Wetenschappelijke verhandeling CEDERIC GODDERIS HET

UNIVERSITEIT GENT
FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN
HET INTERNATIONAAL MONETAIR FONDS:
DE HERVORMING VAN DE QUOTAFORMULE
Wetenschappelijke verhandeling
aantal woorden: 19.827
CEDERIC GODDERIS
MASTERPROEF POLITIEKE WETENSCHAPPEN
afstudeerrichting INTERNATIONALE POLITIEK
PROMOTOR: PROF. DR. LESAGE
COMMISSARIS: DR. VERMEIREN
COMMISSARIS: DR. DEBAERE
ACADEMIEJAAR 2013 – 2014
2
3
4
Abstract
Het Internationaal Monetair Fonds is een centraal element in de ‘global governance’ architectuur.
Deze instelling houdt toezicht op de stabiliteit van het internationaal monetair systeem. De afgelopen
decennia verkeerde het Fonds echter in een legitimiteits- en effectiviteitscrisis. Door de economische
en financiële crisis en de bijeenkomsten van de G20 kreeg het IMF opnieuw een centrale rol. De
financiële middelen van het Fonds werden drastisch uitgebreid. In ruil vragen de opkomende
economieën zoals China, India, Rusland en Brazilië institutionele veranderingen zodat de
besluitvormingsstructuren
een
betere
weerspiegeling
vormen
van
de
reële
economische
machtsverhoudingen. Hierbij speelt de quotaformule een cruciale rol. Deze formule wordt gehanteerd
om de relatieve positie van een land in de globale economie te beoordelen en is medebepalend voor
het stemgewicht. In 2008 werden de vijf oude quotaformules hervormd tot een enkelvoudige formule.
In het hervormingspakket van 2010 werd toegevoegd dat deze enkelvoudige quotaformule verder
uitgewerkt moet worden. De ‘deadline’ om een finaal akkoord te bereiken tegen januari 2013 werd
niet gehaald, ook in januari 2014 kwam men niet tot eensgezindheid. Deze literatuurstudie beoogt een
actueel beeld te geven van het hervormingsdebat rond de quotaformule langs drie economische polen:
de Verenigde Staten, de Europese Unie en de BRIC-landen. De centrale onderzoeksvraag hierbij is:
“Wat zijn de belangrijkste geschilpunten in het hervormingsdebat over de quotaformule?”. Om deze
vraag te beantwoorden zal gebruik gemaakt worden van wetenschappelijke literatuur, IMF-publicaties,
beleidsrapporten, projecties van studiediensten, officiële verklaringen van landen en persberichten. Uit
de analyse blijkt dat alle partijen voorrang geven aan macro-economische variabelen. Het
belangrijkste geschilpunt is de variabele openheid. Een belangrijk pijnpunt in het hervormingsproces
is de trage vooruitgang ervan, mede doordat het Amerikaanse congres het hervormingspakket van
2010 nog steeds niet heeft geratificeerd.
5
Inhoudsopgave
Abstract ...................................................................................................................................................5
Inhoudsopgave ........................................................................................................................................6
Lijst afkortingen .....................................................................................................................................8
Inleiding ...................................................................................................................................................9
1.
Historisch overzicht ......................................................................................................................12
2.
Noodzaak tot hervorming ............................................................................................................15
2.1.
Legitimiteit en effectiviteit van het IMF...............................................................................15
2.1.1. Wat is Legitimiteit? ........................................................................................................15
2.1.2. Legitimiteits- en effectiviteitscrisis van het IMF .........................................................18
3.
2.2.
Interne financiële crisis ..........................................................................................................21
2.3.
Verschuivende economische machtsverhoudingen .............................................................22
De actuele hervormingen .............................................................................................................26
3.1. Het Singapore-pakket 2006 ....................................................................................................26
4.
3.2.
De mondiale financiële en economische crisis vanaf 2008 ..................................................26
3.3.
De quota en governance hervorming van 2010....................................................................27
3.4.
Slotbeschouwing .....................................................................................................................29
De quotaverdeling .........................................................................................................................32
4.1.
Hoe worden de quota bepaalt? ..............................................................................................33
4.2.
Historisch overzicht van de quotaformules..........................................................................33
4.3.
De quotaformule sinds 2008 ..................................................................................................35
4.4.
Politiek-wetenschappelijk debat over de quotaformule......................................................37
4.5.
Andere methodes om macht te verdelen ..............................................................................42
4.5.1. ‘One country, one vote’ ..................................................................................................42
4.5.2. ‘Double majority’ ...........................................................................................................43
6
5.
Het hervormingsdebat ..................................................................................................................45
5.1.
De Verenigde Staten ...............................................................................................................45
5.2.
De Europese Unie ...................................................................................................................46
5.3.
De BRIC-landen .....................................................................................................................48
5.4.
Slotbeschouwing .....................................................................................................................51
6.
Conclusie ........................................................................................................................................53
7.
Bibliografie ....................................................................................................................................55
7
Lijst afkortingen
BBP
Bruto Binnenlands Product
BRICS
Informele landengroep: Brazilië, Rusland, India, China, Zuid-Afrika
ECB
Europese Centrale Bank
EMDC
Emerging Market and Developing Countries
FED
De centrale bank van de Verenigde Staten van Amerika
GAB
General Arrangements to Borrow
G7
Informele landengroep: Canada, Frankrijk, Duitsland, Italië, Japan, Verenigd
Koninkrijk, Verenigde staten
IMF
Internationaal Monetair Fonds
IMFC
International Monetary and Financial Committee
LIC
Low-Income Countries
NAB
New Arrangements to Borrow
NGO
Niet-gouvernementele organisatie
PPP
Purchasing Power Parities
STR
Speciale Trekkingsrechten
8
Inleiding
Anno 2014 is het exact zeventig jaar geleden dat conferentie van Bretton Woods plaatsvond. Drie
nieuwe internationale instellingen zagen er het levenslicht: het Internationaal Monetair Fonds (IMF),
de
Internationale
Bank
voor
Wederopbouw
en
Ontwikkeling
(de
Wereldbank)
en
de
Wereldhandelsorganisatie.
Het Internationaal Monetair Fonds ziet toe op de internationale monetaire stabiliteit en stelt financiële
middelen ter beschikking aan leden die met betalingsbalansproblemen kampen (IMF, 1944, p. 2).
International monetaire stabiliteit kan beschouwd worden als een mondiaal publiek goed. Het concept
‘publieke goederen’ kan omschreven worden als goederen waarvan niemand kan worden uitgesloten
van de consumptie ervan (non-exclusiviteit) en waarbij het gebruik door de ene persoon niet te koste
gaat van het gebruik door anderen (non-rivaliteit) (Went, 2010, pp. 8-9). Het begrip ‘publieke
goederen’ werd oorspronkelijk ontwikkeld voor nationale staten. In deze tijd van globalisering volstaat
het niet langer om te stellen dat deze goederen een nationaal karakter hebben. Door de toenemende
globalisering en interdependentie zijn grensoverschrijdende ‘public goods’ en ‘public bads’ steeds
meer van belang voor ieders welzijn. Voorbeelden van ‘global public bads’ zijn de bankencrisis, de
internetmisdaad en de fiscale fraude. Voorbeelden van positieve mondiale goederen zijn de regimes
die een kader bieden voor internationale handel, internationale monetaire stabiliteit of een
geharmoniseerd fiscaal beleid. Deze goederen vormen de centrale doelstelling van de ‘global
governance’ architectuur.
Het
Internationaal
Monetair
Fonds
bevindt
zich
op
een
belangrijk
moment
in
haar
bestaansgeschiedenis. De besluitvormingsstructuren van deze naoorlogse institutie werden nooit
grondig aangepast aan de wijzigende economische en politieke realiteiten. Hierdoor kwam het Fonds
in diskrediet bij een groot aantal van zijn leden. Voornamelijk de ontwikkelingslanden en opkomende
economieën hielden zich de afgelopen decennia weg van deze institutie. Door de economische en
financiële crisis van 2008 en de bijeenkomsten van de G20 kreeg het Fonds opnieuw een centrale rol
in het internationaal monetair systeem. Deze hernieuwde rol heeft echter ook een keerzijde. De
opkomende economieën zoals China, India, Rusland en Brazilië vragen institutionele veranderingen.
De bedoeling hiervan is dat de besluitvormingsstructuren een betere weerspiegeling vormen van het
aandeel van de opkomende economieën en van de ontwikkelingslanden in de globale economie.
Hierbij speelt de quotaformule een cruciale rol. Deze formule wordt gehanteerd om de relatieve positie
van een land in de globale economie te beoordelen en is medebepalend voor het stemgewicht van een
lidstaat in de besluitvormingsstructuren. De hervorming van de quotaformule is een onderdeel van een
ruimer pakket aan institutionele veranderingen binnen het IMF. In 2008 werden de vijf oude
9
quotaformules hervormd tot een enkelvoudige formule. De hervormingsdoelstelling van het IMF was
dan ook het bekomen van een simpele en transparante formule. Deze quotaformule is echter niet het
eindpunt van de herziening. In het hervormingspakket van 2010 werd toegevoegd dat de nieuwe
quotaformule verder uitgewerkt moet worden. Het finale akkoord werd aanvankelijk gepland tegen
januari 2013 maar de ‘deadline’ werd tot tweemaal toe uitgesteld wegens een gebrek aan
eensgezindheid. Momenteel wordt het finale akkoord verwacht tegen januari 2015.
Maatschappelijke relevantie
Ieder land heeft belang bij een welvarende en stabiele wereldeconomie. Het IMF kan als internationale
institutie bijdragen tot deze welvaart en stabiliteit. Door de toenemende complexiteit van het globale
economische en financiële systeem is er nood aan een institutie die dit gebeuren overschouwt.
Supervisie op het internationaal monetair en financieel systeem kan de stabiliteit alleen maar
bevorderen. Het IMF is belangrijk voor het faciliteren van overleg en samenwerking indien monetaire
problemen zich voordoen. Het geven van technische bijstand en het ter beschikking stellen van
financiële middelen aan leden met een onevenwichtige betalingsbalans moeten ervoor zorgen dat een
lidstaat geen maatregelen neemt die nefast zijn voor de nationale of internationale welvaart.
Economische en financiële crisissen zullen zich ook in de toekomst nog voordoen, maar het IMF kan
als toezichthouder bijdragen tot internationale samenwerking die onmisbaar is bij het indammen van
dergelijke crisissen. Vermits ieder land een bijdrage levert aan de wereldeconomie is het ook
belangrijk dat ieder land deelneemt aan het IMF. Vanuit die optiek is het essentieel dat er
hervormingen plaatsvinden binnen het Fonds.
Wetenschappelijke relevantie
Het IMF is een belangrijk onderdeel van de global governance. Onderzoek naar de institutionele
veranderingen en de gevolgen hiervan voor de werking van deze internationale institutie zijn
wetenschappelijk relevant. Daarnaast zijn de hervormingen een actueel onderwerp die de toekomst
van het IMF zullen bepalen.
Deze literatuurstudie beoogt een actueel beeld te geven van het hervormingsdebat rond de
quotaformule langs drie economische polen: de Verenigde Staten, de Europese Unie en de BRIClanden. De oorspronkelijke doelstelling om de nieuwe quotaformule van januari 2014 te toetsen aan
dit hervormingsdebat kon niet verwezenlijkt worden aangezien er geen finaal akkoord bereikt werd in
januari 2014. De centrale onderzoeksvraag “heeft de nieuwe quotaformule zijn grenzen van het
mogelijke bereikt?” zoals geformuleerd in de voorbereiding tot de masterproef kan bijgevolg niet
beantwoord worden. De onderzoeksvraag werd aangepast en luidt als volgt: “Wat zijn de belangrijkste
geschilpunten in het hervormingsdebat over de quotaformule?”.
10
Deze masterproef omvat vijf onderdelen: een historisch overzicht, de noodzaak tot hervorming, de
actuele hervormingen, de quotaverdeling en het hervormingsdebat. Het historisch overzicht vangt aan
bij het ontstaan van het IMF en eindigt bij de Aziatische crisis. Deze crisis was net zoals de crisis van
2008 een ‘window of opportunity’ om hervormingen binnen het IMF te verwezenlijken. Er kwam toen
een internationaal debat op gang voor een ‘New International Financial Architecture’. Dit debat bleef
echter
zonder
enig
gevolg.
In
de
noodzaak
tot
hervorming
worden
drie
belangrijke
hervormingskrachten besproken: de legitimiteits- en effectiviteitscrisis, de interne financiële crisis en
de verschuivende economische machtsverhoudingen. Het onderdeel ‘actuele hervormingen’ handelt
over het bredere kader aan institutionele veranderingen waarbinnen de hervorming van de
quotaformule gesitueerd moet worden. Het Singapore-pakket van 2006, de rol van de G20 en het
hervormingspakket van 2010 komen hier uitvoerig aan bod. Het hoofdstuk ‘de quotaverdeling’ vangt
aan met een beschrijving hoe de quota van een land bepaald wordt en een historisch overzicht van de
quotaformule. Ondanks het economische karakter van de formule was er een onderliggende politieke
doelstelling. Er waren voorafgaande opvattingen over hoe de quotaverdeling er grosso modo mocht
uitzien. Vervolgens wordt de quotaformule van 2008 besproken. Langs de variabelen van de formule
zal er een schets gemaakt worden van het debat in de politiek-wetenschappelijke literatuur. Tenslotte
worden nog twee belangrijke methodes beschreven om macht te verdelen volgens een andere
benadering, namelijke de ‘one country one vote’ principe en de ‘double majority’. Beide methodes
worden geacht meer democratisch te zijn dan de huidige quotaverdeling. In het laatste onderdeel ‘het
hervormingsdebat’ worden de standpunten, vitale belangen en initiatieven weergegeven van de
Verenigde Staten, de Europese Unie en de BRIC-landen.
11
1. Historisch overzicht
De beurscrash van Wall Street in 1929 en de daaropvolgende economische depressie van de jaren
dertig zorgden voor een langdurige internationale economische malaise. In een poging om de eigen
economie te redden hanteerden staten een politiek van economisch nationalisme (Coolsaet, 2001, pp.
344-346). Men keerde terug naar een protectionistisch beleid enerzijds door het opwerpen van
handelsbarrières om import af te remmen en anderzijds door een competitieve muntdevaluatie om de
export te bevorderen. De muntstabiliteit werd aangetast doordat verschillende landen niet langer in
staat waren om hun giraal geld te dekken met goud. Hierdoor waren zij genoodzaakt om de
goudstandaard los te laten. Wegens de volatiliteit van de wisselkoersen werd de uitwisseling van
valuta’s sterk bemoeilijkt (De Swert, 2009, p. 159). De nationalistische relancemaatregelen van de
jaren dertig versterkten een verdere daling in de wereldhandel, toenemende werkloosheid en een
afname van de levensstandaard (IMF, 2013, 27 februari).
De initiatieven van de jaren dertig om gezamenlijk de crisis te bestrijden en opnieuw tot economische
en monetaire samenwerking te komen, bleven zonder resultaat. Begin jaren veertig deden Harry White
en John Keynes een voorstel inzake het naoorlogse monetair systeem. Men pleitte voor het oprichten
van een internationale instelling die zou toezien op de monetaire stabiliteit (De Swert, 2009, p. 159).
White en Keynes kunnen beschouwd worden als de architecten van het naoorlogse monetaire systeem.
Hun voorstel vormde het denkkader voor de onderhandelingen in Bretton Woods. De conferentie van
Bretton Woods, in juli 1944, beoogde het creëren van een monetair en financieel kader voor de
naoorlogse economische samenwerking. Het Bretton Woodsakkoord voorzag in de oprichting van drie
nieuwe internationale instellingen: Het Internationaal Monetair Fonds, de Internationale Bank voor
Wederopbouw en Ontwikkeling (de Wereldbank) en de Wereldhandelsorganisatie.
Eén jaar later, in december 19451, werd het Internationaal Monetair Fonds formeel opgericht toen 29
landen overgingen tot de plechtige ondertekening van ‘the Articles of Agreement’ (IMF, 2013, 27
februari). In 1946 startte het IMF haar werkzaamheden met als voornaamste functie het toezicht op de
werking van het Bretton Woodssysteem. Dit systeem verplichtte de leden van het IMF om een vaste
wisselkoers van hun valuta tegenover de Amerikaanse dollar aan te houden. Men kon deze wisselkoers
enkel aanpassen bij een onevenwicht in de betalingsbalans en indien het IMF met deze wijziging
instemde. De waarde van de nationale munten werden aldus gekoppeld aan de dollar en alleen de
1
In 1945 werd ook de Wereldbank formeel opgericht (Coolsaet, 2001, p. 346). De Wereldhandelsorganisatie die
zou toezien op de liberalisering van de wereldhandel werd wegens tegenstand van het Amerikaanse Congres niet
opgericht. Deze organisatie werd vervangen door een alternatief. De ‘General Agreement on Tariffs and Trade’
(GATT). Die via multilaterale onderhandelingen de vrijhandel zou bevorderen.
12
dollar kon ingewisseld worden tegen goud. Het Bretton Woodssysteem betekende een indirecte
herinvoering van de goudstandaard en de dollar werd de belangrijkste valuta.
Tegen het einde van de jaren zestig kwam dit stelsel van vaste wisselkoersen steeds meer onder druk
(IMF, 2013, 27 februari). Door de verhoogde Amerikaanse binnenlandse en militaire uitgaven besloot
de Amerikaanse regering in 1971 om de convertibiliteit van de dollar in goud stop te zetten. Dit
betekende het einde van het Bretton Woodssysteem en het ontstaan van een stelsel van zwevende
wisselkoersen. De leden van het IMF kregen autonomie in het bepalen van hun wisselkoersregime.
Men kon opteren om hun munt vrij te laten zweven of deze te koppelen aan andere valuta. Ook de
munt van een ander land aannemen, deelnemen aan een munt blok of lid worden van een monetaire
unie werd toegestaan. De koppeling van de nationale valuta aan goud werd niet toegelaten.
Naast het toezicht op de monetaire stabiliteit was het IMF ook verantwoordelijk om te waken over de
liquiditeit van het internationale monetaire systeem (De Swert, 2009, p. 160). Het IMF stelde
middelen ter beschikking voor landen met betalingsbalansproblemen.
Deze betalingsbalansproblemen verdiepten zich in de jaren zeventig. De oliecrises van 1973 en 1979
resulteerden in een forse stijging van de olieprijs (IMF, 2013, 27 februari). Dit betekende voor olieimporterende landen een toenemend tekort op de handelsbalans en een hoge inflatie. Het IMF
reageerde op deze uitdagingen door een aanpassing van zijn kredietinstrumenten. Men begon
concessionele of ‘zachte’ leningen te verstrekken aan ontwikkelingslanden via het 'trust fund'. Tevens
werden er twee 'oil facilities' (1974 en 1976) opgericht die het IMF de mogelijkheid gaven om te lenen
van olie-exporteurs en dit uit te lenen aan olie-importeurs. Ook westerse banken, die een enorme
hoeveelheid aan petrodollars in kas hadden, begonnen leningen te verstrekken aan olie-importeurs. Dit
waren 'goedkope' leningen met een lage, maar wel variabele interestvoet. Toen deze interest begon te
stijgen in 1979 als gevolg van de tweede olieshock, evolueerde de oliecrisis naar een schuldencrisis.
Daarenboven werd de wereldeconomie in 1980 getroffen door een globale recessie. Bijkomende
leningen waren vereist, maar ditmaal aan veel hogere interesten. In 1982 kondigde Mexico aan dat het
niet bij machte was om zijn leningen terug te betalen. De terugbetalingsproblemen van diverse
ontwikkelingslanden zorgden ervoor dat commerciële banken enkel leningen wilden verstrekken aan
hoge interesten. Het IMF werd de 'lender of last resort' en creëerde in 1986 een nieuw concessioneel
leningsprogramma, de zogenaamde structurele aanpassingsprogramma's. Leningen aan landen met
betalingsbalansproblemen
gingen
gepaard
met
een
reeks
beleidsaanbevelingen,
een
standaardhervormingspakket gebaseerd op neoliberale principes. Deze periode waar neoliberale
principes domineerden in het denken wordt ook aangeduid met de Washingtonconcensus.
13
De implosie van de Sovjet-Unie in 1991 betekende een omvangrijke uitbreiding van het aantal leden
van het Fonds (IMF, 2013, 27 februari). Om de overgang van planeconomie naar vrijemarkteconomie
te begeleiden gaf het IMF beleidsadvies, technische ondersteuning en financiële bijstand.
Eind jaren negentig werd de wereld geconfronteerd met een financiële crisis, de zogenaamde
Aziatische crisis van 1997-1999. De aanleiding was de beslissing van Thailand om zijn nationale
munt, de baht, los te koppelen van de Amerikaanse dollar. Landen als Zuid-Korea, Taiwan, Hongkong
en Indonesië werden meegesleurd in een financiële crisis. Vervolgens verspreidde de regionale crisis
zich ook naar Rusland en landen in Latijns-Amerika. Het IMF kreeg in deze periode zware kritiek
omdat het Fonds niet in staat bleek om de internationale monetaire stabiliteit te waarborgen. De
financiële bijstand en beleidsondersteuning waren onvoldoende om een antwoord te bieden op de
crisis. Het Internationaal Monetair Fonds kreeg het stigma van een illegitieme organisatie (Woods,
2010, p. 52).
14
2. Noodzaak tot hervorming
In de wetenschappelijke literatuur heerst de consensus dat het Fonds zich zowel in een legitimiteitsals effectiviteitscrisis bevindt. In wat volgt, is een schets van de oorzaken van deze crisis en de
hervormingskrachten. Er zijn verschillende dynamieken aan het werk die elkaar wederzijds
beïnvloeden. Eerst wordt er een theoretisch kader gegeven van legitimiteit. Vervolgens wordt de
legitimiteit van het IMF besproken. De Aziatische crisis, de neoliberale conditionaliteiten verbonden
aan de kredieten en de ‘global imbalances’ zijn belangrijke elementen in het begrijpen van het
legitimiteits- en effectiviteitsdeficit. Daaropvolgend wordt de interne financiële crisis besproken
waarbij de nadruk ligt op de drie mogelijke financieringsmodellen die het Fonds kan hanteren om
inkomen te genereren. Tenslotte worden de verschuivende economische machtsverhoudingen in de
wereldeconomie in beeld gebracht.
2.1. Legitimiteit en effectiviteit van het IMF
2.1.1. Wat is Legitimiteit?
In de traditionele rechtsleer zijn staten de centrale actoren. Internationale instituties zijn legitiem
indien ze het recht bezitten om beslissingen te nemen omtrent bepaalde materies (Christiano, 2011, p.
3). Dit recht wordt bekomen wanneer staten instemmen met de oprichting van een internationale
institutie door middel van een verdrag. In deze visie geldt het algemene rechtsbeginsel ‘pacta sunt
servanda’ waarbij de verdragspartijen de afgesproken verdragen dienen te respecteren. Het IMF is
volgens deze beschouwing een legitieme organisatie, met het oprichtingsverdrag of ‘the Articles of
Agreement’ gaven 29 staten hun instemming en onderschreven ze de doelstellingen van het Fonds.
In de literatuur wordt deze traditionele visie, met het principe van staatsinstemming, gezien als een
noodzakelijke maar onvoldoende voorwaarde om te komen tot legitimiteit in internationale
instellingen. Het concept legitimiteit werd oorspronkelijk ontwikkeld voor democratische staten en
kan daarom niet volledig worden toegepast op het internationale niveau. Legitimiteit is een
gecontesteerd concept met meerdere en soms tegenstrijdige definities.
Volgens Keohane kan legitimiteit gedefinieerd worden volgens een normatieve en sociologische
interpretatie (2011, p. 99). De normatieve interpretatie houdt in dat een institutie ‘the right to rule’
bezit. Een institutie bezit sociologische legitimiteit indien er een wijdverspreid geloof is onder de
leden dat de institutie ‘the right to rule’ heeft. Ook Jacqueline Best legt de nadruk op perceptie en
geloof als de centrale elementen van legitimiteit (2007, p. 472). Geloven dat een instelling legitiem is,
15
maakt de instelling daarom nog niet legitiem, maar als voldoende mensen of leden geloven dat een
instelling legitiem is, dan dragen zij wel bij tot de legitimiteit van de institutie. Christiano definieert
net zoals Keohane legitimiteit als het recht van een internationale institutie om beslissingen te nemen
omtrent bepaalde onderwerpen (2011, p. 1). Daarnaast legt Christiano de nadruk op het morele aspect
van legitimiteit. Ook de leden die niet akkoord gaan met de beslissingen voelen zich er toch door
gebonden omdat er een vorm van morele gemeenschap is. Deze moreel bindende kracht wordt
bekomen indien de inhoud van de beslissingen onafhankelijk tot stand kan komen. Volgens Gnath,
Mildner & Schmucker verkrijgt een institutie zijn legitimiteit niet enkel door de aanvaarding van de
leden (2012, p. 7). Ook niet-leden en andere internationale instituties, die instaan voor de
implementatie, moeten de institutie aanvaarden.
Zürn ontwikkelde een kader met zes bronnen van legitimiteit; de uitkomsten moeten gebaseerd zijn op
expertise, er moet een vorm van wederzijds vertrouwen of een imagined community zijn, de
individuele rechten moeten beschermd worden, de besluitvormers moeten voor hun daden
verantwoording afleggen, er moeten participatie mogelijkheden zijn in het selectieproces van de
besluitvormers en tenslotte moet de institutie een publiek karakter hebben (2010, p. 94).
Volgens Jacqueline Best bestaan er drie bronnen van legitimiteit (Best, 2007, p. 471). Als eerst kan
legitimiteit gebaseerd worden op de autoriteitsbron. Dit kan bijvoorbeeld traditie, religie of
instemming van de bevolking zijn. Legitimiteit kan ook gebaseerd worden op de procedure, zoals
eerlijke rechtsgang, vrije verkiezingen en participatie. Tenslotte kan legitimiteit ook gebaseerd worden
op de uitkomsten. Indien een instelling of het beleid positieve gevolgen heeft, dan draagt dit bij tot de
legitimiteit van het beleid of de institutie.
Tal van auteurs trachten legitimiteit te definiëren aan de hand van meerdere criteria, die hun basis
vinden in de liberaal democratische principes (Gnath et al., 2012; Keohane, 2011; Zürn & Stephen,
2010). Een eerste belangrijk criterium is inclusiviteit. Om mondiale regels te kunnen uitvaardigen
moet een institutie open zijn voor iedereen die de doelstelling van de institutie onderschrijft. Dit
impliceert evenwel niet een gelijkheid in stem voor alle staten. Inclusiviteit betekent dat men niet
arbitrair mag worden uitgesloten van participatie in de institutie. Daarnaast moet een internationale
institutie een minimum aan aanvaardbaarheid bezitten. Indien ze een ernstig onrecht begaan of
mensenrechten schenden dan kunnen hun regels niet als bindend beschouwd worden. Dit criterium is
gebaseerd op de democratische theorie, die de nadruk legt op basisrechten zoals veiligheid en vrijheid.
De actoren binnen een institutie moeten voor hun daden verantwoording afleggen. Er zijn normen,
waarden en standaarden die gevolgd moeten worden en er moet een sanctie mogelijkheid zijn indien
men deze normen of standaarden schendt. Samenhangend met verantwoording of accountability is ook
transparantie een belangrijk element om te komen tot een legitieme instelling. Toegang tot informatie
16
over de institutie, het besluitvormingsproces en de uitkomsten bestaat uit een interne en externe
dimensie. De interne transparantie beschrijft de mate waarin de leden geïnformeerd worden over de
stappen in het besluitvormingsproces. De externe transparantie omvat de mate waarin de niet-leden of
de civiele samenleving de beslissingen kunnen inzien, begrijpen en evalueren. Daarnaast moet er een
onderscheid gemaakt worden tussen ex-ante en ex-post transparantie. Met ex-ante transparantie wordt
bedoeld dat de posities voorafgaand aan de onderhandelingen gekend zijn. Ex-post transparantie houdt
in dat de uitkomsten van de onderhandelingen bekend gemaakt worden aan het publiek. Instituties
moeten ook integriteit bezitten. Dit verwijst naar de relatie tussen de acties van een institutie en de
waarheid. Indien een institutie zich baseert op valse waarheden dan is er een gebrek aan integriteit.
Instituties die zich baseren op racisme of valse informatie verspreiden zijn illegitiem. Instituties
ontbreken ook aan integriteit wanneer er discrepantie is tussen de werkelijke prestaties en hun
zelfbenoemde activiteiten of doelstellingen.
In de literatuur wordt er vaak een onderscheid gemaakt tussen de input en output dimensie van
legitimiteit
(Gnath
et
al.,
2012,
p.
7).
De
input
dimensie
heeft
betrekking
op
de
besluitvormingsmechanismen en de aanvaarding van de regels van een institutie. Bovenstaande
criteria zoals inclusiviteit, accountability en transparantie behoren tot deze input dimensie. De output
dimensie wordt afgeleid uit de activiteiten van een institutie. Zo wijst Keohane op het belang dat
multilaterale instituties resultaten moeten bereiken die beter zijn dan de alternatieven (2011, p. 103).
Voordelen kunnen materieel zijn, bijvoorbeeld veiligheid, ecologie of welvaart. Daarnaast kunnen ze
ook procedureel zijn, zoals samenwerking tussen mensen van verschillende samenlevingen om
mondiale problemen op te lossen. De legitimiteit van een institutie wordt aangetast indien er een
alternatieve instelling is die betere voordelen kan bieden, en waarbij de toegang zonder al te grote
transitiekosten kan bekomen worden.
Legitimiteit is een noodzakelijke maar onvoldoende voorwaarde om te komen tot een hoge
effectiviteit (Gnath et al., 2012, pp. 7-8). Een institutie is effectief wanneer deze de haar opgelegde
doelstellingen kan realiseren. Effectiviteit kan beoordeeld worden met behulp van drie criteria: output,
uitkomsten en impact. Output omvat de beslissingen en regels die instellingen uitvaardigen. Voor het
achterhalen van de uitkomsten moet gekeken worden naar de nationale beleidsveranderingen, in de
context van de aangegane internationale afspraken. Met impact bedoelt men de verandering of
oplossing van het internationaal probleem.
Een institutie hoeft niet op alle criteria even hoog te scoren om legitiem te zijn (Keohane, 2011, p.
101). De evaluatie van legitimiteit moet gesitueerd worden op een continuüm. Een statische
beoordeling – is een institutie legitiem of niet? –
kan leiden tot onjuistheden of het onterecht
verwerpen van instituties. Bij het beoordelen van legitimiteit moet ook de capaciteit tot institutionele
17
verandering in beschouwing genomen worden. Een institutie met een aanpassingsvermogen kan op
lange termijn meer legitiem zijn dan een schijnbaar legitieme instelling die niet bij machte is om zich
aan te passen.
2.1.2. Legitimiteits- en effectiviteitscrisis van het IMF
De Aziatische crisis van 1997-1998 wordt door tal van auteurs gezien als een eerste ernstige aantasting
van de legitimiteit en effectiviteit van het IMF (Best, 2007; Tan, 2006; Woods, 2010; Torres, 2007;
Rajan, 2011). Het Fonds bleek immers niet in staat om de internationale monetaire stabiliteit te
waarborgen. Door de ineffectieve maatregelen om de crisis te bestrijden en omwille van de sociale en
economische gevolgen van deze maatregelen werd het IMF beschouwd als een ineffectieve en
illegitieme organisatie (Tan, 2006, pp. 507-508). Het Fonds verloor zijn relevantie bij een groot aantal
van zijn leden. Deze landen gingen op zoek naar alternatieve financieringsmiddelen. Argentinië,
Brazilië, Indonesië, Rusland en Turkije gingen over tot grote terugbetalingen en het aantal nieuwe
leningen daalde expansief.
De Aziatische crisis was volgens Wade een ‘window of opportunity’ om het IMF te hervormen. De
crisis bracht een internationaal debat op gang voor een ‘new international financial architecture’
(Wade, 2009, p. 540). De rapporten van de G7- en G8-bijeenkomsten uit deze periode tonen aan dat
men aanspoorde op hervormingen van het IMF, de Wereldbank en andere internationale financiële
instellingen (Hajnal, 2007, pp. 87-88). Er werd een pleidooi gevoerd voor meer supervisie en regulatie
van het internationaal financieel systeem en voor een grotere transparantie en verantwoordelijkheid
van het IMF en de Wereldbank. Het debat voor een nieuwe financiële architectuur boekte echter geen
resultaten (Wade, 2009, p. 540). Zodra duidelijk werd dat de crisis zich niet zou verspreiden tot de
Westerse kernlanden, nam de belangstelling af om wijzigingen aan te brengen in het bestaande regime.
De politieke onwil van de Westerse kernlanden is echter niet de enige reden waarom er in deze
periode geen institutionele veranderingen gebeurd zijn. Ook bij de opkomende economieën was er een
gebrek aan belangstelling om de internationale financiële instituties te versterken (Bordo & James,
2009, 24 april). Deze landen hadden geen geloof meer in de effectiviteit van het Fonds. Het IMF werd
niet in staat geacht om het hoofd te bieden aan mogelijke crisissen in de toekomst. Zeker indien landen
zoals China of India betrokken zouden zijn. Vooral de Aziatische landen wilden zichzelf veiligstellen
tegen mogelijke crisissen en begonnen eigenhandig aan de uitbouw van reserves.
Volgens Best werd door de Aziatische crisis de ‘expert legitimiteit’ van het Fonds in vraag gesteld
(2007, p. 475). Expertise als basis voor legitimiteit berust bij het succes van de uitkomsten. Voor het
Fonds is dit het vrijwaren van een stabiel internationaal financieel systeem. De Aziatische crisis
plaatste vraagtekens bij de capaciteit van het Fonds om deze financiële stabiliteit te verzekeren.
18
Volgens Best ontstond er een legitimiteitskloof tussen wat het Fonds beloofde te doen en hun
effectieve bijdrage tot financiële stabiliteit.
Helleiner wijst op het verschil in denken tussen de Westerse industrielanden en de opkomende
economieën (2010, pp. 627-628). Het IMF, de G7 en de private financiële instellingen schoven de
oorzaak van de Aziatische crisis af op het gevoerde beleid van de landen in kwestie en niet op de
werking van de mondiale financiële markten. Hun antwoord bestond uit het aanmoedigen van
ontwikkelingslanden om een neoliberaal beleid te voeren dat in de lijn lag met de praktijken van de G7
en het beleidsadvies van het IMF. In ontwikkelingslanden, voornamelijk in Oost-Azië, werd deze visie
niet gedeeld. Volgens hen was de Aziatische crisis het gevolg van mondiale speculatieve aanvallen.
Om de kwetsbaarheid voor de financiële markten te verminderen werd het beleid aangepast. Daarnaast
wou men zich meer onafhankelijk opstellen tegenover het IMF door de opbouw van unilaterale
kapitaalreserves, kapitaalcontrole en het Chiang Mai Initiative.
De zoektocht naar alternatieve financieringsmiddelen en de opbouw van buitenlandse kapitaalreserves
moeten ook gezien worden in de context van de conditionaliteiten die het Fonds oplegt aan landen die
een lening aangaan. Vanaf de jaren tachtig was er een ongebreideld geloof in een zelfregulerende
markt en werd het financieel systeem alle vrijheden toegekend. Leningen aan landen met
betalingsbalansproblemen
gingen
gepaard
met
conditionaliteiten.
Dit
was
een
standaard
hervormingspakket, de zogenaamde Washington Consensus, die gebaseerd was op neoliberale
principes, zoals liberalisering, privatisering en deregulatie. Via deze leningsvoorwaarden heeft het
Fonds een regulerende capaciteit (Torres, 2007, p. 448). Deze gaan over macro-economische
doelstellingen en structurele hervormingen, ze interveniëren bijgevolg in de binnenlandse
aangelegenheden van een staat. De voorwaarden moeten ervoor zorgen dat een land terug toegang
krijgt tot de private financiële markten, wat uiteindelijk ook verzekerd dat een land zijn lening
terugbetaald. Conditionaliteiten hebben een effect op de inkomensverdeling en aldus op de populatie
van het land in kwestie. Burgers in democratieën verwachten dat ze kunnen participeren in de
beslissingen die directe gevolgen hebben op hun inkomen. In het Fonds hebben burgers enkel een
stem via een Executive Director die niet rechtstreeks verkozen wordt. Er is een hoge weerstand vanuit
de ontwikkelingslanden of leningsbehoeftige landen tegen deze conditionaliteiten omdat ze
beschouwd worden als condities opgelegd door de rijke Westerse landen.
De uitbouw van grote kapitaalreserves vormt een ernstig probleem voor de effectiviteit. Torres
omschrijft effectiviteit als de capaciteit om het beleid van de kernleden te beïnvloeden door het geven
van advies (2007, pp. 444-445). Effectiviteit betekent ook dat potentiële leningsbehoeftige landen
vertrouwen hebben in de financiële ondersteuning van het Fonds. Volgens Torres tonen de ‘global
imbalances’ aan dat het Fonds niet meer in staat is om de grote leden te overtuigen om de
19
beleidsadviezen te volgen. De term ‘global imbalances’ verwijst naar de situatie waarbij er systemisch
belangrijke economieën zijn met een aanzienlijk handelsbalanstekort en anderen met omvangrijk
handelsbalans surplus, zoals respectievelijk de Verenigde Staten en China (Rajan, 2011, pp. 2-4). Het
verschil wordt gefinancierd door leningen op de internationale private kapitaalmarkten. Door een
gebrek aan vertrouwen in het Fonds om hen tijdens crisissen financieel te ondersteunen bouwen
Aziatische landen buitenlandse kapitaalreserves op. Deze kapitaalaccumulatie ondermijnt de capaciteit
van het IMF om een beleid te promoten dat bijdraagt tot een betere globale economische stabiliteit.
Landen die hun beleid zouden moeten bijstellen om de problematiek van ‘global imbalances’ op te
lossen, hebben door hun kapitaalreserves geen behoefte aan de financiële middelen van het IMF.
Volgens Rajan kan het IMF meer invloed verwerven door rechtstreeks beroep te doen op de burgers,
de nationale politieke partijen en niet-gouvernementele organisaties (2011, pp. 7-8). Het publiek heeft
een lange termijn perspectief in tegenstelling tot nationale regeringen die in legislatuurtermijnen
denken. Burgers mobiliseren betekent een bijkomende druk op de regeringen om actie te ondernemen.
Momenteel zijn de ministers van financiën, de gouverneurs van de centrale banken en nationale
bureaucraten het primaire publiek van het Fonds. Multilaterale instellingen moeten hun strategie
bijstellen en het nationale publieke debat aanwakkeren, dit is immers een belangrijk middel om
binnenlandse beleidsmaatregelen aan te moedigen.
Torres stelt dat de ‘governance’ structuur van het IMF dysfunctioneel is om de doelstelling van
financiële en monetaire stabiliteit te bereiken (2011, p. 445). Één van de kernproblemen hierbij is de
quotaverdeling. Quota’s bepalen het stemgewicht van de leden alsook de omvang van hun financiële
bijdrage en de toegang tot de financiële middelen. Rijke landen die een grote bijdrage leveren, kunnen
bijgevolg de beleidsadviezen van het Fonds bepalen. Volgens Torres is dit een paradox, de
ontwikkelde economieën die geen nood hebben aan leningen krijgen wel meer toegang tot de
financiële middelen. Het zijn deze landen die de instituties ‘runnen’. Ontwikkelingslanden of de
potentiële leningsbehoeftige landen hebben een lage quota waardoor hun toegang tot financiële
middelen beperkt is. Door hun lage quota bezitten ze eveneens een kleiner stemgewicht. Deze landen
voelen zich uitgesloten van het besluitvormingsproces. Volgens Torres moet het Fonds tegenover de
burgers meer verantwoordelijk en responsabel worden (2007, p. 460). Omdat hun beleidsadvies en
conditionaliteiten directe gevolgen hebben voor het inkomen van de burgers. Het beleid is geen
technische neutrale materie maar omvat een afweging in termen van sociale rechtvaardigheid. Dit
moet onderwerp zijn van democratische verantwoording, aldus zou de Executive Board
verantwoording moeten afleggen aan nationale congressen.
Ook Woods pleit voor meer betrokkenheid van de nationale parlementen om de accountability of
verantwoording van het Fonds te vergroten (2006, pp. 208-213). Men moet voldoende rapporteren aan
20
de nationale parlementen en meer informatie vrijgeven omtrent de leningsovereenkomsten.
Daarenboven moet men een grotere participatie toelaten van de nationale besluitvormers en het
maatschappelijke middenveld bij het ontwerpen van de programma’s. Tenslotte zouden de krediet
afnemende landen meer controle moeten hebben over de middelen die ze lenen en de evaluatie van de
projecten. Dit zijn aspecten die het ownership of eigenaarschap van de ontwikkelingslanden inzake
beleid en projecten moeten versterken.
Tenslotte kan de legitimiteit van het Fonds ook verhoogd worden door meer transparantie. Hoewel het
Fonds zich sterk maakt dat men een transparante institutie is, maakt het IMF niet alle rapporten
openbaar (Gnath, Mildner & Schmucker, 2012, pp. 17-20). Men staat weigerachtig tegenover het
uitgeven van rapporten en leningscondities of over de vooruitgang en evaluaties van individuele
landen. De reden voor dit gebrek aan transparantie is de onbelemmerde kapitaalmobiliteit en de
gevoeligheid van de kapitaalmarkten. Deze kunnen overreageren bij de publicatie van individuele
staten analyses. Ook de economische en financiële crisis van 2008 betekende een aantasting van de
interne transparantie. Onderhandelingen werden gevoerd in kleine informele groepen zoals de G7.
Woods vraagt om meer transparantie via de publicatie van besprekingen, discussies en beslissingen
van de Executive Board (2006, pp. 208-213). Een integrale verslaggeving, met inbegrip van de
standpunten die door iedere Director werd ingenomen, moet toelaten dat de leden van de Executive
Board meer openlijk verantwoordelijk kunnen gesteld worden voor de standpunten die ze innemen.
2.2. Interne financiële crisis
Woods onderscheidt drie mogelijke financieringsmodellen van het Fonds (Woods, 2010, pp. 53-54).
Bij het ‘borrower-dependent model’ is het IMF afhankelijk van de inkomsten uit leningen. Sinds de
jaren tachtig is het Fonds, voor zijn werkingsmiddelen, steeds meer afhankelijk geworden van dit
model. De last van wie betaalt voor de institutie kwam voornamelijk te liggen op diegenen die
leenbehoeften hadden, namelijk de ontwikkelingslanden en opkomende economieën. Hun stemrecht in
de besluitvormingsorganen werd echter nooit in verhouding gebracht met hun bijdrage. Vanaf de jaren
negentig kwam er een daling in het aantal kredietverstrekkingen waardoor de werkingsmiddelen van
het Fonds aanzienlijk verkleinden. Zoals eerder besproken kozen opkomende economieën er steeds
minder voor om de middelen van het Fonds te benutten omdat de leningen gepaard gingen met te veel
conditionaliteiten. Dit zorgde voor een inkrimping van de financiële middelen van het Fonds.
Onderstaande grafiek toont aan dat er een drastische daling kwam in uitstaande kredieten en leningen
over de periode 2004-2008. Deze dalende tendens versterkte de reeds heersende interne financiële
crisis.
21
(bron: http://www.cato.org/publications/commentary/panic-fallout)
Een tweede financieringsmodel is het ‘lender dependent model’ waarbij de middelen van Fonds
voorzien worden in ‘General Arrangements to Borrow’ (GAB) en de ‘New Arrangements to Borrow’
(NAB) (cf. Infra, hoofdstuk 3.2). Dit zijn leningsakkoorden met rijke leden die de financiële middelen
van het Fonds aanzienlijk kunnen uitbreiden maar wel berusten op de ‘goodwill’ van de leden. De
uitbreiding van de financiële middelen in 2009 door de bilaterale kredietlijnen en een NAB van 600
miljard dollar betekende een aanzienlijke versterking van dit ‘lender dependent model’. Het was een
manier om het vertrouwen te herstellen in het internationaal financieel systeem en de leden te voorzien
in meer liquiditeit.
Tenslotte is er het ‘borrower independent model’ waarbij de financiering geregeld wordt door middel
van de quota. Indien de middelen van het Fonds tekortschieten tijdens een crisisperiode dan kan de
institutie een stijging in middelen bekomen door een algemene quota herziening, die om de 5 jaar
gehouden wordt. De hervorming van 2010 is voor het Fonds cruciaal om een ‘quota-based institution’
te blijven. Hiermee wordt bedoelt dat het IMF over eigen middelen moet beschikken, die de noden van
de leden kunnen ledigen. Enkel met een quotaherverdeling en de afbouw van de NAB zoals
afgesproken in het hervormingspakket van 2010 kunnen de eigen middelen worden uitgebreid. De
hervorming van 2010 is echter nog niet van kracht (cf. Infra, hoofdstuk 3).
2.3. Verschuivende economische machtsverhoudingen
De wereldeconomie is de afgelopen decennia drastisch gewijzigd. Begin jaren vijftig werd de
wereldeconomie
gekenmerkt
door
een
verdeling
tussen
geïndustrialiseerde
landen
en
ontwikkelingslanden of de Noord-Zuid opdeling (Ahearn, 2011, pp. 1-2). De bijdrage van de
22
geïndustrialiseerde staten bedroeg in de jaren vijftig ongeveer 90 procent van de mondiale
economische output.
De afgelopen twee decennia is deze kloof vervaagd. Tussen 1999 en 2008 is de omvang van de
globale economie verdubbeld, van 31 biljoen dollar in 1999 naar 62 biljoen dollar in 2008.
Ontwikkelingslanden zoals China, India en Brazilië waren verantwoordelijk voor het grootste aandeel
van deze globale groei. Niettemin waren zij niet de enige ontwikkelingslanden die een sterke
economische vooruitgang kenden. Bijna iedere regio in de wereld werd gekenmerkt door een stijging
in economische output. Ook andere opkomende economieën zoals Indonesië, Mexico, Vietnam en
Rusland hebben een sterke vooruitgang geboekt. Verschillende factoren liggen aan de basis van deze
enorme globale groei: veranderingen in de informatie en communicatie technologie, de implosie van
de Sovjet-Unie, de economische opening van China, handelsliberalisering en een vrijgemaakt
kapitaalverkeer.
(bron: Ahearn, 2011, p. 4)
Bovenstaande figuur illustreert de groeiende rol van opkomende economieën in het mondiale BBP
(Ahearn, 2011, pp. 3-4). De inbreng van de geavanceerde economieën wordt gekenmerkt door een
daling van 80 procent in de periode 1960-1972 naar 57 procent in 2008-2009. Over dezelfde periode
steeg het aandeel van de opkomende economieën in het globale BBP van 17 naar 39 procent.
23
(Bron: Ahearn, 2011, p. 5)
Bovenstaande figuur toont aan dat de inbreng van Brazilië, China en India in de wereldeconomie de
afgelopen jaren alsmaar groter werd, terwijl het aandeel van de G7 en de EU-152 afneemt. De figuur
toont ook aan dat de inbreng van de Verenigde Staten relatief constant gebleven is voor de periode
1973-2009 en dat deze nog steeds de grootste economie ter wereld is.
Zakaria spreekt in deze context over ‘the rise of the rest’. Volgens de auteur zijn er drie ingrijpende
machtsverhuivingen geweest (2008, pp. 1-3). De eerste grote machtsverhuiving speelde zich af in de
15de eeuw met de opkomst van de Westerse wereld. De tweede grote verschuiving vond plaats op het
einde van de 19de eeuw met de opkomst van de Verenigde Staten. Momenteel is de derde grote
verschuiving zich aan het voltrekken, die Zakaria omschrijft als ‘the rise of the rest’. Met deze
verwoording wil de auteur benadrukken dat het niet gaat over een achteruitgang van de Verenigde
Staten maar wel over een opkomst van andere staten. Bovendien wil Zakaria beklemtonen dat het niet
louter gaat over ‘the rise of Asia’. De economische groei die zich de afgelopen decennia aftekende is
toe te schrijven aan landen over de hele wereld. In 2006-2007 waren er 124 landen die een groei
kenden van meer dan 4 procent, waaronder meer dan 30 landen in Afrika.
2
De EU-15: de Europese Unie tot de uitbreiding van 2004. Deze 15 landen waren: België, Nederland,
Luxemburg, Frankrijk, Duitsland, Italië, Spanje, Portugal, Denemarken, Finland, Zweden, Verenigd Koninkrijk,
Ierland en Griekenland.
24
(Bron: Ahearn, 2011, p. 5)
Bovenstaande tabel geeft het aandeel van de BRIC-landen weer in de mondiale economie. Alle vier de
landen –maar China in het bijzonder- worden gekenmerkt door een sterke groei. In 2010 was hun
aandeel in het globale BBP zo’n 17,2 procent of bijna een vijfde van de wereldeconomie. Goldman
Sachs hanteerde voor het eerst de acroniem ‘BRIC’ om het toegenomen belang van Brazilië, Rusland,
China en India te omschrijven (Ahearn, 2011, p. 5). Volgens deze investeringsbank zullen de vier
BRIC-landen tegen 2039 samen economisch groter zijn dan de G6 (de G7 bij uitsluiting van Canada).
Deze mondiale economische verschuivingen hebben een delokalisatie van het productieproces en een
verandering in de internationale handelspatronen veroorzaakt, zo is er een toename van de ZuidZuidhandel en investeringen. Daarenboven heeft de mondiale groei geleid tot de opkomst van nieuwe
economische machtscentra. Zo ontwikkelen Brazilië, Zuid-Afrika en Mexico zich tot nieuwe regionale
machten (Berliner, 2010, 8 maart). Deze nieuwe economische structuur impliceert ook nieuwe
politieke machtsrelaties. De komst van de G20 op het toneel van de ‘global governance’ en de
hervormingen van het IMF en de Wereldbank moeten gezien worden in het licht van deze
verschuivende economische machtsverhoudingen.
Wade spreekt in deze context van een nieuwe economische multipolariteit bestaande uit drie polen: de
Verenigde Staten, de Europese Unie en de BRIC landen (Wade, 2011, pp. 349-353). Langs deze
opdeling zal het hervormingsdebat omtrent de quotaformule geschetst worden in hoofdstuk 5.
Gezien het grote aandeel van de BRIC-landen in de globale economie, is een hervorming van het IMF
absoluut noodzakelijk. De naoorlogse institutie voldoet immers niet meer aan de bestaande
economische machtsverhoudingen. De besluitvormingsstructuren moeten een betere weerspiegeling
vormen van het aandeel van de ontwikkelingslanden en opkomende economieën in de mondiale
economie.
25
3. De actuele hervormingen
3.1. Het Singapore-pakket 2006
Op de bijeenkomst te Singapore in september 2006 nam de Board of Governors een resolutie aan over
een hervormingspakket (IMF, 2008, 26 februari). De belangrijkste beslissing was het doorvoeren van
een ad hoc quotastijging voor de vier meest ondervertegenwoordigde landen. Dit waren China,
Turkije, Mexico en Korea. Deze quotastijging betekende een toename van 1,8 procent in het kapitaal
van het Fonds. In Singapore werden ook de krijtlijnen uitgezet voor een tweede hervormingsronde die
in april 2008 werd goedgekeurd. Deze tweede hervorming omvat een herziening van de quotaformule,
een ad hoc quotastijging voor 54 landen op basis van de nieuwe formule en een verdriedubbeling van
het aantal basisstemmen voor alle landen. Door het wijzigen van de basisstemmen wou men het
stemaandeel van de ‘low-income countries’ (LIC) beschermen.
3.2. De mondiale financiële en economische crisis vanaf 2008
Als gevolg van de financiële en economisch crisis kwam de G20 in november 2008 te Washington
voor de eerste maal bijeen op het niveau van staatshoofden en regeringsleiders (G20, 2008, 2 maart).
Deze groep bestaat uit de leiders van de 20 grootste economieën. Er werd een actieplan goedgekeurd
om de crisis in te dammen. De G20 beoogde het herstel van de globale economische groei,
stabilisering van de financiële markten en meer toezicht op het financieel systeem. De versterking en
hervorming van de internationale financiële instituties was hiervoor noodzakelijk. De G20 gaf het IMF
opnieuw een centrale plaats in het internationaal financieel systeem en een sturende rol om de crisis te
bedwingen.
Doordat de crisis zorgde voor een heropleving in de vraag naar financiële steun werd er gevreesd dat
de financiële middelen van het Fonds ontoereikend zouden zijn. Daarom werd in april 2009 op de
G20-top in Londen beslist om de financiële middelen van het Fonds uit te breiden met 750 miljard
dollar (G20, 2009, 2 maart). Dit bedrag werd samengesteld uit een STR3 allocatie van 250 miljard
3
STR of Speciale Trekkingsrechten werden in 1969 door het IMF in het leven geroepen als een internationaal
reservemiddel en vormen een aanvulling op de officiële internationale reserves waarover een land beschikt
(IMF, 2014, 2 maart). De waarde wordt bepaald op basis van een korf van vier belangrijke munten: de
Amerikaanse dollar, de Japanse yen, de Britse pond sterling en de Euro. De Speciale Trekkingsrechten worden
verdeeld onder de leden van het IMF in proportie met hun quota. Het laat de leden toe om hun STR in te
wisselen bij andere leden voor harde valuta.
26
dollar en een uitbreiding van de ‘New Arrangements to Borrow’ (NAB 4 ) met nieuwe leden,
voornamelijk opkomende economieën. Het totale bedrag aan kredietlijnen werd verhoogd met 500
miljard dollar (Deswert, 2010, pp. 171-172). Doordat in bepaalde landen een verhoging in NAB een
parlementaire goedkeuring vereist en dit enige tijd in beslag kan nemen, besloot men om de financiële
middelen van het Fonds op korte termijn te verhogen via bilaterale leningen en de uitgifte van
obligaties. Zo werd er 250 miljard dollar aan rechtstreekse leningen gegeven aan het IMF. Deze
tijdelijke middelen zouden op termijn ondergebracht worden in de nieuwe NAB. Ook de opkomende
economieën waren bereid een financiële bijdrage te leveren om de middelen van het Fonds te
versterken. Zij deden dit in afwachting van een substantiële verhoging van de quota’s, die moest
plaatsvinden eind januari 2011. De onderhandelingen binnen het IMF omtrent deze nieuwe NAB
werden afgesloten in november 2009 (Lawder, 2009, 3 maart). De overeenkomst voorzag een NAB
van 600 miljard dollar in plaats van 500 miljard dollar, samengebracht door de 26 oorspronkelijk
deelnemende landen en 13 nieuwe leden.
3.3. De quota en governance hervorming van 2010
In december 2010 werd door de Board of Governors een nieuw hervormingspakket goedgekeurd
(IMF, 2010, 27 januari). Dit pakket bestaat uit een hervorming van de Executive Board, een 14de
algemene quotaherziening en een tijdsschema voor het uitwerken van een nieuwe quotaformule.
Volgens toenmalig Managing Director Strauss-Kahn is dit een historische hervorming.
De 14de algemene quotaherziening moet leiden tot een verdubbeling van de totale quota van 238 naar
477 miljard STR. Tevens wil men een verschuiving van 6 procent in quota-aandeel van
oververtegenwoordigde naar ondervertegenwoordigde lidstaten en een verschuiving van 6 procent in
quota-aandeel naar de ontwikkelings-en groeilanden. Door deze verschuivingen in de quotaverdeling
zal China het derde grootste lid worden van het IMF. Ook Brazilië, India en Rusland zullen een plaats
innemen in de top 10 van het (quota-)aandeelhouderschap. De verdubbeling van de totale quota zal
leiden tot een uitbreiding van de financiële middelen van het Fonds tot 755,7 miljard dollar.
Samenhangend met deze verdubbeling van de quota, ging men akkoord om de NAB af te bouwen.
Belangrijk is dat de quotastijgingen onder de 14de algemene quotaherziening pas effectief worden als
4
De quota vormen de basis voor de financiële middelen van het Fonds, maar niet alle quotamiddelen kunnen
ingezet worden voor leningen te verstrekken (Deswert, 2009, pp. 169-172). Daarom werkt het Fonds ook met
leningsovereenkomsten, de zogenaamde ‘General Arrangements to Borrow’ (GAB) en de ‘New Arrangements to
Borrow’ (NAB). Dit zijn overeenkomsten tussen het IMF en de centrale banken van de deelnemende landen
waarbij kredietlijnen ter beschikken worden gesteld aan het Fonds. De GAB overeenkomsten dateren van de
jaren zestig en omvatten twaalf deelnemende landen. De NAB’s werden afgesloten in 1994 als gevolg van de
financiële crisis in Mexico.
27
het amendement tot hervorming van de Executive Board in werking is getreden (IMF, 2014, 1 maart).
Daarnaast moeten de leden, die samen 70 procent van het totale stemgewicht vormen, hebben
ingestemd hebben met hun stijging in quota. Aan deze laatste voorwaarde is voldaan. Op 25 februari
2014 hebben reeds 158 landen, die gezamenlijk 78,71 procent van het totale stemgewicht vormen, hun
goedkeuring gegeven aan de quotastijgingen.
Door de hervorming van de Executive Board zullen twee ‘advanced European seats’ worden afgestaan
aan de opkomende economieën. Tevens zullen alle Executive Directors verkozen worden in plaats van
aangeduid. De onderhandelingen over de concrete wijziging werden afgerond in november 2012.
België, Luxemburg en Nederland zullen een landengroep vormen, samen met de landen die reeds
vertegenwoordigd werden door Nederland (Rastello, 2012, 16 maart). Turkije, de Tsjechische
Republiek en Hongarije zullen roteren met Oostenrijk. De Scandinavische landen zullen hun zetel
delen met de Baltische staten. Zwitserland zal roteren met Polen. Colombia verlaat de landengroep
onder leiding van Brazilië en gaat samen roteren met Mexico, Venezuela en Spanje. Nicaragua,
Kaapverdië en Oost Timor gaan een landengroep vormen met Brazilië.
Het hervormingspakket van 2010 is nog steeds niet in werking getreden. Een amendement op de
‘Articles of Agreement’ moet immers geratificeerd worden door de nationale parlementen. De
hervormingen kunnen pas in werking treden indien 113 leden die samen minstens 85 procent van de
stemmen vormen de tekst ratificeren (Debaere, 2010, p. 33). Deze afhankelijkheid van de nationale
parlementen leidt tot vertraging in de hervormingsbesluitvorming van het Fonds. Op 25 februari 2014
hebben alreeds 142 landen, die samen 76,13 procent van het totale stemgewicht vormen, het
amendement geaccepteerd (IMF, 2014, 1 maart). Vermits de Verenigde Staten een stemgewicht
hebben van 16,75 procent is hun goedkeuring absoluut noodzakelijk. De herschikking van de
samenstelling en zetelverdeling van de Executive Board is wel alreeds effectief. Doordat het
hervormingspakket van 2010 nog steeds niet is goedgekeurd, is ook de 14de algemene quotaherziening
nog niet effectief en zijn de onderhandelingen voor de 15de algemene quotaherziening opgeschort.
Deze laatste diende voltooid te zijn in januari 2014.
De Board of Governors gaf in het hervormingspakket van 2010 ook de opdracht aan de Executive
Board om verder te werken aan een hervorming van de quotaformule (IMF, 2013, 15 april). De
‘deadline’ werd gesteld op januari 2013. Deze werd echter niet gehaald. Omdat er binnen de Executive
Board nog geen overeenstemming bereikt was, werd het finale akkoord uitgesteld naar januari 2014.
De gesprekken omtrent de hervorming van de quotaformule zouden aldus parallel verlopen met de
onderhandelingen voor de 15de algemene quotaherziening. Beiden haalden de ‘deadline’ van januari
2014 niet. De Executive Board verschuift de ‘deadline’ voor de voltooiing van de 15de algemene
quotaherziening en de hervorming van de quotaformule naar januari 2015.
28
3.4. Slotbeschouwing
De hervormingen van 2006 en 2008 worden algemeen beschouwd als ontoereikend. Het waren geen
structurele hervormingen maar wijzigingen door middel van ad hoc quotastijgingen.
Ook de quotaherverdeling van 2010 leidt niet tot een bevredigend resultaat. Het vetorecht van de
Verenigde Staten blijft gevrijwaard en het stemverlies van de geavanceerde economieën is beperkt tot
2,6 procent (Wade, 2011, p. 364). Dubieus is dat Zuid-Korea en Singapore beschouwd werden als
dynamisch opkomende economieën terwijl zij bij andere aangelegenheden beoordeelt worden als
geavanceerde economieën. Indien zij zoals gebruikelijk geplaatst worden in de categorie van
geavanceerde economieën dan is het stemverlies voor de geavanceerde economieën slechts 2 procent.
Daarnaast verschuift het stemaandeel van Afrika als groep van 5,9 naar 5,6 procent, een verlies van
0,3 procent. De quotaverschuiving was dus niet zozeer in het voordeel van de LIC’s maar kwam ten
goede aan de opkomende economieën.
De hervorming van 2010 beoogde ook de dominantie van de Europese Unie in het Fonds te reduceren.
Deze dominantie is sedert de oprichting van het IMF aanwezig. Vanaf het ontstaan van het IMF was er
een informele overeenkomst tussen de Verenigde Staten en Europa, waarbij de functie van Managing
Director toevertrouwd werd aan de Europese staten (Lobe, 2011, 15 maart). De Verenigde Staten
mogen op hun beurt de voorzitter van de Wereldbank afvaardigen. Tot de hervorming van 2010 had de
Europese Unie een geaggregeerde quota-aandeel van 31,8 procent en vormde aldus, indien zij
eensgezindheid zouden optreden, de belangrijkste macht binnen het IMF (Menkhoff & Meyer, 2010,
p. 10). Ook de zetelverdeling binnen de Executive Board speelde in het voordeel van Europa. Van de
in totaal 24 zetels werden er 8 zetels bezet door Europese Executive Directors. Er was aldus sprake
van een oververtegenwoordiging in de Executive Board en op vlak van quota-aandeel. Het
geaggregeerde stemaandeel van de Europese Unie werd door de hervorming van 2010 herleid naar
30,2 procent, een daling van slechts 1,6 procent (Vandaele, 2013, 3 april). Op vlak van stemaandeel is
er nog steeds sprake van een Europese oververtegenwoordiging.
In verband met de zetelherschikking in de Executive Board zei Batista, Executive Director van
Brazilië5, het volgende: “There was some movement, but in my opinion this so-called reduction in the
number of European chairs has petered out into a reshuffling that is largely cosmetic in nature” (Biron,
2012, 16 april). Wat Batista bedoelt is dat de Europese landen onderling een herschikking van de
landengroepen hebben doorgevoerd, die vooral ten goede aan kandidaat EU-lidstaten en de
representatie van opkomende economieën uit Oost- en Centraal-Europa verhoogd, zoals Turkije en
5
Brazilië vormt een landengroep met Kaapverdië, Dominicaanse Republiek, Ecuador, Guyana, Haïti, Nicaragua,
Panama, Suriname, Oost-Timor en de Republiek Trinidad en Tobago.
29
Polen. De zetelherschikking strookt dus niet met de hervormingsdoelstelling, namelijk de representatie
van de ontwikkelingslanden verhogen. De toegeving van de West-Europese landen om twee zetels op
te geven kwam er onder druk van de Verenigde Staten (Wade, 2011, p. 364). De ‘Articles of
Agreement’ stipuleert een Executive Board bestaande uit 20 leden. Een uitbreiding naar 24 leden moet
om de twee jaar goedgekeurd worden. De Verenigde Staten dreigden een veto te stellen tegen deze
goedkeuring, indien Europa niet bereid was tot een vermindering van hun aantal zetels. Dit wordt door
tal van West-Europese landen beschouwd als een belangrijk verlies van macht en expertise.
Volgens Wade zijn de hervormingen van 2008 en 2010 beperkt en worden de belangrijke beslissingen
naar de toekomst verplaatst (2011, pp. 365-366). De auteur wijst erop dat geen enkele institutionele
verandering toe te schrijven is aan een Zuidelijk initiatief. Enerzijds willen de ontwikkelings- en
groeilanden betrokken worden in het overleg en deelnemen aan de global governance. Anderzijds zijn
ze terughoudend voor meer ‘global governance’ vermits dit hun soevereiniteit aantast en meer
verantwoordelijkheid op hun schouders legt. Wade concludeert dat er een kloof is tussen de
economische multipolariteit en het politiek multilateralisme. De vraag of deze kloof zal verkleinen of
vergroten blijft onbeantwoord (2011, p. 367). Een mogelijke uitkomst volgens Wade is een
multipolariteit zonder multilateralisme (2011, p. 349). Dit houdt in dat de nieuwe grootmachten
erkenning krijgen en dat hun belangen en standpunten gerespecteerd worden. Toch blijft elke actor
zijn eigen weg gaan en is er weinig bereidheid om gezamenlijke oplossingen te vinden voor mondiale
problemen.
Het gezamenlijke aandeel van de BRIC in het mondiale BBP bedraagt momenteel zo’n 24,5 procent.
De vier grootste economieën van Europa (Duitsland, Frankrijk, Groot-Brittannië en Italië) leveren een
bijdrage van 13,4 procent (Wade, 2013, 17 april). Ondanks hun grote bijdrage aan het mondiale BBP
hebben de BRIC-landen slechts een gezamenlijke stemaandeel van 10,3 procent. De vier grootste
Europese economieën hebben tezamen een stemaandeel van 17,6 procent. De hervorming van 2010
heeft deze discrepantie tussen het economische gewicht en het stemaandeel niet kunnen oplossen.
Volgens Wade verkeerd het IMF in een ‘governance’ crisis. De onwil van de Westerse landen om de
machtsverdeling aan te passen en meer in overeenstemming te brengen met de economische realiteit
zorgt voor frustratie bij de opkomende economieën en ontwikkelingslanden.
Lesage, Debaere, Dierckx en Vermeiren stellen dat de hervorming van 2010 de grenzen van het
mogelijke heeft bereikt (2013, pp. 23-24). De Verenigde Staten konden de last van de hervorming
afschuiven op de Europese Unie en hun vetorecht veiligstellen. Binnen de Europese Unie was het
vooral de G46 die het slachtoffer werd van de hervorming. Meer ingrijpende hervormingen waren ook
6
De G4 is een informeel samenwerkingsverband tussen België, Nederland, Zwitserland en Zweden voor
economische, financiële en monetaire materies (De Coster, 2014, 5 mei).
30
niet mogelijk doordat de onderhandelingspositie van de BRICS niet sterk genoeg was. De FED en
ECB kunnen immers allebei unilateraal beslissen tot geldcreatie, hierdoor is de financiële bijdrage van
de BRICS niet van vitaal belang. Deze financiële bijdrage was nochtans hun hefboom om verdere
hervormingen af te dwingen. De BRICS gingen ondanks dit niet vergaande hervormingspakket toch
akkoord. Meewerken aan een hervorming van een onrechtvaardige institutie is minder kostelijk dan
een exit-optie waarbij men een eigen alternatieve instelling moet oprichten. Daarnaast was de
herverdeling van het quota en stemaandeel toch gunstig voor de BRICS en andere groeilanden en in
veel mindere mate ten voordele van de ontwikkelingslanden.
31
4. De quotaverdeling
De quota vervullen meerdere functies en zijn een belangrijk bestanddeel voor de werking van het IMF
(IMF, 2008, 14 april). Het is een instrument voor het bepalen van de financiële bijdrage die een
lidstaat moet geven aan het IMF en de mate waarin een lidstaat toegang krijgt tot de financiële
middelen van het Fonds. Daarnaast is de quota ook bepalend voor het stemgewicht in de
besluitvorming en het aandeel van een lidstaat in de verdeling van de speciale trekkingsrechten (STR).
Macht verdelen volgens een quotaverdeling weerspiegelt het idee van het Fonds als bank of
kredietunie. Voormalig Managing Director Köhler verdedigt de quotaverdeling als volgt: “I would
also like to underline that still we are a financial institution, and a financial institution means you need
also to have someone who provides capital and I think there is a healthy element in the fact that the
provision of capital and voting rights is, in a way, combined, because this is also an element of
efficiency, of accountability” (Leech & Leech, 2013, p. 390). Een kredietunie impliceert aldus een
aandeelhoudersstructuur waarbij er een link is tussen de financiële bijdrage en het stemgewicht.
Robert en Dennis Leech zien het algemene principe van gewogen stemmen als een aantrekkelijk idee
om de democratische legitimiteit te verhogen, bijvoorbeeld indien het stemgewicht van een land een
weerspiegeling vormt van het bevolkingsaantal (Leech & Leech, 2013, pp. 390-391). Het hanteren van
gewogen stemmen kan zowel positief als negatief zijn, het is afhankelijk van welke definiëring of
invulling men geeft aan het stemgewicht.
Volgens verscheidene auteurs kan het Fonds niet langer beschouwd worden als een kredietunie (Bird
& Rowlands, 2006; Nedersjo, 2001). Aanvankelijk ging men ervan uit dat ook de rijke
geïndustrialiseerde staten mogelijks beroep zouden doen op de financiële middelen van het Fonds.
Ieder lid werd aldus gezien als een potentiële kredietafnemer. Vanaf de jaren zeventig groeide er
echter een kloof tussen de rijke leden of de kredietverstrekkers en de arme leden of kredietafnemers.
Deze opdeling zorgde ervoor dat de quota steeds minder geschikt werd om de verschillende rollen van
de quota te vervullen. Zo gaf het IMF in bepaalde gevallen meer financiële bijstand aan landen dan dat
de quota toelaat. Daarnaast zijn de quota’s niet meer in staat om de financiële middelen van het Fonds
te verzekeren (cf. Supra, hoofdstuk 2.2).
In wat volgt, is een beschrijving hoe de quota tot stand komt en een beknopte historiek van de
quotaformule. Vervolgens wordt de huidige quotaformule uiteengezet die sedert 2008 in voege is.
Tenslotte worden twee alternatieve mogelijkheden om macht te verdelen besproken.
32
4.1. Hoe worden de quota bepaalt?
In de ‘Articles of Agreement’ werd niet opgenomen hoe de quota bepaalt moet worden (Skala,
Thimann & Wölfinger, 2007, p. 9). Ook de Executive Board heeft nooit formeel een methode voor
quotabepaling of stijging aangenomen. Wanneer een land lid wordt van het fonds krijgt men een
quotum toegewezen die overeenkomt met de quota van landen die vergelijkbaar zijn op vlak van
economisch gewicht. Vervolgens wordt de quotaformule gehanteerd om de economische positie in de
wereldeconomie van het nieuwe lid te beoordelen. De relevantie van het economische gewicht vloeit
voort uit de functies die de quota moet vervullen. Grote economieën zijn in staat een grotere financiële
bijdrage te geven maar zullen ook nood hebben aan meer financiële steun indien zich een crisis
voordoet. De initiële of gecalculeerde quota vormt niet het eindpunt in de quotabepaling. Het reële
quotum wordt bekomen door onderhandelingen die gevoerd worden op basis van de berekende quota.
De reële quota is dus niet louter gebaseerd op een berekening, maar is het resultaat van een politiek
onderhandelingsproces. Hierdoor is er divergentie tussen de reële en de berekende quota van een land.
Doorgaans wordt er om de vijf jaar een algemene quotaherziening (General Quota Review)
georganiseerd met als doel de quota’s aan te passen zodat deze opnieuw een weerspiegeling vormen
van de gewijzigde economische posities in de wereldeconomie. Ook bij deze herzieningen wordt de
gecalculeerde quota gehanteerd als een leidraad in het bepalen van reële quota.
De quotaverdeling kwam de afgelopen jaren onder kritiek te liggen. Door de verschuivende
machtsverhoudingen in de globale economie is een herziening van de quotaverdeling en de
quotaformule noodzakelijk, zodat de quota opnieuw een betere weerspiegeling vormt van de relatieve
positie van de leden in globale economie.
4.2. Historisch overzicht van de quotaformules
Vanaf de oprichting van het IMF in 1944 werd een quotaformule gehanteerd om de relatieve
economische positie van een land in de wereldeconomie te bepalen. Deze zogenaamde Bretton Woods
formule was gebaseerd op vijf economische variabelen: nationaal inkomen, officiële reserves, import,
export en de verhouding van export ten opzichte van het nationaal inkomen (Mirakhor & Zaidi, 2006,
pp. 8-11). Ondanks het economische karakter van de formule was er een onderliggende politieke
doelstelling. Voorafgaand het opstellen van de formule waren er opvattingen over de relevantie van de
leden en wat de totale omvang van het fonds moest zijn. Raymond Mikesell de architect van de
Bretton Woods formule formuleerde het als volgt (1994, p. 22):
“In mid-April 1943, shortly after the White plan was made public, White called me to his office and
asked that I prepare a formula for the ISF quotas that would be based on the members’ gold and
dollar holdings, national incomes, and foreign trade. He gave no instructions on the weights to be
33
used, but I was to give the United States a quota of approximately US$2.9 billion; the United Kingdom
(including it colonies), about half the U.S. quota; the Soviet Union, an amount just under that of the
United Kingdom; and China, somewhat less. He also wanted the total of the quotas to about US$10
billion. White’s major concern was that our military allies (President Roosevelt’s Big Four) should
have the largest quotas, with a ranking on which the president and the secretary of state had agreed. I
was surprised that White did not mention France, which was usually regarded as being third in
economic importance among the Allied powers. He said he did not care where France ranked, and its
ranking did not need to be an objective in the exercise”.
Naast de politieke doelstellingen vormde ook het gebrek aan data over de variabelen een probleem om
te komen tot een objectieve economische formule. Voor tal van landen werden de variabelen ingevuld
met schattingen die flexibel werden toegepast zodat de politieke doelstelling bereikt kon worden.
Tenslotte werd de formule gekenmerkt door non-lineariteit. Door de toevoeging van de ratio of
verhouding van export ten opzichte van het nationaal inkomen werd het onmogelijk om tot een
duidelijke economische interpretatie te komen. De quotaformule werd aldus vanaf haar ontstaan
gekenmerkt door een artificiële complexiteit en een gebrek aan transparantie.
Begin jaren zestig werd de Bretton Woods formule uitgebreid met vier bijkomende formules. Deze
formules werden samengesteld uit dezelfde, maar anders gewogen variabelen. Tevens hanteerde men
voortaan twee datasets om de variabelen in te vullen (IMF, 2001, p. 7). Deze hervorming beoogde de
divergentie tussen de berekende quota en de reële quota te verkleinen. Daarnaast wou men komen tot
een stijging in quota voor de nieuwe leden van het IMF, voornamelijk kleine primaire economieën.
Door de uitbreiding naar vijf formules en het gebruik van twee datasets werd een duale structuur
gecreëerd waarbij er in totaal tien formules gehanteerd werden. Voor de landen die betrokken waren
bij de oprichting van het IMF was enkel de Bretton Woods formule van toepassing (De Swert, 2009,
p. 168). Voor de landen die later toetraden werd de gecalculeerde quota bepaald door enerzijds de
waarde bekomen uit de Bretton Woods formule en anderzijds het gemiddelde van de laagste twee
uitkomsten verkregen aan de hand van de andere vier formules.
In 1981-1982 vond opnieuw een herziening van de quotaformules plaats (IMF, 2001, p. 8). De vijf
formules bleven behouden, enkel de variabelen werden verder aangepast. Zo werd het nationaal
inkomen vervangen door het bruto binnenlands product. De officiële reserves werden uitgebreid en op
basis van een jaarlijks gemiddelde bepaald, in plaats van het totaal op het einde van de periode. Door
de olieprijsstijgingen in de jaren zeventig werd variabiliteit in de vier afgeleide formules beperkt om
het effect van prijsstijging in grondstoffen te verkleinen.
34
De laatste hervorming vond plaats in 2008 waarbij de vijf quotaformules werden omgevormd tot één
formule (IMF, 2013, 14 april). De hervormingsdoelstelling van het IMF was komen tot een formule
die simpel en transparant is en die consistent is met de meerdere functies van de quota.
4.3. De quotaformule sinds 2008
In 2008 bereikte de Executive Board een akkoord om de vijf quotaformules om te vormen tot één
formule (IMF, 2013, 14 april). Deze quotaformule bestaat uit een gewogen gemiddelde van vier
variabelen: het bruto binnenlands product (50%), openheid (30%), economische variabiliteit (15%) en
internationale reserves (5%). Daarnaast bevat deze formule ook een compressiefactor (0,95%) die de
spreiding in de berekende quota’s tussen landen moet verkleinen.
Het bruto binnenlands product
Het bruto binnenlands product heeft zowel in de oude als in de nieuwe formule het zwaarste gewicht
omdat deze beschouwd wordt als de beste indicator voor de economische omvang van een land (Quéré
& Béreau, 2011, p. 227). Daarnaast is het bruto binnenlands product consistent met de doelstellingen
van de quota. Landen met een hoog bruto binnenlands product bezitten de capaciteit om een grotere
financiële bijdrage te geven aan het Fonds en zullen ook meer financiële middelen nodig hebben
indien een crisis zich voordoet. Daarnaast is het legitiem dat deze landen een groter gewicht hebben in
de besluitvorming van het Fonds vermits hun sterke positie in de globale economie.
Een belangrijke vernieuwing in de quotaformule van 2008 is dat het bruto binnenlands product
bepaald wordt aan de hand van twee indicatoren (IMF, 2008, 26 februari). Enerzijds het bruto
binnenlands product tegen marktprijzen (60%) en anderzijds op basis van koopkrachtpariteit (40%). In
de oude formule werd de omvang van het BBP louter bepaald op basis van de marktprijzen.
Koopkrachtpariteit is een manier om de koopkracht tussen twee landen te vergelijken waarbij het
verschil in prijsniveau tussen de twee landen gecorrigeerd wordt. Deze aanvulling zou ten goede
moeten komen aan de ontwikkelingslanden wiens bruto binnenlands product gemeten aan de hand van
koopkrachtpariteit hoger ligt dan het bruto binnenlands product op basis van marktprijzen. Het
economische gewicht van de ontwikkelingslanden in de globale economie wordt aldus positiever
beoordeeld.
Openheid
De variabele openheid geeft de mate van betrokkenheid in de globale economie weer en is gebaseerd
op het gemiddelde van de lopende betalingen en ontvangsten voor goederen en diensten over een
periode van vijf jaar (Quéré & Béreau. 2011, p. 229). De huidige formulering van de openheid beperkt
zich tot de handelsstromen en laat de kapitaalstromen buiten beschouwing.
35
Variabiliteit
Variabiliteit geeft aan in welke mate een lidstaat gevoelig is voor schokken in de betalingsbalans.
Variabiliteit wordt bepaald aan de hand van de lopende ontvangsten en de netto kapitaalinstromen.
Internationale reserves
De variabele ‘internationale reserves’ kan omschreven worden als het gemiddelde van de officiële
reserves over een periode van één jaar. Aan deze variabele wordt slechts een klein gewicht toegekend
in de formule omdat het concept openheid een groot deel van de variantie in reservevoorraden tussen
landen kan verklaren.
(Bron: Menkhoff & Meyer, 2010, p. 176)
Door de nieuwe formule zullen 34 ontwikkelingslanden en 16 ontwikkelde landen in quota-aandeel
stijgen, 115 ontwikkelingslanden en 15 ontwikkelde landen zullen quota-aandeel verliezen en voor 5
landen zullen de quota’s niet veranderen (Menkhoff & Meyer, 2010, pp. 175-176). Bovenstaande
figuur toont aan welke 30 landen het meest winnen en verliezen in het berekende quota-aandeel op
basis van de nieuwe formule. China heeft het meest baat bij de nieuwe formule, met een stijging van
3,7 procent in quota-aandeel. Saoedi-Arabië is de grootste verliezer, met een daling van 2,4 procent.
Tal van auteurs zijn sceptisch ten aanzien van de nieuwe quotaformule (Bryant, 2008; Truman, 2013;
Virmani, 2012). Zij stellen dat de impact van de nieuwe formule te klein is om veranderingen in de
globale economie te reflecteren en dat de formule geen adequate basis vormt voor toekomstige
aanpassingen in de quotaverdeling en het stemgewicht. De verbeteringen aangebracht in de
36
quotaverdeling en het stemgewicht werden gerealiseerd door ad hoc aanpassingen die de impotentie
van de formule moeten verbergen.
4.4. Politiek-wetenschappelijk debat over de quotaformule
Het opzet van de quotaformule is de relatieve economische positie van een land in de mondiale
economie beoordelen. Vanuit deze doelstelling kan men aannemen dat een formule de focus moet
leggen op het economisch gewicht en dat derhalve bruto binnenlands product de belangrijkste
variabele moet zijn. Onderstaande tabel illustreert de reële en berekende quotaverdeling op basis van
de quotaformule van 2008. Zoals reeds eerder vermeld is er steeds een discrepantie tussen de reële en
berekende quota vermits de reële quota het resultaat is van een politiek onderhandelingsproces.
Daarnaast geeft de tabel de verdeling weer langsheen de verschillende variabelen van de quotaformule
alsook de verdeling voor mogelijke variabelen van de toekomstige formule. Uitgaande dat bruto
binnenlands product de belangrijkste variabele moet zijn maakt de tabel duidelijk dat zowel de reële
als de gecalculeerde quota van de Europese landen aanzienlijk hoger is dan hun bruto binnenlands
product. Dit in tegenstelling tot de Verenigde Staten waarvan zowel de reële als de gecalculeerde
quota-aandeel kleiner is dan de economische output. Het hoge quota-aandeel van de Europese landen
is voornamelijk te danken aan de variabele openheid. De eengemaakte markt of het vrij verkeer van
goederen, kapitaal en diensten geldt ook als grensoverschrijdende handel. Doordat de intra-Europese
handel mee in beschouwing genomen wordt heeft Europa het grootste aandeel in de variabele
openheid.
(bron: Truman, 2013, p. 10)
37
Truman pleit voor een formule die aanleunt bij de hervormingsdoelstelling van het IMF, namelijk
komen tot een simpele en transparante formule (2012, 21 april). De eenvoudigste formule bestaat dan
uit een formule die uitsluitend gebaseerd is op het bruto binnenlands product waarbij eenzelfde
gewicht wordt gegeven aan marktprijzen en koopkrachtpariteit. Indien men het quota-aandeel van de
lage-inkomenslanden wil bevorderen, kan men volgens Truman variabiliteit beter uitdrukken als een
ratio ten opzichte van het bruto binnenlands product. Bovenstaande tabel toont aan dat een dergelijke
wijziging van variabiliteit zowel de ontwikkelingslanden en opkomende economieën (EMDC) als ook
de ‘low income countries’ begunstigd. Ook op de compressiefactor heeft de auteur kritiek (2013, p.
13). De compressiefactor moet de invloed van geografische omvang reduceren waardoor het voordelig
is voor kleine staten die meestal een lager BBP hebben. Maar de compressiefactor is niet enkel
voordelig voor staten met een kleine economische output. De Europese Unie heeft quasi evenveel
voordeel bij deze factor als de LIC’s. De compressiefactor zorgt immers voor een herverdeling van
grote Europese staten naar kleinere Europese landen. De compressiefactor komt bijgevolg niet
volledig ten goede aan de lage-inkomenslanden maar is voornamelijk in het voordeel van de
middeninkomenslanden.
Quéré en Béreau hebben een simulatie gemaakt van hoe de berekende quotaverdeling zal evolueren
over de periode 2001 tot 2030 (2011, pp. 228-239). De auteurs deden dit zowel op basis van de vijf
oude quotaformules alsook op basis van de nieuwe quotaformule van 2008. Uit hun analyse blijkt dat
de nieuwe quotaformule van 2008 een stijgend effect heeft op het quota-aandeel van de opkomende
economieën en de ontwikkelingslanden. Voornamelijk China en India krijgen door de nieuwe formule
een groter quota-aandeel. Dit geldt echter niet voor alle ontwikkelingslanden. Zo heeft de nieuwe
quotaformule slechts een zeer klein effect op het geaggregeerde quota-aandeel van Sub-Sahara-Afrika.
De uitbreiding van het bruto binnenlands product met koopkrachtpariteit of PPP-GDP brengt volgens
de auteurs slechts weinig voordelen voor de ontwikkelingslanden. Ze wijzen hiervoor op het gebrek
aan data. Voor 69 landen baseert men zich op schattingen gemaakt door de Wereldbank of het IMF.
Daarnaast stelt zich het probleem van vergelijkbaarheid van de data tussen landen onderling. Om het
quota-aandeel van de ontwikkelingslanden te vergroten stellen zij voor om koopkrachtpariteit te
vervangen door een variabele die het aandeel van een land in de globale populatie weergeeft.
Daarnaast wensen Quéré en Béreau een uitbreiding van het concept openheid die ook rekening houdt
met de bestaande kapitaalstromen gezien hun exponentiële toename tegenover handelsstromen. Ook
vormen de kapitaalstromen een belangrijke component van financiële crisissen. Een crisis vereist op
zijn beurt dan weer de financiële bijstand van het Fonds.
Zowel Buira als Virmani zijn voorstander om een groter gewicht te geven aan de koopkrachtpariteit in
de quotaformule (Buira, 2003; Virmani, 2012). Door het gebruik van BBP op basis van marktprijzen
38
is het BBP van ontwikkelingslanden systematisch ondergewaardeerd. Een BBP op basis van
koopkrachtpariteit kan de positie van ontwikkelingslanden en groeilanden in het gecalculeerde quotaaandeel sterk bevorderen. Buira relativeert het probleem van de databeschikbaarheid door te verwijzen
dat ook de data voor andere variabelen soms problematisch is (2003, p. 21).
Virmani bekritiseert de variabele openheid omwille van twee redenen (2012, 15 april). Ten eerste
omdat intra-Europese handel mee in beschouwing genomen wordt, terwijl dit weinig relevantie heeft
op internationaal vlak. Ten tweede moet ook financiële openheid een component vormen van deze
variabele. Financieel open economieën met een grote financiële sector zijn een bedreiging voor de
economische groei. Door een gebrek aan regulatie en supervisie beschouwt de auteur een uitbreiding
van de openheidsvariabele naar financiële openheid in het huidige klimaat echter als niet opportuun.
Financieel open economieën zouden eerst gereguleerd moeten worden, alvorens ze beloond worden
met een hogere quota.
Bryant pleit voor drie verbeteringen van de bestaande quotaformule (2008, pp. 2-14). Ten eerste moet
de quotaformule meer gewicht geven aan BBP op basis van koopkrachtpariteit en minder gewicht aan
de grensoverschrijdende handel of openheid. Ten tweede moeten bepaalde variabelen anders
gedefinieerd en gemeten worden. Hij verwijst hiervoor naar de variabiliteit in internationale
transacties en de grensoverschrijdende handel. Deze variabelen zouden moeten uitgedrukt worden als
een ratio ten opzichte van het bruto binnenlands product. Tenslotte pleit Bryant net zoals Quéré en
Béreau voor een bijkomende variabele die het aandeel van een land in de wereldpopulatie weergeeft.
In tegenstelling tot bovenstaande twee auteurs nuanceert Truman zowel het Europese voordeel op de
variabele openheid als het belang van koopkrachtpariteit (2013, pp. 9-11). De auteur stelt dat de
huidige definitie van openheid eigenlijk voordelig is voor alle grote economieën. Van de 105 landen
met de grootste quota-aandeel hebben 61 procent baat deze variabele. Voor al deze landen is het
aandeel van openheid groter dan hun gecombineerde BBP-aandeel. De Europese landen zijn aldus niet
de enige landen die openheid verdedigen en behouden willen zien. Het probleem van de variabele
openheid ligt bij de meting ervan. Openheid wordt immers uitgedrukt als het aandeel van een land in
de wereldhandel. Hierdoor is het geen goede indicator om aan te tonen wat er gebeurd met het BBP
indien de handel van een land daalt of stijgt. Net zoals Bryant is Truman van mening dat openheid zou
gemeten moeten worden aan de hand van een ratio van de handel tegenover BBP. Een aanpassing van
de variabele om de intra-Europese handel te reduceren gaat niet ver genoeg omdat de onderliggende
meting fout is. De auteur is ook sceptisch ten aanzien van het belang van koopkrachtpariteit. De
opkomende economieën zijn de afgelopen jaren sterker gegroeid dan de geavanceerde economieën
waardoor er geleidelijk aan convergentie is naar een ware mondiale economie. Hoe sneller een land
39
groeit, hoe sneller er convergentie zal zijn tussen beide metingen van bruto binnenlands product.
Onderstaande figuur illustreert deze tendens naar convergentie.
(Bron: Bhattacharya, 2013, p. 13)
Zowel Quéré en Béreau als Bryant wijzen op het belang van een toekomstgerichte benadering in het
hervormingsdebat. De quotaformule moet een instrument zijn dat gehanteerd kan worden voor
meerdere algemene periode gebonden quotaherzieningen en moet dus adequaat zijn op lange termijn.
Het introduceren van de variabele koopkrachtpariteit voldoet door de convergentie niet aan deze visie.
Het is een methode om de quota van de EMDC’s te verhogen maar die volgens de simulatie van Quéré
en Béreau weinig voordelen biedt voor de LIC-landen. Onderstaande figuur illustreert hoe
koopkrachtpariteit de EMDC’s bevoordeelt en hen zelfs economisch groter maakt dan de
geavanceerde economieën.
40
(Bron: Bhattacharya, 2013, p. 11)
Het is moeilijk om een quotaformule te ontwikkelen die zowel de verdeling van de financiële lasten
onder de leden bepaalt alsook de rechtvaardigheid onder de leden bewerkstelligd. Het opnemen van
niet macro-economische variabelen zoals populatie of een armoede index in de formule wordt
voornamelijk door ontwikkelingslanden gevraagd (Van Houtven, 2002, p. 7). Het debat rond populatie
als een bijkomende variabele kan gerechtvaardigd worden op basis van de democratische principes,
waarbij elke burger een stem zou moeten krijgen. De tegenstanders van de populatie variabele wijzen
op het feit dat dit geen economische variabele is en dus niet relevant is voor een financiële institutie.
Daarnaast is er een correlatie tussen populatie en BBP op basis van koopkrachtpariteit, waardoor
koopkrachtpariteit deels populatie omvat in de formule. Bryant stelt dat deze correlatie van 0,54 te
beperkt is om een argument te vormen om populatie weg te laten uit de quotaformule (2008, pp. 2930). Truman is geen voorstander van een bijkomende populatievariabele (2013, p. 13). Nieuwe
variabelen moeten volgens de auteur in het belang zijn van alle leden en niet louter in het voordeel van
een specifieke groep landen. De top tien op vlak van populatie omvatten 59 procent van de
wereldbevolking, maar hun bruto binnenlands product komt slechts neer op 22 procent. De laagste tien
landen omvatten 0,016 procent van de wereldbevolking, maar komen wel tot een bruto binnenlands
product van 0,25 procent. Aldus zorgt populatie voor een grotere scheeftrekking dan het bruto
binnenlands product en wordt de complexiteit van de formule enkel bevorderd. Een mogelijke
oplossing volgens Van Houtven is om ontwikkelingslanden een grotere stem te geven door een aparte
quotaformule voor ontwikkelingslanden te creëren met een eigen set van variabelen (2002, p. 8).
41
4.5. Andere methodes om macht te verdelen
4.5.1. ‘One country, one vote’
‘One country, one vote’ is gebaseerd op het Westfaalse principe van formele gelijkheid tussen staten.
Dit impliceert dat ieder land een gelijke stem krijgt binnen de institutie. Indien ook de financiële
bijdrage voor iedere staat gelijk is, dan heeft dit ernstige gevolgen voor de financiële middelen van het
Fonds (Buira, 2003, pp. 15-16). Doordat staten onderling verschillen van economische omvang moet
men de bijdrage laag houden zodat ieder land in staat is dezelfde bijdrage te leveren. Een te kleine
bijdrage leidt ertoe dat het Fonds over onvoldoende werkingsmiddelen zou beschikken. Dit betekend
een aantasting van de geloofwaardigheid en het onvermogen om landen met monetaire problemen te
ondersteunen. Indien staten een gelijke stem krijgen maar een verschillende financiële bijdrage
leveren, dan zullen de landen met grote bijdrages geneigd zijn de condities en voorwaarden te schepen
voor het IMF beleid.
De werking van het IMF is niet gebaseerd op het ‘one country, one vote’ principe. Voor de aanwezige
grootmachten op de conferentie van Bretton Woods was dit principe onaanvaardbaar (Rapkin &
Strand, 2006, pp. 306-315). Zij gaven immers de grootste financiële bijdragen aan het Fonds.
Bijgevolg koos men voor een quotaverdeling zodat ieder land een stemgewicht kreeg dat gerelateerd
was aan hun bijdrage aan het IMF. In de literatuur wordt dit ook aangeduid als ‘one dollar, one vote’
principe.
Torres maakt een onderscheid tussen formele macht en reële macht. Formele macht sluit aan bij het
egalitaire paradigma waarbij alle landen gelijk geacht worden (2007, pp. 445-446). Reële macht kan
gezien worden als de verschillen in macht tussen landen doordat ze niet beschikken over dezelfde
economische capaciteiten en mogelijkheden. Ieder besluitvormingsproces wordt gekenmerkt door een
spanning tussen deze twee vormen van macht. Het IMF geeft voorrang aan de reële macht. Het
egalitaire idee was bij de oprichting van het Fonds in 1944 wel aanwezig. Om het Westfaalse principe
te eerbiedigen en te vermijden dat bepaalde (arme) leden een te kleine quota zouden hebben, werd er
beslist om ieder lid 250 basisstemmen te geven. Initieel waren de basisstemmen goed voor 11,26
procent van het totaal aantal stemmen. Er werd echter geen mechanisme gecreëerd om de ratio van
basisstemmen tegenover de totale quota te behouden. Doorheen de jaren werden de quota’s bijgesteld
op de algemene quotaherzieningen en door ad hoc quotastijgingen. De basisstemmen bleven echter
ongewijzigd waardoor hun aandeel in de totale quota afnam. Bijgevolg verdween het egalitaire
paradigma dat aanvankelijk aanwezig was.
42
Kelkar, Yadav en Chaudhry stellen voor om de basisstemmen opnieuw naar de initiële proportie van
11,26 procent te brengen (2004, pp. 739-740). Om de uitholling van de basisstemmen te vermijden
door toekomstige quotastijgingen pleit men dat deze proportie vastgelegd wordt in de ‘Articles of
Agreements’. Landen met een kleine quota zouden door deze wijziging een aanzienlijk groter
stemgewicht verwerven.
O’Neill en Peleg zijn geen voorstander van het gebruik van basisstemmen (2000, 15 maart). Ze maken
een onderscheid tussen stemgewicht en stemmacht. Basisstemmen kunnen het stemgewicht van kleine
landen vergroten maar terzelfdertijd de stemmacht verkleinen. Ze tonen dit aan met een eenvoudig
cijfervoorbeeld. Een organisatie met vijf leden waarbij er 100 stemmen verdeeld worden volgens een
proportie van 3, 4, 4, 4, 10 dan geeft dit een stemverdeling van 12, 16, 16, 16, 40. Wanneer er gebruik
gemaakt wordt van 25 basisstemmen die evenredig verdeelt worden over de leden, blijven 75 stemmen
over die volgens de proportie kunnen verdeelt worden. Dit zorgt voor volgende verdeling: 14, 17, 17,
17, 35. Als er een meerderheid nodig is van 51 stemmen om een beslissing goed te keuren dan kan het
kleinste land in de situatie zonder basisstemmen een meerderheid vormen met het grootste land of met
de drie landen die elke een proportie hebben van 16. In de situatie met basisstemmen heeft het kleinste
land geen macht. Het kan geen meerderheid vormen samen met het grootste land en de drie landen met
een proportie van 17 kunnen zonder het kleine land een meerderheid bekomen. Basisstemmen kunnen
aldus leiden tot een stijging van het stemgewicht maar een verlies van stemmacht voor de kleine
landen.
4.5.2. ‘Double majority’
Een dubbele meerderheidsstemming houdt in dat een maatregel pas wordt aangenomen indien er naast
een meerderheid onder de leden ook een meerderheid is op basis van hun stemgewicht (Rapkin &
Strand, 2006, p. 306). Het verzoent het principe van juridische gelijkheid tussen staten met het in acht
nemen van de verschillen in economische macht.
Momenteel is een dubbele meerderheidsstemming (85 procent stemgewicht en 60 procent van de
leden) enkel nodig voor de goedkeuring van een amendement op de ‘Articles of Agreement’. De
Stiglitz commissie7 pleit in haar rapport voor een verruiming van de toepassing van de dubbele
meerderheidsstemming naar de selectie van de Managing Director en de voorzitter van het IMFC (VN,
2009, p. 94). Ook de belangrijkste beslissingen en de goedkeuring van leningen zouden moeten
7
De Stiglitz commissie werd opgericht in 2008. Het was een experten groep, uitgaande van de
Verenigde Naties, die zich moest buigen over de hervorming van het internationaal financieel en
monetair systeem.
43
gebeuren volgens deze dubbele meederheidsstemming. Daarnaast pleit de commissie voor de
eliminatie van het vetorecht die de Verenigde Staten bezit.
Tal van auteurs zijn voorstander van de invoering van een dubbele meerderheidstemming (Chowla,
2007; Torres, 2007; Woods, 2006). De kloof tussen de ontwikkelde landen en ontwikkelingslanden in
het besluitvormingsproces wordt gezien als een belangrijke uitdaging van de legitimiteit van het
Fonds. Een dubbele meerderheidstemming geeft de ontwikkelingslanden aanzienlijk meer invloed op
het beleid. Het is een stimulans om meer actief en constructief te participeren doordat men via
coalitievorming het verschil kan maken. Dialoog, samenwerking en coalitievorming leidt ertoe dat
beslissingen in het Fonds genomen worden met een ruimere consensus. Door sommige auteurs wordt
de dubbele meerderheidstemming gezien als een alternatief voor de quotaherverdeling en de
hervorming van de quotaformule. Zij beschouwen de quotaverdeling als een zero-sum game, wat het
ene land wint, is een gelijk verlies voor het andere land. Een dubbele meerderheidsstemming is minder
bedreigend voor de machtige leden vermits ze hun stemgewicht behouden. Terzelfdertijd kunnen
ontwikkelingslanden een beslissing blokkeren indien ze een coalitie aangaan. (Chowla, Oatham &
Wren, 2007, 14 maart). Deze blokkeringsmacht vanwege de kleine leden is het belangrijkste nadeel
van de dubbele meerderheidsstemming.
Er zijn twee mogelijkheden hoe een dubbele meerderheidsstemming geïmplementeerd wordt (Chowla,
2007, 15 maart). Een tweede meerderheid kan ofwel ‘chair-based’ of ‘member-state based’ zijn. De
laatste wordt gevormd door een meerderheid onder de leden. Een ‘chair-based’ meerderheid wordt
gevormd op basis van het aantal Executive Directors. Chowla bekritiseerd een ‘chair-based’
meerderheid omdat deze afbreuk doet aan het idee van gelijkheid tussen staten en niet leidt tot een
stijging in macht voor de ontwikkelingslanden.
In tal van niet-gouvernementele organisaties zoals ‘Oxfam’ en ‘the Bretton Woods Project’ gaan er
stemmen op om de Managing Director aan te duiden via een dubbele meerderheidsstemming (Lobe,
2011, 15 maart). Zoals reeds eerder vermeld is er sedert de oprichting van het IMF, een informele
overeenkomst tussen de Verenigde Staten en de Europese staten, waarbij de functie van Managing
Director toevertrouwd wordt aan de Europese staten. De Verenigde Staten mogen op hun beurt de
voorzitter van de Wereldbank afvaardigen. Via een dubbele meerderheidstemming gebeurd het
selectieproces op een meer democratische wijze en kan de legitimiteit van het Fonds versterkt worden.
44
5. Het hervormingsdebat
Wat hierna volgt, is een schets van het hervormingsdebat omtrent de quotaformule langsheen
volgende economische polen: de Verenigde Staten, de Europese Unie en de BRIC-landen.
5.1. De Verenigde Staten
Onderstaande tabel toont aan dat de Verenigde Staten binnen het IMF ondervertegenwoordigd is
(Nelson & Weiss, 2014, p. 8). Hun quota-aandeel van 17,69 procent is kleiner dan hun aandeel in de
mondiale BBP, ongeveer 21,6 procent in 2011. Door de hervorming van 2010 zal het stemaandeel van
de Verenigde Staten verder dalen van 17,69 naar 17,40 procent. Deze daling heeft echter geen
betekenisvolle impact vermits het vetorecht behouden blijft. De Verenigde Staten gaan er mee akkoord
dat hun quota-aandeel de komende jaren verder zal dalen, zolang men hun vetorecht kan behouden.
(bron: Truman, 2013, p. 3)
Vermits de Verenigde Staten de grootste economie ter wereld is, pleit men voor een quotaformule
waarbij de variabele bruto binnenlands product op basis van marktprijzen het grootste gewicht krijgt
(DNB, 2007, p. 62). De Verenigde Staten hebben al laten verstaan dat zij akkoord zullen gaan met
slechts een kleine verhoging in hun stemgewicht, ook indien de nieuwe quotaformule recht zou geven
op meer.
Volgens Wade hebben de Verenigde Staten twee vitale belangen die men wil beschermen: enerzijds
het behoud van hun vetorecht anderzijds het behoud van hun voorzitterschap in de Wereldbank (2011,
pp. 365-366). Zolang zij deze twee zaken kunnen handhaven en geen extra financiële middelen ter
beschikken moeten stellen, zullen zij zich weinig zorgen maken in welke richting de hervormingen
evolueren. De komst van een republikeinse meerderheid in het Huis van Afgevaardigden heeft
45
gezorgd dat het buitenlandsbeleid van de Obama administratie opnieuw meer naar het unilateralisme
tendeert. Het conservatieve gedachtegoed, waarbij de Verenigde Staten zichzelf als uniek beschouwen,
versterkt het idee dat regels voor anderen niet noodzakelijk van toepassingen moeten zijn voor de
Verenigde Staten. Het behoud van het vetorecht geeft hen de bewegingsvrijheid om eenzijdig en
ongebonden beslissingen te blokkeren.
5.2. De Europese Unie
De oververtegenwoordiging van Europa binnen het IMF wordt als het belangrijkste probleem
beschouwd, zowel in de politieke als academische wereld. Er gaan stemmen op om een enkelvoudige
Europese zetel te vormen (Mahieu, Ooms & Rottier, 2005, p. 4). Er zijn hiervoor meerdere
mogelijkheden. Als eerst kunnen alle Europese landen één constituency of landengroep vormen in de
Executive Board, maar worden ze wel nog steeds beschouwd als individuele landen. Een tweede
mogelijkheid is een enkelvoudige Europese zetel die de actuele quota’s overneemt van de
afzonderlijke landen, maar die wel basisstemmen krijgt toegewezen zoals een individueel lid. Beide
mogelijkheden betekenen wel dat er geen ruimte vrijkomt voor verandering in de reële quota van de
andere IMF leden, zoals de opkomende economieën en ontwikkelingslanden. Een derde mogelijkheid
bestaat uit een Europese Unie die als een volwaardig en individueel lid ageert in het Fonds. Dit
betekent dat men een quotum toegewezen krijgt op basis van de quotaformule, waarbij men gebruik
maakt van data die van toepassing is voor de gehele unie. Bijgevolg, zullen de intra-Europese
handelsstromen niet meegerekend worden. Daarnaast zal de uitkomst van de berekende quota kleiner
zijn dan de som van de individuele quota’s van de Europese landen, waardoor er ook ruimte is voor
verandering of herverdeling in de quota-aandelen van de andere leden.
Daniel Gros, directeur van het centrum voor Europese beleidsstudies, pleit in deze context voor een
enkelvoudige vertegenwoordiging voor de leden van de Eurozone en niet voor de Europese Unie
(2012, 18 april). Gros stelt voor om de ‘European Stability Mechanism’ te gebruiken als een
instrument om de individuele quota’s te verenigen in een enkelvoudige Eurozone quota. Deze
Eurozone quota zou kleiner zijn dan de som van de individuele quota’s, waardoor een
quotaverschuiving mogelijk is naar opkomende economieën. Een eengemaakte vertegenwoordiging
van de Eurozone kan er ook voor zorgen dat zowel de monetaire als financiële kwesties volledig
omvat worden binnen de landengroep. Iedere landengroep heeft immers twee vertegenwoordigers, één
Executive Director kan gekozen worden uit de ministers van financiën van de Eurozone, de andere
vertegenwoordiger kan geselecteerd worden uit de Europese Centrale Bank (ECB). Dit zou volgens
Gros een verbetering zijn ten opzichte van de huidige situatie. De enige directe representatie die de
Eurozone momenteel heeft in de Executive Board en het IMFC, is via de ECB, maar deze heeft enkel
de status van observator en heeft aldus geen invloed op het besluitvormingsproces. Gros is zich
46
bewust dat dit voorstel moeilijk in praktijk te brengen is. De Europese Landen zijn immers
terughoudend om afstand te nemen van hun machtspositie.
Volgens Dombret en Engelen zijn er drie aspecten aan de quotaformule die de Europese landen als
fundamenteel beschouwen (2012, 28 april). Ten eerste moeten de variabelen van de quotaformule
nauw samenhangen met het mandaat van het IMF. Dit gaat in essentie over de externe betrekkingen en
de betalingsbalans van de lidstaten. Omwille van deze reden beschouwen de Europese landen de
variabele openheid als relevant, temeer als deze in verhouding gebracht wordt met de andere
componenten van de formule. Ten tweede wordt er binnen Europa algemeen aanvaard dat bruto
binnenlands product de belangrijkste variabele moet zijn in de formule. Evenwel is er scepsis over de
meting van BBP op basis van koopkrachtpariteit omdat men twijfels heeft over de economische
betekenis en de berekening ervan. Omwille van deze reden pleit men voor een BBP op basis van
marktprijzen. Tenslotte is het merendeel in Europa geen voorstander van het idee om landen te
groeperen. Het IMF is nog steeds een institutie die gebaseerd is op individuele landen, waarbij ieder
land rechten en plichten heeft. Het idee om landen te groeperen ondermijnt de institutionele structuur
van het Fonds.
De inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in 2009 betekende de komst van een ‘permanente
voorzitter van de Europese Raad’ en een ‘Hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse
zaken en veiligheidsbeleid’. Velen zagen het verdrag als een belangrijke stap in de richting van een
meer gemeenschappelijke Europese positie in de internationale economische instituties (Kirkup, 2009,
17 april). Ook het debat omtrent een enkelvoudige zetel voor de Eurozone kende toen opmars in de
Europese beleidskringen en zorgde weldegelijk voor verdeeldheid binnen de Europese Unie. Juncker,
momenteel kandidaat voor het voorzitterschap van de Europese Commissie, is verdediger van een
enkelvoudige Europese zetel. Ook Joaquin Almunia, huidig Europees Commissaris voor
Mededinging, is voorstander van een enkelvoudige Europese zetel: "The best way to have a clear and
a strong defence of our common interests as an economic and monetary union at the IMF level is to
have a single chair" (Willis, 2009, 17 april). Christine Lagarde, toenmalig Frans minister van financiën
en huidig Managing Director van het IMF, vond het voorstel onrealistisch.
In het hervormingsdebat van de quotaformule heeft de Europese Unie een meer eensgezind standpunt.
De Europese landen zien BBP als de belangrijkste variabele maar leggen ook een sterke nadruk op het
behoud van de variabele openheid. Volgens Wroughton is dit de meest problematische en
gecontesteerde variabele in de gehele hervormingsdiscussie (2013, 4 maart). Vermits openheid alle
handelsstromen tussen landen in de Eurozone omvat is, dit sterk in het voordeel van Europa. Indien
openheid weggelaten wordt of aan gewicht moet inboeten, dan zal de gecalculeerde quota van Europa
47
en aldus hun invloed sterk dalen. Een wijziging van openheid zal leiden tot machtsverschuiving van
Europa naar China, India en Brazilië.
Batista zei het volgende over de Europese houding: “The Europeans use a highly unusual definition
for ‘openness’ – a definition so strange that I have proposed we rename this ‘Europeanness’. (…). The
main role seems to be to artificially inflate the quotas of European countries” (Biron, 2012, 16 april).
De Executive Director spreekt van een Europese blokvorming waarbij Europa absoluut de variabele
openheid wil behouden.
De voormalige Duitse minister van financiën Peer Steinbrück alsook de president van de Duitse
Bundesbank Axel Weber bekritiseren van hun kant de Amerikaanse focus op bruto binnenlands
product (Kissler, 2006, 28 april). Beide wensen een simpele en transparante formule maar dit
impliceert evenwel niet dat de formule eenzijdig moet zijn. Men verdedigt de variabelen zoals
marktopenheid, buitenlandse reserves en de integratie in de wereldhandel omdat ze relevant zijn in de
berekening van de economische positie van een land. Ook Willy Kiekens, voormalig Executive
Director van België, bekritiseerd de houding van de Verenigde Staten (Vandaele, 2013, 3 april).
Volgens Kiekens wensen de Verenigde Staten een nieuwe formule omdat de quotaformule van 2008
hun vetorecht dreigt aan te tasten: “Dat is een formule die louter gebaseerd is op het bnp. Dan gaan de
VS weer naar 23 procent. India wil dan weer een formule die enkel steunt op koopkrachtpariteit.
Daardoor zou het land van 2,6 naar 5,3 procent gaan, terwijl België zou wegzakken van 1,34 naar 0,55
procent. Zo’n eenzijdige formules zullen nooit genoeg steun vinden. Bovendien zullen China en India
zo over een generatie de helft van de stemmen hebben”.
In de discussie gebruiken de Europese landen de contestatie tegen het vetorecht van de Verenigde
Staten als een hefboom om de druk van de Amerikanen op Europa af te houden (Wade, 2011, p. 366).
De Amerikaanse vetomacht wordt immers wijdverspreid gezien als illegitiem maar zoals hierboven
vermeld is het voor de Amerikanen een vitaal belang.
5.3. De BRIC-landen
De BRIC-landen vertegenwoordigen 43 procent van de wereldpopulatie en 18 procent van het
mondiale BBP (Bryanski, 2012, 15 april). De BRIC werd opgericht als een informele groep in 2007 in
de context van de uitbreiding van de G8 naar de G5 outreach groep, waarbij China, India, Brazilië,
Zuid-Afrika en Mexico uitgenodigd en betrokken werden in het overleg over mondiale zaken maar
niet als volwaardige leden werden beschouwd (Christensen, 2013, pp. 280-283). Sinds 2009 houden
de BRIC-landen jaarlijks een top op het niveau van regeringsleiders en staatshoofden. De participatie
in de G20 en de zoektocht naar invloed in andere globale economische instituties zoals het IMF zijn
48
voor de BRIC-landen zeer belangrijke beleidsdoelstellingen. Ze hebben een gezamenlijke strategie
ontwikkeld die hun invloed in de globale economische instituties moet vergroten. De hervorming van
het IMF is een centraal onderdeel in deze strategie. De BRIC contesteren de oververtegenwoordiging
van het Westen in het Fonds. Daarnaast willen de BRIC-landen dat de leiders geselecteerd worden op
basis van hun bekwaamheden en niet op basis van hun nationaliteit. Ze hebben ook een probleem met
de Westerse liberale economische doctrine die heerst binnen de Wereldbank en het IMF. De BRIClanden willen een meer autonoom nationaal beleid. Omwille van bovenstaande redenen vragen de
BRIC-landen een hervorming van de governance structuur en een groter stemaandeel in de
besluitvorming.
Tijdens de G20 bijeenkomsten van de ministers van Financiën in 2012 werden de middelen van het
Fonds drastisch verruimd om de financiële en economische crisis te bedwingen. De totale stijging
bedroeg 456 miljard dollar, waarbij ook de BRIC-landen financiële middelen ter beschikking stelden.
Brazilië, Rusland en India deden elk een toezegging van 10 miljard dollar, China stelde 43 miljard
dollar ter beschikking (Bretton Woods Project, 2012, 15 april). Zoals eerder vermeld gebeurde de
uitbreiding van de financiële middelen niet door een hervorming van de quota, maar via bilaterale
leningen en een verruimde NAB. Hoewel hun financiële bijdrage in verhouding met het totale bedrag
beperkt is, eisen de BRIC-landen in ruil voor hun financiële bijdrage een vergaande hervorming van
de quota-aandeel en de stemverhoudingen. De BRIC-landen worden immers in toenemende mate
nettobetalers aan het Fonds.
Algemeen kan gesteld worden dat in het hervormingsdebat van de quotaformule, de opkomende
economieën een groter gewicht vragen voor BBP op basis van koopkrachtpariteit (Wroughton, 2013, 4
maart). Daarnaast zien zij de variabele openheid als het belangrijkste probleem van de quotaformule
vermits deze variabele hun quota’s reduceert (Christensen, 2013, p. 280).
Yi Gang, vicegouverneur van Chinese centrale bank, vermelde in zijn statement -tijdens de jaarlijkse
bijeenkomst van het IMF en de Wereldbank in Tokyo in oktober 2012- dat China bruto binnenlands
product als de belangrijkste variabele beschouwd in de formule (2012, p. 3). Of dit een BBP op basis
van marktprijzen, koopkrachtpariteit of een mix van beide is werd niet vermeld. Rusland wil een
quotaformule met als belangrijkste variabelen bruto binnenlands product en buitenlandse reserves
(Bryanski, 2012, 15 april). Dat Rusland pleitbezorger is van buitenlandse reserves vloeit voort uit het
feit dat men momenteel de derde grootste bezitter is van goud en internationale reserves. Brazilië en
India willen een simpele quotaformule gebaseerd op een gecombineerde BBP als de enige of
overheersende variabele en waarin koopkrachtpariteit een groter gewicht krijgt (The Hindu, 2012, 16
april; Rastello, 2013, 16 april). Indiase minister van financiën Mukherjee formuleerde dit standpunt als
volgt: “For the emerging and developing countries, GDP is the most important variable in the quota
49
formula and the weight of the blended GDP variable should be substantially increased in the formula.
Our objective is a simple formula with GDP blend as either the sole or predominant variable and with
a higher share of GDP—PPP” (the hindu, 2012, 16 april).
Op de BRICS-bijeenkomst in India in 2012 besprak men de mogelijkheid tot oprichting van een
BRICS-ontwikkelingsbank (Banda, 2013, 15 april). Deze bank zou overschotten van de BRICSlanden
benutten
voor
investeringen
in
infrastructuur
en
ontwikkelingsprojecten
in
ontwikkelingslanden. Er werd aangekondigd dat de BRICS-landen elk 7,8 miljard euro ter
beschikking zouden stellen. Evenwel zorgde deze uniforme financiële bijdrage en de plaats van
vestiging voor heel wat discussie. De aangekondigde 7,8 miljard euro vormt slechts 0,12 procent van
het Chinese BBP, terwijl dit voor Zuid-Afrika ongeveer 2,5 procent van het BBP omvat. Indien men
toelaat dat de bijdrage van China groter is, dan kan China ook meer zeggenschap eisen. Het is een
gelijklopende discussie zoals binnen het IMF, namelijk hoe moet economisch gewicht zich vertalen
naar politieke invloed of macht. De onenigheid over de financiële bijdrage kon niet worden opgelost
voor de BRICS-bijeenkomst in 2013 in Zuid-Afrika (Flak & Lopes, 2013, 16 april). Pas in april 2014
bereikten de BRICS een akkoord over de financiële bijdragen (Caulderwood, 2014, 16 april). De totale
omvang van het Fonds zal 100 miljard dollar bedragen. Rusland, Brazilië en India geven elk 18
miljard dollar. Zuid-Afrika zal een bijdrage gegeven 5 miljard dollar. China verstrekt het grootste deel,
41 miljard dollar. Het voorstel tot oprichting van een ontwikkelingsbank is een belangrijk signaal dat
de BRICS de Westerse dominantie in de Wereldbank en het IMF niet langer dulden. Ook bestaat de
wil om, indien beide instelling niet grondig hervormt worden, op eigen initiatief een financieel
mechanisme te creëren parallel aan het IMF en de Wereldbank (Christensen, 2013, p. 281).
Gelijktijdig met de besprekingen over een BRICS-ontwikkelingsbank werden er ook gesprekken
gevoerd over mogelijke ‘currency swap arrangements’ (Bryanski, 2012, 15 april). Dit zijn bilaterale
overeenkomsten waarbij beide landen deviezen aan elkaar beschikbaar stellen ter financiering van de
bilaterale handel en dit voor een welbepaalde periode. Ook dit is een parallel mechanisme naast het
IMF en moet volgens Sergei Storchak, plaatsvervangend minister van financiën van Rusland, gezien
worden als een signaal dat er rekening gehouden moet worden met de BRIC-landen: "It is clear that
BRICS countries have entered the stage when they can demand to be reckoned with (in the course of
the IMF reform) (…). The issue of currency swaps, or maybe at some point a joint anti-crisis fund,
should be viewed from this perspective (…). It will be a parallel mechanism in addition to the IMF".
Met betrekking tot de ‘currency swaps’ sloten China en Brazilië in 2013 onderling een ‘currency
swap’ akkoord met een omvang van 30 miljard dollar en voor een periode van 3 jaar (Flak & Lopes,
2013, 16 april). China is voor Brazilië de belangrijkste handelspartner. Dit akkoord zal enkel benut
worden indien zich een kredietcrisis voordoet zodat de financiering van de bilaterale handel verzekerd
50
blijft. China sloot in 2013 ook een ‘currency swap’ akkoord met de Europese Unie waarvan de totale
omvang 45 miljard euro bedroeg (ECB, 2013, 16 april).
Tenslotte willen de BRICS tegen 2015 ook een ‘currency reserve pool’ oprichten met een omvang van
100 miljard dollar (Kraslinikov, 2013, 16 april). Dit reservefonds moet als een buffer dienen voor
toekomstige financiële schokken vanuit de ontwikkelde landen. Daarnaast moet het reservefonds
financiële steun verschaffen aan de leden van de BRICS, indien hun begrotingstekort een bepaalde
grens overschrijdt. Dergelijke bijstand wordt normaliter door het IMF verleend. Vadim Lukov, een
Russisch diplomaat, stelt dat de middelen van het IMF uitgeput zijn doordat deze gaan naar de
ontwikkelingslanden en in de afgelopen jaren naar de Eurocrisis. Lukov hecht weinig geloof aan de
financiële bijstand van het IMF indien zich een crisis zou voordoen in de BRICS. Daarnaast is er nog
steeds de Westerse dominantie binnen het Fonds.
Bovenstaande initiatieven zijn opmerkelijk. In de literatuur worden de opkomende economieën
beschouwd als niet-revisionistische machten (Young, 2010, p. 12). Dit houdt in dat men geen
aspiraties heeft om de bestaande internationale instituties te vervangen, maar dat men zich wil
inschakelen in de bestaande organisaties indien ze voldoende gehoor en inspraak krijgen. Evenwel
mag het belang van een BRICS-ontwikkelingsbank niet overschat worden, 100 miljard dollar is
relatief weinig in vergelijking met de omvang van hun economie of in vergelijking met de middelen
van het IMF en de Wereldbank.
De initiatieven zijn een uiting van de frustratie die aanwezig is bij de BRIC-landen omwille van de
trage vooruitgang in de hervormingen. Opkomende economieën klagen vooral de weerstand aan van
Europa tegen hervormingen die de Europese dominantie zouden kunnen aantasten. Batista, de
Executive Director van Brazilië, stelt dat de governance hervormingen tot stilstand zijn gekomen in
2011 doordat het hervormingspakket van 2010 nog steeds niet geïmplementeerd is (Wroughton, 2013,
4 maart). Het niet bereiken van een akkoord omtrent de quotaformule tegen januari 2013 is een
bijkomende tegenvaller in de hervormingen. Nochtans is een verdere hervorming van de quotaformule
volgens hem een absolute noodzaak om het IMF centraal te houden in mondiale economie. Volgens
Batista stevent het IMF af op een ‘credibility cliff’.
5.4. Slotbeschouwing
Bryant ziet de recente geschiedenis van de onderhandelingen als een mislukking van internationale
coöperatie (2008, pp. 2-14). De machtigste leden van het Fonds (de Verenigde Staten, Europa, Japan,
Canada alsook de opkomende economieën China, India, Korea, Brazilië, Mexico) hebben enkel oog
voor hun eigen belang op korte termijn ondanks dat zij baat hebben bij een werkzaam en doeltreffend
51
IMF. De onderhandelingen inzake quota en stemgewicht worden door de leden beschouwd als een
zero-sum game: wat de ene wint, betekent een verlies voor de andere. Een dergelijke houding is niet
constructief. Leden moeten de hervormingen ervaren als een positive-sum game waar geen winnaars
of verliezers zijn.
Ook Truman is van mening dat landen en hun onderhandelaars de hervorming teveel zien als een zerosum game (2013, p. 9). Geen enkele onderhandelaar, Executive Director, minister van financiën of
afgevaardigde wil thuis komen met een verlies aan quota-aandeel. Dat het hervormingsdebat weinig
vooruitgang boekt, is volgens Truman te wijten aan Europa, die te veel weerstand biedt tegen verdere
aanpassingen en zich verbergt achter de niet-goedkeuring van het Amerikaanse congres om zodoende
niet te komen tot een verdere hervorming van de quotaformule. Huidig Duits minister van financiën
Wolfgang Schaeuble zei in de context van de hervorming van de Executive Board het volgende: "U.S.
Congress ratifying the last reform is the prerequisite for taking the next step. (…). Then we Europeans
will feel the heat a bit more because we have to provide our second seat" (Yukhananov, 2013, 18
april). Het niet bereiken van een akkoord omtrent een nieuwe quotaformule in januari 2013 evenals in
januari 2014 moet wellicht ook gezien worden in het licht van deze afwachtende houding.
Bird en Rowland wijzen er op dat geavanceerde economieën die lange tijd een dominante rol hebben
gespeeld in het IMF weinig bereidheid zullen tonen om deze rol op te geven (2006, p. 168). Het
probleem stelt zich dat geen hervormingen er toe zal leiden dat het Fonds irrelevant wordt omdat men
zich niet kan aanpassen aan de veranderde omstandigheden. Te vergaande hervormingen kan er
evenwel voor zorgen dat de kernspelers afhaken terwijl het systeem op hun lidmaatschap berust.
De G20 probeert al enige tijd druk uit te oefenen op de Verenigde Staten om het hervormingspakket
van 2010 te ratificeren (Egan & Yukhananov, 2014, 27 april). Op de G20-bijeenkomst in april 2014
hebben de ministers van financiën verklaard dat men ten laatste tegen eind 2014 een goedkeuring
verwacht. De ‘deadline’ wordt aldus gesteld na de Amerikaanse mid-term verkiezingen in november
2014.
Volgens Wade en Westergaard kan de huidige blokkering van het hervormingsproces opgelost worden
door de link tussen de quotaherverdeling en een stijging in financiële bijdrage te verbreken (2014, 2
mei). Door deze twee zaken van elkaar te scheiden, kan het IMF het stemgewicht van een land
gemakkelijker aanpassen zonder te stuiten op weerstand van de nationale parlementen, die al te vaak
niet bereid zijn om nieuwe financiële bijdrages te verschaffen.
52
6. Conclusie
Deze literatuurstudie beoogde de belangrijkste geschilpunten in het hervormingsdebat over de
quotaformule te achterhalen. De analyse van het hervormingsdebat bracht evenwel weinig nieuwe
inzichten. De onderhandelingen zijn een politieke strijd en vinden plaats achter gesloten deuren. Het is
vrijwel onmogelijk om diepgaande gegevens te vinden over de standpunten van de landen in kwestie.
Publieke
bekendmakingen
blijven
bij
oppervlakkige
verklaringen.
Dit
hoort
bij
de
onderhandelingsstrategie. Informatie over het standpunt van de andere partijen betekent immers een
versterking van de eigen onderhandelingspositie. Daarnaast zijn niet alle Executive Directors even
actief in het geven van publieke interviews omtrent de hervormingen. Persoonlijke interviews met de
onderhandelaars zouden wellicht diepgaandere informatie hebben opgeleverd. Gezien de geografische
afstand was dit voor de masterproef onmogelijk.
Het is koffiedik kijken hoe de nieuwe quotaformule eruit zal zien. Evenwel is het een illusie om te
verwachten dat januari 2015 een drastische verandering zal brengen. Uit het hervormingsdebat blijkt
dat zowel de Verenigde Staten, de Europese Unie en de BRIC-landen de voorkeur geven aan een
quotaformule gebaseerd op macro-economische variabelen. Het staat buiten kijf dat het bruto
binnenlands product hierbij de belangrijkste variabele zal blijven. Door hun nadruk op BBP
onderschrijven de partijen de visie van voormalige Managing Director Köhler waarbij het Fonds
beschouwd wordt als een bank of financiële institutie en niet als een democratische instelling. De link
tussen de financiële bijdrage en het stemgewicht zal dan ook niet worden losgelaten.
Sinds de quotaformule van 2008 wordt het BBP berekend op basis van marktprijzen en
koopkrachtpariteit, met een gewicht van respectievelijk 60 en 40 procent. Het lijkt niet irrationeel om
deze verdeling in gelijke (50-50) verhouding te brengen. De BRIC-landen willen een groter gewicht
van koopkrachtpariteit omdat door een dergelijke meting de ontwikkelingslanden en opkomende
economieën bevoordeeld worden. De Verenigde Staten en de Europese Unie willen dan weer een BBP
die voornamelijk gebaseerd is op marktprijzen. Vermits de Westerse economieën in 2008 de toegeving
hebben gedaan, om koopkrachtpariteit aan de formule toe te voegen, kan men onmogelijk op deze
stappen terugkeren.
De variabele openheid vormt het belangrijkste geschilpunt in het hervormingsdebat. Indien de intraEuropese handel buiten beschouwing wordt gelaten, betekent dit een aanzienlijk verlies voor de
Europese landen in het berekende quota-aandeel. De Europese landen zijn dan ook niet geneigd, om
naast een verlies van twee zetels in de Executive Board, nu ook een aantasting van hun quota-aandeel
te accepteren. De BRIC-landen willen een definiëring van de variabele openheid waarbij de interne
53
Europese handelsstromen weggelaten worden. Een aanpassing van de variabele openheid is een
moeilijke opgave vermits deze variabele in het voordeel is van alle grote economieën. Naast de
Europese Unie zijn er dan ook veel andere spelers die deze variabele willen behouden.
De BRIC en opkomende economieën spelen de hoofdrol in het hervormingsdebat. Zij die het Fonds
werkelijk nodig hebben, namelijk de LIC’s, worden in het debat verwaarloosd. Deze landen zijn niet
instaat om een grote financiële bijdrage te geven maar hebben wel het meest nood aan de financiële
steun. Zoals blijkt uit de berekening van Truman, kan zowel variabiliteit uitgedrukt als een ratio
tegenover BBP alsook een populatie variabele een potentiële oplossing zijn om de LIC-landen een
hogere quota-aandeel te geven. Maar de grootste begunstigden bij een dergelijk aanpassing zijn de
BRIC-landen.
Een quotaverdeling zal nooit even rechtvaardig of democratisch zijn als het ‘one country, one vote’
principe. Het hanteren van de basisstemmen, om het principe van gelijkheid tussen staten toch te
eerbiedigen, heeft in het verleden zijn onnut al bewezen. Door de ad hoc quotastijgingen geraken de
basisstemmen immers in verval. Zolang er geen mechanisme voorzien wordt om de basisstemmen in
proportie te houden met de totale quota, zullen zij een inadequaat instrument blijven om de quota van
de zwaksten te bevorderen.
De afstand tussen kredietverstrekkers en kredietafnemers is de afgelopen decennia steeds groter
geworden. Zolang de ontwikkelingslanden of kredietafnemers niet bij machte zijn om het beleid van
het Fonds mee te bepalen, blijft er democratisch deficit. Een quotaformule louter gebaseerd op macroeconomische variabelen kan nooit leiden tot een meer rechtvaardige institutie. Een mogelijke
oplossing is de ‘double majority’ waarbij het principe van gelijkheid tussen staten verzoent wordt met
het in acht nemen van de verschillen in economische macht. Zonder een grondige hervorming die
democratisch geïnspireerd is, zal de legitimiteitsdiscussie blijven aanhouden.
54
7. Bibliografie
Ahearn, R.J. (2011). Rising Economic Powers and the Global Economy: Trends and Issues for
Congress. CRS report, R41969. Washington: Congressional Research Service.
Banda, F. (2013). Nieuw BRICS-plan brengt geld naar Afrika. Geraadpleegd op 15 april op
http://www.expontomagazine.nl/home/buitenland/item/1983-nieuw-brics-plan-brengt-geld-naarafrika.html
Berliner, J. (2010). The Rise of the Rest: How New Economic Powers are Reshaping the Globe.
Geraadpleegd op 8 maart 2014 op http://ndn.org/essay/2010/04/rise-rest-how-new-economic-powersare-reshaping-globe
Best, J. (2007). Legitimacy dilemmas: the IMF’s pursuit of country ownership. Third World
Quarterly, 28 (3), 469-488.
Bhattacharya, A. (2013). Structural Transformation of the Global Economy, Implications of Global
Power Shifts. Eurodad/Glopolis International Conference 2013. Intergovernmental Group of Twenty
Four. Prague, 4 juni, 2013.
Bird, G. & Rowlands, D. (2006). IMF quotas: constructing an international organization using inferior
building blocks. The Review of International Organisations, 1 (2), 153-171.
Biron, C.L. (2012). Brazil Frustrated with European ‘Backtracking’ on IMF Reforms. Geraadpleegd
op
16
april
2014
op
http://www.cigionline.org/articles/2012/10/brazil-frustrated-european-
backtracking-imf-reforms
Bordo, M. & James, H. (2009). The Past and Future of IMF reform. Geraadpleegd op 24 april 2013 op
http://sciie.ucsc.edu/JIMF/bordojamesimfmarch09V3.pdf.
Bretton Woods Project (2012). IMF contribution without representation? Geraadpleegd op 15 april
2014 op http://www.brettonwoodsproject.org/2012/07/art-570772/
Bryanski, G. (2012). Russia says BRICS eye joint anti-crisis fund. Geraadpleegd op 15 april 2014 op
http://www.reuters.com/article/2012/06/21/us-russia-brics-imf-idUSBRE85K08720120621
55
Bryant, R.C. (2008). Reform of IMF Quota Shares and Voting Shares: A Missed Opportunity.
Brookings Institution, 8 april, 1-15.
Buira, A. (Ed.) (2003). Challenges to the World Bank and IMF: Developing Country Perspective.
London: Anthem Press.
Caulderwood, K. (2014). BRICS Are Making Their Own Development Bank, But It’s Not Going To Be
Simple. Geraadpleegd op 16 april 2014 op http://www.ibtimes.com/brics-are-making-their-owndevelopment-bank-its-not-going-be-simple-1557617
Christensen, S.F. (2013). Brazil’s Foreign Policy Priorities. Third World Quarterly, 34 (2), 271-286.
Christiano, T. (2011). Is Democratic Legitimacy Possible for International Institutions? Tuscon:
University of Arizona Press.
Chowla, P. (2007). Double majority decision making at the IMF. Geraadpleegd op 15 maart 2014 op
http://www.brettonwoodsproject.org/2007/10/art-558261/
Chowla, P., Oatham, J. & Wren, C. (2007). Shifting the Debate: a double majority system for the IMF.
Geraadpleegd
op
14
maart
2014
op
http://www.globalpolicy.org/component/content/article/209/43103.html
Coolsaet, R. (2001). België en zijn buitenlandse politiek. Leuven: Van Halewyck.
Debaere, P. (2010). Hervorming van het IMF: G20 versus G4. Wereldbeeld, 34 (156), 31-37.
De
Coster,
P.
(2014).
Deelname
G10
-
G4.
Geraadpleegd
op
3
mei
2014
op
http://www.iefa.fgov.be/nl/Topics_Participation_G10_G4.htm
De Nederlandse Bank (2007). Veranderende verhoudingen binnen het IMF. Het Kwartaalbericht van
de Nederlandse bank, juni, 59-63.
De Swert, R. (2009). Het IMF: een nieuwe toekomst dankzij de crisis? Federale Overheidsdienst
Financiën - België, 69 (3), 155-217.
Dombret, A. & Engelen, C. (2012). Internationale Finanzarchitektur: Reformprojekte bis zur IWF –
Frühjahrstagung
2013.
Geraadpleegd
op
28
april
2014
op
56
https://www.bundesbank.de/Redaktion/DE/Standardartikel/Presse/Gastbeitraege/2012_11_15_dombre
t_zeitschrift_gesamte_kreditwesen.html?nsc=true&https=1&tab=0
ECB (2013). Press release: ECB and the People’s Bank of China establish a bilateral currency swap
agreement.
Geraadpleegd
op
16
april
2014
op
http://www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2013/html/pr131010.en.html
Egan, L. & Yukhananov, A. (2014). G20 gives U.S. year-end deadline for IMF reforms. Geraadpleegd
op
27
april
2014
op
http://www.reuters.com/article/2014/04/11/us-g20-economy-
idUSBREA3A1FC20140411
Flak, A. & Lopes, M. (2013). Deal on development bank eludes BRICS nations at summit.
Geraadpleegd op 16 april 2014 op http://www.reuters.com/article/2013/03/26/us-brics-summitidUSBRE92P0FR20130326
G20 (2008). Declaration summit on financial markets and the world economy. Geraadpleegd op 2
maart 2014 op http://www.g20.utoronto.ca/2008/2008declaration1115.html.
G20 (2010). London Summit – Leaders’ Statement. Geraadpleegd op 2 maart 20104 op
http://www.g20.utoronto.ca/2009/2009communique0402.html
Gang, Y. (2012). Statement by the Hon. Yi Gang, Alternate Governor of the Fund for the People’s
Republic of China. Governor’s Statement, 19. Tokyo Annual meetings international monetary fund
World Bank Group.
Gnath, K., Mildner, S.A. & Schmucker, C. (2012). G20, IMF, and WTO in Turbulent Times. Berlin:
Stiftung Wissenschaft und Politik Research Paper.
Gros, D., Stuenkel, O., Maslennikov, N. & Rana, P.B. (2012). The Case for IMF Quota Reform.
Geraadpleegd op 18 april 2014 op http://www.cfr.org/international-organizations-and-alliances/caseimf-quota-reform/p29248?cid=rss-fullfeed-the_case_for_imf_quota_reform-101112
Hajnal, Peter I. (2007). The G8 system and the G20: evolution, role and documentation. Hampshire:
Ashgate Publishing Limited.
Helleiner, E. (2010). A Bretton Woods moment? The 2007-2008 crisis and the future of global
finance. International Affairs, 86 (3), 619-636.
57
Holler, M.J. & Nurmi, H. (Eds.) (2013). Power, Voting, and Voting Power: 30 Years After. Berlijn:
Springer.
IMF (1944). Articles of agreement of the International Monetary Fund. Washington, D.C.:
International Monetary Fund.
IMF (2001). Alternative Quota Formulas: considerations. Washington: International Monetary Fund.
IMF (2008). Reform of IMF Quotas and Voices: Responding to Changes in the Global Economy.
Geraadpleegd op 26 februari 2014 op http://www.imf.org/external/np/exr/ib/2008/040108.htm.
IMF (2010). IMF Board Approves Far-Reaching Governance Reforms. Geraadpleegd op 27 februari
2014 op http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2010/new110510b.htm.
IMF (2013). Cooperation and reconstruction (1944-71). Geraadpleegd op 27 februari 2013 op
http://www.imf.org/external/about/histcoop.htm.
IMF
(2013).
Debt
and
painful
reforms
(1982-89).
Geraadpleegd
op
27
februari
op
april
2013
op
februari
2013
op
http://www.imf.org/external/about/histdebt.htm.
IMF
(2013).
Factsheet
IMF
quotas.
Geraadpleegd
op
14
http://www.imf.org/external/np/exr/facts/quotas.htm.
IMF
(2013).
Governance
Structure.
Geraadpleegd
op
28
http://www.imf.org/external/about/govstruct.htm
IMF (2013). Report of the Executive Board to the Board of Governors on the Outcome of the Quota
Formula
Review.
Geraadpleegd
op
15
april
2013
op
http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2013/013013.pdf.
IMF (2013). Societal change for Eastern Europe and Asian Upheaval (1990-2004). Geraadpleegd op
27 februari op http://www.imf.org/external/about/histcomm.htm.
IMF (2013). The end of the Bretton Woods System (1972-81). Geraadpleegd op 27 februari 2013 op
http://www.imf.org/external/about/histend.htm.
58
IMF (2014). Acceptance of the proposed amendment of the articles of agreement on reform of the
Executive board and Consents to 2010 Quota Increase. Geraadpleeg op 1 maart 2014 op
http://www.imf.org/external/np/sec/misc/consents.htm
IMF (2014). Factsheet: Special Drawing Rights (SDRs). Geraadpleegd op 2 maart 2014 op
https://www.imf.org/external/np/exr/facts/sdr.HTM
Kelkar, V., Yadav, V. & Chaudhry, P. (2004). Reforming the Governance of the International
Monetary Fund. The World Economy, 27 (5), 727-743.
Keohane, R.O. (2011). Global governance and legitimacy. Review of International Political Economy,
18 (1), 99-109.
Kirkup, J. (2009). Lisbon Treaty should mean single EU seat on IMF board. Geraadpleegd op 17 april
2014
op
http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/eu/6515337/Lisbon-Treaty-should-
mean-single-EU-seat-on-IMF-board.html
Kissler, A. (2006). IWF/Deutschland will nicht nur BIP im Fokus neuer Quotenformel. Geraadpleegd
op 28 april 2014 op http://www.finanznachrichten.de/nachrichten-2006-09/6999423-iwf-deutschlandwill-nicht-nur-bip-im-fokus-neuer-quotenformel-015.htm
Kraslinikov, S. (2013). BRICS development bank, currency reserve pool to begin work in 2015.
Geraadpleegd op 16 april 2014 op http://en.itar-tass.com/economy/727212
Vandaele, J. (2013). Willy K. Geofferd op het altaar van de BRICS. Geraadpleegd op 3 april 2014 op
http://www.mo.be/artikel/willy-k-geofferd-op-het-altaar-van-de-brics
Lawder (2009). IMF to expand crisis lending fund to up to $600 billion. Geraadpleegd op 3 maart
2014 op http://www.reuters.com/article/2009/11/25/us-imf-crisis-idUSTRE5AO08W20091125
Leech, D & Leech, R. (2013). A New Analysis of a Priori Voting Power in the IMF: Recent Quota
Reforms Give Little Cause for Celebration. In M.J. Holler & H. Nurmi (Eds.), Power, Voting, and
Voting Power: 30 Years After (pp. 389-411). Berlin Heidelberg: Springer-Verleg.
Lesage, D., Debaere, P., Dierckx, S. & Vermeiren, M. (2013). IMF Reform After the Crisis.
International Politics, 50, 553-578.
59
Lobe, J. (2011). NGOs Call for IMF head to be chosen by double Majority. Geraadpleegd op 15 maart
2014 op http://www.ipsnews.net/2011/05/ngos-call-for-imf-head-to-be-chosen-by-double-majority/
Mahieu, G., Ooms, D. & Rottier, S. (2005). EU Representation and the governance of the international
Monetary Fund. European Union Politics, 6 (4), 493-510.
Menkhoff, L. & Meyer, R. (2010). The G20 proposal on IMF governance: is there progress? Working
paper, 439. Hannover: Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät, universiteit Hannover.
Mikesell, R.F. (1994). The Bretton Woods debates: a memoir. New Jersey: Princeton.
Mirakhor, A. & Zaidi, I. (2006). Rethinking the Governance of the International Monetary Fund. IMF
working paper, 06/273. Internationaal Monetary Fund, Washington.
Nelson, R.M. & Weiss, M.A. (2014). IMF Reforms: Issues for Congress. CRS report, R42844.
Washington: Congressional Research Service.
O’Neill, B. & Peleg, B. (2000). Voting by Count and Account: Reconciling Power and Equality in
International
Organizations.
Geraadpleegd
op
15
maart
2014
op
http://www.sscnet.ucla.edu/polisci/faculty/boneill/c&a.html
Quéré, A.B. & Béreau S. (2011). Rebalancing IMF Quotas. The World Economy. 34 (2), 223-247.
Rapkin, D.P. & Strand, J.R. (2006). Reforming the IMF’s Weighted Voting System. The World
Economy, 29 (3), 305-324.
Rastello, S. (2012). IMF Board Sees Biggest Power Shift Reshuffle in Two Decades. Geraadpleegd op
16 maart 2014 op http://www.bloomberg.com/news/2012-10-14/imf-board-sees-biggest-power-shiftreshuffle-in-two-decades.html
Rastello, S. (2013). Emerging Markets Gain Clout at IMF Amid Faster Growth Trends. Geraadpleegd
op 16 april 2014 op http://www.bloomberg.com/news/2013-07-23/emerging-markets-gain-clout-atimf-amid-faster-growth-trends.html
Skala, M., Thimann, C. & Wölfinger, R. (2007). The search for columbus’ egg: finding a new formula
to determine quotas at the IMF. Occasional Paper Series, 70. Frankfurt am Main: European Central
bank.
60
The Hindu (2012). India concerned over slow pace of IMF quota reforms. Geraadpleegd op 16 april
op
http://www.thehindu.com/business/india-concerned-over-slow-pace-of-imf-quota-
reforms/article3339462.ece
Truman, E. (2012). Making Sense of the IMF Quota Formula. Geraadpleegd op 21 april 2013 op
http://www.piie.com/blogs/realtime/?p=3080.
Truman, E.M. (2013). The congress should support IMF governance reform to help stabilize the world
economy. Policy Brief, PB13-7. Washington: Peterson institute for international economics.
Van Houtven, L. (2002). Governance of the IMF Decision Making, Institutional Oversight,
Transparency, and Accountability. Pamphlet Series, 53. Washington: International Monetary Fund.
Virmani, A. (2012). Quota Formula Reform is about IMF Credibility. Geraadpleegd op 15 april 2013
op http://www.voxeu.org/article/quota-formula-reform-about-imf-credibility.
VN (2009). Report of the Commission of Experts of the President of the United Nations General
Assembly on Reforms of the International Monetary and Financial System. New York: United
Nations.
Wade, R. (2009). From global imbalances to global reorganisations. Cambridge Journal of Economics
2009, 33, 539-562.
Wade, R.H. (2011). Emerging World Order? From multipolarity to Multilateralism in the G20, the
World bank, and the IMF. Politics & society, 39, 347-362.
Wade, R. & Vestergaard, J. (2014). The I.M.F. Needs a Reset. Geraadpleegd op 2 mei 2014 op
http://www.nytimes.com/2014/02/05/opinion/the-imf-needs-a-reset.html?_r=1
Went, R. (2010). Internationale publieke goederen: karakteristieken en typologie. Webpublicatie, 41.
Den Haag: Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid.
Willis, A. (2009). Euro nations divided over single IMF seat. Geraadpleegd op 17 april 2014 op
http://euobserver.com/economic/28422
61
Woods, N. (2006). The globalizers: the IMF, the World Bank, and their borrowers. New York:
Cornell University Press.
Woods, N. (2010). Global Governance after the Financial Crisis: a New Multilateralism or the Last
Gasp of the Great Powers? Global Policy, 1 (1), 51-63.
Wroughton, L. (2013). IMF fails to agree on new formula for vote reforms. Geraadpleegd op 4 maart
2014 op http://www.reuters.com/article/2013/01/31/us-imf-formula-idUSBRE90U06420130131
Nedersjo, A.K. (2001). The International Monetary Fund’s quotas – their function and influence.
Sveriges Riksbank Economic Review, 2001 (3), 20-37.
Quéré, A.B. & Béreau S. (2011). Rebalancing IMF Quotas. The World Economy. 34 (2), 223-247.
Rajan, R. (2011). Can soft power help the IMF make the world more stable? Review of World
economics, 147, 1-10.
Tan, C. (2006). Reform or Reinvent? The IMF at a Crossroads. Global Governance, 12 (4), 507-522.
Torres, H.R. ( 2007). Reforming the international monetary fund – why its legitimacy is at stake.
Journal of International Economic Law, 10 (3), 443-460.
Young, A. (2010). Perspectives on the Changing Global Distribution of Power: Concepts and Context.
Political Studies Association, 30 (S1), 2-14.
Yukhananov, A. (2013). Tardy IMF reforms mask deep divisions on next step. Geraadpleegd op 18
april 2014 op http://www.reuters.com/article/2013/10/13/imf-governance-idUSL1N0I20AQ20131013
Zakaria, F. (2008). The Post-American World. New York: W.W. Norton & Company, Inc.
Zürn, M. & Stephen, M. (2010). The View of Old and New Powers on the Legitimacy of International
Institutions. Political Studies Association, 30 (S1), 91-101.
62