presentatie.

Natura 2000
en de Westerschelde :
Wat moet, wat mag en wat mag niet?
Hans Woldendorp (IMI)
Institute for Infrastructuur, Milieu en Innovation,
Brussel, België
www.imieu.eu
Toelichting
Mijn betrokkenheid bij het gebied begon in mijn tienerjaren bij Ritthem fossiele schelpen ging zoeken,
dus niet in de Kaloot. Wij kwamen met de trein uit Arnhem naar Vlissingen en liepen dan door de
haven langs bergen stenen die uit Engeland kwamen. Daar stopten we altijd even, want tussen de
stenen vonden we wel eens een indrukwekkende schelpen als een Noordkromp of Noordhoorn. Op
het strand verzamelden wij in plastic zakken vooral banken van fijn hout waar kleine schelpjes
tussen zaten. Die namen we mee. De zakken waren altijd veel te zwaar door alle water, dus
onderweg moesten we altijd verschillende keren wat gruis lossen. We liepen dan naar de bushalte
op de grote weg, want we hadden niet veel zakgeld en gingen alleen op de terugweg met de bus.
In de bus waren ze niet blij. Er liep water uit de zakken en het gruis stonk. In de trein waren ze ook
niet blij. Thuis spreidden we het gruis op kranten op de kachel uit zodat het kon drogen. Daarna
gingen we het gruis, soms met het vergrootglas, uitzoeken om bijzondere schelpen uit te sorteren.
Na honderduizenden jaren hadden sommige schelpen nog hun originele kleuren behouden. We
hebben ongeveer 200 soorten gevonden, maar er schijnen er ongeveer 650 voor te komen.
Later, toen ik in Brussel bij de Europese Commissie werkte, kreeg ik het inbreukdossier van de tweede
verdieping van de Westerschelde en de natuurcompensatieprojecten, die toen ook al grote
problemen opleverden. Ik behandelde ook het dossier van de uitbreiding van de haven van
Antwerpen met het Verrebroekdok en het Deurganckdok.
Het Instituut voor Infrastructuur, Milieu en Innovatie (IMI) in Brussel, waar ik daarna ging werken,
organiseert bijeenkomsten voor havens die te maken hebben met Natura 2000. De meeste havens
liggen in estuaria. De bedoeling is kennis en ervaring uit te wisselen. De Europese Commissie is
ook vaak vertegenwoordigd. Wij hebben o.a. meegewerkt aan de Guidance over estuaria.
Daarnaast hebben we veel over Natura 2000 en infrastructuur geadviseerd, rond de Westerschelde
o.a. voor de haven van Antwerpen, Zeeland Seaports (WCT), de dijkversterkingen, de verdieping,
de ontpoldering en aan ProSes. Ik heb ook veel ervaring met de Kaderrichtlijn water.
Verder heb ik veel publicaties over Natura 2000 in de juridische vakliteratuur op mijn naam staan. Ik zit
in de redactie van Milieu en Recht, dat dit jaar 40 jaar bestaat en annoteer de jurisprudentie over
natuurbescherming in Bouwrecht.
Natura 2000
en de Westerschelde 1
Onderwerp
- Reden van Europese natuurbeschermingsrichtlijnen
- Aanwijziging Natura 2000-gebieden
- Habitattoets voor plannen en projecten
- Voorkomen van verslechtering
- Instandhoudingsmaatregelen
Natura 2000
en de Westerschelde 2
Reden van Europese
natuurbeschermingsrichtlijnen
- Slechte staat van instandhouding Europese natuur
- Gemeenschappelijk erfgoed (Hof van Justitie EU)
- Natura 2000 = grensoverschrijdend netwerk
- Bescherming alleen effectief op Europees niveau :
er is voldaan aan het subsidiariteitsbeginsel
Toelichting
Het is een politieke keuze geweest van de wetgever om de natuur te willen beschermen.
Dit is dus niet een dictaat van ecologen of juristen .
Ecologen en juristen zijn waterdragers om de gemaakte politieke keuzen uit te voeren.
De wetgever heeft het gemeenschappelijke Europese erfgoed willen beschermen voor het
nageslacht, vooral uit een oogpunt van biodiversiteit en in mindere mate om
dierenleed te voorkomen. De Nederlandse wetgeving heeft ook het voorkomen van
dierenleed op het oog.
Natuurbescherming vanuit een oogpunt van biodiversiteit is gericht op de bescherming
van dier- en plantensoorten en hun leefgebieden en habitattypen. Het gaat daarbij
niet om de bescherming van individuen maar om de bescherming van populaties,
leefgebieden en natuurgebieden.
Europa bemoeit zich met onze natuurbescherming omdat veel natuur niet grensgebonden
is. Dat is bijv. heel duidelijk bij trekvogels, maar ook bij een rivier als de Schelde die
door Frankrijk en Vlaanderen stroomt en waarin zijrivieren uit de regio Brussel en
Wallonie uitkomen voordat de rivier Nederland bereikt.
De ervaring leert dat natuur het onderspit delft in concrete afwegingen tegen andere
belangen, als we ernaar kijken op microniveau. Lokaal gaat een jachthaven voor
natuur als dit aan het lokale parlement wordt overgelaten. Ook dat is een reden dat er
op Europees niveau voor natuurbescherming is gekozen. Er is daar meer distantie tot
de concrete belangen.
Toelichting
Nederland heeft niet meer natuur aangewezen dan andere lidstaten van de EU als we dit
uitdrukken in % van het oppervlak. Nederland heeft relatief veel wateren aangewezen
ter bescherming van vogels. Maar daar is ook een goede reden voor, want Nederland
vervult een unieke functie voor trekvogels en is een onmisbare schakel op de
trekroutes die de vogels jaarlijks twee keer afleggen. Voor habitats is de betekenis
minder. Deze zijn meer landgebonden en op land heeft Nederland minder natuur.
Vergeleken met andere lidstaten staat de natuur er in Nederland slecht voor. Een klein
deel verkeert in de beoogde gunstige staat van instandhouding, want betekent dat we
deze natuur op lange termijn kunnen behouden. Nederland is dicht bevolkt en ons
land wordt intensief gebruikt. Dat betekent dat Nederland misschien iets meer zijn best
moet doen dan andere landen. Aan de andere kant is Nederland relatief een rijk land.
Beschermde natuur In andere lidstaten ligt overigens ook vaak in drukke en intensief
gebruikte gebieden. In dun bevolkte, extensief gebruikte gebieden, zoals de Pyreneen,
is veel natuur, maar die verkeert in een gunstige staat van instandhouding en is niet
geheel als Natura 2000-gebied aangewezen omdat er ook minder bedreigingen zijn.
De andere lidstaten hebben dus net zo goed problemen bij het beschermen van hun
Natura 2000-gebieden als Nederland en moeten zich ook moeite getroosten om de
natuur goed te beschermen.
Kortom, Nederland slaat niet door met natuurbescherming vergeleken met andere
lidstaten en doet het ook niet beter. Als we naar het eindresultaat kijken, dat is de
staat van instandhouding waarin de natuur verkeert, dan is Nederland eerder het
slechtste dan het beste jongetje van de Europese klas.
Natura 2000
en de Westerschelde 3
Aanwijziging Natura 2000-gebieden
- Uitsluitend ecologische overwegingen zijn relevant
- Uitgangspunt : staat van instandhouding van elke
soort en habitattype op nationaal niveau
- Nationale doelstellingen: behoud/verbetering
- Uitwerking in Doelendocument en
Profielendocumenten
- Voor elk Natura 2000-gebied hiervan afgeleide
doelstellingen
- Ten minste behoud, zo nodig herstel of verbetering
Toelichting
De systematiek van de aanwijzing van Natura 2000-gebieden is in Nederland als volgt.
De Vogel- en Habitatrichtlijn verplichten Nederland voor beschermde soorten en habitattypen de beste
gebieden aan te wijzen als Natura 2000-gebieden. Dus niet elk gebied waar een soort of
habitattype voorkomt hoeft te worden aangewezen.
Bij de aanwijzing mag alleen rekening worden gehouden met ecologische omstandigheden. We moeten
namelijk eerst weten wat er te beschermen valt. De beste gebieden moeten vervolgens worden
beschermd. Daarna is er ruimte om bij de toepassing van de wetgeving in die gebieden ook
rekening te houden met andere, ook economische, belangen. In een Natura 2000-gebied is het
natuurbelang echter een randvoorwaarde voor de andere belangen.
De verplichting om een gunstige staat van instandhouding van een soort of habitattype te bereiken
geldt op nationaal niveau. Daarom heeft Nederland eerst gekeken hoe de soorten en habitattypen
er in ons land voor staan. Als hun staat van instandhouding gunstig is, geldt als doelstelling van het
beleid dat dit zo moet worden gehouden (behoud). Als de staat van instandhouding ongunstig is
wordt er op nationaal niveau een herstel- of verbeteringsdoelstelling geformuleerd.
Vervolgens wordt er gekeken in welke Natura 2000-gebieden de nationale
instandhoudingsdoelstellingen het best kunnen worden gerealiseerd. Voor alle gebieden geldt als
ten minste een behoud-doelstelling. Voor de gebieden die zich daarvoor het beste lenen, wordt een
herstel- of verbeterdoelstelling geformuleerd. Alle instandhoudingsdoestellingen voor de
afzonderlijke Natura 2000-gebieden moeten bij elkaar opgeteld voldoende zijn om op nationaal
niveau een gunstige staat van instandhouding van elke soort en habitattype te verwezenlijken.
Bij de keuze van Natura 2000-gebieden waarvoor herstel- en verbeterdoelstellingen worden
geformuleerd, wordt rekening gehouden met economische en andere maatschappelijke belangen.
Natura 2000
en de Westerschelde 4
Aanwijzing Natura 2000-gebieden Schelde
- Habitattype estuarium op nationaal niveau in
zeer ongunstige staat van instandhouding
- Slechts 2 estuaria in Nederland
- Westerschelde : verbeterdoelstelling
- Eems Dollard ; behouddoelstelling
- Westerschelde best bewaarde grote estuarium
in West-Europa; Europese belang relatief groot
Toelichting
De Westerschelde is vooral als Natura 2000-gebied aangewezen omdat het een
estuatrium is. Dat zijn in het algemeen zeldzame en bijzondere natuurgebieden met
veel dieren- en plantenleven. Helaas voor de natuur zijn estuaria meestal ook zeer
geschikt voor economische activiteiten zoals havens. Daarnaast zijn er ten koste van
de natuur veiligheidsmaatregelen genomen om ons tegen overstromingen te
beschermen. Vaak zijn er ook gebieden ingedijkt voor bijvoorbeeld landbouw, want het
gaat om vruchtbare kleigebieden.
Een estuarium is een zeer dynamisch natuurtype dat van zichzelf voortdurend aan
verandering onderhevig is. De geschiedenis van de Westerschelde laat dit
overduidelijk zien. De verhouding land-water was door de eeuwen heen zeer
verschillend. Door de bedijkingen en door de verdieping ten behoeve van de
scheepvaart naar de haven van Antwerpen is de Westerschelde in een korset
geregen, De rivier heeft daardoor weinig ruimte voor dynamiek.
De gevolgen van ingrepen in een dynamische omgeving zijn moeilijk te voorspellen,
hetzelfde geldt voor de resultaten van natuurmaatregelen. Er zijn wel tendensen waar
te nemen.
De Westerschelde is een van de best bewaarde grote estuaria in West-Europa. Toch is de
staat van instandhouding zeer ongunstig. In Nederland is er nog één ander estuarium,
Eems-Dollard. Er is voor gekozen dat herstel- en verbeterdoelstellingen voor het
habitattype estuarium in Nederland moeten worden gerealiseerd in de Westerschelde.
Voor de Eems-Dollard geldt een behoudsdoelstelling.
Natura 2000
en de Westerschelde 5
Aanwijzing Schelde als Vogelrichtlijn-gebied
- ABRvS 13 augustus 2003, nr. 200205628/1
- Algemene aanwijzingssystematiek is in
overeenstemming met Vogelrichtlijn
- Economische consequenties en regionale/lokale
bijzonderheden zijn niet relevant voor aanwijzing
Natura 2000
en de Westerschelde 6
Aanwijzing Schelde als Habitatrichtlijngebied
- ABRvS 28 december 2011, nr. 201003125/1/R2
- Algemene aanwijzingssystematiek in overeenstemming
met de Habitatrichtlijn
- Estuarium in zeer ongunstige staat instandhouding
- Instandhoudingsdoelstelling in het aanwijzingsbesluit is
terecht uitbreiding oppervlakte en verbetering kwaliteit
- Economische consequenties en regionale/lokale
bijzonderheden zijn niet relevant (art. 2 lid 3 Hrl nvt)
- Beheerplan hoeft bij aanwijzing niet te zijn vastgesteld
Toelichting
De hoogste rechter van Nederland, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State, vindt dat de Nederlandse aanwijzingssystematiek voor Natura 2000-gebieden
past binnen de Vogel- en Habitatrichtlijn. Ook de Europese Commissie vindt dat.
De rechter kijkt niet of er wellicht ook een andere aanwijzingssystematiek mogelijk was
geweest. Het gaat er niet om wat de systematiek is waarvoor de rechter zou hebben
gekozen. De rechter toetst of de wetgever en het bestuur bij de invulling van hun
wettelijke opdracht zich aan de wet hebben gehouden.
In navolging van de Europese rechter, het Hof van Justitie van de EU, heeft de nationale
rechter bepaald dat bij de aanwijzing geen rekening mag worden gehouden met
andere dan ecologische overwegingen. Dus geen economische. Dat betekent niet dat
daarmee ook verder het laatste woord is gezegd en dat andere belangen er niet toe
doen. Ze doen er alleen niet toe op het moment waarop de Natura 2000-gebieden
moeten worden aangewezen. Er hoeft daarom bij de aanwijzing ook niet naar de
consequenties van de aanwijzing te worden gekeken. Die komen in een latere fase
aan de orde, waarbij de natuurbelangen echter als randvoorwaarde fungeren voor de
andere belangen. Er hoeft dus ook nog geen beheerplan te zijn op het moment
waarop de gebieden worden aangewezen.
In het aanwijzingsbesluit is vastgesteld dat de staat van instandhouding van het estuarium
zeer ongunstig is. De rechter is het daarmee eens.
Toelichting
Vervolgens wordt ingegaan op de juridische consequenties van de aanwijzing van een
Natura 2000-gebied.
Die zijn er op verschillende manieren.
1.
Toetsingskader voor plannen en projecten binnen en buiten een Natura 2000gebied die ‘signifcante gevolgen’ kunnen hebben voor de
instandhoudingsdoelstellingen van het gebied.
2.
Er moeten maatregelen worden genomen om verslechtering van de staat van
instandhouding van het Natura 2000-gebied te voorkomen.
3.
Er moeten maatregelen worden genomen die nodig zijn om de natuurwaarden in
stand te houden (natuurbeheer). Daarnaast moeten er, zo nodig maatregelen
worden genomen om de natuurwaarden in een betere staat van instandhouding te
brengen. Er is overigens geen termijn gesteld wanneer voor elke soort en elk
habitattype een gunstige staat van instandhouding moet zijn bereikt.
NB
Het gaat steeds alleen om de soorten en habitattypen waarvoor het Natura 2000-gebied is
aangewezen.
Natura 2000
en de Westerschelde 7
Habitattoets voor plannen en projecten
- Art. 6 lid 3 Hrl
- Indien significante gevolgen niet zijn uitgesloten: passende
beoordeling
- Alleen toestemming indien geen aantasting van natuurlijke
kenmerken van het N2000-gebied
- Art. 6 lid 4 Hrl
- Dwingende reden van groot openbaar belang
- Geen alternatief (locatie, andere oplossing)
- Compensatie
Toelichting
De zogenaamde habitattoets is het toetsingskader voor plannen en projecten weer.
Indien een initiatief wordt genomen voor een plan of een project dat misschien gevolgen
voor een Natura 2000-gebied zou kùnnen hebben, dan moet eerst een inschatting
worden gemaakt of deze gevolgen voor de instandhoudingsdoelstelling van het
gebied ‘significant’ zouden kunnen zijn. Indien de inschatting is dat dit niet valt uit te
sluiten, moet er eerst een onderzoek (de zogenaamde passende beoordeling)
worden gedaan naar de gevolgen en moet voor het plan of project vooraf
toestemming worden verleend.
Onderdeel van het onderzoek is ook de mogelijkheid dat mitigerende maatregelen worden
genomen, dat zijn maatregelen die de nadelige gevolgen voorkomen of beperken.
Als de conclusie van het onderzoek is dat er geen significante gevolgen optreden mag
toestemming worden verleend en mag het plan of project doorgaan, zo nodig met
de verplichting om de mitigerende maatregelen ook daadwerkelijk te nemen.
Als de conclusie echter is dat significante gevolgen niet kunnen worden voorkomen, dan
mag het plan of project alleen nog onder bijzondere, strikte voorwaarden worden
doorgezet. Er moet dan 1) een belangrijke reden voor het plan of project zijn (de
zogenaamde dwingende reden van groot openbaar belang). 2) dit belang moet
zwaarder wegen dan het belang van het behoud van Natura 2000 ter plaatse 3) er
mag geen alternatief zijn waarmee de doelstelling van het plan of project ook kan
worden gerealiseerd (een ander soort plan of project of op een andere locatie) en
4) er moeten compenserende maatregelen worden getroffen.
Toelichting
Vervolgens worden enkele voorbeelden uit de rechtspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State behandeld.
Allereerst de verdieping. In de eerste uitspraak oordeelde de rechter dat de minister toen
hij toestemming verleende voor de verdieping, niet zomaar mocht zeggen dat een
verslechtering met 0.7% er niet toe deed. Hij had namelijk ook gezegd dat als de
staat van instandhouding zeer ongunstig is elke verslechtering er toe doet. Hij had
zichzelf dus tegengesproken en dat begreep de rechter niet. De minister had dat
beter moeten uitleggen.
In de tweede uitspraak oordeelde de rechter dat de minister zijn huiswerk wel goed had
gedaan, dus de verdieping mocht doorgaan. Hierbij moet worden aangetekend dat
de natuurbeschermingsorganisaties hun beroep hadden ingetrokken omdat de
regering had besloten om de Hedwigepolder te ontpolderen. Daardoor waren er
nog maar weinig bezwaren overgebleven waar de rechter naar moest kijken. De
rechter kijkt niet naar alle mogelijke bezwaren, maar in beginsel alleen naar de
bezwaren die in het beroep naar voren zijn gebracht.
In de derde uitspraak ging het om de voorgenomen aanleg van de Westerschelde
Container Terminal (WCT). De rechter vond dat de provincie niet goed had
uitgelegd welk probleem hiermee moest worden opgelost en waarom dat niet op
een andere manier zou kunnen dan met de WCT. De rechter heeft dus niet gezegd
dat de WCT er sowieso niet mag komen. Als gevolg van de uitspraak van de
rechter is er een impasse ontstaan waardoor de provincie nog steeds geen besluit
heeft genomen of de WCT er nu komt of niet.
Natura 2000
en de Westerschelde 8
Voorbeeld 1 habitattoets (verdieping)
-
Vz. ABRvS 28 juli 2009, nrs. 200806565/3/R1 e.a.
Tracébesluit Verruiming vaargeul Westerschelde
4 besluiten t.b.v. Tracébesluit, o.a. Nbw-vergunning
Minister: afname <1% is niet significant, tenzij
herstelopgave
- 0,7% Afname laagdynamisch gebied kan dus een
significant negatief effect zijn (herstelopgave)
- Geen zekerheid dat verkregen dat geen aantasting
plaatsvindt (voorzorgbeginsel; Habitatrichtlijn)
Natura 2000
en de Westerschelde 9
Voorbeeld 1 habitattoets (verdieping)
-
ABRvS 13 januari 2010, nrs. 200806565/1/R1 e.a.
Uitspraak in de hoofdzaak
Beperkt tot argumenten overgebleven appellanten
Appellanten weerleggen niet dat Tracébesluit niet
tot aantasting van natuurwaarden leidt
- Worst case scenario
- Verbetering baggerstrategie (voorzorgbeginsel)
- Ontpoldering van de Hedwigepolder staat niet ter
discussie; houdt verband met eerdere verruimingen
Natura 2000
en de Westerschelde 10
Voorbeelden habitattoets (WCT 1)
- ABRvS 16 juli 2003, nr. 200205582/1
- WCT+compensatie (natuurinclusief ontwerpen)
- Bevoegd gezag past zelf art. 6(4) Habitatrichtlijn toe
(vogels; Vogelrichtlijn)
- Verlies habitattype brengt beoogd resultaat richtlijn
ernstig in gevaar (habitats; Habitatrichtlijn)
- Te beperkte probleemstelling en alternatieventoets
Andere locatie of andere oplossing voor probleem
Natura 2000
en de Westerschelde 11
Voorbeelden habitattoets (WCT 2)
- Geen dwingende reden van groot openbaar belang
aangetoond
- Is bestaande werkgelegenheid in het geding?
- Kan nieuwe werkgelegenheid niet anderszins?
- Vooruitzichten WCT betreffen geschiktheid als oplossing
- Belang project moet zwaarder wegen dan Natura
2000-belang; ook niet aangetoond
- Binnendijkse compensatie mag (vogels)
Natura 2000
en de Westerschelde 12
Actieve natuurmaatregelen
- Europese verplichtingen
- Voorkomen van verslechtering (art. 6 lid 2 Hrl)
- Instandhoudingsmaatregelen (art. 6 lid 1 Hrl)
-
Gebiedsgerichte aanpak
3 pijlers: economie – natuur – veiligheid
ProSes → Ontwikkelingsschets → Verdrag
Ontpoldering staat los van de verdieping
Regering ambivalent
Toelichting
Als een Natura 2000-gebied in gunstige staat van instandhouding verkeert moeten er zo
nodig maatregelen worden genomen om dat zo te houden. Dit zijn
beheersmaatregelen. In Nederland zijn in alle Natura 2000-gebieden
beheersmaatregelen nodig. Het gaat niet vanzelf goed als we het aan ‘de natuur’
overlaten. Dat komt ook door dat er nergens in Nederland sprake is van een
ongestoorde natuurlijke situatie. De menselijke invloed reikt ver, bijvoorbeeld
stikstofdepositie als gevolg van het verbruik van energie, of overbemesting.
Hierdoor is het nodig om steeds maatregelen te blijven nemen om de zaak goed te
houden. Dit kan bijvoorbeeld maaien zijn of weghalen van struiken.
Als een Natura 2000-gebied in een ongunstige staat van instandhouding verkeert en de
instandhoudingsdoelstellingen op herstel of verbetering zijn gericht moeten de
nodige maatregelen worden genomen om die doelstelling te verwezenlijken. Dit kan
betekenen dat er extra natuur wordt aangelegd of dat er grootschaliger wordt
ingegrepen om de situatie te herstellen of verbeteren, zoals afplaggen.
Voor elk Natura 2000-gebied moet een beheerplan worden vastgesteld. Dit kan op
verschillende manieren worden gedaan, zoals ik hierna zal toelichten.
Beheerplan
Inhoud beheerplan - 13
-
Verplicht: instandhoudings- en beheermaatregelen (art. 6 lid 1,3 Hrl)
-
Optioneel: toegestane ontwikkelingen en handelingen (ook buiten
het gebied), zoals:
-
activiteiten zonder significante gevolgen
activiteiten met mogelijk significante gevolgen
voorzienbare toekomstige ontwikkelingen
jaarlijks terugkerende, diverse activiteiten
bestaand gebruik
-
Vraag: Wat is beoogd resultaat en wat de te treffen maatregelen ?
-
Rekening houden met andere belangen (art. 2 lid 3 en art. 6 lid 1
Hrl)
Toelichting
Voor elk Natura 2000-gebied moet een beheerplan worden vastgesteld.
In een beheerplan moet in elk geval een overzicht worden gegeven van alle maatregelen
die nodig zijn om de instandhoudingsdoelstellingen te realiseren. Dat kunnen
gewone beheersmaatregelen zijn, maar ook herstel- en verbeteringsmaatregelen.
De wetgever heeft aangegeven dat er ook rekening moet worden gehouden met bestaand
gebruik in en rondom het Natura 2000-gebied.
Het is ook mogelijk om nieuwe ontwikkelingen in het beheerplan mee te nemen. Het heeft
weinig zin om in het beheerplan geen rekening te houden met bijv. de aanleg van
een containerterminal.
Beheerplan
Minimum beheerplan - 14
- Instandhoudingsmaatregelen ten behoeve van
instandhoudingsdoelstellingen
beheer, achterstallig onderhoud,herstel, verbetering, mitigatie,
compensatie
- Voorbereidende werkzaamheden
- Juridische grondslag
- Financiering
- Wie, wat, hoe, wanneer ?
- Monitoring, evaluatie
- Afweging met andere belangen (art. 19a lid 4; 2 lid 3 Hrl)
- Draagvlak
Toelichting
.
Het bevoegd gezag voor een Natura 2000-gebied kan naar eigen inzicht bepalen wat voor
soort beheerplan het wil vaststellen. Ik onderscheid, in navolging van de ecoloog
Kees Vertegaal, 3 varianten.
-
het minimum beheerplan
-
het medium beheerplan
-
het maximum beheerplan
Het minimum beheerplan bevat alleen een overzicht van alle maatregelen die nodig zijn
om de instandhoudingsdoelstellingen te realiseren (gewone beheersmaatregelen;
zo nodig ook herstel- en verbeteringsmaatregelen).
In feite is dit het beheerplan zoals het de Europese wetgever voor ogen stond, een soort
werkplan waarin staat hoe de overheid de doelstellingen voor een Natura 2000gebied gaat realiseren. Het heeft in die vorm geen juridische gevolgen, behalve dat
er voor maatregelen die in het beheerplan staan geen habitattoets meer nodig is.
Er moet niet alleen worden gekeken naar wat er moet gebeuren, maar de maatregelen
moeten ook operationeel worden gemaakt. Dat houdt in dat ook moet worden
gekeken naar wie de maatregelen uitvoert en betaalt. Praktische problemen
moeten worden opgelost, zodat de maatregelen ook echt kunnen worden
uitgevoerd.
Beheerplan
Medium beheerplan - 15
- Minimum
+ legalisatie bestaand gebruik
(art. 19a lid 1 Nbw)
- art. 6 lid 3 Hrl
- Beschrijving
- Voorschriften, beperkingen: voorwaarden voor
voortzetting
- Is tevens referentiepunt voor wel/geen project
(uitbreiding of verandering)
- Is aanpassing of beëindiging nodig (art. 6, lid 2 Hrl):
geen recht op ‘eeuwige’ voortzetting
Toelichting
In een medium beheerplan wordt ook rekening gehouden met andere activiteiten (medegebruik) die al
binnen en buiten het Natura 2000-gebied plaatsvinden.
Het heeft weinig zin om een natuurbeheerplan te maken en net te doen alsof er geen andere
activiteiten in het gebied plaatsvinden.
Het bestaand gebruik is vaak nergens beschreven, dus dat is als eerste van belang omdat er andere
discussie ontstaat of blijft bestaan welke activiteiten in het gebied plaatsvinden en in welke
vorm en omvang. Er moet een referentiepunt worden vastgesteld om te bepalen of voor
veranderingen of uitbreidingen van bestaand gebruik vooraf toestemming van het bevoegd
gezag nodig is. het is van belang zekerheid te geven over wat er wel en niet kan.
Er bestaat geen recht op het mogen voortzetten van bestaand gebruik indien dit de
instandhoudingsdoelstellingen frustreert. Dat betekent niet dat het bevoegd gezag zomaar kan
bepalen dat dit niet meer mag. Veelal moet er dan een schadeloosstelling worden gegeven.
Bestaand gebruik houdt ook geen recht op verandering of uitbreiding in. Het kan zijn dat de
instandhoudingsdoelstellingen van het gebied bestaande activiteiten ´op slot zetten´.
Dit is door de hoogste rechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, bevestigd.
Indien bestaand gebruik in het beheerplan is geregeld, is er voor voorzetting, verandering of uitbreiding
daarvan geen voorafgaande toestemming van het bevoegd gezag meer nodig (opheffing
vergunningplicht), voor zover dit in overeenstemming met het beheerplan gebeurt.
Beheerplan
maximum beheerplan - 16
- Medium + projecten
- Voortoets, zo nodig passende beoordeling, per project
- Cumulatie: lijst van projecten
- Uitgebreide habitattoets
- Extra natuurbuffer (habitat-banking)
- Beter zicht op strijdige belangen en activiteiten
- Rekening houden met sociaal-economische gevolgen
- Maatschappelijk, politiek, bestuurlijk draagvlak
- Integrale planning
Toelichting
Het maximum beheerplan gaat eigenlijk meer de richting op van een integraal
gebiedsplan. Het geeft een overzicht van alles wat er in en rond een Natura 2000gebied speelt en probeert de verschillende belangen te verenigen. Voorop blijft
staan dat moet worden aangegeven hoe de instandhoudingsdoestellingen voor het
gebied zullen worden gerealiseerd. Daarnaast is bestaand gebruik geregeld.
In het maximum beheerplan kunnen ook nieuwe ontwikkelingen alvast worden
opgenomen. Het beheerplan fungeert dan daarvoor dan meteen als toestemming,
zodat voor de uitvoering geen toestemming van het bevoegd gezag meer hoeft te
worden gevraagd.
Het is niet handig om zeer omstreden plannen en projecten in het beheerplan op te
nemen, omdat er dan grote kans op vertraging en juridische procedures ontstaat.
Daardoor worden ook alle andere zaken die in het beheerplan worden geregeld,
opgehouden. Dit geldt bijvoorbeeld voor een project als de WCT, waarvoor beter
een aparte toestemmingsprocedure kan worden gevolgd, los van het beheerplan.
Voor de Westerschelde is de verdieping een zo belangrijk onderdeel van de toekomst van
het gebied, dat in een beheerplan of gebiedsplan hiermee beter wel rekening kan
worden gehouden. In dit geval is echter eerst een integraal gebiedsplan vastgesteld
en in een verdrag met Vlaanderen vastgelegd. Dit plan heeft 3 doelstellingen: 1)
natuur (herstel en ontwikkeling) 2) veiligheid en 3) economie (toegankelijkheid van
de haven van Antwerpen voor de grootste schepen).
Natura 2000
en de Westerschelde 17
Instandhouding via gebiedsgerichte aanpak
-
ABRvS 29 juni 2011, nr. 200905914/1/R2
Bestemmingsplan Kruiningen-Perkpolder
Natuur, landschap, recreatie en wonen
75 hectare buitendijkse natuur (ontpoldering)
Integrale uitvoering doelstellingen voor natuur en
economie vergroot realisatiekans van onderdelen
- Ontpoldering is nodig voor gebiedsontwikkeling
- Treffen mitigerende maatregelen voldoende zeker
Toelichting
Toen het veer Kruiningen – Perkpolder werd opgeheven, moest het gebied van de
veerpleinen en de omgeving opnieuw worden ingericht en zijn er ook plannen
gemaakt voor woningbouw, recreatie, economische ontwikkeling en natuurherstel.
Dit is door de gemeenteraad allemaal in een bestemmingsplan vastgelegd.
Dit bestemmingsplan heeft weliswaar niet de status van eeh formeel beheerplan in de zin
van de Natuurbeschermingswet 1998, maar is een vergelijkbaar integraal plan voor
het gebied, waarin met alle ontwikkelingen en belangen rekening is gehouden.
De hoogste rechter van Nederland, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State, was van oordeel dat een dergelijk integraal plan verenigbaar was met de
natuurbeschermingsregelgeving.
Voor een maximum beheerplan kan worden gekozen indien er in een gebied veel
veranderingen gaan plaatsvinden. Het is dan praktisch om alle ontwikkelingen in
onderling verband te bezien en op elkaar af te stemmen. Er moeten altijd keuzen
worden gemaakt en dat is gemakkelijker binnen het algemeen kader van een
totaal-visie op de toekomst van het gebied.
De plannen die voor het Westerschelde gebied zijn ontwikkeld, zowel in Nederland als in
Vlaanderen, zijn ook voorbeelden van maximum-beheerplannen. Natuur, veiligheid
en economie zijn samen bekeken.
Natura 2000
en de Westerschelde 18
Nakoming uitvoering instandhouding 1
- Rechtbank Den Haag 3 oktober 2012
- Natuurorganisaties trokken beroep in zaak
200806565/1/R1 in
- Appellanten vorderen bestemmingsplan en
ontpoldering
- Onrechtmatig handelen door achterwege laten van
maatregelen met oog op instandhouding en
voorkoming verslechtering (ontpoldering
Hedwigepolder)
Natura 2000
en de Westerschelde 19
Nakoming uitvoering instandhouding 2
- Verdrag heeft geen rechtstreekse werking en schept
geen recht
- Art. 6, lid 2, zèlf is niet onvoorwaardelijk en precies
(‘passende maatregelen’); beleidsvrijheid welke
maatregelen op welke wijze worden getroffen
- Ontpoldering is geen compensatie in het kader van
de vergunning art. 19d Nbwet voor de verdieping
Toelichting
Toen het vorige kabinet besloot om uiteindelijk toch over te gaan tot ontpoldering van de
Hedwigepolder besloten de natuurorganisaties hun verzet tegen de verdieping van de
Westerschelde op te geven en trokken ze hun beroep dat zij bij de rechter tegen het
toestemmingsbesluit voor de verdieping hadden ingesteld, in.
Toen het kabinet echter later weer besloot toch niet te gaan ontpolderen, zonnen de natuurorganisaties
op juridische mogelijkheden om deze beslissing aan te vechten. Zij vonden dit in strijd met
eerdere afspraken en toezeggingen en met het verdrag dat Nederland met Vlaanderen heeft
gesloten, waarin de ontpoldering heel concreet wordt genoemd en waarmee ook het
Nederlandse parlement heeft ingestemd.
Er was geen mogelijkheid om nog tegen het besluit tot verdieping in beroep te gaan, want na het
intrekken van het beroep daartegen was dit besluit onherroepelijk geworden (zie de eerder
behandelde tweede uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak). Er was dus geen
mogelijkheid meer om naar de bestuursrechter te gaan. Alleen de mogelijkheid van beroep op
de burgerlijke rechter stond nog open. De natuurbeschermingsorganisaties vorderden bij de
rechtbank den Haag dat Nederland tot ontpoldering van de Hedwigepolder moet overgaan.
De rechtbank oordeelde dat de natuurbeschermingsorganisaties geen rechten kunnen ontlenen aan het
Verdrag dat Nederland en Vlaanderen hierover hebben gesloten. De rechter heeft dus niet
gezegd dat Nederland zich niet aan dat verdrag niet hoeft te houden, want die vraag was in
deze rechtszaak niet aan de orde.
De rechtbank oordeelde verder, in overeenstemming met eerdere rechtspraak, dat de Nederlandse
overheid zelf mag bepalen hoe zij wil voldoen aan haar Europese verplichting om de
instandhoudingsdoestellingen van de Westerschelde te realiseren. Dat kan door ontpoldering,
maar wellicht ook op een andere manier. De natuurbeschermingsorganisaties hebben dus geen
recht op ontpoldering. De eis werd daarom afgewezen.
Dit betekent dus niet dat ontpoldering niet hoeft, alleen dat de natuurbeschermingsorganisaties
ontpoldering niet langs juridische weg kunnen afdwingen.
Foto: Jacqueline Zijlmans