Hoorcollege bestuursrecht week 6 besluiten van algemene

Hoorcollege bestuursrecht week 6 besluiten van algemene strekking 10-03-2014
Terugtred formele wetgever
Overheidsoptreden is volledig geregeld bij wet. Het optreden van de overheid vindt dus alleen plaats
op grond van de wet en in overeenstemming met de wettelijke regels. De algemene regel, dus de wet,
wordt toegepast in individuele en/of concrete gevallen. Dit besluit wordt dan een beschikking
genoemd ex art. 1:3 lid 2 Awb. De formele wetgever heeft een belangrijke rol bij het uitvaardigen van
wetten, maar tegenwoordig is er sprake van terugtred van de formele wetgever. Dit staat in verband
met internationalisering en europeanisering, decentralisatie en specialisatie. Het heeft met
internationalisering en met europeanisering te maken omdat er op hoger niveau al wordt bepaald wat
de formele wetgever moet bepalen in de wet. De formele wetgever verliest dus bevoegdheden naar
boven toe, maar ook naar beneden door decentralisatie en specialisatie. De formele wet is meestal een
kader, dat wordt ingevuld door besluiten in de zin van de Awb, waar de Awb ook gedeeltelijk of
geheel van toepassing voor is. De terugtred van de formele wetgever leidt dus tot delegatie van
wetgevende bevoegdheden aan bestuursorganen. We spreken dan van bestuurswetgeving of te wel
wetgeving in materiële zin wat leidt tot gelede normstelling. Gelede normstelling houdt in dat de
normen niet meer simpelweg in één wetsbepaling staan, maar over verschillende wetten verdeeld zijn.
Soorten besluiten
Zoals al in hoorcollege week vier besproken is, zijn er verschillende soorten besluiten ex art. 1:3 lid 1
Awb. Al die besluiten zijn schriftelijk, van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke
rechtshandeling. We kennen besluiten van algemene strekking (ook wel afgekort als BAS) en
besluiten die niet van algemene strekking zijn. Een besluit niet van algemene strekking is een
beschikking ex art. 1:3 lid 2 Awb omdat het een individuele, concrete strekking heeft. Beschikkingen
vallen onder te verdelen in persoonsgerichte- en zaaksgerichte beschikkingen. Besluiten van algemene
strekking zijn onder te verdelen in algemeen verbindende voorschriften en andere besluiten van
algemene strekking. Onder andere besluiten van algemene strekking vallen het concretiserend besluit
van algemene strekking, de beleidsregel en het plan. Het plan is minder van belang dan de andere drie
besluiten van algemene strekking.
Algemeen verbindend voorschrift
Het belangrijkste besluit van algemeen strekking is het algemeen verbindend voorschrift. Het is een
naar buiten werkende, voor herhaalde toepassing vatbare zelfstandige norm, die algemeen is naar
plaats, tijd en persoon, die geadresseerden rechtstreeks bindt en die is vastgesteld krachtens een
specifieke bevoegdheid die (direct/indirect) is ontleend aan de Grondwet of een wet in formele zin.
Een algemeen verbindend voorschrift moet dus naar buiten werken en mag niet alleen intern werken
binnen het bestuursrecht. Tevens moet het voor herhaalde toepassing vatbaar zijn. Dit houdt in dat de
regel later nog een keer toegepast moet worden voor dezelfde situatie die zich twee maanden later
voordoet. Het moet een zelfstandige rechtsnorm bevatten. Dit is een belangrijk onderscheid met het
concretiserend besluit van algemene strekking. Een algemeen verbindend voorschrift kent een
zelfstandige rechtsnorm omdat er een gedragsnorm in staat, dus een ge- of verbod. Ook moet het
algemeen zijn naar plaats, tijd en persoon en dus niet zoals bij een beschikking voor een specifiek
gesloten groep mensen. Een algemeen verbindend voorschrift bindt de geadresseerden rechtstreeks.
Dit houdt in dat het algemeen verbindend voorschrift zich richt tot de burger en niet zoals bij een
beleidsregel, tot het bestuursorgaan. En het laatste vereiste, dat het vastgesteld moet zijn krachtens een
specifieke bevoegdheid die is ontleend aan de Grondwet of een wet in formele zin, houdt in dat een
algemeen verbindend voorschrift niet opgesteld kan worden zonder dat daarvoor een wettelijke
grondslag is ontleend in de Grondwet of in een wet in formele zin. Een voorbeeld van een algemeen
verbindend voorschrift is art. 2.19 APV Groningen waarin staat: ‘’Het is verboden zonder vergunning
van de burgemeester een evenement te organiseren’’.
Een algemeen verbindend voorschrift is een handeling van het bestuur, dus hoofdstuk twee van de
Awb is van toepassing. Tevens is er sprake van een besluit, maar hoofdstuk drie van de Awb is slechts
beperkt en geclausuleerd van toepassing ex art. 3:1 lid 1 Awb. Een algemeen verbindend voorschrift is
recht in de zin van art. 79 RO waaraan in cassatie kan worden getoetst. Het mag niet in strijd zijn met
een hogere regel of een algemeen rechtsbeginsel. Tegen een algemeen verbindend voorschrift staat
geen rechtsbescherming bij de bestuursrechter open, omdat een algemeen verbindend voorschrift is
uitgezonderd ex art. 8:3 lid 1 sub a Awb. Wel kan een bestuursrechter exceptief toetsen. Je doet dan
een beroep op een beschikking, genomen op grond van een algemeen verbindend voorschrift. Abstract
kan er dan gesteld worden dat een algemeen verbindend voorschrift als zodanig strijdig is met hoger
recht waardoor het algemeen verbindend voorschrift onverbindend wordt verklaard. Ook kan er
concreet gesteld worden dat een toepassing van een algemeen verbindend voorschrift in concreet geval
in strijd is met het recht waardoor het algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing wordt
verklaard. Ten slotte kan er tegen een algemeen verbindend voorschrift rechtsbescherming worden
verkregen bij de burgerlijke rechter op grond van onrechtmatige daad ex art. 6:162 BW.
Concretiserend besluit van algemene strekking
Een concretiserend besluit van algemene strekking concretiseert alleen het toepassingsbereik van een
(achterliggend) algemeen verbindend voorschrift naar tijd, plaats of object. Het verschil tussen een
concretiserend besluit van algemene strekking en een algemeen verbindend voorschrift is dat een
concretiserend besluit geen zelfstandige rechtsnorm bevat. Tevens is het concretiserend besluit geen
recht in de zin van art. 79 RO. Tegen een algemeen verbindend voorschrift stond geen beroep open bij
de bestuursrechter ex art. 8:3 lid 1 sub a Awb, maar tegen een concretiserend besluit staat wel beroep
open, waardoor art. 8:3 Awb hier niet van toepassing is. Het beroep moet dan wel ingesteld worden
door een belanghebbende. Een concretiserend besluit van algemene strekking is een handeling en een
besluit in de zin van de Awb en daarom is hoofdstuk twee en hoofdstuk drie geheel van toepassing.
Als een belanghebbende een verzoek doet om het concretiserend besluit van algemene strekking te
wijzigen, en het bestuursorgaan weigert aan dit verzoek te voldoen, dan kan de belanghebbende
beroep in stellen ex art. 6:2 sub a Awb omdat er dan sprake is van een schriftelijke weigering een
besluit te nemen.
Beleidsregel
Het begrip ‘’beleidsregel’’ staat gedefinieerd in art. 1:3 lid 4 Awb. Een beleidsregel is een bij besluit
vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging
van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van
een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Een beleidsregel bewerkstelligt een consistente invulling
van vrijheid, namelijk van beoordelingsvrijheid en beleidsvrijheid. Tevens bewerkstelligt het de
rechtszekerheid over vage termen, namelijk van beoordelingsruimte. Een beleidsregel geeft dus aan
hoe een bestuursorgaan een regel toepast. Een voorbeeld is art. 2.27 APV Groningen waarin staat tot
hoe lang een terras open mag zijn. De beleidsregel geeft aan dat het bestuursorgaan het geoorloofd
vindt dat het terras een uur langer open is bij dagen waarvoor de weersvoorspelling 27 graden Celsius
of hoger is.
Een beleidsregel is een handeling en een besluit waardoor hoofdstuk twee en hoofdstuk drie van de
Awb geheel van toepassing zijn. Maar net zoals bij een algemeen verbindend voorschrift, wordt een
beleidsregel ook uitgezonderd voor beroep bij de bestuursrechter ex art. 8:3 lid 1 sub a Awb. Een
beleidsregel is ook recht in de zin van art. 79 RO. Het verschil met een beleidsregel is dat een
algemeen verbindend voorschrift rechtstreeks gericht is tot de burger, en een beleidsregel tot het
bestuursorgaan. Een beleidsregel is niet gebaseerd op wetgevende bevoegdheid, en een algemeen
verbindend voorschrift wel. Tevens kan een algemeen verbindend voorschrift nieuwe bevoegdheden
creëren, maar dit is niet het geval bij een bestuursorgaan. Een bestuursorgaan kan wel van een
beleidsregel afwijken, maar weer niet van een algemeen verbindend voorschrift.
De beleidsregel kent nu een wettelijke grondslag in art. 4:81 lid 1 Awb. Een beleidsregel heeft interne
werking, maar ook externe werking. Een bestuursorgaan is in beginsel gebonden aan de beleidsregel.
Maar van een beleidsregel kan afgeweken worden indien de beleidsregel voor een of meer
belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in
verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen ex art. 4:84 Awb.
Hoewel voor een beleidsregel tevens geen beroep open staat bij de bestuursrechter ex art. 8:3 lid 1 sub
a Awb, kan er ook via exceptieve toetsing beroep worden gedaan bij de bestuursrechter. De
beleidsregel kan dan getoetst worden aan een hoger wettelijk voorschrift en aan de algemene
rechtsbeginselen van behoorlijk bestuur. Ook kan de toepassing van de beleidsregel getoetst worden
bij de bestuursrechter, of de toetsing van het gebruik van de afwijkingsbevoegdheid ex art. 4:84 Awb.
De bestuursrechter kan bij de interpretatie van de wet en het vaststellen van de feiten vol toetsen, maar
bij beleidsregels voor beoordelingsvrijheid of voor beleidsvrijheid moet de bestuursrechter marginaal
toetsen. Tevens geldt hier dat beroep bij de burgerlijke rechter open staat op grond van onrechtmatige
daad ex art. 6:162 BW.