Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit

faculteit ruimtelijke
wetenschappen
planologie
Het Nationaal
Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit
De programmatische aanpak nader bekeken
Tim Busscher
10 november 2010
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 2
Colofon
Gegevens over onderzoek
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit; de programmatische aanpak nader bekeken
Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen
Rijksuniversiteit Groningen
Status versie
Definitief
Onderzoek en rapportage
Tim Busscher (hoofdonderzoeker, eindredacteur). Taede Tillema, Jos Arts
Contactpersoon
Tim Busscher
[email protected]
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 3
Inhoudsopgave
1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
Inleiding
Achtergrond
Doelstelling
Werkwijze en verantwoording
1.3.1 Interviews
1.3.2 Rapportage
Onderzoekssetting
Leeswijzer
5
5
7
7
7
8
9
10
2
2.1
2.2
2.3
Bevindingen praktijkonderzoek
Van alles naar niets, van salderen naar compenseren.
Samenwerken aan luchtkwaliteit: belangen verbinden en verknopen
Het NSL is vastgesteld, en nu?
11
11
13
18
3
3.1
3.2
3.3
Analyse
Noodzaak programmatische aanpak
Andere programma’s en de benadering van het NSL
Het NSL in de toekomst
23
23
24
27
4
4.1
4.2
4.3
Conclusies en aanbevelingen
Inleiding
Analyse van Sterkten, Zwakten, Kansen en Bedreigingen
Conclusies en aanbevelingen
31
31
31
33
Bijlage A: Lijst met geïnterviewden
Bijlage B: Documentenlijst
37
38
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 4
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 5
1
Inleiding
1.1
Achtergrond
Programma’s zijn hip. Steeds vaker komen programma’s naar voren in de Nederlandse
beleidspraktijk. Is dit oude wijn in nieuwe zakken en wordt wat vroeger een project heette, nu
een programma genoemd? Of gaat het toch om iets nieuws en anders? De uitgangspunten van
programma’s en projecten zijn in ieder geval wel verschillend van aard. Projecten proberen een
concreet resultaat op te leveren, van te voren gespecificeerd aan de hand van tijd, kosten en
kwaliteit. De fasen ‘resultaat definiëren’, ‘plannen’ en ‘uitvoering’ worden rationeel doorlopen.
Zo werkt een projectmanager die een brug moet bouwen. Het toepassen van deze manier van
denken op beleidsprocessen bij de overheid zou volgens de uitgangspunten van het New Public
Management moeten leiden tot een vergrote efficiëntie in de uitvoering van beleid. Maar het is
de vraag of dat wel altijd werkt en lukt. Wanneer ruimtelijke projecten onder de loep worden
genomen, blijkt de complexiteit waarmee zij te maken krijgen, vele malen groter dan die
middels de rationele, projectmatige insteek te behappen is. Bijvoorbeeld in het geval van
luchtkwaliteit. Daar kregen de ruimtelijke projecten te maken met een probleem dat te complex
was om door middel van versnipperde inspanning via projecten op te kunnen lossen.
Maatregelen moesten worden gecombineerd, en gecoördineerd. Daarvoor moet
projectoverstijgend worden gedacht, niet in de vorm van een project, maar in de vorm van een
programma. Een programma probeert een gezamenlijk doel te behalen door verschillende
onderling afhankelijke projecten op elkaar af te stemmen. Dit lijkt eenvoudiger dan het is.
Doordat afstemming met vele verschillende betrokken actoren noodzakelijk is in een
programma, heeft het veel meer dan een project een strategische component; waarom zouden
verschillende partijen willen samenwerken? Dat zal alleen gebeuren als iedereen overtuigd is
van het te behalen doel. Vandaar dat in ruimtelijke programma’s op het belang van gedeelde
visievorming wordt gewezen (zie bijvoorbeeld VROM-Raad, 2007). Als dan voor de
verschillende actoren duidelijk is wat men wil bereiken en op welke manier dit kan gebeuren,
kan het programma worden geïmplementeerd. Door constant te monitoren wat de effecten van
de verschillende inspanningen zijn, wordt steeds bekeken hoever men is in het behalen van het
doel. Daarbij kan flexibel worden bijgestuurd door de betrokken actoren, via onderlinge
afstemming van uitvoeringsacties. Hierbij kan worden ingespeeld op nieuwe, onverwachte
ontwikkelingen maar het strategische doel voor ieders ogen blijft staan. Wanneer het doel
bereikt is, is het noodzakelijk dat de gewonnen kennis geborgd wordt binnen de betrokken
organisaties en kan het programma worden afgebouwd.
Hoewel deze programmatische benadering in opkomst lijkt te zijn, is er binnen het ruimtelijk
domein weinig empirisch onderzoek naar gedaan wat nu zo’n programmatische benadering
inhoudt - welke voordelen, eisen en aandachtspunten zijn er vanuit een institutioneel, sturing
(governance) perspectief. Programma’s als het Nationaal Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit (NSL, zie kader 1.1), waar de betrokken actoren op basis van een duidelijk
gezamenlijk belang samenwerken zijn nog schaars, maar in opkomst. Vandaar dat
Rijksuniversiteit Groningen onderzoek verricht naar de mogelijkheden van een
programmatische aanpak binnen het ruimtelijk-fysieke domein. In samenspraak met het
ministerie van VROM is binnen het luchtkwaliteitdossier onderzoek gedaan naar de
projectmatige manier van werken vóór het NSL, de totstandkoming van het NSL en de
verwachtingen die over de programmatische aanpak bestaan bij de betrokken partijen. De focus
lag in het onderzoek op de proceskant van het programma. Er is onder andere gekeken naar hoe
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 6
het NSL wordt aangestuurd, hoe de verschillende partijen met elkaar moeten samenwerken en
welke rol de monitoring in het NSL speelt.
HET NATIONAAL SAMENWERKINGSPROGRAMMA LUCHTKWALITEIT IN HET KORT
Nederland had moeite met het halen van de luchtkwaliteitsnormen voor stoffen fijn stof (PM10) en
stikstofdioxide (NO2) voor de einddata die waren gesteld door de Europese Unie. De einddatum voor
fijn stof was 1 januari 2005 en voor stikstofdioxide 1 januari 2010. De regelgeving in Nederland was er
op gericht die normen te halen. Uitvoering van nieuwe infrastructurele en ruimtelijke projecten
moesten het halen van de normen niet belemmeren, zo stond in het Besluit luchtkwaliteit. Echter,
grote delen van Nederland hadden te maken met concentraties schadelijke stoffen boven de gestelde
normen. Projecten zouden extra verslechtering van de luchtkwaliteit betekenen, wat door de Raad van
State in Nederland niet werd geaccepteerd. Vandaar dat er een programma ontwikkeld is, om toch aan
de normen te kunnen voldoen. Aan de ene kant moet dit programma ervoor zorgen dat de
luchtkwaliteit in Nederland verbeterd wordt, aan de andere kant zorgt het ervoor dat ook projecten
weer door kunnen gaan. Dit programma is het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit
(NSL).
Dit programma is door Nederland tevens ingediend als luchtkwaliteitplan bij de Europese Commissie.
Op 11 juni 2008 is de nieuwe Richtlijn van het Europees Parlement en de Europese Raad voor de
luchtkwaliteit van kracht geworden, waarin de mogelijkheid wordt geboden om uitstel te krijgen van de
luchtkwaliteitsnormen. Het desbetreffende land moet dan echter laten zien op welke manier het land
alsnog, met behulp van eventueel uitstel, aan de normen gaat voldoen. Op basis van hiervan heeft men
uitstel gekregen voor de stoffen fijn stof tot medio 2011 en voor stikstofdioxide tot 1 januari 2015.
Met behulp van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) moet er dus voor
worden gezorgd dat voor de nieuwe einddata overal in Nederland de norm wordt gehaald. Dat is in de
provincies Groningen, Friesland, Drenthe, Zeeland, de kop van Noord-Holland en delen van Flevoland
geen probleem. Daar zit men al onder de norm, en wordt geen normoverschrijding verwacht. Zij vallen
dan ook niet onder het NSL. De rest van Nederland valt wel onder het NSL. De verschillende
overheden (rijk, provincies en gemeenten) zullen daar gezamenlijk maatregelen moeten nemen om de
luchtkwaliteit te verbeteren. De maatregelen worden zowel op rijksniveau genomen, dat zijn vooral
generieke maatregelen als bijvoorbeeld de kilometerbeprijzing, als ook op lokaal niveau, waarbij kan
worden gedacht aan bijvoorbeeld gemeentelijke milieuzone’s. Al deze verschillende maatregelen
moeten ervoor zorgen dat de luchtkwaliteitsnormen gehaald worden.
Het NSL bestaat echter naast de verschillende maatregelen die voor een verbetering van de
luchtkwaliteit moeten zorgen ook uit ruimtelijke projecten die mogelijk weer voor een verslechtering
van de luchtkwaliteit kunnen zorgen. De projecten zijn ingediend door de verschillende overheden.
Voorbeelden zijn de A4 Burgerveen-Leiden - ingediend door het ministerie van Verkeer en Waterstaat ontwikkeling van de Spoorzone in Zwolle, waar woningen en kantoren gebouwd en de ontwikkeling van
de luchthaven in Lelystad waar de provincie Flevoland en de gemeente samen aan werken.
Tijdens de totstandkoming van het NSL is geprobeerd om het pakket van maatregelen zo op te stellen
dat het de negatieve effecten van de ruimtelijke projecten ruimschoots compenseert. Het NSL is een
soort ‘balans’ die ertoe moet leiden dat tijdig wordt voldaan aan de grenswaarden voor luchtkwaliteit.
Om in de gaten te houden of de situatie voldoende zal gaan verbeteren, is de monitoringstool
ontwikkeld. Deze tool geeft ieder jaar een overzicht van de staat van de luchtkwaliteit. Wanneer dan
vervolgens blijkt dat bijvoorbeeld autonome ontwikkelingen ervoor zorgen dat op bepaalde plaatsen de
normen worden overschreden, zullen extra compenserende maatregelen moeten genomen om ervoor
te zorgen dat toch in 2015 aan de luchtkwaliteitsnormen voldaan wordt.
Kader 1.1: Het nationaal samenwerkingsprogramma luchtkwaliteit kort uitgelegd.
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 7
1.2
Doelstelling
Deze studie heeft tot doel inzicht te geven in de programmatische benadering in de ruimtelijke
planning. Onder welke omstandigheden is een dergelijke benadering relevant, hoe komt deze tot
stand, welke verandering kan het teweeg brengen en wat zijn de toekomstige mogelijkheden?
Om hier goed inzicht in te krijgen wordt het Nationaal Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit (NSL) nader bestudeerd. Het doel van dit onderzoek is om de programmatische
benadering zoals die bij het NSL wordt gehanteerd te bezien op zijn merites. Doel is dus niet om
het NSL inhoudelijk te evalueren – dat gebeurt al in het kader van het NSL zelf – maar, om aan
de hand van het NSL na te gaan wat de programmatische benadering vermag met het oog op
eventuele verdere toepassing daarvan in de ruimtelijke planning vanuit een institutioneel,
governance perspectief. Dus bijvoorbeeld: op welke manier kan men een dergelijk programma
inrichten en hoe geef je er sturing aan? De doelgroep van deze rapportage betreft dan ook niet
alleen diegenen die bij het NSL betrokken zijn, maar ook een bredere groep van professionals
werkzaam in de ruimtelijke planning die geïnteresseerd zijn in een programmatische
benadering in planning van het ruimtelijk-fysieke domein – met name op het grensvlak van
ruimte, infrastructuur en milieu. Door middel van bijna veertig interviews met verschillende
betrokkenen is getracht inzicht te krijgen in de veranderingen in het luchtkwaliteitdossier op
zowel het technisch-inhoudelijke, juridische als het institutionele vlak, in relatie tot de
programmatische benadering. Daarnaast is onderzoek gedaan naar de verwachtingen van de
programmabenadering bij het NSL. De resultaten van deze interviews vormen de input voor
deze rapportage, die de vorm heeft van een voormeting.
1.3
Werkwijze en verantwoording
1.3.1 Interviews
Dit praktijkonderzoek is gedaan door diepte-interviews te houden met de verschillende
betrokken partijen, zowel op centraal als op decentraal niveau. Tevens zijn interviews
afgenomen met andere actoren die tijdens het proces betrokken zijn geweest of zullen worden.
Hieronder, in tabel 1.1, wordt een overzicht gegeven van de verschillende geïnterviewde partijen.
Tussen haakjes wordt het aantal personen waarmee bij de betreffende organisatie is gesproken
aangegeven. Hierbij moet worden opgemerkt dat het gaat om de organisaties waaraan de
geïnterviewden ten tijde van het interview aan verbonden waren. Gedurende hun betrokkenheid
bij het NSL kunnen ze elders hebben gewerkt. Sommigen zijn in de tijd tussen het interview en
het rapport ergens anders gaan werken. Ook dan geldt dat de organisaties worden genoemd
waar ze ten tijde van het interview aan verbonden waren.
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 8
Rijk
Ministerie VROM (8)
Ministerie V&W (5)
Rijkswaterstaat (2)
Provincie
InterProvinciaal Overleg (IPO) (1)
Provincie Noord-Brabant (2)
Provincie Zuid- Holland (1)
Provincie Noord-Holland
DHV (1)
Gezondverkeer (1)
AKD Prinsen VanWijmen Adv. (1)
Ploum Lodder Princen Adv. (1)
Arena Consulting (1)
“Derden”
Commissie m.e.r. (2)
InfoMil (3)
CROW (1)
Stichting Natuur en Milieu (1)
VNO-NCW (1)
GGD Amsterdam (1)
Gemeenten
Vereniging Nederlandse
Gemeenten (VNG) (1)
Amsterdam (1)
Rotterdam (1)
Utrecht (2)
Den Haag (1)
Private Partijen
Tabel 1.1 Overzicht geïnterviewde partijen
De geïnterviewde partijen zijn geselecteerd op basis van hun betrokkenheid bij het NSL. Aan de
overheidszijde is geprobeerd om inzicht te krijgen in de beleving van het NSL bij de
verschillende bestuurslagen. Op rijksniveau zijn twee van de drie betrokken ministeries
geïnterviewd: het ministerie van VROM en van V&W. Zij zijn beiden vanaf het begin betrokken
bij de ontwikkeling van de programmatische benadering van het NSL.
Er is daarnaast ook met veel personen gesproken die vanaf het eerste begin betrokken zijn
geweest om inzicht te krijgen in het totstandkomingproces van het NSL. Echter, omdat het niet
mogelijk is om alle gemeenten bij langs te gaan, is ervoor gekozen de vier grote gemeenten te
interviewen en de kleinere gemeenten te laten vertegenwoordigen door partijen als de
Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en het CROW. Rijkswaterstaat is erbij betrokken,
omdat zij als uitvoeringsorganisatie van infrastructuurprojecten vaak tegen de
luchtkwaliteitproblematiek is aangelopen. Met het Interprovinciaal Overleg (IPO) is gesproken
omdat zij alle provincies vertegenwoordigen en een algemeen beeld geven over hun beleving.
Voor dit rapport is geprobeerd een breed beeld van het NSL en de programmatische benadering
te krijgen. Het NSL wordt vanuit verschillende belangen beschouwd, vanuit milieu en
gezondheid door de Stichting Natuur en Milieu en de GGD Amsterdam, vanuit de economische
belangen (naast de overheid) door VNO-NCW en vanuit de juridische en besluitvormingskant
door het de Commissie voor de Milieueffectrapportage, en twee juristen van AKD Prinsen Van
Wijmen Advocaten en van Ploum, Lodder, Princen Advocaten en notarissen.
1.3.2 Rapportage
In het rapport worden de resultaten uit de interviews weergegeven. Er is geprobeerd om zo
duidelijk mogelijk het veranderend instrumentarium in beeld te krijgen: een verschuiving van
projecten naar een programma. Deze verschuiving wordt beschreven en geanalyseerd vanuit een
conceptueel kader dat is gebaseerd op (internationale) literatuur over de programmatische
benadering (m.b.t. management, governance, en institutionele vraagstukken). Ten slotte is er
een SWOT-analyse gedaan, om de sterkten, zwakten, kansen en bedreigingen in kaart te
brengen en (mede op basis daarvan) conclusies over de programmatische benadering bij het
NSL te kunnen trekken.
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 9
1.4
Onderzoekssetting
Deze rapportage maakt deel uit van een langlopende case study die door de Rijksuniversiteit
Groningen in samenspraak met VROM wordt gedaan. Het NSL zal daarin als case over een
langere periode worden gevolgd, om zo inzicht te krijgen in de evolutie van een
programmabenadering in de praktijk over langere periode. Bovendien biedt deze aanpak de
mogelijkheid om niet alleen de feitelijke situatie, maar ook de veranderende perceptie
gedurende het programma inzichtelijk te maken. Een nulmeting neemt hierbij een belangrijke
rol in, omdat op deze manier de verwachtingen kunnen worden vergeleken met de werkelijke
resultaten. Dit zal naar verwachting dieper inzicht kunnen geven in het probleemoplossend
vermogen van een programmatische benadering. Daarnaast kan hiermee duidelijk worden
gemaakt welke verschillen zullen optreden tussen theorie en praktijk. Wat werkt wel in de
praktijk, en wat werkt niet, en waar ligt dat dan aan? Dit wordt mogelijk gemaakt door het
verrichten van de nulmeting, door deze nulmeting af te zetten tegen de vervolgmetingen die
onderwerp zullen zijn van komende rapportages over de programmabenadering bij het NSL.
Zoals figuur 1.1 laat zien, zal de eerste vervolgmeting plaatsvinden eind 2010, als de eerste
monitotoringsronde is geweest. Ook de resultaten van die interviews zullen in rapportvorm
worden gepresenteerd. Hetzelfde geldt voor de derde, en tevens laatste interviewronde. Deze zal
worden gehouden na de tweede monitoringsronde binnen het NSL in 2011. Wettelijk moet
Nederland dan voldoen aan de grenswaarden voor fijn stof en kan geëvalueerd worden of de
programma-aanpak heeft gebracht wat er van verwacht werd. Op deze manier wordt er een
evenwichtig beeld verkregen van het NSL door de tijd heen.
nulmeting
Desk research,
Interviews en
Analyse
Tijd
2009
vervolgmeting
Interviews en
Analyse
Interviews en
Analyse
2010
2011
eindrapport
Figuur 1.1 Overzicht onderzoek naar programmatische benadering bij het NSL.
Documentenanalyse
Naast het afnemen van interviews is ook desk research gedaan. Hierbij is literatuuronderzoek
gedaan naar de parlementaire behandeling van het NSL, de rapportages van verschillende
adviescommissies, publicaties van instanties als het Instituut voor Bouwrecht (IBR) en de
VROM-Raad, en onderzoeken door bijvoorbeeld het Innovatieprogramma Luchtkwaliteit (IPL).
Ook artikelen gepubliceerd in nationale tijdschriften als het tijdschrift Lucht, Bouwrecht en het
Tijdschrift voor Omgevingsrecht maken onderdeel uit van de documentenanalyse. Aan de hand
hiervan wordt tevens geprobeerd een beeld te krijgen van de achtergrond, de totstandkoming,
de noodzaak en de mogelijkheden van het NSL. De resultaten hiervan maken geen onderdeel uit
van dit rapport, maar van het bredere promotieonderzoek aan de RUG en zullen in het kader
daarvan worden gepubliceerd.
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 10
1.5
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 worden de bevindingen uit de interviews weergegeven. Hierin wordt het proces
van de totstandkoming van het NSL beschreven en de verwachtingen over de toekomst
opgetekend. In het daaropvolgende hoofdstuk worden deze resultaten vervolgens geanalyseerd.
De nadruk van het onderzoek ligt op de procesmatige aspecten van de programmabenadering
bij het NSL, deze zullen ook in de analyse naar voren komen. In het afsluitende hoofdstuk
worden vervolgens conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan. In figuur 1.2 hieronder wordt
dit nog eens schematisch weergegeven
Hoofdstuk 2
NSL
Werkwijze
vooraf
Totstandkoming
Verwachtingen
Hoofdstuk 3
Bevindingen bekeken door
programmatische bril
Hoofdstuk 4
PRAKTIJK
S
W
O
T
THEORIE
sterkten
zwakten
mogelijkheden
bedreigingen
CONCLUSIES
AANBEVELINGEN
Figuur 1.2 Opzet rapport
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 11
2
Bevindingen praktijkonderzoek
2.1
Van alles naar niets, van salderen naar compenseren.
Nederland kent een opmerkelijke ontwikkeling als het gaat om luchtkwaliteit. Voordat de
Europese dochterrichtlijnen voor onder andere fijn stof en stikstofdioxide werden vastgesteld,
speelde luchtkwaliteit niet of nauwelijks bij ruimtelijke projecten. Alle ruimtelijke ontwikkeling
was mogelijk vanuit het perspectief van luchtkwaliteit. Tijdens de vaststelling van de normen
was er wel het besef dat het een zware opgave zou worden om de normen voor deze stoffen te
halen, maar de implementatie van de Europese richtlijnen in het Nederlandse wettelijke kader
was zonder moeite verlopen. De schrik was dan ook groot toen de Raad van State besluiten over
ruimtelijke ontwikkelingen begon tegen te houden, omdat de grenswaarden voor luchtkwaliteit
in gevaar zouden komen. In het Besluit luchtkwaliteit van 2001 (Blk 2001) stond dat de opgave
waar ieder project voor stond, was om ervoor te zorgen dat men ondanks het uitvoeren van het
project, de luchtkwaliteitsnormen zou gaan halen. Het realiseren van het project moest niet
belemmeren dat er op tijd aan de grenswaarden werd voldaan. Echter, toen de Raad van State
hier streng op ging toezien, leverde dat grote problemen op. Uit onderzoek bij het ministerie van
Verkeer en Waterstaat bleek bijvoorbeeld dat ongeveer 90 procent van de projecten in het
Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIT) niet meer door kon gaan. Maar niet
alleen centrale overheden (ministerie van V&W, ministerie van VROM, ministerie van EZ)
kregen te maken met problemen bij het realiseren van ruimtelijke projecten als
bedrijventerreinen, woningbouwlocaties en dergelijke. Ook decentrale overheden ondervonden
hinder van de luchtkwaliteitproblematiek. Uitvoering van het Actieplan Luchtkwaliteit ging in
de gemeente Utrecht bijvoorbeeld uiterst moeizaam, omdat luchtkwaliteit een zeer bruikbaar
middel bleek voor tegenstanders van projecten om deze tegen te houden. In korte tijd bleek
luchtkwaliteit een bijna onoverkomelijke horde te zijn geworden voor de doorgang van
ruimtelijke projecten – ‘Nederland staat op slot’ noteerden de krantenkoppen. Nederland ging
wat betreft ruimtelijke ontwikkeling van alles naar (bijna) niets. Hoe had dit zo kunnen komen?
Ontwikkelende partijen keken als schuldige hiervan vooral naar DG Milieu van het ministerie
van VROM. Zij hadden destijds de Europese regelgeving geaccepteerd en in het Nederlands
wettelijk kader ingeweven, en daarmee de problemen veroorzaakt. Nu moesten zij ook maar met
een oplossing komen. Deze mening waren zowel de verschillende departementen op rijksniveau,
als ook de decentrale overheden (G4, VNG) in eerste instantie eveneens toegedaan.
Een oplossing voor het luchtkwaliteitsprobleem bleek echter moeilijker dan gedacht. Een
veelgenoemde oplossing was om de wettelijke koppeling tussen ruimtelijke ordeningsbesluiten
en het voldoen aan milieunormen door te knippen. Er moest worden ‘ontkoppeld’. Voornamelijk
partijen als Bouwend Nederland, Neprom, maar ook Rijkswaterstaat, waren deze mening
toegedaan. Als voor ruimtelijke ordeningsbesluiten geen milieukwaliteitseisen meer zouden
gelden, dan kon luchtkwaliteit geen barrière meer vormen voor de voortgang van de projecten.
Echter, juridisch deskundigen hadden grote vraagtekens bij deze oplossing. De Raad van State
zou in dat geval niet meer toetsen aan nationale regelgeving, maar direct aan Europese
regelgeving. Deze schreef nog steeds hetzelfde voor, namelijk dat Nederland per 2005 aan de
normen voor fijn stof moest voldoen. Vandaar dat de conclusie werd getrokken dat er alleen kan
worden ontkoppeld in een situatie waarin wordt voldaan aan de luchtkwaliteitsnormen.
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 12
Met deze conclusie werd eigenlijk ook vastgesteld dat er simpelweg geen gemakkelijke oplossing
voor het probleem voorhanden was. Onder politieke druk zijn toen verschillende
vertegenwoordigers van DG Milieu en DG Ruimte van het ministerie van VROM en van V&W bij
elkaar gekomen, om mogelijkheden te vinden om Nederland weer ‘van het slot te krijgen’. Daar
is een idee naar voren gekomen waarvan de verschillende partijen dachten dat het perspectief
kon bieden op verbetering. Dit was de programmatische aanpak, waarin overheden
samenwerken om de luchtkwaliteit te verbeteren, ruimtelijke ontwikkeling mogelijk te maken en
waarbij uitgegaan wordt van een ‘flexibele koppeling’, ook wel de ‘koppeling op afstand’
genoemd. Er worden generieke maatregelen genomen om het achtergrondniveau voor fijn stof
en stikstofdioxide naar beneden te brengen. Hierdoor krijgen ruimtelijke ontwikkelingen weer
de mogelijkheid om door te gaan. Bovendien moest een dergelijke aanpak ervoor zorgen dat
Nederland wordt verlost van het “normfetishisme” zoals een rijksambtenaar het omschrijft.
Projecten moesten niet op rapportages worden beoordeeld waarbij tot ver achter de komma
wordt gekeken of er sprake is van eventuele normoverschrijding. Het moest anders.
Echter, om dit door te kunnen voeren was een wetswijziging vereist die de nodige tijd zou
vergen. Om tot die tijd toch meer ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken, is aan de
Tweede Kamer toestemming gevraagd om het Blk 2001 aan te passen om begrippen als
zeezoutaftrek en projectsaldering te kunnen introduceren. Deze aanpassingen moesten het door
kunnen gaan van projecten op korte termijn mogelijk maken. Maar deze wijziging van het
Besluit luchtkwaliteit hoorde staatsrechtelijk niet tot de mogelijkheden, omdat de Tweede
Kamer had verzocht dat wat in Blk 2001 geregeld werd, op wetsniveau vast te leggen. Daarom
werd het Besluit luchtkwaliteit 2001 ingetrokken en vervangen door het Besluit luchtkwaliteit
2005 (Blk 2005). De Tweede Kamer gaf hier alleen toestemming voor, als gelijktijdig de
wijziging van de Wet milieubeheer, met daarin de programmatische aanpak, in procedure
gebracht zou worden.
In eerste instantie had men dus eerst te maken met het Besluit luchtkwaliteit 2005. Hierin werd
bijvoorbeeld de mogelijkheden geboden voor zeezoutaftrek. Met advies van de Europese
Commissie werd geregeld dat concentraties die zich van nature in de lucht bevinden, zoals
zeezout, bij het beoordelen van de luchtkwaliteit buiten beschouwing worden gelaten. In de
Meetregeling Luchtkwaliteit 2005 werd uitgewerkt dat zeezout niet meetelt bij de beoordeling of
aan de norm voor fijn stof wordt voldaan. In de praktijk kwam het er op neer dat de
zeezoutaftrek variërend per gemeente voor een reductie van de fijn stof concentratie van 3 tot 7
microgram per kubieke meter lucht zorgt. De geïnterviewde partijen hebben dit als een
versoepeling ervaren, waardoor meer ruimtelijke ontwikkeling mogelijk werd.
In het Blk 2005 werd ook de regel, dat door uitvoering van een project de luchtkwaliteit niet
mocht verslechteren veranderd. Dit zogenaamde ‘standstill-principe’ werd genuanceerd. Een
project kon in een overschrijdingssituatie nu ook doorgaan, zelfs als het een kleine
verslechtering met zich meebracht, als het maar niet zou leiden tot overschrijding van de
grenswaarde op de realisatiedatum. Initiatiefnemers konden dus in ieder geval beginnen met
het aanleggen van nieuwe projecten.
Daarnaast werd geregeld dat een project in een overschrijdingssituatie door mocht gaan als de
luchtkwaliteit per saldo verbetert of gelijk blijft. Bij een beperkte toename van de concentratie
mag een project ook doorgaan als er maatregelen getroffen worden waardoor de luchtkwaliteit
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 13
per saldo zou verbeteren. Dit is de zogenaamde ‘projectsaldering’. Met deze aanpak werd binnen
een gebied bekeken of ontwikkelingen die voor een verbetering van de luchtkwaliteit zorgden,
konden worden afgestreept tegen ontwikkelingen die voor een verslechtering van de
luchtkwaliteit zorgden. Het ging er om dat het resultaat per saldo positief zou zijn. Dit bleek in
de praktijk een ingewikkelde route en niet de oplossing voor de problematiek van stagnerende
besluitvorming over ruimtelijke projecten en het niet halen van de normen voor luchtkwaliteit.
In het bijzonder de afbakening van het salderingsgebied bleek een ingewikkelde (juridische)
opgave – tot hoever reikt de invloed van een project? Daarom bleef toch erg de behoefte bestaan
naar iets wat verder ging dan het Blk 2005. Iets met een groter oplossend effect.
2.2
Samenwerken aan luchtkwaliteit: belangen verbinden en verknopen
Het door kunnen gaan van de ruimtelijke ontwikkelingen is zonder twijfel de belangrijkste
drijfveer geweest in het proces naar het uiteindelijke NSL. “Er moest weer gebouwd kunnen
worden”, zei een medewerker van VROM. Daar was iedereen het over eens. Tijdens de
interviews komt naar voren dat de reden waarom de verschillende partijen zich gingen
inspannen voor het verbeteren van de luchtkwaliteit, voornamelijk gelegen is in het feit dat hun
ruimtelijke en infrastructurele projecten in gevaar kwamen. Dat gold zowel voor het ministerie
van V&W, EZ, als ook voor DG Ruimte van het ministerie van VROM. Echter niet alleen op
departementaal niveau keek men er zo tegenaan, ook vanuit de politiek was dat de boodschap.
Kabinetsbreed was men het er over eens dat de economische schade van het eventueel niet
kunnen doorgaan van projecten, niet kon worden geaccepteerd. Op het politieke vlak, is de rol
van de toenmalige staatssecretaris Pieter van Geel van groot belang geweest. Verschillende
geïnterviewden vertelden dat het leek alsof hij harder wilde lopen dan zijn ambtenaren. Hij was
van mening dat men bij VROM niet alleen maar vanuit milieubelang moest denken, maar dat de
boel weer ‘in beweging moest’ komen. Men moest ervoor zorgen, dat Nederland niet stil zou
komen te staan. De opdracht die de eerste programmadirecteur van het NSL meekreeg was dan
ook simpel: “zorg dat er weer gebouwd kan worden”. Daarnaast moesten er belangrijke stappen
op milieugebied worden gemaakt. Wat men wilde voorkomen is dat de koppeling tussen
ruimtelijke ordeningsbesluiten en het voldoen aan milieueisen zou verdwijnen. Bij DG Milieu
van het ministerie van VROM zat men met een enorme ‘gordiaanse knoop’. Aan de ene kant
moest er gebouwd worden. Aan de andere kant moest de luchtkwaliteit verbeteren.
De programmatische benadering zou hiervoor de oplossing moeten zijn. Echter, het invulling
geven aan de programmatische benadering, kwam maar moeilijk uit de eigen organisatie.
Wellicht dat dit de reden was om een buitenstaander aan te stellen. “Vreemde ogen kunnen
dwingen”. De eerste programmadirecteur werd de voormalig projectleider van de Nota
Mobiliteit bij het ministerie van V&W, die de discussie rondom het prijsbeleid weer op gang had
gekregen. Hij kwam in december 2005 bij VROM terecht om zowel het luchtkwaliteitdossier als
de interne organisatie vlot te trekken. Inhoudelijk borduurde hij voort op het idee dat in de
zomer van 2005 was ontstaan: de programmatische aanpak. Het idee over een programmaaanpak kende vanaf het begin al een relatie tussen maatregelen en projecten. Zowel de positieve
als de negatieve kant van de balans. Alleen de wijze van uitvoering en de samenwerkingsvorm
met andere overheden moest nog wel worden ingevuld. In eerste instantie zag het ministerie van
V&W het NSL bijvoorbeeld vooral als rijksprogramma. In het programma zaten dan de
rijksprojecten en de rijksmaatregelen. Gaandeweg werd echter de beweging gemaakt naar een
door de diverse overheden gedeeld programma. Onder aanvoering van VROM werden de
decentrale overheden actief bij het NSL betrokken. Hoewel hier binnen het ministerie van
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 14
VROM ook andere ideeën over bestaan, wordt dit door andere betrokkenen (‘buitenstaanders’)
omschreven als een breuk met de traditionele opvatting die VROM destijds kende. VROM is
door verschillende geïnterviewden getypeerd als een organisatie die op dat moment toch vooral
een sterke top-down benadering kende op het luchtdossier. Zoals een gemeenteambtenaar
stelde: “VROM keek hoofdzakelijk naar ‘hoe komen wij hier goed uit met Europa?’ Om
vervolgens de hele boel zo over de schutting te kieperen, met heel weinig oog voor de lokale
uitvoeringspraktijk waar het dan moet gebeuren”. Dat bepaalde regelgeving zoals luchtkwaliteit
tot problemen leidde bij ruimtelijke projectontwikkeling, leek VROM geen boodschap aan te
hebben. Volgens een medewerker van het ministerie van VROM hadden ze “weinig met de
decentrale overheden”. De decentrale overheden liepen echter wel steeds vaker tegen het
probleem van luchtkwaliteit aan, en waren dus evenals ontwikkelende partijen ook
probleemeigenaar. Dus werden zowel VNG als IPO, als koepelorganisaties, maar ook de grote
steden zelf betrokken bij de beleidsontwikkeling. Echter, “op dat moment gingen de centrale en
decentrale overheid nog rollebollend over straat, vanwege die projecten die niet door konden
gaan” aldus een medewerker van VROM. Om uit de sfeer van ‘wij-zij’ te komen, is er constant
gewezen op de gedeelde problematiek, en de noodzaak voor een gezamenlijk aanpak. Bij deze
kentering heeft het ministerie van VROM een hele duidelijke regierol gespeeld, zich opgesteld
als vragende partij. Niet langer stond VROM boven de verschillende partijen, maar er tussenin.
Een ambtenaar van VROM stelt: “de decentrale overheden werden echt gehoord”. Uit de
interviewronde blijkt dat op decentraal niveau deze mening gedeeld wordt.
De beginperiode van het NSL is door een programmadirecteur bij het ministerie van VROM ooit
omschreven als “de bouw van een kaartenhuis”. Tijdens het bouwen van een kaartenhuis moet
men niet gaan duwen en trekken; dan valt het hele kaartenhuis om. Maar als het de tijd krijgt,
dan kan het een stevig huis worden. Naast tijd was in het geval van het NSL ook samenwerking
nodig om het huis stevig te krijgen. Om de metafoor van het kaartenhuis verder uit te breiden,
kan gesteld worden dat het NSL als huis gebouwd is op drie pijlers:
o
o
o
Een technisch-inhoudelijke pijler;
Een pijler met de samenwerking met overheden;
Een juridische pijler.
Deze pijlers worden hieronder verder uitgelicht.
Technisch-inhoudelijke pijler
De programmabenadering van het NSL vroeg om een goede monitoring van projecten en
maatregelen. Daarvoor moest een nieuwe systematiek ontwikkeld worden. Om dit mogelijk te
maken is er veel informatie verzameld, wat vervolgens leidde tot enorme rekenexercities,
waaraan allerlei keuzes ten grondslag liggen. Over die keuzes is vaak en lang gediscussieerd. Een
voorbeeld van een dergelijke discussie is de plaats langs de weg waar gemeten moet worden. Er
werd altijd gerekend vanaf de rand van de weg, maar er wordt nu vijf meter vanaf de binnenkant
van de buitenste streep op de weg gerekend. Bij critici als de GGD, de stichting Natuur en Milieu
en ook de Commissie m.e.r. is er enige scepsis. Zij wijzen erop dat het lijkt alsof het men bij de
keuzes is uitgegaan van de meest gunstige uitgangsposities. Het luchtkwaliteitsprobleem is
namelijk gedurende het verder ontwikkelen van de saneringstool in omvang afgenomen. “De
microgrammen vlogen er af”, aldus een medewerker van een ondersteunende overheidsinstantie. De ontwikkelaars van de saneringstool wijzen er in de interviews echter op dat ze
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 15
rekenkundig nog veel verder hadden kunnen gaan maar bewust aan de veilige kant zijn
gebleven. Bij gevoelige en complexe dossiers lijken verschillen van interpretatie over technischinhoudelijke zaken nooit geheel op te lossen. Wat voor het proces echter belangrijker is
gebleken, is dat de saneringstool, die ondersteuning moet bieden bij de projectaanvragen,
eindelijk een landsdekkend totaalbeeld van de saneringsopgave gaf. Dat was nieuw. Vóór de
saneringstool werden vaak verschillende uitgangsposities genomen in de verschillende
modellen. De input en output van de verschillende modellen was niet altijd hetzelfde. De
saneringstool is in die zin eenduidig. Overal wordt uitgegaan van dezelfde gegevens. Hierdoor
kreeg men naast een beeld van de opgave, ook een idee welke maatregelen dan zouden kunnen
helpen. Daarnaast diende de ontwikkeling van de saneringstool nog een ander belangrijk doel,
namelijk het onderstrepen van een omslag in denken van ‘we halen het nooit, die normen’ naar
‘we zijn er bijna’. Deze omslag is door de eerste programmadirecteur heel bewust in gang gezet
en doorgevoerd door zijn opvolgers. Dit vanuit de gedachte dat mensen pas bereid zijn mee te
werken als een doel haalbaar is. De oud-programmadirecteur stelt: “waarom zou je in
vredesnaam meewerken als een doel volstrekt onhaalbaar is, dat is toch zinloos? Dat creëert
weinig energie. Als je een transitie wilt maken, dan heb je mensen nodig die mee willen werken,
en je hebt geld nodig. Maar waarom zou je als rijk geld geven als de bottom-line is, je haalde het
niet en je haalt het nog steeds niet. Dan denk je, dat is toch een bodemloze put?” Met behulp van
de tool kon duidelijk worden aangegeven dat Nederland er echt ‘bijna was’. Mede daarom is er
geld vrijgekomen vanuit de Interdepartementale Commissie Ruimtelijke Economie (ICRE) en
andere instanties. De saneringstool kon heel duidelijk de koppeling tussen middel en resultaat
laten zien. Op plaatsen waar normoverschrijdingen waren, kon men laten zien dat met behulp
van maatregelen, de normen gehaald zouden worden. Zo zijn er veel gelden losgekomen, die
vervolgens ook voor een groot deel naar de decentrale overheden gingen. Dat zorgde bij de
decentrale overheden voor steun en vertrouwen. Het rijk liet zien het echt op te pakken.
Figuur 2.1: De technisch-inhoudelijke pijler
Pijler met de samenwerking tussen de overheden
Er is vanuit VROM veel geïnvesteerd in contacten met de decentrale overheden. Dat was ook
nodig, want de grote gemeenten zaten in eerste instantie niet te wachten op een samenwerking.
Toen door het ministerie van VROM toenadering werd gezocht, stelden de gemeenten zich in
eerste instantie niet bepaald vrijwillig op. De mening was dat VROM het probleem had
veroorzaakt, en dat het op rijksniveau ook maar weer opgelost moest worden. Zou dat niet
gebeuren, dan zouden gemeenten massaal gaan procederen, althans zo sprak men zich uit. In de
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 16
praktijk is het daar nooit van gekomen. Langzamerhand ging, bijvoorbeeld bij de vier grote
gemeenten (G4), steeds meer het idee leven, dat een dergelijke opstelling weinig constructief
was en nadelig voor de eigen belangen. Bij de G4 zijn toen luchtcoördinatoren aangesteld, die
gezamenlijk probeerden het probleem in beeld te brengen, standpunten te formuleren en
daarover in gesprek te gaan met het rijk en de provincie. Ook vanuit VROM werd op een
gegeven moment het vergelijk gezocht op zowel centraal als decentraal niveau. Daardoor kwam
er uiteindelijk een duidelijke verbinding tussen de doelstellingen van het rijk, de provincies en
de gemeenten. In eerste instantie lag de nadruk in dit verband nog heel erg op nationaal niveau.
Daar moesten oplossingen komen voor de knelpunten, want als men “die niet op weet te lossen,
dan staat straks weer heel Nederland stil, en zijn we helemaal niets opgeschoten”. Uit de
interviews bij de vier grote gemeenten blijkt dat het Rijk en de G4 elkaar vrij snel vonden en
allebei het idee hadden dat ze elkaar nodig hadden. Op gemeentelijk niveau wordt bijvoorbeeld
gewezen op het belang van de denkkracht en creativiteit van zowel de juristen, de
luchtcoördinatoren als de bestuurders van de gemeenten, die de ontwikkelingen bij het rijk
hebben ondersteund en aangevuld. Tevens wordt duidelijk dat de provincies in eerste instantie
achter bleven. Op basis van interviews met de provincies blijkt dat niet iedere provincie direct
overtuigd was van het NSL. Dat er bijvoorbeeld daadwerkelijk concrete maatregelen moesten
worden genomen, zagen de provincies niet direct zitten, ook voornamelijk omdat niet goed
duidelijk was wat deze maatregelen moesten kosten en hoe ze werden gefinancierd. In het begin
namen ze dan ook een afwachtende houding aan. Ze wilden het eerst aanzien, meer
duidelijkheid. Het was de tweede programmadirecteur van het NSL, die de provincies echt
helemaal mee kreeg in het NSL, waardoor het NSL een echt breed gedragen
samenwerkingsprogramma werd.
Binnen het samenwerkingsprogramma had VROM een duidelijke regierol. VROM stelde dat het
eigen maatregelenverhaal op orde moest zijn, want anders kon men geld mislopen vanuit het
rijk en, wellicht nog belangrijker, werden de eigen projecten in gevaar gebracht. Ook het verhaal
van de decentrale overheden moest goed in elkaar zitten. Er werd duidelijk een relatie
aangebracht tussen het nemen van maatregelen enerzijds en anderzijds het door kunnen gaan
van projecten. Uit de interviews komt naar voren dat dit ook één van de sterke punten is van een
programma-aanpak, dat projecten en maatregelen met elkaar verbonden zijn. De moeite die
men moest nemen, stond in directe relatie met wat er dan mogelijk werd – en andersom.
Figuur 2.2: Pijler samenwerkende partijen
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 17
Juridische pijler
De laatste pijler is wellicht de meest belangrijke: wat kunnen we er nu juridisch mee? Op welke
manier kan men ervoor zorgen dat het NSL een effectief instrument is, dat antwoord geeft op de
bedenkingen van de Raad van State? Daar is, zeker op centraal niveau, veel tijd en geld
ingestoken. Geprobeerd is om overtuigend en transparant met de saneringstool te laten zien dat
in Nederland de normen in 2015 worden gehaald. De opgave die in de saneringstool staat
omschreven werd aanzienlijk verkleind door de komst van het ‘toepasbaarheidsbeginsel’, dat is
ontleend aan de nieuwe EU richtlijn luchtkwaliteit die in 2008 werd vastgesteld.
In 2008 is de Regeling beoordeling luchtkwaliteit uit 2007 (RBL 2007) aangepast. Eerst moest
overal, ongeacht of er daadwerkelijk mensen blootstonden aan luchtvervuiling, worden getoetst
of aan luchtkwaliteitsnormen werd voldaan. Nu hoeft er vanwege het toepasbaarheidsbeginsel
geen toetsing aan de norm meer plaats te vinden op die plaatsen waar toch geen mensen komen.
Dit zijn bijvoorbeeld akkers, defensieterreinen en spoordijken. Door deze gebieden weg te
strepen, is de opgave vereenvoudigd, kunnen bepaalde maatregelen worden geschrapt en
bepaalde projecten worden gerealiseerd.
De projecten die onder het NSL vallen worden bovendien niet langer rechtstreeks aan de
luchtkwaliteitsnormen getoetst. Binnen het NSL is de monitoringstool ontwikkeld. Hierin wordt
zichtbaar of er bijvoorbeeld daadwerkelijk geen overschrijdingen plaats zullen vinden op die
locaties waar wel sprake is van menselijke blootstelling. Wanneer maatregelen niet het gewenste
effect sorteren of door contextuele factoren de luchtkwaliteit zich niet ontwikkelt zoals
voorspeld, zal dit ook duidelijk moeten worden uit de monitoring. Vervolgens zullen dan
maatregelen moeten worden genomen om de luchtkwaliteit op die locatie toch ook onder de
norm te krijgen. De eerste test of de NSL- systematiek juridisch houdbaar is, is voorafgaand aan
de vaststelling van het NSL het verkrijgen van derogatie in Brussel geweest. Deze test is door
Nederland als eerste EU-lidstaat gehaald. Echter, alle geïnterviewde partijen kijken reikhalzend
uit naar de eerste jurisprudentie van de Raad van State. In de volgende paragraaf zullen de
verwachtingen daarover geschetst worden.
Figuur 2.3: Juridische pijler NSL
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 18
2.3
Het NSL is vastgesteld, en nu?
Nu het NSL is vastgesteld, is het de vraag wat er van deze programmabenadering verwacht kan
worden. Nu komt het echt op de uitvoering aan en moeten daadwerkelijk maatregelen genomen
gaan worden. Uit de interviews blijkt dat het bij de grote gemeenten vaak duidelijk is dat er
maatregelen genomen moeten worden, omdat anders de projecten wellicht in gevaar kunnen
komen. Bij kleinere gemeenten lijkt dat beeld anders te zijn. Een medewerker van een bij de
uitvoering betrokken overheidsinstantie vertelt dat de ‘sense of urgency’ heel verschillend is.
“Soms weten de kleinere gemeenten nog niet eens wat ze zijn aangegaan. Aan de betrokkenheid
van die gemeenten kan je af en toe wel twijfelen. Het NSL heeft het ‘hullie in Den Haag’ niet
helemaal weten te doorbreken. Wel een eind, maar niet helemaal”. Binnen het
luchtkwaliteitdossier, kreeg men bij het opstellen van het NSL vele nieuwe inzichten en
verdwenen daarom knelpunten. Daardoor is bij diverse externe partijen en ook sommige
gemeenten toch een soort beeld ontstaan dat “als we nog even wachten, dan lost het probleem
zich vanzelf wel op. Ze verzinnen maar wat cijfers”. Bij de betrokken gemeenten is het wel
duidelijk dat het zo niet werkt, maar bij de grote groep daarachter, leeft dit volgens verschillende
geïnterviewden wel degelijk. Volgens hen vragen de kleinere gemeenten zich af of er nu
knelpunten worden weg gerekend, of dat ze echt worden opgelost.
Technisch-inhoudelijk pijler
Om die gemeenten toch mee te krijgen, is een belangrijke rol in het NSL weggelegd voor de
monitoring. Doordat die nu langzamerhand op gang komt, zien partijen die het proces
begeleiden ook bij de meer afwachtende gemeenten hernieuwde activiteit. Er komt weer druk op
de ketel, en die druk is van wezenlijk belang. Doordat die monitoring er straks aankomt, gaat
men aan de slag, is de redenering.
Naast het druk houden op de verschillende partijen, heeft de monitoring ook nog andere
functies. De monitoring is in eerste instantie bedoeld om inzichtelijk te maken in hoeverre de
luchtkwaliteitdoelstellingen gehaald worden en hoever Nederland daar nog vanaf zit. Een
probleem wat hierbij vooral in kleine agrarische gemeenten speelt is dat fijn stof uitstoot uit de
landbouw weinig onderzocht en gekwantificeerd is. Met name kippen- en pluimveehouderijen
schijnen veel fijn stof uit te stoten, waar op dit moment nog geen concrete oplossing voor
bestaat. Dit is dus met enige onzekerheid omgeven. Volgens de Commissie m.e.r zijn echter ook
oplossingen voor de verkeersproblematiek niet helemaal zonder zorgen. Zo heeft de Commissie
bijvoorbeeld bijzonder hoge ambities in het NSL zien staan als het gaat om het realiseren van
Hoogwaardig Openbaar Vervoer (HOV). Doordat die ambitie zo hoog is, is die ook met grote
onzekerheid omgeven. Eigenlijk moeten er extra maatregelen achter de hand zijn om eventuele
tegenvallers op te vangen. Maar uit verschillende interviews komt naar voren dat het voor
meerdere geïnterviewden niet duidelijk is welke concrete maatregelen er eventueel achteraf
kunnen worden genomen, als uit de monitoring blijkt dat Nederland niet op schema ligt met het
halen van de normen. In het kader van de uitwerking van het advies van de Commissie
Verheijen is naar voren gekomen dat het achteraf nemen van maatregelen, theoretisch gezien
mooi lijkt, maar praktisch lastig uit te voeren is. Daarnaast wijst de Commissie m.e.r. ook op het
belang van meten, in plaats van alleen maar rekenen. Volgens de Commissie zal de geldigheid en
de robuustheid van het NSL staan of vallen met wat er uiteindelijk gebeurt in de praktijk. Er
zullen daarom niet alleen maar herberekeningen gemaakt moeten worden met deels dezelfde
modellen, maar er zal ook daadwerkelijk gemeten moeten gaan worden om zeker te stellen dat
een maatregel het effect heeft dat wordt beoogd.
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 19
De Commissie vindt dat de discussie voorkomen moet worden dat metingen hele andere cijfers
weergeven dan de berekeningen. Die situatie zou bijvoorbeeld heel goed kunnen ontstaan voor
stikstofdioxide. Meetnetten van onder andere de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond
(DCMR) en de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD) Amsterdam laten zien dat de beoogde
(en berekende) trendmatige daling onwaarschijnlijk lijkt. De verwachting is dat de waarden voor
stikstofdioxide zullen op een vrijwel constant niveau blijven. Volgens de GGD ligt het daarom
meer voor de hand dat op een gegeven moment de mengverhouding voor stikstof op Europees
niveau wordt aangepast. Hun angst is dat dit gebeurt zonder dat er echt maatregelen zijn
genomen die een daling van het stikstofdioxideniveau teweeg hebben gebracht. Op die manier
zouden we in Nederland dan wel in technische zin, maar niet in praktische zin de doelstellingen
hebben gehaald. Anderen deskundigen zijn het hier niet mee eens en wijzen tijdens de
interviews op de uitvoeringsplicht die de verschillende partijen met elkaar zijn aangegaan,
waardoor “we het wel samen moeten halen”, aldus een rijksambtenaar.
Samenwerking met andere overheden
Uiteindelijk is het afwachten wat de eerste monitoringsrapportage oplevert en hoe het proces
zich daarna zal voltrekken. Valt de monitoring mee, dan wordt vermoed dat VROM geneigd zal
zijn die ruimte niet meteen weg te willen geven. Het idee bestaat dat VROM dan wijst op het feit
dat er een marge moet worden ingebouwd onder de grenswaarden, in verband met
schommelingen van de berekende waarden. Ontwikkelende partijen zullen echter geneigd zijn
om die ruimte op te willen vullen. Mocht dat gebeuren, dan is het vervolgens de vraag wie om
welke reden die ruimte mag opvullen. Aan de andere kant is ook het tegenovergestelde goed
mogelijk; een tegenvallend scenario. Dan zal moeten worden bekeken waardoor dat komt.
Welke partij zijn maatregelen niet heeft genomen. Sceptici wijzen er op dat het al erg
ingewikkeld is om bronnen aan te wijzen. Wanneer er dan ook nog moet worden bekeken wie
zich echt aan het NSL houdt, moet er enorm veel geïnventariseerd worden. Daarnaast wordt
vaak op het risico van bestuurlijke afwenteling gewezen. Als het er op aankomt wie iets extra
moet doen, bestaat het risico dat de bal telkens wordt doorgeschoven, omdat het NSL niet
helemaal dichtgetimmerd is. Toch zal er uiteindelijk bestuurlijke overeenstemming moeten
worden gevonden, zo wordt door anderen gesteld. Iedere partij heeft hier natuurlijk ook baat bij.
Wanneer men zich niet aan de afspraken houdt, “valt de hele boel als een kaartenhuis in elkaar”
zei een medewerker van een toetsende instantie. Het idee is, dat dit de partijen bij elkaar houdt.
Dat daarom partijen gecommitteerd blijven tot het einde van het NSL in 2015. Iedereen heeft
gemerkt dat projecten er anders maar heel moeilijk doorheen komen. Uit de interviews komt
naar voren dat er eigenlijk geen duidelijk alternatief bestaat waarmee de projecten op een
andere manier doorgang kunnen vinden. Vanuit VROM wordt er dan ook van uit gegaan dat
iedereen beseft dat men er niet bij gebaat is om op het scherpst van de snede te gaan varen.
Er wordt dan ook niet verwacht dat de minister van VROM echt handelend moet gaan optreden
door zijn doorzettingsmacht te gebruiken als een betrokken partij een maatregel niet uitvoert.
De minister is uiteindelijk wel verantwoordelijk, maar doordat er interactie op veel verschillende
niveaus plaatsvindt, is er sprake van een grote mate van zelfregulerend vermogen. Ook hiervoor
geldt dat alle partijen er belang bij hebben het NSL te laten slagen. De verschillende partijen
hebben elkaar allemaal in een houdgreep. Die zit in het feit dat de grenswaarden gehaald
moeten worden. Tijdens de interviews kwam naar voren dat de betrokken partijen het belang
hiervan inzagen, voornamelijk vanuit de redenering dat anders ruimtelijke en infrastructurele
projecten niet door konden gaan. Hoewel het NSL er ook voor zorgt dat de volksgezondheid
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 20
verbeterd, werd dit toch duidelijk als ondergeschikt aan de voortgang van de projecten gezien.
Dat laatste wordt als belangrijkste reden gezien om te participeren in het NSL. Een juridisch
deskundige merkt hierover op, dat in vaststelling van het NSL hier slim op is ingespeeld, door te
zeggen dat “als een partij mee wil met het programma, dan kan die worden gehouden aan de
ingebrachte maatregelen. Het zal echter moeten blijken hoe hard dat spel gespeeld gaat
worden”. Uiteindelijk is het rijk ervoor verantwoordelijk dat de normen gehaald worden. “Vast
staat dan ook, dat het rijk diegene is die hiervoor gaat bloeden” aldus een voormalig
gemeenteambtenaar. Uit dergelijke uitspraken blijkt dat het gedeelde probleembesef dat is
bereikt, mogelijk kwetsbaar is als de druk hoger wordt en daarom voldoende ‘onderhoud’ moet
krijgen. Duidelijk is dat de uitvoering van het NSL omgeven is met enige onzekerheden en
eigenlijk niemand weet wat er precies zal gaan gebeuren, wat speculeren in hand kan werken.
Bijvoorbeeld wat er gaat gebeuren als het NSL niet afdoende blijkt te werken. Als er wel
maatregelen moeten worden uitgevoerd, maar als bepaalde projecten geen doorgang kunnen
vinden. De verwachting is, dat er dan een politiek-bestuurlijk circus plaats gaat vinden, waarbij
de geïnterviewden zich afvragen of de aanwijzingsbevoegdheid echt toegepast gaat worden. Het
blijft goed gaan zolang die ruimtelijke projecten door kunnen gaan. “En als bestuurders er geen
ruimtelijk besluit door kunnen krijgen, maar wel aan de andere kant hun best moeten doen om
maatregelen te nemen, dan bestaat de mogelijkheid dat ze het snel voor gezien zullen houden.
Zij zullen dan van mening zijn dat eerst de wet maar eens aangepast moet worden, pas dan
zullen ze verder gaan”, vertelt een juridisch deskundige. Dit is echter erg negatief geschetst. Het
gaat bijvoorbeeld voorbij aan het feit dat voor de in het NSL opgenomen projecten de
onderbouwing sterk vereenvoudigd is en goed in het NSL opgenomen projecten doorgang
moeten kunnen vinden.
Verwachtingen op juridisch vlak
Naast de technische, bestuurlijke en politieke onzekerheden, kent de programmabenadering van
het NSL ook juridische onzekerheden. De eerste proef in Brussel is gehaald toen men derogatie
kreeg. Tijdens het afnemen van de interviews, speelde de vraag of het NSL als instrument op
projectniveau ook in Nederland zelf door de Raad van State geaccepteerd zou worden.
Inmiddels is uit verschillende jurisprudentie duidelijk geworden, dat verwijzen naar het NSL als
voldoende onderbouwing voor het project wordt gezien door de Raad van State. De Raad van
State gaat er vanuit dat het NSL, als programma, ervoor zal zorgen dat overal in Nederland de
normen gehaald worden. Wat echter nog wel speelt, is de vraag of een project wel goed in het
NSL zit. Er wordt immers niet meer direct bezien of een project zorgt voor een overschrijding
van de grenswaarden. Bovendien merken de geïnterviewde juridisch experts op dat de projecten
summier omschreven staan in het NSL. Er zijn bijvoorbeeld geen tekeningen waarop exact staat
wat er waar gaat gebeuren. Dat is allemaal globaal omschreven. Afwijking daarvan kan zorgen
voor problemen. Immers, dan kan worden betoogd dat het project niet meer hetzelfde is als het
project dat in het NSL is meegenomen. De wijzigingssystematiek is daarom volgens
verschillende geïnterviewden nog een belangrijk onderwerp van discussie.
Daarnaast wordt ook het van toepassing zijn van verschillende programma’s als aandachtspunt
ervaren. Want het is nog niet duidelijk wat er gaat gebeuren, als hetzelfde project is opgenomen
in verschillende programma’s, bijvoorbeeld op het gebied van stikstofdepositie (de
Programmatische Aanpak Stikstof (PAS)) of geluid (geluidproductieplafonds). Onder die
programma’s zal het project op eenzelfde wijze gedefinieerd moeten zijn. Anders kunnen
bezwaarmakers aannemelijk maken dat het niet gaat om eenzelfde project, en kan de discussie
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 21
worden gestart of het project wel goed is opgenomen in het NSL. Mocht hier geen rekening mee
worden gehouden, dan is dat “koren op de molen van de bezwaarmakers”, maakt een juridisch
deskundige duidelijk.
In het licht van bovenstaande aandachtspunten, kan men zich afvragen wat er nu zal gebeuren
als Nederland niet zou voldoen aan de normen in 2015. Welke houding nemen Europa en de
Raad van State dan aan? Aan de ene kant zou men kunnen beweren dat Nederland toch in hoge
mate afhankelijk is van Europese bronmaatregelen. Halen we het niet, maar kan er toch worden
aangetoond dat er echt serieus gewerkt is, zal Nederland niet direct in de boeien worden
geslagen. Het zou kunnen dat Nederland in gebreke wordt gesteld, maar dit wordt door
verschillende geïnterviewden vrij lichtvoetig afgedaan. “Ik kan me niet voorstellen dat de
Commissie Nederland als enige in gebreke stelt, terwijl er veel meer landen in Europa zijn met
problemen rondom luchtkwaliteit”, aldus een provincieambtenaar. Aan de andere kant is er de
dreiging dat bij in gebreke stelling we weer vervallen in de oude projecttoetsing, de directe
toetsing van projecten aan de grenswaarden. Dit is wellicht een belangrijke stimulans voor de
programmabenadering want zoals een medewerker van een toetsende instantie stelde “iedereen
zal willen voorkomen dat we terugvallen in het oude systeem, want daar heeft uiteindelijk
helemaal niemand baat bij…”
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 22
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 23
3
Analyse
3.1
Noodzaak programmatische aanpak
Welke ontwikkelingen kunnen worden onderscheiden die de weg naar een programmatische
aanpak van luchtkwaliteit markeren? Figuur 3.1 geeft een overzicht op basis van de in het vorige
hoofdstuk genoemde bevindingen.
Figuur 3.1: ontwikkelingen naar programmatische aanpak toe
Uit de interviews blijkt dat het strikte handhaven van de normen voor luchtkwaliteit door de
Raad van State als voornaamste aanleiding wordt gezien voor de uiteindelijke programmatische
aanpak van de luchtkwaliteitproblematiek. De strenge toetsing stelde de ruimtelijke en
infrastructurele projecten namelijk voor een ingewikkelde opgave. Nederland kent een hoge
milieubelasting en de speelruimte tussen de berekende waarden en de grenswaarden was klein.
In grote delen van Nederland bevonden deze waarden zich zelfs boven de grenswaarden. Hoewel
met de zeezoutaftrek nog wel is geprobeerd meer ontwikkelingen mogelijk te maken, bleek enkel
deze aftrek niet de oplossing voor het probleem. Het probleem zat hem voor een groot deel in
het feit dat men, in eerste instantie, moest aantonen dat een project niet tot verslechtering van
de luchtkwaliteit ter plaatse zou zorgen. Dat bleek vrijwel onmogelijk. Wanneer men
overtuigend kon aantonen dat een weginfrastructureel project voor een verbetering van de
doorstroming zou zorgen, kon het project misschien doorgaan. In het geval van een nieuwe
doorsnijding was het dit echter al onmogelijk. Vanuit de gedachte dat projecten door moesten
kunnen gaan, is toen gezocht naar oplossingen. Op korte termijn werd het Besluit luchtkwaliteit
2001 vervangen door het Blk 2005. De zeezoutaftrek maakte het iets eenvoudiger om aan de
norm te voldoen en daarnaast mocht er onder voorwaarden een kleine verslechtering van de
luchtkwaliteit optreden. Echter, nog steeds bleek het lastig om op projectniveau maatregelen te
vinden die dit mogelijk maakten. De concentraties van vervuilende stoffen komen immers van
verschillende plaatsen, vanuit verschillende bronnen. De mogelijkheden om daadwerkelijk
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 24
maatregelen te nemen die voor een verbetering van de luchtkwaliteit zorgen, lagen vaak buiten
de grenzen van het project. Een aanvankelijk logische reactie was dan ook om deze grenzen op te
rekken; dat wil zeggen het gebied te vergroten. In eerste instantie was de gedachte om
gebiedsgericht te werk te gaan, helemaal zo vreemd niet. Door salderend te werk te gaan zou
men immers per saldo de luchtkwaliteit kunnen verbeteren. Positieve ontwikkelingen afstrepen
tegen vervuilende activiteiten konden per saldo voor een verbetering zorgen. Echter, de grote
vraag is dan: wat is het gebied waarbinnen men saldeert? Hoe dit gebied af te bakenen? Het
beantwoorden van deze vraag bleek in de praktijk bijzonder lastig. Bovendien schrijven de
Europese richtlijnen schrijven voor dat de normen overal in het land gehaald moeten worden.
Om dat te realiseren is een gezamenlijke aanpak noodzakelijk. Maatregelen moeten zorgen voor
een zodanige verbetering van de luchtkwaliteit, dat zowel de projecten door kunnen gaan, als de
normen overal in Nederland gehaald worden. Hierbij is ook het meer algemene punt relevant
dat de mogelijkheden bij bijvoorbeeld wegenprojecten om de uitstoot van emissies te beperken
binnen de scope van het project weinig effectief zijn en/of extreem kostbaar zijn, zoals ook
gebleken is uit het InnovatieProgramma Luchtkwaliteit (IPL) van VROM en V&W.
Bronmaatregelen
en
meer
generieke
maatregelen
met
betrekking
tot
de
achtergrondconcentratie bieden meer soelaas.
3.2
Andere programma’s en de benadering van het NSL
Er bestaat een enorme variëteit aan literatuur als het over programma’s en programmamanagement gaat. Veruit het meeste daarvan heeft een bedrijfskundige afkomst. Programmamanagement wordt daarin gezien als de schakel tussen de strategie van een organisatie en de
verschillende projecten die een organisatie heeft. Een programma is het instrument om de
strategie en de verschillende projecten met elkaar in lijn te brengen. Sturing is mogelijk vanuit
een hiërarchische positie. De programmamanager staat boven de projectmanager, en kan
daarom projecten een bepaalde kant op sturen. De programmamanager hanteert zware
planning en control maatregelen met voortgangscontroles zodat hij continu een goed inzicht
krijgt in de stand van zaken, en eventueel bij kan sturen op basis van macht, wanneer dat nodig
blijkt te zijn.
Ook binnen het publieke domein wint deze benadering aan populariteit. Recent verscheen een
rapport Regeren met programma’s waarin verschillende interdepartementale kabinetsprogramma’s van het laatste kabinet onder de loep zijn genomen (Korsen et al., 2010).
Verschillende casussen laten zien er steeds meer op deze manier gewerkt wordt. Er wordt steeds
vaker op deze manier wordt gestuurd. Ook onderzoek van Van Spaendonck Management
Consultants naar programmasturing op lokaal niveau heeft laten zien dat bestuurders
programma’s aangrijpen als een manier om top-down te sturen (Van Spaendonck Management
Consultants, 2006).
Naast het sturingsprincipe, speelt in het geval van een programma ook de manier waarop het
programma is georganiseerd. Dit kan op verschillende manieren. De eerste manier is een
programma top-down organiseren. Dit betekent dat er een strategische visie is, waaraan de
doelen voor het programma zijn ontleend. De gedachte is, dat een strategische visie duidelijk
maakt voor alle betrokkenen welke ontwikkelingen voor de komende periode van groot belang
zullen zijn. Door daaraan doelen te ontlenen, zal men accepteren dat daarop wordt gestuurd.
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 25
Aan de andere kant is ook het tegenovergestelde denkbaar, namelijk dat een programma
bottom-up ontstaat. In dat geval wordt er vanuit gegaan dat de verschillende projecten een
onderlinge relatie met elkaar hebben, waardoor het wellicht van pas kan komen om dit
projectoverstijgend aan te sturen.
Een derde mogelijkheid die we in de praktijk zien ontstaan, kent meer een netwerk benadering.
In dit geval wordt er vanuit een (gedeelde) strategische visie op zo’n manier uitwerking aan
projecten gegeven dat het programma zich aanpast aan zijn omgeving. Er kan dus op een
flexibele manier worden gestuurd. Hierbij stemt het netwerk van betrokken actoren periodiek
de stand van zaken onderling af. Dat betekent dat leiding geven aan een dergelijk programma
niet top-down gebeurt, maar er een partij is die de regierol op zich neemt, zonder daarbij over
alle macht te beschikken. We hebben dit een netwerk programma genoemd.
Top-down programma’s
Netwerk programma’s
Bottom-up programma’s
Voorbeelden:
- Deltaprogramma
- Programmatische uitwerking Nota
Ruimte
Voorbeelden:
- Nationaal Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit
- Ruimte voor de Rivier
Voorbeelden:
- Programma Spoedaanpak
- Randstad Urgent
Figuur 3.1: Verschillende programma’s
Het NSL is een goed voorbeeld van een netwerk programma. Uit de interviews blijkt dat de topdown manier, waarbij een sterke sturende actor ervoor zorgt dat verschillende projecten kunnen
worden gestuurd aan de hand van een doel, als te plat, te simpel werd ervaren; daarvoor is de
sturingskracht van het ministerie in de praktijk te beperkt. “De werkelijkheid is veel
multidimensionaler. Je zult veel meer zien dat er een dubbeling is tussen programmasturing en
programmaverbinding”, aldus een directeur bij VROM. Alleen hiërarchische sturing op basis
van macht zou niet werken, was de verwachting. Alleen vrijblijvende samenwerking vanuit
onderop ook niet. De sturingskracht van VROM als enkele actor zou te beperkt zijn. Het moest
met z’n allen gebeuren. Vandaar dat er moest worden gezocht naar een manier om de
verschillende partijen met elkaar te verbinden. Op die manier, vanuit het idee dat iedereen
probleemeigenaar was en er een belang bij heeft om het probleem op te lossen, moest naar een
oplossing worden gezocht. Het verbinden van verschillende partijen is echter geen gemakkelijke
opgave. Ten eerste moeten de onderlinge afhankelijkheden tussen de verschillende projecten
expliciet worden gemaakt. In het geval van luchtkwaliteit was het relatief gemakkelijk. Iedereen
wilde zijn ruimtelijke projecten weer door kunnen laten gaan, en wilde daarom meewerken aan
een constructieve oplossing. Een tweede belangrijke voorwaarde is vertrouwen. Dat was er aan
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 26
het begin van het programma nog niet echt tussen alle betrokken partijen. De ervaring was dat
VROM een lange tijd een weinig open houding richting de decentrale overheden heeft gehad. In
het proces van het NSL stelde ze zich juist heel open op, en werden de decentrale overheden echt
gehoord. Het was met name in de beginperiode dan ook een ingewikkelde opgave om niet te
vervallen in ‘wij-zij’ denken. Er is telkens op de bestaande verbinding gewezen: iedereen was
probleemeigenaar en moest daarom bij de oplossing worden betrokken. De derde en laatste
belangrijke voorwaarde is leiderschap. De verschillende programmadirecteuren worden in de
interviews ieder geroemd om hun specifieke kwaliteiten die goed lijken te hebben aangesloten
op de voor de programmabenadering benodigde competenties in de verschillende fasen. De
eerste directeur speelde een belangrijke rol in de totstandkoming van het NSL. ‘Hij was bereid
dwars door de porseleinkast van het rijk te lopen’, zei een voormalig gemeenteambtenaar.
Ingenomen stellingen en ingesleten patronen zijn onder zijn leiding doorbroken. Zijn opvolger
wordt geroemd vanwege zijn relationele kwaliteiten. ‘Hij heeft ervoor gezorgd dat het NSL op
een gegeven moment stond als een huis’, vertelde een medewerker van VROM. Hij heeft ervoor
gezorgd dat iedere betrokken partij achter het NSL is gaan staan. De laatste directeur wordt
geroemd vanwege haar oog voor detail. Veel uitvoeringsvragen waarvoor het NSL kwam te
staan, zijn onder haar leiding bij veel betrokkenen naar tevredenheid opgelost.
Bij het bovenstaande moet worden opgemerkt dat het ingewikkeld is om de relatie eenduidig
vast te stellen. Want was het de aard van de taak op dat moment die ervoor zorgde dat de
directeuren worden geroemd vanwege de specifieke kwaliteiten, of waren het de specifieke
competenties van de betrokken personen die op dat moment een doorslaggevende rol hebben
gespeeld? Meest waarschijnlijk is het beide.
Terugkomend op het algemene proces, is het opvallend dat vrijwel iedere betrokken partij het
proces van de totstandkoming van het NSL positief waardeert. Wellicht dankzij het feit dat de
vaststelling van het NSL zeker geen eenvoudige opgave was, en doordat de meeste betrokkenen
er veel energie, tijd en moeite hebben ingestoken. Men is van mening “dat het eindresultaat er
mag zijn”, zoals een provinciale ambtenaar het verwoord. Er staat een stevig programma dat
naar verwachting de oplossing zal zijn voor de luchtkwaliteitproblematiek. De doelstellingen zijn
vastgesteld. Het is nu zaak deze ook daadwerkelijk te gaan halen. Daarvoor bestaat een solide
basis waarbij drie pijlers kunnen worden onderscheiden zoals uiteengezet in hoofdstuk 2, zie
ook figuur 3.2.
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 27
Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit
Figuur 3.2: De basis van het NSL
3.3
Het NSL in de toekomst
Wordt de programma-aanpak van het luchtkwaliteitsprobleem onder de loep genomen, blijkt
dat deze afwijkt van de praktijk die we in Nederland kennen. Het NSL, is (tot op heden) uniek in
zijn soort. Met dit soort programma’s is in het publieke domein (vrijwel) geen ervaring, ten
minste niet op deze schaal. Dit vergt veel van de uitvoering. Een belangrijk aandachtspunt
hierbij is dat veel mensen die bij de opzet van het NSL betrokken waren, inmiddels op andere
dossiers zitten. Albrechts (2006) wijst in dit verband op de verschillende arena’s waarmee men
te maken heeft: arena waarin het plan wordt gemaakt, de politiek-bestuurlijke arena en de
implementatie arena. Hij wijst er op dat “most actors in the plan-making process, the formal
decision-making process and the implementation process are unable to grasp the sensitivities,
the gaining of a deeper understanding of the different perspectives and interests, the ambiance
and the social, intellectual and political capital built up during the processes that they were not
part of” (p. 1498). Met andere woorden, het is moeilijk om de diverse arena’s geheel op elkaar te
laten aansluiten en, volgens Albrechts, bijna onvermijdelijk dat delen van het proces weer
opnieuw moeten worden doorlopen.
Toch is dat in het geval van het NSL nu juist datgene wat men wil voorkomen; dat het hele circus
nu weer van voren af aan begint. In dit licht is het interessant om te zien dat er in sommige
interviews wordt gewezen op het belang om de ‘sfeer van het NSL hoog te houden’. Dat wil
zeggen dat in ronde die nu aanbreken, de positieve sfeer van gezamenlijke doelbereiking moet
blijven bestaan, waarin duidelijk is wie welke verantwoordelijkheid moet nemen. Zeker ook
gezien het feit dat het NSL korte termijn en lange termijn acties aan elkaar koppelt. Politiek
gezien, kan het bijvoorbeeld lastig zijn om nu acties te ondernemen, waar men pas in de
volgende ambtstermijnen profijt van heeft. Toch wordt in enkele interviews gewezen op het feit
dat het wel heel belangrijk is dat dit gebeurt. De verwachting is namelijk dat op deze wijze het
vertrouwen in de NSL-benadering wordt versterkt. Zowel bij de partijen onderling, maar wat
nog belangrijker wordt gevonden, ook bij externe maatschappelijke partijen. In veel interviews
komt naar voren dat burgers en belangengroepringen het vertrouwen in de politiek
langzamerhand zijn kwijtgeraakt. Binnen het NSL wordt geprobeerd dat terug te winnen door
transparantie over de stand van zaken van de luchtkwaliteit, de maatregelen die genomen
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 28
worden en de projecten die gerealiseerd worden. Hierbij speelt monitoring een belangrijke rol.
Een aandachtspunt dat uit de interviews naar voren komt, is dat de monitoringstool weliswaar
helder aangeeft hoe het met de luchtkwaliteit staat, maar dat veel mensen dit ervaren als een
soort ‘black box’. Het is niet te snappen als men geen expert op dit gebied is. Uit de interviews
blijkt dat veel belang wordt gehecht aan het daadwerkelijk actie ondernemen – maatregelen
treffen – en dát laten zien. Politiek gezien kunnen misschien maatregelen worden genomen
zodat iemand anders kan scoren. Dat geeft maatschappelijk vertrouwen. De actiecomponent is
een belangrijk deel van de programmabenadering van het NSL.
Wordt hier verder op ingezoomd, blijkt dat de actiecomponent is verbonden aan de inhoud via
de doelstellingen. Om de projecten en maatregelen te kunnen realiseren, kan een onderscheid
worden gemaakt in organisatie en sturing. Enerzijds moeten de zaken op een bepaalde manier
georganiseerd worden; de dynamiek zal moeten worden gevangen in bepaalde
managementstructuren – institutionele structuren. Anderzijds zal er moeten worden gestuurd.
Dit kan niet op de traditionele programmatische manier van top-down sturing (‘government’).
Deze gaat er van uit dat de programmadoelstellingen leidend zijn voor alle projecten en dat de
projecten daar ook automatisch aan zullen beantwoorden. Het programma schermt de projecten
af van de context en zorgt er op die manier voor de projecten doorgang kunnen vinden. De
verwachting is dat programmasturing bij het NSL een stuk ingewikkelder zal blijken te zijn
vanwege de grote complexiteit. Aan de ene kant stuurt dit programma de projecten, maar de
projecten, zoals eerder vastgesteld, sturen elkaar ook, en bovendien kan een programma de
projecten niet afschermen van de maatschappelijke en politieke werkelijkheid waarmee ze te
maken krijgen. Het is dus simpelweg niet mogelijk om een programma hiërarchisch te sturen.
Een programma benadering zal een tussenweg moeten vinden tussen enerzijds horizontale
netwerken tussen verschillende actoren en anderzijds verticale, hiërarchische, relaties. Een
andere vorm van sturing –van ‘government’ naar ‘governance’ – waarbij legitimiteit, openheid
en aanspreken van belang zijn. Wilkinson en Appelbee (1999) wijzen in dit verband op het feit
dat er balans moet bestaan tussen “the extent to which formal authority is seen as legitimate,
legal, accountable and transparent, and it is used to give direction, leadership and support to the
horizontal ties of the network” (p. 56).
De regievoerende actor moet er dus voor zorgen dat deze legitiem, naar de wet, verantwoordelijk
en transparant handelt. Dit zorgt voor versterking van de horizontale takken van het netwerk.
Dit vergt niet alleen inspanning van VROM maar ook van andere betrokken partijen;
gezamenlijk moeten ze tot een goede afstemming komen om in te kunnen spelen op wijzigende
omstandigheden. In het geval van het NSL is hierbij een belangrijke rol weggelegd voor de
monitoring. Deze moet op een objectieve wijze inzichtelijk maken wat de stand van zaken is.
Zoals duidelijk wordt in de interviews is er veel tijd, geld en energie in gestoken om ervoor te
zorgen dat de monitoringstool hét instrument is dat duidelijk maakt hoe Nederland ervoor staat
op het gebied van luchtkwaliteit. Hierover moet geen discussie (komen te) bestaan. Uit de
interviews komt dat veel betrokkenen erg geïnteresseerd zijn in zowel de uitkomst van de
monitoring als hoe de monitoring als instrument zal gaan fungeren.
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 29
Ten slotte wijzen veel geïnterviewden er op dat de kracht van een programma-aanpak zit in het
feit dat het in staat is om gezamenlijk met een coherent verhaal te komen. Dat moet zo blijven.
Maar, men kan zich voorstellen dat door de vele koppelingen, een kleine wijziging, grote effecten
kan hebben. Dat vergt expliciete aandacht. In de toekomst zal moeten blijken hoe dat in geval
van het NSL zal gaan gebeuren. In de komende rapportages van dit onderzoek zal hier meer
aandacht aan worden besteed.
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 30
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 31
4
Conclusies en aanbevelingen
4.1
Inleiding
In de vorige hoofdstukken is duidelijk geworden via welke weg het luchtkwaliteitdossier
uiteindelijk programmatisch wordt aangepakt en hoe het programma tot stand is gekomen. In
dit hoofdstuk zullen de sterke en zwakke kanten, en de kansen en bedreigingen worden
geïnventariseerd. Aan de hand daarvan zullen conclusies worden getrokken en worden
aanbevelingen gedaan met het oog op de toekomst.
4.2
Analyse van Sterkten, Zwakten, Kansen en Bedreigingen
Door een analyse van de sterkten, zwakten, kansen en bedreigingen (ook wel bekend als SWOTanalyse – Strengths, Weaknesses, Opportunities en Threats) wordt getracht om kort en krachtig
een beeld te vormen van de programmatische benadering van het NSL. In dit geval is de SWOT
opgesteld om een beeld te krijgen van de huidige stand van zaken met betrekking tot het NSL en
de verwachting over de toekomst. De sterkten en zwakten relateren aan de interne elementen
van het NSL, de kansen en bedreigingen gaan over omgeving (extern).
Sterkten
- Het NSL is geen eenvoudig top-down programma. Het ministerie van VROM heeft een
regierol aangenomen die passend is bij de complexiteit van de opgave. Door de
betrokken actoren, de projecten en de te nemen maatregelen actief met elkaar te
verbinden in een programma is een passende oplossing gevonden voor de complexe
problematiek.
- Het programma combineert en verbindt verschillende overheidsorganisaties, op
verschillende schaalniveaus waarbij zowel de korte als de lange termijn in overweging
wordt genomen. Deze samenstelling geeft nieuwe mogelijkheden voor zowel verticale
(de binding tussen de hogere en lagere overheidsniveaus) als horizontale (de bindingen
tussen gelijke overheidslagen) coördinatie. In combinatie hiermee vormt de
gebiedgerichte benadering een sterk element van het NSL. Hierdoor worden
mogelijkheden gecreëerd om buiten de bestaande kaders te denken. Het potentieel van
regio als geheel zou kunnen worden benut, in plaats van de enkele afzonderlijke actoren.
- Het NSL biedt een platform voor overleg voor bijvoorbeeld de politiek-bestuurlijke top.
Dit was er tot op voorheen niet. Door de komst van het NSL is er voor het eerst een tafel
geboden voor onderlinge afstemming.
- Het NSL kent een dubbeldoelstelling. Er worden zowel projecten gerealiseerd en er
worden maatregelen genomen om de luchtkwaliteit te verbeteren.
- Het NSL wordt door de geïnterviewde partijen echt als gezamenlijk programma
beschouwd. Het idee is goed doorgedrongen dat men het alleen niet redt, en het dus
samen met andere (overheden) moet doen. Er bestaat een brede basis voor de
gezamenlijke uitvoering van het progamma.
- Er is een relatief eenvoudige monitoringstool die op een kwantitatieve manier
inzichtelijk maakt wat de luchtkwaliteitsituatie is/wordt, voor welke opgave de
betrokken partijen staan en welke acties hieraan gekoppeld kunnen worden.
- Het opstellen van de monitoringstool maakt het mogelijk om in te spelen op de
veranderende omgeving. Om het doel te kunnen bereiken kan men dus adaptief
inspelen op de veranderende omgeving.
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 32
-
Tevens zorgt de monitoring ook voor interne controle over zowel de voortgang als de
kwaliteit. Het instrument biedt mogelijkheden om de gehele levenscyclus van gemaakte
plannen in ogenschouw te nemen. Niet alleen de planning en uitvoering maken deel uit
van het programma, ook de daaropvolgende stappen, van controle en handelen zijn
onderdeel van het programma door het gebruik van de monitoringtool (de zogenaamde
Pland-Do-Check-Act cyclus). Vaak worden deze laatste stappen niet uitgevoerd en het is
een meerwaarde van het programma dat er een instrument bestaat wat de uitvoering
van deze laatste twee stappen relatief gemakkelijk mogelijk maakt.
Zwakten
- Door het aan elkaar verbinden van de projecten en de maatregelen, zal de programmasystematiek onder grote druk komen te staan indien blijkt dat bepaalde projecten toch
niet door kunnen gaan. Het NSL kent een dubbeldoelstelling en die moet in balans
blijven.
- Doordat het een samenwerkingsprogramma is, zijn de verschillende partijen afhankelijk
van de zwakste schakel. Er bestaan relatief weinig pressiemiddelen. Men zit samen in
hetzelfde schuitje. De aanwijzingsbevoegdheid van de minister is een dermate zwaar
middel dat daarvan verwacht wordt dat dit niet (snel) zal worden gebruikt.
- Er is in Nederland beperkte ervaring met een programma als het NSL. Daarnaast
hebben zich bij de betrokken partijen vele personele veranderingen voorgedaan. Vaak is
de uitvoering van het NSL de verantwoordelijkheid van iemand anders, dan die
betrokken was bij de totstandkoming. Dit kan leiden tot een herhaling van zetten.
- De nadruk ligt bij veel partijen op het realiseren van ruimtelijke en infrastructurele
projecten. Deze kunnen gerealiseerd worden zolang de normen worden bereikt. Toch
bestaan er ook onder de norm gezondheidsrisico’s; hoe minder uitstoot, hoe beter dat is
voor de volksgezondheid. Het risico bestaat dat er op de norm gestuurd wordt en dat
extra gezondheidswinst niet wordt gerealiseerd. Bovendien bestaat het risico dat er tot
aan de norm wordt ‘opgevuld’ in die gevallen waar men nu onder de norm zit.
Kansen
- Het gebruik van de monitoringstool maakt het mogelijk om te reageren op onvoorziene
omstandigheden. Wanneer positieve of negatieve verassingen zich voor doen, kunnen
de betrokken partijen zich aan de situatie aanpassen als dat nodig blijkt te zijn.
- Doordat het NSL niet procesmatig helemaal is ‘dichtgetimmerd’ kan het in potentie
flexibel inspelen op onvoorziene omstandigheden zonder in procedurele loopgraven te
komen. De ‘rules of the game’ kunnen zo worden opgesteld, dat in een positieve sfeer
van gezamenlijkheid wordt gekeken naar welke oplossingen kunnen toegepast.
- De monitoringstool kan ook op een visuele manier laten zien welke verbeteringen van
de luchtkwaliteit worden gemaakt gedurende het NSL. Door duidelijk te laten zien dat
‘we er echt bijna zijn’ - de doelbereiking - kan commitment worden verworven of blijven
bestaan en ook extern vertrouwen worden geschapen.
- Het NSL biedt mogelijkheden om de kennis die nu wordt opgedaan integraal te
verspreiden, vanwege het feit dat het een samenwerkingsprogramma is. Men kan leren
van elkaar, wat ook weer kan helpen op andere dossiers en andere programma’s, maar
daar moet men wel voor open staan.
- Er bestaat de mogelijkheid om de netwerk benadering van programma’s die het NSL
typeert, verder uit te breiden. Hierbij kan gedacht worden aan de situatie na 2015 en
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 33
aan bijvoorbeeld andere dossiers. De programmabenadering kan er voor zorgen dat we
loskomen van de sterke focus op projecten, waardoor we er versterkte aandacht voor
specifieke gebiedskwaliteiten kan ontstaan.
Bedreigingen
- Er resten nog enkele juridische uitvoeringsvragen die goed zullen moeten ingevuld,
anders is er het risico dat vanwege onhandige detailuitwerkingen uiteindelijk de hele
NSL-programmering onder druk komt te staan. De discussie over de goede
omschrijving van het project in het NSL is hier een voorbeeld van.
- De monitoring moet overeind blijven staan als gezamenlijk geaccepteerd instrument
voor informatie – niet alleen voor een goede interne afstemming, behoud van
gezamenlijkheid - maar ook voor het versterken van het vertrouwen van externe
partijen. De monitoring is de pijler die het NSL in de toekomst omhoog houdt. Daar
moet niet aan getornd worden, door bijvoorbeeld discussies over metingen en
berekeningen.
- De monitoringstool geeft snel inzicht in de luchtkwaliteitsituatie maar heeft het karakter
van een ‘black box’ voor niet-ingewijden. Uit de interviews komt naar voren dat de
betrokken partijen erkennen dat het inhoudelijk gezien prettig kan zijn om inzicht te
hebben in hoe de monitoringstool werkt. Tegelijkertijd wordt opgemerkt dat het feit dat
de monitoring te ingewikkeld is voor de non-expert om te begrijpen, echt nog extra
aandacht verdient.
- Het achteraf nemen van maatregelen blijkt in praktische zin een ingewikkelde opgave.
Vaak zijn de mogelijkheden om achteraf nog maatregelen te nemen zeer beperkt.
- Het is de vraag of de kleinere gemeenten voldoende zijn aangehaakt bij de NSL
benadering. Het blijkt dat de grotere gemeenten goed in de gaten hebben dat
bijvoorbeeld het nemen van maatregelen noodzakelijk is, maar de vraag kan gesteld
worden of dit ook bij de kleinere gemeenten goed is doorgedrongen.
- Nederland kent een bestuurscultuur waarin veel wordt ‘gepolderd’, maar waarin vaak
weinig commitment bestaat voor langjarige zaken. Het NSL speelt echter over een
langere periode. Wanneer de aandacht voor het NSL op politiek-bestuurlijk niveau
verdwijnt, kan het NSL onder druk komen te staan.
4.3
Conclusies en aanbevelingen
Conclusies
Met een oplossing komen voor de luchtkwaliteitproblematiek bleek geen eenvoudige opgave.
Verschillende routes zijn bewandeld in de totstandkoming van de programmabenadering van
het NSL. Uiteindelijk bleek de stap naar een gebiedsgerichte benadering waarbij verschillende
overheden samenwerken een belangrijke opmaat voor een nationaal samenwerkingsprogramma. Hoewel in het begin niet overal de intentie bestond om alle betrokken
overheidslagen te betrekken bij de oplossing, zijn veruit de meeste partijen blij met het
uiteindelijke resultaat. Het proces in de totstandkoming is door velen met een positief gevoel
doorlopen. Met name vanuit de decentrale overheden is het feit dat zij bij de totstandkoming
voor het programma zijn betrokken als zeer prettig ervaren. Zij hebben het gevoel gehad dat ze
serieus zijn genomen. Er bestaat dan ook groot draagvlak voor het uiteindelijke eindresultaat:
het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). Dit is een belangrijk sterk punt
van het NSL-programma en geeft een goede basis voor de implementatie.
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 34
Toch worden over het NSL ook zorgen geuit. In organisatorische zin wordt dan voornamelijk het
feit benoemd dat het vooral het rijk, de provincies en de grote gemeenten zijn die goed
doorhebben wat het NSL voor hen kan betekenen, en welke gevolgen dat met zich meebrengt.
Bij kleine(re) gemeenten bestaat het idee dat het NSL als programma veel minder leeft. Dit is
misschien ook niet nodig als de luchtkwaliteit in desbetreffende gemeenten geen knelpunten
oplevert. De meningen zijn verdeeld over het belang daarvan. Uit interviews met grote
gemeenten blijkt dat zij niet verwachten eventueel hinder te ondervinden van het wel of niet
uitvoeren van maatregelen van kleinere gemeenten. Op rijksniveau wordt daar anders over
gedacht. Daar wordt gewezen op het feit dat het gehele programma daar de eventuele gevolgen
van ondervindt. Er wordt gewezen op het belang van een gedeelde problematiek, en ook de
noodzaak om dit gezamenlijk aan te pakken. Het ministerie van VROM wijst, als regievoerende
actor, op de eventuele gevolgen die voor iedereen merkbaar zullen zijn, wanneer de
luchtkwaliteitsnormen niet worden gehaald. Echter, het blijft voor velen een vraag hoe het
ministerie van VROM het proces na de monitoring precies zal gaan aansturen. Duidelijkheid
hierin lijkt van belang.
Daarnaast spelen nog andere belangrijke factoren een belangrijke rol blijkt uit de interviews. In
praktische zin wordt er gewezen op het feit dat (toen de interviews werden gehouden) er nog
geen enkele jurisprudentie over het gebruik van het NSL beschikbaar was. Dit werd als
vervelend ervaren. Bij verschillende partijen werden daarom toch nog, naast het NSL,
projectgebonden luchtkwaliteitrapporten gemaakt. Wanneer hier andere cijfers uitkomen, dan
die waarvan het NSL uitgaat, kan dit de monitoring van het NSL onder druk zetten. Daarmee
wordt meteen het tweede belangrijke punt geraakt: de monitoring. Bij de geïnterviewde partijen
bestond vaak geen duidelijkheid over wat er precies na de uitkomsten van de monitoring gaat
gebeuren. In de programmasystematiek speelt de monitoring een belangrijke rol. Deze moet
laten zien hoever de praktijk nog af staat van de gestelde doelstellingen. De monitoringtool is
vanuit de inhoud geredeneerd echter niet helemaal onomstreden (voor een kritische
beschouwing zie bijvoorbeeld Wesseling en Beijk, 2010). Echter, wat procesmatig erg belangrijk
was, was het feit dat de monitoringstool, in het begin nog de saneringstool, voor het eerst
duidelijk kon maken wat de exacte opgave was, en met welke maatregelen deze kon worden
gehaald. Het liet de relatie tussen doel en middel duidelijk zien. Naar de toekomst toe is het de
vraag hoe met eventuele resultaten uit deze monitoringstool wordt omgegaan. Welke houding
zullen de verschillende partijen aannemen als uitkomsten minder positief zijn. Uit de interviews
blijkt dat veel partijen lijken af te wachten. De verwachting is dat het ministerie van VROM, als
regievoerende partij, het initiatief zal moeten nemen. Daarom is het noodzakelijk om het
vergelijk te blijven zoeken. De andere actoren moeten actief bij het NSL betrokken blijven. De
participatie moet hoog blijven. Juist vanwege het feit dat na de vaststelling van het NSL bij veel
betroken instanties, nieuwe mensen zich met het luchtkwaliteitdossier zijn gaan bezighouden, is
gedeelde kennis en participatie noodzakelijk. Daarnaast wordt er in de interviews op gewezen
dat het noodzakelijk is de sfeer van gezamenlijkheid en doelbereiking het NSL hoog te houden.
Dat wil zeggen, een positieve sfeer waarin duidelijk is wie welke verantwoordelijkheid moet
nemen. Uiteindelijk is de kern van het samenwerkingsprogramma dat we het samen moeten
doen.
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 35
Op juridisch vlak hebben zich tijdens het schrijven van dit rapport de nodige ontwikkelingen
voorgedaan. Inmiddels heeft de jurisprudentie over het NSL zich gevormd. Indicaties tot
dusverre laten zien dat de Raad van State verwijzen naar het NSL op het gebied van
luchtkwaliteit als voldoende onderbouwing beschouwt (zie hiervoor bijvoorbeeld ook Van
der Sluis, 2010a, 2010b; Van Den Brand en Van der Sluis, 2010)
Aanbevelingen
In het licht van wat hierboven geschetst is, worden enige aanbevelingen over de programmaaanpak van luchtkwaliteitproblematiek gedaan.
-
-
-
-
-
De monitoringstool speelt een belangrijke rol in het NSL. Het is noodzakelijk dat iedereen
het blijft accepteren als objectief instrument. De monitoring zelf moet niet ter discussie
komen te staan. Zorg er te allen tijde voor dat de monitoring als kern van het NSL wordt
beschermd.
Een tweede aanbeveling met betrekking tot de monitoringstool heeft betrekking op het
commitment. De monitoring kan immers laten zien welke resultaten nog moeten worden
geboekt om het doel te behalen. Het NSL is ingestoken vanuit de gedachte “we zijn er bijna”.
De maatregelen die gezamenlijk moeten worden genomen om de grenswaarden te halen, zijn
uitvoerbaar. Probeer dit tijdens de monitoring vast te houden, ook als de monitoring
tegenvallers laat zien waardoor extra inspanning vereist is. Uit de interviews komt duidelijk
naar voren dat het NSL zich op een constant spanningveld begeeft tussen enerzijds de ‘open
insteek’ waarbij in het geval van tegenvallers zich een nieuw proces moet vormen
waarbinnen men met oplossingen voor het probleem komt, zonder daarbij te vervallen in
‘zwartepieten’. Aan de andere kant wordt er door kritische partijen meer gestuurd op een
meer ‘gesloten’, inhoudelijke benadering waarbij er een duidelijk vraag bestaat naar concrete
maatregelen die zullen worden genomen. Maar wanneer hier veel nadruk op wordt gelegd,
bestaat het risico dat het proces wordt ‘dichtgetimmerd’, met als gevolg een inflexibiliteit en
inertie. Het daarom belangrijk om de programma aansturing naar een balans tussen beiden
te zoeken.
Benader het proces na de monitoring als regievoerende actor vanuit de gedachte dat het
samen moet gebeuren. Houd het positief en probeer te voorkomen dat er wordt vervallen in
‘zwartepieten’. Hoewel er een juridische leidraad bestaat (artikel 5.12 in de Wet
milieubeheer), bestaat er de mogelijkheid om de ‘rules of the game’ zo vast te stellen, dat
iedere actor het idee blijft houden dat er wat te halen valt.
Een belangrijk argument om de partijen bijeen te houden in het proces na de
monitoringsronde is het vertrouwen van de burger. Gebruik dat. Het NSL koppelt korte
termijn acties aan de langere termijn. Politiek gezien moeten er wellicht keuzen gemaakt
waar iemand anders profijt van kan hebben. Wanneer dit echt gebeurt en dat zichtbaar
gemaakt wordt, is de verwachting dat het maatschappelijk vertrouwen in de politiek zal
toenemen.
Zorg er als regievoerende actor voor, dat constant het vergelijk wordt gezocht. Blijf
communiceren met de andere betrokken actoren en betrek hen actief bij het hele proces.
Juist nu er relatief veel nieuwe mensen op het luchtkwaliteitdossier zitten is het noodzakelijk
dat de regievoerende actor opnieuw actief laat zien naar hen te luisteren en met de
commentaren ook echt iets te doen. Houd het vizier als VROM (maar ook als V&W en LNV)
ook naar buiten gericht. Let hierbij speciaal ook op de kleinere gemeenten. Uit de interviews
blijkt dat zij niet allemaal even goed door hebben wat ze precies zijn aangegaan. Zorg voor
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 36
-
-
-
-
voldoende ondersteuning; benader hen direct en niet alleen via de Vereniging Nederlandse
Gemeenten (VNG).
Een vijfde aanbeveling heeft betrekking op de onderlinge verbindingen. Doordat het
programma veel onderlinge verbindingen kent, tussen verschillende partijen, tussen
projecten en maatregelen, etc. kunnen kleine wijzigingen, grote effecten hebben. Het is
daarom noodzakelijk voldoende aandacht te besteden aan de resterende uitvoeringsvragen.
Kleine detail issues kunnen mogelijk het hele NSL onder druk zetten. Daarnaast moeten in
de toekomst eventuele (negatieve) ontwikkelingen scherp in de gaten worden gehouden. Het
programma kan zich immers niet losmaken van zijn context, en zal er daarom op moeten
anticiperen.
De zesde aanbeveling sluit aan bij de vijfde en gaat over het voorkomen van ondergeschikte
detail issues binnen het juridische kader. Het ministerie van VROM zou kunnen nagaan hoe
via communicatie met andere overheden één duidelijk lijn kan worden uitgezet als het gaat
om projecten die verwijzen naar het NSL. Op die manier kan dan een bestendige lijn in de
jurisprudentie worden “afgedwongen” en kan ongewenste en onnodige jurisprudentie
worden voorkomen.
De volgende aanbeveling gaat over de dubbeldoelstelling. Zoals in de SWOT-analyse al
aangegeven is dat zowel een potentiële sterkte als een zwakte. De programmasystematiek
maakt in principe beide doelstellingen, het verbeteren van de milieukwaliteit en het mogelijk
maken van ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk. Zorg er echter als regievoerende actor voor,
dat dit met elkaar in balans blijft. Beide belangen moeten even sterk vertegenwoordigd zijn
en blijven.
Ten slotte blijkt de programmabenadering een hele interessante benadering om antwoord te
kunnen geven op complexe milieuproblemen. Het verdient de aanbeveling om een dergelijke
benadering te blijven volgen. In het kader van dit onderzoek vindt de volgende
interviewronde plaats in de eerste maanden van 2011, waarbij de focus verschuift van de
totstandkoming van het programma naar hoe het NSL werkt in de praktijk.
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 37
Bijlagen A: Lijst met geïnterviewden
Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
• Henk Ovink
• Arjan Dikmans
• Marian van Giezen
• Anneke Havinga
• Roland Pellemans
• Petra Mak
• Hans Herremans
• Tanno Verburg
Ministerie van Verkeer en Waterstaat
• Paul van Gurp
• Monique van Wortel
• Florent van Gogh
• Lysander Lantain
• Adrie de Jong
Rijkswaterstaat
• Werenfried Spit
• Marko Ludeking
Gemeente Rotterdam
• Berco Verhoek
Vereniging Nederlandse Gemeenten
• Rogier van Luxemburg
Commissie voor de Milieueffect Rapportage
(m.e.r.)
• Veronica ten Holder
• Geert Draaijers
InfoMil
• Arjan Pronk
• Carola Verbeek
• Hans Schmitz
CROW
• Ton Hesselmans
Stichting Natuur en Milieu
• Karin Blauw
Provincie Noord-Brabant
• Terry de Zoete
• Edwin Weijtmans
VNO-NCW
• Willem Henk Streekstra
Provincie Zuid-Holland
• Wouter Groenen
GGD Amsterdam
• Fred Woudenberg
Provincie Noord-Holland
• Gert Jan Brueren
DHV
•
Inter Provinciaal Overleg
• Joyce Klink
Gezondverkeer
• Diederik Metz
Gemeente Amsterdam
• Harry van Bergen
AKD Prinsen Van Wijmen Advocaten
• Willem Bosma
Gemeente Utrecht
• Jan Schuring
• Bertien Oude Groote Beverborg
Ploum Lodder Princen Advocaten en
notarissen
• Cornelis van der Sluis
Gemeente Den Haag
• Han Robanus Maandag
Arena Consulting
• Hans Haarsma
Hanneke van de Ven
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 38
Bijlagen B: Documentenlijst
o
Albrechts, L. (2006) “Bridge the Gap: From Spatial Planning to Strategic
Projects”. European Planning Studies (14) 10 pp. 1487-1500
o
Besluit van 11 juni 2001, houdende uitvoering van richtlijn 1999/30/EG van de
Raad van de Europese Unie van 22 april 1999, betreffende grenswaarden voor
zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in
de lucht (PbEG L 163) en richtlijn 96/62/EG van de Raad van de Europese Unie
van 27 september 1996 inzake de beoordeling en het beheer van de
luchtkwaliteit (PbEG L 296) (Besluit luchtkwaliteit)
o
Besluit van 20 juni 2005 ter vervanging van het Besluit luchtkwaliteit en tot
uitvoering van richtlijn nr. 2000/69/EG van het Europees Parlement en de
Raad van de Europese Unie van 16 november 2000 betreffende grenswaarden
voor benzeen en koolmonoxide in de lucht (PbEG L 313), (Besluit luchtkwaliteit
2005)
o
Brand, C.A.M. van den, H.A.J. Gierveld en C.N. Van der Sluis (2008)
“Jurisprudentie luchktwaliteit: saldering en maatregelen” Tijdschrift voor
Omgevingsrecht (1) pp. 17-28.
o
Brand, C.A.M. van den, H.A.J. Gierveld en H.H.L. Krans (2006)
“Jurisprudentie Besluit luchtkwaliteit 2005” Tijdschrift voor Omgevingsrecht
(2) pp. 62-72.
o
Brand, C.A.M. Van den. en C.N. Van der Sluis (2010) “Luchtkwaliteit in
jurisprudentie en wetgeving; van onderzoeksverplichtingen tot
programmatoetsing”, Tijdschrift voor Omgevingsrecht (2) pp. 52-60
o
Commissie Meten en Berekenen Luchtkwaliteit (Commissie Verheijen) (2008)
De luchtkwaliteit centraal: bewust omgaan met kwaliteit en onzekerheden.
Z.p.
o
DCMR Milieudienst Rijnmond (2009) Draaiboek Monitoring NSL;
Handreiking voor lokale en regionale overheden. DCMR Rijnmond: Schiedam.
o
Gierveld, H.A.J. en H.H.L. Krans (2005) “Jurisprudentie Besluit luchtkwaliteit”
Tijdschrift voor Omgevingsrecht (2) pp. 54-62.
o
Janse, D.M.L. (2007) Jurisprudentieonderzoek Besluit Luchtkwaliteit 2005.
Erasmus Universiteit: Rotterdam.
o
Korsten, A.F.A, P. de Jong en C.J.M. Breed (2010) Regeren met programma’s;
Interdepartementale kabinetsprogramma’s van het kabinet-Balkenende IV:
voortgang en samenwerking. z.p.
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit › 39
o
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
Ministerie van Verkeer en Waterstaat en Ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (2009) Het Nationaal Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit. Ministerie van VROM: Den Haag
o
Regeling van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu
van 11 juli 2005, LMV2005165892, houdende vaststelling van de wijze van
meten en berekenen van de luchtkwaliteit. (Meetregeling Luchtkwaliteit 2005)
o
Regeling van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer van 8 november 2007, nr. LMV 2007.109578, houdende regels
met betrekking tot het beoordelen van de luchtkwaliteit (Regeling beoordeling
luchtkwaliteit 2007)
o
Richtlijn 1999/30/EG van de Raad van 22 april 1999, betreffende grenswaarden
voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood
in de lucht (PbEG L 163)
o
Richtlijn 2000/69/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16
november 2000 betreffende grenswaarden voor benzeen en koolmonoxide in de
lucht (PbEG L 313)
o
Richtlijn 96/62EG van de Raad van 27 september 1996 inzake de beoordeling
en het beheer van de luchtkwaliteit (PbEG L 296)
o
Sluis, C.N. Van der (2010a) “Ontwikkelingen in de jurisprudentie; NSL
doorstaat eerste juridische toets” Tijdschrift Lucht (1) pp. 25-27.
o
Sluis, C.N. Van der (2010b) “Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State 31
maart 2010” De Gemeentestem (7338) pp. 332-337.
o
Van Spaendonck Management Consultants (2006) Slagvaardige bestuurders
zonder (rug)dekking; programmasturing bezien vanuit bestuurders.
Zaltbommel
o
Wet van 13 juni 1979, houdende regelen met betrekking tot een aantal algemene
onderwerpen op het gebied van de milieuhygiëne (Wet milieubeheer).
o
Wesseling, J. en R. Beijk (2010) Nulmeting van het NSL
monitoringsprogramma; Analyse van de uitgangssituatie van het Nationaal
Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit Analyse van de uitgangssituatie
van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit. RIVM:
Bilthoven
o
Wilkinson, D. en E. Appelbee (1998) Implementing Holistic Government;
Joined-Up Action on the Ground. The Policy Press: Bristol