Van Werner naar Delors - Utrecht University Repository

Van Werner naar Delors.
In hoeverre was het Delors Rapport
doorslaggevend voor EMU?
Een vergelijkende casusstudie van
de aanloop naar en inhoud van
het Werner Rapport en het Delors Rapport.
Naam:
Studentnummer:
Cursus:
Begeleidend Docent:
Instelling:
Datum:
Plaats:
Olger Roderick Werner Smits
3167429
Masterthesis Internationale Betrekkingen in
Historisch Perspectief
Dr. M.L.L. Segers
Universiteit Utrecht
04-07-2012
Utrecht
Inhoudsopgave
Voorwoord
3 t/m 4
Introductie
5 t/m 21
Deel I: Het Werner Rapport
22
Hoofdstuk 1: Het voortraject van het Werner Rapport
23 t/m 29
Hoofdstuk 2: De wisseling van de macht
30 t/m 38
Hoofdstuk 3: Het Barre Plan
39 t/m 42
Hoofdstuk 4: Eurotop Den Haag
43 t/m 53
Hoofdstuk 5: Het Werner Rapport
54 t/m 69
Deel II: Het Delors Rapport
70
Hoofdstuk 1: De wisseling van de macht
71 t/m 81
Hoofdstuk 2: Het voortraject van het Delors Rapport
82 t/m 85
Hoofdstuk 3: De Balladur, Amato, Genscher en Stoltenberg Memoranda
86 t/m 92
Hoofdstuk 4: Eurotop Hannover
93 t/m 100
Hoofdstuk 5: Het Delors Rapport
101 t/m 112
Deel III: Vergelijking & Conclusie
113
Conclusie
114 t/m 120
Literatuurlijst
121 t/m 124
2
VOORWOORD
Europa staat op een kruispunt. De crisis heeft de Europese regeringsleiders genoodzaakt tot de
volgende vraag: om de crisis op te lossen, moeten we overgaan tot een diepere Europese
integratie? Hoe groter de crisis, hoe groter de stap voorwaarts. De komende maanden zijn
beslissend voor de toekomst van de eurozone en de Europese Unie in zijn geheel. Een EUdiplomaat vatte het kort en krachtig samen: ‘De tijd van pleisters plakken is voorbij, we staan
nu voor een hartoperatie.’1
De kern van de Europese Unie moet grondig versterkt worden, anders zal de Unie
totaal ineenstorten. Meer macht naar Europa vanwege de Griekse tragedie, de Spaanse
bankencrisis en de wereldwijde onrust op de financiële markten. Er moeten onorthodoxe
keuzes gemaakt worden. We moeten de Rubicon oversteken, op weg naar een echte
economische en monetaire unie.2 Dit betekent dat de lidstaten nationale soevereiniteit moeten
afgeven aan Brussel. De recentelijk aangescherpte begrotingsdiscipline en het toezicht van
Brussel op de nationale ontwerpbegrotingen, zoals het Nederlandse Kunduz-akkoord van het
demissionaire kabinet-Rutte, vallen in het niet bij de voorstellen die nu in de Brusselse
wandelgangen en vergaderkamers worden gedaan. De rust rondom de euro kan alleen worden
gegarandeerd wanneer de beleidsvrijheid van de lidstaten wordt ingeperkt.
De Duitse minister van Financiën Schäubele en de Spaanse premier Rajoy braken
afgelopen periode een lans voor een centrale Europese autoriteit, een soort Europees
ministerie van Financiën. Deze instantie zou een gezond financieel beleid bij de lidstaten
moeten afdwingen. Het convergeren van de nationale begrotingen maakt een gezamenlijke
financiering van de staatsschulden mogelijk. De invoering van euro-obligaties zou het
sluitstuk moeten worden. Vooralsnog een no-go area voor het Duitsland van Merkel.
Een tweede optie zou een bankenunie kunnen zijn. Deze europeanisatie van de
bankensector houdt toezicht op de nationale banken, dient als noodfonds voor banken in crisis
en zou een garantie kunnen zijn op Europese spaartegoeden. De democratische
geloofwaardigheid van de Europese Unie moet opgekrikt worden. helaas is dit een lastige
opgave. De lidstaten zijn tot op het bot verdeeld over de invloed van de Europese Unie.
Wellicht leest koningin Beatrix of koning Willem IV op Prinsjesdag voor wat
eurocommissaris van Economische Zaken Olli Rehn dicteert.
1
M. Peeperkorn, De Rubicon over, op weg naar een echte Europese Unie (6 juni 2012) De Volkskrant.
H. Van Rompuy in: M. Peeperkorn, De Rubicon over, op weg naar een echte Europese Unie (6 juni 2012) De
Volkskrant
2
3
Het is nu aan Commissievoorzitter Barroso, president van de Europese Centrale Bank
Draghi, de voorzitter van de eurozone Juncker en ‘president’ van Europa van Rompuy om de
bouwstenen in kaart te brengen voor een nieuwe economische en monetaire unie. Belangrijk
in dit proces is wat Duitsland wil. Merkel pleit al langer voor méér Europa, maar ook hier
teisteren interne verschillen in opvattingen tussen het ministerie van Buitenlandse Zaken en
van Financién een eensgezinde benadering ten opzichte van de redding van de euro. De
financiële en economische elite van Duitsland is huiverig voor euro-obligaties vanwege de
nadelige gevolgen die het voor Duitsland kan hebben mocht het fout gaan.
Het nieuwe reddingsplan zal de weeffout bij de introductie van de euro niet moeten
herhalen. Destijds werd gekozen voor de munt, maar niet voor de bijbehorende harmonisering
van het economische en monetaire beleid. Dat zal nu anders moeten. Zullen Juncker, Barroso,
Draghi en van Rompuy in de voetsporen treden van hun illustere voorgangers Pierre Werner
en Jacques Delors? Wordt de Eurotop in Brussel van 28 en 29 juni het nieuwe Hannover? Het
antwoord op deze vraag ligt in de toekomst verstopt. Een ding is zeker: de oplossing ligt aan
de overkant van de Rubicon. Nu nog de overkant zien te bereiken.
Olger Smits
Utrecht, juli 2012
4
Introductie
“L’Europe se fera par la monnaie ou elle ne se fera pas."3 Deze uitspraak gedaan door
Jacques Rueff, een Franse economist en economisch adviseur van Charles de Gaulle, drukt
zowel een politieke visie uit waarin monetaire integratie niet alleen een doel op zichzelf is
maar ook een middel inhoudt om een breder doel te bereiken, namelijk Europese politieke
unificatie. Europa wordt gemaakt door het geld of anders wordt er helemaal geen Europa
gemaakt. Deze uitspraak leidt dus ook tot een discussie of monetaire integratie gevoed wordt
door economische of politieke motieven.
De zoektocht naar monetaire integratie is sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog
een van de belangrijkste politieke drama’s geweest die gespeeld werd op het Europese toneel.
Van de European Payments Union tot de creatie van een economische en monetaire unie, het
doel was om dit aan het einde van de vorige eeuw te bereiken en dit is uiteindelijk ook gelukt.
Maar de basale uitdagingen zijn vanaf het prille begin van monetaire integratie hetzelfde
gebleven: het creëren van een regime van stabiele en onherroepelijke vaste wisselkoersen
compatibel met een economisch beleid dat in grote mate onder de soevereiniteit van de
individuele lidstaten bleef en om een kader te maken voor een gemeenschappelijk monetair
beleid om zo monetaire en financiële stabiliteit te promoten.4
De geschiedenis van Europese monetaire integratie was zowel een reeks van acties en
gebeurtenissen als het ontvouwen van concepten en ideeën. Vanaf het begin was het
kristalhelder dat monetaire integratie zonder twijfel een zaak van grote politieke importantie
was, de soevereiniteit van individuele staten moest samengevoegd worden op een vitaal
terrein van de politiek. Monetaire eenwording wordt door velen gezien als een belangrijke
stap of katalysator van politieke unificatie. Tegelijkertijd zijn de institutionele en operationele
aspecten van Europese monetaire integratie onderworpen aan een bepaalde mate van
complexiteit en importantie die ervoor zorgden dat er niet alleen met een nauwkeurig oog
naar werd gekeken in officiële documenten en ontmoetingen tussen experts maar ook brede
aandacht trok in de academische literatuur.
Zowel de problemen als oplossingen betreffende Europese monetaire integratie
kunnen niet volledig begrepen worden zonder te kijken naar politieke krachten die speelden
op de achtergrond en die krachten te plaatsen in de historische context. De bouwstenen van
een monetaire unie komen niet uit de lucht vallen, die zijn over een lange periode van testen
3
Jacques Rueff in: D. Gros&N. Thygesen, European Monetary Integration. From The European Monetary
System to Economic and Monetary Union (Longman 1998) 3.
4
H.Ungerer, A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU (Londen 1997) 1.
5
en mislukkingen verzameld, soms ten koste van pijnlijke ervaringen. Ook zijn die bouwstenen
het resultaat van intense debatten tussen politici. Bekende documenten zoals het Werner
Rapport, de resolutie van de Europese Raad betreffende het Europees Monetair Systeem en
het Delors Rapport en wat minder bekende bijdragen zoals het Barre Memorandum, het
Schiller Plan, de voorstellen van Fourcade en Duisenberg en de verschillende verdragschetsen
ter voorbereiding op de Intergouvernementele Conferentie van 1990-1991 evenals de teksten
van vooraanstaande en eminente politici en academici hebben de discussies en
ontwikkelingen gevormd die uiteindelijk culmineerde in het Maastricht blauwdruk van een
Europese monetaire unie.
Europese eenwording was een van de belangrijkste, zo niet de belangrijkste, politieke
doelen in West-Europa sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog. Het doel van politieke
eenwording was het beëindigen van eeuwenlange rivaliteit en strijd tussen landen met een
gemeenschappelijke cultuur en tradities, om Europese staten in staat te stellen om
democratische samenlevingen te bouwen en te handhaven, om de door oorlog verscheurde
economieën te herstellen en om economische groei en welvaart voor de bevolking te
cultiveren. Het hoofddoel evenals het belangrijkste middel om Europese eenwording te
bewerkstelligen was verregaande economische integratie. Monetaire integratie is altijd een
integraal onderdeel hiervan geweest, en een gemeenschappelijke munt werd als onontbeerlijk
gezien voor volledige economische integratie.5
Twintig jaar geleden kwamen de toenmalige Europese leiders bijeen in Maastricht om
een enorm belangrijk verdrag te ondertekenen die de weg vrij maakte voor de meest
ambitieuze onderneming in de naoorlogse Europese integratie: de creatie van een
gemeenschappelijke Europese munt. Sceptici wilden niet geloven dat binnen acht jaar de
nationale en historische valuta zoals de Duitse mark, de Spaanse peseta, de Nederlandse
gulden en de Italiaanse lire zouden verdwijnen en worden vervangen door een Europese munt.
Terwijl het vooruitzicht betreffende het managen van de sprong naar een monetaire unie voor
velen destijds onrealistisch leek, woedde er een hevige strijd over de politieke en
economische architectuur waarmee de gemeenschappelijke Europese valuta zou moeten
worden begeleid.
Op aandringen van Duitsland werd er een belofte gedaan voor het oprichten van een
Europese centrale bank die als een van de meest politiek onafhankelijk publieke institutie in
de toekomst zou gaan fungeren. Minder duidelijk was de economische inrichting die de
5
H.Ungerer, A Concise History of European Monetary Integration, 2.
6
monetaire unie moest gaan steunen. De overeenkomst, ontwikkelt en verfijnd in de
onderhandelingen over het stabiliteitspact in Dublin in 1996, gaf Europa een model van regels
gebaseerd op een systeem van coördinatie en sancties om de nationale budgetten en
economische beleidsvormen van Europa richting fiscale rechtlijnigheid en economische
harmonisatie te sturen.6
Voor langer dan een decennium leek het systeem naar behoren te functioneren. In de
aanloop naar de invoering van de euro bracht de politieke druk om samen te komen rondom
de criteria in het verdrag van Maastricht een algemene dynamiek teweeg waardoor de
lidstaten richting een toenemende harmonisatie in hun benadering betreffende budgettair en
economisch management werden geduwd. Althans, zo leek het toen de euro in 1999 werd
ingevoerd. De daaropvolgende jaren, die zeker niet vrij van conflicten waren, leek het erop
dat de angsten werden verminderd van degenen die voorspeld hadden dat een monetaire unie
op lange termijn onhoudbaar was zonder een veel completere politieke en budgettaire
integratie. Terwijl de Maastricht-criteria van een tekort van maximaal drie procent van het
BNP en een overheidsschuld van maximaal zestig procent van het BNP in vele lidstaten werd
doorbroken en frequenter dan de architecten van het Stabiliteitspact wilden zien, bleef de
algemene stuwkracht van de fiscale en economische beleidsvormen in de eurozone in de geest
van het verdrag. Perfectie werd bij lange na niet bereikt, maar de verbetering leek
substantieel.
De verwaandheid dat de op Maastricht gebaseerde regelgeving werkte, is nu
ineengestort door de wereldwijde financiële crisis. De noodzaak om miljarden van het geld
van de belastingbetaler te spenderen om het financiële systeem en de economie te redden van
de ondergang legden de vele zwakheden van het Maastrichtsysteem bloot: de onbekwaamheid
om de steeds breder wordende economische ongelijkheden in de eurozone te reduceren, het
niet zien of niet willen zien dat grensoverschrijdende supervisie van de financiële sector
belangrijker was dan grensoverschrijdende controle over de overheidstekorten, het gebrek aan
provisies en politieke organen om de eurozone effectief en veilig, uiteraard met minimale
kosten voor de belastingbetaler en nationale schatkisten, te loodsen en de afwezigheid van
symbolen en praktische instrumenten die voor cohesie en samenwerking zouden kunnen
zorgen in tijden van nood.7
Het horrorjaar 2010 van de euro heeft de illusie verwoest dat de fundering van het
verdrag van Maastricht zo sterk was dat men er vanuit ging dat het overbodig was om
6
7
T. Klau, New Deal for the Eurozone (www.ecfr.eu.nl).
T. Klau, New Deal for the Eurozone (www.efcr.eu.nl).
7
crisismanagementinstituties en mechanismen in de eurozone te creëren. De crisis heeft ook
een boost gegeven aan degenen die altijd al van mening waren dat een gemeenschappelijke
munt een gemeenschappelijk economisch beleid, sterke instituties en een gemeenschappelijk
budget nodig heeft. De Europese leiders hebben ingezien dat een revisie van de regelgeving in
de eurozone noodzakelijk is. Een kritische kanttekening bij deze revisie is dat de leiders van
de lidstaten deze hervormingen gebaseerd hebben op het huidige raamwerk waarop het
verdrag van Maastricht ook gebaseerd is. En het Maastrichtsysteem heeft twee maal gefaald
om Europa en haar gemeenschappelijke munt de economische cohesie te geven die het zo
hard nodig heeft.
Nu de eurozone in zwaar weer verkeerd, is het interessant om een reis terug in de tijd
te maken en de focus te leggen op de totstandkoming van het verdrag van Maastricht, de
oprichting van de Europese Monetaire Unie en de invoering van de euro. De eurocrisis heeft
laten zien dat het fundament van het verdrag van Maastricht niet bestand is tegen
economische crises. Interessant is dus om te gaan kijken waarom het verdrag van Maastricht
eigenlijk toch is ondertekend. Lag het aan het feit dat het Delors Rapport economisch gezien
waterdicht was of was het gewoon een logisch gevolg van voltooide integratie op andere
beleidsterreinen? Was het verdrag van Maastricht een politiek akkoordje tussen de twee
grootmachten van Europa, Frankrijk en Duitsland of waren veranderende internationale
omstandigheden zoals de val van de Berlijnse Muur, het uiteenvallen van de Sovjet Unie en
het einde van de Koude Oorlog de oorzaken van de totstandkoming van het verdrag van
Maastricht? Kortom, speelden economische of juist politieke motieven de hoofdrol?
In de literatuur over dit specifieke onderwerp lopen de meningen nogal uiteen en in
een van de volgende paragrafen zal ik een bepaald deel van de bestaande historiografie
beschrijven. Maar eerst zal ik in een notendop aandacht besteden aan het theoretisch kader
van Europese integratie.
Theoretisch kader
Hoewel de ontwikkeling van theorieën over de Europese integratie goed gedocumenteerd is in
de bestaande literatuur, is het voor deze scriptie van belang om deze toch even kort uit te
leggen. Gemakshalve zal ik de integratietheorieën in twee grote families indelen, namelijk de
neofunctionalistische familie en de intergouvernementalistische ‘rivaal’. In de volgende
alinea’s zal ik de ontwikkeling van beide theorieën in een notendop beschrijven.
8
In de jaren na 1950 identificeerde het neofunctionalisme, onder aanvoering van Ernst
Haas, belangengroepen en supranationale actoren als de sleutelfiguren in het Europese
integratie proces. In deze visie was de motor van de integratie functioneel. Dat wil zeggen dat
binnenlandse actoren zoals vakbonden en zakenverenigingen ontdekten dat zij een beleid
konden creëren die effectiever zouden zijn op het supranationale niveau.8 Wanneer een
beleidsterrein getransfereerd zou worden naar dat niveau, zouden andere gerelateerde
beleidsterreinen volgen. Dit staat bekend als het functionele spill-over effect.
Het neofunctionalisme gaat ervan uit dat integratie voort wordt gestuwd door
functionele samenwerking tussen staten in relatieve non-controversiële terreinen van low
politics zoals de economie. Samenwerking in een bepaald beleidsterrein leidt, via een
basisontwikkeling of leerproces van onder naar boven, tot samenwerking op andere gebieden,
dat uiteindelijk resulteert in de creatie van een complex web van overlappende, functionele
specifieke internationale organisaties. Dit transnationale netwerk omschrijft en erodeert in
toenemende mate de functies van de staat en vermindert daarbij de macht en de rol van de
nationale regeringen.
Daarnaast benadrukt deze stroming de rol van supranationale instituties als brandpunt
van een groeiend integratieproces. Integratie ontstaat wanneer nationale politieke en sociaaleconomische elites samenwerkingsverbanden aangaan met supranationale entiteiten om een
gemeenschappelijk beleid en instituties te promoten. Door middel van een dynamiek proces
van spillover, gaat integratie van relatieve non-controversiële low politics over naar
gevoeligere high politics beleidsterreinen zoals geld, buitenlands beleid en defensie.
Tegelijkertijd worden nationale politieke actoren in toenemende mate overtuigd om hun
loyaliteit, verwachtingen en politieke activiteiten te verschuiven naar een nieuw centrum, van
wie de instituties jurisdictie bezitten of eisen over de bestaande nationale staat.9
In de jaren ’60 bekritiseerde Stanley Hoffmann deze theorie omdat de rol van de staat
onderschat en ondergewaardeerd werd. In plaats daarvan identificeerde hij actoren en
mechanismen die de integratie voort zouden kunnen stuwen of juist tegen kunnen houden. Dit
staat bekend als het intergouvernementalisme en intergouvernementalisten gaan ervan uit dat
Europese integratie alleen plaatsvindt als het in het beste belang van de nationale regering is.
Als sterke leiders tegen integratie waren, zou het stoppen. Het neofunctionalisme is in de
intergouvernementalistische optiek te deterministisch en er ontbreekt een duidelijke analyse
van de rol van de nationale regeringen. Op dat moment werd er een onderscheid gemaakt
8
9
A.Verdun, The Euro. European Integration Theory and Economic and Monetary Union (Oxford 2002) 11.
Ernst B. Haas, The Uniting of Europe (Stanford 1958) 16.
9
tussen high politics en low politics. Het buitenlands- en veiligheidsbeleid behoorde tot het
gebied van de high politics, en het sociaal-economische beleid tot de low politics. De
neofunctionalistische aannames zouden eerder gebeuren op het gebied van de economie dan
op gebieden waar het nationaal belang en soevereiniteit op het spel stonden.
Intergouvernementalisten leggen dus de nadruk op de centrale rol van de staat en
nationale belangen en beweren dat integratie en interstatelijke samenwerking ontworpen zijn
voor het najagen van het eigen nationale belang en het intensiveren van soevereiniteit in
plaats van het te ondermijnen. Volgens aanhangers van deze theorie en visie was dit het doel
en uiteindelijk ook de uitkomst van Europese integratie gedurende de afgelopen decennia.
Terwijl de Europese integratie in de jaren na 1970 een pas op de plaats moest maken,
stond de dialoog tussen aanhangers van beide theorieën ook op een laag pitje. Hier kwam
verandering in toen de Europese integratie in de late jaren ’80 weer opleefde. Academici
pikten het op sterven na dood lijkende debat weer op en begonnen met het herexamineren van
beide theorieën. Andrew Moravcsik herintroduceerde de term intergouvermentalisme maar
voegde er aan toe en benadrukte de relatieve macht van sommige nationale regeringen over
andere. Hij beweerde zelfs dat Europese integratie de natiestaat versterkte waardoor het een
machtigere actor dan voorheen werd.
Het is dus duidelijk dat verschillende theorieën de Europese integratie verklaren.
Verschillende theorieën leiden dus tot verschillende meningen in de literatuur over de
totstandkoming van de EMU. In de volgende paragraaf zal ik aan de hand van verschillende
auteurs de historiografie kort samenvatten over de totstandkoming van de Europese Monetaire
Unie.
Historiografie
De creatie van de EMU representeert een grote ontwikkeling in de Europese integratie en een
substantieel vertrek van formele nationale soevereiniteit over monetair beleid en heeft invloed
op andere beleidsterreinen. In de literatuur over de totstandkoming van de EMU identificeren
verschillende auteurs de volgende factoren die van belang zijn geweest in het verklaren van
de overeenkomst betreffende de EMU. Factoren zoals de dominantie van politiek over
economie10, het binnenlands beleid11, het binnenlands beleid en bepaalde ideeën12, issue
P.Minkinen&H.Patomäki (eds), The Politics of Economic and Monetary Union (Helsinki 1997) 7-18.
H.Milner, Regional economic co-operation, global markets and domestic politics: a comparison of NAFTA
and the Maastricht Treaty (Journal of European Public Policy 2(3) 1995) 337-360.
12
H.Ungerer, A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU (Londen 1997).
10
11
10
linkage 13, de rol van identiteit14, internationale onderhandelingen15, institutionele aspecten16,
Duitse eenwording17, het succes van de EMS18, het optimisme rondom het Interne Markt
Programma19, de integratie van de financiële markt20 of globalisatie en een combinatie van
bovenstaande factoren.21 Echter, weinig auteurs benadrukken het feit dat het Delors Rapport,
grotendeels geschreven door centrale bankiers, in grote mate identiek was aan de uiteindelijke
EMU-artikelen in het verdrag van Maastricht.22
In mijn onderzoek naar de literatuur heb ik grotendeels een artikel van Amy Verdun en
Tal Sadeh gebruikt, namelijk Explaining Europe’s Monetary Union: A Survey of the
Literature. Het doel van dit artikel is het onderzoeken en inventariseren van de literatuur over
de totstandkoming van de EMU in Europa. Dit wordt gedaan aan de hand van twee vragen
waarop zij in het artikel antwoord op proberen te geven. Deze vragen zijn: Wat waren de
onderliggende oorzaken van de creatie van de EMU? Wat heeft invloed op de duurzaamheid
van de EMU? Dit zijn twee verschillende maar gerelateerde vragen. Factoren die leiden tot
het ontstaan van een monetaire unie kunnen een persistente rol spelen in de duurzaamheid.
Via een analyse op vier niveaus, namelijk mondiaal, Europees, nationaal en
binnenlands, concluderen Verdun en Sadeh dat de totstandkoming van de EMU een specifieke
reactie was op mondiale ontwikkelingen zoals globalisatie en de verandering in de balance of
power aan het einde van de Koude Oorlog.23 Deze reactie werd mogelijk gemaakt door de
bestaande inrichting van EU instituties en transnationale actoren. Deze institutionele
inrichting maakte Europa anders dan de rest van de wereld, de bestaande EU maakte het
goedkoper en makkelijker om de EMU op te richten.
13
L.L.Martin, International and domestic institutions in the EMU process (Economics and Politics 5(2) 1993)
125-145.
14
D.Engelmann in: P.Minkinen&H.Patomäki (eds), The Politics of Economic and Monetary Union (Helsinki
1997) 104-130.
15
A.Moravcsik, Does international cooperation strengthen national executives? The case of monetary policy in
the European Union (EUI Florence 19-20 juni 1998).
16
M.Campanella, Getting the core: a neo-institutionalist approach to EMU (Government and Opposition 30(3)
1995) 347-369.
17
M.J.Baun, An Imperfect Union. The Maastricht Treaty and the New Politics of European Integration (Oxford
1996).
18
D.R.Cameron, Economic and Monetary Union: underlying imperatives and third-stage dilemmas (Journal of
European Public Policy 4(3)) 455-485.
19
W.Sandholtz, Choosing Union: monetary politics and Maastricht (International Organization 47(1)) 1-39.
20
L.W.Pauly, The Politics of European Monetary Union: national strategies, international implications
(International Journal vol.47 1992) 93-111.
21
K.Dyson, Elusive Union. The Process of Economic and Monetary Union in Europe (Londen 1994).
22
A. Verdun, The Role of the Delors Committee in the Creation of EMU: An Epistemic Community? (EUI
Working Papers RSC No.98/44) 6.
23
A.Verdun&T.Sadeh, Explaining Europe’s Monetary Union: A Survey of the Literature (International Studies
Review vol.11 2009) 19.
11
De EMU ging niet over Duitse dominantie en niet echt over economische efficiëntie
en het verbeteren van de handel. EMU werd causaal gemotiveerd door een Frans - Duitse deal
waarmee de Duitsers internationale legitimiteit, lage unificatiekosten en economische
voordelen voor de industrie kregen.24 De Fransen kregen een bepaalde mate van vrijheid in de
geldmarkt en meer invloed op het bepalen van de rentepercentages in Europa. Binnenlandse
factoren zijn belangrijk in het vormen van een kosten-batenanalyse van de EMU, maar die
factoren reflecteren opportunistische motieven en dragen dus vrij weinig bij aan de causale
verklaring van de EMU.25 Het antwoord op de twee vraag is kort maar krachtig. De euro zal
blijven bestaan zolang de Frans - Duitse deal blijft ‘plakken’.
Een andere auteur die een uitvoerig werk heeft geschreven over de EMU is Kenneth
Dyson. Het centrale argument in zijn boek Elusive Union. The Process of Economic and
Monetary Union in Europe (Londen 1994) is dat het beleidsproces van de EMS en EMU het
beste begrepen kan worden als een samengesteld distinctieve set van onderling afhankelijke
onderhandelingsrelaties en spelregels, ingebed in een kader van structuren die een
gelimiteerde en fluctuerende invloedscapaciteit hebben.26 Zijn boek gebruikt het perspectief
van de two-level game, dit model van Robert D. Putnam houdt in dat internationale
onderhandelingen tussen liberale democratieën bestaan uit gelijktijdige onderhandelingen op
zowel het intra-nationale niveau als het internationale niveau. Met betrekking tot de
binnenlandse onderhandelingen absorbeert de onderhandelaar de zorg van sociale actoren en
vormt coalities met hen. Op het internationale niveau probeert de onderhandelaar deze zorgen
te implementeren zonder zich ergens aan vast te binden dat schadelijke effecten heeft op de
situatie in het thuisland.27 Internationale overeenkomsten worden bereikt wanneer de zorgen
op beide niveaus elkaar overlappen.
Naast het two-level game kijkt Dyson ook naar beleidsactoren, onderhandelingsrelaties
en wat hij ‘structurele macht in de internationale politieke economie’ noemt. Zijn centrale
thesis is dat het EMU-proces gevormd is door de wil en capaciteit van de betrokken centrale
actoren. Vier factoren beïnvloeden deze wil en capaciteit.
Ten eerste moeten de actoren opereren in een bepaalde ‘scene’, in dit geval een twolevel game, daarnaast moeten die centrale actoren bepaalde economische overtuigingen
aanhangen, ten derde worden de actoren geconfronteerd met veranderende structurele
A.Verdun&T.Sadeh, Explaining Europe’s Monetary Union, 19.
Ibidem 19.
26
K. Dyson, Elusive Union. The Process of Economic and Monetary Union in Europe (Londen 1994) X.
27
Robert D. Putnam, Diplomacy and Domestic Politics:The Logic of Two-LevelGames (International
Organization 42, Zomer 1988) 427-460.
24
25
12
condities in de internationale politieke economie en ten slotte wordt hun wil en capaciteit om
de EMU te creëren hevig beïnvloed door hun ervaringen met het Europese economische en
monetaire integratieproces, vooral het EMS en de EMU.28
Een andere verklaring voor de totstandkoming van de EMU wordt door sommige
geleerden als simplistisch gezien en dus ook verworpen. In de ogen van sommige auteurs was
de EMU een quid pro quo: de Franse acceptatie van Duitse eenwording in ruil voor de EMU.
Een van de auteurs die de EMU op deze wijze verklaren is Michael J. Baun in zijn boek An
Imperfect Union. The Maastricht Treaty and the New Politics of European Integration
(Oxford 1996). Baun is van mening dat, hoewel belangrijke wortels van het verdrag van
Maastricht in ontwikkelingen in de Europese Gemeenschap voor 1989 lagen vooral in al
bestaande plannen voor een EMU, de EMU en het verdrag van Maastricht ook begrepen
kunnen worden als een antwoord van Europese regeringen op de nieuwe geopolitieke
condities en imperatieven die door het einde van de Koude Oorlog en de Duitse eenwording
werden gecreëerd. Van centraal belang in deze visie was de herleving van het traditionele
Duitse probleem en het geloof dat een geünificeerd Duitsland steviger ingekapseld moest
worden in de Europese Gemeenschap en andere Westerse instituties.29 De angst was dat als
een stevigere inkapseling van Duitsland zou falen, Duitsland weer een dominerende en
bedreigende macht zou worden in het centrum van Europa.
Een andere beangstigende factor was het feit dat zonder diepere integratie, het postKoude Oorlog Europa te maken zou krijgen met groeiende fragmentatie en de opleving van
traditionele nationale rivaliteiten en conflicten.30 Zulke visies en zorgen spookten niet alleen
door de hoofden van de Duitse Europese buren maar ook in de hoofden van de Duitse
politieke elites zelf. Wat ook van belang was, wellicht van secundair belang dan de Duitse
kwestie, was de breed gedragen overtuiging dat diepere integratie noodzakelijk was om de
Europese Gemeenschap in staat te stellen om als de architecturale hoeksteen van het Nieuwe
Europa te fungeren en de Gemeenschap toestemming te geven om op een adequate manier de
problemen en behoeften in het postcommunistische Oost – Europa aan te pakken. Tenslotte
was de algemene gedachtegang dat grotere samenwerking in het buitenlandse en
veiligheidsbeleid noodzakelijk was voor Europa om een grotere en sterkere rol te spelen in de
meer pluralistische post – Koude Oorlog wereldorde.
28
K. Dyson, Elusive Union. The Process of Economic and Monetary Union in Europe (Londen 1994) 10-17.
M.J.Baun, An Imperfect Union. The Maastricht Treaty and the New Politics of European Integration (Oxford
1996) 3.
30
M.J.Baun, An Imperfect Union, 3.
29
13
In zijn analyse van Europese integratie na 1989 dicht Baun de Frans - Duitse
verhoudingen een centrale rol toe. Frankrijk en Duitsland zijn de twee belangrijkste lidstaten
en het Frans-Duitse huwelijk diende als de primaire as waar om de Europese integratie in de
decennia na de Tweede Wereldoorlog draaide. Baun beweert dus dat de Frans - Duitse as de
drijvende kracht was achter het verdrag van Maastricht. Voor Frankrijk betekende het verdrag
het middel om Duitsland steviger te binden aan Europese instituties en zo de
onafhankelijkheid van Duitsland te beperken. Het verdrag gaf Frankrijk ook grotere leverage
en controle over Duitsland, vooral op het cruciale gebied van monetair beleid.31
Duitsland gebruikte het verdrag van Maastricht als middel om de angsten van de
Duitse buren met betrekking tot de Duitse macht en onafhankelijkheid te doen afzwakken.
Met het accepteren van de EMU demonstreerde Duitsland zowel bereidheid om nationale
soevereiniteit op te geven als de continue verbintenis aan Europese integratie.32 Het verdrag
representeerde ook een belangrijke stap in de richting van een politieke unie. Dit was een doel
van Duitsland die het voor eigen bestwil altijd had nagestreefd en dit vooral in de onzekere
post – Koude Oorlog omgeving in Europa als vitaal zag. Voor beide landen was het verdrag
van Maastricht een manier om de Frans - Duitse relatie te conserveren te midden van
veranderende geopolitieke omstandigheden in het nieuwe Europa.33
Deze realistische opvatting over de totstandkoming van het verdrag van Maastricht
wordt niet door alle auteurs ondersteund. In het boek European Monetary Integration. From
the European Monetary System to Economic and Monetary Union (Longman 1998)
verwerpen de auteurs Daniel Gros en Niels Thygesen de bewering dat de EMU een quid pro
quo was. Zij zijn het niet eens met dat simplistische argument dat de Fransen de Duitse
eenwording accepteerde als de Duitsers hun steun aan de EMU zouden geven. Het tempo
richting de EMU was al aan het opbouwen bijna twee jaar voordat de Duitse kwestie weer op
tafel zou komen liggen, en er is geen enkele reden om aan te nemen waarom de prijs voor
Duitse unificatie de EMU zou moeten zijn.34 Duitsland zou gevraagd kunnen worden om op
andere gebieden te buigen. De Duitse regering heeft consistent een grotere bereidheid om
verder te gaan richting diepere integratie dan de andere lidstaten laten zien.
Volgens de auteurs zijn er twee belangrijke ontwikkelingen te noemen die de sterke
politieke steun aan het EMU-proces faciliteerden. Een van die ontwikkelingen was de grote
interesse kenbaar gemaakt door de grote en belangrijke Europese industriële ondernemingen
31
Ibidem 5.
Ibidem 5.
33
Ibidem 5.
34
D.Gros&N.Thygesen, European Monetary Integration. From EMS to EMU (Londen 1998) 411.
32
14
in een gemeenschappelijke munt. De baten van een EMU werden door de Europese
Gemeenschap duidelijk gemaakt in een voorlopig artikel ter voorbereiding op de ECOFIN
vergadering in maart 1990 en die baten werden in analytische details verder uitgewerkt in het
rapport One Market, One Money in oktober 1990.35 Deze rapporten lieten de superioriteit van
een gemeenschappelijke munt over een systeem van nationale muntsoorten met vaste
wisselkoersen zien.
Een andere sleutelontwikkeling was een verandering in het politieke proces. Het
politieke tempo richting een EMU dat werd opgebouwd in de jaren 1989 en 1990 was
verassend te noemen vanwege de oppositie van het Verenigd Koninkrijk. Het was zelfs nog
verrassender door de urgentie van de uitdagingen die de Europese Gemeenschap te wachten
stonden vanwege de Duitse eenwording, politieke en economische hervormingen in Oost –
Europa en de Sovjet Unie en vanaf de zomer van 1990 de opmaat naar een militair conflict in
de Golfregio. Deze gebeurtenissen waren geen oorzaken voor de erosie of vertraging van de
EMU, maar het zou logisch zijn geweest als het EMU-project even naar de achtergrond
verdween om het hoofd te bieden aan de bovenstaande problemen.36
De gemeenschappelijke angst was dat, hoewel het Europees Monetaire Systeem naar
behoren had gefunctioneerd en convergentie richting lagere inflatie had bewerkstelligd, het
EMS niet opgewassen was tegen volledige mobiliteit van kapitaal en de steeds rigider
wordende wisselkoersen.37 Institutionele stappen richting een gemeenschappelijk monetair
beleid en een Europese Centrale Bank werden dus geadviseerd in bijvoorbeeld het rapport
Equity and Efficiency in the European Community van Tommasso Padoa-Schioppa ea. uit
1987.
De sleutel tot succes na 1988 lag in de totstandkoming van een overeenkomst die de
fundamentele zorgen van beide zijden respecteerde: de zorg van Duitsland betreffende het
preserveren van prijsstabiliteit en de zorg van Frankrijk en Italië om te participeren in het
monetaire leiderschap van Europa.38 De Fransen en Italianen benadrukten de noodzaak van
het delen van monetaire autoriteit terwijl de Duitsers meer nadruk legden op het ontstaan van
een stabiel gezamenlijk monetair beleid en de bijbehorende institutionele eisen.
De opkomst van de EMU wordt vaak geïnterpreteerd als logische uitkomst van
structurele trends, macro-economische consensus of geopolitieke grand bargains. In
tegenstelling tot de gangbare gedachtes over de totstandkoming van EMU gebruikt Nicolas
35
D.Gros&N.Thygesen, European Monetary Integration, 410.
Ibidem 411.
37
Ibidem 411.
38
Ibidem 411.
36
15
Jabko in zijn artikel In the name of the Market: How the European Commission paved the
way for monetary union een andere invalshoek. Jabko beweert dat de heersende verklaringen
een essentiële dimensie van het EMU-proces missen, namelijk de ontwikkelde politieke
strategie binnen de Europese Commissie om het EMU-doel te bereiken.39 Als onderdeel van
hun integrationistische agenda, begeleidden officials van de Commissie selectief de politieke
en economische significantie van Europa’s opkomende gemeenschappelijke markt. Zodoende
produceerden zij op lange termijn sleutelactoren om hun voorkeuren met betrekking tot een
monetaire unie te re-articuleren.40
Het artikel van Jabko laat zien dat Commissieleden in naam van de consolidatie van de
gemeenschappelijke markt een politieke strategie hebben ontwikkeld die de weg naar de
EMU moest plaveien. Deze politieke strategie laat twee distincte en opeenvolgende
prominente facetten van de strategie van de Commissie zien. Jabko noemt deze twee facetten
de politiek van monetaire soevereiniteit en de politiek van monetaire orthodoxie. Enerzijds
verhoogde de Commissie de politieke inzet van de EMU door resoluut het kapitaalverkeer te
liberaliseren terwijl zij de Europese regeringen aanmaande de EMU te omarmen als een
compensatie-instrument voor het terugwinnen van monetaire soevereiniteit, aan de andere
kant loofde de Commissie in toenemende mate de op Duitse stijl gebaseerde monetaire
orthodoxie en rekruteerden en bouwden de officials een pro-EMU coalitie rondom dat
model.41 De leden van de Europese Commissie hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan
de politieke taak van de concretisering van wat toen gold als een Europees droombeeld.
Een monetaire unie kan niet verklaard worden door de politieke mobilisatie die tot de
EMU leidde te isoleren of te negeren. Het belang van de politieke strategie die de Europese
Commissie hanteerde werd afgeleid van het feit dat een monetaire unie noch de onbetwistbare
oplossing voor economische problemen was, noch een gemakkelijk verkregen reactie op
Duitse unificatie. De Europese Commissie droeg met succes de boodschap uit dat de EMU in
zijn geheel een coherente oplossing was voor de problemen veroorzaakt door financiële
globalisatie en het einde van de Koude Oorlog.42
39
N. Jabko, In the Name of the Market: How the European Commission paved the way for monetary union
(Journal of European Public Policy vol.6 September 1999) 3.
40
N. Jabko, In the Name of the Market: How the European Commission paved the way for monetary union
(Journal of European Public Policy vol.6 September 1999) 3.
41
N.Jabko, In the Name of the Market, 3.
42
Ibidem 4.
16
Problematisering
Bovenstaande alinea’s zijn een kleine greep uit de immense literatuur die over de
totstandkoming van de EMU bestaat. Verschillende redenen en verschillende theorieën
worden uitgebreid beschreven. Wat opmerkelijk is aan die literatuur is dat het merendeel van
externe factoren uitgaat. Geopolitieke veranderingen, economische oplossingen voor
economische problemen veroorzaakt door financiële globalisatie, succes van het EMS
waarvan de EMU een logisch vervolg op zou zijn, allemaal verklaringen die in mijn ogen een
essentieel onderdeel missen. Dit essentieel onderdeel is namelijk het rapport waarop de EMU
is gebaseerd en grotendeels onaangepast in het verdrag van Maastricht is geïmplementeerd.
In deze thesis wil ik dus gaan onderzoeken in welke mate de inhoud van het Rapport
Delors doorslaggevend was voor de totstandkoming van de Economische Monetaire Unie.
Het is algemeen bekend dat de blauwdruk van de EMU die in het verdrag van Maastricht
werd opgenomen grotendeels door de Commissie Delors is gecreëerd en zonder al te veel
aanpassingen daadwerkelijk in het Maastrichtverdrag geïmplementeerd is. In de bestaande
literatuur wordt in mijn ogen het Delors Rapport vrij weinig behandeld en een beetje onder de
mat geschoven. Natuurlijk deel ik de mening dat economische problemen, financiële
globalisatie, het einde van de Koude Oorlog en de Duitse eenwording gebeurtenissen waren
die grote invloed hadden op de Europese integratie. Externe invalshoeken voeren de
boventoon, een interne analyse ontbreekt in mijn ogen. Wellicht zou het mogelijk zijn dat het
Delors Rapport inhoudelijk een piece de resistance was en ook zonder al die mondiale
politieke en economische gebeurtenissen ten uitvoer zou zijn gebracht. De hoofdthesis en
hoofdvraag van dit onderzoek is dus in hoeverre de inhoud van het Delors Rapport
doorslaggevend was voor de totstandkoming van de Europese Monetaire Unie.
Operationalisering
Om een antwoord op bovenstaande vraag te vinden moet ik een bepaalde onderzoeksvorm
gebruiken. In deze thesis maak ik gebruik van een vergelijkende casusstudie. Ik ga het Delors
Rapport vergelijken met een ander economisch programma uit de historie van de Europese
integratie. Dit economisch programma is het Werner Rapport uit 1970 opgesteld door de
toenmalige Luxemburgse premier en minister van Financiën Pierre Werner. Het Werner
Rapport is een perfecte partner in crime voor de parallellisering en vergelijking met het
Delors Rapport. Beide rapporten waren economische stappenplannen voor de totstandkoming
van een monetaire unie, alleen de een mislukte jammerlijk terwijl de ander succesvol bleek.
17
Daarnaast vergelijk ik de politieke situatie ten tijde van beide rapporten. De wisseling
van de macht in zowel Frankrijk als Duitsland in 1969 en 1981 zullen worden beschreven.
Wellicht hadden de nieuwe regeringsleiders Pompidou en Mitterand en Brandt en Kohl een
bepaalde invloed in de weg naar een EMU. Ook ga ik de voorstellen vergelijken die in het
voortraject van zowel het Werner als Delors Rapport werden gedaan door organen zoals de
Europese Commissie, de Europese Raad en het Europese Parlement. Het plaveien van de weg
kan een bepaalde spill-over creëren waardoor integratie in andere gebieden soepeler verloopt.
De twee Eurotoppen, die van Den Haag in 1969 en van Hannover in 1988, die ten grondslag
liggen aan het Werner en Delors Rapport worden ook aan een analyse blootgesteld. Wat
gebeurde er tijdens die toppen? Wat werd er besloten en wat waren concrete uitvloeisels van
die bijeenkomsten. Ook de aanloop naar die Eurotoppen wordt vergeleken aan de hand van
het Barre Plan en Balladur Memorandum. Deze twee memoranda waren het fundament van
beide bijeenkomsten.
Het lot van het Delors Rapport na de presentatie in april 1989 was verre van zeker
ondanks de ongekende wisselkoersstabiliteit van de munteenheden van het EMS en de
uitvoering van de SEA. Men kan met zekerheid stellen dat het EMS een solide basis vormde
voor de uitvoering van het Delors Rapport en het intensiveerde de aannemelijkheid van
politieke acceptatie door de lidstaten. Maar om het Delors Rapport een bepaalde snelheid mee
te geven moest er eerst een overeenkomst worden gesloten tussen de lidstaten en in het
bijzonder tussen Duitsland en Frankrijk. De ervaringen van de jaren ’70 met het verlaten van
de richtlijnen van het Werner Rapport zaten nog vers in het geheugen van de beleidsmakers
en zij waren zich terdege bewust van de potentiële consequenties mocht het Delors Rapport
hetzelfde lot ondergaan als het Werner Plan een kleine twintig jaar eerder.
In de pogingen om de succesvolle uitvoering van het Delors Rapport te verklaren
hebben de convergerende economische belangen van de lidstaten genoeg aandacht
gekregen.43 Aan de andere kant hebben auteurs de ineenstorting van de Oost – Europese
communistische regimes en de noodzaak van het verdiepen van de Europese Gemeenschap en
het geünificeerde Duitsland sterker aan dat doel te binden benadrukt.44 Ten slotte zijn er
auteurs aan te wijzen die de creatie van de EMU zien als een reflectie van de promotie van
bepaalde belangen van groepen zoals banken, andere financiële instituties en de Europese
43
o.a. JB. Goodman, Monetary Sovereignty. The Politics of Central Banking in Western Europe (New York
1992), D.Gros&N.Thygesen, European Monetary Integration. From EMS to EMU (Londen 1998), A.Moravcsik,
The Choice for Europe:Social Purpose and State Power from Rome to Maastricht (New York 1998).
44
o.a. M.J.Baun, The Maastricht Treaty as High Politics: Germany, France and European Integration (Political
Science Quarterly 110/4 605-624), G.Garrett, The Politics of Maastricht (Economics and Politics 5/2 105-123).
18
Commissie.45 Deze verklaringen hebben een significant belang in het begrijpen van het proces
dat leidde tot de oprichting van de EMU.
Waarom het Delors Rapport uiteindelijk toch succesvol was zou wellicht aan de
inhoud kunnen liggen. Ik ga dus beide rapporten inhoudelijk analyseren en onderzoeken of er
een groot verschil in zat. In dit paper breng ik een institutionalistische benadering naar voren
die het succes van het Delors Rapport uit het oogpunt van het faciliteren van de realisatie van
de EMU verklaart. De voordelen van het Delors Rapport in vergelijking met het Werner
Rapport, en in het bijzonder de institutionalistische aanpak die het rapport voor ogen had,
leidde tot de realisatie van de EMU. Zelfs in tijden van grote weerstand werd de vooruitgang
richting de uitvoering van het rapport verzekerd en verzamelde het de benodigde snelheid.
Kortom, een evaluatie van de inhoud van het Werner Rapport evenals een analyse van
de politieke en diplomatieke factoren in vergelijking met het Delors Rapport zijn noodzakelijk
om het succes van het Delors Rapport te verklaren.
Structuralisering
Deze vergelijkende casusstudie houdt een chronologische volgorde aan en is in drie delen
verdeeld. Het eerste deel gaat over het Werner Rapport, het tweede deel over het Delors
Rapport en het laatste en derde deel behandelt de conclusies van alle hoofdstukken. Het is
natuurlijk begonnen met een inleidend hoofdstuk waarin ik de aanleiding, de historiografie, de
problematisering en de operationalisering heb gepresenteerd. Daarna volgt logischerwijs de
empirie die in elf hoofdstukken verdeeld is en die hoofdstukken zijn weer onderverdeeld in
paragrafen.
In het eerste hoofdstuk wordt de aanloop naar het Werner Plan geanalyseerd. Het
begint met een korte beschrijving van de periode voorafgaand aan het Werner Rapport. Hierin
worden vooral de situatie waarin de Europese integratie zich in die periode bevond en
natuurlijk ook eerdere voorstellen op verdere en diepere economische integratie beschreven.
Ook besteed ik aandacht aan het debat dat in die tijd woedde tussen de economisten en
monetaristen.
In het tweede hoofdstuk volgt een analyse van de politieke wisselingen in zowel
Frankrijk als Duitsland. Georges Pompidou en Willy Brandt kwamen aan de macht en in dit
hoofdstuk ga ik hun standpunten ten opzichte van economische en monetaire samenwerking
45
o.a. N. Jabko, In the Name of the Market: How the European Commission paved the way for monetary union
(Journal of European Public Policy vol.6 September 1999 475-495).
19
analyseren. Daarnaast geef ik een kleine vergelijking van de verschillende economische
tradities van beide lidstaten. Dat verschil in economische opvattingen zorgde voor heel wat
zand in de motor van de Europese integratie.
In het derde hoofdstuk komt het eerste echte voorstel betreffende een EMU aan bod.
Het Barre Memorandum werd door de Commissie overgenomen en wordt gezien als het
eerste concrete voorstel op het gebied van monetaire samenwerking. Het memorandum diende
als basis voor de Eurotop in Den Haag.
In hoofdstuk vier komen de gebeurtenissen van de Eurotop in Den Haag aan bod.
Welke voorstellen werden gedaan? Wie nam het initiatief en wat werd er uiteindelijk besloten
tijdens die bijeenkomst?
In het laatste hoofdstuk van deel 1 volgt een uitgebreide analyse van het Werner
Rapport. Zowel het Interim Rapport, het adviesrapport van baron Ansiaux als het definitieve
rapport worden nader bekeken. Ten slotte volgt er een evaluatie.
Het tweede deel van deze scriptie begint net als in het eerste deel met een politieke
analyse van de machtswisseling in Frankrijk en Duitsland. François Mitterand en Helmut
Kohl werden de regeringsleiders.
In het tweede hoofdstuk van deel 2 komt de voorgeschiedenis van het Delors Rapport
aan bod. Belangrijk aspect in dit hoofdstuk is het hernieuwde tempo waarmee de Europese
integratie na 1980 verder ging. In dit hoofdstuk worden projecten zoals Europe 1992 en de
Single European Act of Europese Akte, die de weg effenden voor een EMU, behandeld.
Naast de eerdergenoemde projecten zullen in het derde hoofdstuk een aantal
memoranda van politici ook niet ontbreken. De memoranda van Balladur, Amato, Genscher
en Stoltenberg legden een sterk fundament voor de verdere onderhandelingen over een EMU.
Het vierde hoofdstuk behandelt de gebeurtenissen van de Eurotop in Hannover in
1988. Wat werd er hier besloten?
In hoofdstuk vijf wordt, evenals in het analysehoofdstuk van het Werner Plan, het
rapport van de Commissie Delors aan een inhoudelijke analyse onderworpen. Na een korte
inleiding waarin ik de commissieleden kort introduceer, begin ik met een beschrijving van de
onderhandelingen. Daarna volgt een kleine samenvatting van het rapport en vervolgens de
inhoud van de voorgestelde drie fasen.
In het derde deel zal ik een korte samenvatting geven waarin ik kern van beide
rapporten nog eens bespreek. Vervolgens zet ik de overeenkomsten en verschillen tussen
20
beide rapporten op een rijtje. Ook worden de politieke en diplomatieke situaties met elkaar
vergeleken. Ten slotte probeer ik antwoord te geven op de hoofdvraag in hoeverre de inhoud
van het Delors Rapport doorslaggevend was voor de totstandkoming van de EMU.
*
*
*
*
*
21
Deel I
Het Werner Rapport
22
Hoofdstuk 1
Het voortraject van het Werner Rapport
De geschiedenis van de beweging richting een EMU is net zo oud als de EU en haar
voorlopers zelf. Hoewel er in de verdragen van Rome met geen woord wordt gerept over een
mogelijke monetaire unie, wordt er wel concreet aandacht besteed aan de coördinatie van
economisch beleid. De Verdragen van Rome gesloten in 1957 verwijzen naar een idee van
vrij verkeer van betalingen en kapitaal in Artikel 67 tot 73.
Zo valt in Artikel 67 te lezen dat:
“Gedurende de overgangsperiode en in de mate waarin zulks voor de goede werking van de
gemeenschappelijke markt nodig is, heffen de Lid-Staten in hun onderling verkeer geleidelijk
de beperkingen op met betrekking tot het verkeer van kapitaal toebehorende aan personen die
woonachtig of gevestigd zijn in de Lid-Staten alsmede discriminerende behandeling op grond
van nationaliteit of van de vestigingsplaats van partijen of op grond van het gebied waar het
kapitaal wordt belegd.”46
Een idee voor een gemeenschappelijk monetair beleid is ook in een bepaalde mate
terug te vinden in het verdrag. In Artikel 104 staat dat:
“Iedere lidstaat voert het economisch beleid, dat noodzakelijk is om het evenwicht van zijn
betalingsbalans in haar geheel te verzekeren en het vertrouwen in zijn valuta te handhaven,
waarbij hij zorg draagt voor een hoge graad van werkgelegenheid en een stabiel prijspeil.”47
Artikel 105 borduurt hier verder op door te stellen dat:
“Ten einde de verwezenlijking van de in artikel 104 vermelde doeleinden te vergemakkelijken,
coördineren de Lid-Staten hun economisch beleid. Zij brengen te dien einde een
samenwerking tot stand tussen hun bevoegde dienstvakken en tussen hun centrale banken. Ten
einde de coördinatie van het monetair beleid der Lid-Staten in de volle omvang, die nodig is
voor de werking van de gemeenschappelijke markt, te bevorderen, wordt een Monetair
Comité van raadgevende aard ingesteld.”48
Sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog was de notie van een Europees monetair
systeem een terugkerend thema geweest in de manifesten van enkele Europese federalistische
bewegingen. Maar het idee werd steeds met argusogen en met enige terughoudendheid
bekeken. De verdragsprovisies die over monetaire zaken gingen waren voorzichtig en noch de
46
Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (Rome, 1957) 530.
Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (Rome, 1957) 558.
48
Ibidem 558.
47
23
Commissie noch de Raad had bindende machten op dit soort beleidsterreinen. Het verdrag
verwees alleen naar de mogelijke oprichting van een Monetair Comité die een adviserende rol
zou moeten gaan bekleden zoals in Artikel 105 werd beschreven.
Het was duidelijk dat in die tijd monetaire samenwerking geen urgente zaak was,
gezien het feit dat de zes lidstaten een balans van betalingsoverschotten hadden en de
internationale economische situatie stabiel was. Het leek onrealistisch om een onafhankelijk
monetair systeem op te richten zonder de Amerikaanse dollar of het Britse pond sterling.
Daarnaast was de algemene consensus in Europa dat de beweging richting een monetaire
eenheid in Europa ook bereikt zou kunnen worden zonder het afstaan van monetaire
soevereiniteit.49
Een ander feit dat meespeelde was het debat tussen de economisten en monetaristen.
De discussie tussen de monetaristen en economisten deed weinig om vooruitgang te boeken
richting effectieve coördinatieprocedures. Door dit debat kwamen er zaken op tafel te liggen
waarover men enorm verschillend dacht, maar er was ook een sterk ideologisch aspect
betrokken die de zaken alleen maar gecompliceerder maakte. Dit ideologische element heeft
zijn wortels liggen in de basale verschillen in de filosofie van economisch beleid tussen een
meer interventionistische en institutiegeoriënteerd beleid en een meer marktgeoriënteerde
economische benadering.50
De monetaristen geloofden in de importantie van het bouwen van institutionele
afspraken en het opstellen van verbintenissen op het gebied van monetair beleid, bijvoorbeeld
het vernauwen van wisselkoersfluctuatie marges of wederzijdse kredietlijnen. Het argument
was dat op deze manier een gemeenschappelijk beleid en de convergentie van economische
ontwikkelingen tot stand kwam en er dus een vroeg begin kon worden gemaakt met het
introduceren van een gemeenschappelijke munt.
Het kamp van de economisten beweerde dat de nauwe coördinatie en compatibiliteit
van beleid, niet alleen monetair maar ook op andere economische gebieden, en een hoge mate
van convergentie eerst moest komen. Een monetaire unie zou de kroon op de harmonisatie en
unificatie van het economisch beleid zijn. De monetaristische strategie werd gevoerd door
Frankrijk, België, Luxemburg en de Europese Commissie. Aan de andere kant stonden de
economisten zoals Duitsland en Nederland, en in mindere mate Italië en later ook nog het
Verenigd Koninkrijk.
49
50
www.ena.lu, economic en monetary cooperation.
H. Ungerer, A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU (Londen 1997) 84.
24
Voor beiden was de cruciale vraag of een effectieve coördinatie van fiscaal en
monetair beleid bereikt kon worden. Dit werd gezien als een sufficiënte conditie om externe
disbalansen te elimineren en het maakte het aanpassen van de wisselkoersen tussen de
lidstaten niet noodzakelijk. Het grote verschil leek gebaseerd op het feit of de Europese
Commissie richting een onherroepelijke vaststelling van pariteiten en eliminatie van
fluctuatiemarges moest gaan voordat het systeem van economische coördinatie succesvol leek
te functioneren. Op dat moment zag geen enkele regering van de lidstaten dat aanpassingen
van de wisselkoers een ineffectief instrument was geworden om de externe balans te
herstellen.
Deze op het oog sterk van elkaar verschillende economische visies hebben continu het
debat over Europese monetaire integratie sterk beïnvloed. Maar daadwerkelijke beslissingen
en ontwikkelingen waren vaak gekarakteriseerd door een middenpositie aangezien de twee
strategieën een bepaalde interactie en kruisbestuiving met elkaar hadden.51
Het Verdrag ter oprichting van de Europese Economische Gemeenschap voorzag
alleen in een bescheiden mate in een vorm van economische en monetaire coöperatie. Het
werd steeds duidelijker dat de realisatie van een gemeenschappelijke markt en de groeiende
internationale financiële afhankelijkheid beslissende stappen richting een effectievere
beleidscoördinatie vereisten. Maar de lidstaten hadden het nog te druk met het realiseren van
de douane-unie, het implementeren van het Gemeenschappelijk Landbouw Beleid en op
monetair gebied het internationale monetaire systeem draaiende houden. De lidstaten
ondernamen met grote tegenzin pogingen die hun soevereiniteit op het gebied van
economisch en monetaire beleid ondermijnde en in gevaar bracht. Ze waren nog niet bereid
om verder te gaan dan de bestaande afspraken over consultatie en coördinatie. Toch werden er
proefballonnen los gelaten door zowel het Europees Parlement als de Commissie en deze
voorstellen versterkten het institutionele kader van beleidscoöperatie in de EEG.
Europees Parlement
Van Campen Rapport
Het eerste uitgebreide rapport over de coördinatie van monetair beleid in EEG kwam
van het Europees Parlement en werd in april 1962 gepubliceerd. Het is vernoemd naar de
rapporteur en staat bekend als het Van Campen Rapport. De boodschap van dit rapport was
dat het monetair beleid gecoördineerd moest worden met maatregelen in andere gebieden van
51
D.C.Cruse, Monetary Integration in Western Europe: EMU, EMS and Beyond (London and Boston 1980) 6370.
25
het economische beleid. Ook het externe monetaire beleid zou gecoördineerd moeten worden
vanwege de consequenties van Europese monetaire ontwikkelingen voor het internationale
monetaire systeem.
Het rapport benadrukte dat, uit oogpunt van het onderliggende politieke doel van het
EEG-verdrag, alleen een coördinatie van monetair beleid niet voldoende was om een
economische unie te realiseren. Een gemeenschappelijke institutie voor de georganiseerde
coördinatie van nationale centrale banken, gemodelleerd naar het federale centrale banken
systeem in de Verenigde Staten en Duitsland, was noodzakelijk.52 Deze institutie zou een
onafhankelijk bestuur moeten hebben en moest automatische kredietuitgifte vermijden.
Daarnaast zou het monetaire discipline moeten handhaven en de prijsstabiliteit bewaken.
Het Europees Parlement nam op 17 oktober 1962 een resolutie aan, gebaseerd op het
Van Campen Rapport, waarin een stappenplan stond dat voorzag in de oprichting van een
federale organisatie van centrale banken van de lidstaten, ingekapseld in een centrale institutie
die het gemeenschappelijk monetair beleid zou monitoren en ten uitvoer zou brengen. De
conclusie was dat een gemeenschappelijk monetair beleid een essentiële voorwaarde was voor
de economische en politieke eenwording van Europa.53
Het Dichgans Rapport
Een ander rapport van het Europees Parlement, gepresenteerd op 28 november 1966 genaamd
naar rapporteur Hans Dichgans vergde de harmonisatie van economisch, fiscaal en budgettair
korttermijnbeleid om aanpassingen in de wisselkoers overbodig te maken:
“L’harmonisation des politiques conjuncturelles, fiscales et budgétaires doit creér dans la
Communauté une situation harmonisée qui rende superflues des modifications internes des
taux de change et permette une consolidation contractuelle des taux de change.”54
De samenwerking moest niet beperkt worden tot acties en beslissingen van de centrale
banken maar moest worden uitgebreid naar budgettair beleid, dat vaak belangrijker was voor
monetaire ontwikkelingen dan het beleid van de centrale bank. Het rapport accepteerde het
feit dat een monetaire unie met een gemeenschappelijke munt de laatste stap was in een
ontwikkeling op lange termijn. Als overgangsfase zou dan een muntunie in het leven kunnen
worden geroepen waarin lidstaten zichzelf verplichten om elkaars munten te accepteren:
Assemblée Parlémentaire Européenne, Documents de Séance (No.54, December 1958, Rapporteur Van
Campen).
53
Assemblée Parlémentaire Européenne, Documents de Séance (No.17, 17 oktober 1962-1963; Resolution du
Parlement).
54
H. Dichgans, Rapport sur l’activité future de la Communauté dans le domaine de la politique monétaire et la
creation d’une monétaire européenne (Brussel, 28 november 1966) 6.
52
26
“Dans de telles des unions monétaires, les pays membres s’engagent à échanger les monnaies
des autres partenaires contre la leur à un taux de change fixe. Pour les particuliers, la
monnaie a cours libre, mais dans la practique il y a pleine convertibilité meme dans le secteur
privé.”55
Het rapport beschreef ook de optie van een gemeenschappelijke Europese munt die
dezelfde waarde had als alle valuta’s van de Gemeenschap:
“Une union monétaire ne présuppose pas des systèmes monétaires où les unités monétaires
out mème valeur….Sur le modèle de ce système, qui a fait ses preuves, on pourrait créer une
nouvelle unité monétaire européenne, sur laquelle les Banques d’émission devraient
s’entendre. Prenons par example pour base un euro-franc (EF), dont la valeur correspondrait
à celle du franc francais(pour reprendre en meme temps l’ancienne unité de l’union latine et
pour se rattacher à la tradition du traffic postal), on obtiendrait les taux de change suivants:
1 EF = 1FF, 0.8102 DM, 126.6 lires, 0.7332 florin, 10.13 FB ou FL.”56
Het rapport sluit af met een advies. Om een gemeenschappelijk monetair beleid ten
uitvoer te brengen, was er een centrale organisatie nodig die dat beleid in de praktijk moest
brengen. Deze organisatie zou nauw samen werken met een federale organisatie van Europese
banken. Daarnaast zou dit centrale orgaan en een federaal bankensysteem samen met de
bestaande instituties van de EEG coöpereren. De instituties die belast zijn met het uitvoeren
van het economische beleid zijn onderworpen aan het Europees Parlement:
“Pour parvenir à une politique monétaire commune, il importe d’instituer progressivement
une organization fédérale des banques d’emission de la C.E.E. avec une institution centrale
chargée de la politique monétaire communautaire. Cette organization monétaire européenne
de type fédéral doit collaborer très étroitement avec les institutions de la C.E.E., qui sont
chargées de la politique économique et qui sont soumises à leur tour au controle du
Parlement européen.”57
De Europese Commissie
Het Actie Programma voor de Tweede Fase 1962
Op 24 oktober 1962 werd er een memorandum over het actieprogramma van de
Gemeenschap gedurende de tweede fase van een monetaire unie uitgevaardigd door de
Dichgans, Rapport sur l’activité future de la Communauté dans le domaine de la politique monétaire et la
creation d’une monétaire européenne, 12.
56
Ibidem 12.
57
Ibidem 23.
55
27
Commissie. Walter Hallstein, de president van de Commissie, schreef de politieke introductie.
De inleiding benadrukte sterk het politieke karakter van de Europese economische integratie:
“What is called the economic integration of Europe is essentially a political phenomenon.
Together with the European Coal and Steel Community and the European Atomic Energy
Community, the European Economic Community constitutes a political union in the economic
and social spheres.” 58
In het hoofdstuk over het monetaire beleid, geschreven door Robert Marjolin, stond
dat een monetaire unie het doel van de derde fase van de gemeenschappelijke markt zou
kunnen worden. Het memorandum stelde dat monetair beleid van vitaal belang was voor de
gemeenschappelijke markt want wisselkoersfluctuaties konden de handel verstoren. Er werd
in dit opzicht voornamelijk aandacht besteed aan de rol van de landbouw:
“Economic union, at least after the end of the transitional period, implies fixed exchange
rates between the currencies of the Member States, subject to variations within very narrow
limits. Any significant change would cause such severe disruption in the trade of countries no
longer protected by any customs barriers and, because of the guaranteed Community
intervention price for cereals and other basic agricultural products, would trigger such
sudden changes in price levels for agricultural products and hence in farmers’ incomes that
the Common Market itself could be placed at risk.”59
Op 24 juni 1963 kwam de Commissie met een nieuw voorstel getiteld Monetary and
Financial Corporation in the European Economic Community. In dit document stelde de
Commissie voor om zowel twee nieuwe overlegorganen te creëren, namelijk het Comité van
Presidenten van de Centrale Banken van de Lidstaten van de Europese Economische
Gemeenschap, kortweg het Gouverneurscomité, en het Budgettair Beleid Comité, als het
uitbreiden van de verantwoordelijkheden van het Monetair Comité, vooral op het gebied van
internationale monetaire kwesties.60 De hoofdtaken van dit Gouverneurscomité waren het
houden van vergaderingen over de algemene principes en de brede lijnen van het beleid van
de
centrale
bank,
vooral
betreffende
krediet,
de
geldmarkt
en
buitenlandse
wisselkoersmarkten.61
Ook werden gezamenlijke vergaderingen tussen de ministers van Financiën of
Economische Zaken en de bankhoofden en voorafgaande discussie tussen hen betreffende
Commission of the EEC, Mémorandum de la Commission sur le Programme d'Action de la
Communauté pendant la 2e Etape (1962) 1.
59
Mémorandum de la Commission sur le Programme d'Action de laCommunauté pendant la 2e Étape, 87.
60
Ibidem 37.
61
H. Ungerer, A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU (Londen 1997) 45-49.
58
28
belangrijke monetaire beleidsbeslissingen voorgesteld. In externe beleidszaken zouden de
kredietfaciliteiten van het IMF worden geconsulteerd, het beleid van de centrale bank met
betrekking tot geldreserves zou geharmoniseerd moeten worden en er moest een gezamenlijke
positie in de hervorming van het internationale monetaire systeem worden uitgewerkt.62 Ook
werd er besloten dat lidstaten elkaar vooraf op de hoogte zouden stellen wanneer er in de
nabije toekomst een pariteitmodificatie werd ondernomen.
Het Actieprogramma van de Europese Commissie benadrukte de noodzaak van
coördinatie van economisch beleid door middel van een versterking van het consultatieve
proces. Er waren twee redenen dat de EEG-regeringen openstonden voor deze voorstellen.
Ten eerste omdat de besluiten van de Raad niet verder gingen dan het ontwerp en
verbintenissen van het EEG-verdrag. Lidstaten waren nog onwillig om verder te gaan dan het
versterken van de consultatieprocedures. Het tweede aspect dat een gunstiger klimaat
veroorzaakte was de ervaring met de monetaire crisis van 1963-1964.63 Voornamelijk de
Italianen hadden in die jaren te maken met een serieus betalingstekort door toedoen van
hevige inflatiedruk. Voor het oplossen van dit probleem klopte de Bank van Italië niet aan bij
de Commissie, maar bij de Verenigde Staten en het IMF. Dit was een duidelijk signaal dat de
EEG onvoorbereid en niet in staat was om een intern probleem op te lossen.
Hoewel bovengenoemde beslissingen minieme stappen waren richting een monetaire
unie, droegen zij bij aan de creatie van de Commissie als actor op monetair gebied. Ten eerste
maakte de beslissingen duidelijk dat het EEG-verdrag het recht van initiatief op monetair
gebied aan de Commissie gaf. Ten tweede werd de Commissie uitgenodigd om als observant
vergaderingen van het Gouverneurscomité bij te wonen. Dit gaf de Commissie een toegang
tot de wereld van de centrale bankiers. De voorstellen over samenwerking en coördinatie op
het gebied van het economische en monetaire beleid hadden in de jaren vanaf 1964 niet meer
de hoogste prioriteit. Het Europa van de Zes had te maken met andere problemen veroorzaakt
door de Franse veto’s tegen Britse toetreding en het Empty-Chair beleid van de Gaulle. Toch
werd de kwestie over een economische en monetaire unie vanwege economische problemen
in Europa en de stakingen van mei 1968 in Frankrijk weer op de Europese agenda gezet.
*
62
63
*
*
*
*
H. Ungerer, A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU (Londen 1997) 87.
L. Tsoukalis, ThePolitics and Economics of European Monetary Integration (Oxford 1977) 58.
29
Hoofdstuk 2
De wisseling van de macht
De eerdere voorstellen leidden niet tot tastbare resultaten en geen enkele poging tot diepere
monetaire integratie werd ondernomen. Op monetair gebied waren de lidstaten bezig met
internationale zaken zoals de problemen van de dollar en het pond sterling, en de hervorming
van het internationaal monetair systeem. Een andere factor van belang was dat Frankrijk
onder leiding van president De Gaulle niet echt ontvankelijk was met betrekking tot een
diepere Europese integratie. Diepere integratie betekende uiteindelijk een afname van de
soevereiniteit. Dit werd gedemonstreerd met het beleid in de Empty Chair Crisis. In deze
atmosfeer van besluiteloosheid en politiek gemanoeuvreer en door de monetaire perikelen in
de jaren ’68 en ’69 maakte de Commissie zich grote zorgen. De Commissie was bang dat
wanneer de lidstaten geen gemeenschappelijke positie innamen, de Gemeenschap uit elkaar
zou vallen.64
In 1969 vonden twee politieke gebeurtenissen plaats die hun stempel op latere
ontwikkelingen in de Europese integratie hebben gedrukt. De eerste gebeurtenis was het
aftreden van de president de Gaulle in april 1969. De Gaulle werd opgevolgd door Georges
Pompidou. De machtsbasis van de nieuwe Franse president rustte op de steun van
Onafhankelijke Republikeinen en de Centristen. Deze twee stromingen binnen de Franse
politiek waren voorstanders van Britse toelating en verdere Europese integratie. 65 De nieuwe
Franse president riep de regeringsleiders van de lidstaten bijeen voor een topontmoeting in
Den Haag.
De andere grote politieke gebeurtenis die van invloed was op de vooruitgang tijdens
de Eurotop en op toekomstige ontwikkelingen binnen de Gemeenschap was de formatie van
de nieuwe Duitse regering. De sociaaldemocraten vormden een coalitie met de Vrije
Democraten. Deze nieuwe regering markeerde het einde van het tijdperk van de
Deutschlandpolitik. Dit buitenlandse beleid werd gedomineerd door het probleem van de
Duitse splitsing. Doordat de Amerikanen hun aandacht verlegden naar de oorlog in Vietnam
en de Europese veiligheidskwestie op een laag pitje zetten, kreeg de nieuwe bondskanselier
meer ruimte om te manoeuvreren.66
64
Minutes of the 23rd Meeting of the Committee of Governors (12 February 1968, Archives
ECB).
65
66
L. Tsoukalis, The Politics and Economics of European Monetary Integration (Londen, 1977) 83.
Tsoukalis, The Politics and Economics of European Monetary Integration, 83.
30
Frankrijk
De enorme speculaties van de franc ten opzichte van de mark die ook in 1969 op
reguliere basis voorkwamen overtuigden de non-gaullistische en non-communistische delen
van de Franse elite dat een strategie van nationale autonomie een illusie was en dat een
Europese oplossing de enige mogelijkheid was om te voorkomen dat de franc, als die ooit
afhankelijk van de dollar wilde zijn, onderworpen zou worden aan het Duits monetair beleid.
Bij deze bezorgdheid op de lange termijn kwam de urgente reddingsoperatie op korte termijn
om het GLB te redden van de vernieling toen de Fransen en de Duitsers hun valuta
herschikten. Frankrijk liet er geen twijfel over bestaan dat het voltooien van het GLB een
voorwaarde was voor enige vooruitgang op het gebied van Europese integratie. Kortom, de
de-legitimatie van de gaullistische ideologie en een mix van korte en lange termijn
bezorgdheden opende de deur voor de Franse regering om een Europese oplossing in de
armen te sluiten. Maar deze opening was fragiel: Pompidou was er niet van overtuigd dat een
Europese oplossing de voorkeur had in de gaullistische opvatting.67
Op het politieke niveau adopteerde Frankrijk een meer pragmatisch beleid en liet
grotere bereidheid zien om vooruitgang te boeken met de Europese integratie. Dit gebeurde na
het aftreden van president De Gaulle en onder leiding van de nieuwe president Georges
Pompidou. De regering van de nieuwe Franse president vertrouwde op de steun van de
Onafhankelijke Republikeinen en de Centristen. Deze Franse politieke stromingen hadden
meer sympathie voor Britse toetreding en verdere Europese integratie dan de orthodoxe
gaullisten.
Pompidou stond opener tegenover de Europese integratie dan De Gaulle. Hij was
bereid om Europese retoriek te gebruiken en om zijn toevlucht te nemen tot initiatieven om
een Europa te bouwen waarin de nationale onafhankelijkheid van de lidstaten beschermd
werd. Pompidou moest een manier vinden om het personele verlies aan de linkerzijde te
compenseren. Dit betekende voor hem een koerswijziging richting een sterker pro-Europees
beleid. Maar Pompidou was een gaullist en had een beperkte conceptie van een EMU. Hij
deelde de gaullistische afkeer van het idee om economische macht aan Europa af te staan en
het bouwen van nieuwe instituties op het niveau van de Gemeenschap. Een EMU ging
volgens hem over het verbeteren van het overlegproces en de economische en monetaire
coördinatie, om op die manier grotere invloed over Duitsland uit te oefenen. Een economische
67
H. Zimmerman, The Fall of Bretton Woods and the Emergence of the Werner Plan in: L.
Magnusson&B.Strath(eds) From the Werner Plan to the EMU. In Search of a Political Economy for Europe
(Brussel 2001) 67.
31
en monetaire unie zou niet moeten resulteren in het afstaan van soevereiniteit aan
supranationale instituties.
Een vitaal punt voor het idee van een EMU waren de lessen van monetaire crisis in
1968. Hierdoor kwam er een nieuw gevoel van druk en urgentie in Parijs om in de toekomst
deze problemen te kunnen aanpakken. De scheve verhoudingen tussen de Franse en Duitse
economie werden gezien als een acuter en bedreigender probleem dan voorheen. Nieuwe
maatregelen om de vitale Franse belangen te beschermen waren dus noodzakelijk. De realiteit
van de Duitse economische en monetaire macht in 1969 was wreder voor Pompidou dan voor
De Gaulle in 1958. President De Gaulle steunde geen EMU-initiatief, maar gaullisten zoals
Pompidou konden hun keus voor een EMU rechtvaardigen met het principiële gaullistische
argument voor Europese eenwording: het was een middel om te ontsnappen aan de
afhankelijkheid van de Amerikaanse macht en tegelijkertijd de Duitse macht in te binden.68
De nieuwe
Franse president
was
gecharmeerd van Raymond
Barre, de
Eurocommissaris verantwoordelijk voor economische en financiële zaken. Pompidou
bewonderde Barre’s pragmatische, stap-voor-stapaanpak voor een EMU. De Eurocommissaris
wilde Europa isoleren van de effecten van het instorten van de Amerikaanse dollar. Daarnaast
moesten er economische lessen worden getrokken uit de Franse crisis van mei 1968. Deze
zorgen werden beschreven in het Barre Memorandum van februari 1969. De economische en
monetaire convergentie moest versterkt worden en de valutastabiliteit moest hersteld worden.
Dit zou gedaan moeten worden door een nauwere coördinatie van economisch beleid en
monetaire steun door middel van financiële assistentiemechanismen.69 Barre wilde ook
overgaan tot een verkleining en uiteindelijke opheffing van de fluctuatiemarges tussen EEGvaluta’s in 1968-1969 om de monetaire samenwerking te versterken. Dit voorstel zou als
reddingsboei moeten dienen mocht een devaluatie van de dollar tot de ineenstorting van het
Bretton Woods systeem leidde. Maar Pompidou was niet erg geïnteresseerd in het nadenken
over een parallelle of gemeenschappelijke Europese valuta.
Pompidou leerde van de Frans-Duitse crisis en was van mening dat Frankrijk moest
ontsnappen uit de internationale isolatie. Deze ontsnappingsroute hield in dat de Fransen
Europa moesten overtuigen van een gemeenschappelijk belang in internationale monetaire
hervormingen en het delen van frustratie van de onverantwoordelijkheid van de Verenigde
Staten in het managen van het Bretton Woods systeem. Een initiatief van een EMU was
68
K. Dyson & K. Featherstone, The Road to Maastricht. Negotiating Economic and Monetary Union (Oxford
1999) 105.
69
K. Dyson, Elusive Union: The Process of Economic and Monetary Union in Europe (Londen 1994) 72.
32
gerechtvaardigd omdat op die manier de Duitse monetaire macht in een sterker Europees
kader gebonden kon worden dat op zijn manier weer op gelijke basis met de Verenigde Staten
kon functioneren. De noodzaak om dit te doen werd duidelijk in de nasleep van Pompidou’s
beslissing om de franc te devalueren in augustus 1969. Hierop reageerden de Duitsers met het
zweven van de mark voor een periode. Franse regeringsfunctionarissen reageerden nijdig op
deze Duitse unilaterale actie want het had implicaties voor het GLB, een vitaal Frans belang.
De Fransen begonnen in te zien dat een EMU nodig was om Duitsland in te binden.
Pompidou zag een EMU meer als een klinische, geopolitieke analyse van Frans-Duitse
relaties en Europa. Hij zag een monetaire unie als een politiek project: een manier om de
Gemeenschap te verdiepen en tegelijkertijd te verbreden om Zuid-Europa en het Verenigd
Koninkrijk toe te laten. Op deze manier kon Europa ge-rebalanceerd worden door zowel een
EMU en de toetreding van nieuwe lidstaten om Franse belangen te dienen en de macht van
Duitsland in te dammen.70 Op dit punt verschilde hij van Barre in de concepties over Europa
en de relatie tussen Frankrijk en Duitsland. Voor Barre betekende Europese unificatie een
diepe wens, een zaak van zowel het gevoel als het verstand. In de rationele ogen van
Pompidou was Europese eenwording een noodzaak voor Frankrijk, opgelegd door de historie
en haar ligging. Pompidou had, net als de Gaulle, een bepaalde vijandschap tegen
supranationale instituties zoals de Europese Commissie. Daarnaast zag Pompidou de FransDuitse as als een noodzakelijk kwaad. Angst en wantrouwen ten opzichte van Duitsland
waren de Leitmotifs van de ambtstermijn van Pompidou.71
Dit leidde tot een obsessie voor Pompidou om Frankrijk net zo machtig te maken op
economisch gebied als Duitsland. Deze obsessie werd ook gevoed door het ‘alleen zijn’ met
Duitsland in de Gemeenschap en hierdoor werd Pompidou’s sterke voorkeur ontwikkeld om
de Britten toe te laten tot de Gemeenschap. De angst van Pompidou kreeg een extra dimensie
vanwege de Ostpolitik van de nieuwe bondskanselier Willy Brandt. Pompidou zag deze
verzoeningspoging met het communistische oosten van Europa als een teken dat Duitsland
zich meer naar het oosten zou keren in plaats van het westen. Pompidou was van mening dat
EMU een sterker politiek anker zou zijn voor het westen in de context van de politieke
veranderingen in Bonn.
70
K. Dyson & K. Featherstone, The Road to Maastricht. Negotiating Economic and Monetary Union (Oxford
1999) 106.
71
F. Abadie & J.P. Corcolette, Georges Pompidou 1911-1974 (Parijs 1994) 336-340.
33
Het Franse economische beleid: ‘le tradition républicaine’ en de centralisatie van de macht
Frankrijk kende een lange traditie van een sterke gecentraliseerde staat. Le tradition
républicaine benadrukte de politieke richting van het beleid. Dit hield het primaat van de
politieke wil op de markten in. Het economische beleid had een sterk voluntaristisch karakter.
De republikeinse traditie legitimeerde een centralisatie van de macht, ook op het gebied van
economische en monetaire kwesties. Daarnaast kende Frankrijk een lange traditie van
staatsinterventie in de binnenlandse economie.
De traditionele economische benadering van de Fransen is in twee stromingen te
verdelen. Een aanpak focuste zich op de binnenlandse beleidsprioriteiten, vooral economische
groei, en nam een soepele positie ten opzichte van de wisselkoersen in; de andere benadering
benadrukte discipline en een sterke stabiele franc.72 De eerste stroming focuste zich op
binnenlandse beleidsdoelen en was meer in lijn met de traditionele Franse voluntaristische
aanpak. Het werd gesteund door verschillende sociaal-economische segmenten, zowel in
socialistische als gaullistische milieus, en onder werknemers en vakbonden. Andere
voorstanders van deze economische lijn waren pragmatische Keynesianen en linkse
economisten.
Het hoofddoel van het economische beleid was het stimuleren van economische
activiteit, zelfs als dat een hoge inflatie tot gevolg zou hebben. Concurrentieproblemen
werden vaak opgelost door een devaluatie van de franc.73 Deze economische opvatting werd
gevolg tijdens de ambtstermijn van president Pompidou en de eerste jaren van het
presidentschap van Mitterand. Voor de Europese integratie was deze tradition républicaine
niet stimulerend. Deze traditie ging uit van de one and indivisible state. Hierdoor stonden de
Franse beleidsmakers onwillig tegenover het afstaan van nationale soevereiniteit aan
Gemeenschapsinstituties. Dit Franse economische beleid stond haaks op de economische
traditie die in Duitsland aanwezig was.
Duitsland
In Duitsland werd er een nieuwe regering geformeerd door de sociaaldemocraten in
samenwerking met de Vrije Democraten. Deze nieuwe coalitie markeerde het einde van een
tijdperk waarin het buitenlandse beleid gedomineerd werd door het probleem van de Duitse
verdeling. Bondskanselier Willy Brandt was een overtuigd Europees federalist, voorstander
72
73
I. Maes, On the Origins of Franco-German EMU-Controversies (Juli 2002) 4.
Maes, On the Origins of Franco-German EMU-Controversies, 4.
34
van een EMU en lid van het Actie Comité van de Verenigde Staten van Europa van Jean
Monnet.
De belangrijkste reden hiervoor was dat de consensus in Duitsland wat betreft de
prioriteit op het volgen van een international monetair beleid in een trans-Atlantisch kader
snel begon te verdwijnen. Belangrijke actoren zoals de Bundesbank bleven weliswaar gelieerd
aan het systeem van Bretton Woods en hoewel Schiller en Strauss aan het flirten waren met
een gaullistische opvatting van nationale autonomie dankzij het succes van de Duitse antiinflatie maatregelen, was het toch de Europese optie die als winnaar uit de bus kwam tijdens
de Eurotop van december 1969 in Den Haag.
De centrale rol in deze beslissing werd bekleed door Willy Brandt die gekozen was als
bondskanselier in september 1969. De kern van zijn beleid was een reconciliatie met de
oosterse landen om zo de vrijheid van manoeuvreren te verbeteren en om de afhankelijkheid
van de westerse bondgenoten in vitale beleidsterreinen te verminderen. Tegelijkertijd was de
bondskanselier zich ervan bewust dat deze Ostpolitik wellicht beduchte reacties zou uitlokken
van landen die een grotere Duitse onafhankelijkheid geen goed idee vonden. De valutacrisis
van 1968 was een perfecte illustratie van dit gegeven. Na de ontmoeting speculeerden de
Britse en Franse pers over hoe Duitsland zijn nieuwe macht, die gebaseerd was op de sterkte
van de mark, zou gaan benutten. Een continuering van het Duitse beleid van nationale
autonomie in tijden van een uit elkaar vallende trans-Atlantische orde zou zeker de angsten
van de desbetreffende landen versterken en de prestaties van de Westpolitik ondermijnen.
In zijn ambtstermijn als minister van Buitenlandse Zaken vanaf 1966 was Brandt
ooggetuige van de toenemende verslechtering van de relaties met Frankrijk, het getalm in de
Europese instituties en de toenemende destructieve invloed van de monetaire conflicten tussen
Duitsland en zijn partners.74 Daarnaast was hij sympathiek ten opzichte van de kritiek die de
Europeanen hadden op het beleid van de Amerikanen en daardoor was het redden van de
transatlantic bargain niet zijn hoogste prioriteit. Europese integratie werd dus een cruciaal
onderdeel van zijn buitenlands beleid. Een symbolische stap van de Duitsers zou de
achterdocht die heerste bij de partners van Duitsland vanwege de Ostpolitik wegnemen.
Daarmee zou ook de Frans-Duitse relatie worden hersteld. De situatie voorafgaand aan de
Eurotop in Den Haag leende zich daar perfect voor. Het Franse ‘ja’ voor het starten van de
onderhandelingen met het Verenigd Koninkrijk over het lidmaatschap van de Gemeenschap,
74
H. Zimmerman, The Fall of Bretton Woods and the Emergence of the Werner Plan in: L.
Magnusson&B.Strath(eds) From the Werner Plan to the EMU. In Search of a Political Economy for Europe
(Brussel 2001) 68.
35
dat als compensatie gold voor de steun van Bonn voor het voltooien van het GLB, verzekerde
het succes van de top.
Maar Brandt ging een stapje verder. Tijdens de topontmoeting van de regeringsleiders
en staatshoofden in Den Haag op 1 december 1969, verraste Brandt de bijeengekomen groep
met het onderschrijven van het idee van een economische en monetaire unie die via
verschillende fasen zou moeten worden opgezet.75 Dit idee was door Monnet voorafgaand aan
de top al aan Brandt gesuggereerd. Maar Brandt vond dit voorstel nog te prematuur. 76 Toch
zag Brandt in dat een Duits initiatief op het monetaire gebied wellicht een diepe indruk op het
publiek zou maken. Hiermee liet Duitsland een staaltje leiderschap zien aan Europa. Het idee
van Monnet zou voor Duitsland wel eens enorm bruikbaar kunnen zijn. Ondanks de
terughoudendheid van zijn medewerkers besloot Brandt dat een voorstel over een monetaire
unie de noodzakelijke symbolische waarde zou hebben en het zou de serie van belangrijke
objectieven, zoals hierboven beschreven, dienen.
Brandt kwam tijdens de top met concrete voorstellen. Volgens de Duitse
bondskanselier zou de weg naar een EMU in twee fasen moeten plaatsvinden. In de eerste
periode zouden er kwantitatieve economische doelen op de middellange termijn moeten
worden vastgesteld op Gemeenschapsniveau. Dit zou moeten gebeuren met een effectieve
harmonisatie van economisch beleid op korte termijn. De weg naar een economische en
monetaire unie zou dan open liggen wanneer de Gemeenschap succesvol was in het
formuleren van gemeenschappelijk economisch beleid.
De ontwikkeling van monetaire coöperatie zou dus gebaseerd moeten worden op de
harmonisatie van economisch beleid. Daarnaast zou het opzetten van een Europees
reservefonds onderzocht moeten worden, onderhandelingen met kandidaat-lidstaten moesten
worden geopend en de Gemeenschap moest haar eigen inkomstenbasis krijgen. De Eurotop
gaf geen concrete instructies of aanwijzingen hoe een EMU bereikt zou moeten worden. Het
communiqué bevatte een duidelijk economistish element waar beschreven werd dat de
ontwikkeling van monetaire samenwerking gebaseerd zou moeten worden op de harmonisatie
van economisch beleid. De verwijzing naar een Europees reservefonds had een meer
monetaristisch karakter.
Net als de overeenkomst tussen Kohl en Mitterand in 1989 over een
intergouvernementele conferentie in Maastricht, vond de beslissing van Brandt om een plan
75
Zimmerman, The Fall of Bretton Woods and the Emergence of the Werner Plan, 68.
PA-AA, Dept. I A 2, vol. 1553 in L. Magnusson&B.Strath, From the Werner Plan to the EMU. In Search of a
Political Economy for Europe (Brussel 2001) 69.
76
36
voor een monetaire unie op tafel te gooien plaats in een vluchtige internationale situatie en
zijn beslissing was op korte termijn genomen en zonder enige voorbedachte rade.
Terugkijkend schreef Brandt in zijn Begegnungen und Einsichten dat het zijn intentie was om
Europa een nieuwe impuls te geven met dit idee dat aangemoedigd werd door Jean Monnet
maar vergezeld werd met de waarschuwingen van zijn ministers dat het met de uiterste
zorgvuldigheid moest worden uitgevoerd.77 Dit liet zien dat het initiatief van Brandt op een
breekbare fundering rustte in de Bondsrepubliek. Niettemin was dit wel de eerste keer dat een
Duitse bondskanselier een idee van een Europese monetaire orde openlijk steunde.
Duitsland stelde voor om het instrument te neutraliseren dat de voorafgaande maanden
het nieuwe gewicht van de Bondsrepubliek demonstreerde. Het voorstel werd gepresenteerd
op het moment dat Duitsland wilde beginnen aan een nieuw beleid dat als prioriteit had de
vele beperkingen van de geopolitieke positie van zich af te schudden. Op een tijdstip dat de
veiligheidsrelatie met de VS verzwakt was vanwege de Vietnamoorlog en de Ostpolitik en de
afnemende afhankelijkheid, nam de regering ook stappen om een concurrentiepositie ten
opzichte van de dollar te creëren.
Het Duitse economische beleid: een federale aanpak met decentralisatie
Een cruciaal element in het naoorlogse economische beleid was decentralisatie. Dit
was een reactie op de centralisatie ten tijde van het nationaal-socialisme. Het was ook het
resultaat van Amerikaanse invloed in reconstructie van West-Duitsland: de federale staat, het
federale banksysteem en antikartelbeleid. Decentralisatie had niet alleen betrekking op de
staatsinrichting, maar ook op de organisatie van het economische beleid. De nationale centrale
bank was verantwoordelijk voor het monetaire beleid, maar had geen banksupervisie.
Het Duitse economische systeem na de oorlog kan het best omschrijven worden als
een sociale markteconomie. In deze economie werd het principe van vrijheid in de markt
gecombineerd met sociaal evenwicht. Gedurende de oorlog werden ordo-liberale ideeën
ontwikkeld door economisten. Deze ordo-liberalen benadrukten dat het economische beleid
een Ordnungspolitik was. Dat wil zeggen een beleid dat erop gericht is een stevig en veilig
kader te creëren waarin markten kunnen opereren.78 De hoofdtaak van dit economische beleid
bestond uit drie aspecten. Ten eerste het verzekeren van prijsstabiliteit op monetair gebied, ten
tweede een beperkte taak voor de overheid op het gebied van het fiscale beleid en ten slotte
77
78
W. Brandt, Begugnungen und Einsichten 1960-1975 (Hamburg 1976) 322.
I. Maes, On the Origins of Franco-German EMU-Controversies (Juli 2002) 7.
37
een structureel beleid waarin de rol van de overheid beperkt is en de nadruk vooral op
concurrentiebeleid ligt.79
Een sterke staat, hoewel met beperkte functies, is noodzakelijk voor het functioneren
van een sociale markteconomie. De hoofdtaak van de regering is het bepalen van de condities
van het stevige en veilige kader. Deze condities moeten economische activiteit stimuleren. De
fundamentele taak van de staat is rule-setting: het instellen van de regels voor economische
processen, het naleven van die regels en het straffen wanneer die regels niet nageleefd
worden.80
Een ander belangrijk element van de sociale markteconomie is monetaire stabiliteit.
Dit is belangrijk om economische redenen. Inflatie beschadigt de sturingsfunctie van het
prijsmechanisme. Hierdoor ontstaat onzekerheid. Het heeft een nadelig effect op
investeringen. Monetaire stabiliteit is ook belangrijk vanwege sociale redenen. Inflatie leidt
tot een nieuwe verdeling van het inkomen in het nadeel van de zwakkere sociale groepen die
zichzelf hiertegen niet kunnen beschermen. De taak van het verzekeren van monetaire
stabiliteit werd aan de onafhankelijke Bundesbank opgelegd. Dit was geheel in lijn met de
traditionele federalistische aanpak; de Duitsers gaven de voorkeur aan gedecentraliseerde en
opgedeelde structuren.81
Het economische beleid van de sociaaldemocratische regering onder leiding van
Brandt was een combinatie van de sociale markteconomie en actief macro-economisch beleid.
Het decentralistische en federale Duitse gedachtegang sloot goed aan bij Europese integratie
en het afstaan van soevereiniteit aan supranationale instituties in tegenstelling tot de Franse
afkeer van soevereiniteitsoverdracht aan Europa en de voorkeur aan een intergouvernementele
aanpak in de Gemeenschap.
*
*
*
*
*
79
I. Maes, On the Origins of Franco-German EMU-Controversies, 7.
Ibidem 7.
81
H. Tietmeyer, The Social Market Economy and Monetary Stability (Londen, 1999) 165.
80
38
Hoofdstuk 3
Het Barre Plan
De eerste tastbare poging sinds een paar jaar werd gemaakt in oktober 1968 toen Raymond
Barre, vicepresident van de Commissie en als Eurocommissaris verantwoordelijk voor
economische en financiële zaken, in het Europese Parlement verklaarde dat voor succes van
een EMU een politieke autoriteit noodzakelijk was en dat een monetaire unie de kroon op een
economische unie moest zijn.82 Barre ging voor een pragmatische en tweezijdige benadering
door te beweren dat een betere coördinatie van zowel het economische als monetaire beleid
van de lidstaten het hoofddoel moest zijn.
Zijn ideeën werden verder uitgewerkt in het zogeheten Barre Memorandum van 12
februari 1969 over de coördinatie van economisch beleid en monetaire samenwerking in de
Gemeenschap. Het memorandum startte met de observatie dat de Gemeenschap een origineel
en complexe entiteit was, bestaande uit nationale en EEG-elementen. Het onderstreepte de
groeiende economische afhankelijkheid tussen de lidstaten, implicerend dat tegenstrijdigheid
van beleid en strategie een gevaar was voor de douane-unie:
“At the present time the Community is an original and complex entity, consisting of both
national and Community elements. The rate of integration has not been the same in all fields.
The particularly rapid expansion of intra-Community trade (the proportion of exports to other
member countries has risen from one third of total exports in 1957 to nearly half in 1968) has
increased the interdependence of member countries. Although this is very advantageous to
their individual growth, at the same time it renders the business activity and payments
equilibrium of each member country more vulnerable to business fluctuations in neighboring
EEC-countries.”83
Het Barre Plan concentreerde zich op drie hoofdlijnen. Ten eerste focuste het plan zich
op de convergentie van het economisch beleid op de middellange termijn. Men moest
specifieker zijn over de mate van convergentie van de brede oriëntaties van het beleid van de
lidstaten op de middellange termijn:
“…the Council should also take the necessary measures for improving the
synchronization of the national programmes and strengthening the links between them. It is
R. Barre, Les Problèmes Monétaires Internationaux et la Politique Monétaire de laCommunauté in: Bulletin of
the European Communities (Vol. 1, No 1, November 1968) 17.
83
Commission Memorandum to the Council on the Co-ordination of Economic Policies and Monetary Cooperation within the Community (12 februari 1969) 5.
82
39
regrettable from the point of view of approximating the economic policies that the periods
chosen by the various member countries for drawing up their medium term projections and
programmes do not coincide.”84
Het tweede punt van aandacht was de coördinatie van het economische beleid op de
korte termijn. Hier lag de nadruk op coherent beleid op de korte termijn zodat de
verschillende economieën zich niet ontwikkelden op een manier die verschilden van de
doelen op de middellange termijn. Het memorandum stelde een versterking en een
effectievere toepassing van de overlegprocedures voor, voordat lidstaten economische
beslissingen maakten:
“The Commission considers that the most important step to be taken with regard to the shortterm economic policies is the tightening-up and the more effective application of consultation
procedures prior to the final adoption of economic measures planned by member states.”85
Ten slotte stelde het plan voor om een Gemeenschapsmechanisme voor monetaire
coöperatie in het leven te roepen:
“The machinery which the Commission wishes to see set up should ensure short-term
monetary support and allow medium-term financial assistance for a member state. For this
purpose an agreement would be concluded between the member countries to set up a system
which would work as follows.”86
Dit mechanisme zou uit twee delen moeten bestaan: een deel voor monetaire steun op
de korte termijn en een deel voor financiële assistentie op de middellange termijn. Het geven
van monetaire steun op de korte termijn bestond uit zeven stappen is te vinden in paragraaf 25
van het memorandum en zag er als volgt uit:
“(i) Each participant country would undertake to make available to the others funds not
exceeding a given ceiling;
(ii) An agent could be appointed for the technical implementation of the provisions of the
agreement;
(iii) Any participating country could activate the system by simply applying to the other
countries taking part in the agreement; the amount of each participant’s debt to the others
following the application of the system would not be allowed to exceed a certain ceiling;
(iv) The ceilings for amounts committed and borrowed would be fixed by agreement by the
participants;
84
Commission Memorandum to the Council on the Co-ordination of Economic Policies and Monetary Cooperation within the Community, 9.
85
Ibidem 10.
86
Ibidem 11.
40
(v) Any sum applied for by a participant country would be financed by the others in
proportion to each country’s share in the total amount committed or still available, less the
ceiling of the commitments of the deficit country. However, at the request of the participant
countries, the agent, with the agreement of the others and within the limits of each one’s
commitment ceiling could alter the proportions fixed;
(vi) A participant country could not be obliged to contribute to a financing operation within
the system if he were himself in debt with the system;
(vii) Any use of the system by a participant country should be followed as soon as possible by
consultation in the appropriate Community bodies. The purpose consultation would be to
determine, in the light of an examination of the situation in the country aided, the measures
called for by this situation from both the country concerned and the other member countries.
Failing an agreement on the steps to be taken by the deficit country, this country may not be
indebted to the system for more than three months. If agreement is reached, the short-term aid
could be renewed for a fixed period or medium-term financial assistance could be granted,
according to the situation in the deficit country.”87
Het tweede deel van het mechanisme voor monetaire samenwerking hield financiële
assistentie op de middellange termijn in. In paragraaf 26 van de Commissiememorandum
wordt deze financiële steun als volgt beschreven:
“(i) If the examination procedure set in motion by use of the system under the conditions set
out in Paragraph 25 above were to lead subsequently to the conclusion that the situation in
the country in question required a medium-term loan, the Commission would recommend the
Council, after consulting the Monetary Committee, to grant such a loan.
(ii) The conditions under which this medium-term assistance would be granted would be
determined by the resources which could be mobilized in the medium-term from more
extensive sources than the EEC, and by other circumstances.
(iii) Considering among other things the terms of sub-paragraph b) above, it is not necessary
to stipulate ceilings for borrowing, as it is for the machinery described in Paragraph 25. It
would, however, be advisable to establish ceilings for commitments contributed to the
operation of this machinery, and these ceilings would be valid for a limited period and subject
to revision.”88
87
88
Ibidem 12.
Ibidem 12.
41
De Commissie vroeg in de conclusie van het memorandum aan de Raad om
beslissingen te nemen over een aantal zaken. Ten eerste moesten er in het najaar besprekingen
worden gehouden over de economische vooruitzichten van de lidstaten in de komende jaren:
“ Hold a discussion at the beginning of the Autumn 1969 on the prospects of in the member
countries in the next few years for the trend of production, employment, prices, the
equilibrium of the balance of current payments and the equilibrium of the overall balance of
payments.”89
Daarnaast moesten er beslissingen worden genomen wat betreft de consultaties over
het economische beleid op de korte termijn en de Raad moest een besluit nemen voor het
einde van de overgangsperiode over het instellen van een mechanisme voor monetaire
samenwerking in de Gemeenschap volgens de richtlijnen uit het memorandum. Het Barre
Memorandum was het eerste concrete voorstel van de Commissie op het gebied van
monetaire integratie. Het memorandum diende als basis voor de Eurotop in de winter van
1969.
*
89
*
*
*
*
Ibidem 13.
42
Hoofdstuk 4
Eurotop Den Haag
Drie hoofdthema’s domineerden de besprekingen op 1 en 2 december 1969 in Den Haag,
namelijk voltooiing, verdieping en verbreding. Met voltooiing werd het afmaken van de
projecten bedoeld waarin de Gemeenschap nog achter liep. In het Verdrag van Rome was een
overgangsperiode van twaalf jaar overeengekomen. Die overgangsperiode zou een maand na
de Eurotop aflopen. In de praktijk, en wat de vooral de Fransen betrof, kwam dit neer op het
aannemen van maatregelen voor de financiering van het GLB en de creatie van financiële
Gemeenschapsmiddelen. Met verdieping werden nieuwe initiatieven bedoeld om de
stagnerende Europese integratie van een nieuwe snelheid te voorzien. De verdiepingskwestie
werd gedomineerd door voorstellen met een economisch en monetair karakter. De laatste
pijler waarop de Eurotop gefundeerd was had te maken met verbreding. Hiermee werd de
uitbreiding van de Gemeenschap bedoeld met vier nieuwe lidstaten, namelijk het Verenigd
Koninkrijk, Ierland, Denemarken en Noorwegen.
Aangezien president Pompidou de Eurotop bijeenriep, verwachtte iedereen dat de
Franse president het plan voor een EMU bij de strot zou pakken. Dit gebeurde niet want
bondskanselier Brandt nam het initiatief. Brandt legde een aantal voorstellen neer voor de
verdere ontwikkeling van de Gemeenschap, waaronder een EMU-voorstel. Volgens Brandt
zou het oprichten van een EMU in twee delen moeten gaan. Tijdens de eerste fase zouden
kwantitatieve economische doelen op de middellange termijn moeten worden ingesteld op het
niveau van de Gemeenschap.90 Dit zou in combinatie moeten gaan met de harmonisatie van
economisch beleid op korte termijn. Wanneer de Gemeenschap het zou lukken om een
gemeenschappelijk economisch beleid te formuleren, dan zou de weg naar een economische
en monetaire unie volledig open liggen.
Op de tweede dag steunde ook Pompidou het voorstel van Brandt. De hoeksteen van
deze strategie vormde de progressieve verwezenlijking van de EMU. De toon tijdens de
Eurotop werd gezet door de Duitse bondskanselier en de Franse president. Het voorstel van
Brandt markeerde een koerswijziging ten opzichte van voorgaande jaren. De Duitse aandacht
werd verlegd van het IMF naar de EEG. Deze beleidswijziging had een aantal redenen.
Enerzijds was het een reactie op het steeds kwetsbaar wordende internationale economische
klimaat, waarbij het vertrouwen in de dollar afnam. Anderzijds was er een politieke dimensie:
90
L. Tsoukalis, The Politics and Economics of European Monetary Integration (Londen, 1977) 84.
43
de herstelde macht van de Bondsrepubliek en de nieuwe Ostpolitik van bondkanselier Willy
Brandt brachten de EEG-lidstaten ertoe de integratie te verdiepen om een Duitse Alleingang te
voorkomen.91
De Franse president leek bereid om verder te gaan dan de standpunten van de
voorgaande Franse regeringen. Pompidou was bereid het EMU-voorstel te steunen en ging
zelfs een stap verder. In de kwestie over de monetaire steun op korte termijn riep Pompidou
op tot een gedeeltelijke pooling van buitenlandse reserves. Dit werd door vroegere Franse
regeringen gezien als een bedreiging tegen de Franse nationale soevereiniteit. Ondanks de
veranderingen in de houding van Frankrijk en Duitsland bestond er toch een groot gat tussen
de twee landen. Volgens Brandt zou een effectieve harmonisatie van economisch beleid de
voorwaarde zijn voor het opzetten van een Europees Reserve Fonds en de creatie van een
monetaire unie; president Pompidou was meer geïnteresseerd in het onmiddellijk opzetten van
een Gemeenschapssysteem van betalingsbalanssteun en in de monetaire eenheid ten opzichte
van de rest van de wereld.92
De Eurotop in Den Haag diende als springplank voor nieuwe initiatieven die de
interne situatie in de Gemeenschap compleet op zijn kop zette. Er werd een akkoord bereikt
voor het herlanceren van de Europese integratie want Europa stond op een kruispunt:
“Looking back on the road that has been traversed, and finding that never before have
independent states pushed their co-operation further, they were unanimous in their opinion
that by reason of the progress made, the Community has now arrived at a turning point in
history. Over and above the technical and legal sides of the problems involved, the expiry of
the transitional at the end of the year has, therefore, acquired major political significance.
Entry upon the final stage of the Common Market not only means confirming the irreversible
nature of the work accomplished by the Communities, but also means paving the way for a
united Europe capable of assuming its responsibilities in the world of tomorrow and of
making a contribution commensurate with its traditions and its mission.”93
De zes lidstaten werden het tijdens de Eurotop ook eens over de voltooiing van de
financiële regulering van het GLB, iets dat de Fransen uit de onderhandelingen wilden slepen:
“As regards the completion of the Communities, the Heads of State or Government reaffirmed
the will of their governments to pass from the transitional period to the final stage of the
91
Desmond Dinan, Europe Recast. A History of European Union (New York 2004) 131-132.
L. Tsoukalis, The Politics and Economics of European Monetary Integration (Londen, 1977) 84.
93
Final Communiqué of the Conference of Heads of State of Government on 1&2 December 1969 atThe Hague
(Den Haag, 2 februari 1969) 2.
92
44
European Community and, accordingly, to lay down a definitive financial arrangement for
the common agricultural policy by the end of 1969.”94
Er
werd
ook
besloten
om
de
toelatingsonderhandelingen
met
de
vier
kandidaatlidstaten te beginnen:
“The European Communities remain the original nucleus from which European unity has
been developed and intensified. The entry of other countries of this continent to the
Communities – in accordance with the provisions of the Treaties of Rome – would
undoubtedly help the Communities to grow to dimensions more in conformity with the present
state of world economy and technology.”95
Tegelijkertijd werd ook de wil uitgedrukt dat de Gemeenschap verder moest gaan op
de weg van economische en monetaire integratie. Op dit gebied werd in het communiqué het
standpunt van bondskanselier in de onderhandelingen overgenomen:
“To this end they agreed that within the Council, on the basis of the memorandum presented
by the Commission on 12 February 1969, and in close collaboration with the Commission, a
plan in stages should be worked out during 1970 with a view to the creation of an economic
and monetary union. The development of monetary co-operation should be backed up by the
harmonization of economic policies.”96
De oprichting van het Werner Comité
Na de Eurotop ontmoetten de ministers van financiën en economische zaken elkaar op
16 januari 1970 en samen met de directeuren van de centrale banken nog een keer op 23 en 24
februari 1970. Verschillende plannen voor de oprichting van een EMU werden gepresenteerd.
Het Duitse plan, met een duidelijke economistische strategie, werd gesteund door Nederland
en Italië. De plannen van België en Luxemburg waren monetaristisch van aard. Frankrijk
presenteerde geen plan maar schaarde zich achter de voorstellen van Luxemburg en de positie
van de Europese Commissie die op 4 maart 1970 een plan naar buiten bracht.
Tijdens een vergadering op 6 maart 1970 formeerde de Raad een werkgroep om een
rapport te schetsen. Het rapport zou een analyse bevatten van de weg naar een mogelijke
EMU en de problemen waarmee de EMU te maken zou krijgen. Voorzitter van dit comité was
de premier en minister van financiën van Luxemburg Pierre Werner, een voorstander van
Europese monetaire eenwording. Het Werner Comité presenteerde de rapporten in mei en
Final Communiqué Conference Heads of State and Government at The Hague, 2
Ibidem 2.
96
Ibidem 2.
94
95
45
oktober 1970. De lidstaten mochten voor de vergaderingen van de Werner Groep zelf
voorstellen maken over het pad naar een EMU.
Het Duitse Plan (Het Schiller Plan)
Het Duitse plan, uitgevaardigd op 12 februari 1970, zag de EMU als een voorwaarde
voor de volle utilisatie van de economische bronnen van Europa, voor de realisatie van
politieke integratie en voor het versterken van de economische en politieke positie van
Europa:
“Die Wirtschafts- und Währungsunion ist eine Voraussetzung für die volle Nutzung der
wirtschaftlichen Kräfte Europas, für die Verwirklichung der politischen Integration und die
Stärkung der wirtschaftlichen und politischen Position Europas.”97
Recente jaren hadden laten zien dat economische onevenwichtigheden tot grote
vertekeningen en beperkingen in het verkeer van goederen, diensten en kapitaal binnen de
Gemeenschap. Om het hoofd te bieden aan zulke risico’s was een vastbesloten vooruitgang in
de harmonisatie en coördinatie van economisch, monetair en belastingbeleid nodig.
Een plan voor een EMU moest realistisch zijn. Het overbruggen van bestaande
economische divergentie en structurele verschillen zou een langere periode vereisen, ongeveer
tien jaar. De laatste fase zou dus rond het jaar 1978 kunnen ingaan. Wanneer het risico van
serieuze economische ongelijkheid gereduceerd was, zou de tijd rijp zijn voor een stap naar
vaste en gegarandeerde wisselkoersen. De overgang van de ene fase naar de volgende zou
contingent moeten zijn met de voltooide essentiële elementen van de vorige fase. Het
bewegen naar een eventuele EMU moest geassocieerd worden met een verdere verschuiving
van substantiële nationale competenties naar de EEG en geschikte verantwoordelijkheden
zouden naar het Europees Parlement moeten worden getransfereerd.
Het Duitse plan bestond uit vier fasen. De eerste fase zou de basis creëren voor de
harmonisatie van economisch en monetair beleid. Het hield de harmonisatie van het
economische beleid op middellange termijn in, evenals versterkte consultatie over het korte
termijnbeleid, betere coördinatie op structureel beleid, de verbetering van economische en
fiscale beleidsinstrumenten voor de korte termijn, de activering van het Short Term Monetary
Support (STMS) en het opzetten van het Medium Term Financial Assistance (MTFA).98
Grundlinien eines Stufenplanes zur Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion in der EWG (Bonn,
12 februari 1970) 1.
98
Grundlinien eines Stufenplanes zur Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion in der EWG (Bonn,
12 februari 1970) 2-4.
97
46
In de tweede fase werden de objectieven gedefinieerd in de eerste fase gerealiseerd
door toenemende en verregaande beslissingen op het gebied van korte termijn economisch
beleid van de Raad onder Artikel 103, aanbevelingen over economische oriëntatie van
nationale budgetten, consultaties op de middellange budgettaire plannen en geïntensiveerde
coördinatie van het nationale belang en kredietbeleid en de toepassing van het MTFA.99 De
eerste twee fasen zouden tot 1974-1975 duren. Op basis van deze vooruitgang zou de
geleidelijke overgang naar een EMU moeten plaatsvinden in fase drie en vier. Dit zou
belangrijke politieke beslissingen en grote aanpassingen aan het EEG-verdrag vereisen.
De derde fase omvatte het plan voor de overgang naar EMU en de introductie van
Europese Gemeenschap elementen in economisch en fiscaal beleid: de coördinatie van doelen
op de middellange termijn om een verdere convergentie van prioriteiten van nationaal beleid
te bereiken, maatregelen om de economische structuur en de efficiëntie van de EEG te
verbeteren,
de
creatie
van
EEG-bevoegdheden
en
de
verschuiving
naar
meerderheidsbeslissingen in belangrijke gebieden zoals fiscaal, economisch en monetair
beleid.100 Daarnaast moest er een geleidelijke overgang plaatsvinden naar een Europees
centrale bank systeem en het verkleinen van de fluctuatiemarges en pariteitveranderingen
zouden de goedkeuring van EEG-partners vereisen, mogelijk door gekwalificeerde
meerderheid:
“Schrittweiser Übergang zu einer Art von Federal-Reserve-System. Währungsparitäten
dürfen nur noch mit Zustimmung (eventuell mit qualifizierter Mehrheit) der Partner der
Gemeinschaft geändert werden.”101
In de vierde en laatste fase zou de EMU voltooid kunnen worden samen met de
uitbreiding van EEG-instituties. De noodzakelijke bevoegdheden op het gebied van
economische, fiscale en monetaire beleid op de korte termijn zouden verplaatst moeten
worden naar de instituties van de Gemeenschap en het comité van de hoofden van de centrale
banken zou getransformeerd worden in een Europese centrale bank raad die beslissingen via
meerderheidsstemmingen neemt. Daarnaast zou men over moeten gaan tot vaste en
gegarandeerde wisselkoersen en het introduceren van een Europese monetaire eenheid:
“In dieser Stufe könnte die Wirtschafts- und Währungsunion vollendet werden,
verbunden mit einem entsprechenden Ausbau der kommunitären Instanzen. Hierbei
sollte der Grundsatz der Subsidiarität gelten.
99
H. Ungerer, A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU (Londen 1997) 100.
Ungerer, A Concise History of European Monetary Integration, 100.
101
Grundlinien eines Stufenplanes zur Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion in der EWG (Bonn,
12 februari 1970) 6.
100
47
1. Übertragung aller notwendigen Befugnisse auf konjunktur-, finanz- und
währungspolitischem Gebiet auf Gemeinschaftsorgane.
2. Ausbau des Ausschusses der Notenbankgouverneure zu einem europäischen
Zentralbankrat, der mehrheitlich entscheidet.
3. Einführung absolut fester und garantierter Wechselkurse zwischen den Partnerstaaten der
Gemeinschaft.
4. Einführung einer europäischen Währungseinheit.”102
Het Belgische Plan
Op 27 januari 1970 presenteerden de Belgen hun plan. Het begon met een algemene
analyse van de staat waarin de economische en politieke integratie binnen de EEG verkeerde.
Het EEG-verdrag had geen monetaire gemeenschap gecreëerd, en elke lidstaat volgde het
monetaire en budgettaire beleid dat zij onontbeerlijk achtte voor het behoud van het interne en
externe equilibrium.103 De mogelijkheden van de EEG om te interveniëren waren beperkt en
de coördinatieprocedures resulteerden niet in gemeenschappelijke acties of een effectief
gecoördineerd beleid. Een gevolg was dat economische problemen sinds 1968 frequenter
voorkwamen in de EEG en de ontwikkeling tegenhield. De monetaire en financiële integratie
vond niet plaats op het EEG-niveau, maar juist op het internationale niveau.
Monetaire en fiscale beleidsstrategieën konden alleen bereikt worden als ook de
doelen geharmoniseerd werden. Het naast elkaar bestaan van een gemeenschappelijk monetair
beleid en een autonoom economisch beleid zou lidstaten besluiten terug te keren naar
monetaire soevereiniteit. Na monetaire eenwording zouden de economische ontwikkelingen
in de lidstaten voldoende coherent zijn, beginnend met de coördinatie van budgettair en
fiscaal beleid vanwege hun importantie in het overkoepelende kader van economisch beleid.
Het Belgische plan ging uit van drie fasen beginnend in 1971 en eindigend in 1979. In
de eerste fase zou samenwerking op economisch gebied vrijwillig blijven, maar de Raad kon
aanbevelingen doen aan de nationale regeringen, voornamelijk op budgettair gebied:
“Au cours de la première étape, la collaboration reste volontaire. Le Conseil de Ministres qui
definerait les objectifs généraux de politique économique serait habilité à adresser des
recommendations aux gouvernements nationaux.”104
Grundlinien eines Stufenplanes zur Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion in der EWG (Bonn,
12 februari 1970) 6.
103
Un Plan de Solidarité Monétaire Européenne en Trois Étapes 1971-1977 (Brussel, 27 januari 1970) 1.
104
Un Plan de Solidarité Monétaire Européenne en Trois Étapes 1971-1977 (Brussel, 27 januari 1970) 7.
102
48
Het inkomstenbeleid zou geleidelijk worden geharmoniseerd en beslissingen met
betrekking tot het monetaire beleid konden alleen gemaakt worden na overleg met het comité
van de bankhoofden die op zijn beurt weer aanbevelingen van de Raad konden krijgen
betreffende de algemene oriëntatie van het monetair en wisselkoersbeleid.105 Fluctuatiemarges
tussen de EEG-valuta zouden geleidelijk worden verkleind en pariteitveranderingen zouden
een gemeenschappelijk besluit vereisen.
In de tweede fase zouden de aanbevelingen van de Raad worden veranderd in
richtlijnen:
“Dans le deuxième étape, les recommendations seraient remplacées par des directives. La
collaboration volontaire ferait place à une coóperation obligatoire et l’exécution des
directives serait côntrolée par les institutions communautaires.”106
Het comité van de bankhoofden zou van tevoren belangrijke monetaire beslissingen
binnen het kader van de richtlijnen van de Raad goedkeuren:
“Dans la deuxième étape, le Comité des Gouverneurs devrait approuver au préalable les
principales décisions prises au niveau national, et son action se développerait dans le cadre
des directives qui lui seraient données par le Conseil des Ministres.”107
De Belgen voorzagen ook in een plan voor de monetaire betrekkingen tussen de
lidstaten. Dit plan bestond uit drie fasen en het zou alle nationale valuta’s volgens hetzelfde
geleidelijke proces met elkaar aan moeten sluiten. In de eerste fase zouden de
fluctuatiemarges geleidelijk worden verlaagd. De onderlinge muntpariteit zou nog niet
veranderen:
“Dans la première phase, les marges de fluctuation actuelles seraient progressivement
réduites et aucune variation de la parité monétaire officielle vis-à-vis des pays membres de la
Communauté ne serait admise que de commun accord, sur la base d’une déclaration du
Conseil.”108
In de tweede etappe zouden de marges tussen de wisselkoersen worden opgeheven,
een gelijkheid tussen de valuta’s worden opgericht ten opzichte van dollar:
“Dans la deuxième étape, les marges de fluctuation entre les monnaies européennes seraient
supprimées; une parité absolute au comptant serait établieet la cotation vis-à-vis du dollar
serait uniformisée.”109
105
Ibidem 7.
Ibidem 7.
107
Ibidem 8.
108
Ibidem 8.
109
Ibidem 8.
106
49
Ten slotte zou de Gemeenschap over moeten gaan tot het geheel verwijderen van de
marges en overgaan tot een gemeenschappelijke munt:
“La troisième étape serait caractérisée par la suppression définitive de toute possibilité de
modification de parité entre les devises des pays membres et, en fin de compte, par leur
remplacement par une monnaie commune.”110
Het Luxemburgse Plan
Het voorstel van de Luxemburgse regering was bedoeld als een ruwe schets. Het
bestond uit zeven fasen, die eventueel verminderd konden worden in aantal en in combinatie,
en de tijdsspanne was zeven tot tien jaar. De noodzaak van de coördinatie van economisch
beleid parallel aan de realisatie van een monetaire unie werd erkend, maar het idee dat de
oprichting van een monetaire unie eerst zou moeten plaatsvinden werd afgewezen. Het plan
concentreerde zich op monetaire integratiemaatregelen.111
Al in de tweede fase zouden de fluctuatiemarges worden verkleind:
“Au cours de la seconde étape, les Six devraient s’accorder sur la mise sur pied d’un
mécanisme ou d’un arrangement réduissant les fluctuations des taux des change entre
partenaires, en assurant une évolution de plus en plus synchronisée des monnaies des Six par
rapport au dollar.”112
De derde fase zou de definitie van een Europese eenheid of rekening naar voren
brengen die de inklemming van pariteiten zou promoten.113 Gedurende de vierde periode
zouden pariteitveranderingen onderworpen zijn aan gemeenschappelijke overeenstemming:
“Dans une quatrième étape, il faudrait prévoir que les changements de parité fussent soumis,
non plus à des consultations, mais à des procédures d’appobration communautaire, suivant
des mode de vote à définir.”114
In de vijfde stage zouden de STMS en de MTFA gefuseerd worden en een Europees
fonds voor monetaire samenwerking worden, in de zesde stage zouden de activiteiten van dit
fonds uitgebreid worden met het toekennen van korte termijn kredieten door de EEG aan
internationale instituties en ontwikkelingslanden.115
Om zulke ondernemingen te faciliteren zouden de lidstaten de administratie van een
deel van hun internationale reserves moeten verplaatsen naar het fonds. In de zevende fase
110
Ibidem 9.
H. Ungerer, A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU (Londen 1997) 103.
112
L’Europe en route vers l’Union Monétaire (Luxemburg, 7 februari 1970) 7.
113
L’Europe en route vers l’Union Monétaire, 7.
114
Ibidem 8.
115
Ibidem 8.
111
50
zou dit fonds veranderd worden in een Europees reservefonds met significante
uitbreidingsbevoegdheden:
“Dans une dernière étape à plus ou moins long terme le Fonds de coóperation monétaire
européen serait transformé en un Fonds de réserve européen, en étendant largement ses
competences.”116
Met het gebruik van een Europese eenheid zou de laatste fase waarin monetair beleid
gecentraliseerd wordt en nationale valuta ingeruild wordt voor een Europese munt, dichtbij
komen. Het Luxemburgse plan stapelde de ene institutionele integratie op de ander. Toch
erkende de Luxemburgers dat de laatste stap, de introductie van een gemeenschappelijke
munt, alleen een functie kon zijn van uitgebreide politieke integratie.
Het Plan van de Europese Commissie
Dit was het laatste uitvloeisel van de Eurotop van eind 1969 en de ontmoetingen in het
begin van 1970. Het plan gaf de voorkeur aan een parallelle strategie waarin vooruitgang in
de convergentie van economisch beleid hand in hand zou gaan met het instellen van
institutionele afspraken. De Commissie identificeerde twee doelen, ten eerste de creatie van
intern gezien een economisch gebied zonder grenzen en ten tweede extern gezien een
georganiseerd economisch en monetair gebied met een eigen identiteit.117 De creatie van
gemeenschappelijke instrumenten was noodzakelijk omdat economische interpenetratie de
effectiviteit van nationale instrumenten verzwakte. Een monetaire unie moest gebaseerd zijn
op economische ontwikkelingen die een zelfde lijn volgden:
“While it is true that monetary union, if it is to last, needs to be soundly base don economies
evolving on compatible lines, with convergent economic policies, it is equally true that closer
monetary solidarity enhances the prospects for both such compatibility and such
convergence.”118
De Commissie identificeerde vier gebieden van EEG-activiteiten die van strategisch
belang waren. Deze vier aspecten waren economisch, monetair en budgettair beleid op de
korte en middellange termijn, de progressieve stichting van een EEG-kapitaalmarkt, de
harmonisatie van belasting en de versterking van monetaire solidariteit om van de EEG een
eenheid op zichzelf te maken in het internationale monetaire systeem.119 De Commissie
116
Ibidem 8.
The Commission’s Plan for the Phases establishing An Economic and Monetary Union (Brussel, 4 maart
1970) 3.
118
The Commission’s Plan for the Phases establishing An Economic and Monetary Union, 5.
119
Ibidem 8-9.
117
51
organiseerde de voorstellen in drie fasen rondom deze vier activiteitsgebieden. Het jaar 1978
zou als een ruwe richtlijn dienen voor de voltooiing van het stappenplan.
Tijdens de eerste fase van 1970 tot 1971 moest een effectievere coördinatie van het
economische
beleid
op
korte
termijn,
de
jaarlijkse
vergelijking
van
nationale
budgetschattingen, het gereedmaken van richtlijnen op budgettair gebied op de middellange
termijn, de introductie van een waardevermeerderende belasting in de EEG en het aannemen
van een programma voor de harmonisatie van gebruiksbelastingen worden ingevoerd. 120 Op
monetair gebied zou de eerste fase ook hernieuwde pogingen voor het unificeren van geld- en
kapitaalmarkten inhouden.
De tweede fase van 1972 tot 1975, de overgang naar een EMU, zou worden
gekenmerkt door het verzekeren van economische convergentie en het maken van een start
van een monetair gebied met een gemeenschappelijke munt:
“The second stage, which will be decisive for the outcome of the whole venture, would be
devoted mainly to ensuring convergence of the general movement of the Member States’
economies and making a start on the creation of a single monetary entity.”121
Algemene richtlijnen voor een algemeen economisch beleid, voor korte termijn
economisch beleid en voor budgettair beleid moesten worden ingesteld. Er zouden verdere
maatregelen worden genomen om financiële markten te unificeren en belastingen te
harmoniseren. Vanaf 1972 zouden fluctuatiemarges beperkt worden met een procent en het
gezamenlijke interventiebeleid van de centrale bank zou worden geïntroduceerd. Het comité
van de bankhoofden zou de richtlijnen voor het kredietbeleid voorbereiden, gerelateerd aan de
richtlijnen van het algemene economische beleid van de EEG. Bij voltooiing van de tweede
fase zou de Commissie besluiten of er door moest worden gegaan met de realisatie van een
EMU:
“On the completion of the second stage in 1975, the Council would review the overall
Community situation and assess whether this justified going on to the definitive establishment
of economic and monetary union.”122
In de derde fase zou de EMU gerealiseerd moeten worden maar het plan voor de derde
fase was niet echt duidelijk uitgetekend. De bevoegdheden noodzakelijk voor een soepele
functionering van een EMU zouden worden toegewezen aan EEG-instituties. Een raad van
directeuren van de centrale bank zou worden opgericht als een stap voorwaarts richting een
120
Ibidem 10-11.
Ibidem 12.
122
Ibidem 13.
121
52
EEG-systeem van centrale banken. Er zou een Europees reservefonds worden gesticht,
waarover de raad van bankhoofden supervisie had en waar lidstaten een steeds groter deel van
de internationale reserves naar toe zouden laten vloeien.123 Fluctuatiemarges zouden
verdwijnen in twee fasen en pariteiten werden vastgezet. Het vrije verkeer van kapitaal zou
mogelijk worden gemaakt en fiscale grenzen werden opgeheven. De condities voor de
introductie van een gemeenschappelijke valuta zouden op die manier voltooid worden.
Vergelijking van de voorstellen
De verschillende plannen had een tijdsspanne van acht tot tien jaar. Het Duitse plan en
in mindere mate het plan van de Europese Commissie zou de overgang van de ene fase naar
de andere fase pas plaatsvinden als de doelen van de eerdere fasen was bereikt. Alle plannen
erkenden de noodzaak tot harmoniseren van economisch beleid, het bereiken van
economische convergentie en het implementeren van maatregelen voor monetaire integratie.
Maar de nadruk op dit punt verschilde, aangezien het Duitse plan een economistische strategie
voor ogen had. De andere plannen zagen de introductie van monetaire institutionele afspraken
plaatsvinden in de eerste fasen en effectieve harmonisatie van economisch beleid pas in de
latere fasen. Het Duitse plan draaide dit om en begon met het harmoniseren en
gemeenschappelijk maken van economisch beleid.
Alle
voorstellen
benadrukten
de
noodzaak
voor
het
ontwikkelen
van
gemeenschappelijke posities in de internationale monetaire organisaties. Er waren geen
hevige discussies over de institutionele structuren van de EEG-organen in de laatste fase en er
waren ook geen verwijzingen naar de onafhankelijkheid van een Europees centrale
banksysteem. Dit probleem werd overgeheveld naar het Werner Comité.
*
123
*
*
*
*
Ibidem 13.
53
Hoofdstuk 5
Het Werner Rapport
Het rapport uit 1970, genaamd naar Pierre Werner, de Luxemburgse premier en minister van
Financiën, is een geschiedenis in de Europese integratie dat soms niet begrepen en verkeerd
geïnterpreteerd werd. Het was niet de tijdshorizon van tien jaar dat de kern van het rapport
vormde, maar de vereisten en componenten van de geplande route naar en monetaire unie. De
zaken die werden besproken in het rapport en de antwoorden en inzichten daarop zijn zelfs na
vier decennia nog van enige waarde. De kernkwestie van die tijd en later ook in het
voorbereidende werk met betrekking tot het verdrag van Maastricht, was de discussie tussen
de voorstanders van twee verschillende routes naar de creatie van een monetaire unie. Zoals al
uitgelegd in het vorige hoofdstuk zag het ene kamp monetaire integratie als een middel voor
het bereiken van Europese eenheid, terwijl de andere zijde een monetaire unie alleen mogelijk
achtte als de optelsom van een lang proces van economische en politieke convergentie.
In het rapport worden deze twee routes met elkaar verbonden. Het rapport verklaarde
dat op elk gebied stappen moesten worden genomen die afhankelijk van elkaar waren en
elkaar versterkten, vooral de ontwikkeling van monetaire unificatie moest gebaseerd worden
op voldoende vooruitgang op het gebied van convergentie en op het gebied van de unificatie
van het economische beleid.124 Daarnaast wees het Werner Comité ook naar de verbindingen
die bestonden tussen een monetaire en politieke unie. Mocht een monetaire unie niet ingebed
zitten in een politieke unie, dan is een monetaire eenwording gedoemd te mislukken. Een
economische en monetaire unie treedt dus op als een soort starter van de ontwikkeling naar
een politieke unie die op lange termijn nodig is voor het optimaal functioneren van een
monetaire unie.
Om dit synchronisme te bereiken vertrouwde het rapport op een compromis. Met de
vooruitgang geboekt in de politieke integratie, zou het economische beleid in de handen van
de Gemeenschap worden gelegd en zouden er tegelijkertijd instrumenten worden gecreëerd
om de noodzakelijk economische convergentie te bereiken en veilig te stellen. Het rapport
stelde letterlijk dat “om de cohesie van economische en monetaire eenwording te verzekeren,
transfers van verantwoordelijkheden van het nationale niveau naar het niveau van de
Gemeenschap essentieel waren. De pogingen om economische convergentie en monetaire
eenwording te bereiken zijn nauw met elkaar verbonden in het Werner Rapport. Dit was de
124
Report to the Council and the Commission on the realization by stages of economic and monetary union in
the Community,Werner Rapport (Luxemburg, 8 oktober 1970) 14.
54
manier om de Gordiaanse knoop door te hakken, want het ene was niet mogelijk zonder het
andere. Pierre Werner zag dit als een gebalanceerd parallellisme.125
In januari 1970 nam de Commissie een resolutie aan om een EMU te stichten in de
Gemeenschap. In februari 1970 discussieerden de Europese ministers van Financiën over
aantal voorstellen maar konden geen overeenstemming bereiken over de precieze definitie van
de EMU en het pad daarnaar toe.126 Niettemin werden er op twee terreinen overeenkomstige
visies ontwikkeld: de noodzaak om Europa een vorm van monetaire organisatie te geven en
de wens om voort te gaan na de voltooiing van de douane-unie, gericht op versterkte en
gebalanceerde groei, richting een gemeenschappelijke economie en valutagebied.127
In maart 1970 vroeg de Raad van Ministers een zevenkoppige werkgroep om een
EMU-voorstel op te stellen. Pierre Werner werd de voorzitter van deze taskforce die verder
uit individuen bestond die deel uit maakte van verscheidene economische en monetaire
comités van de EEG. Deze personen waren Baron Ansiaux, Mr. Brouwers, Mr. Clappier, Mr.
Mosca, Mr. Schölhorn en Mr. Stammati. Elke lidstaat was vertegenwoordigd in de werkgroep.
Daarnaast bekleedden zij naast hun functies in de Commissie ook hoge posten in de nationale
politiek van hun land van herkomst. Zij konden gezien worden als een deel van de
economische en financiële elite die al een decennium lang de Europese economische en
monetaire integratie aan het bestuderen waren.128
Het Interim Rapport
De Werner Groep slaagde erin om een interim-rapport te produceren dat rekening
hield met de hoofdpunten van het stichten van een EMU in fasen. De eerste fase zou starten
op 1 januari 1971 en zou drie jaar duren. In die eerste fase zouden maatregelen worden
genomen om het economische beleid en belastingheffing te coördineren, het liberaliseren van
kapitaalmarkten en het bereiken van monetaire solidariteit. Het is noemenswaardig dat in die
tijd de Werner Groep de acceptatie van de EMU door de sociale partners van groot belang
achtte. De werkgroep was een voorstander van reguliere samenspraak tussen enerzijds de
instituties van de Gemeenschap en anderzijds de vakbonden, werkgeversfederaties en andere
representatieve organen in economische en sociale sectoren.129 De laatste werd geraadpleegd
125
A. Steinherr(ed.) 30 Years of European Monetary Integration. From The Werner Plan to EMU (New York
1994)32.
126
A. Verdun, The Political Economy of the Werner Plan and Delors Report in: L. Magnusson&B.Strath, From
the Werner Plan to the EMU. In Search of a Political Economy for Europe (Brussel 2001) 75.
127
D.C.Cruse, Monetary Integration in Western Europe: EMU, EMS and Beyond (London and Boston 1980) 73.
128
G. Rosenthal, The Men Behind the Decisions: Cases in European Policy Making (Lexington 1970) 102.
129
Commission of the EEC 1970.
55
om hun visies te ontvouwen over de hoofdlijnen die werden gevolgd in economische,
financiële en monetaire zaken en over andere zaken die van direct belang voor hen waren.130
Hoe de EMU bereikt moest worden was vrij algemeen beschreven in het rapport en
stond open voor verschillende interpretaties. Het rapport omvatte twee visies betreffende het
bereiken van wisselkoersstabiliteit. De ene groep gaf de voorkeur aan het starten met een
autonoom wisselkoerssysteem en het opzetten van een wisselkoersstabilisatiefonds vanaf het
begin. De andere groep vond het niet belangrijk om met dit te starten in de eerste fase. Zij
zagen liever dat de eerste stage gebruikt werd om het economische beleid te convergeren
voordat verdere monetaire integratie plaats kon vinden. Hoewel de Groep een aanzienlijke
consensus had bereikt, werden de vergaderingen gedomineerd tussen de twee rivaliserende
kampen van de economisten en monetaristen.
De economisten voelden dat “neihter an institutional reduction of the [fluctuation]
bands nor the creation of an exchange stabilization fund are desirable in the first
stage…Important measures of Community monetary policy can only be contemplated when,
as a result of effective progress in the harmonization of economic policy, certain conditions
are fulfilled so that the equilibrium of the economy as a hole throughout the Community can
be assured.”131 Daaruit concludeerden de economisten dat “the convergence of economic
policies will in itself curb exchange rate variations between the European currencies.”132
Op het institutionele niveau pleitten Duitsland en Nederland voor een centraal
economische beleidsinstitutie met politieke verantwoordelijkheid en een autonome Europese
centrale bank. Andere lidstaten, vooral Frankrijk en Luxemburg maar ook de Europese
Commissie zelf, waren van mening dat het nog te voorbarig was om over politieke en
institutionele kwesties in de laatste fase te discussiëren. Een indicatie van de zegevierende
inhechtenisneming van de kwestie over het inleveren van nationale soevereiniteit.
Het interim-rapport van de Werner Groep werd geëvalueerd tijdens de bijeenkomst
van de ministers van Financiën en Economische Zaken en hoofden van de centrale banken in
Venetië op 29 en 30 mei 1970 en tijdens een vergadering van de Raad op 9 juni 1970. Tijdens
deze evaluatiebijeenkomsten werden de meningsverschillen weerspiegeld in het interimrapport openlijk bediscussieerd. Tijdens de presentatie van het interim-rapport probeerde
comitévoorzitter Werner het fundament te leggen voor een compromis en benadrukte hij de
noodzaak om gelijktijdig verder te gaan op het gebied van economisch en monetair beleid.
130
The establishment by stages of economic and monetary union in the Community, Werner Interim Report (20
mei, 1970) 10.
131
Werner Interim Report, 15.
132
Ibidem 15.
56
Het interim-rapport eindigde helaas niet met een overeenkomst tussen de economisten
en monetaristen over de kwestie betreffende de introductie van de ‘Slang’ en het opzetten van
een wisselkoersstabilisatiefonds tijdens de eerste fase. Het verschil manifesteerde zich op
precies dezelfde manier tijdens de topbijeenkomsten in Venetië en Luxemburg. Alleen de
Italiaanse afgezant probeerde een intermediaire positie tussen de strijdende kampen in te
nemen. De lidstaten werden het niet eens over de fluctuatiemarges van de wisselkoersen
tussen de lidstaten en het in het leven roepen van het fonds. Maar de Raad van Ministers
stemde in algemene termen in met de basisconclusies van het rapport met betrekking tot de
eerste fase en de laatste fase. De Raad hernieuwde de mandaat aan het Werner Comité en
stelde hen in staat om het onderzoek voort te zetten, het probleem tussen de economisten en
monetaristen op te lossen en het definitieve rapport te presenteren.
Het Ansiaux Rapport
In de poging om de verschillen tussen de twee kampen te overbruggen op het gebied
van het monetaire aspect van de eerste fase, vroeg het Werner Comité advies aan het
Gouverneurscomité die op hun beurt weer een expertisecomité formeerde onder
voorzitterschap van Baron Ansiaux, hoofd van de Belgische centrale bank. Deze commissie
zette de technische condities uit voor het verkleinen van de fluctuatiemarges en de daarmee
gepaard gaande consequenties voor monetair beleid. Het comité gaf de voorkeur aan een
geleidelijke vernauwing van de fluctuatiemarges in plaats van een onmiddellijke beëindiging
vanwege het feit dat een plotselinge beëindiging een te grote hap uit de autonomie van het
monetaire beleid van de lidstaten zou nemen. Het Ansiaux Rapport identificeerde drie
methoden voor de verkleining van de fluctuatiemarges.
Ten eerste zou een gezamenlijke actie van de centrale banken om de facto de
fluctuatiemarges tussen de Europese valuta te beperken gebeuren op experimentele basis.
Daarna zou een formele verkleining van die marges als beleid worden aangeduid na een
experimentele fase. Ten slotte werden de huidige marges tussen de lidstaten gehandhaafd en
de wisselkoersmarges ten opzichte van de dollar verbreed. De dollar zou onder de autorisatie
van het IMF vallen wanneer het boven de een procent zou gaan.133 Er werd overeengekomen
dat de differentiatie van de intra-EEG marges gerealiseerd zou worden door middel van een
gezamenlijke interventie in alleen dollars. Het gelijktijdige gebruik van de valuta van de
lidstaten om te interveniëren op de grens van of binnen de marges zou later volgen. Het
gebruik van de EEG-valuta voor interventie in de buitenlandse wisselkoersmarkt zou leiden
133
H. Ungerer, A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU (Londen 1997) 113.
57
tot een verminderde afhankelijkheid van de dollar en wellicht tot het sparen van dollars zodat
die gebruikt konden worden in kwesties betreffende ontwikkelingslanden.134 Maar vanwege
dit nieuwe schema, waren de meeste experts van de centrale banken uiterst voorzichtig.
Met betrekking tot de onmiddellijke oprichting van het Exchange Stabilization Fund
was het Ansiaux Comité voorzichtig. Men erkende dat de timing van het opzetten van een
dergelijk fonds eerder een kwestie van politieke optie was in plaats van een technische
optie.135 Het comité stelde voor om dat fonds in een aantal opeenvolgende stappen te
realiseren. Deze stappen zouden afhankelijk zijn van de mate van de bereikte harmonisatie in
economisch beleid en de al ontwikkelde coöperatie tussen centrale banken. Het Ansiaux
Rapport kan net als het interim-rapport van het Werner Comité gezien worden als een
compromis tussen de economisten en monetaristen. Terwijl de onmiddellijke verkleining van
de fluctuatiemarges werd voorgesteld, wekte het comité de suggestie dat de creatie van
wisselkoersstabilisatiefonds weggelegd zou worden voor een latere fase. Ook dit vormde een
integraal onderdeel van de algemene compromis die in het definitieve Werner Rapport uit de
doeken werd gedaan.
Het definitieve Werner Rapport
Het definitieve rapport werd met unanimiteit bereikt door de Werner Groep op 8
oktober 1970. De Groep had de wensen van zowel de economisten als de monetaristen
gecombineerd, maar doordat ze dit gedaan hadden faalden ze om de lidstaten te binden om
iets te doen in de eerste twee jaar. Dit compromispakket, vaak aangeduid als “parallellisme”
suggereerden dat zowel de economistische weg als het monetaristische pad richting een EMU
bewandeld kon worden. Maar omdat de twee kampen verschillende vertrekpunten en
prioriteiten over hoe de EMU bereikt kon worden hadden, kon deze parallelle benadering
nooit werken. Dit parallellisme bedekte alleen de onoverkomelijke verschillen tussen de
lidstaten.136
Het was een ambitieus plan omdat het een stappenplan ontvouwde om een
economische en monetaire unie bereiken met fundamentele politieke significantie. Het plan
bestond uit drie fasen en zou binnen tien jaar gerealiseerd moeten worden. Het doel van het
Werner Plan was het bereiken van vrij verkeer van kapitaal en om fluctuaties in de
wisselkoersen van de Europese valuta te beperken door het opzetten van een reservefonds.
134
L. Tsoukalis, The Politics and Economics of European Monetary Integration (Londen 1977) 100.
Tsoukalis, The Politics and Economics of European Monetary Integration, 101.
136
D.C.Cruse, Monetary Integration in Western Europe: EMU, EMS and Beyond (London and Boston 1980) 73.
135
58
Een EMU zou worden bereikt wanneer wisselkoersen onherroepelijk werden bevroren en een
gemeenschappelijke munt geïntroduceerd zou worden.
De EMU had vijf doelen. Ten eerste moest er een zone worden gecreëerd waarin
services, mensen, kapitaal en goederen vrij konden circuleren.137 Ten tweede het groeien van
de welvaart en het verminderen van regionale en sociale ongelijkheden, ten derde het creëren
van een monetaire unie, dit hield een totale convertibiliteit van valuta, het verwijderen van
fluctuaties in wisselkoersen, de onherroepelijke vastzetting van pariteitstandaarden en de
complete liberalisatie van kapitaalverkeer in.138 Ten vierde zou in de EMU alleen de balans
van de Gemeenschap van belang zijn in de wereldwijde economie. 139 Ten slotte zou de EMU
moeten zorgen dat een stukje soevereiniteit van de natiestaten aan de Gemeenschap zou
worden afgedragen.140
In vergelijking met het interim-rapport bevatte het definitieve rapport een aantal
belangrijke aanpassingen en toevoegingen. Met betrekking tot het uiteindelijke doel van het
rapport maakte het Werner Comité specifieke voorstellen over de noodzakelijke institutionele
hervormingen. De creatie van twee hoofdorganen binnen de EEG werden in het rapport
genoemd. Deze twee nieuwe instituties waren een centraal orgaan belast met het nemen van
beslissingen op economisch gebied en een Gemeenschapssysteem van centrale banken. Aan
het centrale beslissingsorgaan werd de formulering van het economische beleid van de
Gemeenschap toevertrouwd en zij zouden direct verantwoording moeten afleggen aan het
Europees Parlement. Het nieuwe systeem van centrale banken werd gemodelleerd naar het
Amerikaanse Federal Reserve System. Het zou een onafhankelijke rol krijgen in de uitvoering
van het interne en externe monetaire beleid, met uitzondering van beslissingen over
aanpassingen van de wisselkoerspariteiten. Dit voorstel lag meer in de Duitse lijn dan in de
Franse.
Er werd ook in het rapport gesuggereerd dat de noodzakelijke modificaties in het
verdrag van Rome voor het einde van de eerste fase voltooid moesten zijn. De aanpassingen
zouden dan tijdens een intergouvernementele conferentie worden gepresenteerd en over die
aanpassingen zouden tijdens diezelfde bijeenkomst beslissingen worden genomen. Het
Werner Comité erkende dat de transfer van macht politieke problemen zou oproepen vooral in
de relatie tussen het centrale beslissingsorgaan en het systeem van de centrale banken én
137
Report to the Council and the Commission on the realization by stages of economic and monetary union in
the Community, Werner Rapport (Luxemburg, 8 oktober 1970) 9.
138
Werner Rapport, 9.
139
Ibidem 9-10.
140
Ibidem 9-10.
59
tussen de instituties van de EEG en de nationale autoriteiten.141 Maar de Werner Groep bood
hiervoor geen oplossing voor omdat “a deeper study of the institutional problems thus raised
is outside the framework of the mission of the Group, which has, however, thought it
necessary to raise the essential aspects.”142
De Eerste Fase
De maatregelen voorgesteld voor de eerste fase vroegen om een substantiële
inspanning va zowel de lidstaten als de Gemeenschap. Het was noodzakelijk om op te passen
voor excessieve sedimentering, maar de geloofwaardigheid en het soepele proces voor de
onderneming vereiste een specifieke tijdsperiode.143 De Werner Groep beschouwde een
periode van drie jaar voor de eerste fase meer dan geschikt.
De sectie over de eerste fase was in het uiteindelijke rapport compleet herzien en
veranderd. Voorstellen over de te nemen maatregelen waren specifieker gemaakt terwijl de
nadruk die gelegd werd op de coördinatie van economisch beleid verder geaccentueerd werd.
De basis van deze coördinatie was de driejaarlijkse controle van de economische situatie in de
Gemeenschap.144 Dit economische controleonderzoek zou de adoptie van gemeenschappelijke
richtlijnen mogelijk maken.
Gedurende de eerste fase zou de nadruk worden gelegd op de coördinatie van
economisch en monetair beleid en de gemeenschappelijke bepaling van de fundamentele
richtlijnen voor het economische en monetaire beleid. Op budgettair en fiscaal gebied omvatte
de eerste fase de harmonisatie van budgettair beleid met kwantitatieve richtlijnen betreffende
de principiële elementen van de budgetten, in het bijzonder mondiale kwitanties en
consumptie, de distributie van laatstgenoemde tussen investeringen en consumptie, de richting
en hoeveelheid balansen, de methode van het financieren van schulden en het utiliseren van
overschotten, de harmonisatie van tijdlijnen voor de presentatie en adaptatie van
budgetvoorstellen, de geleidelijke eliminatie van fiscale grenzen, de introductie van een
algemeen systeem van waardetoevoegende belastingen en de adaptatie van programma’s
betreffende het afstellen van waardetoevoegende belastingniveaus en accijnzen.145
Met betrekking tot de financiële markten deed het rapport de volgende aanbevelingen:
de afschaffing van obstakels in het kapitaalverkeer, voornamelijk de resterende
controleregulaties van wisselkoersen en een coördinatie van beleid in verhouding met de
141
Ibidem 13.
Ibidem 13.
143
Ibidem 15.
144
Ibidem 15.
145
Ibidem 15-24.
142
60
financiële markten.146 Op het gebied van binnenlands monetair en kredietbeleid stelde het
comité het volgende voor: het definiëren van gemeenschappelijke oriëntaties voor monetair en
kredietbeleid, verplichte voorafgaande consultaties binnen het comité van de directeuren van
de centrale banken, corresponderende maatregelen met de richtlijnen van het comité en
onderworpen zijn aan wederzijdse informatie voor toepassing en de harmonisatie van
instrumenten van monetair beleid.147
Wat betreft het externe monetaire beleid zouden de consultaties versterkt worden op
basis van de exploitatie en toekennen van kredieten en de oprichting van nieuwe
internationale liquiditeiten zoals IMF-quotas en Special Drawing Rights. Er zou een begin
worden gemaakt met een gemeenschappelijke EEG-delegatie binnen het IMF en andere
internationale financiële organisaties. Daarnaast zouden gemeenschappelijke posities
betreffende monetaire relaties met ontwikkelingslanden en internationale organisaties worden
aanvaard.
Vanaf het begin van de eerste stage zouden de centrale banken op experimentele basis
de facto de fluctuaties tussen de valuta van de lidstaten beperken tot kleinere marges dan de
marges resulterend uit de applicatie van die marges ten opzichte van de dollar. Gezamenlijke
acties ten opzichte van de dollar zouden geïmplementeerd kunnen worden door interventies in
EEG-valuta, die onderworpen zouden zijn aan de kredietgrenzen niet groter dan die van de
STMS. Een verdere verkleining van de marges zou naderhand nog kunnen worden besloten.
Ten slotte zou er een onderzoek worden gestart om de creatie en levensvatbaarheid van een
Europees fonds van monetaire coöperatie te bestuderen.
De Tweede Fase
Het tweede deel van het stappenplan naar de overgang naar een EMU wordt in het
rapport in algemene termen beschreven. Tijdens de tweede fase moest de coördinatie van het
economische beleid op korte termijn worden versterkt, strategieën moesten worden
ontwikkeld voor de realisatie van een EEG-optimum en het beleid op de middellange termijn
zou moeten worden afgestemd op de objectieven van de EEG. Op het gebied van budgettair
beleid zouden de normen voor budgetvolumes en voor de richting en grootte van balansen in
toenemende mate restrictief worden. Een echte gemeenschappelijke kapitaalmarkt zou
worden gecreëerd en door vooruitgang in de convergentie van het beleid hoefden lidstaten
146
147
Ibidem 20.
Ibidem 20.
61
niet meer autonome aanpassingen uit te voeren in de wisselkoersen en fluctuatiemarges
zouden op een progressieve manier worden verwijderd.148
De tweede fase werd gekarakteriseerd door de promotie op een aantal fronten en op
zelfs restrictievere lijnen van ondernomen actie gedurende de eerste fase. Globale
economische richtlijnen werden neergelegd, de coördinatie van economisch beleid op korte
termijn door monetaire, krediet, budgettaire en fiscale maatregelen, adaptatie van
Gemeenschapbeleid in structurele aangelegenheden, de integratie van financiële markten en
de progressieve beëindiging van fluctuatiemarges tussen EEG-valuta.
Het Europese fonds voor monetaire coöperatie, onder controle van de hoofden van de
centrale banken, zou zo snel mogelijk worden opgericht. Het zou een voorloper worden van
het EEG-systeem van centrale banken. Het fonds zou het STMS en het MTFA absorberen en
geleidelijk het management overnemen van de reserves op EEG-niveau. Tijdens de laatste
fase zou dit fonds geïntegreerd worden in het nieuwe systeem van de Europese centrale
banken. Het voorbereidende werk voor dit doel moest volgens het comité zo snel mogelijk
beginnen.
Evaluatie
Zoals al eerder is gezegd was de strategie in het Werner Rapport een
parallellismestrategie waarin toenemende convergentie van economische ontwikkelingen
hand in hand zouden moeten gaan met het opstellen van institutionele afspraken. Van
specifiek belang was de nadruk dat het rapport legde op het belang en de benodigde ruimte
voor coördinatiepogingen met betrekking tot het budgettair beleid. In de laatste fase zou het
centrale beslissingsorgaan voor economisch beleid, die onafhankelijk opereerde, belast
worden met belangrijke machten, waaronder de verantwoordelijkheid voor het instellen van
wisselkoersen in verhouding met ontwikkelingslanden. De relatie tussen dat centrale
beslissingsorgaan en systeem van centrale banken werd niet besproken in het rapport. Zelfs
belangrijke kwesties zoals de mate van onafhankelijkheid van het centralebanksysteem met
betrekking tot politieke instructies en de primaire taak van handhaving van monetaire en
prijsstabiliteit of de steun aan de doelen van het gehele economische beleid werden niet
behandeld.
In algemene zin pakte het rapport de institutionele kwesties niet aan. Het
concentreerde zich meer op de procedurele kwesties. Het rapport bood ook geen concreet en
ideaal systeem aan:
148
Ibidem 28.
62
“The Group has not to sought to construct an ideal system in the abstract. It has set
out rather to determine the elements that are indispensable to the existence of a complete
economic and monetary union. The union as its described here represents the minimum that
must be done, and is a stage in a dynamic evolution which the pressure of events and political
will can model in a different way.” 149
Toch maakte het rapport wel duidelijk dat een EMU de verplaatsing van belangrijke
verantwoordelijkheden van nationaal naar EEG-niveau vereiste en dat dit hand in hand zou
moeten
gaan
met
een
verschuiving
van
parlementaire
verantwoordelijk
naar
Gemeenschapsniveau:
“Economic and monetary union means that the principal decisions of economic policy
will be taken at Community level and therefore that the necessary powers will be transferred
from the national plane to the Community plane. These transfers of responsibilities and the
creation of the corresponding Community institutions represent a process of fundamental
political significance which entails the progressive development of political cooperation. The
economic and monetary union thus appears as a leaven for the development of political union
which in the long run it will be unable to do without.”150
Reacties op het definitieve Werner Rapport
Op 30 oktober 1970 presenteerde de Commissie een memorandum aan de Raad waarin
zij het eens waren met de conclusies van het rapport. Echter, de Commissie nam een
monetaristische positie in door middel van het onderschrijven van de visies van het comité
betreffende de geleidelijke vernauwing van fluctuatiemarges en stelde een nauwere toetsing
van de functies en organisatie van een Europees fonds voor monetaire coöperatie voor. De
Commissie drukte ook de visie uit dat belangrijke kwesties aangaande het uiteindelijke doel
en de overgang naar een economische en monetaire unie dieper bestudeerd moesten worden.
Uit duidelijke eerbied voor de Franse onwil om institutionele afspraken voor de laatste fase te
maken en de verplaatsing van verantwoordelijkheid naar het EEG-niveau te bespreken, werd
in het memorandum weinig naar verwezen.
De Raad van Ministers besprak het rapport en het memorandum op 23 november en 14
en 15 december 1970 zonder overeenstemming te bereiken. Duitsland en Nederland
verzochten meer consideratie van de supranationale aspecten van het Werner Rapport en
Frankrijk verwierp een vroege verbintenis aan een concept van gemeenschappelijk beleid.
149
150
Ibidem 9.
Ibidem 26.
63
Tijdens een vergadering op 8 en 9 februari 1971 werd er een aarzelend akkoord bereikt en op
22 maart 1971 werd de Raad het eens over een aantal maatregelen.
The Resolution of March 22, 1971 On The Attainment By Stages of Economic and Monetary
Union
Deze resolutie zat vol algemene intenties en had een tekort aan concrete
maatregelen.151 Het verwees naar de creatie van een gebied met vrij verkeer van personen,
goederen, diensten en kapitaal, de formatie van een gemeenschappelijke valuta binnen het
internationale systeem, een EEG-organisatie van centrale banken en de distributie van macht
en verantwoordelijkheden tussen EEG-instituties en lidstaten. Er was geen duidelijke
verwijzing naar het centrale beslissingsorgaan voor economisch beleid, andere institutionele
arrangementen voor de laatste fase of het bijeenroepen van een intergouvernementele
conferentie voor de aanbevolen aanpassing van het verdrag van Rome, zoals voorgesteld in
het Werner Rapport.
De resolutie bevatte een aantal procedurele maatregelen voor de coördinatie op
economisch beleid op de korte termijn, het uitzetten van brede richtlijnen voor economisch
beleid en kwantitatieve richtlijnen voor budgettair beleid, harmonisatie van belastingen, de
liberalisatie van kapitaalverkeer en voor regionaal en structureel beleid. Het Monetaire
Comité en het Gouverneurscomité werden gevraagd om voorafgaande consultaties uit te
voeren en om het monetaire beleid te coördineren. Verder stemde de Raad in met een
progressieve adaptatie van gemeenschappelijke posities in monetaire relaties met
ontwikkelingslanden en internationale organisaties.
Ook stond er in dat de EEG zich niet tevergeefs in wisselkoersaangelegenheden tussen
lidstaten moest storten die tot een verzwakking van het internationale monetaire systeem zou
kunnen leiden.152 Maatregelen voor nauwere beleidscoöperatie werden geformaliseerd in
besluiten betreffende de versterking van de coördinatie op korte termijn economisch beleid en
samenwerking tussen de centrale banken.
De belangrijkste overeenkomst was het uitnodigen van de centrale banken van de
lidstaten om fluctuatiemarges van de wisselkoers te verkleinen op experimentele basis vanaf
het begin van de eerste fase. Als een volgende stap stelde de resolutie voor om van een de
facto naar een de jure verkleiningssysteem van de marges te gaan, om te interveniëren in
151
H. Ungerer, A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU (Londen 1997) 115.
The resolution of March 22, 1971 On the Attainment by Stages of Economic and Monetary Union (Brussel, 22
maart 1971) 20.
152
64
EEG-valuta en achtereenvolgend de fluctuatiemarges te verkleinen. Ten slotte eiste de Raad
een rapport over de organisatie, functies en statuten van een Europees Monetair Coöperatie
Fonds.153 Tijdens dezelfde vergadering besloot de Raad de Third Medium-Term Economic
Policy Program for 1971-75 aan te nemen. De Raad stemde ook in met het instellen van de
MTFA vanaf 1 januari 1972.
De resolutie bevestigde een brede consensus om verder te gaan met het EMUstappenplan maar het representeerde tegelijkertijd een stap terug van de uitgewerkte
compromissen in het Werner Rapport. De resolutie en het MTFA-besluit hadden alleen
betrekking op enkele, in essentie institutionele, monetaire maatregelen voor de eerste fase. Er
ontbrak een duidelijke visie op welke manier economische harmonisatie bereikt moest
worden. Daarnaast gaf het geen indicatie van de institutionele arrangementen in de laatste
fase. Het was niet verrassend dat de Duitse regering deze te accepteren. Duitsland maakte dit
duidelijk door het laten opnemen van een voorzorgsclausule. De monetaire provisies en het
activeren van het MTFA zouden beperkt worden tot een periode van vijf jaar na het begin van
de eerste fase om te verzekeren dat economische maatregelen goed afgesteld waren met
monetaire maatregelen. Alleen na overeenstemming om verder te gaan met de tweede fase
zouden deze provisies van kracht blijven.
Ondanks het minimalistische karakter van de resolutie werd toch de eerste stap
gemaakt van de lange weg naar EMU. Het doel van de EMU gedefinieerd in het Werner
Rapport en de principiële acceptatie van de lidstaten bepaalde de komende 25 jaar de
pogingen van monetaire integratie in de EEG. Op basis van deze resolutie besloten de
hoofden van de centrale banken in april 1971 tot het verkleinen van de fluctuatiemarges
tussen de valuta van de lidstaten. Vanaf 15 juni 1971 konden de valuta’s fluctueren binnen
een bandbreedte van niet meer dan 1,2 procent in plaats van 1,5 procent. Dit beperkte de
maximale verschuivingen tussen de Europese valuta’s tot 2,4 procent in vergelijking met het
voorafgaande 3 procent. Alles was gereed voor de eerste concrete stap richting een EMU.
Een doodlopende weg naar EMU
Het beoordelen van het Werner Rapport zou moeten leiden naar het wijzen naar de
inherente moeilijkheden van de internationale monetaire orde die leidden tot de escalerende
internationale monetaire crises in de vroege jaren ’70. De devaluatie van het Britse pond in
1967, de toenemende druk op de dollar vanwege enorme tekorten op de betalingsbalans en de
153
The resolution of March 22, 1971 On the Attainment by Stages of Economic and Monetary Union (Brussel, 22
maart 1971) paragraaf III.7 en 8.
65
uitdunning van de Amerikaanse goudreserves accentueerden die obstakels. Robert Triffin was
de eerste die de fragiliteit van het Bretton Woods opmerkte in 1961. Volgens zijn diagnose
bestond er een dilemma. Er zou een tekort van internationale liquiditeit ontstaan als de
Verenigde Staten een beleid zou volgen met als doel het terugdringen van de tekorten op de
betalingsbalans. Dit zou deflationare druk uitoefenen op de wereldeconomie. 154 Maar als de
Verenigde Staten niks zouden doen, dan zou de verhouding van de Amerikaanse
goudbelangen ten opzichte van de Amerikaanse schuldenlasten drastisch naar beneden gaan
en een vertrouwenscrisis in de dollar veroorzaken.155
De steeds vaker voorkomende grote wisselkoersaanpassingen in het Bretton Woods
systeem waar ook de Europese valuta’s deel uit maakte, zorgden voor grote moeilijkheden in
de handhaving van het GLB. Aanpassingen aan het rapport zouden mogelijk zijn geweest en
in zekere zin werd dat ook geprobeerd met bijvoorbeeld ‘de Slang’. Helaas werd het
fundament voor de samenwerking op economisch gebied ondermijnd door meningsverschillen
over het geschikte beleid om de gevolgen van de oliecrisis aan te pakken.
Ten tweede had het rapport niet voldoende beperkingen op het nationaal beleid.
Voorafgaande overlegprocedures werden verplicht, maar de stuwkracht voor het
convergentieproces en progressieve integratie rustte op een vrijwillige consensus wat betreft
de brede doeleinden van de Gemeenschap. Deze doelen zouden bewerkstelligd moeten
worden door middel van vooraf afgesproken richtlijnen, maar deze richtlijnen hadden de vorm
van aanbevelingen. Daarnaast ontbrak er een vorm van controle op het naleven van de
richtlijnen. Deze aanpak kon alleen werken als er een brede politieke draagkracht en wil om
samen te werken was. Wanneer deze consensus zou gaan verzwakken, dan waren bindende
beperkingen op het nationale beleid noodzakelijk. Er ontbrak een beschermingsmechanisme
tegen tijdelijke gaten in de politieke consensus.
Daarnaast was het institutionele dualisme debet aan de mislukking. Het rapport
concentreerde zich alleen op de mechanismen hoe en wanneer er beslissingen werden
gemaakt, het was onduidelijk wie de beslissingen maakten en op welke manier de
verantwoordelijkheden verdeeld werden. Het Gouverneurscomité zou meer macht en
verantwoordelijkheid krijgen, maar het bereik van die macht ten opzichte van de macht van de
Raad werd tweeledig gelaten.
Ten vierde had het rapport te maken met een ongepaste beleidsconceptie. De
procedures voor beleidscoördinatie in het rapport impliceerden een hoge mate van vertrouwen
154
155
R.Triffin, Gold and the Dollar Crisis: The Future of Convertibility (Yale 1961).
Triffin, Gold and the Dollar Crisis, 1961.
66
in de werking van beleidsinstrumenten om de beleidsdoelen op een voorspelbare en bekende
manier te beïnvloeden. Hierdoor ontstond er een mechanistische en rigide benadering in
beleidscoördinatie met als gevolg dat er geen ruimte was voor flexibele en discrete
beleidsaanpassingen die nodig waren in een veranderende internationale situatie.
De laatste interne zwakheid van het rapport was het gebrek aan een intern momentum.
De eerste fasen van het plan waren zelfvoorzienend en hadden geen dynamiek. Het vormde
een geheel proces in plaats van een kader waarin plaats was voor groeiende druk op
beleidscoördinatie. Dit leidde zowel tot een gebrek aan tempo in een fase en onvoldoende
vooruitgang om van de ene fase naar de andere over te gaan. Het rapport voorzag niet in een
interactief proces waarin het in de praktijk brengen van bepaalde stappen marktreacties zou
uitlokken waardoor automatisch verdere stappen richting een economische en monetaire unie
noodzakelijk werden. De methode van het rapport neigde helaas meer naar het benadrukken
van een parallel proces.
De economische crisis die zich had verspreid over het gehele geïndustrialiseerde
Westen en de radicale veranderingen die plaatsvonden in het internationale economische
systeem hadden de kans op een succesvol en uitvoerbaar plan voor de oprichting van een
EMU binnen tien jaar aanzienlijk gereduceerd. Een EMU werd voorlopig onder de mat
geschoven. De geavanceerde kapitalistische landen kregen te maken met een combinatie van
hoge inflatie en grote werkeloosheid. De lidstaten moesten leven met economische stagnatie
en grote tekorten, voornamelijk te danken aan de stijging van de olieprijzen door de oliecrisis
in 1973. Daarnaast vond dit alles plaats toen het Bretton Woods systeem in elkaar klapte en
daar nog geen nieuwe monetaire orde voor in de plaats was gekomen.
Het was ook een periode waarin de westerse landen zich realiseerden dat ze in grote
mate economisch afhankelijk waren van de olieproducerende landen en te maken kregen met
grote druk van de ontwikkelingslanden om een nieuwe internationale monetaire orde te
creëren. De afgesproken maatregelen uit het Werner Plan werden en konden niet worden
nageleefd vanwege de economische perikelen. De Gemeenschap moest dus op de rem trappen
in het EMU-proces en hield zich bezig met het preserveren van het acquis communitaire en
liet alle grote economische beslissingen links liggen totdat de economische storm was
overgewaaid.156
Omdat er geen duidelijke richtlijnen in het Verdrag van Rome waren opgenomen over
de oprichting van een EMU moesten de noodzakelijke coalities voor een akkoord over EMU
156
L. Tsoukalis, The Politics and Economics of European Monetary Integration (Oxford 1977) 155.
67
vanaf een nulpunt worden opgebouwd. In dit opzicht was de EMU vergelijkbaar met
projecten zoals de EEG, de EDG en de uitbreidingskwestie. In al deze projecten bestond er
geen voorafgaande toezeggingen of algemeen akkoord dat als gegeven werd genomen en
vanuit waar de Gemeenschap de onderhandelingen kon beginnen.157
Het Werner Plan mislukte vanwege de aanwezigheid van zachte beperkingen in de
eerste twee fasen die in zijn geheel gebaseerd waren op procedures voor overleg en op een
vrijwillige coördinatie van economisch beleid.158 Nationale beslissingen werden weliswaar in
toenemende mate genomen in het licht van Europese richtlijnen en werden gecontroleerd door
EEG-instituties maar er waren geen sancties voor het niet naleven van die richtlijnen. Het
verplaatsen van autoriteit werd niet alleen uitgesteld tot de laatste fase maar er waren ook
geen mechanismen of marktgerelateerde stimulansen om een bepaald tempo aan het proces te
geven.
Het tweede aspect was de schijnbare reconciliatie tussen de economisten en
monetaristen in het rapport.159 Door het innemen van een tussenpositie en het benadrukken
van de noodzaak van een parallelle vooruitgang in zowel monetaire als non-monetaire
gebieden, bereikte het rapport een kunstmatig compromis dat voor beide zijden acceptabel
was.
Gedurende de jaren na 1970 werd het duidelijk dat de compromisclausule in het Plan
niet ging werken. Monetaire integratie kabbelde langzaam voort en volgde grotendeels het
scenario van de monetaristen. Dit scenario bevatte de afspraken over de wisselkoersen, het
interventiemechanisme en monetaire steun in plaats van de coördinatie van het economische
en monetaire beleid. Dit was geen verassing aangezien de vastgestelde wisselkoersen het
publiek de meeste voordelen gaf. Daarnaast was het ook het enige punt in het EMU-plan
waarover alle lidstaten het eens waren.
Alweer mislukte een plan voor verdere integratie en alweer lagen de verschillende
meningen over welk beleid gevolgd moest worden richting een verenigd Europa hier ten
grondslag aan. Ook de internationale monetaire situatie werkte als een katalysator voor de
mislukking. De grootste klap kwam toen president Nixon de dollar van de goudstandaard
loskoppelde en dit combineerde met importrestricties om de Amerikaanse nationale economie
te beschermen. Dit betekende het einde van het Bretton Woods systeem. De Europeanen
waren niet in staat om gezamenlijk actie te ondernemen en bevonden zich in een delicate
157
Tsoukalis, The Politics and Economics of European Monetary Integration, 169.
D.Gros&N.Thygesen, European Monetary Integration. From EMS to EMU (New York 1998) 13.
159
D.Gros&N.Thygesen, European Monetary Integration 13.
158
68
positie. Het resultaat was dat de Europese valuta tegen elkaar aan het zweven waren. Hierdoor
werd er een ingewikkeld systeem voor grensbelastingen en terugbetalingen geïnstalleerd voor
het GLB. Dit systeem werd bijna wekelijks aangepast.
Het was duidelijk dat het plan voor een EMU niet kon worden opgezet volgens de
richtlijnen. De EMU was vooralsnog een onhaalbaar ideaal. Externe factoren zoals de
dollarcrisis, de oliecrisis en het ineenstorten van het Bretton Woods systeem werkten
katalyserend in de mislukking van het Werner Plan. Daarnaast speelden inhoudelijke factoren
van het rapport ook een rol. Het rapport stelde compromismaatregelen voor en bevatte geen
harde maatregelen en sancties wanneer de maatregelen niet genomen werden. Het rapport
ging niet uitgebreid in op de institutionele structuur van een EMU en maakte geen duidelijk
onderscheid tussen een gemeenschappelijke munt of een systeem van vaste wisselkoersen.160
Een belangrijke oorzaak hiervan waren de divergerende economische prioriteiten van
Duitsland en Frankrijk. In Duitsland werd de voorkeur gegeven aan de strijd tegen inflatie,
terwijl de Franse prioriteit bij economische groei lag.
Het Werner Plan ging er van uit dat een EMU binnen tien jaar bereikt kon worden,
“provided the political will of the Member States to realise this object, solemly declared at
the Conference of The Hague, is present.”161 Een EMU zou via drie stappen bereikt moeten
worden, maar er ontbrak een precies tijdsschema voor de drie fasen. Het plan handhaafde een
mate van flexibiliteit en concentreerde zich alleen op de eerste fase. Daarnaast was Europa
nog niet klaar voor om van een monetaire unie een realistisch doel te maken. De nationale
regeringen bleven star vasthouden aan de nationale soevereiniteit en aan hun nationale
economische doelen en beleid.
*
*
*
*
*
160
G. Bear & T. Padoa-Schioppa, The Werner Report Revisited (september 1988) 54.
Report to the Council and the Commission on the realization by stages of economic and monetary union in
the Community, Werner Rapport (Luxemburg, 8 oktober 1970) 14.
161
69
Deel II
Het Delors Rapport
70
Hoofdstuk 1
De wisseling van de macht
Uit de as van de mislukking van het Werner Plan en de ineenstorting van het Bretton Woods
systeem kwam toch iets bruikbaars tevoorschijn. Op 27 oktober 1977 gaf de toenmalige
president van de Europese Commissie Roy Jenkins de eerste Jean Monnet-lezing aan het
European University Institute in Florence. De speech had de titel Europe’s Present Challenge
and Future Opportunity. De bedoeling van Jenkins was het herlanceren van het grote publieke
debat over wat een monetaire unie te bieden heeft.162 De oliecrisis was volgens hem het
scherpe eindpunt van de oude internationale monetaire orde en daarom was het voor Europa
noodzakelijk om een nieuwe monetaire orde op te zetten:
“The relocation of monetary policy to the European level would be as big a political step for
the present generation of European leaders as for the last generation in setting up the present
Community. But we must face the fundamental question. Do we intend to create a European
union or do we not?”163
De positieve reacties van de lidstaten op deze toespraak lieten een tijd op zich
wachten. Tijdens een bijeenkomst van de Europese Raad op 5 en 6 december kwamen de
eerste positieve signalen naar buiten. De Raad herbevestigde haar verbintenis met het doel
van een economische en monetaire unie.164 De Commissie ging zelfs een stap verder door te
stellen dat het hoofddoel van een vijfjarenplan de stichting van een duurzame convergentie
moest zijn en dat lidstaten in eerste instantie prioriteit moesten geven aan het aanpakken van
de inflatie.165
De Franse en Duitse leiders, Valéry Giscard d’Estaing en Helmut Schmidt, kwamen
met een nieuw initiatief op de proppen die de Europese integratie een nieuwe impuls moest
geven. Dit initiatief bestond uit een ontwerp voor een gemeenschappelijk wisselkoerssysteem
voor de Gemeenschap in zijn geheel. De objectieven van het Europees Monetair Systeem
werden door de Raad in een perscommuniqué na de Eurotop in Brussel in 1978 duidelijk
gemaakt:
“The purpose of the European Monetary System is to establish a greater measure of monetary
stability in the Community. It should be seen as a fundamental component of a more
comprehensive strategy aimed at lasting growth with stability, a progressive return to full
R. Jenkins, Europe’s Present Challenge and Future Opportunity (Florence, 27 oktober 1977) 4.
Jenkins, Europe’s Present Challenge and Future Opportunity, 16.
164
H. Ungerer, A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU (Londen 1997) 147.
165
Ungerer, A Concise History of European Monetary Integration, 148.
162
163
71
employment, the harmonization of living standards and the lessening of regional disparities in
the Community. The European Monetary System will facilitate the convergence of economic
development and give fresh impetus to the process of European Union.”166
Daarnaast benadrukte de Raad in de communiqué dat “within the context of a broadly
based strategy aimed at improving the prospects of economic development based on
symmetrical rights and obligations of all participants, the most important concern should be
to enhance the convergence of economic policies towards greater stability. We request the
council to strengthen its procedures for cooperation in order to improve that
convergence.”167
Het EMS werd op 13 maart 1979 gelanceerd en was gebaseerd op een aantal
documenten. Het hoofddocument was de resolutie van de Europese Raad van 5 december
1978. Technisch gezien was dat document niet rechtsgeldig aangezien de Raad geen formeel
orgaan was van de Gemeenschap. Het EMS bestond uit vaste maar aanpasbare wisselkoersen
die binnen de afgesproken fluctuatiemarges moesten blijven. Zou dit niet lukken, dan moesten
lidstaten verplicht ingrijpen. Deze interventies werden gefinancierd door wederzijdse
kredietfaciliteiten van de deelnemende centrale banken die op zeer korte termijn vrij gemaakt
konden worden.
Het systeem hielp de wisselkoersen van de participerende lidstaten te stabiliseren. De
variabiliteit van de wisselkoersen in de periode 1979-1985 was de helft van wat het was in de
periode 1975-1979; in de periode 1986-1989 halveerde die variabiliteit weer.168 Deze nieuwe
stabiliteit zou niet zijn gebeurd zonder de convergentie van het macro-econonomische beleid.
Het EMS werd gelanceerd in een periode waarin er een groeiende consensus ontstond
tussen de lidstaten dat de prioriteit van monetair beleid het tegengaan van inflatie is. De
deelnemers in het wisselkoersmechanisme pasten hun beleid aan het beleid van de sterkste
economie in de Gemeenschap, Duitsland, aan. Deze beleidsconvergentie ging gepaard met
een groeiende gewoonte van samenwerking tussen monetaire autoriteiten van de lidstaten. De
centrale banken werkten nauw samen op het gebied van de interventies op de valutamarkten
om de wisselkoers binnen de afgesproken bandbreedte te houden. Dit ‘succes’ legde de basis
voor hernieuwde EMU-pogingen.
Ondanks de stichting van het EMS vond de Gemeenschap zich in de vroege jaren ’80
terug in een staat van malaise. In de volksmond stond dit bekend als het “Europessimisme” en
166
Resolution of December 5 (Brussel, 5 december 1979) 94.
Resolution of December 5 (Brussel, 5 december 1978) paragraaf B.1, 97.
168
J.Pinder, European Community. The Building of a Union (Oxford 1995) 143.
167
72
deze wanhoopstoestand was ontstaan door zowel een stagnatie in de ontwikkeling van
Gemeenschapsinstituties als economische recessie en groeiende werkeloosheid in de
Gemeenschap.169 Wat ook een bijdrage leverde aan dit slechte humeur was het feit dat Europa
achterop aan het raken was met de dynamische economieën van de Verenigde Staten, Japan
en de Oost - Aziatische “tijgers”. Voornamelijk op het gebied van geavanceerde technologie
kon Europa niet meer concurreren met de opkomende geïndustrialiseerde Aziatische landen.
In een poging om dit pessimisme tegen te gaan en tegelijkertijd een nieuwe dynamiek te
verstrekken aan zowel de Europese economie als het project van de regionale integratie,
verenigden de regeringsleiders en staatshoofden van de lidstaten zich rondom het idee van de
voltooiing van de interne markt van de Gemeenschap. Dit project werd betiteld met Europe
1992 en zou de weg moeten plaveien met een monetaire unie als eindbestemming.
Het besluit om het Europe 1992, wat ook bekend stond als het Single Market project,
te lanceren was het resultaat van een aantal factoren. Van centraal belang was de convergentie
van
nationale
economische
filosofieën
en
beleid
rondom
monetaristische
en
marktgeoriënteerde idealen.170 Deze convergentie werd in een bepaalde mate gepromoot door
de discipline en beperkingen uitgeoefend door het door de Duitsers gedomineerde EMS.
Een sleutelmoment in deze beschouwing diende zich in 1983 aan toen de socialistische
regering van de Franse president Mitterand gedwongen werd om van het inflationaire en
groeigeoriënteerde economische beleid af te wijken om binnen het wisselkoerskader van het
EMS te blijven. De Franse socialistische regering was een van de laatste regeringen die zich
bekeerde tot een meer marktgeoriënteerde filosofie.
Daarnaast hadden op dat moment de meeste Europese regeringen het argument van
Eurosclerosis geaccepteerd. Dit argument hield in dat economische groei en de
concurrentiepositie gehinderd werd door excessieve overheidsregulatie en controle van de
economie.171 Vanwege deze reden waren de regeringen van de lidstaten bereid om de
liberaliserende en deregulatieve voorschriften van het Europe 1992 project te accepteren.
Frankrijk
Mitterand begon met zijn ambtstermijn als president met een duidelijke visie over de
inrichting van een politiek geünificeerd Europa. Hij was niet geïnteresseerd in institutionele
vraagstukken over een intergouvernementeel of supranationaal Europa. Zijn benadering in de
169
M.J. Baun, An Imperfect Union. The Maastricht Treaty and the New Politics of European Integration (Oxford
1996) 21.
170
Baun, An Imperfect Union, 22.
171
Ibidem 22.
73
construction européenne was een combinatie van functionalisme als basis van de
Gemeenschap en pragmatisme. Op deze manier zag hij de links tussen de gemeenschappelijke
markt, EMU en een politieke unie. EMU was de prioriteit na de voltooiing van de
gemeenschappelijke markt. De onderliggende pragmatische gedachte van Mitterand was
afgeleid van de visie dat Europese eenwording een extreem moeilijke uitdaging was met
enorme praktische obstakels. Dit standpunt leidde tot de politieke conclusie dat Europees
staatsmanschap een manier was van zoeken naar mogelijkheden om het proces voort te
stuwen en die tegelijkertijd het politieke momentum versnelde.172 Gelukkig voor Mitterand
waren er tijdens zijn machtsperiode een aantal thema’s dat zorgde voor een hernieuwd tempo
van Europese integratie.
Het eerste thema was de afkeer van het technocratische karakter van de Commissie.
Dit leidde tot een bepaalde kritische afstand van Delors. Een ander thema was Mitterand’s
nadruk op het plaatsen van de EMU in een sterke sociale dimensie op Europees niveau. 173 Het
pragmatisme van Mitterand was het duidelijkst over de kwestie van de politieke unie in 19901991. Tijdens deze onderhandelingen was Mitterand voorzichtig met wat er bereikt kon
worden. Extern gezien bestond het risico dat een EMU te snel en te ver door de strot van het
Verernigd Koninkrijk en andere lidstaten werd geduwd. Intern gezien moest Mitterand
oppassen voor de binnenlandse risico’s. Het aanbieden van een duidelijk doel op Europees
niveau, in dit geval een EMU, zou door de nationalistische elementen in de Franse
rechterflank gebruikt kunnen worden om de publieke opinie tegen Europa te keren.174
Al jaren voor zijn presidentsperiode had Mitterand al een standpunt ingenomen over
EMU. Als kandidaat in de Franse presidentsverkiezingen van 1965 had Mitterand een mening
die duidelijk verschilde met die van de Gaulle. Mitterand steunde een EMU en bekleedde dit
standpunt met een federalistische taal over Europa. Hiermee probeerde hij het pro-Europese
element in het Franse centrumrechts te mobiliseren en zich te verzekeren van de steun van
Jean Monnet. In februari 1968 schreef Mitterand in Le Monde: ‘The mission of the French
Left is to make our economy a fulcrum for European independence.’175 Dit geloof in de
Gemeenschap als een onafhankelijke factor onderstreepte zijn houding ten opzichte van EMU
en het EMS. In 1976 was Mitterand van mening dat Frankrijk deel moest nemen aan een
aangepaste Slang. Daarnaast gaf hij in 1978 brede steun aan president Giscard d’Estaing
172
S. Cohen, Mitterand et la sortie de la Guerre Froide (Parijs 1998) 148-150.
Cohen, Mitterand et la sortie de la Guerre Froide, 151-152.
174
K. Dyson & K. Featherstone, The Road to Maastricht. Negotiating Economic and Monetary Union (Oxford
1999) 126.
175
Dyson & Featherstone, The Road to Maastricht, 126.
173
74
tijdens de EMS-onderhandelingen. Deze steun aan EMU en EMS berustte op een consistente
factor tijdens zijn lange politieke carrière: zijn verbondenheid met de construction
européenne.
Toen hij eenmaal aan de macht kwam in mei 1981 duurde het een tijd voor deze
politieke overtuiging naar voren kwam in zijn beleid. In eerste instantie was Mitterand traag
in het volgen van het construction européenne-beleid. Dit veranderde in maart 1983. De
persoonlijke identificatie van Mitterand met het EMS als de centrale as van de Franse
internationale economische diplomatie kwam naar voren in zijn besluit om Frankrijk binnen
het Europese wisselkoersmechanisme te houden. Franse terugtrekking zou Frankrijk isoleren
en marginaliseren en de onderhandelingscapaciteit om andere aspecten van het construction
européenne te bewerkstelligen zou kleiner worden.176 Met deze beslissing definieerde hij zijn
volledige ambtsperiode op twee manieren: door de beleidsimplicaties die daaruit volgde en
door de manier waarop Mitterand zichzelf opnieuw uitvond als Europees staatsman.
Desondanks bleef de identificatie met een EMU op zich wachten. Dit werd voorgegaan door
twee ontwikkelingen op het Europese en internationale niveau. Ten eerste tijdens de IGConderhandelingen in 1985 die resulteerden in de Europese Akte en ten tweede vanaf 1986
door de angst dat Duitsland een deal met de Sovjet Unie zou sluiten om Duitse eenwording te
ruilen voor distantiering van Duitsland van Westerse instituties.177 Mitterand’s EMU-visie
werd gevormd door de manier waarop de Gemeenschap zich kon ontwikkelen tot meer dan
een handelsblok en door een sterk ontwikkeld historisch geopolitiek gevoel dat Duitsland
ingebonden zou moeten worden ten opzichte van Frankrijk.
Strategisch gezien moest het Franse EMU-beleid onder Mitterand wedijveren met de
fundamentele structurele realiteit van de Duitse monetaire macht en de Franse afhankelijkheid
daarvan. Deze basisfactor verkleinde de geloofwaardigheid van twee strategische opties om
vooruitgang te boeken op het gebied van EMU en daarbij grotere invloed te krijgen over het
Europese economische en monetaire beleid. Deze opties waren de directe bedreiging om
Frankrijk terug te trekken uit de Europese monetaire samenwerking. De diplomatieke en
economische kosten van het terugtrekken uit het ERM zouden enorm zijn. De andere optie
was de directe poging om een overeenkomst te sluiten over een Frans ontwerp van EMU
gebaseerd op Franse voorstellen. Dit zou kunnen resulteren in het afschrikken van de Duitsers
H. Védrine, Les Mondes de Francois Mitterand: A l’Elysee 1981-1995 (Parijs 1996) 285-287.
K. Dyson & K. Featherstone, The Road to Maastricht. Negotiating Economic and Monetary Union (Oxford
1999)195.
176
177
75
op het gebied van monetaire samenwerking. De Franse strategie evoluerend onder Mitterand
was indirect, subtiel, psychologisch en uitgevoerd in strikte geheimhouding.
De eerste component van Mitterand’s strategie was het aanmoedigen van de Duitsers
om voorstellen over een EMU op tafel te leggen. Hiermee kon het meest ontvankelijkste punt
van de Duitse regering geïdentificeerd worden: de Duitse minister van Buitenlandse Zaken
Hans Dietrich Genscher. Deze strategie vertrouwde op een verdeel-en-heerspolitiek tussen
Frankfurt en Bonn met de nadruk op het mobiliseren van het Duitse ministerie van
Buitenlandse Zaken om een ander standpunt dan de Bundesbank in te nemen. Een ander
element van de Franse strategie was het inbinden van de Bundesbank door middel van een
beleid met precommitment aan fasen met data. Deze strategie werd vergezeld door salami
slicing: een gradualistische benadering van EMU door beperkte, kleine overwinningen die de
onafhankelijkheid van de Bundesbank steeds een stukje verkleinde178
In de EMU-kwestie nam Mitterand geduldig zijn tijd, berekende nauwkeurig de balans
tussen externe en interne politieke voordelen en pakte de gunstigste mogelijkheid. Mitterand
was een meester in het gebruiken van ambiguïteit en aarzeling als instrumenten om
psychologische druk op de Duitsers uit te oefenen. Dit was te zien tijdens de ERM-beslissing
in maart 1983 en zijn reactie op de Duitse eenwording. Voor de unificatie van Duitsland
‘plaagde’ Mitterand de Duitse bondskanselier om beloftes te doen aan Europese eenwording
als teken van Duitse goodwill en verbondenheid aan Europa. Het duidelijke gevoel van de
Franse belangen in het geven van prioriteit aan EMU zorgden ervoor dat zijn politieke
overtuigingen en strategische calculaties samenkwamen. Het was gunstig voor Frankrijk om
een bepaalde mate van invloed over economisch en monetair beleid te verkrijgen en daarmee
het potentieel verdienen om de economische en monetaire relaties op Europees en
internationaal niveau naar de eigen voorwaarden te hervormen.179
Duitsland
Na de verkiezingswinst op 4 oktober 1982 vloog de nieuwe bondskanselier Helmut
Kohl samen met de minister van Buitenlandse Zaken Genscher naar Parijs voor een diner met
de Franse president Mitterand. Dit bezoek gaf een signaal af aan de Frans-Duitse verzoening
op het gebied van buitenlands beleid. Kohl kwam net als Adenauer uit het Rijnland. Zij erfden
van deze grensregio een kenmerkende kijk waarin provincialisme gecombineerd werd met een
gevoel van Europese identiteit. Voor zowel Adenauer als Kohl was Frankrijk de meest directe
178
179
Dyson & Featherstone, The Road to Maastricht, 128.
Ibidem 199.
76
macht. De Franse geschiedenis was verweven met die van de eigen regio en de Franse
katholieke en liberale waarden vormden een bron van solidariteit en aantrekking. Een
historische verzoening met Frankrijk was een alternatief voor het verleden en de tragische
verleidingen van een Duitse Alleingang, een keuze die Duitsland in morele en fysieke puin
had achtergelaten. De eerste prioriteit van Kohl was het opbouwen van Europa in
samenwerking met Frankrijk. Net als Adenauer was Kohl overtuigd dat Europese eenwording
alleen kon plaatsvinden op basis van Frans-Duitse verzoening. Deze verzoening zou als motor
moeten dienen van het Europese integratieproces.180
Op deze manier ontstond de mythe van Kohl als de kleinzoon van Adenauer. Deze
mythe zou waardevol kunnen zijn in het unificeren van zijn partij en coalitieregering door
zichzelf te identificeren met de stichter van de naoorlogse republiek. Daarnaast was de
kleinzoonmythe van belang in het openen van invloedsdeuren in Parijs en andere Europese
hoofdsteden. Hiermee kon Kohl zijn bereidheid aantonen in de weg naar Europese
eenwording. Kohl gaf een signaal naar buiten af dat hij de man was waarop vertrouwd kon
worden om de Frans-Duitse relatie te gebruiken als een middel om Europa te unificeren. Dit
signaal had twee effecten op de lange termijn. Het creëerde de mogelijkheid voor het Elysée
om Kohl voor de EMU-kar te spannen. Voor Kohl betekende het een kans om de onwillige
ministeries van Economie en Financiën en de Bundesbank achter een beleid van Europese
eenwording en Frans-Duitse verzoening te krijgen.
Gedurende zijn ambtsperiode als bondskanselier werd Kohl’s EMU-benadering
bepaald en gecompliceerd door de interactie van twee factoren. Ten eerste werd Kohl gezien
als de ‘kleinzoon’ van Adenauer. Kohl gaf de voorkeur aan overwegingen op het buitenlandse
veiligheidsbeleid in het ontwerpen van een strategie voor EMU. Daarnaast gaf Kohl leiding
aan een partij, een regering en een samenleving die gekarakteriseerd werd door opmerkelijke
politieke consensus die zowel Europees als economisch beleid omarmde. Kohl moest omgaan
met het probleem dat, met betrekking tot EMU, divergerende inspanningen binnen die
consensus tegenstrijdig waren. Het beleid dat gevoerd werd, gefundeerd op de sociale-markteconomie doctrine, zou lastig te combineren zijn met het geopolitieke standpunt van Duitse
belangen. Kohl was zich bewust van deze potentiële interne tegenstrijdigheden met
betrekking tot EMU, vooral tussen de nadruk op economische convergentie als de basis voor
180
K.H. Pruys, Helmut Kohl. Die Biographie (Berlijn 1995).
77
een monetaire unie gebaseerd op stabiliteit en het aannemen van een tijdsschema waarna geen
weg meer terug meer was.181
Binnen dit kader van consensus en coöperatie moest Kohl opereren met twee losse
maar herkenbare coalities van actoren in het construeren van een onderhandelingsstrategie
voor EMU, namelijk de veiligheidscoalitie en de ordo-liberale coalitie.182 Deze twee actoren
leidden hun visies over EMU af van verschillende achtergronden en definieerde de Duitse
belangen in EMU op een verschillende manier. Kohl bevond zich dus in een ambigue positie.
Hij moest een manier zien te vinden om de verschillende coalities te verenigen, de onwillige
ordo-liberale coalitie moest veilig binnen zijn pro-EMU beleid passen.
Het bindmiddel van de veiligheidscoalitie was het geloof dat de kern van EMU het
binden van Duitsland aan Europa was. EMU werd gezien als een historische en politieke
kwestie die Europese eenwording onomkeerbaar zou maken. Daarnaast zou het een
levensvatbaar kader op de lange termijn voor vrede en welvaart zijn voor Duitsland. Het
legitimeerde een door geopolitieke aspecten gedreven benadering van EMU, waarin het
bouwen van supranationale instituties de motor was van Europese integratie en het creëerde
een element van politieke discretie die noodzakelijk was voor de realisatie van het project. 183
De veiligheidscoalitie bestond voornamelijk uit het ministerie van Buitenlandse Zaken en de
afdeling buitenlands beleid van het Federale Kanselier Ministerie.
De ordo-liberale actor werd verenigd door de overtuiging in de prioriteit van
economische stabiliteit. EMU zou meer schade veroorzaken voor Europa dan dat het
voordelen
zou
opleveren.
Daarom
moest
Europa
opgebouwd
worden
als
een
stabiliteitsgemeenschap.184 De centrale rol werd niet toegedicht aan de supranationale
institutievorming maar aan de functionele logica van marktkrachten in het verzekeren van een
consistente coördinatie van economisch en monetair beleid. Alleen op deze basis zou een
degelijk, levensvatbaar en houdbare Europese unie kunnen worden gebouwd. De ordo-liberale
coalitie centreerde zich rondom de Bundesbank en de ministeries van Economie en Financiën.
Het strategische leiderschap van bondskanselier Kohl was beslissend op twee
manieren: in het vaststellen en monitoren van politieke richting van de EMUonderhandelingen en in het herstructureren van de manier waarop er in Bonn over EMU
gedacht en gedebatteerd werd. Kohl begon het thema van Duitse verantwoordelijkheid voor
181
K. Dyson & K. Featherstone, The Road to Maastricht. Negotiating Economic and Monetary Union (Oxford
1999)260.
182
Dyson & Featherstone, The Road to Maastricht, 261.
183
Ibidem 262.
184
Ibidem 262.
78
Europa en de realisatie van die verantwoordelijkheid door het binden van Duitsland in Europa
in de vorm van een onomkeerbare EMU in december 1989 prioriteit te geven. De Europese
Raad in Straatsburg was het politieke keerpunt van Kohl. Hij was een effectieve politieke
strateeg van EMU in twee aspecten.
Ten eerste toen de datum was vastgesteld voor de IGC in Straatsburg werd de Duitse
strategie voor de aankomende onderhandelingen opgenomen in Kohl’s visie voor Europese
eenheid. Deze strategische visie en de uitwerking daarvan in levende metaforen en historische
verhalen kreeg EMU een nieuwe symbolische en emotionele inhoud. Door middel van
unificerende en inspirerende symbolen wilde Kohl meer dan alleen het zetten van de
beleidsrichting. Hij probeerde een emotionele verbintenis uit te lokken van de doorgaans
onwillige en verdeelde Duitse onderhandelaars. Daarnaast probeerde hij EMU te legitimeren
door middel van het bouwen van een brede maatschappelijke steun. In de retoriek van Kohl
was EMU gerelateerd aan het imago van de naoorlogse identiteit van de Duitsers. Kohl
zichzelf als een bondskanselier van Europese eenheid. Dit diepgewortelde geloof in Europese
eenwording was een persoonlijke ambitie gecombineerd met persoonlijke ervaringen (Kohl
verloor een oom in de Eerste Wereldoorlog en een broer in de Tweede Wereldoorlog) die hem
gedurende zijn lange politieke loopbaan voortdreef. Kohl nam de rol van animateur op zich;
hij drukte zijn wilskracht op de EMU-onderhandelaars, maar zette niet zijn stempel op de
inhoud van de EMU-kwesties.185
De tweede strategische aanpak van Kohl was de manier waarop het ministerie van
Financiën onder leiding van Theo Waigel de keuze en ontwerp van de institutionele fora
zowel voor het voorbereiden van Duitse onderhandelingsposities als voor onderhandelingen
op Europees niveau. Door het creëren van een bepaalde soort van onderhandelingsproces was
het in staat om de manier waarop EMU-problemen werden bepaald en opgelost te vormen.
Het doel van het ministerie van Financiën was om de portier van de IGC te zijn. Het tweede
objectief van het ministerie was het neutraliseren van de Bundesbank op alle punten van de
onderhandelingen. Zo kon de Bundesbank niet optreden als externe criticaster
Het derde thema van de aanpak van Kohl was het belang van de Frans-Duitse
verzoening. Deze verzoening opereerde op verschillende niveaus. De Frans-Duitse relaties
waren geordend in een bepaalde volgorde. Kohl en Mitterand stonden aan de top en met hun
bronnen van politieke autoriteit gaven zij EMU een cruciale richting. In de Duitse visie was
EMU geen apart onderwerp maar het was ingebed in de tragische relatie van Duitsland met
185
Ibidem 39.
79
Europa in de twintigste eeuw. Het ging over Westbindung en het voorkomen van een Duitse
Sonderweg.
Vanaf Adenauer ontwikkelden de Duitse bondskanseliers de strategie om specifieke
Europese projecten in een bredere context van internationale politieke ontwikkelingen te
plaatsen. Adenauer gebruikte de gebeurtenissen in Hongarije en Egypte in 1956 om steun te
krijgen voor de onderhandelingen van de Verdragen van Rome. Willy Brandt legitimeerde
zijn politieke leiderschap met betrekking tot EMU op de Eurotop in Den Haag in 1969 met
geopolitieke termen. Door zijn Ostpolitik moest hij de andere lidstaten en vooral Frankrijk
geruststellen en liet met zijn EMU-voorstel zien bereid te zijn om mee te werken aan de
Europese integratie. Helmut Schmidt gebruikte een op de historie gebaseerde aanpak om de
steun van de Bundesbank te krijgen voor het EMS in november 1978. Schmidt verwees naar
de zware historische verantwoordelijkheden die op de Duitse politieke leiders vielen in het
kielzog van de Holocaust.186 Kohl volgde het voorbeeld van zijn voorgangers door de Duitse
eenwording te gebruiken om een nieuwe snelheid aan de EMU-onderhandelingen te geven en
het tempo te bepalen voor een politieke unie.
Het politieke leiderschap van Kohl en Mitterand speelde de vitale, animerende en
organiserende kracht achter de EMU-onderhandelingen. Zij stelden deadlines in die als
middel dienden om de aandacht van de EMU-onderhandelaars te focussen op de politieke
imperatief om tot een overeenkomst te komen. Kohl en Mitterand werden gemotiveerd door
persoonlijke overtuigingen, waarvan de wortels in de eigen historische herinneringen lagen,
en door calculaties van diplomatieke voordelen voor hun staten op lange termijn. Beide
staatshoofden probeerden te ontsnappen aan de bureaucratische onderhandelingen van EMU
en aan de beperkingen van het bureaucratische beleid. Kohl en Mitterand legden hun focus op
het grotere beeld van het creëren van een levensvatbare Europese structuur om zo een stabiele
vredesorde in het kielzog van de Duitse eenwording te verzekeren. Zonder deze stijl van
politiek leiderschap zou een overeenkomst langdurig en mogelijk ongrijpbaar zijn.
Beide leiders trokken lessen uit het verleden en verachtten de economie. Eigenlijk was
hun verstandshouding een misplaatste relatie. Zowel Mitterand als Kohl sprak alleen hun
moedertaal. Alle communicatie ging via tolken en vertalers. Desondanks wisten konden ze
strategieën ontwerpen, verstandhoudingen bezegelen, voorkeuren uitwisselen en het
vereffenen van rekeningen door middel van een nauw gecontroleerd web van netwerken en
186
Ibidem 272.
80
contacten. De relatie tussen Kohl en Mitterand werd ook versterkt door hun identieke posities
als underdog ten opzichte van hun economisch geschoolde voorgangers Giscard en Schmidt.
Mitterands economische visie werd gevormd door de traditionele waarden van de rurale
gemeenschap en de katholieke kerk, waarden die ook door Kohl werden gedeeld.
Naast deze algemene consensus op het economische beleid waren de politieke
belangen van de belangrijkste lidstaten in het voordeel van het project. Een belangrijke les die
de Franse regering trok van de gedwongen beleidswissel in 1983 was dat in een tijdperk van
toenemende economische en financiële interdependentie, nationale economische objectieven
niet bereikt konden worden door isolatie maar juist door internationale en regionale
samenwerking.187 Dit resulteerde in het feit dat de Mitterandregering nationalistische
economische benaderingen de rug toekeerde en de aandacht verlegde naar Europees beleid en
instituties. Deze Franse heroriëntatie was een sleutelontwikkeling in het plaveien van de weg
voor nieuwe stappen richting verdere en diepere Europese integratie.188
Het initiatief van de Single Market viel ook bij de Duitse regering in goede aarde.
Naast de Duitse economische belangen in een meer geopende Europese markt, viel het project
samen met de doelen van het buitenlandse beleid van de nieuwe christendemocratische
bondskanselier van Duitsland, Helmut Kohl. Net als zijn voorganger Konrad Adenauer was
Kohl een Europeanist en een sterke voorstander van Frans-Duitse relaties. Kohl hernieuwde
dit cruciale bilaterale partnerschap en maakte er een centraal objectief van toen hij in 1982
aan zijn taak begon. Dit deed hij niet alleen vanwege zijn eigen overtuigingen maar hij zag dit
objectief ook als hoeksteen van een herleefde Westpolitik die in zijn ogen noodzakelijk was
om tegenwicht te bieden aan de baanbrekende Ostpolitik in Oost – Europa van de vorige
sociaaldemocratische regeringen.189 Kohl’s Europeanistische visie kwam soepel samen met de
nieuwe Europese oriëntatie van de Franse regering na 1983. Onder het leiderschap van de
socialist Mitterand en de christendemocraat Kohl werd de Frans-Duitse as na 1980 nieuw
leven in geblazen. Het werd weer de motor achter nieuwe initiatieven in de Europese
integratie.
*
*
*
*
*
187
Ibidem 22.
P. Mccarthy, ed., France-Germany, 1983-1993: The Struggle to Cooperate (New York 1993) 52-55.
189
M.J. Baun, An Imperfect Union. The Maastricht Treaty and the New Politics of European Integration (Oxford
1996) 22.
188
81
Hoofdstuk 2
Het voortraject van het Delors Rapport
De beslissing van de Franse president Mitterand in 1983 om binnen het ERM te blijven
markeerde een keerpunt in de kwestie over een toekomstige EMU. De keuze van Mitterand
was de redding van het EMS. Het succes van het EMS en het besluit van Mitterand vormden
het
nieuwe
fundament
van
voorstellen
voor
meer
economische
en
monetaire
beleidscoördinatie en beleidssamenwerking. Het eerste belangrijke voorstel werd gedaan door
de Europese Commissie middels een White Paper.
White Paper van de Commissie: ‘Completing the Internal Market’
Het rapport van de Commissie stelde ruim driehonderd maatregelen voor die gericht
waren op het elimineren van de nog bestaande barrières in het vrije verkeer van goederen,
diensten, kapitaal en arbeid binnen de Gemeenschap aan het einde van 1992:
“Unifying this market (of 320 million) presupposes that Member States will agree on the
abolition of barriers of all kinds, harmonization of rules, approximation of legislation and tax
structures, strengthening of monetary cooperation and the necessary flanking measures to
encourage European firms to work together. It is a goal that is well within our reach provided
we draw the lessons from the setbacks and delays of the past. The Commission will be asking
the European Council to pledge itself to completion of a fully unified internal market by 1992
and to approve the necessary programme together with a realistic and binding timetable.”190
Hoewel het verwijderen van de formele handelstarieven tussen lidstaten al in 1958 met
de oprichting van de gemeenschappelijke markt bereikt was, bleven er toch een behoorlijk
aantal belastingvrije beperkingen van transnationale economische activiteiten bestaan. Deze
barrières groeiden in aantal en importantie vanaf het midden van de jaren ’70 vanwege de
protectionistische aanpak van de economische crises en recessies door de nationale
regeringen. Hierdoor werd de opkomst van een echte interne markt in Europa tegengewerkt.
De continue fragmentatie van de Gemeenschapeconomie werd beschouwd als iets dat de
efficiëntie, concurrentie en groeipotentie van Europese firma’s ernstig beperkte. Deze
fragmentatie droeg ook bij aan een algemene perceptie van economische stagnatie en
neergang in de Gemeenschap.
190
White Paper from the Commission to the European Council, Completing the Internal Market (Brussel 14 juni
1985) 6.
82
Het rapport eindigt met de verklaring dat het nu of nooit is voor de Europese
economische eenheid:
“Europe stands at the crossroads. We either go ahead – with resolution and determination –
or we drop back to mediocrity. We can now either resolve to complete the integration of the
economies of Europe; or, through a lack of political will to face the immense problems
involved, we can simply allow Europe to develop into no more than a free trade area.”191
Het niet doorgaan met het Europe 1992 project zou een afwijzing zijn van de filosofie
van het Verdrag van Rome zoals de preambule van het verdrag omschrijft:
“Determined to lay the foundations of an ever closer Union among the peoples of Europe,
resolved to ensure the economic and social progress of their countries by common action to
eliminate the barriers which divide Europe.”192
Het laatste artikel van het White Paper beschrijft de noodzaak van de laatste stap van
de Europese integratie. Het niet voltooien van het Europese project gestart in 1957 met de
Verdragen ter oprichting van de Europese Economische Gemeenschap zou een klap in het
gezicht zijn van de stichters van Europese integratie:
“Just as the Customs Union had to precede Economic Integration, so Economic Integration
has to precede European Unity. What this White Paper proposes therefore is that the
Community should now take a further step along the road so clearly delineated in the
Treaties. To do less would be to fall short of the ambitions of the founders of the Community,
incorporated in the treaties; it would be to betray the trust invested in us; and it would be to
offer the peoples of Europe a narrower, less rewarding, less secure, less prosperous future
than they could otherwise enjoy. That is the measure of the challenge which faces us. Let it
never be said that we were incapable of rising to it.”193
De taal van de Commissie was duidelijk en de voorstellen van de Commissie voor het
liberaliseren van de interne markt werden goedgekeurd door de nationale regeringsleiders en
staatshoofden tijdens de Eurotop van 1985 in Milaan. Toch werd het snel duidelijk dat de
einddoelen van het 1992 project niet gerealiseerd konden worden onder de huidige
besluitprocedures van de Gemeenschap. Sinds de weg naar meerderheidsstemming op hevig
verzet stuitte van de Frans president Charles de Gaulle in 1965-1966, werden er in de Raad
van Ministers besluiten gemaakt op basis van consensus waarin elke lidstaat het vetorecht had
in zaken die effect hadden op vitale nationale belangen. De regel van unanimiteit zou snel
191
White Paper, Completing the Internal Market, 57.
Verdrag tot Oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (Rome 1957) 468.
193
White Paper from the Commission to the European Council, Completing the Internal Market (Brussel 14 juni
1985) 57.
192
83
pogingen om wetgevingen goed te keuren, die noodzakelijk waren voor het project, belette
vanwege de diversiteit van nationale, sectorale en andere belangen die beïnvloed werden door
de voorgestelde maatregelen.194 Een hervorming van besluitprocedures binnen de
Gemeenschap was noodzakelijk.
Single European Act
Die hervorming werd bereikt door middel van de Single European Act die door de
leiders van de lidstaten werd goedgekeurd op 17 februari 1986. De SEA verbond de lidstaten
aan het doel van voltooiing van de interne markt. Het amendeerde ook het Verdrag van Rome
door te voorzien in gekwalificeerde meerderheidstemming binnen de Raad van Ministers in
zaken die gerelateerd waren aan het interne marktproject:
“In Article 49 of the EEC Treaty the terms ‘the Council shall, acting on a proposal from the
Commission and after consulting the Economic and Social Committee’ shall be replaced by
‘the Council shall, acting by a qualified majority on a proposal from the Commission, in cooperation with the European Parliament and after consulting the Economic and Social
Committee’.”195
De autoriteit van de Gemeenschap werd uitgebreid in bepaalde beleidsgebieden
gerelateerd aan de interne markt zoals milieu en concurrentiebeleid en het vergrootte de macht
van het Europees Parlement in het legislatieve proces enigszins:
“In Article 7, second paragraph of the EEC Treaty the terms ‘after consulting the Assembly’
shall be replaced by ‘in co-operation with the European Parliament’ en
“In Article 57(1) of the EEC Treaty the terms ‘and after consulting the Assembly’ shall be
replaced by ‘and in co-operation with the European Parliament’.196
De SEA maakte de realisatie van het 1992 project mogelijk doordat de
unanimiteitsregel voor alle Gemeenschapwetgeving werd verwijderd. Daarnaast maakte de
SEA mogelijk dat het EMS binnen het verdragkader viel. Het EMS was naast en niet als
onderdeel van de Gemeenschap opgezet. Door de SEA kreeg het EMS haar juridische status.
En maakte het van een economische en monetaire unie een formeel verdragsdoel.
Het 1992 project en de SEA bliezen nieuw leven in wat velen zagen als een
stagnerende en doodlopende Europese Gemeenschap. Er werd verwacht dat de creatie van de
interne markt grote voordelen op materieel gebied zou opleveren. Door het verwijderen van
194
M.J. Baun, An Imperfect Union. The Maastricht Treaty and the New Politics of European Integration (Oxford
1996) 24.
195
Single European Act (Luxembrug 17 februari 1986) 6.
196
Single European Act, 6.
84
barrières in grensoverschrijdende economische activiteiten, konden Europese bedrijven meer
genieten van grootschaligere economieën waardoor zij efficiënter en winstgevender werden
zodat ze konden concurreren met Amerikaanse en Japanse multinationals. Wat misschien
belangrijker was dan de economische voordelen die het Europe 1992 project zou opleveren
was de psychologische boost die het de Gemeenschap gaf om het Europessimistische humeur
te overwinnen. Aan het einde van het decennium was de Gemeenschap weer in beweging. Het
leek erop dat de Europese integratie weer met genoeg tempo op pad was. De vernieuwde
beweging richting Europese integratie lokte zowel bewondering als bezorgdheid uit onder de
handelspartners van de Gemeenschap. Zij waren bang voor de mogelijkheid van een
economische machtige maar protectionistisch Fort Europa. Binnen Europa bestond deze
angst niet maar werden er verdere stappen richting een economische en politieke unie
geopperd.
*
*
*
*
*
85
Hoofdstuk 3
De Balladur, Amato, Genscher en Stoltenberg Memoranda
Tijdens een ECOFIN-vergadering in januari 1987 waarin besloten werd tot gelijkstelling van
de wisselkoersen, waren de Fransen zeer actief in aanbevelingen voor het versterken van het
EMS. Deze pogingen waren succesvol geweest en leidden uiteindelijk tot de Basel-Nyborg
Akkoorden van 17 september 1987. Deze overeenkomst hield een betere coördinatie van het
preventieve optreden in, meer korte-termijnfinanciering en meer gebruik van het renteinstrument om de wisselkoersen stabiel te houden en een flexibelere procedure voor
herschikking van monetaire pariteiten zonder tussenkomst van de ministers van financiën.
De Basel-Nyborg Akkoorden waren voor de Franse minister van Financiën Edouard
Balladur een verbetering van de krediet- en interventiemechanismen van het EMS. Toch
waren er twee kritieke punten volgens Balladur. Ten eerste faalden de Akkoorden om het
asymmetrieprobleem van het EMS te corrigeren. Ten tweede bestond er geen
gemeenschappelijk Europees beleid ten opzichte van de dollar. Het vrije verkeer van kapitaal
in het gemeenschappelijke Europese marktprogramma zou moeten leiden tot een aanpassing
van het EMS. Een effectief functionerende gemeenschappelijke markt kon alleen voordelen
opleveren door monetaire stabiliteit.
Vier maanden later maakte Balladur in een memorandum aan zijn collega’s duidelijk
dat de Franse ideeën nog verder gingen dan de non-institutionele hervormingen van de
mechanismen van het EMS. Het memorandum ging ervan uit dat een snelle functionaliteit van
de monetaire constructie van Europa de enige mogelijke oplossing was.197
Balladur Memorandum
Balladur benadrukte de asymmetrie van het EMS. De discipline opgelegd door het
ERM zou goede effecten kunnen hebben wanneer het zou dienen als een beperking op
ontoereikende rigoureus beleid. Het zou een abnormale situatie produceren als het landen zou
vrijstellen van wie het beleid te restrictief ten opzichte van de noodzakelijke aanpassing
was.198 Balladur riep het Verenigd Koninkrijk en Italië op tot volledige participatie in het
ERM en tot gezamenlijke actie ten opzichte van de valuta van de ontwikkelingslanden, de
dollar en de yen. Het belangrijkste voorstel was dat alle deelnemers van het ERM samen de
hoofddoelen van economisch en monetair beleid moesten bepalen en het beleid om deze
197
198
Balladur 8 jan 1987.
H. Ungerer, A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU (Londen 1997) 191.
86
objectieven te bereiken nauw te coördineren. Daarnaast zou een diversificatie van reserves
wenselijk zijn omdat een nationale munt niet als interventie- en reservevaluta voor het hele
systeem zou moeten dienen. De Bundesbank zou dus ook andere Europese valuta als reserves
moeten hebben.
Het memorandum was niets nieuws. Het keerde terug naar het thema van de
asymmetrie. Het stelde dat als elke lidstaat haar verantwoordelijkheid ontliep in het licht van
monetaire aanpassingen, de gemeenschappelijke markt en het vrije verkeer van kapitaal
enorme risico’s zouden lopen. Concreet gesteld bestond het memorandum uit vier
hervormingsvoorstellen.
Ten eerste moesten alle lidstaten meedoen met het ERM en de fluctuatiemarges te
vernauwen. Daarnaast moest het vrije verkeer van kapitaal op korte termijn worden
ingevoerd. Vervolgens zou de asymmetrie van het EMS moeten worden aangepakt. Ten slotte
zou er een gemeenschappelijk Europees beleid tegen de dollar moeten worden afgesproken.
De noviteit zat in het derde voorstel. Om de asymmetrie aan te pakken moest er zone met een
gemeenschappelijke munt worden opgezet. Vanaf 1992 zou de Gemeenschap een volledige
geïntegreerde economische ruimte zijn; een ruimte met een gemeenschappelijke munt die als
geldig betalingsmiddel binnen de Gemeenschap zou fungeren.
Het memorandum erkende de moeilijkheden die met de voorstellen gepaard gingen.
Daarom stelde Balladur een lijst met vragen op die tijdens de volgende ECOFIN of
bijeenkomst van het Monetair Comité zouden moeten worden besproken:
“ Are there technical preconditions for achieving a single currency zone? Was it possible to
envisage a more gradual association of those countries not able to progress as rapidly as
others? In the case of the single currency, would it be defined in terms of a basket of
currencies? Would there be one or several monetary units in operation inside the ‘European
space’? Would a’unitary central bank’ need to be set up inmediately? What would be its
powers? How would its relations to the EC’s political organs and to the national monetary
authorities be regulated?”199
Balladur had op deze vragen geen antwoorden. Het was zijn bedoeling om op deze
manier de aandacht te vestigen op de discussie op Europees niveau. Er werden bijvoorbeeld
nog geen verplichtingen aangegaan wat betreft een enkele of gemeenschappelijke valuta of
betreffende het opzetten van een onafhankelijke Europese centrale bank.
199
K. Dyson & K. Featherstone, The Road to Maastricht. Negotiating Economic and Monetary Union (Oxford
1999)165.
87
Het Amato Memorandum
Op 23 februari 1988 stuurde de Italiaanse minister van Financiën Guiliano Amato een
eigen memorandum naar zijn ambtsgenoten. Amato erkende de positieve en belangrijke
aspecten van het EMS in zijn memorandum, maar legde meer de nadruk op wat hij zag als het
deflationaire vooroordeel van het EMS, dat door de afwezigheid van een motore della
crescita200 kwam:
“The achievements of the EMS are important and certainly positive. However, undoubtedly,
some imperfections and gaps remain and they need to be addressed to ensure a better
functioning of the system and to correct as much as possible those aspects that produce an
asymmetry in the distribution of the adjustment costs.” 201Net als Balladur gaf hij de voorkeur
voor een gezamenlijke identificatie van economische beleidsobjectieven die zowel
prijsstabiliteit als groei bevatten.
Amato riep op tot een hervorming van het financiële mechanisme van het EMS en een
versterking van het Europees Monetair Coöperatie Fonds en stelde hij ook de creatie van een
recyclemechanisme voor om tegenwicht te bieden aan de spanningen die werden gecreëerd
door korte-termijn kapitaalverkeer.:
“The strengthening of the financial mechanisms for intra marginal interventions agreed in
Basel and Nyborg was a significant step, however it has not adressed all the problems
concerning closer monetary cooperation. First of all, it is particularly necessary to reform the
financing of the intervention mechanisms and the strengthening of the EMCF in the
management of the EMS. In this context, in order to contain tensions that might ensue from
short-term capital movements not justified by economic fundamentals, the establishment of a
recycling mechanism through the EMCF should be considered. This mechanism would collect
funds on the market, reallocating them so as to compensate inflows and outflows of capital
amongst the member states concerned.”202
Het gaf ook de voorkeur aan het ietwat verbreden van de fluctuatiemarges binnen het
EMS om de intrede van het pond te faciliteren en het opzetten van uniforme condities van
lidmaatschap in het systeem:
“More emphasis should be given to the coordination of economic policies at the Community
level. The procedures should compromise means of identifying divergent countries – in
whatever direction – as a basis for seeking a greater adjustment effort…In this context the
200
D.Gros&N.Thygesen, European Monetary Integration. From EMS to EMU (Londen 1998) 396.
G. Amato, Memorandum to ECOFIN Council (23 februari 1988) in: Dyson, Quaglia 366
202
G. Amato, Memorandum to ECOFIN Council (23 februari 1988) in: Il Sole 24 Ore (Rome, 25 februari 1988).
201
88
reasons for maintaining different arrangements in the EMS, such the broader fluctuation
band for the lira, would cease to apply.”203
Amato sloot af met het voorstel om een Europese centrale bank op te richten die in
staat was om een gemeenschappelijk monetair beleid uit te voeren:
“The creation of a European central bank capable of making and implementing a common
monetary policy in pursuance of common objectives established by the Community would
simplify coordination in the monetary field and would promote the convergence of fiscal and
structural policies in the member states. In place of a de facto reduction of monetary policy
autonomy that the leading currency causes through the exchange-rate constraint, it is surely
preferable to have an agreed loss of autonomy through the creation of a European central
bank, which would ensure adequate consideration of the national objectives within the
community context.”204
Het Genscher Memorandum
Het meest verassende element in de geschiedenis van de herlancering van de EMU in
1988 was het feit dat Duitsland agressief reageerde en openstond voor veranderingen. Dat was
een heel verschil met de terughoudende en defensieve positie die het bekleedde in eerdere
besprekingen binnen het ECOFIN. Er waren twee redenen waarom de kritische bijdragen van
Frankrijk en Italië een Duitse reactie uitlokte. Eigenlijk waren dit twee reacties aangezien
zowel de Duitse minister van Buitenlandse Zaken Hans-Dietrich Genscher als de minister van
Financiën Gerhard Stoltenberg reageerde op de memoranda.
De eerste reden lag aan het feit dat in de Franse en Italiaanse memoranda de
institutionele implicaties van het pad naar een EMU en de nauwere economische
beleidscoördinatie vaag waren.205 Door deze vaagheid ontstond er ruimte voor een Duits
initiatief en assertiviteit. Balladur wierp een aantal vragen op over hoe men een
gemeenschappelijke valutazone en een Europese centrale bank kon bereiken, maar hij bood
geen oplossingen in zijn memorandum. Amato focuste zich niet specifiek op een centrale
bank of een gemeenschappelijke munt. Hij onderstreepte dat, op de lange termijn, de
deelnemers verder moesten kijken dan de kwestie van asymmetrie. Zonder een
gemeenschappelijke en homogene houding ten opzichte van inflatie, zou een vast
203
G. Amato, Memorandum to ECOFIN Council (23 februari 1988) in: Dyson, Quaglia3 366
G. Amato, Memorandum to ECOFIN Council (23 februari 1988) in: Dyson, Quaglia 367
205
D.Gros&N.Thygesen, European Monetary Integration. From EMS to EMU (Londen 1998) 397.
204
89
wisselkoerssysteem bevooroordeeld kunnen worden tegen monetaire instabiliteit.206 Een
gemeenschappelijke identificatie van economische beleidsobjectieven was noodzakelijk en
hierdoor verplaatste het debat over monetaire eenwording zich van de technische kwesties
naar het politieke niveau.
In een memorandum op 26 februari 1988, geadresseerd aan de General Affairs
Council, met de ambitieuze titel “A European currency area and a European central bank”
noemde hij de creatie van een Europees monetair gebied en een Europese centrale bank het
economisch noodzakelijke complement voor de interne markt en een katalysator voor de
noodzakelijke convergentie van economisch beleid van lidstaten:
“The creation of a unified European currency area with a European Central Bank is an
economically necessary supplement to the European internal market. In addition, is it is the
catalyst for the necessary convergence of the economic policies of the member states, without
which there can be no currency union”207
In de ogen van Genscher kon er alleen een akkoord over een gemeenschappelijk
monetair gebied worden bereikt door ordnungspolitische Grundauffassungen208, met andere
woorden basisprincipes van economisch beleid. Dit omvatte de mate van autonomie van een
Europese centrale bank die in haar beleid prioriteit moest geven aan prijsstabiliteit en niet
gedwongen zou worden om nationale of Gemeenschaptekorten te financieren:
“Because of the relationship between central bank autonomy and pricestability a high amount
of personnel and functional autonomy of a European Central Bank is necessary in relation
both to national and to Community institutions…From the standpoint of price stability
financial autonomy is especially important…A European Central Bank must not be obliged to
finance national or Community budget deficits.”209
Genscher verwees ook naar het Duitse economische beleid dat niet alleen gebaseerd
was op de Bundesbank Akte van 1957, maar ook op de Stabiliteitsakte van 1967. In deze twee
aktes stond dat de Duitse federale regering vier macro-economische objectieven wilde
bereiken: prijsstabiliteit, hoge arbeidsparticipatie, externe evenwichtstoestand en economische
groei.210 De Duitse minister stelde voor dat twee van dat soort pilaren van economisch beleid
integrale en wederzijds steunende elementen in een EMU zouden worden.
206
D.Gros&N.Thygesen, European Monetary Integration, 397.
H.D. Genscher, Memorandum for the Creation of a European Currency Area and a European Central Bank
(Bonn, 26 februari 1988) in: Dyson Quaglia 367
208
genscher
209
H.D. Genscher, Memorandum for the Creation of a European Currency Area and a European Central Bank
(Bonn, 26 februari 1988) in: Dyson Quaglia 367
210
D.Gros&N.Thygesen, European Monetary Integration. From EMS to EMU (Londen 1998) 398.
207
90
Het element in zijn memorandum wat de meeste aandacht trok was de snelheid
waarmee hij de Europese monetaire constructie een metamorfose wilde laten ondergaan. Dit
bleek uit het voorstel van Genscher om tijdens de komende Eurotop in Hannover in juni een
groep van vijf of zeven experts met politieke en professionele autoriteit te benoemen. Dit
Committee of Experts zou de opdracht moeten krijgen om manieren voor de ontwikkeling van
een Europese valutazone te verduidelijken:
“At the European Council in Hanover on 27/28 June 1988 a signal should be given for the
creation of a European currency area and a European central bank. The European Council
should establish a committee of ‘5-7 Wise Men’ with the task, within a year, to produce the
principles for the development of a European Central Bank and to present the measures to be
undertaken during the transition period. The members of the committee should possess expert
and political authority and be independent.”211
Het Stoltenberg Memorandum
De andere reden waarom er een oprechte dialoog kon plaatsvinden in de eerste
maanden van 1988 kan gevonden worden in het tweede Duitse memorandum, uitgevaardigd
door de Duitse minister van Financiën Stoltenberg. Als president van de ECOFIN was
Stoltenberg vooral bezig met het verzekeren van de twee jaar eerder door de Commissie
voorgestelde richtlijn van kapitaalliberalisatie:
“The most immediate task for the German Presidency is the realization of the decisions in
principle for the irrevocable liberalization of money and capital movement in the states of the
Community. Free movement of capital and money is of central importance for the further
integration of the European economy and the strengthening of its growth potential…”212
Hij onderstreepte het strategische belang van het nemen van deze stap op een onherroepelijke
manier. Hij distantieerde zich van het Italiaanse verzoek voor voorzorgsclausules,
voorafgaande harmonisatie van kapitaalbelasting en de nationale financiële regulatiekaders.
De Duitse regering zou na het aannemen van de kapitaalliberalisatie geen discussie
blokkeren en het zou bereid zijn om de verregaande politieke en institutionele reorganisatie
van de Gemeenschap noodzakelijk voor de creatie van een EMU te bespreken. 213 Het
memorandum herhaalde de hoofdpunten waarop de wenselijkheid van een Europese centrale
bank moest worden beoordeeld: toewijding aan prijsstabiliteit, onafhankelijkheid van
211
H.D. Genscher, Memorandum for the Creation of a European Currency Area and a European Central Bank
(Bonn, 26 februari 1988) in: Dyson Quaglia 369
212
Genscher in dyson quaglia 370
213
D.Gros&N.Thygesen, European Monetary Integration. From EMS to EMU (Londen 1998) 399
91
politieke instituties en een evenwichtige balans tussen centrale en federale elementen in de
besluitprocedures.214
Het Stoltenbergmemorandum verschilde van het memorandum van Genscher.
Stoltenberg maakte geen procedurele suggesties voor het daaropvolgende debat en hij was
meer op zijn hoede van de risico’s van instabiliteit in de overgangsakkoorden. Het was ook
kritischer op de analyse van de asymmetrie van het EMS:
“…in important areas like budget deficits and balance of payments, and also in inflation
differentials, convergence remains unsatisfactory and by no means secured for the future.
Some member states, for example, have high budget deficits, which in the medium term could
develop into a burden on stability in the EMS…”215
Stoltenberg hield met zijn memorandum de deur open voor een significante en vroege
beweging van Duitsland richting een EMU door aan te dringen op volledige
kapitaalliberalisatie. Dat zou alleen kunnen gebeuren wanneer andere lidstaten het verzet
tegen liberalisatie opgaven en het beleid onderworpen aan de beoordeling van de financiële
markten.
De voorstellen van de Italiaanse en Franse regeringen en de memoranda van de twee Duitse
ministers Genscher en Stoltenberg, waren initiatieven die de volgende stap markeerden in de
geschiedenis van de monetaire integratie. Wanneer het startpunt voor deze fundamentele
hervorming van de Europese monetaire constructie zou moeten plaatsvinden was onduidelijk.
De voorstellen van Amato en Balladur waren gericht op een grootschalige revisie van het
EMS. Maar sommige EMS-landen, zoals Duitsland, waren tevreden met het functioneren van
het EMS. Zij zagen geen voordelen in wederzijds vasthouden reserves en ze waren tegen de
verzachting van de EMS-regels. Ze waren van mening dat een wisselkoerssysteem zoals het
EMS een ankervaluta nodig had, een valuta met de beste staat van dienst op het gebied van
stabiliteit.216 De enige manier om dit anker te vervangen was door de introductie van een
gemeenschappelijke monetair beleid.
*
*
*
*
*
214
G. Stoltenberg, The Further Development of Monetary Cooperation in Europe. Memorandum to ECOFIN
Council (Bonn, 15 maart 1988) in: Dyson Quaglia 369.
215
Stoltenberg in dyson quaglia 370
216
H. Ungerer, A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU (Londen 1997)192.
92
Hoofdstuk 4
Eurotop Hannover
In 1988 werd de aandacht gevestigd op de volgende stappen in de Europese integratie. De
belangrijkste stap was een monetaire unie. Dit werd als een logisch vervolg van het 1992
project gezien omdat het bestaan van verschillende nationale valuta en monetaire beleid een
belangrijke barrière vormde in transnationale economische activiteiten.
Convergentie van nationaal monetair beleid en een stabilisatie van de wisselkoersen
hadden al sinds 1979 met de oprichting van het EMS in beperkte mate plaatsgevonden. De
kosten van grensoverschrijdende economische transacties namen toe door de noodzaak om
valuta te wisselen. Om deze reden groeide het sentiment binnen de zakenassociaties en
economische gemeenschappen en onder sommige politieke leiders dat, als Europa ooit
verregaande economische integratie zou willen bereiken en zou willen genieten van de
efficiëntie en dynamiek van een interne markt, een monetaire unie noodzakelijk was.217
Daarnaast erkenden centrale banken en nationale regeringen dat in een geünificeerde
Gemeenschapmarkt zonder wisselkoers- en kapitaalcontroles, het uitvoeren van een strikt
nationaal monetair beleid zeer moeilijk, zelfs onmogelijk, zou worden.
Een monetaire unie was een logische en noodzakelijke aanvulling op het 1992 project,
maar het werd ook gezien als een grote stap richting het ultieme doel van een politiek
geünificeerd of federaal Europa. De president van de Commissie Jacques Delors behoorde tot
aanhangers van die laatste visie. Ondanks het noemenswaardige niveau van integratie en het
afstaan van soevereiniteit, dat bereikt was, bleef de Gemeenschap een verzameling
onafhankelijke natiestaten en conventionele nationale belangen zouden de primaire kracht
achter de nieuwe initiatieven voor een monetaire unie blijven.218
De grootste bron van interesse in een monetaire unie voor veel lidstaten was het
gevolg van het asymmetrische karakter van het EMS en de economische en monetaire
dominantie die het aan Duitsland gaf. Dit was een heikel punt voor Frankrijk die gedwongen
werd om te buigen voor Duitse monetaire prioriteiten en het expansionistische economische
beleid uit de jaren ’80 moest verlaten om binnen het ERM te blijven. Vanaf dit moment was
het hoofddoel van de Franse regering om de Duitse monetaire hegemonie te ondermijnen door
217
M.J. Baun, An Imperfect Union. The Maastricht Treaty and the New Politics of European Integration (Oxford
1996) 25.
218
L. Tsoukalis, The Politics and Economics of European Monetary Integration (Oxford 1977) 189-190.
93
middel van een transfer van de macht van de Bundesbank naar Europese instituties.219 Omdat
de Franse regering binnen de Europese instituties invloed had, kon het een bepaalde mate van
controle uitoefenen over monetair beleid. Ook wilden de Fransen, weliswaar in mindere mate,
verzekeren dat de Duitse monetaire autoriteiten in de toekomst meer verantwoordelijkheid
namen door Europese, en niet Duitse, economische belangen in overweging te nemen
wanneer zij hun beleid maakten. Deze visies werden gedeeld door het merendeel van de
lidstaten, behalve door het Verenigd Koninkrijk die buiten het EMS bleef en zich verzette
tegen elke vorm of elke beweging richting monetaire integratie vanwege de bedreiging voor
de nationale soevereiniteit.
Zoals verwacht stond Duitsland ambivalent tegenover de plannen voor een monetaire
unie. Er was sprake van groot verzet onder de Duitse monetaire en financiële autoriteiten.
Niet alleen het feit dat een monetaire unie de soevereiniteit van de Bundesbank zou
ondermijnen, waren de autoriteiten van mening dat een monetaire unie simpelweg niet
uitvoerbaar was vanwege de nog bestaande noemenswaardige divergentie van economische
condities onder de lidstaten. Elke voorzichtige beweging richting een monetaire unie zou in
hun ogen een inflatie-effect hebben en tegelijkertijd de Duitse monetaire stabiliteit in gevaar
brengen. Deze zorgen werden echter ook over het EMS uitgesproken maar de Duitse
autoriteiten werden desondanks sterke voorstanders van het EMS en de monetaire status quo.
De Duitse politieke autoriteiten waren ook sceptisch over de economische consequenties van
een monetaire unie maar waren het bereid te overwegen door andere redenen. Duitsland wilde
het overwegen door de ideologische verbintenis met het doel van een Europese unie en de
wens om positieve relaties met Frankrijk te handhaven.220
Onder voorzitterschap van de Duitse Bondskanselier Kohl verzamelde de Europese
leiders zich op 27 en 28 juni 1988 in Hannover om het project van de monetaire unie voort te
stuwen. Onder Duits voorzitterschap was veel vooruitgang geboekt op het vlak van de
besluitvorming met betrekking tot het 1992-programma.221 Behalve Groot-Brittannië waren
alle lidstaten het eens over de noodzaak van een volgende stap in het kader van de Europese
Akte: verregaande samenwerking op monetair terrein. Duitsland deed zoals verwacht een
voorstel tot het opstellen van een comité van experts om een ontwerp voor de EMU te
onderzoeken.222
219
D. M. Andrews, The Global Origins of the Maastricht Treaty on EMU: Closing the Window of Opportunity
(Boulder 1993) 108-110.
220
D.H. Allin, Germany Looks at France in Mccarthy, ed. France-Germany 1983-1993 (New York 1993) 33.
221
D. Buchan, ‘Delors Presses for EC Monetary Union’, Financial Times, 24 juni 1988
222
Marsh, ‘Bonn Seeks Study of European Currency’, Financial Times, 23 juni 1988
94
De lidstaten kwamen overeen dat het comité zou moeten bestaan uit de presidenten
van de centrale banken van de twaalf lidstaten. De centrale banken stonden het meest
conservatief ten opzichte van een eventuele EMU. Als zij het eens zouden worden over een
ontwerp over de EMU, zou het uiteindelijke rapport een beduidend gewichtiger betekenis
hebben. Aangezien de expertise van de presidenten op het vlak van economisch beleid niet
geheel toereikend werd geacht, besloten de lidstaten drie externe experts aan het comité toe te
voegen. Daarnaast zouden twee commissieleden deelnemen, waaronder de op Hannover
herbenoemde commissievoorzitter Jacques Delors, die de taak kreeg het comité te leiden.223
Op de Eurotop in Hannover op 27 en 28 juni 1988 werd door de Europese Raad een
belangrijke stap genomen om vooruitgang te boeken in de Europese monetaire integratie. Het
perscommuniqué na afloop van de Eurotop begon met de boodschap over het implementeren
van de Europese Akte. Met het aannemen van de Europese Akte en de voltooiing van de
interne markt werd het 1992-project onomkeerbaar:
“The European Council considers that this major objective set by the Single Act has now
reached the point where it is irreversible, a fact accepted by those engaged in social and
economic life.”224
De uitkomsten van de studies naar de voordelen van een gemeenschappelijke interne
markt bevestigden de potentiële economische groei en een stijging van de werkgelegenheid.
Over een derde van de maatregelen voorgesteld in het White Paper van de Commissie was
consensus bereikt. De Raad vond dit een bemoedigende zaak:
“The Council considers it particularly encouraging that decisions have been taken or are
underway in strategic areas such as: full liberalisation of capital markets, the mutual
recognition of diplomas, the upening up of public contracts, insurance matters and road and
air transport.”225
Over het project van een mogelijke monetaire unie concludeerde de Europese Raad als
volgt:
“…in adopting the Single Act, the Member States confirmed the objective of progressive
realization of Economic and Monetary Union. They therefore decided to examine at the
European Council meeting in Madrid in June 1989 the means of achieving this Union.”226
De Raad vertrouwde een comité, onder leiding van de president van de Europese
Commissie Jacques Delors, de taak van het bestuderen en het voorstellen van concrete fasen
223
Bulletin of the European Communities, Supplement , No. 6/1988, 166
Conclusion of the Presidency (Hannover, 28 juni 1988) 2.
225
Conclusion of the Presidency, 2-3.
226
Ibidem 7.
224
95
leidend naar economische en monetaire unie toe. In plaats van het voorstel van Genscher om
een groep van vijf of zeven mannen te benoemen, besloot de Raad de centralebankdirecteuren
van elke lidstaat, een lid van de Commissie en drie onafhankelijke experts uit te nodigen om
president Delors te vergezellen. De commissie bestond uit Frans Andriesen, Miguel Boyer,
Demetrius J. Chalikias, Carlo Azeglio Ciampi, Maurice F. Doyle, Willem F. Duisenberg, Jean
Godeaux, Erik Hofmeyer, Pierre Jaans, Alexandre Lamfalussy, Jacques de Larosière, Robert
Leigh-Pemberton, Karl Otto Pöhl, Mariano Rubio, José A.V. Tavares Moreira en Niels
Thygesen.
De sfeer op de top werd getypeerd als harmonieus, ondanks de Britse oppositie tegen
monetaire samenwerking. Op Brits verzoek werd een verwijzing naar het onderzoeken van de
mogelijkheden voor het opzetten van een Europese centrale bank niet in het slotcommuniqué
opgenomen; de lidstaten beseften echter dat de bepaling over het verwezenlijken van de EMU
wel degelijk impliceerde dat een ECB ontworpen zou moeten worden. 227 De reactie van de
betrokken partijen was overwegend positief. Europa ist wieder da, jubelde Kohl over de
vooruitgang op het vlak van de Europese integratie.228 Hij stelde dat de EMU nu een
onomkeerbaar proces was, maar wees wel op het feit dat een ECB slechts een bekroning van
een lang proces zou kunnen zijn. Hij was er 90 procent zeker van dat een ECB realiteit zou
worden voor het eind van het millennium. Ook Delors was tevreden over de uitkomst van de
top, en stelde dat, ondanks het feit dat niet iedereen even snel wilde gaan, allen wel degelijk
vooruitgang wensten op het vlak van de monetaire samenwerking.229
Hannover belichaamde de losgebarsten ‘Euroforie’ naar aanleiding van het succes van
de Europese Akte.230 Toch waren er tevens minder enthousiaste geluiden te horen, vooral
belichaamd door de Bundesbank. Pöhl, verbouwereerd door het feit dat een politiek en geen
economisch zwaargewicht de leiding van het comité op zich zou gaan nemen, vroeg zich af of
het plan voor de EMU wel realistisch was met het oog op de divergerende economieën van de
betrokken lidstaten. Ook was hij van mening dat de andere lidstaten het Duitse model nimmer
zouden accepteren.231 Economen verwelkomden het idee van de EMU, maar achtten het
twijfelachtig of Europa klaar was voor de vereiste soevereiniteitsafdracht. Het besluit van
Hannover werd niettemin als een belangrijke stap gezien op weg naar de EMU.232
227
Serge Schmemann, European Panel to Plan for a Monetary Union (The New York Times, 29 juni 1988).
Rolf Soderlind, ‘’Europe is Back’, Kohl Declares’ (United Press International, 28 juni 1988).
229
Ibidem
230
Robert J. McCartney, Ministers See Major Strides Toward Goal of United Europe (The Washington Post, 29
juni 1988).
231
D. Marsh, The Euro, 119
232
John J. Duffy, ‘Concept of Central Bank Sparks Power Struggles’, The American Banker, 25 juli 1988
228
96
De leden van het Delors Comité werden geselecteerd door de Europese Raad tijdens
de Eurotop in Hannover. Voor dat deze beslissing genomen werd, waren er door verschillende
politici suggesties gemaakt over de samenstelling en de taak van het comité. De Duitse
minister van Buitenlandse Zaken had zijn voorkeur voor een werkgroep bestaande uit
onafhankelijke experts kenbaar gemaakt in zijn memorandum. De centrale banken wilden ook
vertegenwoordigd zijn. De Raad concludeerde besloot dat de werkgroep, onder leiding van
Delors, zou bestaan uit de twaalf directeuren van de centrale banken en drie onafhankelijke
experts. Het Delors Comité had veel weg van een epistemische gemeenschap.
Peter Haas definieert een epistemische gemeenschap als volgt:
“An epistemic community is a network of professionals from a variety of disciplines and
backgrounds, they have (1) a shared set of normative and principled beliefs, which provide a
value-based rationale for the social action of community members; (2) shared causal beliefs,
which are derived from their analysis of practices leading or contributing to a central set of
problems in their domain and which then serve as the basis for elucidating the multiple
linkages between possible policy actions and desired outcomes; (3) shared notions of validity
– that is, intersubjective, internally defined criteria for weighing and validating knowledge in
the domain of their expertise; and (4) a common policy enterprise – that is, a set of common
practices associated with a set of problems to which their professional competence is
directed, presumably out of the conviction that human welfare will be enhanced as a
consequence.”233
Als toevoeging op deze definitie werden de volgende karaktereigenschappen
geïdentificeerd:
“An epistemic community share intersubjective understandings; have a shared way of
knowing; have shared patterns of reasoning; have a policy project drawing on shared causul
beliefs, and the use of shared discursive practices; and have a shared commitment to the
application and production of knowledge.”234
Om internationale beleidscoördinatie te bewerkstelligen kunnen nationale regeringen
een beroep doen op epistemische gemeenschappen. Verschillende factoren verklaren de
opkomst aan dat soort gemeenschappen. Onzekerheid, interpretatie en institutionalisering zijn
een aantal van die factoren. Op welke manier oefenen deze epistemische gemeenschappen
invloed uit? Dit gaat via een viertal mechanismen. Ten eerste wordt de kwestie in een kader
233
P. Haas, Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination (International
Organization 46 (1) 1-35 1992) 3.
234
Haas, Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination, 5.
97
beperkt door middel van beleidsinnovatie. Hiermee wordt het karakter van de kwestie, de
beleidsdoelen en op welk niveau de kwestie moet worden opgelost bepaald; ten tweede
gebruiken leden van een epistemische gemeenschap beleidsdiffusie. Dit is een mechanisme
waarmee ze via transnationale links communiceren en zo hun standpunten duidelijk maken
aan de rest van de wereld. Deze interactie zorgt er weer voor dat er een bepaalde druk kan
worden uitgeoefend op de nationale regeringen; ten derde kan er beleidsselectie plaatsvinden,
beslissingsmakers zoeken dan steun bij een epistemische gemeenschap waarvan ze weten dat
die hun beleid steunt. Deze benadering helpt bij het legitimeren van beleidskeuzes door te
verwijzen naar een gemeenschap van experts die hun beleidskeuzes goedkeuren; ten vierde
draagt beleidsvastberadenheid bij aan de geloofwaardigheid, vergroot hun autoriteit en bepaalt
hoe lang een epistemische gemeenschap invloed heeft.235
Het Delors Comité was een epistemische gemeenschap omdat het aan de vier
condities voldeed zoals die door Haas werden geïdentificeerd.236 De werkgroep deelde een
verzameling normatieve en principiële overtuiging. De leden van het comité geloofden
allemaal dat verdere economische en monetaire integratie voordelen zou opleveren voor de
Gemeenschap.
De groep deelde causale overtuigingen. Deze overtuigingen waren gebaseerd op
de ervaringen met het EMS en het monetaire beleid in het algemeen. Er waren vier causale
overtuigingen aan te wijzen. Ten eerste geloofde ze dat inflatie economische groei tegenhield.
Ten tweede waren zij van mening dat stabiele wisselkoersen noodzakelijk waren om de
interne markt goed te laten functioneren. De de facto dominantie van de Duitse mark als
ankervaluta en de dominantie van de Bundesbank in het bepalen van het Europese monetaire
beleid was politiek gezien niet bevredigend en gold als de derde causale overtuiging. De
vierde en laatste gedeelde overtuiging was de onwenselijkheid van het stichten van een
nieuwe Europese economische autoriteit op supranationaal niveau, ondanks de voorkeur van
de werkgroep voor een nieuwe Europese monetaire institutie. Nationale regeringen moesten
volledig verantwoordelijk blijven voor de nationale macro-economische en fiscaal beleid.
De derde voorwaarde was een gedeelde notie van geldigheid. De leden van het
Delors Comité gebruikten dezelfde criteria voor het wegen en valideren van kennis. Het doel
van de lage inflatie werd gezien als het meest belangrijke doel, en een onafhankelijke centrale
235
E. Adler & P. Haas, Conclusion: Epistemic Communities, World Order, and the Creation of a Reflective
Research Program (International Organization, 46 (1) 367-90) 375-387.
236
A.Verdun, The Role of the Delors Committee in the Creation of EMU: An Epistemic Community? (EUI,
1998) 16.
98
bank was nodig om het beleidsdoel van lage inflatie te beschermen en tegelijkertijd de
politieke effectiviteit te verzekeren.
Ook aan de vierde voorwaarde werd voldaan. Het gezamenlijke beleidsdoel
bestond omdat de leden van het comité geselecteerd werden voor deze werkgroep juist omdat
‘they had the task of studying and proposing concrete stages leading towards this economic
and monetary union.’237 Het ontwerpen van een EMU-blauwdruk was dus het gezamenlijke
beleidsobjectief.
Naast het tegemoet komen aan de vier voorwaarden voldeed het Delors Comité
ook aan de andere redenen die als grondslag voor de opkomst van een epistemische
gemeenschap
lagen.238
Nationale
regeringen
wilden
internationale
monetaire
beleidscoördinatie bewerkstelligen. Als deze samenwerking zou plaatsvinden, werden ze
geconfronteerd met onzekerheid, interpretatie en institutionalisering. Er kon niet gegarandeerd
worden dat de lidstaten zich ook echt aan de gemeenschappelijke beleidsdoelen wilden
conformeren. De interpretatiekwestie zou verschijnen zodra de EMU-overeenkomst zou
worden opgenomen in het herziene Verdrag van Rome. Het tijdsschema en het formuleren
van de convergentiecriteria hadden in het Delors Rapport meer weg van vrijwillige keuzes
dan van harde bepalingen. Deze criteria werden pas hard gemaakt aan het einde van de
onderhandelingen over het Verdrag van Maastricht. De institutionalisering van het monetaire
beleid en beperkingen op budgetbeleid was het uiteindelijke doel van het EMU-project.
Ook oefenden het Delors Comité invloed uit via de eerder beschreven
mechanismen. Via beleidsinnovatie besloot de werkgroep om een gemeenschappelijke valuta
in te stellen in plaats van een parallelle valuta, het opzetten van een Europese Centrale Bank
in plaats van een Europees Monetair Fonds en het besluit dat de ECB politiek onafhankelijk
was en het hoofddoel van de ECB prijsstabiliteit was. Beleidsdiffusie ontstond tijdens de
bijeenkomsten van de werkgroep. Transnationale links werden gebruikt om de meningen van
experts te communiceren en te toetsen. Beleidsselectie vond plaats zowel voor als na de
selectie van de leden van het Delors Comité. De keuze van de Raad om centrale bankiers de
blauwdruk van de EMU te ontwerpen impliceerde dat het voor de hand lag dat een
onafhankelijke ECB uit het proces zou komen. Beleidsvastberadenheid werd sterker door de
economische ervaringen vanaf de jaren ’70.
237
Report on economic and monetary union in the Community (12 april 1989) 33.
A.Verdun, The Role of the Delors Committee in the Creation of EMU: An Epistemic Community? (EUI,
1998) 17.
238
99
Er kan geconcludeerd worden dat het Delors Comité op dezelfde manier
functioneerde als de definitie van Haas. Nationale regeringen zochten een expertiseorgaan die
hun beleidskeuzes zouden steunen. Tegelijkertijd konden nationale regeringen gebruik maken
van de collectieve kennis van de experts. Zonder het rapport van de experts zouden nationale
regeringen zeer wantrouwend blijven ten opzichte van de motieven en doelen van andere
nationale regeringen.
*
*
*
*
*
100
Hoofdstuk 5
Het Delors Rapport
Tijdens de Eurotop in Hannover werd er door de Europese Raad geconstateerd dat “in
adopting the Single Act, the member states confirmed the objective of progressive realization
of economic and monetary Union.”239 Twee aspecten van het besluit van de Raad zijn
bijzonder te noemen. Ten eerste vroeg de Raad niet of een economische en monetaire unie
moest worden opgericht maar hoe.240 Ten tweede bestond de kern van de commissie uit de
twaalf centralebankdirecteuren van de lidstaten en dit was een signaal dat er een technisch
uitvoerbaar en politiek acceptabel voorstel werd verwacht. Virtueel gezien garandeerde de
samenstelling van de groep een conservatief financieel beleidsadvies vanwege de ‘natuurlijke’
neiging van centrale bankieren naar een voorzichtig standpunt betreffende monetair beleid.
Hoewel de commissieleden op eigen titel deelnamen lag het in de lijn der verwachtingen dat
de leden de nationale politieke standpunten reflecteerden.
De onderhandelingen
Tijdens de vergaderingen bereikte de commissie al snel een consensus over
belangrijke basispunten van het rapport. Andere kwesties konden niet zo makkelijk worden
opgelost. Een van die kwesties was de snelheid waarmee EMU gerealiseerd moest worden.
De Franse, Italiaanse en Spaanse commissieleden gaven de voorkeur aan een snelle realisatie,
terwijl de Duitse, Britse en Luxemburgse leden een wat voorzichtigere lijn bewandelden. Zij
benadrukten een zichtbare vooruitgang in de liberalisatie van kapitaalverkeer en
beleidsconvergentie als voorwaarden voor de realisatie. Enorm controversieel was het
voorstel van de directeur van de Banque de France, Jacques de Larosière, om een Europees
Reserve Fonds op te zetten gedurende de eerste fase. Dit fonds zou als preconfiguratie dienen
voor een toekomstige gemeenschappelijke monetaire autoriteit. De bronnen voor dit fonds
zouden worden geleverd door het beperkt poolen van reserves en het fonds zou kunnen
interveniëren op de wisselkoersmarkt.241 Dit voorstel werd gesteund door een aantal leden
maar werd uiteindelijk niet aangenomen.
Er werd een sterke wens uitgesproken tijdens de besprekingen voor een hoge mate van
coördinatie van het nationale budgettaire beleid. Het verzoek van de president van de
239
Report on economic and monetary union in the Community (12 april 1989) 3.
H. Ungerer, A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU (Londen 1997) 199.
241
Report on economic and monetary union in the Community (12 april 1989)36-37.
240
101
Bundesbank Karl Otto Pöhl dat de toekomstige Europese centrale bank onmiskenbaar
toegewijd moest zijn aan prijsstabiliteit, politiek autonoom en federaal georganiseerd moest
zijn, werd geaccepteerd en vormde de basis van de structuur en status van de toekomstige
Europese centrale bank, niet alleen in het Delors Rapport maar ook in het verdrag van
Maastricht.242
In april 1989 leek het erop dat de commissie niet in staat zou zijn om al het werk te
voltooien voor de aanvang van de Eurotop in Madrid in juni. Er was wat ontevredenheid met
de vroege schets van het rapport en er werden extensieve revisies verzocht. De commissie
voelde dat het een speciale moeite moest doen om tot een akkoord te komen. Op 12 april was
het rapport voltooid en ondertekend door alle leden van de commissie, zelfs door de directeur
van The Bank of Engeland Robert Leigh-Pemberton. President Delors presenteerde het
rapport in een persconferentie op 17 april 1988.
Het Delors Rapport in het kort
Het plan van de commissie Delors luisterde naar de titel “Report on economic and
monetary union in the European Community”. Het rapport was verdeeld in drie secties. De
eerste sectie beoordeelde de staat van de economische integratie in de Gemeenschap, het
tweede deel definieerde een monetaire en economische unie en een karakterisering van de
laatste fase, de derde sectie beschreef de te nemen stappen naar een EMU.
In de ogen van de commissie bestond een monetaire unie uit een valutagebied waarin
het beleid gezamenlijk gemanaged wordt met de visie om gemeenschappelijke macroeconomische objectieven te bereiken.243 Net als in het Werner Rapport moest een monetaire
unie aan drie eisen voldoen: de zekerheid van totale en onomkeerbare convertibiliteit van
valuta, de complete liberalisatie van kapitaaltransacties en volledige integratie van bank- en
andere financiële markten en het verwijderen van fluctuatiemarges en de onomkeerbare
vaststelling van wisselkoerspariteiten:
“…the assurance of total and irreversible convertibility of currencies; the complete
liberalization of capital transactions and full integration of banking and other financial
markets; the elimination of margins of fluctuation and the irrevocable locking of exchange
rate parities.”244
242
H. Ungerer, A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU (Londen 1997) 200.
Report on economic and monetary union in the Community (12 april 1989) 18.
244
Ibidem 18-19.
243
102
Het rapport stelde een driestappenproces naar een volledige monetaire unie voor. De
eerste fase zou op 1 juli 1990 van start gaan en omvatte een nauwere coördinatie van
nationaal monetair beleid en het verwijderen van alle barrières van grensoverschrijdend
kapitaalverkeer binnen de Gemeenschap. Tegelijkertijd zouden de lidstaten buiten het ERM,
het Verenigd Koninkrijk, Spanje, Portugal en Griekenland, lid worden van het systeem. De
tweede fase had geen officiële startdatum maar tijdens die fase zouden de fluctuatiemarges
van nationale valuta binnen het ERM worden vernauwd. Ook zou er een Europees systeem
van centrale banken worden gesticht die als voorloper zou fungeren van een
gemeenschappelijke regionale bank. Daarnaast zouden Gemeenschapsautoriteiten een begin
maken met economische doelen voor lidstaten en richtlijnen instellen voor zaken zoals
financiering- en budgettekorten. In de derde en laatste fase zou er een gemeenschappelijke
munt worden gecreëerd en gemanaged door de Europese centrale bank en zou de
Gemeenschap een grotere politieke macht verkrijgen om richting te geven aan het
economische en financieel beleid van lidstaten.245
De Fasen
Voor de drie fasen in het rapport werden door de commissie geen deadlines aan
vastgebonden. De enige deadline was de startdatum van de eerste fase die samen moest vallen
met volledige liberalisatie van kapitaalverkeer. De overgang van de ene naar de andere fase
zou niet automatisch gaan, maar was afhankelijk van de geboekte vooruitgang in de
voorgaande fase.
De Eerste Fase
Het doel van de eerste fase was grotere convergentie van economische prestatie door
middel van het versterken van economische en monetaire beleidscoördinatie binnen het
bestaande institutionele kader. Op economisch gebied lag de kern in de voltooiing van de
interne markt en het terugdringen van regionale verschillen:
“In economic field the steps would centre on the completion of the internal market and the
reducing of existing disparities through programmes of budgetary consolidation in those
countries concerned and more effective structural and regional policies.”246
Er zou actie worden ondernomen in drie richtingen:
245
246
Ibidem 34-40.
Ibidem 34.
103
“Firstly, there would be a complete removal of physical, technical and fiscal barriers within
the Community, in line with the internal market programme. The completion of the internal
market would be accompanied by a strengthening of Community competition policy;
Secondly, the reform of the structural Funds and doubling of their resources would be fully
implemented in order to enhance the ability of Community policies to promote regional
development and to correct economic imbalances; Thirdly, the1974 Council Decision on
economic convergence would be replaced by a new procedure that would strengthen
economic and fiscal policy coordination and would, in addition, provide a comprehensive
framework for an assesment of the consequences and consistency of the overall policies of the
Member States.”247
Op het monetaire gebied moesten alle obstakels in de financiële integratie verwijderd
worden. De samenwerking en coördinatie van het monetaire beleid moest geïntensiveerd
worden. Het Rapport stelde voor om langs de volgende lijnen dit doel te bereiken:
“Firstly, through the approval en enforcement of the necessary Community Directives, the
objective of a single financial area in which all monetary and financial instruments circulate
freely and banking , securities and insurance services are offered uniformly throughout the
area would be fully implemented; Secondly, it would be important to include all Community
currrencies in the EMS exchange rate mechanism. The same rules would apply to all the
participants in the exchange rate mechanism; Thirdly, all impediments to the private use of
the ECU would be removed; Fourthly, the 1964 Council Decision defining the mandate of the
Committee of Central Bank Governors would be replaced by a new Decision.”248
Het mandaat van het comité van de centralebankdirecteuren werd uitgebreid. Het
comité kon haar standpunten formuleren over de algemene oriëntatie van het monetaire en
wisselkoersbeleid en de eigen meningen ventileren aan de individuele regeringen en de Raad
van Ministers.249
De Tweede Fase
De tweede fase zou alleen kunnen beginnen met een verdragsrevisie. In deze fase zou
de basisstructuur van EMU worden opgezet. Dit hield onder andere zowel een revisie van de
huidige instituties en het instellen van nieuwe. Het nieuwe institutionele kader zou geleidelijk
operationele functies overnemen en zou dienen als een controle- en analysecentrum voor
247
Ibidem 34.
Ibidem 35.
249
Ibidem 35.
248
104
macro-economische ontwikkelingen. Het zou ook het proces van gemeenschappelijke
besluitvorming promoten. De tweede fase werd gezien als een training:
“Stage two must be seen as a period of transition to the final stage and would thus primarily
constitute a training process leading to collective decision-making, with certain operational
decisions taken by majority vote.”250
Op het economische vlak zouden het Europese Parlement, de Raad van Ministers, het
Monetaire Comité en de Europese Commissie hun daadkracht versterken volgens drie
richtlijnen:
“…in the area of the single market and competion policy the results achieved through
the implementation of the single market programme would be reviewed and, wherever
necessary, consolidated; … the performance of structural and regional policies would be
evaluated and, if necessary, be adapted in the light of the experience; … in the area of the
macroeconomic policy, the procedures set up in the first stage through the revision of the
1974 Decision on convergence would be further strengthened and extended on the basis of the
new Treaty.”251
Tijdens de tweede fase zou er een Europees systeem van centrale banken (ESCB)
worden opgericht. Dit systeem zou de bestaande instituties zoals het EMCF en het comité van
de centralebankdirecteuren vervangen. Het Europese Systeem van Centrale Banken zou op
vier principes gebaseerd zijn:
“The System would be committed to the objective of price stability; subject to the foregoing,
the System should support the general economic policy set at the Community level by the
competent bodies; the System would be responsible for the formulation and implementation of
monetary policy, exchange rate and reserve management, and the maintenance of a properly
functioning payment system; the System would participate in the coordination of banking
supervision policies of the supervisory authorities.”252
De sleuteltaak van het ESCB was het maken van een begin in de coördinatie van
onafhankelijk monetair beleid naar een gemeenschappelijk monetair beleid. De moeilijkheid
in deze overgang lag in het organiseren van een geleidelijke verplaatsing van
beslissingsmacht van nationale autoriteiten naar een Gemeenschapsinstitutie. De commissie
achtte het niet mogelijk om voor deze overgang een gedetailleerde blauwdruk te ontwerpen
vanwege het feit dat die transitie afhankelijk was van de effectiviteit van beleidscoördinatie en
250
Ibidem 37.
Ibidem 38.
252
Ibidem 25-26.
251
105
zou rekening moeten houden met de impact van financiële innovatie en de mate van
financiële integratie.253 Er kon een bepaalde hoeveelheid van reserves worden samengebracht
en gebruikt worden om interventies op de wisselkoersmarkt uit te voeren conform ESCBrichtlijnen. De fluctuatiemarges zouden pas verkleind worden als de omstandigheden en
vooruitgang in de convergentie dat toestonden.254 Het hoofdkenmerk op economisch gebied
zou het opstellen van (nog) niet bindende regels voor de maat en financiering van
budgettekorten.
Mocht het overgangsproces in de tweede fase succesvol verlopen dan zouden de
fluctuatiemarges verkleind worden:
“As circumstances permitted and in the light of the progess of economic convergence, the
margins of fluctuations within the exchange rate mechanism would be narrowed as a move
towards the final stage of the monetary union, in which they would be reduced to zero.”255
De Derde Fase
De laatste fase zou beginnen met het vastzetten van de wisselkoersen. In de loop van
de laatste fase zouden de nationale valuta’s uiteindelijk vervangen worden door een
gemeenschappelijke munt. De overgang naar de derde en laatste fase zou gemarkeerd worden
door drie ontwikkelingen:
“ … there might need to be a further strengthening of Community structural and regional
policies. Instruments and resources would be adapted to the needs of the economic and
monetary union; … the rules and procedures of the Community in the macroeconomic and
budgetary field would become binding. In particular, the Council of Ministers in cooperation
with the European Parliament, would have the authority to take directly enforceable
decisions; … the Community would assume its full role in the process of international policy
cooperation, and a new form of representation in arrangements for international policy
coordination and in international monetary negotiations would be adopted.”256
Op monetair gebied zou de onherroepelijke vaststelling van de wisselkoersen in de
praktijk
worden
gebracht.
Daarnaast
zou
de
overgang
plaatsvinden
naar
een
gemeenschappelijk monetair beleid. De ESCB zou de exclusieve verantwoordelijkheid
krijgen. Deze verantwoordelijkheid bestond uit de volgende zaken:
253
H. Ungerer, A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU (Londen 1997) 203.
Report on economic and monetary union in the Community (12 april 1989)38.
255
Report on economic and monetary union in the Community (12 april 1989)39.
256
Ibidem 39-40.
254
106
“Concurrently with the announcement of the irrevocable fixing of parities between the
Community currencies, the responsibility for the formulation and implementation of monetary
policy in the Community would be transferred to the ESCB, with its Council and Board
exercising their statutory functions; decisions on exchange market interverntions in third
currencies would be made on the sole responsibility of the ESCB Council in accordance with
Community exchange rate policy, the execution of interventions would be entrusted either to
national central banks or to the ESCB; official reserves would be pooled and managed by the
ESCB; preparations of a technical or regulatory nature would be made for the transition to a
single Community currency.”257
De Wettelijke Basis
Omdat het Verdrag van de Europese Economische Gemeenschap niet geschikt was om
de volledige realisatie van de EMU te faciliteren, was een nieuwe politieke en wettelijke basis
nodig. Het Verdrag van Rome was weliswaar aangepast door de Europese Akte, maar na
bestudering van het Delors Comité was het niet voldoende om een EMU te realiseren. Onder
de toenmalige nationale wetgevingen was geen enkele lidstaat in staat om de beslissingsmacht
naar een institutie van de Gemeenschap te verplaatsen. In die tijd was er geen transfer
mogelijk van de verantwoordelijkheid op economisch en monetair gebied van nationaal naar
Europees niveau. De regels van het EMS waren gebaseerd op overeenkomsten tussen de
centrale banken en waren geen integraal onderdeel van Gemeenschapswetgeving. Zonder een
nieuw verdrag was het niet mogelijk om grote stappen te zetten richting EMU. Een nieuw
verdrag was ook noodzakelijk voor het verzekeren van een parallelle vooruitgang in zowel het
economische als monetaire terrein.
Er bestonden twee opties voor een nieuw verdrag. Een nieuw verdrag voor elke fase of
een groot nieuw verdrag. De voordelen voor een verdrag-in-stappen was een herbevestiging
van de politieke consensus in elke fase. Het stond daarnaast open voor aanpassingen om de
volgende fase vorm te geven in het licht van de ervaringen met de voorgaande fase.
Tegelijkertijd zou deze aanpak gebrekkig en langzaam zijn. Het zou de algemene consistentie
van het proces niet beschermen en het liep het risico dat de parallelle vooruitgang aan de
monetaire en non-monetaire kanten niet gerespecteerd zou worden.
De andere aanpak was een groot en alles omvattend verdrag. Hierin zouden de
essentiële kenmerken, de institutionele afspraken van een EMU en de stappen naar een EMU
257
Ibidem 40.
107
worden geformuleerd. Dit verdrag zou de procedures aanwijzen waarmee de beslissingen
werden genomen om naar de volgende fase over te gaan. Elke stap moest gepaard gaan met
een beoordeling van de situatie en een beslissing van de Europese Raad. De commissie gaf de
voorkeur aan de tweede optie.258 De Delors Commissie riep alle lidstaten op tot een duidelijke
politieke verbintenis aan de laatste fase om geloofwaardigheid te lenen aan het EMUproces.259
Het Delors Rapport werd op 13 april 1989 voltooid en vier dagen later aan de Europese Raad
gepresenteerd. Het werk van de commissie-Delors bevatte specifieke voorstellen voor de
realisatie van een economische en monetaire unie. Het plan beschreef het proces dat tot de
creatie van een gemeenschappelijke munt zou moeten leiden in drie fasen. Het vroeg zich niet
af of een EMU-plan wel wenselijk was.
Het rapport begon met het beoordelen van de huidige staat van economische en
monetaire integratie in de Gemeenschap. Het prees de rol van het EMS in het promoten van
monetaire stabiliteit en in het faciliteren van een geleidelijke versoepeling van
kapitaalcontrole. Het rapport benadrukte het feit dat het vermogen van het systeem om een
monetair stabiel klimaat te creëren rustte op de wil en toewijding van de deelnemers om te
opteren voor een sterke valutapositie en de flexibiliteit van het systeem gebaseerd op
toenemende samenwerking van de centrale banken van de lidstaten. Het rapport erkende dat
het volledige potentieel van het EMS niet was gerealiseerd. Het benadrukte het belang van de
Europese Akte en het beoordeelde de invloed van de Akte op het proces van economische en
monetaire eenwording. Het onvoldoende niveau van beleidscoördinatie werd ook genoemd als
een potentiële bedreiging voor het soepel functioneren van het systeem wanneer de complete
vrijheid van kapitaal in combinatie met het onverenigbare binnenlandse fiscaal beleid zou
leiden tot een stijgende druk op het managen van wisselkoersen.
Ook in dit rapport werd een monetaire unie gedefinieerd met de zekerheid van totale
en onomkeerbare convertibiliteit van valuta, de complete liberalisatie van kapitaaltransacties
en volledige integratie van bank- en andere financiële markten en het verwijderen van
fluctuatiemarges en de onomkeerbare vaststelling van wisselkoerspariteiten.260 Een
economische unie werd gedefinieerd met een gemeenschappelijke markt waarin goederen,
personen, diensten en kapitaal vrij konden bewegen met gemeenschappelijke concurrentie,
258
Ibidem 40-41.
Ibidem 31.
260
Delors rapport 19
259
108
structureel en regionaal beleid en macro-economische beleidscoördinatie. Het rapport
presenteerde de grote voordelen die gepaard gingen met de onherroepelijke vaststelling van
wisselkoersen en het benadrukte het feit dat aanpassingen van de wisselkoers niet meer als
instrument gebruikt werd om onevenwichtigheden binnen de Gemeenschap te corrigeren.
Op het institutionele vlak stelde de commissie voor om een ESCB op te richten die
onafhankelijk opereerden en zich niet moest laten beïnvloeden door de nationale regeringen.
Regeringen moesten prijsstabiliteit handhaven door middel van het opstellen van stricte
regulaties ten opzichte van het budgettair beleid en het financieren van tekorten. De transfer
van monetaire verantwoordelijkheden zou pas in de laatste fase plaatsvinden.
Het belangrijkste voorstel was de noodzaak van een gemeenschappelijke munt. Er
werden geen formele deadlines in het leven geroepen maar er werd in het rapport aanbevolen
om de eerste fase tegelijkertijd te laten starten met de volledige liberalisatie van
kapitaalverkeer op 1 juli 1990. In het derde hoofdstuk van het rapport werden de fasen
uitgezet die moesten leiden tot een EMU. De rol van de ECU en de voornaamste stappen die
genomen moesten worden in elke fase werden expliciet genoemd. Gedurende de eerste fase
moesten de lidstaten een beleid promoten die gericht waren op het versterken van de
convergentie van hun economieën, terwijl de structurele fondsen verdubbeld moesten worden
om de convergentie van de economieën in de armere lidstaten te faciliteren. De voltooiing van
de gemeenschappelijke markt zou ook in de eerste fase moeten plaatsvinden.
Wat betreft het ERM was het doel om de fluctuatiemarges te verminderen terwijl
aanpassingen van de wisselkoers alleen zouden mogen plaatsvinden onder zware druk en
uitzonderlijke omstandigheden. De onherroepelijke en onomkeerbare vaststelling van de
wisselkoersen zou het begin van de derde fase markeren. Daarbij toegevoegd zouden macroeconomische en budgettaire maatregelen bindend worden en zouden de instituties van de
Gemeenschap meer macht en zeggenschap hebben over het budgettaire en economische
beleid.
Nationale standpunten
De standpunten van de regeringen van de lidstaten waren duidelijk. Voor Frankrijk en
de meeste lidstaten was het primaire doel van een EMU het beperken van de Duitse monetaire
macht onder de autoriteit van Europese instituties. Dit doel was een middel om controle te
winnen over het Duitse monetaire beleid en daardoor het heroveren van een bepaalde mate
van nationale monetaire soevereiniteit.
109
De Duitse regering stond ook open voor een EMU-overeenkomst. Maar de Duitsers
wilden hun monetaire soevereiniteit en de sterke D-mark niet opgeven zonder de belofte van
de andere lidstaten dat een EMU ingericht zou worden naar Duitse maatstaven. Deze
maatstaven bestonden uit een Europese Centrale Bank, gemodelleerd naar de Duitse
Bundesbank en een gemeenschappelijke valuta die net zo stabiel was als de D-mark. Over
deze twee maatstaven viel volgens de Duitsers niet te onderhandelen. Dit representeerde een
consensus binnen de Duitse politieke en economische elite.
Ondanks deze consensus bestonden er serieuze meningsverschillen in Duitsland over
de EMU. Aan de ene kant stonden de Bundesbank en het ministerie van Financiën. Zij waren
voorstanders van een voorzichtige benadering van een EMU. Als een EMU zou worden
opgericht, dan zou het via een two-speed basis moeten plaatsvinden. Dit betekende dat een
monetaire unie eerst zou verschijnen in de lidstaten die een acceptabel niveau van
economische convergentie hadden bereikt.261 De Duitse monetaire en financiële autoriteiten
wilden een EMU voorkomen waarin de verantwoordelijkheden van Europese en nationale
autoriteiten vaag waren en in elkaar overliepen.
Aan de andere kant stond het ministerie van Buitenlandse Zaken. De grootste zorg van
het ministerie waren de externe politieke vertakkingen van EMU. Het Duitse ministerie van
Buitenlandse Zaken wilde andere Europese regeringen overtuigen van de continue Duitse
verbintenis aan Europese integratie. Hierdoor lag de voorkeur van het ministerie bij een
versneld tijdschema voor de oprichting van een EMU.
De grootste tegenstander van EMU was het Verenigd Koninkrijk in de persoon van
premier Thatcher. Zij zag een EMU als een grove overtreding van de nationale soevereiniteit
en een stap richting een federaal Europa.262 Onder leiding van Iron Lady Thatcher bleef het
Verenigd Koninkrijk tot oktober 1990 buiten het EMS. In november van hetzelfde jaar moest
Thatcher aftreden en haar opvolger John Major deed de belofte dat het Verenigd Koninkrijk
meer betrokkenheid richting de Gemeenschap zou tonen. Desondanks bleef de Britse regering
sceptisch tegen een monetaire unie. Tijdens de EMU-onderhandelingen gingen de Britten
maar met een doel naar binnen: het beperken en vertragen van een EMU-overeenkomst.
EMU-discussies over een ECB
261
M.J. Baun, An Imperfect Union. The Maastricht Treaty and the New Politics of European Integration (Oxford
1996) 60.
262
Baun, An Imperfect Union, 61.
110
De EMU-onderhandelingen tussen de lidstaten naar aanleiding van het Delors Rapport
verliepen soepeler dan de onderhandelingen ten tijde van het Werner Rapport. Het enige
gebied van de onderhandelingen waar weinig controverse over bestond was de structuur van
een toekomstige Europese centrale bank. Er was besloten dat een ECB dezelfde structuur zou
krijgen als de Bundesbank. Deze uitkomst weerspiegelde niet alleen de directe Duitse invloed
maar ook de overheersing van Duitse monetaire normen en waarden in Europa.263
Een aantal belangrijke details betreffende de organisatie en functie van een
toekomstige Europese centrale bank moesten nog uitgedokterd worden. Een van de nog
openliggende discussiepunten was de relatie tussen het bestuur van een ECB en de directeuren
van de nationale centrale banken. Deze nationale directeuren die in de raad van de ECB zaten
mochten geen instructies van de eigen regeringen aannemen. De politieke onafhankelijkheid
van de centrale banken moest dus gegarandeerd worden.
Een ander punt van discussie was de rol van de ECB in het wisselkoersbeleid. De
Duitse monetaire autoriteiten stonden er op dat interne prijsstabiliteit voorrang kreeg boven
externe wisselkoersstabiliteit. De zwakkere lidstaten prefereerden een beleid die de Europese
valuta’s op een stabiel en competitief niveau hield ten opzichte van de Amerikaanse dollar of
de Japanse yen. Deze lidstaten hadden een lange traditie van het maximaliseren van
economische groei en werkgelegenheid. Uiteindelijk werd besloten dat ECOFIN het
wisselkoersbeleid
zou
bepalen
en
de
ECB
zou
het
dagelijkse
valuta-
en
interventiemanagement op zich nemen.
EMU-discussies over de Tweede Fase
Het karakter van de overgangsfase naar een monetaire unie was een belangrijk
discussiepunt in de EMU-onderhandelingen. De discussie was gecentreerd rondom twee
vragen: op welk punt in de tweede fase zou er een ECB worden opgericht? En wat zouden de
machten en verantwoordelijkheden van deze institutie zijn gedurende deze fase? Het centrale
Duitse belang was het voorkomen van soevereiniteitsverlies van de Bundesbank in de tweede
fase, voor dat volledige monetaire machten en verantwoordelijkheden konden worden
aangenomen door een op stabiliteit georiënteerde Europese centrale bank. Vanwege deze
reden wilde Duitsland dat de controle op monetair beleid onverdeelbaar bleef, dat wil zeggen
dat er geen splitsing zou optreden tussen een Europese institutie en een nationale centrale
bank. Daarom wilde Duitsland wachten met de oprichting van een Europese centrale bank tot
263
Ibidem 61.
111
het einde van fase twee. Alleen Nederland en het Verenigd Koninkrijk konden zich vinden in
het Duitse standpunt. Nederland deelde de bezorgdheid van Duitsland over de autonomie van
nationale monetaire autoriteiten tijdens de fase twee. De Britten steunden Duitsland omdat het
een EMU principieel weigerde. Dit was voor de Britten een manier om nationale monetaire
soevereiniteit te behouden en tegelijkertijd het EMU-proces te vertragen. De andere lidstaten
wilden zo snel mogelijk een Europese centrale bank.
EMU-discussies over de Derde Fase
In de discussies over de overgang naar de derde fase en dus naar een volledige
monetaire unie waren twee grote kwesties die de hoofdrol speelden. De eerste kwestie ging
over hoe de laatste overgangsfase plaats zou vinden. Wanneer zou de beslissing vallen om
over te gaan naar de derde fase? Wie maakt die beslissing en op grond waarvan? Welke
lidstaten mogen meedoen aan EMU en op basis van welke criteria. De tweede kwestie
concentreerde zich op de verbintenis van Duitsland aan de EMU. Frankrijk en de andere
lidstaten wilden een EMU-verdrag met een Duitse belofte aan een monetaire unie die
onomkeerbaar was en waarin een precieze datum zou staan waarop EMU in de praktijk werd
gebracht.
In tegenstelling tot Duitsland wilden de meeste Europese lidstaten een single-speed
approach naar EMU. De reden hiervoor lag aan het feit dat een monetaire unie bestaande uit
een groep van kleinere lidstaten makkelijker te domineren was door Duitsland, vooral
wanneer het Verenigd Koninkrijk niet zou meedoen. In een grotere EMU kon de Duitse
economische en monetaire macht beter beteugeld worden. De armere lidstaten waren ook
bezorgd over het feit dat een benadering van twee snelheden een onoverbrugbaar gat zou
slaan tussen rijke en arme lidstaten. Met de Eurotop in Maastricht aan de horizon was het
voor velen in de Gemeenschap duidelijk dat het primaire doel nog niet bereikt was: het
winnen van een stevige Duitse toezegging aan een onomkeerbaar proces van EMU.
*
*
*
*
*
112
Deel III
Vergelijking
&
Conclusie
113
Conclusie
Drieëntwintig jaren zijn verstreken na de presentatie van het Delors Rapport in april 1989 en
het is dertien jaar geleden dat het realisatieproces van de EMU op 1 januari 1999 voltooid
werd. Het Werner Rapport concludeerde dat een economische en monetaire unie binnen tien
jaar gerealiseerd kon worden, mits de politieke wil aanwezig was om dat doel te realiseren.
Op de helft van de jaren ’70 verloor de Europese integratie haar snelheid en kon het Werner
Rapport niet meer als stuwende kracht achter de ontwikkelingen van de Gemeenschap dienen.
De oorzaken hiervoor liggen niet alleen in de veranderende internationale situatie, maar men
moet zich ook afvragen of de intrinsieke zwakheden van het rapport hieraan schuldig zijn.
Een aantal zaken zijn relevant voor het mislukken van het rapport: onvoldoende beperkingen
op het nationale beleid, het institutionele dualisme, ongepaste beleidsconceptie en het gebrek
aan een intern momentum.264
De vergelijking
Het Delors Rapport dankt een groot deel van het intellectuele fundament aan het
Werner Rapport. De manier waarop een economische en monetaire unie gedefinieerd werd is
een indicator daarvan. Afgezien van de introductie van een monetaire unie, introduceerde het
Werner Plan drie belangrijke additionele concepten.
Ten eerste was er de stichting van een monetaire unie door de realisatie van specifieke doelen
in verschillende fasen. Deze notie van progressieve evolutie door middel van het bereiken van
specifieke beleidsdoelen binnen het kader van een fase was geen innovatie van de commissieDelors. Dit werd afgeleid van het Werner Plan.
Ten tweede moest de realisatie van elke fase bereikt worden door intensieve
convergentie van Europese economieën en de gelijktijdige autoriteitstransfer van nationaal
naar het niveau van de Europese instituties.
Ten derde was de politieke wil en toewijding aan het project aanwezig om die
machtsverplaatsing te bewerkstelligen. Maar naast deze overeenkomsten zijn er ook
verschillen tussen de twee rapporten aan te wijzen. En juist die verschillen zouden het succes
van het Delors Rapport kunnen verklaren.
Een verschil was het ontbreken van een afgebakend institutioneel kader binnen het
Werner Plan. Het rapport van de commissie-Werner weerspiegelde de overtuiging dat
264
Bear, Gunter D. & Padoa-Schioppa, Tommasso, The Werner Report Revisited (1988).
114
monetaire eenwording mogelijk zou zijn zonder de creatie van nieuwe instituties. Het was te
optimistisch en het plan kwam niet tegemoet aan en anticipeerde niet op de turbulente
internationale monetaire situatie rond 1970. De lidstaten waren niet vastbesloten om de
economische verschillen opzij te zetten en de noodzakelijke beleidsaanpassingen te maken.
Binnen de context van de bestaande Europese instituties faalde het Werner Plan om
een stimulerend mechanisme op te zetten waarin de lidstaten gedwongen werden om de
maatregelen toe te passen. Dit is het eerste fundamentele verschil tussen het Werner Plan en
het Delors Rapport. In laatstgenoemde stond het feit dat de beslissing om een begin te maken
met de eerste fase een beslissing was aan boord te gaan van het gehele project. Dit vergrootte
niet alleen de geloofwaardigheid van het project, maar het demonstreerde ook dat er voor de
lidstaten geen weg meer terug was als het project eenmaal begonnen was.
Dit stimulerende mechanisme werd opgenomen in het conceptrapport naar aanleiding
van de ontwikkelingen begin 1970. Frankrijk was het opstandige land bij uitstek wat betreft
het conformeren aan de doelen van het Werner Plan. De Fransen verlieten en namen weer
deel aan de Slang wanneer zij dat nodig achtten. Het do-or-die mechanisme voorzag in de
marginalisatie van de landen die niet wensten of niet konden omgaan met de richtlijnen van
het Rapport. Op die manier werd er een zeer goed gedefinieerd veiligheidsnet gecreëerd voor
de landen waardoor zij zonder enig verlies van geloofwaardigheid vooruitgang konden
boeken.
De mislukking van de creatie van een stimulerend mechanisme leidt tot het tweede
grote verschil tussen het Plan en het Rapport. In tegenstelling tot de tegenhanger uit de jaren
’70 stelde het Delors Rapport voor om een Europese Centrale Bank op te richten. Deze
instelling werd belast met het handhaven van prijsstabiliteit en het managen van een
gemeenschappelijke munt. Dit haalde het probleem van het Werner Plan onderuit. In het
Werner Plan waren er geen provisies opgenomen wat betreft de prijsstabiliteit en was er ook
geen gemeenschappelijke overeenkomst bereikt over maatregelen die de relatie tussen de
Gemeenschap en de nationale centrale banken van de lidstaten zou regelen.
Dit werd wel geregeld in het Delors Rapport en reflecteerde de geboekte vooruitgang
in de monetaire integratie. Daarnaast was dit de uitkomst van de toenadering tussen Frankrijk
en Duitsland betreffende de prioriteiten op monetair gebied. Dit betekende een formele
erkenning op Europees niveau van de superioriteit van het anti-inflationaire Duitse beleid.
De beslissing om een ESCB op te richten, met als doel het uitvoeren van het monetaire
beleid voor alle landen als een geheel, werd niet alleen gemaakt voor redenen die behoorden
115
tot het economische domein. Dit besluit omvatte ook twee conceptuele kwesties die niet naar
voren kwamen in het Werner Plan.
Ten eerste illustreerde het besluit dat de voorstellen niet gebaseerd waren op de
impliciete aanname dat nationale regeringen de maatregelen vrijwillig zouden adopteren,
maar dat een Europese institutie toezicht zou houden op de uitvoering van de voorgestelde
maatregelen.265
Ten tweede werd er niet vertrouwd op het internationale monetaire systeem. Het
ongunstige internationale monetaire
klimaat
van de jaren ’70
was
grotendeels
verantwoordelijk voor het mislukken van het Werner Plan. Deze ervaring demonstreerde dat
het Plan en het functioneren van het Bretton Woods systeem hetzelfde lot ondergingen. Maar
onafhankelijkheid van de internationale monetaire orde heeft de politieke bereidheid nodig
om een nieuwe set van maatregelen op te stellen of de creatie van nieuwe instituties. Dit heeft
op zijn beurt weer een verdragsmandement nodig.
Hiermee is meteen een ander groot verschil blootgelegd. Het Werner Plan had geen
oplossing voor de kwestie van een verdragsrevisie, ondanks de duidelijke nieuwe provisies
die noodzakelijk waren. Dit was een indicatie van de onwil van sommige lidstaten, vooral
Frankrijk, om zich volledig toe te wijden aan het objectief van een monetaire unie.
Dit leidt tot het laatste grote verschil tussen het Werner Plan en het Delors Rapport.
Het plan tackelde niet alleen de kwestie over het afstaan van macht op basis van economische
redenen, het wees ook naar de noodzaak van het inleveren van macht vanuit een politiek
perspectief. In het Plan stond:
“…These transfers of responsibility represent a process of fundamental political significance
which implies the progressive development of political cooperation. Economic and monetary
union thus appears as a leaven for the development of political union, which in the long run it
can not do without.”266
Het Delors Rapport kan niet gezien worden als een eerste stap richting een politieke
unie. Voor het Delors Rapport was politieke steun noodzakelijk om een EMU te realiseren,
maar het stichten van een politieke unie werd niet als noodzakelijk gezien voor de
levensvatbaarheid van de EMU op lange termijn. De EMU moet niet verward worden met de
realisatie van een politieke unie. De regeringsleiders en staatshoofden van de lidstaten
veranderden de manier waarop een EMU werd voorgesteld in het Rapport niet. Tegen de
265
Gros, D. & Thygesen, N. European Monetary Integration. From EMS to EMU (1998) 402.
Report to the Council and the Commission on the realization by stages of economic and monetary union in
the Community (Luxemburg, 8 oktober 1970) 26.
266
116
verwachtingen in versterkte het Verdrag van Maastricht het tempo van het EMU-proces. Er
werden drie elementen toegevoegd voorafgaand aan de politieke bekrachtiging. Het verdrag
zorgde voor het wettelijke kader voor de uitvoering, het stelde de startdata van de tweede en
derde fase vast en het bood vijf kwantitatieve criteria aan waarop de convergentie van elke
economie werd beoordeeld.
De jaren na het Delors Rapport werden gekenmerkt door drastische veranderingen.
Het instorten van de communistische regimes in het oosten van Europa en de eenwording van
Duitsland hadden verregaande implicaties op kwesties die geassocieerd werden met
internationale veiligheid en buitenlands beleid. Dus als het ineenstorten van het Bretton
Woods systeem een groot obstakel vormde voor de uitvoering van het Werner Plan, dan zou
het omvallen van de communistische dictaturen in Oost – Europa een obstakel van een nog
grotere magnitude voor de uitvoering van het Delors Rapport moeten vormen. Het besluit om
verder te gaan met het project van monetaire integratie in het post-Koude Oorlog tijdperk
reflecteerde een endogeen potentieel, dat zich alleen beperkte tot binnen de grenzen van de
Gemeenschap. Het verlaten van de richtlijnen van het Werner Plan liet zien dat het endogene
potentieel niet bestond in die tijd en dat het project niet het juiste tempo had om het hoofd te
bieden aan de grote economische en monetaire problemen van die tijd.
Deze heersende endogene vaart had zowel economische als politieke motieven.
Frankrijk had hernieuwde interesse om Duitsland meer aan het Europese integratieproces te
binden. De beste manier waarop de Franse angsten voor hernieuwde desintegrerende
tendensen door de eenwording van Duitsland konden worden getemperd was de creatie van
een monetaire unie. Verse politieke steun werd ook verleend aan bondskanselier Kohl om
campagne te voeren in het voordeel van de oprichting van de EMU. Ondanks de impact die de
ontwikkelingen in Oost – Europa hadden op het aanvaarden van de beginselen van het
rapport, waren het toch de solide economische fundamenten die de uitvoering van het rapport
vergemakkelijkte.
Deze economische fundamenten weerspiegelden een fundamentele vooruitgang in het
integratieproces. De superioriteit van het Delors Rapport berustte voor een groot deel op die
fundamenten. Deze fundamenten hadden hun oorsprong liggen in de interpretatie van het
concept van het parallellisme. Dit concept was al aanwezig in het Werner Plan maar het kon
geen praktische uitlaatklep vinden rond 1970. Het parallellisme reflecteerde in die periode de
intentie van de Slangdeelnemers om gelijktijdige economische en monetaire integratie te
promoten zonder het belang van de insluitsels in het Werner Plan te beschadigen. Maar de
brede interpretatie maakte het onmogelijk om op die basis een bepaald beleid uit te voeren.
117
Het parallellisme-principe werd ruim voor de presentatie van het Delors Rapport onderbouwd
en leidde tot de versterking van het EMS en de volledige kapitaalliberalisatie.
Het combineren van het EMS met de kapitaalliberalisatie bleek extreem effectief te
zijn in zowel het verlichten van de Duitse zorgen over de voorgestelde transformatie van het
EMS als het grotendeels tevreden houden van de Fransen door het creëren van een systeem
waarin Duitsland haar overheersende positie zoals in het EMS niet kon handhaven. Het succes
van het Delors Rapport bestond uit het voorzien in specifieke richtlijnen door middel van
revisies binnen het kader van de monetaire institutionele besluitprocedures van de
Gemeenschap. Het was inderdaad het verbinden van kapitaalliberalisatie met een versterkt
EMS dat als motivatie diende voor alle initiatieven die leidden tot de creatie van de EMU en
in het bijzonder de oprichting van een Europese centrale bank. In deze pogingen stond het
verkrijgen van Duitse toestemming centraal.
De president van de Bundesbank kon de creatie van een Europese Centrale Bank niet
verwerpen gezien de economische en politieke vaart die het project had gekregen in de
tweede helft van 1989. Dit weerspiegelde de adaptatie van de institutionalistische benadering
als middel om de EMU te realiseren. De toewijding van de Bundesbank aan de voltooiing van
het project kon niet verzekerd worden zolang er een wettelijk institutioneel kader ontbrak
waarvan de Europese Centrale Bank haar verantwoordelijk kreeg om de prijsstabiliteit te
handhaven. Dit was een van de meest contrasterende verschillen met het Werner Plan. Het
Delors Rapport voorzag wel in een institutioneel kader dat Duitsland een stimulans zou geven
om deel te nemen aan het proces gezien de Franse naleving van de beginselen van een antiinflationair beleid.
Deze functies van het Rapport demonstreerden het vermogen om vaart te blijven
zetten achter de monetaire integratie, zelfs na het omvallen van de communistische regimes in
Oost – Europa. Tegen de verwachtingen in werd er een akkoord bereikt in Maastricht eind
1991 die het rapport wettelijk goedkeurde. Ondanks het feit dat de vooruitzichten van de
EMU niet rooskleurig waren, vooral in de EMS-crises in 1992 en 1993, werden de
institutionele regelingen van het Delors Rapport ondersteund door het wettelijke kader van het
verdrag van Maastricht. Samen met de inspanningen die de lidstaten leverden werd het pad
naar de realisatie van de EMU veiliggesteld.
Conclusie
Het Delors Rapport erfde het grootste deel van zijn intellectuele onderbouwingen van
het Werner Plan. Concepten zoals de realisatie van een monetaire unie in etappes,
118
parallellisme, de noodzaak om deel te nemen aan een continue en stabiele overdracht van
bevoegdheden naar Europese instellingen en de politieke wil en betrokkenheid om een
dergelijke transfer te faciliteren zijn een van de meest opvallende overeenkomsten.
Ondanks deze overeenkomsten zijn er verschillen die het ene rapport van het andere
onderscheiden. Het Werner Plan had geen stimulerend mechanisme dat bevorderlijk was voor
het creëren van een vangnet en het voorzag niet in het oprichten van nieuwe supranationale
instellingen. Aan de andere kant stelde het Delors Rapport voor om een ESCB te creëren, die
de heersende en uiteindelijke dominante notie onder Europese beleidsmakers weerspiegelde.
De Europese politici waren zich bewust van de noodzaak om de lidstaten te binden aan regels
en procedures voorgeschreven door een Europese instelling.
Bovendien had het Werner Plan geen verdragsherziening nodig. Het Plan vertrouwde
op de politieke motivatie van de lidstaten om op vrijwillige basis het doel van een monetaire
unie te promoten en dat als een stap te zien richting een toekomstige politieke unie. In die tijd
werd een verdragswijziging niet noodzakelijk geacht. Ironisch gezien was het precies de
tegenovergestelde richting in de kwestie van het Delors Rapport. Het rapport ging uit van een
verdragsamendement, maar koppelde het proces van monetaire eenwording niet aan politieke
unificatie. Het rapport was daardoor voor de nationale regeringen aanlokkelijk omdat het op
die manier makkelijker was voor de lidstaten om zich aan de voorgeschreven regels te
houden.
De pogingen om monetaire integratie te bevorderen kwamen dus niet in gevaar gezien
het reduceren van een bepaalde mate van nationale autonomie. De verdragswijziging en het
oprichten van een Europese Centrale Bank beschermden verdere pogingen voor monetaire
integratie. Het institutionalisme was dus een middel om een gestage vooruitgang veilig te
stellen in de latere fasen van monetaire integratie, zelfs als op bepaalde momenten de
realisatie van het project onmogelijk leek te zijn.
In dit opzicht is het Delors Rapport met het creëren van een institutioneel vangnet
doorslaggevend geweest voor de totstandkoming van de EMU. De commissie-Delors liet zien
dat het van de lessen uit het verleden had geleerd en maakte niet dezelfde fouten die de leden
van de commissie-Werner een kleine twintig jaar geleden maakten. De noodzaak van de
creatie van een wettelijk institutioneel kader, de oprichting van een onafhankelijke Europese
centrale bank en het loskoppelen van monetaire eenwording met politieke unificatie waren
institutionele middelen die van het Delors Rapport een succes maakten.
Natuurlijk speelden politieke factoren ook een rol. Het Delors Rapport moest
weerstand bieden aan het uiteenvallen van de Sovjetregimes in Oost – Europa en de
119
eenwording van Duitsland. Deze gebeurtenissen zorgden voor een katalytisch effect maar het
waren niet de hoofdredenen voor de totstandkoming van de EMU. Al voor de ineenstorting
van de communistische regimes en de unificatie van Duitsland waren er economische plannen
zoals het EMS en het Europe 1992 project.
Uiteraard was de Europese Akte van groot belang. Door het ondertekenen van dit plan
werden de lidstaten verplicht om de het proces van de gemeenschappelijke markt te voltooien.
Deze plannen leiden tot een succesvolle spill-over op de weg naar een EMU. Zonder het EMS
en de consolidatie daarvan, in de vorm van de beslissing van Mitterand om in maart 1983 in
het ERM blijven, en de Europese Akte zouden de EMU-onderhandelingen ontzettend stroef
zijn gelopen. Het EMS en de Europese Akte creëerden essentiële voorwaarden die ten tijde
van het Werner Plan absoluut niet bestonden.
Ook op het diplomatieke vlak werd er een vruchtbare situatie gecreëerd. Het politieke
leiderschap van Kohl en Mitterand bekleedde de animerende en vitale rol achter de EMUonderhandelingen. De twee regeringsleiders werden gemotiveerd door hun persoonlijke
overtuigingen geworteld in hun eigen historische herinneringen en door weloverwogen
berekeningen van diplomatieke voordelen voor hun staten.
De samenstelling van het Delors Comité is ook een factor van belang. De werkgroep
was een epistemische gemeenschap. De leden deelden gemeenschappelijke overtuigingen. Via
beleidsinnovatie, beleidsdiffusie, beleidsvastberadenheid en beleidsselectie kon het comité
invloed uitoefenen op de beleidskeuzes van de nationale regeringen. De nationale regeringen
konden op hun beurt weer gebruik maken van de aanwezigheid van collectieve kennis van de
werkgroep.
Het Delors Rapport was het laatste zetje in de rug van de lidstaten. In vergelijking met
het Werner Rapport was het Delors Rapport inhoudelijk doorslaggevend voor de
totstandkoming van de EMU. Maar het Delors Rapport kan extern gezien worden als een
belangrijke schakel in de EMU-ketting. Spill-over effecten van het EMS en de Europese Akte,
persoonlijke en politieke overtuigingen van regeringsleiders en de samenstelling van het
Delors Comité maakten van het Delors Rapport de zogenaamde kers op de taart. Jacques
Rueff had de gave om in de toekomst te kijken: L’Europe a été faite par l’argent.
*
*
*
*
*
120
Literatuurlijst
Primaire Literatuur


Amato, Guiliano, Memorandum to ECOFIN Council (23 februari 1988).
Barre, Raymond, Les Problèmes Monétaires Internationaux et la Politique Monétaire
de laCommunauté in: Bulletin of the European Communities (Vol. 1, No 1, November
1968).
 Brandt, Willy, Begugnungen und Einsichten 1960-1975 (1976).
 Bulletin of the European Communities (Supplement No. 6/1988).
 Commission Memorandum to the Council on the Co-ordination of Economic Policies
and Monetary Co-operation within the Community (12 februari 1969).
 Conclusion of the Presidency (Hannover, 28 juni 1988).
 Delors, J. Memoires (2004).
 Delors, J. The Single Act and Europe: A Moment of Truth (1986).
 Dichgans, Hans Rapport sur l’activité future de la Communauté dans le domaine de la
politique monétaire et la creation d’une monétaire européenne (28 november 1966).
 Final Communiqué of the Conference of Heads of State of Government on 1&2
December 1969 at The Hague (Den Haag, 2 februari 1969).
 Genscher, Hans-Dietrich, Memorandum for the Creation of a European Currency
Area and a European Central Bank (Bonn, 26 februari 1988).
 Grundlinien eines Stufenplanes zur Verwirklichung der Wirtschafts- und
Währungsunion in der EWG (Bonn, 12 februari 1970).
 Jenkins, Roy, Europe’s Present Challenge and Future Opportunity (Florence, 27
oktober 1977).
 L’Europe en route vers l’Union Monétaire (Luxemburg, 7 februari 1970).
 Mémorandum de la Commission sur le Programme d'Action de laCommunauté
pendant la 2e Étape (1962).
 Minutes of the 23rd Meeting of the Committee of Governors (12 February 1968,
Archives ECB).
 Report on economic and monetary union in the Community (12 april 1989).
 Report to the Council and the Commission on the realization by stages of economic
and monetary union in the Community (Luxemburg, 8 oktober 1970).
 Resolution of December 5 (Brussel, 5 december 1979).
 Single European Act (Luxembrug, 17 februari 1986).
 Stoltenberg, Gerhard, The Further Development of Monetary Cooperation in Europe.
Memorandum to ECOFIN Council (Bonn, 15 maart 1988).
 The Commission’s Plan for the Phases establishing An Economic and Monetary
Union (Brussel, 4 maart 1970).
 Un Plan de Solidarité Monétaire Européenne en Trois Étapes 1971-1977 (Brussel, 27
januari 1970).
 Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (Rome, 1957).
 White Paper from the Commission to the European Council, Completing the Internal
Market (Brussel, 14 juni 1985).
121
Secundaire Literatuur
Boeken:




Abadie, F. & Corcolette, J.P. Georges Pompidou 1911-1974 (1994).
Allin, D.H. Germany Looks at France in Mccarthy, ed. France-Germany 1983-1993
(1993).
Andrews, D.M. The Global Origins of the Maastricht Treaty on EMU: Closing the
Window of Opportunity (1993).

Baun, M.J. An Imperfect Union. The Maastricht Treaty and the New Politics of
European Integration (1996).
Bear, Gunter D. & Padoa-Schioppa, Tommasso, Rapport over de economische en
monetaire unie in de Europese gemeenschap (1988).
Bear, Gunter D. & Padoa-Schioppa, Tommasso, The Werner Report Revisited (1988).


Cohen, S. Mitterand et la sortie de la Guerre Froide (1998).
Cruse, D.C. Monetary Integration in Western Europe: EMU, EMS and Beyond (1980).


Dinan, D. Europe Recast. A History of European Union (2004).
Dyson, K. & Featherstone, K. The road to Maastricht. Negotiating Economic and
Monetary Union (1999).
Dyson, K. & Quaglia, L. European Economic Governance and Policies (2010).
Dyson, K. Elusive Union: The Process of Economic and Monetary Union in Europe
(1994).


Goodman, J.B. Monetary Sovereignty. The Politics of Central Banking in Western
Europe (1992).
Gros, D. & Thygesen, N. European Monetary Integration. From EMS to EMU (1998).


Haas, E.B. The Uniting of Europe (1958).
Harrop, J. Political Economy of Integration in the European Union (2000).

Kolodziejak, A.M.M. Het rapport van het comité Delors (1991).


Maes, I. On the Origins of Franco-German EMU-Controversies (2002).
Magnusson, L. & Strath, B. From the Werner Plan to the EMU. In Search of a
Political Economy for Europe (2001).
Marsh, D. The Euro. The Politics of a New Global Currency (2010).
Mccarthy, P. ed., France-Germany, 1983-1993: The Struggle to Cooperate (1993).
Minkinen, P. & Patomäki, H. (eds), The Politics of Economic and Monetary Union
(1997).
Molle, W.T.M. The Economics of European Integration: Theory Practice Policy
(2006).
Moravcsik, A. Does international cooperation strengthen national executives? The
case of monetary policy in the European Union (1998).
Moravcsik, A. The Choice for Europe:Social Purpose and State Power from Rome to
Maastricht (1998).






122

Neal, L. The Economics of Europe and the European Union (2007).


Pinder, J. European Community. The Building of a Union (1995).
Pruys, K.H. Helmut Kohl. Die Biographie (1995).

Rosenthal, G. The Men Behind the Decisions: Cases in European Policy Making
(1970).

Steinherr A. (ed.) 30 Years of European Monetary Integration. From The Werner Plan
to EMU (1994).



Tietmeyer, H. The Social Market Economy and Monetary Stability (1999).
Triffin, R. Gold and the Dollar Crisis: The Future of Convertibility (1961)
Tsoukalis, L. The Politics of European Economic and Monetary Integration (1977).

Ungerer, H. A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU
(1997).


Védrine, H. Les Mondes de Francois Mitterand: A l’Elysee 1981-1995 (1996).
Verdun, A. The Euro: European Integration Theory and Economic and Monetary
Union (2002).
Verdun, A. The Political Economy of the Werner Plan and Delors Report (2001).
Verdun, A. The Role of the Delors Committee in the Creation of EMU: An Epistemic
Community? (1998).

Zimmerman, H. The Fall of Bretton Woods and the Emergence of the Werner Plan in:
L. Magnusson & B.Strath (eds.) From the Werner Plan to the EMU. In Search of a
Political Economy for Europe (2001).
123
Krantenartikelen:






Buchan, D. ‘Delors Presses for EC Monetary Union’ (Financial Times, 24 juni 1988).
Duffy, J.J. ‘Concept of Central Bank Sparks Power Struggles’, (The American
Banker, 25 juli 1988).
Marsh, D. ‘Bonn Seeks Study of European Currency’ (Financial Times, 23 juni 1988).
McCartney, R.J. Ministers See Major Strides Toward Goal of United Europe (The
Washington Post, 29 juni 1988).
Peeperkorn, M. De Rubicon over, op weg naar een echte Europese Unie (De
Volkskrant, 6 juni 2012).
Schmemann, S. European Panel to Plan for a Monetary Union (The New York
Times, 29 juni 1988).
Tijdschriftartikelen:















Adler, E. & Haas, P. Conclusion: Epistemic Communities, World Order, and the
Creation of a Reflective Research Program (International Organization, 46 (1) 367-90
1992).
Baun, M.J. The Maastricht Treaty as High Politics: Germany, France and European
Integration (Political Science Quarterly 110/4 605-624).
Cameron, D.R. Economic and Monetary Union: underlying imperatives and thirdstage dilemmas (Journal of European Public Policy 4(3)).
Campanella, M. Getting the core: a neo-institutionalist approach to EMU
(Government and Opposition 30(3) 1995)
Garrett, G. The Politics of Maastricht (Economics and Politics 5/2 105-123).
Haas, P. Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination
(International Organization 46 (1) 1-35 1992).
Jabko, N. In the Name of the Market: How the European Commission paved the way
for monetary union (Journal of European Public Policy vol.6 September 1999).
Klau, T. New Deal for the Eurozone (www.ecfr.eu.nl).
Martin, L.L. International and domestic institutions in the EMU process (Economics
and Politics 5(2) 1993).
Milner, Regional economic co-operation, global markets and domestic politics: a
comparison of NAFTA and the Maastricht Treaty (Journal of European Public Policy
2(3) 1995).
Pauly, L.W. The Politics of European Monetary Union: national strategies,
international implications (International Journal vol.47 1992).
Putnam, R.D. Diplomacy and Domestic Politics:The Logic of Two-Level Games
(International Organization 42, Zomer 1988).
Sandholtz, W. Choosing Union: monetary politics and Maastricht (International
Organization 47(1))
Soderlind, R. ‘Europe is Back’, Kohl Declares’ (United Press International, 28 juni
1988).
Verdun, A.& Sadeh, T. Explaining Europe’s Monetary Union: A Survey of the
Literature (International Studies Review vol.11 2009).
124