Dossier: Kinderrechten in Europa

206
Dossier: Kinderrechten in Europa
De Europese Unie en Kinderrechten
De eerste stapjes naar een Europese Kinderrechtenstrategie
Mieke Visser-Schuurman
Adviseur voor kinderrechten en Europees beleid1
INLEIDING
Gedurende de afgelopen tien jaar hebben kinderrechten geleidelijk een prominentere plaats op de agenda
van de Europese Unie gekregen. Dit is versterkt door
het publiceren van de eerste Europese mededeling
in juni 20062 die moet leiden tot een echte Europese
kinderrechtenstrategie. Tot enkele jaren geleden hield
de Europese Unie zich alleen bezig met kinderrechten in
relatie tot werkgelegenheid en economische samenwerking. De belangen van kinderen werden ad hoc meegenomen in bepaalde Europese wetgeving, maar er is
nooit sprake geweest van een consistent beleid om kinderrechten ook op Europees niveau te implementeren.
Kinderen werden gezien als “aanhangsels” en afhankelijk van volwassenen. Het combineren van werk en zorg
voor kinderen was erop gericht om mannen en vrouwen aan het werk te krijgen en niet om naar de belangen van kinderen te kijken.
De eerste aanzet om kinderrechten op de Europese
agenda te zetten werd veroorzaakt door de Dutrouxaffaire in 1996. Voor het eerst stonden leden van het
Europees Parlement in de rij om een resolutie hierover
te tekenen. Dit leidde ertoe dat de Europese Unie een
artikel in het Verdrag van Amsterdam opnam met als
doelstelling het voorkomen en bestrijden van misdrijven tegen kinderen3. Dit artikel was echter een intergouvernementeel artikel, dat niet als basis kon dienen
voor enige wetgeving of programma’s om geweld tegen
1.
2.
3.
4.
Waardoor de recente toegenomen aandacht voor een
meer actieve interventie in kinderrechten door de EU is
ontstaan, kan door meerdere oorzaken worden verklaard. Ten eerste heeft de uitgebreide sociale en op
mensenrechten gebaseerde agenda van de EU gezorgd
voor een toename van wetten en beleid welke op een
directe manier een impact hebben op de levens van kinderen. Dit heeft ertoe geleid dat EU-wetgeving geen
negatieve impact op de status of ervaringen van kinderen mag hebben. De tweede oorzaak, die hieraan is
gelieerd, zijn de vager wordende grenzen tussen nationale en EU-bevoegdheden wat de rechten van kinderen
betreft, hetgeen tot gevolg heeft dat bijna alle EU-wetgeving een directe of indirecte impact heeft op kinderen. Ten derde zijn er veel problemen waar kinderen
mee te maken hebben die grensoverschrijdend zijn, met
name met betrekking op de bescherming van kinderen
zoals handel in kinderen, ontvoering van kinderen en
misbruik van kinderen op het internet. Door hun grensoverschrijdend karakter kunnen deze alleen maar effectief bestreden worden door middel van Europese
samenwerking. Ten slotte wordt in toenemende mate
Mieke Visser-Schuurman was tot 1 januari 2009 secretaris-generaal van “The European Children’s Network, EURONET” in Brussel. Sinds 1 januari 2009 is
ze werkzaam als consultant op het gebied van kinderrechten en Europees beleid.
EUROPESE COMMISSIE, mededeling “Naar een EU-Strategie voor de rechten van het kind”, COM(2006)367 definitief, Brussel 4 juli 2006.
Art. 29, Titel VI van de geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
Het Daphne III-Programma is vastgesteld door het besluit nr. 779/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2007 tot vaststelling van
een specifiek programma ter voorkoming en bestrijding van geweld tegen kinderen, jongeren en vrouwen en ter bescherming van slachtoffers en risicogroepen voor de periode 2007-2013 (het Daphne III-Programma) als onderdeel van het algemene programma Grondrechten en Justitie, PB. L. 3 juli 2007, afl.
173.
206 – TJK 2009/3
this jurisquare copy is licenced to Universiteit Antwerpen
d0c101a50930141f0109b69440430302
kinderen te bestrijden. Het artikel kon alleen als basis
dienen voor verdere samenwerking binnen de Europese
Unie om misdrijven tegen kinderen te bestrijden. Uiteindelijk kwam er wel het “Daphne-Programma” dat
erop gericht is geweld tegen kinderen te voorkomen en
te bestrijden, maar dit programma had als juridische
basis artikel 152 over volksgezondheid4.
LARCIER
DE EUROPESE UNIE EN KINDERRECHTEN
erkend dat het investeren in kinderen een investering
voor de toekomst en de welvaart van de Europese Unie
is, met name nu demografische ontwikkelingen aantonen dat het aantal kinderen in Europa onder de 18 jaar
de komende jaren verder zal dalen5.
1. KINDERRECHTEN EN DE JURIDISCHE BASIS IN DE
EU-VERDRAGEN
De toegenomen aandacht van de EU voor de rechten
van het kind heeft ook geleid tot een aantal juridische
versterkingen. Maatschappelijke organisaties en nietgouvernementele organisaties hebben hier een belangrijke rol in gespeeld. Zij stootten keer op keer hun neus
als zij erop aandrongen dat Europese wetgeving en
beleid de rechten van het kind zoals neergelegd in het
Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind
(IVRK) moesten respecteren. Het argument vanuit de
Europese instellingen was het gebrek aan een juridische
basis voor kinderrechten in de Europese verdragen,
waardoor men geen acties en wetgeving met een
impact op kinderen kon ontwikkelen. Alle Europese
Unie-lidstaten hebben het IVRK ondertekend en geratificeerd. Zij zijn hierdoor gebonden aan het IVRK, maar
de Europese Unie die veel wetgeving maakt met een
directe of indirecte impact op kinderen is hieraan niet
gebonden.
In december 2000 werd een eerste aanzet geleverd met
het aannemen van het Handvest voor de Fundamentele
Rechten van de Europese Unie6. Met name artikel 24
van dit handvest was een welkome stap naar de erkenning van de rechten van het kind binnen de Europese
Unie. In artikel 24 is het principe van het “belang van
het kind” opgenomen, evenals het recht op bescherming, het recht op participatie en het recht op regelmatig contact met beide ouders. De preambule bij het
handvest bevat een verwijzing naar het IVRK.
In december 2007 werd het Verdrag van Lissabon aangenomen door de Europese Raad van regeringsleiders.
Dit verdrag, indien geratificeerd door alle lidstaten, zal
een grote impact hebben op het verwezenlijken van kinderrechten door de Europese Unie. Het Verdrag van
Lissabon heeft namelijk voor de eerste keer in de
geschiedenis van de Europese verdragen de “bescherming van de rechten van het kind” opgenomen in zijn
doelstellingen. Artikel 3 § 3 van Titel I van het Verdrag
van Lissabon beschrijft: “De Unie bestrijdt sociale uitsluiting en discriminatie, en bevordert sociale rechtvaardigheid en
bescherming, de gelijkheid van vrouwen en mannen, de solidariteit tussen de generaties en de bescherming van de rechten van
5.
6.
7.
8.
9.
Naast de opname van kinderrechten in de doelstellingen van de EU zijn er nog een aantal specifieke artikelen
die belangrijk zijn voor kinderen, namelijk artikelen 79
§ 2 (d) en 83 § 1 die het Europees Parlement en de
Raad de bevoegdheid geven om bindende maatregelen
te nemen tegen de handel in kinderen en de seksuele
uitbuiting van kinderen. Deze artikelen houden echter
geen rekening met het feit dat kinderen slachtoffers zijn
van mensenhandel en seksuele uitbuiting.
Met het Verdrag van Lissabon zal ook het Handvest
voor de Fundamentele Rechten bindend worden voor
alle lidstaten, behalve voor Groot-Brittannië en Polen
die een “opt-out” hierbij hebben bedongen. Doordat
het Verdrag van Lissabon de Europese Unie een juridische persoonlijkheid geeft, kan deze ook toetreden tot
het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten
van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM),
hetgeen meerdere artikelen heeft die een directe
invloed hebben op kinderen. Ook al was de impact
hiervan tot nu toe vrij beperkt, de zaak Pini e.a. tegen
Roemenië voor het Europese Hof voor de Rechten van
de Mens heeft dit positief veranderd8. Deze zaak betrof
het stopzetten van de adopties van twee Roemeense
kinderen door Italiaanse families. Het Europees Hof
voor de Rechten van de Mens nam het belang van het
kind en hun meningen in zijn beraadslagingen in overweging. Toetreding van de Europese Unie tot andere
internationale verdragen, met inbegrip van het IVRK,
wordt ook mogelijk.
Het opnemen van kinderrechten in de doelstellingen
van de Europese Unie betekent niet dat de Europese
Unie er een nieuwe bevoegdheid bij heeft gekregen,
maar dat de rechten van kinderen in alle EU-wetgeving,
-beleid en -programma’s in overweging genomen moeten worden. Dit betekent dat de rechten van kinderen
“gemainstreamd” zullen worden in alle EU-activiteiten.
Dit geldt alleen voor de terreinen waarop de Europese
Unie volgens het Verdrag van Lissabon bevoegd is.
Hierbij geldt het subsidiariteitsprincipe, hetgeen inhoudt
dat de Europese Unie op bepaalde terreinen alleen een
complementaire en ondersteunende rol speelt, zoals
op het gebied van onderwijs, gezondheid en sociaal
beleid. Daarnaast geeft dit principe aan dat acties
moeten plaatsvinden op dat niveau waar ze het meest
effectief kunnen zijn9.
H. STALFORD en E. DRYWOOD, “Coming of Age?: Children’s Rights in the European Union”, Common Market Law Review 46, 143-172, 2009.
Handvest voor de Fundamentele Rechten van de Europese Unie, PB. C. 18 december 2000, afl. 364/1.
Art. 3 § 3 Titel I van de geconsolideerde versie van het Verdrag van de Europese Unie, PB. C. 9 mei 2008, afl. 115.
EHRM 22 juni 2004, Pini, Bertani & Manera en Atripaldi/Roemenië.
Het subsidiariteitsbeginsel is opgenomen in art. 5 EG-Verdrag.
LARCIER
this jurisquare copy is licenced to Universiteit Antwerpen
d0c101a50930141f0109b69440430302
het kind.”7 In artikel 3 § 5 wordt de bescherming van
kinderen in de externe betrekkingen van de EU gewaarborgd. Daarbij moet de EU het internationaal recht
eerbiedigen, hetgeen ook het IVRK inhoudt.
TJK 2009/3 – 207
207
DOSSIER: KINDERRECHTEN IN EUROPA
208
2. EEN EUROPESE STRATEGIE VOOR DE RECHTEN VAN
KINDEREN
Al rond het millennium zegde de toenmalige Europees
commissaris Vitorino, verantwoordelijk voor Justitie,
Vrijheid en Veiligheid, het Europees Parlement toe om
een mededeling over kinderrechten uit te brengen. Na
enkele jaren bleek dat de Europese Commissie geen
actie ondernam met als argument dat er onvoldoende
juridische basis was. Doordat alle lidstaten de opname
van kinderrechten in het Handvest voor de Fundamentele Rechten en in het Verdrag van Lissabon goedkeurden, werd hiermee de politieke wil aangetoond om kinderrechten hoger op de Europese agenda te plaatsen
en kwam de weg vrij om een mededeling over de rechten van het kind op te stellen. Het opstellen van deze
mededeling werd breed ondersteund vanuit de Europese Commissie door een groep van commissarissen
verantwoordelijk voor fundamentele rechten, gelijkheid en non-discriminatie. In juni 2006 presenteerden
commissievoorzitter Barroso en vicevoorzitter Frattini
de commissiemededeling “Naar een EU-Strategie voor de
Rechten van het Kind”10.
De mededeling vermeldt dat de Europese Unie een
essentiële en fundamentele meerwaarde voor de rechten van kinderen kan bieden. Dit is nodig aangezien de
rechten van kinderen nog lang niet altijd geëerbiedigd
worden en er wordt nog niet voorzien in de basisbehoeften van elk kind in de EU. Ook wereldwijd is er
dringend behoefte aan een EU-strategie om de situatie
van kinderen te verbeteren. De mededeling stelt voor
om een EU-Strategie voor de rechten van kinderen te
ontwikkelen die er voor moet zorgen dat kinderrechten
bevorderd en beschermd worden in zowel het interne
als externe beleid van de EU en om lidstaten te ondersteunen op dit gebied. De grondslag voor de mededeling is het IVRK en de facultatieve protocollen hierbij.
De mededeling bevat een indrukwekkende lijst van activiteiten voor kinderrechten in de EU, zoals immigratie,
armoede en sociale uitsluiting, onderwijs, geweld tegen
kinderen, kinderarbeid en seksuele uitbuiting, gezondheid en bescherming van consumenten. In de praktijk
blijkt echter, zoals hiervoor al vermeld, dat door het
gebrek aan een juridische basis, kinderrechten op deze
terreinen ad hoc worden geïmplementeerd en er geen
consistent beleid is om rekening te houden met kinderrechten zoals neergelegd in het IVRK.
3. ZEVEN DOELSTELLINGEN VAN DE EU-KINDERRECHTENSTRATEGIE
De eerste van zeven doelstellingen van de EU-Strategie
voor de rechten van het kind die vermeld staan in de
10.
11.
Sinds de publicatie van de mededeling hebben drie
Europese Fora voor de Rechten van het Kind plaatsgevonden. Tegelijkertijd richtte de Europese Commissie
een stuurgroep op, waarin vertegenwoordigers van alle
belanghebbenden zitting hebben11. Deze stuurgroep
komt regelmatig bijeen en heeft als taak het voorbereiden van de Europese fora en het adviseren over de EUKinderrechtenstrategie. Het laatste forum vond plaats
in december 2008, waar de Commissie aankondigde
om in 2009 de EU-Kinderrechtenstrategie aan te
nemen. Om deze strategie te ontwikkelen zullen er consultaties met de verschillende belanghebbenden worden georganiseerd, inclusief consultaties met kinderen.
Er zullen ook vier experten-werkgroepen worden georganiseerd rond de thema’s: welzijn van kinderen en
armoede onder kinderen; geweld tegen kinderen;
onzichtbare kinderen; en kinderarbeid. De eerste drie
thema’s focussen met name op kinderrechten binnen
COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN, mededeling van de Commissie “Naar een EU-Strategie voor de rechten van het kind”, COM(2006)367 definitief,
4 juli 2006.
De stuurgroep bestaat uit vertegenwoordigers van de Europese Instellingen, lidstaten, Raad van Europa, UNICEF, NGO’s en ombudsmannen voor kinderen
(ENOC).
208 – TJK 2009/3
this jurisquare copy is licenced to Universiteit Antwerpen
d0c101a50930141f0109b69440430302
mededeling, is het benutten van bestaande activiteiten
om in dringende behoeften te voorzien. Bijvoorbeeld
het invoeren van één uit zes cijfers bestaand telefoonnummer voor kinderhulplijnen in de gehele EU, hetgeen de Commissie inmiddels heeft uitgevoerd, en het
bundelen van maatregelen op het gebied van kinderarmoede in de EU. De tweede doelstelling is het stellen
van prioriteiten voor toekomstige EU-maatregelen
door onder andere het effect van bestaande EU-maatregelen met betrekking tot kinderrechten te toetsen.
Een volgende prioriteit is kinderrechten tot een vast
onderdeel van EU-maatregelen te maken, hetgeen
betekent dat de rechten van het kind uitgangspunt zijn
bij het uitwerken van maatregelen die gevolgen kunnen
hebben voor kinderen. Een vierde prioriteit is het ontwikkelen van efficiënte coördinatie- en overlegprocedures. Dit betekent het opzetten van een Europees Forum
voor de Rechten van de Kind, waarin alle betrokken
partijen bij elkaar komen. Maar ook het betrekken van
kinderen bij besluitvorming en het aanstellen van een
coördinator voor de rechten van het kind binnen de
Europese Commissie en het opzetten van een interdepartementale werkgroep vallen onder deze prioriteit.
Een vijfde doelstelling is het vergroten van de capaciteit
en de deskundigheid op het gebied van kinderrechten,
door het aanreiken van vaardigheden en geven van trainingen. Daarnaast zal ook de communicatie over kinderrechten verbeterd moeten worden door een communicatiestrategie te ontwikkelen en op een kindvriendelijke manier informatie over kinderrechten te verstrekken. Als laatste doelstelling van een EU-strategie
moeten de rechten van kinderen in de buitenlandse
betrekkingen van de EU worden bevorderd door een
actieve rol van de EU in internationale fora.
LARCIER
DE EUROPESE UNIE EN KINDERRECHTEN
de Europese Unie. Het welzijn van kinderen is een breed
thema waaronder zowel sociale uitsluiting en kinderarmoede vallen als toegang tot gezondheidszorg en
onderwijs. Het thema geweld tegen kinderen houdt onder
andere in: seksuele uitbuiting en misbruik van kinderen, handel in kinderen, kinderporno op het internet en
kindertelefoons. Onder onzichtbare kinderen verstaat de
Commissie kinderen die in de EU verblijven zonder
bescherming, zoals kinderen van asielzoekers en
erkende slachtoffers van kinderhandel. Het thema kinderarbeid is een thema dat de Commissie vooral als een
extern thema wil bespreken, hoewel er binnen de Europese Unie ook kinderarbeid plaatsvindt in met name de
toerisme- en landbouwsector en op markten en straten.
4. WAT KAN DE IMPACT ZIJN VAN EEN EU-KINDERRECHTENSTRATEGIE VOOR KINDEREN IN EUROPA?
Als de Europese Unie internationale standaarden voor
kinderrechten als uitgangspunt voor haar wetgeving en
beleid zou nemen, zou dit kunnen bijdragen aan de
implementatie van het IVRK in de lidstaten en het zou
zorgen voor een kinderrechtentoetsing van haar eigen wetgeving. Er moet echter nog een aantal obstakels genomen worden om er ten eerste voor te zorgen dat de EUKinderrechtenstrategie er komt en ten tweede dat de
nieuwe Europese Commissie, die eind 2009 geïnstalleerd wordt en het nieuwe Europees Parlement, dat
in juni 2009 wordt verkozen, zo’n strategie ondersteunen. Daarnaast is het noodzakelijk dat er voldoende
financiële middelen en personeel zijn, zodat de strategie geïmplementeerd kan worden.
Ook de inhoud van de strategie staat nog volop ter discussie. Hiertoe worden door de Europese Commissie
consultaties georganiseerd in de hiervoor genoemde
experten-werkgroepen. Maar ook de discussies die
hebben plaatsgevonden in de Europese Fora voor Kinderrechten, de bijdragen van de stuurgroepvergaderingen en de opinierapporten van het Europees Parlement
en andere Europese instellingen zullen worden meegenomen bij de ontwikkeling van de EU-Kinderrechtenstrategie. Een noodzakelijke consultatieprocedure voor
alle belanghebbenden, inclusief kinderen, is door de
Commissie tot nu toe nog niet opgestart.
Een aantal maatregelen is er met name op gericht om
kinderen te beschermen, zoals de richtlijn die kinderen
moet beschermen tegen reclame op tv12. Deze richtlijn
roept lidstaten op om te zorgen dat audiovisuele commerciële communicatie voor alcoholische dranken niet
specifiek op minderjarigen gericht is en reclame mag
minderjarigen geen lichamelijke en zedelijke schade
toebrengen en hen ertoe aanzetten om een product of
dienst te kopen. Daarnaast wordt lidstaten gevraagd
om een gedragscode te ontwikkelen in samenwerking
met de aanbieders van mediadiensten voor reclame
rond kinderprogramma’s inzake vette en zoete voedingsmiddelen, waarvan een overmatig gebruik door
kinderen niet is aanbevolen. Ook de richtlijn inzake de
veiligheid van speelgoed van 1988 beschermt kinderen
tegen onveilig speelgoed13. De richtlijn wordt momenteel herzien door de Commissie om zo nog striktere
beschermingsregels in te voeren.
Op het gebied van gezondheid heeft het Europese
Gezondheidsprogramma 2008-2013 als één van zijn
doelstellingen het bevorderen van gezondheid en het
terugdringen van ongelijkheid op het gebied van
gezondheid. Dit is inclusief de focus op acties door de
Europese Gemeenschap die een toegevoegde waarde
kunnen opleveren voor de gezondheid van kinderen.
Bij al deze voorbeelden wordt er in zekere mate rekening gehouden met de belangen van kinderen, maar
een consistent beleid met als grondslag het IVRK is er
(nog) niet. Hierna worden er twee terreinen besproken
waarop de EU met name actief is om de belangen van
kinderen te implementeren. Het eerste terrein is de
bestrijding van kinderarmoede en sociale uitsluiting,
waarbij de EU door effectieve samenwerking tussen de
lidstaten laat zien hoe de strijd tegen kinderarmoede
wordt aangebonden. Het tweede terrein is de bestrijding van geweld tegen kinderen, waar er nog verbeteringen nodig zijn om kinderen te beschermen tegen
geweld maar ook om ze te ondersteunen wanneer ze
slachtoffer hiervan zijn.
5. DE REIKWIJDTE VAN EU-WETGEVING VOOR
5.1. SOCIALE UITSLUITING EN KINDERARMOEDE IN DE
EU: EEN VOORBEELD VAN EFFECTIEVE SAMENWERKING
KINDEREN
TUSSEN LIDSTATEN
De Europese Unie is verantwoordelijk voor een reeks
van beleidsterreinen die een directe of indirecte impact
hebben op de rechten van kinderen. Een groot deel
Een terrein waarop de EU al een aantal jaren voortvarend te werk gaat, is de bestrijding van kinderarmoede
en sociale uitsluiting van kinderen. De open methode
12.
13.
Richtlijn Europees Parlement en Raad 2007/65/EG, 11 december 2007, tot wijziging van richtlijn 89/552/EEG van de Raad betreffende de coördinatie van
bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening van televisieomroepactiviteiten, PB. L. 18 december 2007, afl.
332.
Richtlijn Raad 88/378/EEG, 3 mei 1988, betreffende de veiligheid van speelgoed, PB. L. 16 juli 1988, afl. 187.
LARCIER
this jurisquare copy is licenced to Universiteit Antwerpen
d0c101a50930141f0109b69440430302
hiervan bestaat uit niet-bindende maatregelen, maar
met een positieve impact op de realisering van de rechten van kinderen.
TJK 2009/3 – 209
209
DOSSIER: KINDERRECHTEN IN EUROPA
210
van coördinatie zorgt ervoor dat lidstaten van elkaar
kunnen leren en zo het meest effectieve beleid kunnen
vaststellen. De Europese Raad ondersteunt de Commissie in haar activiteiten en de lidstaten hebben zich
geëngageerd om de noodzakelijke maatregelen te
nemen om een snelle en significante vermindering van
kinderarmoede te bereiken, waarbij alle kinderen
gelijke kansen moeten krijgen, ongeacht hun maatschappelijke achtergrond14. Lidstaten moeten hiervoor
elke twee jaar een nationaal rapport met strategieën ter
bevordering van sociale bescherming en sociale insluiting opstellen. De meeste lidstaten hebben hierin ook
aandacht voor de bestrijding van kinderarmoede en
een aantal heeft zelfs doelstellingen opgenomen om
kinderarmoede binnen een aantal jaren te halveren of
zelfs totaal uit te roeien. Daarnaast zijn er door de
Commissie en het EU-Agentschap voor Fundamentele
Rechten indicatoren ontwikkeld die vooruitgang kunnen meten op het gebied van sociale uitsluiting en
armoede van kinderen. Deze indicatoren zouden echter
nog verder uitgewerkt moeten worden, zodat bijvoorbeeld ook de situatie van kinderen in extreem kwetsbare situaties zoals straatkinderen, kinderen van etnische minderheden en kinderen die slachtoffer zijn van
mensenhandel, kan worden gevolgd. De perspectieven
van kinderen zelf zijn ook een belangrijke factor die
meegenomen zou moeten worden. Daarnaast is er een
“multidimensionele” benadering nodig, hetgeen
inhoudt dat het bestrijden van armoede en uitsluiting
van kinderen niet alleen gelieerd moet worden aan
werkgelegenheidsbeleid en daarmee samenhangend
het beleid om werk en zorg te combineren. Dit laatste
beleid is immers veeleer gericht op de werkende ouders
dan op de kwaliteit van de zorg voor kinderen. Ook
andere aspecten die het welzijn van kinderen ten goede
komen, moeten worden meegenomen zoals gezondheidszorg, onderwijs, huisvesting en maatregelen ter
bescherming van kinderen. Hiervoor zou een
“mainstreaming” van kinderrechten in alle relevante
beleidsterreinen een oplossing zijn.
5.2. BESTRIJDING VAN GEWELD TEGEN KINDEREN
Een ander terrein waarop de EU actief is, is de bestrijding van geweld tegen kinderen. Het Europese Kaderbesluit 2002/629/JBZ voor de bestrijding van mensenhandel gaat niet specifiek over kinderen, maar beoogt
ook de bestrijding van kinderhandel15. De richtlijn
2004/81/EG betreffende het geven van een verblijfstitel
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
Naast de handel in kinderen heeft de Europese Unie
wetgeving aangenomen ter bestrijding van seksuele uitbuiting en kinderpornografie18, maatregelen getroffen
ter bestrijding van kindersekstoerisme19 en kinderpornografie op het internet20. Ondanks deze wetgeving die
specifiek op de bescherming van kinderen is gericht,
zijn er nog tekortkomingen. Zo zouden er meer recente
vormen van het gebruik van internet voor seksuele uitbuiting moeten worden toegevoegd en is er behoefte
aan verbeterde identificatie van slachtoffers en aan
gerechtsprocedures die het kind centraal stellen. De
Commissie heeft recentelijk een voorstel gedaan voor
een herziening van het Kaderbesluit van de Raad ter
bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen en
kinderpornografie21. Dit voorstel is sterk verbeterd in
vergelijking met de bestaande wetgeving en neemt de
rechten van kinderen als uitgangspunt.
RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, Conclusies van het Voorzitterschap van 23/24 maart 2006, PB. 7775/1/06, Rev. 1, Concl. 1, 18 mei 2006.
Kaderbesluit Raad 2002/629/JBZ, 19 juli 2002, inzake bestrijding van mensenhandel, PB. L. 1 augustus 2002, afl. 203.
Richtlijn Raad 2004/81/EG, 29 april 2004, betreffende de verblijfstitel die in ruil voor samenwerking met de bevoegde autoriteiten wordt afgegeven aan
onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn van mensenhandel of hulp hebben gekregen bij illegale immigratie, PB. L. 261, 6 augustus 2004.
Ibid.
Kaderbesluit Raad 2004/68/JBZ, 22 december 2003, ter bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie, PB. L. 20 januari 2004, afl. 13.
Conclusies Raad 21 december 1999 over de uitvoering van maatregelen ter bestrijding van kindersekstoerisme, PB. C. 31 december 1999, afl. 379.
Besluit Raad 29 mei 2000 ter bestrijding van kinderpornografie op internet, PB. L. 9 juni 2000, afl. 138.
Kaderbesluit Raad 2004/68/JBZ, 22 december 2003, ter bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie, PB. L. 20 januari 2004, afl. 13.
210 – TJK 2009/3
this jurisquare copy is licenced to Universiteit Antwerpen
d0c101a50930141f0109b69440430302
in ruil voor samenwerking met de bevoegde autoriteiten aan slachtoffers van mensenhandel of illegale
immigratie16 heeft ook een impact op kinderen. Het is
echter een groot gemis dat deze wetgeving geen specifieke aandacht heeft voor kinderen als slachtoffer van
mensenhandel, vanwege hun zeer kwetsbare positie.
Daarnaast richt de wetgeving zich met name op de
strafrechtelijke kant in plaats van op beschermende
maatregelen. Er zijn geen speciale maatregelen genomen die kinderen beschermen bij juridische processen,
hetgeen ertoe kan leiden dat kinderen worden blootgesteld aan traumatische en dwingende onderzoeks- en
juridische procedures. Richtlijn 2004/81/EG17 sluit bijvoorbeeld automatisch kinderen uit, behalve als lidstaten besluiten om deze richtlijn toe te passen op minderjarigen onder in hun nationale recht omschreven
voorwaarden. Indien lidstaten hiertoe besluiten, zijn er
bijkomende beschermingsmaatregelen voor kinderen
zoals het recht op onderwijs, het recht op juridische
vertegenwoordiging en het terugvinden van hun families.
Het is hoopvol dat de Europese Commissie recentelijk
een voorstel heeft gedaan voor een nieuw kaderbesluit
van de Raad ter voorkoming van mensenhandel en ter
bescherming van slachtoffers. Daarnaast zal het Agentschap voor de Fundamentele Rechten dit voorjaar een
vergelijkende juridische studie publiceren over de handel in kinderen. Het is belangrijk dat in een nieuw
kaderbesluit over mensenhandel er specifieke aandacht
wordt gegeven aan de handel in kinderen en de slachtofferrol van kinderen.
LARCIER
DE EUROPESE UNIE EN KINDERRECHTEN
Een ander voorbeeld is het besluit van de Raad voor de
uitwisseling van strafrechtelijke gegevens22, dat eveneens zal worden herzien, maar waarover de lidstaten
nog steeds aan het onderhandelen zijn. Na de Fourniretzaak, waarbij de Fransman Michel Fourniret in België
aan het werk ging als coördinator op een school terwijl
hij negen jaar daarvoor was veroordeeld tot een gevangenisstraf voor het verkrachten en misbruiken van kinderen in Frankrijk, is de noodzaak voor Europese wetgeving heel duidelijk geworden. In België werd hij opnieuw
gearresteerd voor ontvoering, misbruik en moord op
andere vrouwen en kinderen. Dit voorbeeld onderstreept de urgentie voor transnationale samenwerking,
zodat bijvoorbeeld veroordeelde zedendelinquenten
over de grens niet opnieuw in de fout kunnen gaan.
6. GEBREK AAN CONSISTENT KINDERRECHTENBELEID
IN DE EUROPESE UNIE
Bovenstaande voorbeelden tonen aan dat ondanks de
vooruitgang die is geboekt voor kinderrechten in
Europa, deze ontoereikend blijft en te ad hoc is om kinderrechten in de EU te implementeren. Er zitten nog te
veel hiaten in de Europese wetgeving en samenwerking.
Een Europese Kinderrechtenstrategie in samenhang
met een concreet actieplan zou een fundamentele bijdrage kunnen leveren aan een consistent kinderrechtenbeleid in de Europese Unie.
De focus moet niet langer gericht zijn op enkel de
bescherming van kinderen maar op de integrale toepassing van de rechten van kinderen door de Europese
Unie. De hiervoor genoemde voorbeelden tonen aan
dat er geen consistent beleid is om de impact van EUwetgeving en -acties integraal te toetsen aan kinderrechten. Er is geen coherent mechanisme dat er voor
zorgt dat kinderrechten worden opgevolgd en geïmplementeerd in de Europese Unie. Het is noodzakelijk voor
de EU om het VN-Verdrag inzake de Rechten van Kind
als uitgangspunt voor haar wetgeving en acties te
nemen. Het is niet noodzakelijk dat de Europese Commissie opnieuw het wiel uitvindt, er zijn al enkele
bestaande procedures die de EU kan overnemen. Het
VN-Comité voor de Rechten van het Kind heeft voor de
implementatie van het IVRK de “Algemene Implementatiemaatregelen” vastgesteld, waarin de verschillende
clusters kinderrechten als uitgangspunt worden genomen23. Alle activiteiten van de Europese Unie vallen
onder deze clusters, welke bestaan uit: algemene
implementatiemaatregelen; definitie van een kind;
algemene uitgangspunten; burgerrechten en vrijheden;
familieleven en alternatieve zorg; gezondheid en welzijn; onderwijs, cultuur en vrije tijd; speciale beschermingmaatregelen.
22.
23.
CONCLUSIE
Om tot een goede Europese Kinderrechtenstrategie te
komen is het belangrijk om de volgende uitgangspunten te hanteren. Kinderrechten moeten worden
“gemainstreamd” in alle EU-wetgeving en -activiteiten
die een directe of indirecte impact hebben op kinderen.
Daarnaast is het noodzakelijk uit te gaan van een holistische benadering van kinderrechten, hetgeen inhoudt
dat alle rechten uit het IVRK even belangrijk zijn. Hiermee hangt samen dat een multidimensionele benadering
nodig is, zoals bij de bestrijding van kinderarmoede
niet alleen het werkgelegenheidsaspect en kinderopvang, maar ook onderwijs, gezondheidszorg en huisvesting belangrijke aspecten zijn die bijdragen aan het
welzijn van kinderen.
De Europese Unie zal moeten afzien van een eenzijdige
protectionistische houding ten opzichte van kinderen
om te kunnen komen tot een “echt” kinderrechtenbeleid. De bescherming van kinderen is binnen en ook
buiten de Europese lidstaten zeker nodig, maar naast
deze beschermende maatregelen zijn er overeenkomstig het IVRK ook andere maatregelen nodig op sociaal,
economisch en cultureel terrein.
Om een goed kinderrechtenbeleid te maken is de participatie van kinderen nodig, en dat niet alleen door het
deelnemen aan posterwedstrijden, die regelmatig worden georganiseerd door de Commissie, maar ook door
mogelijkheden te creëren om actief bij te dragen aan
een Europees beleid dat een impact op hen heeft. Deze
mogelijkheden kunnen bestaan uit internetbevragingen, maar ook door gebruik te maken van bestaande
consultatiemechanismen in de lidstaten en regio’s van
de Europese Unie. De participatie van kinderen is één
van de vier basisbeginselen van het IVRK, waar de Europese Unie rekening mee dient te houden.
De Europese instellingen zullen moeten zorgen voor
Besluit Raad 2005/876/JBZ, 21 november 2005, inzake de uitwisseling van gegevens uit het strafregister, PB. L. 9 december 2005, afl. 322.
VN-COMITÉ VOOR DE RECHTEN VAN HET KIND, Algemene Commentaar nr. 5: Algemene Implementatie Maatregelen van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind,
VN Doc. CRC/GC/2003/5, 27 november 2003.
LARCIER
this jurisquare copy is licenced to Universiteit Antwerpen
d0c101a50930141f0109b69440430302
Door de algemene implementatiemaatregelen en de
kinderrechtenclusters als uitgangspositie te nemen,
kan de Europese Unie werken aan een vooruitstrevend
kinderrechtenbeleid. De algemene implementatiemaatregelen betreffen de coördinatie en implementatie van kinderrechten, het verzamelen van data en indicatoren, het geven van trainingen, samenwerking met
maatschappelijke organisaties, het zichtbaar maken
van kinderen in de begroting, onafhankelijke toezichtinstellingen en informatieverstrekking over kinderrechten. Ze kunnen structuur geven aan het kinderrechtenbeleid van de EU, waardoor er een consistent Europees
kinderrechtenbeleid kan ontstaan.
TJK 2009/3 – 211
211
DOSSIER: KINDERRECHTEN IN EUROPA
212
een goede coördinatie tussen en binnen de verschillende instellingen om kinderrechten te implementeren.
Hiervoor zullen ook voldoende personele en financiële
middelen moeten worden vrijgemaakt.
Het is belangrijk dat er op korte termijn een Europese
Kinderrechtenstrategie komt die gebaseerd is op het
212 – TJK 2009/3
IVRK en de algemene implementatiemaatregelen. Deze
Europese Kinderrechtenstrategie zal vergezeld moeten
gaan van een concreet actieplan om de strategie te
kunnen uitvoeren. Dit zijn de nieuwe Europese Commissie en het nieuw verkozen Europees Parlement verplicht aan de meer dan 100 miljoen kinderen binnen de
Europese Unie.
LARCIER