beleidsterrein wel nodig? Is het bieden van ruimte voor individuele
ontplooiing niet belangrijker? Heeft de overheid niet de behoefte aan andere vormen van
intelligentie? Moet een overheid vooral in staat zijn om burgers te begrijpen en dus in eerste
instantie sociaal intelligent zijn? Kan een overheid intelligent zijn of is een overheid alleen intelligent
als een overheid beschikt over intelligente medewerkers? Deze vragen staan dit jaar centraal.
4
INHOUDSOPGAVE
VOORWOORD
3
MENINGSPEILING
7
DE INTELLIGENTE OVERHEID
De overheid bestaat niet
Intelligent zijn is geen hoofdtaak
Overheid van de toekomst
Overheid en zijn kennisinfrastructuur
Reacties en vragen uit de zaal
INTELLIGENTIE IN DE PRAKTIJK
Michiel Leenaars, Internet Society
Reinder Rustema, www.petities.nl
Davied van Berlo, ministerie van LNV, Ambtenaar 2.0.
Jurrian Meeter, ministerie van Economische Zaken
Rebecca Moody, promovendus Center for Public Innovation
Bibi van den Berg, promovendus Center for Public Innovation
SECOND SOCIETY: EEN DENKKADER
Onderzoeksprogramma Second Society
ONDERLIGGENDE KENNISVRAGEN
Discussieronde 1: Cocreatie en coproductie
Discussieronde 2: Vertrouwen, identiteit en intelligent gegevensgebruik
13
13
14
14
15
16
17
17
19
20
21
22
23
25
28
29
30
33
MENINGSPEILING
37
DE KUNSTMATIG INTELLIGENTE OVERHEID
39
Intelligentie
Bestuurlijke intelligentie
Een optocht van misverstanden en fouten
Kunstmatige intelligentie
Van kunstmatig intelligente overheden naar kunstmatig intelligente burgers
CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
Brug tussen wetenschap en praktijk
Innovatie in tweevoud
Public innovation als Academie en Atelier
Contactinformatie
39
40
41
42
43
45
45
45
46
46
5
MENINGSPEILING
Voordat met de eerste spreker het inhoudelijke programma van start gaat, wordt eerst een aantal
vragen en stellingen voorgelegd aan de aanwezigen in de zaal. Door middel van een stemkastje
kan iedereen per vraag of stelling eenmaal een stem uitbrengen.
Om een beeld te krijgen van de gemiddelde leeftijd van alle aanwezigen wordt gevraagd aan te
geven in welke leeftijdscategorie men valt.
Resultaten vraag 1
7
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
MENINGSPEILING
Van alle aanwezigen blijkt ongeveer 10% jonger dan 30 jaar. Ruim 20% procent valt in de
leeftijdscategorie tussen de 30 en 40 jaar en een gelijk deel bevindt zich in de categorie tot 50 jaar.
Bijna de helft van de aanwezigen is 50 jaar of ouder.
De tweede vraag gaat over de wijze waarop men gebruik maakt van het internet. De antwoorden
die gegeven zijn op deze vraag zijn hieronder aangegeven per leeftijdscategorie.
Resultaten vraag 2
In de leeftijdscategorie tot 30 jaar heeft de helft een eigen website of weblog, en is bijna 40% te
vinden op profiel- of vriendenwebsites. Een minderheid gebruikt het internet alleen voor online
aankopen.
In de tussencategorieën (tussen 30 en 40 jaar en tussen 40 en 50 jaar) heeft een aanzienlijk deel
een profiel op websites als LinkedIn of Hyves. 37% van de categorie tussen 30 en 40 jaar, heeft
een eigen website of blog. Online aanlopen doet 18% in de leeftijd tussen 30 tot 40 jaar, en 25% in
de leeftijd tussen 40 tot 50.
Slechts een klein percentage van de aanwezigen maakt alleen gebruik van het internet om email te
versturen of te lezen. Zij vallen allen in de leeftijdscategorie 50 jaar of ouder. Uit deze zelfde groep
maakt bijna de helft ook gebruik van het internet om bepaalde aankopen te doen. Daarnaast wordt
binnen deze groep gebruik gemaakt van profielsites en heeft men soms een eigen website, dit is
respectievelijk 26% en 20%.
8
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
MENINGSPEILING
Na de twee korte ‘oefenvragen’ wordt vervolgens een aantal stellingen voorgelegd. De resultaten
zijn hieronder per stelling weergegeven. Hierbij is aangegeven welke antwoorden gegeven zijn
vanuit de verschillende leeftijdscategorieën. Onder de resultaten staat een korte toelichting.
De eerste stelling luidde: “Een toekomstige overheid is een intelligente overheid.”
Resultaten stelling 1
In de leeftijd tot 30 jaar was er de meeste steun voor het eerste en tweede antwoord (beiden
37,5%). Een overheid van de toekomst is volgens deze aanwezigen inderdaad een intelligente
overheid die over voldoende informatie moet beschikken maar hierbij ook grenzen heeft. 25% uit
deze leeftijdsgroep was het niet met de stelling eens.
In de categorie tussen 30 en 40 is de mening dat er vooral óók aandacht moet zijn voor het
ontwikkelen van sociale intelligentie (ruim 46%). Een derde van deze groep was van mening dat
intelligentie vooral gevormd wordt door intelligente medewerkers (33%).
De meningen binnen de groep tussen 40 en 50 jaar waren redelijk gelijk verdeeld over de vier
mogelijke antwoorden. 25% steunde het eerste antwoord, 20% het tweede en respectievelijk 25%
en 31% antwoord drie en vier.
Min of meer hetzelfde valt te zeggen bij de groep van 50 jaar en ouder, hoewel een kleine
meerderheid vond dat vooral aandacht moet zijn voor het ontwikkelen van sociale intelligentie.
9
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
MENINGSPEILING
Met de tweede stelling werd gevraagd of een intelligente overheid beschikt over alle gegevens van
burgers en bedrijven.
Resultaten stelling 2
Onder de aanwezigen tot 30 jaar waren de meningen verdeeld. De helft bevestigde de stelling, met
‘ja’, waarbij een meerderheid van deze groep aangaf dat deze informatie zich dan wel moet
beperken tot verwijsgegevens. De overige 50% van deze groep was tegen de stelling met het oog
op onjuiste beeldvorming en privacyaspecten.
De meningen in de tussencategorieën (30 tot 50 jaar) waren redelijk uniform verdeeld over de
antwoordmogelijkheden. Een kleine meerderheid (in beide leeftijdsgroepen ruim 30%) was het niet
eens met de stelling en van mening dat het schieten met een kanon op een mug is.
35% van de aanwezigen van 50 jaar en ouder deelde deze laatste mening. Verder steunde 30% uit
deze groep de stelling wel, maar – net als de helft van de categorie tot 30 jaar - vond men dat het
zich wel moest beperken tot verwijsgegeven.
10
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
MENINGSPEILING
De laatste stelling die werd voorgelegd luidde: “Een intelligente overheid vraagt om nieuwe vormen
van samenwerking.”
Resultaten stelling 3
Het overgrote deel van de aanwezigen was het eens met de stelling dat in ieder geval nieuwe
vormen van samenwerking gewenst zijn. Een kleine meerderheid steunde stelling vanuit de
gedachte dat burgers en bedrijven ook al op nieuwe wijzen met elkaar werken. De overige
aanwezigen die de stelling steunden waren van mening dat technologie kansen biedt die er eerst
niet waren en nu benut kunnen worden.
In de groep tot 30 jaar vond 25% dat meer samenwerking tot meer polderen zou leiden. De
overheid zou juist zelf het roer opnieuw ter hand moeten nemen. 13% uit de leeftijd tussen 30 en 40
vond dit eveneens.
11
DE INTELLIGENTE OVERHEID
Prof.mr. Roel Bekker, secretaris-generaal voor het programma Vernieuwing van de Rijksdienst
Roel Bekker opent het lustrumcongres van het CPI met felicitaties aan de organisatie, maar ook
met een paar bedenkingen die hij heeft bij het congresthema ‘De intelligente overheid’. Hij vraagt
zich af wie tégen een intelligente overheid kan zijn? Een andere bedenking betreft de kritiek dat de
overheid de afgelopen jaren teveel kennis zou hebben verloren door het vertrek van oudere
ambtenaren. Dit is zijns inziens een nostalgische kijk op de overheid.
In zijn bijdrage wil hij zich op drie wezenlijke punten wat betreft intelligentie en de overheid richten.
De eerst is dat de overheid niet bestaat. Een tweede kanttekening is dat intelligent zijn niet de
hoofdtaak van de overheid is. De maatschappij zit hierop niet te wachten. De derde kanttekening
heeft betrekking op de overheid van de toekomst.
DE OVERHEID BESTAAT NIET
Het begrip ‘overheid’ wordt volgens Bekker regelmatig onzorgvuldig gebruikt. Hierdoor zijn
algemene uitspraken over de overheid van weinig waarde. Een voorbeeld is de stelling dat mensen
geen vertrouwen in de overheid hebben. Hierbij is echter niet doorgevraagd wat precies onder
vertrouwen en wat onder de overheid wordt verstaan. De uitspraak over het geringe vertrouwen
kan dan ook haaks staan op onderzoeken waarin wel is doorgevraagd. Een voorbeeld uit zijn tijd bij
het ministerie van VWS is dat mensen ook huisartsen als onderdeel van de overheid zien en vanuit
deze kijk een negatief oordeel vellen. Dit klopt niet. Daarbij vindt Roel Bekker het opmerkelijk dat
mensen wel positief oordelen over hun eigen huisarts.
13
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
DE INTELLIGENTE OVERHEID
Een andere onzorgvuldige weergave van de overheid is door te stellen dat de overheid een bedrijf
is. Dit gebeurt bijvoorbeeld op bijeenkomsten van VNO-NCW. Als op deze weergave van de
overheid wordt doorgevraagd dan wordt er een ander verhaal verteld.
Voor Bekker is de overheid een heterogeen systeem met vele taken. Hierbij werken bij sommige
onderdelen intelligente mensen en bij sommige onderdelen niet. Daarbij lijkt het hem raadzaam om
niet verder in te gaan op de vraag wie de intelligente medewerkers zijn (en wie niet).
INTELLIGENT ZIJN IS GEEN HOOFDTAAK
Een illustratie van het belang van intelligentie lijkt de keuze van Obama te zijn om zeer intelligente
mensen in zijn regering aan te stellen. Zo heeft hij mensen aangetrokken die op twee universiteiten
hebben gestudeerd en cum laude zijn gepromoveerd. Een columnist van de Washington Post stelt
in de ogen van Roel Bekker terecht dat door het aanstellen van deze mensen er weinig ruimte is
voor common sense’-oplossingen. Deze mensen zullen de meest ingenieuze oplossingen willen
bedenken en niet kiezen voor een minder briljante oplossing die eerder is te realiseren.
Roel Bekker
OVERHEID VAN DE TOEKOMST
De derde en laatste kanttekening betreft de overheid van de toekomst. De aandacht richten op de
toekomst vindt Roel Bekker niet de juiste manier, omdat de toekomst niet is te voorspellen. Hij
verwijst naar een WRR rapport uit 1977, waarin een voorspelling wordt gedaan over de situatie in
Nederland over 25 jaar. Hierin staat dat er in Nederland veel meer auto’s zullen rijden en dat de
overheid in 2002 niet zal zijn veranderd.
Het standpunt van Roel Bekker is dat een overheid voorbereid moet zijn op de toekomst. De
huidige kredietcrisis illustreert dat voorspellen weinig zinvol is en voorbereid-zijn cruciaal is.
Bekkers conclusie is dat de aandacht zich niet moet richten op de intelligente overheid. Hij is van
mening dat het accent moet liggen op de hoofdtaak van de overheid: het goed besturen van het
land. Daarvoor is niet per se een intelligente overheid nodig, maar wel kennis en informatie.
14
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
DE INTELLIGENTE OVERHEID
OVERHEID EN ZIJN KENNISINFRASTRUCTUUR
Roel Bekker stelt dat de overheid niet alle informatie en kennis nodig heeft. Zijn analyse is dat er
momenteel eerder teveel dan te weinig informatie is. Dit hangt samen met het huidige uitgebreide
stelsel van adviesraden, dat de Nederlandse overheid 500 miljoen euro kost. Dit bedrag is exclusief
de kosten voor strategische planbureaus, externe inhuur en adviesbureaus. Roel Bekker vindt dat
buitengewoon veel geld, en alle reden om kritisch naar het huidige stelsel te kijken. Dit gebeurt dan
ook bijvoorbeeld door de Tweede Kamer.
Het vertrekpunt behoort te zijn het gebruik van de kennis. Dit betekent dat een bestuurder niet
superslim moet zijn. Voor een goede bestuurder geldt dat hij toegang tot de informatie moet
hebben. De huidige situatie is dat over sommige onderwerpen teveel informatie en kennis is en
over andere onderwerpen te weinig. Roel Bekker betoogt dat is een goede kennisinfrastructuur
nodig is.
Het huidige adviesstelsel voldoet niet. Het lijkt geen resultaat te zijn van een ontwerp. Om het
wezenlijke verschil tussen het ontstaan van het stelsel versus het ontwerp ervan te beschrijven
gebruik hij als beeldspraak het verschil tussen een duinenlandschap en een dijkstelsel die beide
goed werken als het gaat om de bescherming tegen het water.
Het huidige stelsel lijkt meer op een duinlandschap dan op een dijkenstelsel. Zo hebben alle
ministeries hun eigen kennisinstituten. Bij de inventarisatie van deze instituten, blijken er steeds
weer nieuwe instituten te zijn die aan de (al lange) lijst zijn toe te voegen. Er zijn zeer bekende
instituten zoals het RIVM, maar ook onbekende instituten. De tweede categorie bestaat uit
zelfstandige bestuursorganen die kennis en informatie verzamelen zoals ZonMW, TNO, en de
Nederlandsche Bank. De derde categorie is aan de overheid gelieerde instituten zoals
universiteiten. Dit is een aparte categorie omdat Nederland geen particuliere universiteiten kent. De
op een na laatste categorie is de zogenoemde ‘preferred suppliers’ zoals NIVEL en Prismant, twee
onderzoeksinstituten op het terrein van de gezondheidszorg. De laatste categorie bestaat uit
private denktanks.
De retorische vraag die Roel Bekker stelt, is of door de werkzaamheden van deze instituten de
overheid ook 500 miljoen wijzer is geworden? Een van de problemen is volgens hem dat de
adviezen niet altijd aansluiten bij de vraag. Het huidige stelsel lijkt te aanbodgericht. Daarbij komt
dat het huidige stelsel - tegen de wens van het kabinet - de verkokering van de overheid eerder
versterkt door de sectorale indeling. Daarom is het streven om een nieuw stelsel in te richten dat
slechts een beperkt aantal clusters omvat.
Voor de herinrichting van het stelsel of infrastructuur zijn er vijf eisen:
1.
Evidence-based policy. Het uitgangspunt moet zijn dat het beleid meer op kennis is
2.
goede kennisinfrastructuur. Het streven is een dijkenstelsel op te zetten en geen
gebaseerd;
duinenlandschap. Geld is, zoals eerder gesteld niet zozeer de kwestie, maar de kwaliteit.
Momenteel is de situatie te onevenwichtig;
3.
versterking van de aanbodkant zeker ook de vraagkant. Op dit moment is de
vraagarticulatie nog niet florissant omdat de kennis niet is ingebed in het beleid. Een
15
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
DE INTELLIGENTE OVERHEID
betere inbedding moet worden gerealiseerd door kenniskamers en door kennis meer een
plaats in de kern van de organisatie te geven. Hierbij zal ook gebruik worden gemaakt van
de mogelijkheden die de technologie biedt;
4.
efficiency. Het streven is een sobere infrastructuur. Als van departementen wordt verwacht
5.
tegengaan van verkokering. Dit geldt vooral voor het Haagse deel van de overheid. De
dat ze minder uitgeven, dan moet dat ook gelden voor de kennisinfrastructuur;
situatie bij de andere overheden lijkt beter te zijn. Bij de herinrichting zal het accent liggen
op de rijksoverheid en de ongeveer tienduizend ambtenaren die in Den Haag werken.
Eén van de doelen van de nieuwe kennisinfrastructuur is een goed bestuur. Een ander meer
idealistisch doel is de wereld beter te maken met liefst nog betere mensen.
REACTIES EN VRAGEN UIT DE ZAAL
Paul de Goede van de Raad van het Openbaar Bestuur stelt dat één van de taken van adviesraden
is om aan het departement het signaal te geven dat het eerst gewoon moet nadenken. En dat het
zich meer moet richten op de common sense, in plaats van de waan van de dag.
Roel Bekker plaatst hierbij een kleine kanttekening. Hij vindt dat adviesraden de overheid moeten
prikkelen en niet de verkokerde departementen. Daarbij is het kabinetsstreven om een
kennisinfrastructuur te realiseren die kleiner en flexibeler is. Een doel had kunnen zijn om alle
adviesraden af te schaffen zoals in Zweden is gebeurd. Dit wil de regering niet. Bovendien wil zij
ook geen ‘his masters voice’ raden.
Roel Bekker realiseert zich dat in de huidige maar ook de toekomstige situatie het werk van raden
niet makkelijk is. Als ze in hun adviezen stellen dat de minister gek is, dan is de liefde snel bekoeld.
Als ze het tegenovergestelde advies geven door te stellen dat hij goed bezig is, dan werkt
advisering ook niet.
Victor Bekkers van het Center for Public Innovation wil de dijken en duinen metafoor verder
doortrekken. Dijken staan daarbij volgens hem voor functioneel en ééndimensioneel, en duinen
voor variëteit en bescherming van het eco-systeem. Als je nadenkt over kennis dan is volgens hem
variëteit waardevol en mag je best een beetje royaal zijn. Het biedt de mogelijkheid om meer
perspectieven te ontwikkelen.
Roel Bekker stelt dat aan het gebruik van metaforen gevaren zijn verbonden. Een beeld had
kunnen zijn dat duinen bijvoorbeeld goedkoper zijn. Wat dat betreft is er in de ogen van Roel
Bekker zelfs soms te weinig duinvorming. Wezenlijk is dat de kennisinfrastructuur nu teveel onder
in het departement zit en hoger, meer in de kern van het departement, zou moeten zitten. Dit is
deel van de opdracht bij de herinrichting van de kennisinfrastructuur.
16
INTELLIGENTIE IN DE PRAKTIJK
Prof.dr. Valerie Frissen, Erasmus Universiteit Rotterdam/Center for Public Innovation
Valerie Frissen opent met de constatering dat de samenleving intelligenter lijkt te worden als gevolg
van nieuwe technologieën. Deze ‘intelligente samenleving’ vormt de invalshoek van het volgende
programmaonderdeel. Door een aantal hele korte bijdragen vanuit de zaal wordt langs een zestal
voorbeelden uit de dagelijkse praktijk ‘gezapt’.
Allereerst worden twee maatschappelijke initiatieven voor het voetlicht gebracht vanuit Internet
Society en Petities.nl. Vervolgens komen twee ambtenaren aan het woord namens het ministerie
van LNV (het project Ambtenaar 2.0) en het ministerie van Economische Zaken, waarbij zij
vertellen hoe binnen hun organisatie met Web 2.0. wordt omgegaan.
Tenslotte geven twee promovendi die verbonden zijn aan het Center for Public Innovation hun visie
op intelligentie in het openbaar bestuur vanuit hun promotieonderzoeken.
MICHIEL LEENAARS, INTERNET SOCIETY
Valerie Frissen stelt Michiel Leenaars allereerst de vraag of, gezien de moeizame pogingen om een
nationale informatiestructuur te ontwikkelen, de oplossing niet gezocht moet worden in het werken
met data- of computergrids (netwerken die zijn geoptimaliseerd voor het uitvoeren van bepaalde
rekentaken of programma's).
Michiel Leenaars, directeur van Internet Society, betoogt dat burgers slimme dingen doen. Een
goed voorbeeld is de website www.ikregeer.nl. Op een dergelijke site is het doorgaans makkelijker
om informatie over de overheid te vinden dan op veel websites van de overheid zélf. Michiel pleit er
dan ook voor dat de overheid informatie gelijkwaardiger deelt en ter beschikking stelt. De overheid
17
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
INTELLIGENTIE IN DE PRAKTIJK
zou gemakkelijker toegang moeten verlenen tot databases en informatie die zij tot haar beschikking
heeft. In sommige gevallen en situaties zijn andere organisaties dan de overheid zelf, beter in staat
om de maatschappelijke waarde van informatie te benutten.
Prof. Hein van Duivenboden brengt naar voren dat de intelligente overheid niet noodzakelijkerwijs
alle kennis zélf in huis hoeft te hebben, maar wel toegang tot gegevens moeten krijgen of
verschaffen, niet alleen richting burgers, maar ook richting andere overheden (ontkokering).
www.ikregeer.nl: Ontsluiten van overheidsinformatie (kamerstukken)
18
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
INTELLIGENTIE IN DE PRAKTIJK
REINDER RUSTEMA, WWW.PETITIES.NL
Valerie Frissen vraagt Reinder of een instrument als www.petities.nl wel intelligent genoeg is en of
er wellicht geen andere manieren zijn om invloed uit te oefenen?
Reinder Rustema merkt op dat een petitie een oud en beproefd instrument is. Sinds 2005 houdt hij
zich bezig met de site www.petities.nl. Ook jongere mensen weten het instrument inmiddels te
vinden en zijn in staat om zichzelf rond een belang te organiseren. Het denken in organisaties en
politieke partijen is volgens Reinder iets van de twintigste eeuw. Het elkaar vinden in specifieke
issues is meer eigen aan de burgers van nu. De site www.petities.nl is in de beleving van Reinder
een interessant instrument om burgers kortstondig te organiseren. Het organiseren van burgers per
onderwerp is een dynamisch fenomeen. In de maatschappij bevindt zich veel intelligentie. Via het
internet kunnen burgers worden gemobiliseerd.
www.petities.nl: Instrument voor burgers
Valerie Frissen stelt Reinder de vraag of hij weet welke impact de website precies heeft? Hierop
antwoord Rustema dat het instrument effectief is wanneer de ontvangende partij van de petitie
verklaart om er iets mee te doen.
Vanuit de zaal wordt de vraag gesteld hoe Reinder staat tegenover samenwerking met andere
initiatieven? Hierop antwoord hij dat hij daar niet onwelwillend tegenover staat, al is het soms lastig
om data te delen.
19
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
INTELLIGENTIE IN DE PRAKTIJK
DAVIED VAN BERLO, MINISTERIE VAN LNV, AMBTENAAR 2.0.
Valerie Frissen vraagt zich af of de term ‘Ambtenaar 2.0’ geen contradictio in terminis is?
Davied van Berlo antwoordt dat het een wezenlijke vraag is hoe individuele ambtenaren met
nieuwe technologische ontwikkelingen omgaan. Wezenlijke vragen zijn hoe de overheid kennis uit
de samenleving kan inzetten (het begrip ‘crowdsourcing’) en op welke wijze ambtenaren
technologische middelen gebruiken om intern en extern hun werk te doen. Dat vraagt om een
andere manier van werken, andere kennis en andere competenties. Nieuwe technieken zullen bij
ambtenaren veel vragen oproepen. Daarna noemt Davied een aantal voorbeelden om kennis te
delen (“open overheid”). Een relevante vraag is verder wat ambtenaren wel en niet op internet
mogen doen en of er niet een speciale code moet komen om de omgang met internet te regelen?
www.ambtenaar20.nl: onderzoekt de gevolgen voor de manier van werken van/bij de overheid
Valerie Frissen vraagt of Davied voorbeelden kent van ‘nieuwe ambtenaren’. Davied van Berlo
antwoordt dat hij in Engelse voorbeelden kent van ambtenaren die informatie actief openbaar
maken om ideeën te verzamelen.
Vanuit de zaal wordt geconstateerd dat op gemeentelijk en provinciaal niveau sprake is van
ontspannen relaties tussen ambtenaren en politici, maar dat in Den Haag sprake is van een andere
situatie. Davied van Berlo ziet desondanks geen belemmeringen om als rijksambtenaar in
voorbereidende werkzaamheden ideeën te verzamelen bij burgers.
20
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
INTELLIGENTIE IN DE PRAKTIJK
JURRIAN MEETER, MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN
Valerie Frissen meldt dat Keane, een grote criticaster van Web 2.0 stelt dat Web 2.0 de macht
versterkt van de schreeuwerige amateur. Zou de overheid vanuit dit kritische perspectief
beredeneerd niet gewoon moeten blijven doen wat ze al doet?
Jurrian Meeter stelt dat Web 2.0 een nieuw communicatiemiddel bij de overheid is. Wel betoogt hij
dat de overheid te hoge verwachtingen heeft van Web 2.0. Doorgaans is het lastig om bij Web 2.0
initiatieven van de overheid burgers te bereiken en ambtenaren hebben op hun beurt weinig tijd
voor virtuele bijdragen. Desondanks betoogt Jurrian dat de overheid iets met Web 2.0 zal moeten
doen. Hij verwacht echter niet dat de overheid hier intelligenter door zal worden.
Een deelnemer uit de zaal bepleit dat de overheid niet zelf Web 2.0 initiatieven zou moeten
ontplooien, maar aansluiting zoekt bij reeds bestaande initiatieven.
Jurrian Meeter reageert met de opmerking dat professionals elkaar weten te vinden op sites als
LinkedIn en hoopt dat dit soort mogelijkheden door de overheid wordt opgepakt. De overheid moet
zich bewust worden van dit soort extra gesprekskanalen.
Reinder Rustema merkt op dat op de site www.petities.nl een loketfunctie bestaat waarin
ondersteuning wordt verleend door ambtenaren.
21
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
INTELLIGENTIE IN DE PRAKTIJK
REBECCA MOODY, PROMOVENDUS CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
Valerie Frissen stelt de vraag of het niet beter zou zijn als andere partijen virtual reality realiseren
en de overheid aanhaakt in plaats van zelf deze virtuele initiatieven te ontplooien?
Rebecca Moody betoogt dat de overheid ook een publieke taak heeft en GIS deze taak kan
ondersteunen. Op het terrein van water kan GIS veel laten zien, bijvoorbeeld de impact van
overstromingen berekenen. Dat kan invloed hebben op de bouwplannen van de overheid. Een
ander voorbeeld is de risicokaart dat relevant kan zijn voor hulpverleners om hun publieke taak te
vervullen. Als de overheid slimme systemen op slimme wijze inzet, dan kan de overheid slimme
oplossingen realiseren.
Promotieonderzoek: de invloed van GIS op agendasetting en beleidsvorming
Michiel Leenaars reageert met de opmerking dat hij niet betoogt dat de overheid niets moet doen,
maar dat men informatie van buitenaf ook moet kunnen aanspreken, bijvoorbeeld
verkeersinformatie niet alleen op een website, maar ook op de TomTom.
De heer Van Leeuwen reageert uit de zaal met de constatering dat het koppelen van
bestemmingsplan-gegevens aan risicozaken al enige decennia gebeurt.
Rebecca Moody erkent dat dergelijke initiatieven niet helemaal nieuw zijn. Nieuw is wel dat de
systemen thans meer geïntegreerd zijn en meer functionaliteiten bevatten. Zij wijst ook op
eventuele schadelijke effecten. Als gevolg van het vermelden van overstromingsrisico’s op
specifieke locaties kan bijvoorbeeld impact hebben op de huizenmarkt op de betreffende locatie.
22
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
INTELLIGENTIE IN DE PRAKTIJK
BIBI VAN DEN BERG, PROMOVENDUS CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
Valerie Frissen vraagt zich af in hoeverre het wenselijk is dat de overheid tot in de haarvaten
doordrenkt is van technologie?
Bibi van den Berg wijst op het concept ‘emergent intelligence’ dat bedacht is door Philips. Het
betreft hier technologie die reageert op persoonlijke voorkeuren van burgers. Deze technologie kan
ook relevant zijn voor de overheid. In het kader van de vergrijzing kan deze technologie ouderen in
staat stellen langer op zichzelf te blijven wonen. Emergent intelligence kan ook een bijdrage
leveren aan de openbare veiligheid. Om op de persoon toegesneden informatie aan te kunnen
bieden, moet wel heel veel data verzameld worden.
De overheid moet daarbij wel waken voor de privacy van burgers. Ook is het de vraag in hoeverre
burgers akkoord zullen gaan met het feit dat veel data over henzelf wordt verzameld.
Promotieonderzoek: 'The situated self: Identity in a world of Ambient Intelligence'
23
SECOND SOCIETY: EEN DENKKADER
Prof.dr. Victor Bekkers, wetenschappelijk directeur Center for Public Innovation
Victor Bekkers houdt een korte presentatie om te komen tot een wetenschappelijk denkkader en
een eerste onderzoeksagenda voor de ontwikkelingen die zijn geschetst. De vragen laten zich
25
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
SECOND SOCIETY: EEN DENKKADER
clusteren op tenminste een drietal gebieden: bedrijfsvoering, toezicht (en handhaving) en
beleidsontwikkeling (zie figuur op pagina 25).
Een deelnemer uit de zaal merkt op dat de jurisdictie als gevolg van de zojuist genoemde
ontwikkelingen verschuift en vraagt of dit onderwerp nader toegelicht kan worden. Victor Bekkers
geeft aan dat het van groot belang is om goed na te denken over de vraag wat het delen van
informatie betekent voor de grenzen van het openbaar bestuur.
26
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
SECOND SOCIETY: EEN DENKKADER
Valerie Frissen voegt daaraan toe dat het directe contact tussen ambtenaren en politici dat vroeger
not-done was, een voorbeeld is van verschuivende jurisdictie.
De Second Society roept een aantal fundamentele kennisvragen op, waaronder het vraagstuk van
zelforganisatie en de vervaging van organisatiegrenzen als gevolg waarvan nieuwe
organisatiepatronen ontstaan. Daarnaast is het de vraag in hoeverre Web 2.0 de belofte van
institutionele innovatie zal inwilligen.
27
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
SECOND SOCIETY: EEN DENKKADER
Vanuit de zaal wordt tenslotte door de heer Van Leeuwen gevraagd of het verhaal niet te defensief
van aard is? Victor Bekkers constateert dat zijn verhaal soms ook als het omgekeerde van
defensief wordt beleefd. In plaats van defensie spreekt hij liever van de kwalificatie realistisch.
ONDERZOEKSPROGRAMMA SECOND SOCIETY
In dit programmaonderdeel wordt verwezen naar het onderzoeksprogramma “Second Society, over
vernieuwing in de staat, de stad en de straat’. De contouren van dit programma hebben centraal
gestaan op het jaarcongres van het Center for Public Innovation in 2007.
Een verslag van het jaarcongres 2007 en het volledige onderzoeksprogramma kunt u downloaden
op www.publicinnovation.nl
28
ONDERLIGGENDE KENNISVRAGEN
Prof.dr. Marcel Thaens, Erasmus Universiteit Rotterdam/Center for Public Innovation
Prof.dr. Hein van Duivenboden, TiasNimbas Business School/Center for Public Innovation
Centraal in ons onderzoeksprogramma staat het idee van een ‘Second Society’. Naar voren kwam
al eerder dat er verschillende vraagstukken spelen rond de verbinding tussen technologische
innovatie en maatschappelijke en bestuurlijke vernieuwing (tegen een achtergrond van de fysieke
en de digitale wereld). Eén hiervan is het fenomeen van de intelligente overheid.
In afzonderlijke gesprekken met participanten in ons onderzoeksprogramma en een gezamenlijke
bijeenkomst is met hen gekeken naar enkele onderliggende vraagstukken/thema’s die spelen bij
de ontwikkeling van een Second Society en dus ook een intelligente overheid als element daarvan.
Dat heeft geleid tot het inzicht dat een intelligente overheid als element van de Second Society
gebaseerd dient te zijn op enkele nieuwe inzichten en tevens ook gebruik zou moeten maken van
nieuwe methoden van werken. Ten aanzien van inzichten gaat het onder andere om zaken als:
ƒ
cocreatie en coproductie;
ƒ
grenzen aan organisaties;
ƒ
tijdelijke organisaties;
ƒ
organisch organiseren;
ƒ
vertrouwen en identiteit.
Qua nieuwe methoden van werken kan worden gedacht aan:
ƒ
het gebruik van scenario’s;
ƒ
Geo-informatie in beleid en toezicht;
ƒ
Bestuur van de informatievoorziening.
29
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
ONDERLIGGENDE KENNISVRAGEN
Tijdens dit onderdeel van het congres is een verdiepende discussie gevoerd met de zaal over een
aantal (clusters van) inzichten en methoden om zodoende het begrip intelligente overheid te
voorzien van meer inhoud en betekenis. Twee discussiesronden zijn gehouden onder leiding van
respectievelijk prof.dr. Marcel Thaens en prof.dr. Hein van Duivenboden.
DISCUSSIERONDE 1: COCREATIE EN COPRODUCTIE
Marcel Thaens opent deze ronde met een kort betoog. Een intelligente overheid is volgens hem
een overheid die vol in de maatschappij staat en optimaal gebruik maakt van de sociale
netwerkfunctie van technologie. Dat betekent dus dat in potentie een overheidsorganisatie andere
relaties dan tot nu toe mogelijk waren met haar omgeving (lees andere organisaties, bedrijfsleven
en vooral ook burgers) kan aangaan. In het bedrijfsleven gaat het dan bijvoorbeeld om fenomenen
als crowdsourcing. Voor de overheid lijkt dit ook betekenisvol, maar zou dit – gezien het specifieke
karakter van de overheid - wel eens niet zo gemakkelijk kunnen zijn:
ƒ
zijn nieuwe vormen van coproductie en cocreatie nodig en wenselijk? Iedereen heeft de
mond vol van nieuwe samenwerkingsvormen en het is erg hip en trendy om eraan mee te
doen. Het tegenargument kan zijn dat de overheid geen bedrijf is en haar
verantwoordelijkheid gewoon moet nemen. Web 2.0 is een te makkelijk excuus om je als
overheid achter te verschuilen bij een gebrek aan het boeken van resultaten. Oftewel:
nieuwe vormen van cocreatie als ‘polderen’?
ƒ
Moet de overheid het voortouw nemen bij cocreatie of juist vooral aanhaken bij
maatschappelijke initiatieven?
ƒ
Is de overheid momenteel eigenlijk wel voldoende uitgerust om mee te doen met de
maatschappelijke trend en behoefte aan cocreatie en coproductie? Moeten we nieuwe
vormen gaan ontwikkelen en zo ja hoe zien die er dan uit? Of redden we het met
bestaande mogelijkheden, zoals bijv. de huidige vormen van interactieve beleidsvorming?
ƒ
Zijn er bepaalde beleidsvelden die zich wel of in het geheel niet lenen voor een
verdergaande vorm van coproductie en cocreatie? Is de veiligheidssector op voorhand
uitgesloten of juist niet?
ƒ
Wat zijn eigenlijk de nadelen of gevaren/risico’s van een overheid die zich nog meer dan
nu stort op vormen van coproductie en cocreatie? Waar zeggen we eigenlijk ‘ja’ tegen als
we streven naar meer samenwerking tussen overheid en andere partijen?
ƒ
Hoe verhouden nieuwe vereisten die worden gesteld aan het functioneren van de overheid
zich met traditionele/klassieke (en functioneel nuttige!) waarden van de bureaucratische
organisatievorm (zoals hierarchie, ministeriele verantwoordelijkheid etc.)?
Grenzen aan organisaties (fysiek en in tijd)
Een intelligente overheid organiseert zich anders dan tot op heden, zo lijken de ‘believers’ in de
nieuwe wereld te geloven. Overheidsorganisaties moeten zich veel meer richten op de buiten- dan
op de binnenwereld. De logica van de eigen organisatie dient plaats te maken voor de logica van
de samenleving. Dit biedt dan een mogelijkheid om effectief maatschappelijke problemen aan te
pakken. Sociale netwerken helpen burgers en bedrijven wellicht om hun eigen problemen op te
lossen of om hun eigen verantwoordelijkheid te nemen voor de oplossing van de eigen problemen.
Een andere verbinding met de omgeving noopt ons daarom ook om te kijken naar de grenzen van
‘de’ overheid en daarmee ook van overheidsorganisaties. Verschillende vragen verdienen het
daarom om in een discussie te worden betrokken om zodoende te kijken wat de intelligente
overheid betekent voor zoiets als ‘grenzen aan organisaties’. Te denken valt aan vragen als:
30
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
ƒ
ONDERLIGGENDE KENNISVRAGEN
heeft een intelligente overheid fluïde (flexibel en intelligent meebewegen met
ontwikkelingen in de samenleving) of juist heel harde en duidelijk herkenbare grenzen
nodig (men moet de samenleving helder en duidelijk laten weten waar de overheid wel en
niet voor staat oftewel waar de eigen verantwoordelijkheid van mensen begint en eindigt)?
ƒ
Moeten we nog wel spreken over grenzen of is er bij een intelligente overheid sprake van
een naadloze overgang en in elkaar overgaan van relaties tussen overheid en omgeving?
Als grenzen nodig lijken te zijn: Waar trekken we bij de intelligente overheid grenzen en op
basis waarvan?
ƒ
Gezien het tempo van de ontwikkelingen en de noodzaak om vraagstukken
multidisciplinair aan te pakken, is het dan niet zinvol om de intelligente overheid vooral te
laten bestaan uit tijdelijke organisaties? Deze kunnen flexibel inspelen op gearticuleerde
behoeften en zitten niet vast aan een bepaald organisatorisch stramien.
ƒ
Openheid is een belangrijk kenmerk van web 2.0 achtige toepassingen. Betekent dit dat
we de overheid nog transparanter moeten maken dan dat deze nu al is?
ƒ
Hoe gaan we om met het feit dat bij een intelligente overheid de grens tussen het privé en
het professionele domein voor ambtenaren wellicht anders komt te liggen?
Gelet op de beperkte beschikbare tijd kunnen niet al deze vragen op de bijeenkomst worden
beantwoord. Als eerste gaat Marcel Thaens daarom in op het thema ‘coproductie en cocreatie’ in
samenhang met Web 2.0. De vraag hierbij is bijvoorbeeld hoe de overheid zich met anderen kan
verbinden, of dat nodig is, en in hoeverre Web 2.0 hierbij een rol kan spelen. Marcel Thaens gaf
een voorzet voor de discussie aan de hand van de vraag of we wel nieuwe vormen van coproductie
en cocreatie nodig hebben, en of we niet beter uit kunnen gaan van de bestaande vormen
daarvan?
Een eerste reactie vanuit de zaal was een wedervraag, namelijk of Web 2.0 wel zo ‘anders en
nieuw is’? In vergelijking met vroeger zijn er meer mensen, maar de behoefte aan contact en het
elkaar willen vinden is niet nieuw. Iemand uit de zaal merkt op dat het delen van informatie een
wezenlijk verschil is tussen Web 1.0 en Web 2.0.
Vanuit de zaal wordt verder ook gewezen op het risico van het te dicht op elkaar zetten van de
samenleving en de overheid. Dat kan resulteren in een uitholling van de politiek en een afzakken
van de democratie naar populisme.
Een andere reactie behandelde het inzicht dat veel web 2.0 applicatie private en commerciële
applicaties zijn. Ze behoren dus niet tot de publieke zaak. Commercieel is ‘maken’, terwijl in de
publieke sfeer hier minder de nadruk op ligt. Er moet ook worden gefilterd in wat er wordt
uitgewisseld. Wat je nu zie gebeuren is dat er verbindingen met en tussen nieuwe mensen of met
nieuwe groepen van mensen ontstaan, zie bijvoorbeeld het eerder genoemde www.petities.nl.
Werken met Web 2.0 kan, zo luidde een andere reactie uit de zaal, bijdragen aan het weten wat er
in de wijken leeft.
Marcel Thaens gaf aan dat als we dit allemaal als ‘nieuw’ en ‘vernieuwing’ zien, dat we ons dan
moeten afvragen waar de grens tussen overheid en samenleving ligt of komt te liggen. Lijkt het niet
alsof de overheid de verantwoordelijkheid van zich afschuift, en is dat dan een gevaar?
31
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
ONDERLIGGENDE KENNISVRAGEN
Hierop werd gereageerd door erop te wijzen dat dit uitgaat van een te verticale benadering van de
relatie tussen overheid en samenleving, en van besluitvorming daarbij. Web 2.0 faciliteert luisteren
en in gesprek gaan, en de overheid kan op die manier deel uit gaan maken van de samenleving in
plaats van er boven te gaan staan.
Marcel Thaens in gesprek met Titus Mars ( ministerie van BZK)
Dat kan wel zijn, zo was een reactie, maar als je kijkt naar de wijze van inrichting van het
staatsbestel, dan is dat veel te grofmazig, bijvoorbeeld in vergelijking met de wijze waarop ICTsystemen zijn ingericht. Een voorbeeld hiervan is de inrichting van het kiesstelsel, dat kan veel
beter.
Daar werd op aangevuld dat populisme nu gaande is, en dat dat zoveel wil betekenen dat mensen
dingen zelf gaan regelen als de overheid er niet voor zorgt. De overheid is in principe altijd te traag
en burgers gaan zichzelf organiseren.
Marcel Thaens merkte op dat de rondom web 2.0 aangehaalde voorbeelden altijd uit het
bedrijfsleven afkomstig zijn. Laten we ons nu niet gek maken door de nieuwe technologische
ontwikkelingen? Zijn er ook redenen om niet mee te doen?
Er werd opgemerkt dat het onderscheid tussen burgers (waar de overheid mee te maken heeft) en
consumenten (waar bedrijven mee te maken hebben) wezenlijk is.
Vanuit de zaal wordt opgemerkt dat de overheid Web 2.0 met verstand en vanuit de eigen
verantwoordelijkheid moet gebruiken.
Een andere reactie benadrukte dat de overheid natuurlijk mee moet doen, bijvoorbeeld door beleid
beter te communiceren. Het is niet eng, de groep mensen die op die manier met overheid in contact
komt is niet groter dan de groep die zich traditioneel met inspraak bemoeit.
32
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
ONDERLIGGENDE KENNISVRAGEN
Wordt er wel voldoende gebruik gemaakt van oude middelen? Kunnen we niet beter oude en
nieuwe middelen naast elkaar gaan gebruiken? Dat was de vraag die prof. Thaens vervolgens
opriep.
We hebben veel ervaring met interactief beleid, zo werd opgemerkt, en veel ervaring met ICT. Dat
versterkt elkaar nu, maar de gemeenteraad blijft daarbij nog steeds de baas. Dat verandert echt
niet.
Iemand kwam met de metafoor ‘bejaardentehuis 2.0’ om er op te wijzen dat veel mogelijk is maar
dat waakzaamheid is geboden bij het ontwikkelen van zaken waar men zich normaal niet in
beweegt. Luisteren naar alle communities, naar alle kanalen, dat is verantwoordelijk bestuur.
Daarom is het belangrijk dat de overheid niet alleen naar hightech communities luistert, omdat de
representativiteit dan in gevaar kan komen.
Marcel Thaens rondde af door op te merken dat web 2.0 wel te bieden heeft, maar dat er nog wel
degelijk kritische kanttekeningen kunnen worden en ook worden gemaakt. Daarbij komen vaak
oude discussiepunten naar voren, zoals hoe kunnen we het toepassen en gebruiken?
DISCUSSIERONDE 2: VERTROUWEN, IDENTITEIT EN INTELLIGENT GEGEVENSGEBRUIK
De tweede discussieronde wordt geopend met een betoog van prof. dr. Hein van Duivenboden. Hij
refereert aan Roel Bekker, die eerder zei dat dé overheid niet bestaat en dat áls die al bestaat deze
die niet per se intelligent hoeft te zijn. Van Duivenboden vindt dat enigszins theoretisch, en
vermeldt dat de overheid er vanuit het perspectief van de burger wel is, en hem ook tot lást is. Dat
kan slimmer. Hoe gaan we daarbij met gegevens om? Hoeveel heb je nodig?
Zojuist is gesproken over clusters van nieuwe inzichten die een rol hebben in het functioneren van
de intelligente overheid: cocreatie en coproductie, respectievelijk het vraagstuk rondom de harde of
zachte grenzen van deze nieuwe, intelligente overheid.
Een ander centraal discussiethema heeft te maken met vertrouwen en identiteit. Een intelligente
overheid is een overheid die werkt met moderne ICT, en die moderne ICT biedt allerlei
mogelijkheden voor intelligente gegevenskoppeling, opslag, verwerking en verspreiding. In dat
kader wordt in toenemende mate een verkenning gepleegd naar de kansen die elektronische
dossiervorming biedt.
Met de invoering van allerlei gedetailleerde dossiers als het elektronische patiëntendossier (in de
zorg), het elektronisch kinddossier (in de jeugdzorg en jeugdbeschermingsketen) en het digitaal
klantdossier in de sociale zekerheid probeert de regering de dienstverlening aan en het toezicht op
burgers en bedrijven te verbeteren.
Hoeveel gegevens heeft men nodig om als overheid intelligent te kunnen functioneren? Bieden
ketenintegratie, gegevenskoppeling en dossiervorming inderdaad de mogelijkheid om meer grip te
krijgen op de beleidsuitvoering te verbeteren? En in hoeverre krijgt de burger hiermee een
administratieve identiteit, die gelijk is aan of juist afwijkt van de maatschappelijke werkelijkheid?
Gaat het niet veel te ver om, zoals bij de plannen voor het EKD, waarvan de invoering gepland
staat voor eind volgend jaar, te vragen naar de stand van zaken wat betreft het schaamhaar van
kinderen, zo vroegen diverse politici zich af. De verantwoordelijke minister heeft er al cartoons aan
te danken met als onderschrift: ‘Rouvoet: ‘Meisjes met een Braziliaans model hebben bij mij een
streepje voor’. Moeten we willen weten als overheid hoeveel aanstaande ouders drinken, of ze
33
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
ONDERLIGGENDE KENNISVRAGEN
roken en of ze misschien andere roekeloze dingen ondernemen in het dagelijks leven? En wie
bepaalt eigenlijk welke gegevens in het systeem worden ingevoerd, en welke consequenties dat
heeft?
De kernvraag hier is: hoeveel informatie en gegevens heeft een intelligente overheid eigenlijk nodig
om efficiënt, effectief, en met voldoende vraaggerichtheid en ook democratisch gehalte of
legitimatie te kunnen functioneren of handelen? Hoever moeten we gaan met deze
kennisvergaring; heiligt het doel (voorkomen nieuwe Savannahs, betere dienstverlening aan
bijstandsgerechtigden, voorkomen van medische missers in de vorm van het voorschrijven van
verkeerde combinaties van medicijnen etc.) de middelen? Kunnen we een slimme manier
verzinnen waarbij gegevenskoppeling leidt tot adequate, maatschappelijke aanvaardbare vormen
van het schatzoeken in databestanden (datamining − business intelligence levert dat op, in jargon),
het opstellen van profielen of het zoeken in bestanden met behulp van profielen? Kunnen we een
manier verzinnen waarbij professionals samen werken in keten- of netwerkverband met behulp van
moderne ICT-middelen en de daarbij behorende standaarden, protocollen en definities zonder dat
de professionals teveel vrijheid van handelen van handelen verliezen? Zonder dat de professional
als het ware zelf geketend wordt, tot vinkvee verwordt of − zoals Bovens en Zouridis al enkele jaren
geleden stelden – verworden tot screen level bureaucrats?1 De grens zal toch in elk geval zo
moeten worden bepaald dat het eigen denkvermogen van de professional − maar ook van de
burger! – onaangetast blijft?
Waar het gaat om identiteit en vertrouwen kan een verband gezien worden met de paradox tussen
een overheid die vooral vertrouwt op centraal bedachte en beoordeelde beleidsprogramma’s,
waarbij de voor ons representatieve democratie zo belangrijk geachte politieke verantwoording
wordt afgelegd, versus een overheid die waar mogelijk de publieke taakuitoefening dicht bij burgers
en bedrijven legt; lokaal, aan de frontlinie van het openbaar bestuur, waar de maatschappelijke
problematiek zich doorgaans in haar eigen specifieke en situationele context voordoet.2 Zeg maar
een indirecte rol voor de burger die eens per vier jaar kiest en dan verder vooral vertrouwt op de
wijsheid van centraal gepositioneerde bestuurders en politici die proberen met alle goede
bedoelingen tot in detail intelligente instrumenten in te zetten om de overheid goed te kunnen laten
presteren versus een meer directe rol voor burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties
door hen een rol te laten spelen in de verdere vertaling van centraal beleid-op-hoofdlijnen in de
aanpak van maatschappelijke problematiek tot op straatniveau.
Wanneer is de toekomstige overheid intelligent bezig, waar legt zij de grens als het gaat om het
zetten van standaarden voor de beleidsuitvoering middels prestatiecontracten,
managementrapportages, inspecties en toezicht en gegevensverzameling? Verschilt de balans
tussen wat centraal en wat decentraal geregeld moet worden per beleidssector bijvoorbeeld?
Vragen die we ons hierbij concreet kunnen stellen zijn:
ƒ
Leidt de toepassing van elektronische dossiers niet te zeer tot een versmalling van de
eigen identiteit van burgers (kinderen, leerlingen, bijstandsgerechtigden,
vergunningaanvragers, verzekeringnemers, werknemers etc.)?
1
2
Bovens en Zouridis (2002), Van street-level bureaucratie naar systeem-level bureaucratie, in: Nederlands
Juristenblad, afl. 2/2002
B. de Wit en R. Meyer (1998), Strategy: Process, Content, Context, London: International Thomson Business
Press; Van Duivenboden (2004), Diffuse domeinen, Utrecht: Lemma.
34
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
ƒ
ONDERLIGGENDE KENNISVRAGEN
Zou een intelligente overheid niet, nu maatschappelijke vraagstukken zich vooral lokaal
manifesteren, met name moeten inzetten op de toepassing van ICT op lokaal niveau,
zoals op regionale uitwisseling van patiëntgegevens in plaats van landelijke?
ƒ
Is een vergaand koppelende en profielen aanmakende overheid niet heel inefficiënt bezig,
omdat het leidt tot onnodige stigma’s, van de werkelijke situatie afwijkende identiteiten en
profielen – waarmee slimme en calculerende personen ook nog eens flink kunnen
manipuleren?
ƒ
Maar als het nou wel kan werken, de inzet van dossiers en die gegevensuitwisseling…dat
er rampen en mishandelingen en fraude mee worden voorkomen en diensten sneller en
beter op maat worden geleverd… wat zijn daaraan dan de voorwaarden die er aan gesteld
moeten worden? Wanneer werkt het en wanneer houdt de overheid voldoende het
vertrouwen van het electoraat?
Hein van Duivenboden
Hein van Duivenboden constateert dat het vertrouwen in de overheid laag is en dat de overheid
voor veel burgers (bijvoorbeeld voor de marktkoopman) wel degelijk bestaat. Een intelligente
overheid is een overheid die werkt met intelligente ICT. De vraag is hoeveel gegevens de overheid
nodig heeft om intelligent te zijn en om goed te functioneren (in termen van effectiviteit, efficiency
en legitimiteit)? De vraag die Van Duivenboden hierna stelt als aftrap van de discussie, is of de
invoering van elektronische dossiers leidt tot een versmalling van de identiteit van burgers.
35
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
ONDERLIGGENDE KENNISVRAGEN
Als eerste wordt vanuit het publiek opgemerkt dat Rouvoet gelukkig heeft besloten om het
Elektronisch Kinddossier (EKD) medisch te houden, en dat het daarmee niet meer wordt dan een
digitale versie van de welbekende groene kaart van de consultatiebureaus. Wie kan daar nu op
tegen zijn?
Een andere deelnemer vraagt zich af of standaardisatie van gegevens op landelijk dan wel op
lokaal niveau moet worden geregeld. Hierop wordt gereageerd door te stellen dat door
standaardisatie van gegevens de mogelijkheid om andere dingen met die gegevens te doen dan
waar ze oorspronkelijk voor zijn verzameld, wel groter wordt. Het elektronisch patiëntendossier
(EPD) is daar een voorbeeld van. Het is niet nieuw, maar wordt wel gedeeltelijk centraal
aangestuurd. En dat terwijl de regionale aanpak bij dit soort van projecten beter werkt.
Hierop wordt opgemerkt dat als burgers verworden tot nummertjes, dit niet veel uit hoeft te maken.
Het is namelijk niet nodig voor een huisarts om alles van iemand te weten; alleen wat nodig is
vanuit de behandelrelatie is dient leidend te zijn. Een andere deelnemer merkt op dat elektronische
dossiers burgers niet tot een nummer maken, omdat burgers in feite al nummers zijn.
Vervolgens wordt aangegeven dat gegevens uit opgebouwde dossiers misbruikt kunnen worden.
De informatiehebzucht van de overheid moet dus tot op zekere hoogte worden beperkt.
Daarbovenop, zo wordt gesteld, heeft versmalling van de hoeveelheid gegevens voordelen omdat
het alternatief zou zijn dat we alle nummertjes bij elkaar op gaan tellen, en daarmee een soort van
CIA in Nederland krijgen die een beeld van de totale identiteit van burgers heeft.
Van Duivenboden vraagt zich af of er in dit soort van kwesties grenzen zijn. Tot hoever moet je
gaan bij het koppelen van informatie?
Valerie Frissen merkt in dit kader op dat thema’s van vertrouwen en discussies over privacy sneller
naar voren komen dan voorheen. De overheid heeft een vertrouwensprobleem en is te veel gericht
op het organiseren van wantrouwen in plaats van op het organiseren van vertrouwen.
Een gebrek aan vertrouwen is de basis voor het politieke bestel zoals we dat kennen, is hierop de
eerste reactie uit de zaal. Iemand anders merkt op dat er in Nederland juist sprake is van een grote
mate van vertrouwen, bijvoorbeeld in vergelijking met andere landen. ICT kan hierbij positieve
effecten hebben, bijvoorbeeld in het geval van een juist gebruik van de GBA bij het toekennen van
pensioenen. Als dat voor de burgers in kwestie onverwacht is, dan wijst dat op een juist gebruik van
gekoppelde informatie en dat kan het vertrouwen in de overheid vergroten.
Wat je in het geval van EPD ziet, is dat het misgaat op het moment dat men de huisarts teveel als
onderdeel van de overheid gaat zien, en dat de overtuiging bestaat dat een dossier-organiserende
overheid niet te vertrouwen is. De overheid hoeft dat niet per se te doen, c.q. kan dat soms beter
niet doen.
Hein van Duivenboden wijst er bij wijze van afronding op dat het belangrijk is om meer helderheid
te krijgen over wat publieke intelligentie is, en over hoe een intelligente overheid haar
informatiehuishouding het beste kan inrichten. Leg je persoonlijke gegevens en kennis lokaal of
beter centraal vast? Waar ligt de balans?
36
MENINGSPEILING
Aan het einde van de middag wordt nogmaals de eerste stelling voorgelegd aan de zaal waarover
bij aanvang van het programma de meningen zijn gepeild. Hebben de bijdragen van verschillende
sprekers en de discussies invloed gehad op de mening van de zaal?
De stelling luidde als volgt: “Een toekomstige overheid is een intelligente overheid”.
e
Resultaten van de 2 meting van de eerste stelling
37
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
MENINGSPEILING
Een vergelijking tussen de eerste en tweede peiling (zie onderstaand plaatje) laat zien dat bij
aanvang van het programma bijna 20% van de aanwezigen het eens was met deze stelling en dat
een intelligente overheid die beschikt over voldoende informatie dienstverlening, toezicht en
bedrijfsvoering goed kan inrichten. Een bijna gelijk aantal aanwezig was het ook eens met de
stelling maar vond dat een intelligente overheid ook zijn grenzen kent.
Bijna eenderde van de zaal vond dat een toekomstige overheid niet per definitie een intelligente
overheid hoeft te zijn, tenzij er naar ‘IQ’ vooral aandacht is voor het ontwikkelen van sociale
intelligentie. De overige 25% van de aanwezigen was het ook niet eens met de stelling en vond dat
een intelligente overheid vooral gevormd wordt door intelligente medewerkers.
De meest opmerkelijk verschuiving was dat bij de eerste meting in totaal 41% van de aanwezigen
de stelling steunde (antwoord 1 en 2) en dit bij de tweede meting bijna 60% was. Het merendeel
gaf hierbij wel aan dat een intelligentie overheid grenzen kent.
Verschillen in de antwoorden op stelling 1 in de eerste meting (onderste balk) en tweede
meting (bovenste balk)
Om de bijeenkomst tijdig te kunnen afsluiten is de tweede meting beperkt gebleven tot het opnieuw
voorleggen van alleen stelling 1.
38
DE KUNSTMATIG INTELLIGENTE OVERHEID
Prof.dr. Jos de Mul, Erasmus Universiteit Rotterdam/Center for Public Innovation
Wie een bijeenkomst organiseert over de intelligente overheid, roept een feitelijke en een
normatieve vraag op. De feitelijke vraag is wat we eigenlijk onder een intelligente overheid moeten
verstaan. De normatieve vraag luidt of het wenselijk is een intelligente overheid te hebben en zo ja,
hoe intelligent die overheid dan wel moet en mag zijn. Beide vragen zijn, om verschillende redenen,
niet eenvoudig te beantwoorden.
INTELLIGENTIE
De moeilijkheid waarop we stuiten bij de vraag wat een intelligente overheid is, hangt samen met
de veelduidigheid van het begrip ‘intelligentie’. Intelligentie is namelijk – ondanks de gewoonte haar
in één enkel getal, het intelligentiequotiënt, uit te drukken – geen enkelvoudig eigenschap, maar
een verzamelnaam voor een groot aantal verschillende kenmerken van de menselijke geest. Zo
duiden Wilma Resing en Pieter Drenth in hun boek Intelligentie: weten en meten (2001) intelligentie
aan als een conglomeraat van verstandelijke vermogens, processen en vaardigheden. Daartoe
rekenen zij het abstract, logisch en consistent kunnen redeneren, het kunnen ontdekken, leggen en
doorzien van relaties, het kunnen oplossen van problemen, het kunnen ontdekken van regels in
schijnbaar ongeordend materiaal, het met bestaande kennis kunnen oplossen van nieuwe taken,
en het zelfstandig kunnen leren, zonder directe en volledige instructies. David Wechsler, de
Amerikaanse psycholoog die in 1939 de Wechsler Adult Intelligence Scale (WAIS) en de
bijbehorende kinderintelligentieschaal ontwierp die ten grondslag ligt aan de IQ-test die ook in
Nederland nog veel wordt gebruikt, definieert intelligentie op een wat abstracter en bondiger wijze
als het vermogen ‘doelgericht te handelen, rationeel te denken en effectief met de omgeving om te
gaan’.1
39
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
DE KUNSTMATIG INTELLIGENTE OVERHEID
Dat is een handzame definitie, die echter net als in de omschrijving van Resing en Drenth, wel een
erg sterke nadruk legt op de verstandelijke dimensie van de intelligentie. In de afgelopen decennia
heeft een groot aantal wetenschappers erop gewezen dat dit een wel erg eenzijdige opvatting van
intelligentie is. Zo hebben psychologen als Robert Sternberg2 en David Goleman3 gewezen op de
sociale en emotionele dimensie van de intelligentie, dat wil zeggen het empathische vermogen de
gevoelens van anderen en onszelf te herkennen en tot uitdrukking te brengen, alsook het
vermogen je te kunnen inleven in de ander. Daarnaast is er ook gewezen op het belang van
creatieve intelligentie, het vermogen nieuwe oplossingen te bedenken voor bestaande problemen.4
Ook Howard Gardner onderscheidt in zijn inmiddels alweer vijfentwintig jaar geleden verschenen
boek Frames of Mind: the Theory of Multiple Intelligences uiteenlopende aspecten van de
menselijke intelligentie en hij onderstreept bovendien dat deze afhankelijk zijn van het domein
waarop zij zich voordoen. Daarbij onderscheidt hij niet minder dan acht verschillende terreinen die
ieder een specifieke vorm van intelligentie vereisen: taal, wiskunde, muziek, intermenselijke
relaties, ruimtelijke oriëntatie, lichaamsbeheersing, zelfkennis, natuur en milieu.5
BESTUURLIJKE INTELLIGENTIE
Misschien zouden we aan deze lijst ook nog het openbaar bestuur kunnen toevoegen. Ook dat lijkt
immers een domein dat specifieke intelligente vaardigheden vereist. De stuurmanskunst die nodig
is om het schip van staat op koers houden is een complex samenspel van de eerder genoemde
analytische, praktische en creatieve vaardigheden. We verwachten van een intelligente overheid
immers niet alleen het vermogen ‘doelgericht te handelen, rationeel te denken en effectief met de
omgeving om te gaan’, maar evenzeer de sociale en emotionele intelligentie, die haar in staat stelt
zich empathisch te kunnen inleven in de behoeften en van de burger. En niet in de laatste plaats
mag worden verwacht dat de overheid creatief is. Niet alleen door bestaande kennis en inzichten
op nieuwe situaties te kunnen toepassen, maar ook in het bedenken van nieuwe oplossingen voor
bestaande en nieuwe problemen.
Het zal duidelijk zijn dat dit geen eenvoudige opgave is. Zeker in een tijd waarin vaak mondiale
problemen waarvoor de overheid zich ziet gesteld steeds complexer worden en dus een steeds
grotere intelligentie vereisen. Naarmate de problemen complexer worden, wordt de overheid relatief
dommer. Of – wat ambitieuzer uitgedrukt – naarmate de problemen complexer worden, dient de
overheid intelligenter te worden. Nu is de overheid natuurlijk net zo intelligent als haar
functionarissen. Het probleem – er even van uitgaande dat ambtenaren gemiddeld niet veel
dommer of slimmer zijn dan de gemiddelde burger – is dat het niet verwacht mag worden dat de
intelligentie daarvan in de toekomst drastisch zal stijgen. De oplossing voor dit probleem zou erin
kunnen bestaan de bestuurlijke intelligentie van de overheidsdienaren aan te vullen met
kunstmatige intelligentie. Ik gebruik het begrip ‘kunstmatige intelligentie’ hier in twee betekenissen.
In de eerste, ruime betekenis vallen er alle hulpmiddelen onder die de menselijke intelligentie
ondersteunen en versterken. In deze zin kunnen we bijvoorbeeld letter- en cijferschrift beschouwen
als kunstmatige hulpmiddelen van de menselijke intelligentie. Waar het schrift nog een tamelijk
passief hulpmiddel is, dat er vooral toe dient om de producten van de menselijke intelligentie op te
slaan voor latere raadpleging, daar helpt de computer tevens de processen die menselijke
intelligentie kenmerken te versterken. Wanneer computers zelfstandig intelligent gedrag gaan
vertonen in de eerder genoemde analytische, praktische én creatieve betekenis, dan spreken we
van kunstmatige intelligentie in de tweede, meer toegespitste betekenis.
Wanneer de overheid ICT inzet in de eerstgenoemde betekenis – als ondersteuning en versterking
van menselijke intelligentie – dan staan haar in principe twee wegen open. De eerste bestaat uit de
40
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
ONDERLIGGENDE KENNISVRAGEN
inzet van kunstmatige intelligentie door de overheid ten behoeve van het uitoefenen van haar
bestuurlijke taken. De tweede door de burger met kunstmatige intelligentie te ondersteunen in de
uitoefening van diens burgerlijke plichten en rechten. Beide benaderingen zijn natuurlijk niet nieuw.
De overheid maakt al een aantal decennia gebruik van kunstmatige intelligentie in de eerste van de
twee onderscheiden betekenissen. De overheid zet immers uiteenlopende informatie- en
communicatietechnologieën in bij de uitoefening van haar taken en – in mindere mate – ter
ondersteuning van de activiteiten van haar burgers. Bij het eerste kunnen we bijvoorbeeld denken
aan de databases die landelijke en gemeentelijke overheden gebruiken, van de gemeentelijke
basisadministratie persoonsgegevens tot aan het elektronisch patiëntendossier, en een voorbeeld
van de tweede categorie is het belastingaangifteprogramma dat de Belastingdienst op haar website
aanbiedt.
EEN OPTOCHT VAN MISVERSTANDEN EN FOUTEN
Nu is het echter een publiek geheim dat de overheidsinformatisering tot op heden geen onverdeeld
succes is. Een aantal recente rapporten bevestigen wat velen al wisten of op zijn minst vermoeden.
In de woorden van Algemene Rekenkamer in haar rapport Lessen uit ICT-projecten bij de overheid
(2008): “ICT-projecten bij de overheid blijken veel duurder te worden dan gedacht, vragen meer tijd
dan gepland of leveren niet het gewenste resultaat op.”6 Dat is een ernstig probleem, omdat de
informatievoorziening cruciaal is voor de huidige samenleving, die niet voor niets vaak als
informatiesamenleving wordt aangeduid. Daarom concludeerden de Raad voor het Openbaar
Bestuur en de Raad voor Cultuur in hun dit voorjaar verschenen rapport Informatie: grondstof met
toekomstwaarde (2008): “Een goede en betrouwbare informatiehuishouding is van vitaal belang
voor de overheid. Politiek en ambtelijk management gaan echter tamelijk zorgeloos met dit belang
om. De aandacht voor een ordentelijke informatiehuishouding schiet structureel te kort. Dit is een
oud probleem dat verregaand versterkt wordt door de voortschrijdende digitalisering. Doorgaan op
dezelfde weg betekent onvermijdelijk de aantasting
van belangrijke rechtsstatelijke waarden zoals
transparantie, zorgvuldigheid, toegankelijkheid,
verantwoording en verantwoordelijkheid”. 7
De Algemene Rekenkamer geeft ook een verklaring
voor ‘de optocht van misverstanden en fouten’ die de
overheidsinformatisering kenmerkt: “De belangrijkste
oorzaak voor het (deels) mislukken van ICT-projecten
die uit het eerste deel van het onderzoek naar voren
kwam, was dat ICT-projecten van de overheid vaak
te ambitieus en te complex worden door de
combinatie van politieke, organisatorische en
technische factoren. Bij deze te complexe projecten
is er geen balans tussen ambitie, beschikbare
Jos de Mul
mensen, middelen en tijd”. 8 Deze conclusie lijkt op
een vicieuze cirkel te wijzen. De complexiteit van de ICT-projecten staat niet los van de complexiteit
van de werkelijkheid waarop deze betrekking hebben. Om een kunstmatig intelligente overheid te
ontwikkelen die op adequate wijze de complexe werkelijkheid kan bedwingen, hebben we bijzonder
intelligente ontwerpers nodig. En daar lijkt het ons nu precies aan te ontbreken.
Het is hier dat de tweede betekenis van ‘kunstmatige intelligentie’ om de hoek komt kijken. Waar de
overheid behoefte aan heeft is kunstmatige intelligentie die niet alleen op mechanische wijze
41
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
DE KUNSTMATIG INTELLIGENTE OVERHEID
programma’s uitvoert, maar die op empathische wijze kan leren van de ervaringen van de
gebruikers en haarzelf en die op basis daarvan nieuwe, creatieve oplossingen ontwikkelt.
KUNSTMATIGE INTELLIGENTIE
Dat is natuurlijk een nobel streven, maar het is de vraag of het realistisch is de ontwikkeling van
een dergelijke kunstmatige intelligentie te verwachten. De Algemene Rekenkamer wijst niet voor
niets technische factoren aan als één van de oorzaken van het mislukken van ICT-projecten. Met
name op het gebied van de kunstmatige intelligentie (in de tweede van de onderscheiden
betekenissen) zijn de resultaten van de informatietechnologie ver achtergebleven bij de
verwachtingen. Waar in de jaren vijftig en zestig nog de verwachting werd uitgesproken dat er
binnen een of twee generaties computers en robots beschikbaar zouden zijn die de mens qua
intelligentie verre zouden overtreffen, is het succes beperkt gebleven tot enkele zeer specifieke
gebieden. We hebben inmiddels computers die de wereldkampioen schaken kunnen verslaan,
maar op veel gebieden zijn kevers en kleuters nog steeds oneindig veel intelligenter dan de meest
geavanceerde computersystemen. De intelligentie van kunstmatige intelligente systemen lijkt zich
tot op heden te beperken tot wat ik eerder heb aangeduid als analytische intelligentie, terwijl het
vrijwel geheel lijkt te ontbreken aan praktische en creatieve intelligentie.
In de afgelopen twee decennia wordt het failliet van het klassieke kunstmatige
intelligentieonderzoek in toenemende mate erkend. Wat vooral debet lijkt te zijn aan het failliet is de
top down benadering. Dat wil zeggen de poging intelligent gedrag te vangen in een complex
systeem van commando’s. Het probleem daarbij is dat de complexiteit met het aantal commando’s
exponentieel toeneemt en daarmee ook het aantal optredende fouten.
De oplossing voor dit probleem is in verschillende richtingen gezocht. Twee daarvan – die op het
eerste gezicht tegengesteld lijken te zijn – zijn daarbij met name veelbelovend. De eerste
benadering is erop gericht om niet langer de rol van de menselijke ontwerper centraal te stellen,
maar de kunstmatige intelligentie zichzelf te laten ontwikkelen, bijvoorbeeld volgens het
evolutionaire principe van reproductie, variatie en selectie. Dat heeft onder andere geleid tot de
ontwikkeling van genetische algoritmen, neurale netwerken en machine leren, die o.a. worden
toegepast in uiteenlopende vormen van datamining. Met behulp daarvan kunnen voor de
menselijke gebruiker onzichtbare patronen worden ontdekt in grote verzamelingen data.
De tweede benadering wijt de problemen van de traditionele kunstmatige intelligentie aan de te
smalle opvatting van intelligentie die daaraan ten grondslag lag. Wil kunstmatige intelligentie tot
gedrag leiden dat werkelijk intelligent mag heten, dan zal het niet alleen kenmerken van analytische
intelligentie moeten vertonen, maar evenzeer van praktische en creatieve intelligentie. Zo zal een
levensechte kunstmatige intelligentie niet alleen emoties van gebruikers moeten kunnen herkennen
en emoties tot uitdrukking kunnen brengen, maar tot op zekere hoogte ook emoties moeten
bezitten om doelen te kunnen stellen en af te wegen.9 Kunstmatige intelligentie van dit type
bestaat nog niet, maar het kan wel worden benaderd door traditionele kunstmatige intelligentie aan
menselijke emoties te koppelen. We kunnen daarbij denken aan ontwerpprogramma’s waarbij de
analytische intelligentie van de computer wordt gekoppeld aan de creatieve verbeelding van de
ontwerper of aan expertsystemen waaraan die analytische intelligentie wordt gekoppeld aan de
praktische inzichten van een arts. Een dergelijke menselijke input in de machine zou de indruk
kunnen wekken van vals spelen, maar dat geldt eigenlijk alleen wanneer we kunstmatige
intelligentie primair opvatten als een vorm van intelligentie die buiten of zelfs tegenover de mens
42
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
ONDERLIGGENDE KENNISVRAGEN
staat, terwijl we haar – ook in de tweede betekenis – naar analogie met het schrift zouden moeten
begrijpen als een extensie en versterking van de menselijke intelligentie. Als een uitwendig
onderdeel van de menselijke cognitie.
Interessant wordt het vooral wanneer de beide alternatieven van de klassieke kunstmatige
intelligentie – dus: zelflerende kunstmatige intelligentie en op menselijke input gebaseerde
kunstmatige intelligentie – worden gecombineerd. In een nog rudimentaire vorm zien we dat
gebeuren in uiteenlopende toepassingen van het zogenaamde Web 2.0. In Web 2.0 toepassingen
wordt gebruikersparticipatie gekoppeld aan slimme datamining software die daarin interessante
patronen herkent. Amazon.com werkt bijvoorbeeld op deze wijze. De gebruiker wordt uitgenodigd
om recensies te schrijven en zijn waardering wordt opgeslagen in de achterliggende database.
Daaruit, en uit zijn zoek- en koopgedrag kan Amazon.com onder meer de bezoeker die een
bepaald boek wil kopen attenderen dat andere bezoekers die dat boek kochten ook een verwant
boek hebben aangeschaft, of hem geautomatiseerd een e-mail sturen wanneer er een nieuw boek
van dezelfde auteur verschijnt. Iedere bezoeker krijgt daarbij een geïndividualiseerde, op zijn eigen
koopgedrag afgestemde, steeds veranderende pagina te zien. De bezoeker komt daarbij dankzij
vernuftige algoritmen meer over zijn voorkeuren te weten, dan hij zelf al wist.
VAN KUNSTMATIG INTELLIGENTE OVERHEDEN NAAR KUNSTMATIG INTELLIGENTE BURGERS
Het zou interessant zijn bij wijze van gedachte-experiment dit Web 2.0 model ook toe te passen op
wat tot op heden nog wordt aangeduid als overheidsinformatisering. Stel je voor dat het
belastingaangifte-programma u niet langer alleen in staat stelt de velden te voorzien van de
benodigde informatie, maar u ook tips zou geven die zijn gebaseerd op de input van de andere
belastingplichtigen: ‘Belastingbetalers die voor deze aftrekpost in aanmerking kwamen, voerden
ook deze aftrekpost op’. Of die u in staat stelt naar aanleiding van een invoer van specifieke
informatie ervaringen met andere belastingbetalers te wisselen. En ook het elektronische
patiëntendossier zou veel aan sympathie winnen, wanneer de patiënt niet alleen inzicht zou krijgen
in welke zorgaanbieders, indicatieorganen of zorgverzekeraars zijn medische data hebben
opgevraagd of geverifieerd, maar dat hij ook inzage zou krijgen in de medische informatie, in staat
zou zijn relevante ervaringen aan de database toe te voegen en profijt zou kunnen trekken uit de
interessante patronen die de datamining van de landelijke database oplevert (‘Het aantal
succesvolle behandelingen van chirurg De Vries ligt significant onder het landelijk gemiddelde’).
Databases die door de gebruikers voortdurend worden verrijkt met semantische kennis
(folksonomies), afgestemd zijn op de individuele gebruikers en leren van hun ervaringen, zouden in
vele opzichten grote voordelen bieden boven bestaande systemen. Waar de ontwikkeling van top
down geprogrammeerde semantische webapplicaties uiterst moeizaam verloopt, ontwikkelen op
folksonomies gebaseerde netwerken zich weliswaar chaotischer, maar tegelijkertijd veel sneller en
efficiënter. Daartoe dienen de gebruikers deelgenoot te worden gemaakt van de ontwikkeling van
het systeem door hun kennis, praktisch inzicht en emoties als input te gebruiken, en dienen we de
systemen zichzelf te laten ontwikkelen. Daarmee zouden niet alleen de ontwikkelingsduur en kosten drastisch kunnen afnemen, maar zouden tegelijkertijd de flexibiliteit en bruikbaarheid fors
toenemen. De nadruk zou daarbij verschuiven van de kunstmatig intelligente overheid naar de
kunstmatig intelligente burger.
43
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
DE KUNSTMATIG INTELLIGENTE OVERHEID
Vanzelfsprekend biedt een dergelijke ‘open source’ governance niet alleen voordelen. Het is
evident dat er zich hier allerlei vraagstukken op het gebied van privacy en veiligheid voordoen.
Toch denk ik dat de samenwerking van overheid en burger in dergelijke hybride vormen van
kunstmatige intelligentie de “transparantie, zorgvuldigheid, toegankelijkheid, verantwoording en
verantwoordelijkheid” waarover de Raad voor Openbaar Bestuur en de Raad voor Cultuur bezorgd
spreken, meer ten goede komt dan de gesloten systemen zoals we die nu kennen of die
momenteel in ontwikkeling zijn.
Misschien is het grootste gevaar waarmee de Second Society ons confronteert de mogelijkheid dat
de kunstmatige intelligentie doelen gaat stellen die zich tegen de onmiddellijke preferenties van de
menselijke gebruikers keren. Laat ik dit toelichten aan de hand van het Kieskompas, de
webapplicatie die ons in staat stelt aan de hand van een aantal voorgelegde vragen te bepalen met
welk politiek programma wij ons het meest verwant voelen (http://www.kieskompas.nl/). De
populariteit van deze website en de concurrerende Kieswijzer tonen aan dat de burgers behoefte
hebben aan kunstmatige intelligentie die hen helpt hun stem te bepalen. De uiteindelijke keuze blijft
evenwel aan de gebruiker zelf. Het Kieskompas is slechts een hulpmiddel. We zouden ons echter
kunnen voorstellen dat het programma ook in staat wordt gesteld onze stem uit te brengen in geval
we door de file onze stem niet bijtijds kunnen uitbrengen. Een volgende stap zou kunnen zijn dat de
kunstmatige intelligentie onze stem uitbrengt wanneer we op de verkiezingsdag te lui of te cynisch
blijken te zijn om onze stem uit te brengen. En tenslotte zouden we ons de situatie kunnen
bedenken dat de kunstmatige intelligentie vaststelt dat onze uiteindelijke keuze niet overeenstemt
met ons gedrag en op grond daarvan beslist op de partij te stemmen die daarmee meer in
overeenstemming is en om die reden onze belangen beter dient. Of die besluit dat een stem op
partij X vanuit het perspectief van toekomstige generaties volstrekt onverantwoord is.
Wanneer we deze stadia (van intentionaliteit) van kunstmatige intelligentie overwegen, worden we
geconfronteerd met een toespitsing van de tweede vraag die ik aan het begin van mijn reflectie
stelde. Is het wenselijk een kunstmatig intelligente overheid te hebben en zo ja, hoe intelligent mag
deze zijn? Wanneer we de kunstmatig intelligente overheid beschouwen als een externe macht die
onze autonomie bedreigt, dan zullen we wellicht eerder een overheid met een lichte verstandelijke
handicap prefereren. Wanneer we echter bedenken dat de voorgestelde systemen eerder een
extensie en versterking van onze eigen intelligentie zijn, dan zullen we een intelligente overheid
waarschijnlijk op positievere wijze tegemoet zien. We zullen ons dan immers realiseren dat wij niet
alleen de maatschappij zijn (denk aan de SIRE-campagne ‘De maatschappij? Dat ben jij!’), maar,
op basis van de volkssoevereiniteit, evenzeer de overheid. De zinspreuk van Second Society mag
derhalve luiden: ‘De intelligente overheid, dat zijn wij! ‘
1
Kaplan, Robert M. en Dennis P. Saccuzzo. Psychological Testing: Principles, Applications, and Issues. 6th ed.
Southbank, Victoria, Australia; Belmont, CA: Thomson/Wadsworth, 2005, p. 256.
2
Sternberg, Robert J. Handbook of Intelligence. Cambridge; New York: Cambridge University Press, 2000.
3
Goleman, Daniel. Emotional Intelligence. New York: Bantam Books, 1995.
4
Salovey, Peter, and David A. Pizarro. "In Search of Creative Intelligence " In Models of Intelligence:
International Perspectives, edited by Robert J. Sternberg, Jacques Lautrey and Todd I. Lubart, xvi, 373 p.
Washington, DC: American Psychological Association, 2003.
5
Gardner, Howard. Frames of Mind: The Theory of Multiple Intelligences. New York: Basic Books, 1983.
6
Algemene Rekenkamer. Lessen uit ICT-Projecten bij de overheid. Den Haag, 2008, p.1.
7
Raad voor het Openbaar Bestuur en Raad voor Cultuur. Informatie: Grondstof met toekomstwaarde.
Contouren Van een visie op de rol en betekenis van informatie. Den Haag, 2008.
8
Algemene Rekenkamer. Lessen uit ICT-projecten bij de overheid. Den Haag, 2008, p.1.
9
Picard, Rosalind W. Affective Computing. Cambridge, Mass.: MIT Press, 1997.
44
CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
BRUG TUSSEN WETENSCHAP EN PRAKTIJK
Het Center for Public Innovation is een samenwerkingsverband van de Erasmus Universiteit
Rotterdam, de Technische Universiteit Delft, de Universiteit van Tilburg, kennisinstituut TNO
alsmede enkele private organisaties. Het centrum richt zich op complexe
informatiseringsvraagstukken binnen het openbaar bestuur of breder gezegd in het publieke
domein. Het gaat hierbij om verschillende fasen in beleidsontwikkeling, sturingsprocessen, Edemocratie en (inter)organisatievraagstukken. Centraal staat de wisselwerking tussen het
innovatiepotentieel van ICT en ontwikkelingen en innovaties ten behoeve van bestuurlijke
vernieuwing. De werkwijze kenmerkt zich door het samenbrengen van praktisch, toegepast- en
wetenschappelijk, fundamenteel onderzoek teneinde te komen tot een hoogwaardige
kennisontwikkeling. Het centrum functioneert hierbij als een kennisplatform en initiator van
maatschappelijk debat.
INNOVATIE IN TWEEVOUD
De kernactiviteiten van het centrum bevinden zich op het snijvlak tussen universiteiten en reguliere
ICT-organisaties. In deze ontmoeting van wetenschap en praktijk draait het om de vraag: hoe
kunnen bestuurlijke innovaties en ICT innovaties elkaar versterken, waardoor een dubbele
innovatieslag tot stand kan worden gebracht? Met andere woorden: Hoe kunnen ICT innovaties
een impuls geven aan bestuurlijke innovaties en hoe kunnen bestuurlijke innovaties een impuls
geven aan benodigde ICT innovaties? Met name deze complexe interactie tussen de betekenis en
waarde van ICT voor bestuurlijke vernieuwing vervult een centrale positie. Het Center for Public
Innovation kent daarom de volgende doelstellingen:
ƒ
het stimuleren van kennisontwikkeling over een zinvolle toepassing van ICT in het
openbaar bestuur en het publieke domein;
45
JAARCONGRES CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
ƒ
door middel van interactief beleidsgericht en organisatiegericht onderzoek en advies,
interactieve kennisoverdracht en communicatie;
ƒ
op het terrein van beleid en beleidsontwikkeling, dienstverlening, sturing, bedrijfsvoering,
en organisatorische en inter-organisatorische inrichtingsvraagstukken;
ƒ
waardoor bestuurlijke innovaties hand in hand gaan met ICT-innovaties.
PUBLIC INNOVATION ALS ACADEMIE EN ATELIER
De werkzaamheden van het centrum worden uitgevoerd in nauwe wisselwerking met de praktijk.
Hiervoor is, en zal in de toekomst verder, een eigen werkvorm worden ontwikkeld. Deze werkvorm
wordt aangeduid als Atelier. Overigens is dit niet de enige werkvorm die het Center gebruikt maar
zij kan wel gezien worden als haar vlaggenschip.
Het Atelier is een aanpak waarbij een menging ontstaat tussen deskundigheid en ervaring,
probleem en oplossing, inhoud en proces, technologie en wetenschap, strategie en uitvoering,
ontwerp en visie. Basis voor de uitvoering van de werkvorm wordt gevonden in het werken met het
zogenaamde ‘garbage can’ model, waarin de lineaire koppeling tussen problemen en oplossingen
wordt losgelaten. Problemen en oplossingen zijn willekeurige stromen die door bepaalde partijen
naar aanleiding van bepaalde gebeurtenissen, wanneer het ‘policy window’ openstaat aan elkaar
gekoppeld kunnen worden.
Aan het Center for Public Innovation zijn de volgende personen en organisaties verbonden:
PARTNERS
DIRECTIE
DEELNEMENDE ORGANISATIES
prof.dr. H.P.M. van Duivenboden
prof.dr. V.J.J.M. Bekkers
B&A Groep
prof.dr. V.A.J. Frissen
dr.ir. J.P. van Wamelen
Erasmus Universiteit Rotterdam
prof.dr. M.J. van den Hoven
ICTU
prof.dr. J. de Mul
PROMOVENDI
LogicaCMG
prof.dr. M. Thaens
drs. B. van den Berg
Ordina
dr. J.M.J. Baaijens
drs. E.H. Korteland
GetronicsPinkRoccade
dr. A. van Venrooy
drs. T. Oosterbaan
TU Delft
drs. R.F.I. Moody
TNO
ONDERZOEKSCOÖRDINATIE
Universiteit van Tilburg
dr. D. de Kool
Verdonck, Klooster & Associates
dr. G.F.M. Straten
drs. P.A. Siep
CONTACTINFORMATIE
Telefoon
Website
010 408 27 70
www.publicinnovation.nl
Fax
Email
010 408 11 41
[email protected]
Postadres
Bezoekadres
Erasmus Universiteit Rotterdam
Burgemeester Oudlaan 50
Center for Public Innovation, T 11-12
Center for Public Innovation, T 11-12
Postbus 1738
3000 DR Rotterdam
3062 PA Rotterdam
46