Advies deugdelijkheid invoering wetgeving boordcomputer Op

Advies deugdelijkheid invoering wetgeving boordcomputer
Op verzoek heeft Vallenduuk Advocaten de volgende vragen onderzocht:
o of invoering van de boordcomputer taxi (BCT) formeel juridisch correct heeft
plaatsgevonden;
o of de inspraak van de bedrijfstak correct heeft plaatsgevonden;
o of rekening is gehouden met de (financiële) belangen van de bedrijfstak;
o of het apparaat ook voldoende tegemoet komt aan de gestelde doelen.
Deze doelen zijn in hoofdzaak het bevorderen van de eerlijkheid van de handel en het verminderen van de
administratieve lasten voor de vervoerders door het registreren van de rij- en rusttijden, de ritten zelf en de
opbrengsten registreren.
Het verplicht stellen van de boordcomputer zal echter ook een impuls geven aan een effectievere controle en
handhaving. Een belangrijk neveneffect zal eruit bestaan dat de controle op de naleving en handhaving
op bijvoorbeeld de rij- en rusttijden zal worden verbeterd. (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 802, nr.
5 5)
Formeel juridische aspecten invoering BCT
De invoering van de boordcomputer voor de taxi’s kent een lange aanloop. Al in 1999, in het
wetsontwerp Wet personenvervoer 2000, wordt deze genoemd. De invoering
van de boordcomputer is afhankelijk van de Europese besluitvorming over de Richtlijn
meetinstrumenten, wordt in de 2e Kamer in 2004 medegedeeld. De richtlijn meetinstrumenten
is 31 maart 2004 vastgesteld en dient op 30 april 2006 in de nationale wetgeving
geïmplementeerd te zijn (in de IJkwet). In 2008 werd een eerste notificatieprocedure in
werking gesteld en in mei 2010 werd de definitieve aanvraag zonder problemen geaccepteerd,
omdat er geen handelsbelemmeringen waren. Pas in 2009 wordt bij koninklijk besluit1 de
boordcomputer ingevoerd, Daarop steunen verder een aantal uitvoeringsregelingen.
In onze visie is de wetstechnische procedure juist verlopen en is er geen strijd met Europese
wetgeving, met name niet nu rij- en rusttijden taxi niet steunen op Europese regelgeving. Op
de inspraak van het bedrijfsleven komen we hier na terug.
Inspraak bedrijfsleven
Gedurende het wetgevingsproces is geregeld met de bedrijfstak gecommuniceerd. Dat heeft in
twee lagen plaats gevonden. Bij wijze van inspraak in een officieel overheidsadvieslichaam,
te weten de Overlegorgaan Personenvervoer met onafhankelijke deskundigen.2 Dit
Overlegorgaan Personenvervoer zag een sterke meerwaarde in de opslag van positiegegevens,
maar vroeg wel maatregelen op het gebeid van de privacy. In de latere trajecten is veel
overleg geweest met KNV Taxi. Ondermeer zou op hun verzoek een langere
overgangsperiode voor het overstappen op de BCT zijn overeengekomen. Ook wordt in de
Nota van Toelichting (zie voetnoot 1 blz. 27) door KNV aandacht gevraagd om de
verantwoordelijk voor een omissie van de chauffeur niet altijd bij de werkgever te leggen .
Dat zou worden meegenomen, maar is inde regelgeving niet terug te zien. Integendeel de
1
Besluit van 16 oktober 2009, houdende wijziging van het Besluit personenvervoer 2000, het
Arbeidstijdenbesluit vervoer en het Reglement rijbewijzen in verband met de invoering van de boordcomputer
taxi, de afschaffing van de vergunning voor collectief personenvervoer en een technische wijziging in verband
met het elektronisch vervoerbewijs
2
Overlegorgaan Personenvervoer (rapport d.d. 13 februari 2007; OPV-2008/117).
Minister wil de situatie uit 1937 dat de ‘werkgever wordt geacht het feit te hebben gepleegd’
bestendigen, zo blijkt uit reacties op a.s wetgeving uit Brussel over de digitale tachograaf 3
Uit de latere stukken blijkt dat Connexxion naast KNV wordt genoemd als ‘bedrijfstak’ bij
het verder uitwerking van de invoering van de BCT. Onder ander is deze betrokken bij het
bepalen van de effectieve startdatum van de invoering. Uit een bron weten wij dat de
vergaderingen van KNV worden gekenmerkt door een geringe opkomst, waar de grote
bedrijven de boventoon voerde en waar niet werd geluisterd naar de kleinere bedrijven en hun
problemen (kapitaalvernietiging) bij de invoering. Wat betreft de KNV en Connexxion als
vertegenwoordiger van de taxiwereld, kan gesteld worden dat deze de taxiwereld slechts ten
dele vertegenwoordigen. Zelfs leidde die organisatiegraad ertoe dat KNV in 2010 opgaf
slechts 58% van de werknemers te vertegenwoordigen. Onvoldoende voor algemeen
verbindend verklaring van de CAO (moet zijn 60% ). Met steun van Connexxion – niet lid
van KNV – kan een voldoende representativiteit worden gehaald. Duidelijk is dat het geluid
van een grote groep kleine bedrijven en eigen rijders niet doordringt.
De (financiële) belangen van de bedrijfstak.
De invoering van de BCT-regeling betekent kapitaalvernietiging voor veel bedrijven. Huidige
taxameters, die perfect in staat zijn de gegevens te genereren, die de BCT behoort te
produceren, en een back-office (software en randapparatuur) worden waardeloos. De
kapitaalvernietiging wordt in een individueel geval begroot op € 60.000,--. In antwoorden op
Kamervragen (25 augustus 2011)4 zegt de Minister dat ‘meest grote taxi-ondernemingen over
een systeem beschikken waarmee op geautomatiseerde wijze gegevens van ritten verkregen
kunnen worden. Maar: de boordcomputer is veel efficiënter en effectiever! Ook zouden de
administratieve lasten omlaag gaan.
De toegezegde subsidie van € 600 per voertuig is een subsidie op de hardware (‘het kastje’).
Thans is nog steeds onbekend welk bedrag ‘het kastje’ gaat kosten.5 De Minister zegt dat
‘een boordcomputer’ volgens haar ca. € 1.000 à € 1.200 kost. En men krijgt dus € 600
subsidie per kastje! Rekening moet worden gehouden met nieuwe randapparatuur om de
chauffeurskaarten en ondernemingskaarten uit te lezen. Daarnaast is de verwachting dat de
eerste versies van de hard- en software de nodige updates zullen krijgen, zodat ongemak en
kosten in het verschiet liggen. Uit de stukken blijkt dat een initiële investering voor de
branche van bijna 70 miljoen wordt begroot. Pas op langere termijn zullen inverdieneffecten
ontstaan.
Het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) stelt in haar advies van 16 oktober
2008: ‘Uw ministerie heeft berekend dat het besluit leidt tot een daling van de structurele
administratieve lasten voor bedrijven met 6,1 miljoen euro. De initiële administratieve lasten
voor bedrijven bedragen 89,5 miljoen euro.’ Verder merkt Actal op ‘De sector zal
uiteindelijk moeten overgaan tot aanschaf van nieuwe boordcomputers door vervanging van
defecte boordcomputers of als gevolg van het verstrijken van de economische levensduur van
de computers. En: ‘ Wij constateren dat er sprake is van een aanzienlijke hoeveelheid
onderwerpen die nog bij ministeriële regelingen worden uitgewerkt. Wij gaan er vanuit dat
3
Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie Nr. 1228 BRIEF VAN DE
STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN aan de Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 22 112, nr. 1228
blz. 9
4
5
Vragen van de Mos, Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, Aanhangsel 2, no 3409
Zie bijlagen van de fabrikanten……….
deze lagere regelgeving met gevolgen voor administratieve lasten ter toetsing wordt
voorgelegd aan Actal.’ Dat laatste is niet gebeurd. In de Nota van Toelichting wordt
meegedeeld dat de hoogte van de administratieve lasten geen doorslaggevende rol heeft
gespeeld bij de keuze voor de boordcomputer. Daarom zijn de andere modellen niet door
gerekend, omdat ‘alleen beoordeeld [is] in hoeverre de alternatieven aan de gestelde eisen
voldeden: de wens om de rij- en rusttijden en de ritadministratie op een goede wijze te kunnen
handhaven én het draagvlak van de branche hiervoor.’ (voetnoot 1, blz. 33). Wel wordt in de
Nota van Toelichting gesproken over een geringere daling van de (structurele) administratieve
lasten met 4,6 miljoen per jaar. Was 12,6 en daalt naar bijna 8 miljoen. Initiële
administratieve lasten van zouden nu maar 58 miljoen bedragen.
Over het draagvlak van de branche is reeds een kritische opmerking gemaakt en de wens om
de rij- en rusttijden en ritadministratie op een goede wijze te handhaven, wordt hierna in
gegaan. Voor de Minister is er echter geen probleem. In de antwoorden op de Kamervragen
van 25 augustus 2011 spreekt zij over ‘een breed draagvlak bij werkgevers en werknemers”.
Komt de BCT ook voldoende tegemoet aan de gestelde doelen.
Al in 1999 komt naar voren dat een ‘adequate controle en handhaving door uitbreiding van
het aantal inspecteurs van de Rijksverkeersinspectie en door de invoering van de
boordcomputer en het taxikenteken’ een hoofddoel is van de Wet Personenvervoer 2000.6
Intussen weten we dat de overheid denkt juist te kunnen bezuinigen op IVW inspecteurs door
middel van de boordcomputer. In de Tweede kamer in 2004 somde Minister Peijs nog eens de
doelen op: ‘Deze doelen zijn in hoofdzaak het bevorderen van de eerlijkheid van de handel en
het verminderen van de administratieve lasten voor de vervoerders door het registreren van
de rij- en rusttijden, de ritten zelf en de opbrengsten registreren. Het verplicht stellen van de
boordcomputer zal echter ook een impuls geven aan een effectievere controle en
handhaving. Een belangrijk neveneffect zal eruit bestaan dat de controle op de naleving en
handhaving op bijvoorbeeld de rij- en rusttijden zal worden verbeterd.’7 (onderstreping
Vallenduuk Advocaten).
In 2011 is er kennelijk sprake van een nieuwe visie op de bedrijfstak. Allereerst verklaart de
Minister in de antwoorden op de kamervragen van augustus 2011: ‘De taxibranche
houdt zich voldoende aan de regels.’ (?) en ‘Doel van de BCT is vooral vereenvoudiging
van de registratie van ritten en werktijden. Effectievere controle op met name rij- en
rusttijden omwille van verhoging van de verkeersveiligheid is niet het hoofddoel.’ Opvallend
is deze insteek. Opvallend is helemaal dat de taxisector zich voldoende aan de regels zou
houden. Als dat zo is, hetgeen wij betwijfelen, kan beter worden afgezien van een investering
van € 60 miljoen in deze crisistijd. Ook blijkt nu dat de effectieve controle niet meer een
hoofddoel is. Dat is zeer opmerkelijk. Is dat ingegeven door vraag 4 van de Mos, die zegt dat
de boordcomputer zeer fraudegevoelig is? Het antwoord, na enige uitweidingen over
veiligheidstests, is onthutsend: ‘Sommige informatie, zoals het starten en stoppen van een rit,
is niet met sensoren vast te stellen. De chauffeur zal moeten aangeven dat een rit start of
stopt. Op basis van dat seintje worden vervolgens automatisch de registratiegegevens
6
Antwoord op de vragen van de heer Baarda (CDA) wetsvoorstel Wijziging van de Wet
personenvervoer voor het taxivervoer (deregulering taxivervoer) (25910). 30 november 1999 Eerste Kamer
(HAN7047A03)
7
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 802, nr. 5 5
verzameld, zoals de GPS- coördinaten, tijd en kilometerstand. Op deze gegevens kan de
chauffeur geen invloed uitoefenen.’.
Het antwoord op vraag 2, dat de taxibranche zich voldoende houdt aan de regels, was
onbegrijpelijk. Maar dit wordt begrijpelijk als in het antwoord op vraag 4 te lezen valt dat de
chauffeur zelf een handeling moet verrichten, wanneer hij start of stopt. Volgens de Minister
is dat niet met sensoren vast te stellen!? De ‘oertachograaf, zoals deze van de Duitse
klokkenmakerfabriek Kienzle uit het Schwarzwald meer dan 50 jaar gelden op de markt werd
gebracht ontleende juist zijn kracht aan het onafhankelijk van de wil van de chauffeur
registreren van de rijtijd. Als de chauffeur zelf een schakelorgaan moet bedienen, waaruit
blijkt of er sprake is van rijden, pauze of overige werkzaamheden, is de boordcomputer nog
fraudegevoeliger dan het werkboekje. Immers daar moet hij in noteren van waar naar waar hij
heeft gereden en of er sprake was van taxivervoer. Daar kan de chauffeur op worden gehoord
door de inspecteur of politieagent
Maar deelt de chauffeur mede dat de vorige verrichte rit een privé rit was – hij bracht zijn
vrouw naar haar werk – dan hebben de controleurs het nakijken. De privacy van de chauffeur
is in de wet zo goed afgedicht dat alleen na een vermoeden van valse opgave een
mogelijkheid bestaat om de afgezonderde gegevensopslag te onderzoeken. Daar geldt het
vier-ogen-principe.8
De gevonden oplossing is zeer ondoordacht. Als er al een inventieve groep werknemers is,
zijn het wel de taxichauffeurs. Tientallen jaren procedures met de tachograaf ( in het
beroepsgoederenvervoer) gaf altijd één zekerheid. Namelijk het tijdstip waarop het voertuig
zich in beweging zet. Dat geschiedde onafhankelijk van de chauffeur. Zodra de chauffeur een
knopje moest bedienen gaf dat bewijs problemen. Om de chauffeur de aanvang van de
diensttijd te laten bepalen is een elementaire fout. De bescherming van de privacy van de
chauffeur brengt een tweede klap toe aan het systeem van handhaving. Anders dan een
vrachtauto of autobus is een taxi als personenauto gemakkelijk voor privé doeleinden te
gebruiken. Terecht wel dat het Ministerie de privacy-aspecten heeft onderzocht. Maar de
gevonden oplossing zet de gehele handhaving – in ieder geval bij wegcontrole - op losse
schroeven.
8
Om de privacy van chauffeurs zoveel mogelijk te waarborgen, worden de positiegegevens uitsluitend
decentraal opgeslagen in de boordcomputer. Er vindt dus geen grootschalige centrale verwerking van
persoonsgegevens plaats, waardoor het risico van ongewenst gebruik van deze gegevens laag is . Verder is de
inzage in de gegevens tot een minimum beperkt. Inzage mag alleen plaatsvinden bij een vermoeden van
overtreding van het Besluit personenvervoer 2000 en technisch is het daarbij zo geregeld dat de positiegegevens
niet zomaar kunnen worden ingezien daarvoor zijn twee verschillende controleurs nodig.
Zoals in de nota van toelichting is aangegeven is er een set van maatregelen getroffen om de privacy van de
taxichauffeur zoveel mogelijk te waarborgen:
– geen van de vier gebruikers (werkgever, chauffeur, toezichthouder of keuringsinstantie) kan rechtstreeks bij de
gegevens;
– de chauffeur zelf en de werkgever kunnen nooit bij de gegevens;
– alleen de combinatie van een keuringskaart en een inspectiekaart geven toegang tot de gegevens (vier ogen
principe);
– die toegang vindt uitsluitend plaats indien er sprake is van een vermoeden van overtreding van de plicht tot het
registreren van gegevens (men heeft taxivervoer verricht, maar geen gegevens geregistreerd);
– de opslag van de positiegegevens vindt in de boordcomputer plaats (decentraal) en er is dan ook geen sprake
van een backoffice met grootschalige verwerkingsmogelijkheden