ALGEMEEN - Wolters Kluwer

DEEL 1
ALGEMEEN
HOOFDSTUK I
Inleiding
1.
Benadering van het begrip staat
Wie zich zet tot het bestuderen van het maatschappelijk verschijnsel dat wij
‘staat’ noemen, ziet een gemeenschap van mensen voor zich – meestal
wonend in een aaneengesloten gebied – die, ondanks alle verschillen die er
binnen die gemeenschap van individu tot individu en van de ene groep tot de
andere bestaan, bereid is de grondwaarden van die gemeenschap in leefregels
neer te leggen en die leefregels door dwang te handhaven. De gemeenschap
die een staat vormt, heeft een gemeenschappelijke cultuur. Zij is tevens een
rechtsgemeenschap. Dat betekent dat zij haar belangrijkste waarden in door
dwang te handhaven leefregels heeft neergelegd.
Samengevat is de staat een organisatie die met voorrang boven andere
organisaties effectief gezag uitoefent over een gemeenschap van mensen
op een bepaald grondgebied. Erkenning door andere staten is geen formeel
vereiste, maar een belangrijke aanwijzing dat de staat effectief gezag uitoefent. Toelating tot de Verenigde Naties versterkt de rechtspositie van het
land in het internationale verkeer.1
De mogelijkheid van toepassing van dwang ter handhaving van de gemeenschapsnormen is kenmerkend voor de staat. Nu kan men van sociologische
zijde kijkend opmerken dat er behalve de staat nog andere groepen zijn die
door dwang bepaalde regels handhaven, bijvoorbeeld een gangsterbende
die winkeliers terroriseert om een soort belastinggeld van hen los te krijgen,
of de politieke groepering die haar doel door gijzelingen tracht te bereiken.
Dit moge juist zijn: het tast de stelling niet aan dat de staat zonder dwanghandhaving van zijn rechtsorde niet denkbaar is. Geweld door particulieren
zal de staat slechts bij hoge uitzondering toestaan. Noodweer is een dergelijke
uitzondering.
1.
Toelating geschiedt bij besluit van de Algemene Vergadering op aanbeveling van de
Veiligheidsraad (art. 4, tweede lid, van het Handvest van de Verenigde Naties). Zie ook
art. 18, tweede lid, en art. 27, derde lid, van het Handvest. Betwist is de status van onder
meer Palestina, Kosovo en Noord-Cyprus.
3
Dwang
Hoofdstuk I / Inleiding
De jurist van zijn kant zal opmerken dat er regels zijn die niet door dwang
gehandhaafd kunnen worden. Dat geldt in het bijzonder voor de staatsrechtelijke gedragsregels voor de allerhoogste staatsorganen. Welke dwang kan men
uitoefenen tegen de regering die in strijd met haar wettelijke verplichtingen
handelt? Of tegen een parlement dat de grondwet schendt? Dwang in de zin
van toepassing van staatsgeweld is hier niet mogelijk, omdat er geen hogere
organen zijn die corrigerend kunnen optreden. Is echter, als de rechtsschennis
van de overheid ver genoeg gaat, het dwangmiddel van revolutie niet vanouds
als gerechtvaardigd aanvaard?
Gezag
Binnen een staat zijn een of meer organen bevoegd tot het uitoefenen van
dwang. Men zegt dat die organen met gezag zijn bekleed. Dit gezag kan bij één
persoon berusten of bij bepaalde groepen. Het kan ook in de hand gelegd
worden van door het volk gekozen gezagdragers. Dit hangt af van de aard en
van de inrichting van de staatsgemeenschap. De regels die betrekking hebben
op de organisatie van de met gezag beklede organen en de grenzen van hun
gezag, vormen de rechtsregels die wij staatsrecht noemen. Het staatsrecht is
van gemeenschap tot gemeenschap, van staat tot staat verschillend. Vooral
historische processen hebben – meer dan rationeel uitgedachte systemen – de
organisatie van de met gezag beklede organen bepaald. Het vergelijkend
staatsrecht leert ons de bestaande stelsels en die uit het verleden in hun
overeenkomsten en verschillen kennen. Het vergelijkend staatsrecht zal
evenwel voorzichtig zijn met het uitspreken van waardeoordelen over de
bestudeerde stelsels. Het staatsrecht is immers product van een historisch
proces en dus van de ontwikkeling van een bepaalde cultuur. Wanneer wij dit
uit het oog zouden verliezen, zouden vroegere staatsstelsels ons onbegrijpelijk
voorkomen.
Middeleeuwen
In de Middeleeuwen was het gezag in de West-Europese landen een persoonlijk recht van de vorst. Hij kon naar willekeur zijn gezag splitsen door een
deel van zijn grondgebied te verkopen of door zich er op andere wijze van te
ontdoen. Het gezag was overdraagbaar, kon in een huwelijksgemeenschap
worden ingebracht en was meestal erfelijk. Erfenis en huwelijksinbreng
hebben in belangrijke mate tot het ontstaan van de koninkrijken bijgedragen.
Wat voor de vorst gold, gold voor de hoge ambtenaren, de adel. Ook hun gezag
was – met hun grondgebied – erfelijk en overdraagbaar.
Voor ons lijkt een dergelijke staatsorganisatie ondenkbaar. Toch kon zij zich
handhaven in een cultuur die aan de organen die gezagsrechten uitoefenden,
ook gezagsplichten oplegde. De gewone man had weliswaar geen politieke
rechten, maar hij had daarvoor een bestaan dat naar de begrippen van die
dagen redelijk tegen de normale risico’s verzekerd was. Tegen oorlog, kwaad
volk, eventueel tegen honger en armoede, beschermden hem de persoonlijke
gezagdragers. Het heeft tot het midden van de twintigste eeuw geduurd
voor de sociale zekerheid voor iedereen opnieuw als vanzelfsprekend werd
aanvaard.
4
1. Benadering van het begrip staat
Met het opkomen van een klasse die de sociale bescherming van de gezagdragers minder nodig had – de kooplieden, de burgers – werd de rechtvaardigheid van het gezag als persoonlijk recht in twijfel getrokken. Het gezag
werd gezien als een attribuut van een abstractie die ruimte liet voor de
samenwerking van velen bij de uitoefening ervan: de staat. Men kan deze
verandering in het begin van de zestiende eeuw plaatsen. Machiavelli in ‘De
Vorst’ (1513) geeft adviezen over hoe een gezagdrager heeft op te treden met
het doel niet om zijn persoonlijke grootheid te verhogen, maar om de eenheid
van Italië te bewerkstelligen. De vorst wordt, ook al concentreert alle gezag
zich in zijn persoon, orgaan en symbool van een staat. Het wordt niet meer als
een natuurlijke zaak aanvaard dat de vorst zijn gezag als een hem persoonlijk
toekomend, verhandelbaar vermogensbestanddeel beschouwt. De middeleeuwse vorst was de drager van de cultuur van zijn land. De vorst uit de
zestiende eeuw en later wordt het symbool daarvan. Is er tussen vorst en
cultuur geen overeenstemming, dan dreigt bij het te groot worden van de
kloof de vorst te worden verwijderd. Philips II en Karel I van Engeland hebben
het, ieder op zijn wijze, ervaren.
In de middeleeuwse maatschappij waren het gezag en de dwang van de
overheid natuurlijke tegenhangers van de sociale zekerheid. Voor de later
opkomende burgerij, die haar eigen sociale zekerheid moest maken, rees
echter de vraag waaraan het gezag zijn rechtvaardiging ontleende. Het was
onmisbaar ter handhaving van de door sancties te handhaven normen van de
nieuwe maatschappij. En die normen, dat nieuwe cultuurpatroon, gingen uit
van het individu als kleinste maatschappelijke eenheid. Niet de middeleeuwse
gemeenschap bleef basisvorm van de maatschappij, maar de enkeling. Wie de
mens, als in de Middeleeuwen, uitsluitend als lid van de gemeenschap ziet,
aanvaardt met de gemeenschap het daarin onmisbare gezag. Maar wie de
mens in beginsel als vrij individu beschouwt, moet vroeg of laat voor de
moeilijke vraag komen te staan, hoe in een maatschappij van vrije individuen
gezag te rechtvaardigen is. Gezag is het tegendeel van vrijheid, het beperkt
de vrijheid van het individu. En individuen zijn, zoals de Engelse wijsgeer John
Locke het in de tweede helft van de zeventiende eeuw uitdrukte, ‘by nature
all free, equal and independent’.2
Machiavelli
Om in die maatschappij van vrije individuen het gezag te kunnen aanvaarden,
moet men wel als volgt redeneren: het onmisbare gezag bestaat alleen, omdat
de individuen, zoals Rousseau het in 1762 in ‘Du contrat social ou Principes du
droit politique’ uitdrukte, gezocht hebben naar een vorm van samenwerking
die met alle gemeenschappelijke kracht de persoon en het goed van ieder lid
verdedigt en beschermt en waardoor ieder zich weliswaar met alle anderen
verenigt, maar toch alleen maar zichzelf gehoorzaamt en even vrij blijft als
Rousseau
2.
John Locke, Two treatises of government, II, chapter VIII.
5
‘Contrat
social’
Hoofdstuk I / Inleiding
tevoren. Dat is, vervolgt Rousseau, ‘le problème fondamental dont le contrat
social donne la solution’.3
De theorie van het contrat social verenigt gezag en vrijheid, omdat het
gezag uit de vrijheid is afgeleid. Zij maakt het mogelijk de beperkingen,
door gezag aan de individuele vrijheid gesteld, te aanvaarden, omdat het
beperkingen zijn, die bij het contrat social de vrije individuen zichzelf hebben
opgelegd.
Het is niet nodig hier een overzicht te geven van het denken over de staat
in de loop der eeuwen. Dat behoort meer tot de politicologie (science
politique, political science) dan tot het terrein van het staatsrecht. De theorie
van het contrat social werd echter vermeld, omdat zij het dilemma aangeeft
waarvoor de staatsrechtswetenschap zich geplaatst ziet: de vrijheid van het
individu, door dwanguitoefening te handhaven.
Aan de ene kant mag de staat geen rem vormen tegen de zelfontplooiing van
de enkeling. Maar daartegenover staat dat die zelfontplooiing aan beperkingen
onderhevig moet zijn, voor zover zij anderen het bestaan naar eigen aard
en aanleg zou bemoeilijken. Het probleem van het staatsrecht is die vormen
van gebondenheid te vinden die zo veel mogelijk vrijheid aan de enkeling laten.
Het staatsrecht is hier niet anders dan een afspiegeling van de samenleving:
een eigen eenheid, die de kleinere eenheden van de individuen bevat. Het is
tegelijkertijd afspiegeling van de mens, in wie behoefte aan individuele vrijheid
samengaat met het besef deel van een menselijke gemeenschap te zijn.
Maar terwijl in de gemeenschap en in de individuele mens tegenstrijdige
neigingen naast elkaar kunnen bestaan en nu eens de ene dan weer de andere
de overhand zal behouden, moet het staatsrecht beide neigingen in één
normenstelsel verenigen. Ten dele zal dit een beknotting van de individuele
vrijheid inhouden, ten dele een waarborging ervan. Het zal dus naar een
middenoplossing zoeken. Soms zal die oplossing niet precies in het midden,
maar meer aan de ene kant liggen (in de richting van de gemeenschap), of
meer aan de andere (in de richting van het individu). Ieder staatsrecht echter
is een compromis tussen individuele vrijheid en dwang van de gemeenschap.
Wij zullen dit karakter ook bij het Nederlandse staatsrecht opmerken.
De theorie van het contrat social brengt de ambivalente verhouding van de
mens tot de staat aan het licht. Het individu heeft de staat nodig om zijn
vrijheid te waarborgen, maar tegelijkertijd heeft hij het gevoel dat daardoor
zijn vrijheden worden beperkt. Zo kan ons inzicht worden vergroot door
kennis van de ‘histoire des idées politiques’. Toch mogen wij ook dit voordeel
niet overschatten. Er ligt een diepe kloof tussen het denken over de staat in
onze dagen en dat van enkele eeuwen geleden. Vroeger kon men vrijelijk
filosoferen over de waarde van staatsvormen als monarchie, oligarchie en
democratie. Men kon vrijelijk redeneren over de vraag of burgers (en hoeveel
en welke) in enigerlei vorm invloed op het staatsbestuur zouden moeten
hebben. Zonder bezwaar kon men het bestaan van belangrijke groepen van de
3.
6
Jean-Jacques Rousseau, Du contrat social ou Principes du droit politique, chapitre VI.
2. Verdeling van de staatsmacht over verschillende organen
bevolking bij zijn staatsconstructie negeren. Plato en Aristoteles redeneerden
alsof slaven geen mensen waren. Ook Spinoza en Locke leken geen grote
verdedigers van politieke medezeggenschap van de kleine man of vrouw.
In onze dagen echter is maar één premisse denkbaar voor iedere staatsleer:
elke burger is gelijkwaardig en heeft recht op gelijke invloed op het staatsbestuur. Er zijn in een land geen burgers die buiten deze groep vallen. Door
deze vooropstelling, die een ethische eis van gelijkwaardigheid van de mens
is, valt een deel van de vroegere problematiek weg.4 Het hele vraagstuk van
de beste staatsvorm verliest zijn zin: onbeperkte monarchie en oligarchie
zijn met het gelijkheidsbeginsel onverenigbaar.
2.
Gelijkwaardigheid
Verdeling van de staatsmacht over verschillende organen
Dat wil niet zeggen dat met het slagwoord ‘democratie’ nu ieder probleem is
opgelost. Het is wel duidelijk dat een moderne staat niet bestuurd kan worden
door overleg in een vergadering van alle meerderjarige burgers. Een dergelijke
directe democratie bestaat wellicht nog in sommige Zwitserse dorpen. Het is
echter iets anders met honderd dorpsgenoten de belangen van een dorpsgemeenschap te bespreken dan met een paar miljoen mensen de belangen van
Nederland. Bij gemeenschappen die de omvang van het Zwitserse bergdorp
te boven gaan, zal het bestuur alleen maar kunnen worden gevoerd door
een kleine kring van personen, die door de mondige burgers daartoe aangewezen (gekozen) zijn. Dat is nodig, omdat een vergadering van zeer grote
aantallen personen niet alleen niet redelijk tot besluiten kan komen, maar ook
omdat bij een zo grote hoeveelheid mensen niemand zich werkelijk voor de
genomen besluiten verantwoordelijk voelt. Het bestuur, het gezag, de uitoefening van dwang, berusten dus bij op een of andere wijze door de burgers
gekozen vertegenwoordigers. En hier begint al de ambivalente verhouding van
de burger tot de staat: hij is aan de ene kant de soeverein, die de bestuurders,
de uitvoerders van zijn wil, mede aanwijst; hij is aan de andere kant
onderworpen aan het mede door hemzelf ingestelde gezag.
Representatie
Het gezag, het bestuur, is onvermijdelijk. Wil de gemeenschap, die de staat
vormt, kunnen voortbestaan, dan zullen voortdurend beslissingen genomen
moeten worden. Elke beslissing nu is een keuze. Zij zal zo nodig moeten
worden afgedwongen tegen degene in wiens nadeel zij uitvalt.
Dit probleem wordt des te groter in een dichtbevolkt land met een
ingewikkelde maatschappij als bij ons. Vrijwel ieder belang komt in conflict
met andere belangen. Het aanleggen van een metrolijn is misschien in het
Afweging van
4.
Een deel van de problematiek bestaat nog in verband met de aanwezigheid van grote
groepen permanent buiten hun vaderland verblijvende vreemdelingen, die van het
nationale kiesrecht in het land van vestiging zijn uitgesloten. Ook personen die de
leeftijd van achttien jaar nog niet hebben bereikt, zijn in Nederland uitgesloten van het
kiesrecht.
7
belangen
Hoofdstuk I / Inleiding
belang van de inwoners van een heel gebied, maar de bewoners van een oude
buurt die gedeeltelijk gesloopt moet worden ter wille van een metrostation,
worden erdoor benadeeld. Aanleg van wegen is nuttig voor de automobilist,
maar wordt verfoeid door de natuurbeschermers. Zuivering van afval in water
en lucht is nodig, maar moet betaald worden, hetzij door de vervuiler hetzij
uit de algemene middelen. In beide gevallen drukt de last op de burger, die
ofwel meer belasting betalen moet of andere wenselijke gemeenschapsvoorzieningen achtergesteld ziet worden ofwel hogere prijzen moet betalen voor
de producten die de vervuilende industrie aflevert.
Er moeten keuzen worden gemaakt en er moeten beslissingen worden
genomen. Er moeten prioriteiten voor de te nemen beslissingen worden
gesteld, omdat nu eenmaal niet alles tegelijk mogelijk is. Daarvoor is een
procedure en een organisatie onvermijdelijk. Dat noemen we gezag.
Inspraak, in welke vorm ook, kan dit gezag niet vervangen. Inspraak is
nuttig, omdat het duidelijk maakt welke tegenstrijdige belangen er in het spel
zijn en hoe zwaar die voor de betrokkenen wegen. Maar een beslissing kan uit
de confrontatie van tegenstellingen niet tevoorschijn komen. En dat wordt des
te moeilijker in de gevallen waarin veel mensen tegenover de te nemen
beslissing een ambivalente houding aannemen.
Onvermijdelijkheid van
gezag
Checks and
balances
Een beslissingsprocedure, bestuur, gezag, is onvermijdelijk. Het gezag moet de
beslissing zo nodig met dwangmiddelen kunnen doorzetten. De onvermijdelijkheid van bestuur, van gezag, vermindert het gevaar ervan echter niet. Het
wordt immers opgedragen aan een klein aantal mensen, dat het namens de
kiezers uitoefent. Ligt bij dit kleine aantal mensen de uitsluitende beoordeling
van de vraag of het ene belang groter is dan het andere en of ter verdediging
ervan tegen een oppositie dwang gebruikt mag worden? Men kan het
wenselijk vinden het houden van (wilde) circusdieren te verbieden. Men
dient zo het ideële belang van de dierenbescherming. Maar men schaadt
door dit verbod het materiële belang van de circusexploitanten. Welk belang
moet prevaleren, zal door het gezag moeten worden uitgemaakt en aan de
beslissing zal door bedreiging met dwangmaatregelen eventueel kracht moeten worden bijgezet. De vraag rijst nu, wie die beslissing moet nemen. Is dat
de kleine kring van bestuurders? Legt men alle macht bij een gekozen bestuur,
dan is de kans groot, dat dit – al is het van goede wil – op den duur de macht
gaat gebruiken op een wijze die de meerderheid der burgers niet aanstaat. En
als dat het geval is, is er voor de burgers weinig aan te doen, omdat het wezen
van het bestuur nu eenmaal is, dat het over de machtsmiddelen beschikt
en dus tegen zijn wil niet is weg te krijgen.
Gezagdragers zullen – als alle mensen – menen hun taak naar beste weten en
dus goed te hebben uitgeoefend. Zij zullen kritiek als onrechtvaardig ervaren
en geneigd zijn hun macht tegen de wil van hun kiezers te continueren tot
heil, naar zij menen, van de kiezers zelf. Geen machthebber geeft gemakkelijk
8
2. Verdeling van de staatsmacht over verschillende organen
macht uit handen. Daarom is vanouds gezocht naar middelen om aan dit
gevaar van de greep naar de macht van de gekozen gezagdragers te ontkomen.
Om het risico van de altijd dreigende dictatuur te ontgaan, heeft men een
middel gevonden dat redelijk goed heeft gewerkt: dat is de verdeling van het
gezag over verschillende organen en dus over verschillende mensen of
groepen van mensen. Doordat ieder orgaan slechts een deel van het gezag
kan uitoefenen, heeft het de andere organen nodig. Geen orgaan zal dulden,
dat het door een ander opzij geschoven wordt. Ieder orgaan zal eraan gewend
raken dat het rekening te houden heeft met de mening van andere organen en
andere mensen, soms zelfs in de vorm dat het aan dat andere orgaan
verantwoording schuldig is.
De verschillende organen over welke het gezag verdeeld is, houden op
deze wijze elkaar in evenwicht en er ontstaat een stelsel dat weliswaar
tamelijk ingewikkeld is, maar dat daartegenover een zekere stabiliteit in de
machtsverhoudingen waarborgt. Men noemt een dergelijk stelsel wel met een
aan de Engelse staatsleer ontleende term een stelsel van ‘checks and balances’.
Om een dergelijk evenwicht te bereiken, moet er dus een verdeelsleutel
tussen de verschillende organen gevonden worden. Elk orgaan moet een
zekere macht en een zekere verantwoordingsplicht krijgen.
Deze gedachte van de scheiding van machten in de staat werd in 1748 door
Montesquieu geïntroduceerd in zijn boek ‘De l’Esprit des Lois’. Hierin beschrijft hij onder meer het Engelse staatsstelsel van die tijd. Het kenmerkende
daarvan is, dat er drie organen in de staat bestaan: de koning, het parlement
en de rechterlijke macht, die ieder een eigen functie uitoefenen en onafhankelijk van elkaar zijn. Het parlement maakt de wetten en is dus de wetgevende
macht, de koning voert de wetten uit en is de uitvoerende macht. De rechters
constateren of de uitvoerende macht de wet wel in acht genomen heeft en
vernietigen, als dat niet het geval is, de besluiten van de uitvoerende macht.
Voor de rechter Montesquieu, die onder het Franse absolute koningschap
werkte, was dit een aantrekkelijk stelsel. De Franse koning was zowel
wetgever als uitvoerder en hij vernietigde, als dat uitkwam, de vonnissen
van de rechters. Geïnspireerd door het Engelse voorbeeld bepleitte Montesquieu dat de overheidstaken wetgeving, bestuur en rechtspraak niet in
dezelfde hand moesten rusten. Zijn leer van de ‘trias politica’ gaat ervan uit
dat de burger het best gediend is met een scheiding van deze drie functies.
In landen waar aan het einde van de achttiende eeuw een nieuw constitutioneel stelsel werd ingevoerd, werd de door Montesquieu bepleite
machtenscheiding in belangrijke mate als uitgangspunt genomen. Zo bepaalt
de grondwet van de Verenigde Staten van Amerika van 1787 dat uitsluitend
het congres wetgevende bevoegdheid heeft. De president, heeft op dit terrein
slechts een beperkt vetorecht. Daarentegen heeft hij de volledige uitvoerende
macht, slechts beperkt door sommige bevoegdheden van de senaat op dit
terrein. Ook in Frankrijk werd na de revolutie een systeem van machtenscheiding ingevoerd.
9
Montesquieu
Hoofdstuk I / Inleiding
De essentie van de gedachte van de machtenscheiding van Montesquieu
hebben wij in ons staatsrecht behouden. Die essentie is, dat de staatsmacht
gespreid wordt over verschillende organen, die ieder een deel van die macht
uitoefenen en elkaar wederzijds controleren en in evenwicht houden. Maar de
ontwikkeling van de staatsgemeenschap sinds de achttiende eeuw heeft wel
tot een andere uitwerking van het stelsel geleid.
‘Checks and
balances’ in
het huidige
staatsrecht
De functie van de regering werd door Montesquieu omschreven als uitvoerende macht. De gedachte was dat de regering de door het parlement gegeven
wetten ten uitvoer legde. Dat mag in de dagen van Montesquieu juist geweest
zijn: in onze tijd is de taak van de regering veel breder dan alleen het
uitvoeren van wetten. Natuurlijk moeten er ook wetten uitgevoerd worden.
Als de Wet op de rechterlijke organisatie zegt, dat er rechtbanken en gerechtshoven zijn, moet de regering rechters en raadsheren benoemen. Dat is
uitvoering van de wet. Maar met dergelijke uitvoering is de taak van de
regering niet bekeken. Er moet ook beslist worden of er een bepaald verdrag
gesloten moet worden. Moet het voor de cultuur beschikbare bedrag besteed
worden voor subsidie aan symfonieorkesten of aan popgroepen? Moet een
weg worden aangelegd door een natuurgebied of juist daaromheen? Moeten
militairen voor vredeshandhavende taken naar verre landen gestuurd worden
of niet? Over dit soort beslissingen zegt de wet bijna niets. Zij zijn dus geen
uitvoering van wetten, maar een zelfstandige bevoegdheid van de regering.
Beide onderdelen van de regeringstaak – uitvoering van wetten en de
zelfstandige taak – worden in de Grondwet ‘bestuur’ genoemd.
Maar niet alleen de functies die Montesquieu onderscheidt kloppen niet
meer, het is ook niet zo, dat de drie belangrijkste organen in de staat (regering,
parlement en rechterlijke macht) onafhankelijk van elkaar opereren. De
vaststelling van wetten is de taak van regering en parlement samen. Het
bestuur is de taak van de regering, maar de regering staat bij de uitoefening
daarvan onder voortdurende controle van het parlement.
De centrale overheid bestaat uit een samenstelsel van organen, die ieder
slechts een deel van de overheidstaak uitoefenen en die elkaar dus nodig
hebben om te regeren. Zo houden die organen elkaar in evenwicht en
controleren zij elkaar.
Een andere taakverdeling van het gezag bestaat in een territoriale splitsing.
Men geeft niet een centrale overheid alle bestuursbevoegdheid, maar men
verleent een deel van die bevoegdheid aan regionale overheden. Het stelsel
van een federatieve staat of bondsstaat, waarin de deelstaten eigen grondwettelijk gegarandeerde bevoegdheden hebben waar federale organen niet
in mogen treden, geeft een evenwicht tussen centrale en regionale organen.
Dit is het federale stelsel zoals onder andere de Verenigde Staten van
Amerika, Zwitserland en de Duitse Bondsrepubliek het kennen. Een andere
methode – de Nederlandse – is het verlenen van vrij vergaande bevoegdheden
aan gemeentelijke en provinciale organen, waarbij echter geen terreinen
10