Defensie heeft aanvullende rol bij bestrijding terrorisme

Defensie heeft aanvullende rol bij bestrijding terrorisme
Kees Homan
Het waarborgen van de interne veiligheid van een land is primair de
verantwoordelijkheid van de politie, maar ook de krijgsmacht – die zich traditioneel
vooral richt op externe veiligheid – speelt op dit terrein een groeiende rol. De laatste
jaren was er al sprake van een toenemende verwevenheid van interne en externe
veiligheid, en dat is na de aanslagen van 11 september alleen maar sterker geworden.
Het Nederlands defensiebeleid hoeft als gevolg van deze ontwikkelingen niet
drastisch te worden aangepast; wel is een nieuw integraal veiligheidsbeleid
noodzakelijk dat van bovenaf wordt aangestuurd.
Gemaskerde bijstandseenheden bij tunnels, lijfwachten die ministers beveiligen en
landmachtmilitairen op Schiphol die veiligheidscontroles bij passagiers uitvoeren. Het zijn
ongewone tv-beelden in een land waar de minister-president zich vaak onbekommerd per
fiets verplaatst. De oneliner dat de wereld na 11 september een andere wereld is, gaat
echter ook voor ons land op. Met de terroristische aanslagen in Amerika werd de wereld
indringend geconfronteerd met een ultieme vorm van onconventionele oorlogvoering,
waardoor de burger zich minder veilig is gaan voelen. De burger spreekt zijn ‘overheid op
afstand’ plotseling weer aan op haar traditionele kerntaak: het garanderen van de veiligheid
van de burger.
Interne veiligheid
Traditioneel wordt ‘veiligheid’ onderverdeeld in interne en externe veiligheid. De interne
veiligheid van de staat betreft de bescherming van de cruciale belangen – nationale
rechtsorde, openbare veiligheid en economische veiligheid – tegen bedreigingen ervan. Bij
de bescherming van de nationale rechtsorde gaat het allereerst om de handhaving van de
openbare orde, zoals bij oproer, rellen, demonstraties etc. Daarnaast omvat de nationale
rechtsorde ook de bescherming van de democratische rechtsorde. Hierbij valt te denken aan
het waarborgen van functies als democratisch bestuur, politie en rechtspleging. De
bescherming van de openbare veiligheid omvat de bescherming van personen en zaken
anders dan in het kader van de nationale en internationale rechtsorde. Het gaat dan om een
bedreiging van vitale functies, zoals procesindustrie (DSM, Shell Pernis) of kerncentrales,
het beheer en keren van oppervlakte water, rampenbestrijdings- en hulpverleningsorganisaties zelf (brandweer, alarmcentrales, centrale posten ambulancevervoer), en de
gezondheidszorg-functie (epidemiebestrijding, drinkwaterkwaliteit, opvang slachtoffers).
Bij de economische veiligheid gaat het in algemene zin om het vermogen van de overheid
om door haar geformuleerde economische doelstellingen op het gebied van
overheidsfinanciën, werkgelegenheid, inkomensverdeling, monetaire stabiliteit en sociale
zekerheid te realiseren. Van essentieel belang hierbij is de toegankelijkheid van
hulpbronnen, financiën en markten teneinde de welvaart en macht van de staat ook op
termijn op een aanvaardbaar peil te houden. Vitale functies van economische veiligheid zijn
de voorziening van primaire levensbehoeften, de water- en energievoorziening, de
infrastructuur en transportcapaciteit, communicatie-, data- en informatievoorziening alsmede
het financiële verkeer.
Ondersteuning civiele autoriteiten door defensie
Hoewel de primaire verantwoordelijkheid voor de interne veiligheid bij de politie berust,
vervult de krijgsmacht op dit terrein ook een aantal taken. Naast ‘collectieve defensie’ en
‘vredesoperaties’ wordt in de Defensienota 2000 ‘ondersteuning van civiele autoriteiten’ zelfs
1
voor het eerst – waarschijnlijk om politieke redenen - als derde nieuwe hoofdtaak genoemd.
In feite gaat het hier echter – met uitzondering van de Koninklijke Marechaussee – om een
neventaak. Voor zover deze militaire ondersteuning een structureel karakter heeft, is deze
gebaseerd op regelgeving met een specifieke taakopdracht voor specifieke eenheden van de
krijgsmacht. Zo bestaat 85% van de activiteiten van het vierde krijgsmachtdeel, de
Koninklijke Marechaussee, uit civiele taken. De afslanking van de krijgsmacht sinds 1991
heeft geleid tot een aanzienlijke reductie van de militaire politietaak van de Koninklijke
Marechaussee. Daarentegen zijn de civiele politietaken sinds 1993 aanmerkelijk
toegenomen. De versterking van de grensbewaking, de invoering van het mobiel toezicht op
vreemdelingen aan de zuid- en oostgrens, de assistentie bij de bestrijding van de
grensoverschrijdende criminaliteit en de overname van de politie- en veiligheidstaken op
Schiphol en andere luchthavens hebben geleid tot een uitbreiding van de personeelssterkte.
Met de Marechaussee beschikt de overheid – zeker nu de reguliere politie met 25
regiokorpsen zo decentraal georganiseerd is – over een vakkundig, centraal geleid
politieapparaat dat zich op het vlak van openbare orde en veiligheid kan manifesteren.
Hiermee is een mix tussen centraal geleide politie en stedelijke politie in Nederland
gehandhaafd en vormt de Marechaussee tevens het landelijk bijstandspotentieel ten
behoeve van de regiopolitie.
Daarnaast zijn er taken gebaseerd op regelgeving met een meer algemene taakopdracht
waarbij in beginsel het gehele krijgsmachtpotentieel inzetbaar is, zoals bijvoorbeeld militaire
bijstand op grond van de ‘Politiewet 1993’, de ‘Wet rampen en zware ongevallen’ en
‘steunverlening in het algemeen belang’. Voorbeelden hiervan zijn de militaire steun bij de
overstromingen in Limburg en Gelderland, het aanhouden van een van drugstransport
verdacht schip door de Koninklijke Marine, de vuurwerkramp in Enschede en de recente
MKZ-crisis. Hier is sprake van de zogenoemde ‘vangnetfunctie’ van de krijgsmacht. Deze
houdt in dat wanneer civiele autoriteiten in een ernst-situatie over onvoldoende personeel
en/of middelen beschikken, zij een beroep kunnen doen op Defensie. Er is sprake van een
geclausuleerd trekkingsrecht. Militaire bijstand wordt geleverd tenzij er voor de minister van
Defensie dringende redenen zijn om zich daartegen te verzetten. Defensie vervult dus een
reactieve rol.
Toenemende verwevenheid van interne en externe veiligheid
De primaire taak van defensie ligt uiteraard op het terrein van de externe veiligheid, dat wil
zeggen de bescherming van de territoriale integriteit van het grondgebied. De laatste jaren is
echter in toenemende mate sprake van een verwevenheid tussen interne en externe
veiligheid. Met de terroristische aanslagen in de Verenigde Staten staan transnationale of
grensoverschrijdende dreigingen nu plotseling hoog op de veiligheidsagenda. Het karakter
van deze dreigingen heeft echter tot gevolg dat het begrip externe veiligheid zich niet langer
beperkt tot de militaire relaties tussen staten, maar zich nu ook moet richten op het bestrijden
van machtige niet-statelijke actoren die streven naar het ontwrichten van de civiele
samenleving. De externe dreiging manifesteert zich dus intern: interne en externe veiligheid
schuiven in elkaar.
Ook in Nederland is de organisatie van onze veiligheid gebaseerd op een scheiding tussen
interne en externe veiligheid. Een groot aantal ministeries en organisaties is hierbij
betrokken, maar al deze instanties werken vanuit een ingekaderde beperkte aanpak. Het
onderscheid tussen externe en interne veiligheid werkt echter belemmerend indien men
geconfronteerd wordt met asymmetrisch optreden van niet-statelijke actoren. Voor een nietstatelijke actor is het immers als militair zwakkere partij weinig zinvol om de tegenstander
met gelijke (symmetrische) middelen te bestrijden. De niet-statelijke actor kiest derhalve voor
het gebruik van ongelijke (asymmetrische) middelen. Niet de krijgsmacht van de
tegenstander is zijn doelwit, maar de samenleving van de tegenstander in haar totaliteit; de
burger dus.
2
Sinds de terroristische aanslagen in de Verenigde Staten wordt nu vaak beluisterd dat het
Nederlands defensiebeleid op de helling moet. Dat is echter onjuist. In de toekomst zullen
militaire operaties zoals die op de Balkan aan de orde van de dag blijven. Wel ligt het voor
de hand dat in de Nederlandse krijgsmacht een zwaarder accent op de special forces komt
te liggen; dat zijn onderdelen van het korps mariniers en het korps commandotroepen. De
kleine mobiele en flexibele teams van deze korpsen zijn getraind in terreurbestrijding en het
‘nabijgevecht’. Deze ‘bijzondere militaire bijstand’ wordt op verzoek van civiele autoriteiten
geleverd bij de daadwerkelijke bestrijding van misdrijven van terroristische aard. Het gaat
hier om acties hoog in het geweldsspectrum. Zo is de Bijzondere Bijstands Eenheid
Mariniers in het verleden diverse malen ingezet bij gijzelingsacties.
Integrale veiligheid
De aanpak van het terrorisme vraagt om een multidimensionale benadering, waarbij de
hoofdrol is weggelegd voor inlichtingendiensten, politie en justitie. Er is dus een nieuw
integraal veiligheidsbeleid vereist, want alles duidt er op dat ‘11 september’ geen op zich zelf
staand incident is, maar het begin van een nieuw tijdperk inluidt. Met name de integratie van
de civiele veiligheidsaspecten op politiek, economisch, ecologisch en maatschappelijk
gebied vereisen de nodige aandacht. Het recente actieplan van het kabinet – waarmee op
jaarbasis 150 tot 200 miljoen gulden is gemoeid – beperkt zich voornamelijk tot uitbreiding
van personeel en middelen. Minstens zo belangrijk is dat deze zo effectief en doelmatig
mogelijk worden ingezet.
Een studie van cursisten van de leergang topmanagement bij het Instituut Defensie
Leergangen uit 1998 constateerde dat in ons land een groot aantal organisaties werkzaam is
op het gebied van veiligheid, maar dat hun onderlinge verantwoordelijkheden niet altijd
scherp zijn afgebakend. Ook komt het voor dat – onafhankelijk van elkaar – diensten aan
een zelfde zaak werken. Daarnaast krijgen sommige zaken onvoldoende aandacht door
capaciteitsgebrek. Om doeltreffend te kunnen werken is het derhalve zinvol om een betere
afstemming en afbakening te verkrijgen.
Zo vraagt de toenemende verwevenheid tussen interne en externe veiligheid om een meer
intensieve informatie-uitwisseling tussen organisaties als de Binnenlandse Veiligheidsdienst,
de Militaire Inlichtingendienst, de Criminele inlichtingendiensten van de diverse
politiekorpsen, de Economische Controledienst en de Fiscale Opsporingsdienst. Dit is geen
eenvoudige opgave en er zullen vele ambtelijke, technische en organisatorische barrières
moeten worden genomen. Ook zal er een extra inspanning nodig zijn om de
maatschappelijke veiligheid te vergroten. De veiligheid van onze nutsvoorzieningen en de
bescherming tegen terroristische aanslagen met gebruik van biologische en chemische
wapens heeft daarbij een hoge prioriteit.
Voor wat betreft de krijgsmacht is er onlangs een interdepartementale werkgroep opgestart
om een aantal onderwerpen voor samenwerking tussen Defensie en civiele autoriteiten op
de terreinen openbare orde en veiligheid en spoedeisende medische hulpverlening nader uit
te werken. Het betreft hier onder meer de aanstelling van extra chirurgische teams, het
mobiele communicatienetwerk voor rampenbestrijding en uitwisseling van expertise op het
gebied van psychotraumatologie. Daarnaast heeft de Commandant van het Nationaal
Commando het initiatief genomen een bestand van circa 200 gespecialiseerde actieve
reserveofficieren op te bouwen op het gebied van civiel-militaire samenwerking. Dit
impliceert onder meer dat zij in staat zijn Defensie te adviseren bij rampen en grootschalige
ongevallen.
3
Top-down-aanpak
Een integraal veiligheidsbeleid vereist echter voor alles een top-down-benadering en
derhalve een nationale autoriteit. Er zijn de laatste tijd diverse nuttige suggesties gedaan. Zo
valt te denken aan een Nationale Veiligheidsraad die als onderraad van de Ministerraad
richtlijnen uitgeeft en besluiten neemt. Daarnaast zou de Tweede Kamer moeten beschikken
over een Vaste Commissie voor Integraal Veiligheidsbeleid. Maar ook een (coördinerend)
minister voor Veiligheid of een topambtenaar die fungeert als Nationale Veiligheidsadviseur
zijn mogelijke opties om een daadwerkelijk en slagvaardig integraal veiligheidsbeleid van de
grond te tillen. Maar daar is wel een politieke wil en besluitvaardigheid voor vereist, die het
aanpakken van heilige huisjes niet uit de weg gaat.
Generaal-majoor der mariniers b.d. mr. drs. C. Homan is verbonden aan de afdeling
Onderzoek van het Instituut Clingendael.
4