Notitie Van: Dalila Tabitte Aan: Jan-Marcel (Juridisch Beraad Lokale

Notitie
Van:
Aan:
Datum:
Betreft:
Dalila Tabitte
Jan-Marcel (Juridisch Beraad Lokale Autonomie & Energie)
9 juli 2015
Referendummogelijkheden voor gemeente, provincie en het Rijk
In Nederland kennen we een raadgevend en raadplegend referendum. Het belangrijkste
verschil tussen deze twee is dat het raadgevend referendum wordt gehouden op initiatief
van de burgers. Een raadplegend referendum wordt gehouden op initiatief van de
overheid. In dit stuk zal ik vooral ingaan op een raadplegend referendum en de Wet
Raadgevend Referendum. Tot 1 januari 2005 gold in Nederland de Tijdelijke
referendumwet. Deze wet is met ingang van 1 januari 2005 vervallen. In de Tijdelijke
referendumwet werd geregeld hoe een referendum op nationaal, gemeentelijk en
provinciaal niveau moest worden uitgevoerd. Op 1 juli 2015 is de Wet Raadgevend
Referendum inwerking getreden, waarin alleen een raadgevend referendum op nationaal
niveau geregeld wordt. In dit stuk zal ik met name ingaan op hoe een raadplegend
referendum wordt geregeld op gemeentelijk, provinciaal en nationaal niveau. In mijn
conclusie geef ik aan of een referendum kan worden gehouden over het plaatsen van
windturbines.
Raadplegend referendum op gemeentelijk niveau
Op grond van artikel 149 van de Gemeentewet kan de raad besluiten om een
referendumverordening vast te stellen (zie ook artikel 127 Grondwet), waardoor het
uitvoeren van een referendum juridisch gelegitimeerd wordt. In artikel 149 van de
Gemeentewet staat dat de raad de verordeningen maakt die hij in het belang van de
gemeente nodig oordeelt. Ook kan een raadplegend referendum gehouden worden op
verzoek van kiesgerechtigden; dit wordt volksinitiatief genoemd. Met een volksinitiatief
kunnen burgers proberen een eigen voorstel op de agenda van de raad te zetten.
Sommige gemeenten hebben een volksinitiatief mogelijk gemaakt door een verordening.
Verder kunnen gemeenten besluiten om tot de invoering van een vorm van
burgerinitiatief over te gaan waarbij de burger, de gemeenteraad verzoekt een
raadplegend referendum te organiseren. Het volksinitiatief gaat net een stapje verder dan
het burgerinitiatief. Bij deze vorm hebben burgers niet alleen de mogelijkheid om een
onderwerp op de politieke agenda te plaatsen, maar mogen zij uiteindelijk ook
(mee)beslissen. Zonder een verordening kan er geen referendum gehouden worden. Wel
kan er een petitie gehouden worden wat uiteindelijk tot een referendum kan resulteren.
In Nederland is het petitierecht grondwettelijk vastgelegd in artikel 5 van de Grondwet.
Na het vaststellen van de referendumverordening houdt de raad de ruimte om wel of niet
over te gaan tot het houden van een referendum. Het is een specifieke democratische
opgave voor politieke partijen in gemeenten (en provincies) om te bepalen op zij een
referendumverordening wensen en zo ja, welk soort. Indien zij dit niet willen, dan
moeten zij hierover verantwoording afleggen aan de eigen kiezers. Indien een gemeente
geen referendumverordening heeft, kan er geen raadgevend of raadplegend referendum
worden gehouden. De gemeentelijke referendumverordeningen wijken soms onderling af
van elkaar, omdat er geen wet is die dwingend een uniforme referendumverordening
oplegt.1 Ik heb een aantal gemeentelijke verordeningen bestudeerd waardoor ik de
conclusie kan trekken dat voor de meeste gemeenten aan de volgende voorwaarden moet
worden voldaan voordat een gemeente een raadplegend referendum in gang kan zetten:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
het onderwerp van het referendum moet ingrijpende gevolgen hebben voor de
inwoners van de gemeente;
het initiatief voor een raadplegend referendum ligt bij de gemeenteraad;
de vraagstelling moet door de raad worden vastgesteld;
alleen kiesgerechtigden voor de gemeenteraadsverkiezingen mogen stemmen bij
een referendum;
Bij een opkomst van minstens 30% van de kiesgerechtigden is de uitslag geldig;
De referendumcommissie houdt toezicht op het proces rondom een referendum.
Verder kan over bepaalde besluiten geen referendum worden gehouden. Voor de meeste
gemeenten zijn dat raadsbesluiten over arbeidsrechtelijke posities, de begroting,
gemeentelijke tarieven en belastingen. Over welke besluiten nog meer geen referendum
kan worden gehouden is voor elke gemeente in de referendumverordening te vinden. De
uitslag van een referendum is niet bindend. Artikel 129 van de Grondwet bepaalt
1
Kamerstukken II 2005/06, 30 372, 3, (MvT).
2
namelijk dat de gemeenteraadsleden stemmen zonder last. De uitslag van het referendum
moet daarom gezien worden als een advies.
De procedure
Het proces voor het op gang zetten van een raadplegend referendum is voor elke
gemeente anders. De meeste gemeenten hebben hun referendumverordening gebaseerd
op de toenmalige Tijdelijke referendumwet. Op basis van de meeste gemeentelijke
verordeningen wordt tijdens het proces allereerst door de gemeenteraad een
startdocument vastgesteld, waarin de probleemstelling en een beeld van
oplossingsrichting wordt beschreven. Het startdocument bevat tevens een
communicatieparagraaf. Hierin wordt onder andere aangegeven op welke wijze de
objectieve, informatieverstrekkende voorlichting inhoudelijk en financieel vorm wordt
gegeven. Omdat de uitslag van referendum niet bindend is kunnen de raadsleden een
uitspraak doen over hoe zij zullen omgaan met de uitslag van de referendum. Een
raadplegend referendum kan worden beperkt tot een deelgebied binnen de gemeente,
indien de aangelegenheid slechts dat deel van de gemeente betreft en het te nemen besluit
buiten dat gebied geen effecten kan hebben. Zo spoedig mogelijk nadat is besloten een
raadplegend referendum te houden, bepaalt de gemeenteraad de datum van het
referendum. Het referendum mag niet later plaatsvinden dan uiterlijk vier maanden
nadat de raad besloten heeft om een referendum te houden. In (zo mogelijk de eerste)
vergadering van de gemeenteraad na het plaatsvinden van het referendum, vindt
besluitvorming plaats omtrent het onderwerp. Mijns inziens kan zonder verordening
strikt genomen niet op ‘ad hoc’ basis een referendum worden gehouden (een wettelijke
grondslag lijkt alsdan te ontbreken), alhoewel het resultaat van een ‘ad hoc’ referendum
weldegelijk onderdeel kan gaan uitmaken van een door de gemeenteraad te nemen
besluit, mits het besluit deugdelijk wordt gemotiveerd. Dat kan bijvoorbeeld door aan te
haken
bij
de
omschreven
procedures
zoals
geregeld
in
gangbare
referendumverordeningen en die te beschrijven in het besluit, zodat daarmee een
zorgvuldige voorbereiding van het besluit kan worden gemotiveerd.
Raadplegend referendum op provinciaal niveau
Hiervoor geldt grosso modo hetzelfde als hiervoor bij gemeenten aangegeven. De
bevoegdheid wordt ontleend aan artikel 145 van de Provinciewet.
3
Op dit moment hebben vier provincies een referendumverordening, namelijk de
provincies Fryslân, Limburg, Noord-Holland en Zeeland. De referendumverordeningen
van de provincies wijken onderling van elkaar af. De referendumverordeningen van de
vier provincies, waarin de voorwaarden en het proces te vinden zijn, zijn te vinden op
www.overheid.nl.2 Een referendum door de provincie heeft eveneens een juridisch nietbindend karakter.
Raadplegend referendum op nationaal niveau
Tot 1 januari 2005 gold in Nederland de Tijdelijke referendumwet (Trw). Deze wet is met
ingang van 1 januari 2005 vervallen.3 Op 1 juli 2015 is de Wet Raadgevend Referendum
inwerking getreden. Vanaf dan kunnen burgers ex artikel 4 Wet Raadgevend Referendum
nationale referenda aanvragen over wetten en stilzwijgende goedkeuring van verdragen
die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland of een deel daarvan gelden. Het
referendum die kan worden aangevraagd is ex artikel 1 sub b WRR een raadgevend
correctief referendum. Een correctief referendum is dus gericht op het tegenhouden of
terugdraaien van een overheidsbeslissing. Niet alle wetten en verdragen komen in
aanmerking voor een referendum. In de Wet raadgevend referendum staan een aantal
uitzonderingen. In de Wet Raadgevend Referendum wordt alleen een raadgevend
referendum op nationaal niveau geregeld. Dit betekent dat het initiatief tot het houden
van een referendum bij de burgers ligt. De uitslag is niet bindend, omdat de Grondwet
dit niet toestaat. Ondertussen loopt er nog steeds een initiatiefwetsvoorstel van de leden
Duyvendak (GroenLinks), Dubbelboer (PvdA) en Van der Ham (D66) om de Grondwet
te wijzigen teneinde de uitslag van het raadgevend referendum bindend te maken.4 Dit
wetsvoorstel werd op 16 november 2005 aanhangig gemaakt door de Tweede
Kamerleden. Omdat dit een Grondwetswijziging betreft, is er daar nog een tweede lezing
voor nodig.5
Voor het raadplegend referendum, waarbij het initiatief tot het houden van een
referendum bij de staat ligt, bestaat geen vaste regeling. Dit omdat het slechts bij hoge
www.overheid.nl; overheidsinformatie; regeling van gemeenten, provincies en waterschappen;
uitgebreid zoeken; alle provincies (zoek op: referendumverordening), laatst geraadpleegd op 26
juni 2015.
3 www.eerstekamer.nl (zoek op: Tijdelijke referendumwet), laatst geraadpleegd op 26 juni 2015.
4 Kamerstukken II 2005/06, 30 372, 3, (MvT).
5 www.sconline.nl; Wetsvoorstel; Voorstel van wet van de leden Dubbelboer, Duyvendak en Van
der Ham houdende regels, geraadpleegd op 29 juni 2015.
2
4
uitzonderingen plaatsvindt. Een apart wetgevingstraject per referendum is daarvoor een
adequate methode. In 2005 werd het eerste raadplegende referendum ad hoc gehouden
over een Europese Grondwet. Daarvoor moest een aparte wet aangenomen worden,
namelijk de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet. Verder kan met een
burgerinitiatief een burger een voorstel doen, met ondersteuning van 40.000
handtekeningen, om een bepaald onderwerp op de agenda van de Tweede Kamer te
plaatsen. Indien het voorstel aan de vereisten voldoet, komt het onderwerp op
de Kameragenda. Voor het invoeren van het burgerinitiatief was geen wetswijziging
nodig. Alleen het Reglement van Orde van de Tweede Kamer is aangepast.
Conclusie
Het is door de inwerking getreden Wet Raadplegend Referendum voor burgers mogelijk
geworden om een raadgevend referendum te laten houden over wetten en verdragen. Wil
de rijksoverheid een raadplegend referendum houden dan moet er per referendum een
wet aangenomen worden. Voor gemeenten en provincies geldt dat er een raadgevend en
raadplegend referendum gehouden kan worden indien de gemeente of provincie een
verordening heeft. Een ‘ad hoc’ referendum binnen een gemeente zonder een
vastgestelde referendumverordening, kan ‘de facto’ een vergelijkbare rol vervullen als een
gehouden referendum op basis van een verordening, mits het besluit blijk geeft van een
zorgvuldige voorbereiding en motivering (aanhaken bij de omschreven procedures en
waarborgen uit gangbare referendumverordeningen). De belangrijkste functie terzake zal
zijn een draagvlakmeting ten aanzien van het onderwerp, ter ondersteuning van het door
de gemeenteraad te nemen besluit.
Op de vraag of een referendum kan worden gehouden over nationale wetgeving met
betrekking tot windmolens na inwerkingtreding van de WRR, moet ontkennend worden
geantwoord. Dit omdat de wetgeving omrent windmolens reeds in werking is, zoals de
Elektriciteitswet en de Crisis- en herstelwet.
In hoofdstuk twee van De Kloof, het proefschrift van dhr. Lunsing, geeft dhr. Lunsing
aan dat het plaatsen van windmolens een provinciale taak is en gemeenteraden geen
betekenisvol besluit nemen die de plaatsing van windmolens mogelijk maakt. Hij komt
tot de conclusie dat ook in die gemeenten die beschikken over een
referendumverordening de mogelijkheid niet bestaat om een referendum te organiseren.
5
Deze mening deel ik niet. Gemeenten hebben namelijk de bevoegdheid om te bepalen
wat op hun eigen grondgebied mogelijk is door het vaststellen van bestemmingsplannen.
De Raad van State heeft op 27 mei 20156 bepaald dat op grond van artikel 9e
Elektriciteitswet 1998 jo artikel 3.26 lid 1 Wet ruimtelijke ordening de Provinciale Staten
rechtstreeks bevoegd zijn om een inpassingsplan vast te stellen voor windparken van 5
tot 100 MW. Uit artikel 9e lid 1 van de Elektriciteitswet 1998 volgt niet dat de Provinciale
Staten exclusief bevoegd zijn tot het vaststellen van een plan ten behoeve van windpark
met een capaciteit van 5 tot 100 MW. De raad blijft eveneens – naast GS - bevoegd om
een bestemmingsplan voor windparken tot 100 MW vast te stellen (zolang ze niet door
de provincie worden overruled).
6
Raad van State, 27 mei 2015, 201409190/1/R6.
6