1 34 517 Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging

34 517
Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot
verandering van de Grondwet, strekkende tot het opnemen van een
bepaling over het recht op een eerlijk proces
Nota naar aanleiding van verslag
1. Inleiding
Met belangstelling heeft de regering kennisgenomen van de vragen en opmerkingen van
de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken. De regering is de leden van de
verschillende fracties erkentelijk voor hun inbreng. Het is heuglijk te vernemen dat de
leden van de fracties van de PvdA, SP, het CDA, D66 en de SGP de meerwaarde van een
bepaling over het recht op een eerlijk proces in de Nederlandse Grondwet onderschrijven.
Wel hebben zij vragen over de concrete uitwerking daarvan. Ook de leden van de fractie
van de VVD achten het een goede zaak dat het recht op een eerlijk proces voor alle
rechtsgebieden grondwettelijk wordt verankerd, maar vragen wel naar de noodzaak van
het onderhavige wetsvoorstel in relatie tot het voorstel met betrekking tot een algemene
bepaling in de Grondwet. In deze nota ga ik, mede namens de Minister-President,
Minister van Algemene Zaken en de Minister van Veiligheid en Justitie, in op de vragen
en opmerkingen in het verslag.
In reactie op de vraag van de leden van de VVD-fractie over de relatie tussen het
wetsvoorstel inzake het in de Grondwet opnemen van de algemene bepaling en het
onderhavige wetsvoorstel, merk ik allereerst op dat beide wetsvoorstellen dienen ter
uitvoering van een afzonderlijke motie aangenomen door de Eerste Kamer,
respectievelijk de motie Engels c.s. en de motie Lokin-Sassen c.s..1 Meer inhoudelijk
dienen beide voorstellen ook een ander doel. Het voorstel inzake de algemene bepaling
beoogt het belang van de waarborgfunctie van de Grondwet voor de democratie, de
rechtsstaat en de grondrechten expliciet tot uitdrukking te brengen. Hiermee zijn de
kernbeginselen die aan de Grondwet ten grondslag liggen ook als zodanig in de Grondwet
vastgelegd. In de memorie van toelichting is erop gewezen dat de algemene bepaling
niet louter een declaratoir karakter heeft, maar ook een normatieve functie. De algemene
bepaling verplicht de grondwetgever niet om elementen van de drie kernbeginselen in de
Grondwet nog nader uit te werken, maar verzwaart in zekere mate wel de bewijslast voor
intrekking of wijziging van bepalingen in de Grondwet dan wel codificatie van nieuwe
onderwerpen in de Grondwet.2 De algemene bepaling richt zich dus bovenal tot de
wetgever. Het recht op een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter
staat in nauwe relatie tot de elementen van de democratische rechtsstaat (zie hoofdstuk
3 van de memorie van toelichting). Het recht op een eerlijk proces kan, naast de functie
die het heeft als richtsnoer voor de wetgever, ook door de burger worden ingeroepen in
een concrete rechterlijke procedure. Het is geformuleerd als een subjectief (grond)recht.
Het voorstel voor het recht op een eerlijk proces kan daarmee worden gezien als een
concrete uitwerking van twee van de kernbeginselen die worden genoemd in de
1
2
Kamerstukken II 2011/12, 31 570, nr. B en Kamerstukken II 2011/12, 31 570 nr. C.
Kamerstukken II 2016/17, 34 516, nr. 6, p. 11.
1
algemene bepaling, de rechtsstaat en de grondrechten. De algemene bepaling dwingt
daartoe zoals gezegd evenwel niet. De regering acht deze uitwerking in dit concrete
geval van belang omdat internationale verdragen dit recht niet in alle rechtsgeschillen
waarborgen. De voorgestelde bepaling neemt hiermee een lacune weg in de
rechtsbescherming op grondwettelijk niveau. Daarin is volgens de regering de noodzaak
van het onderhavige wetsvoorstel gelegen.
Of de voorgestelde bepaling in de Grondwet zal leiden tot veranderingen in de praktijk
van de rechtspraak en de toegankelijkheid, zoals de leden van de PvdA-fractie vragen,
laat zich lastig voorspellen. Ook vragen deze leden naar het praktisch belang van de
bepaling indien de wetgever in de toekomst wetten wil aannemen of maatregelen wil
treffen die indruisen tegen het recht op een eerlijk proces zoals dat in de Grondwet is
opgenomen. Naar het inzicht van de regering voldoen de huidige wetgeving en
rechtspraak reeds aan de voorgestelde grondwetsbepaling.3 De bepaling kan evenwel
zonder twijfel van praktisch belang zijn als de wetgever maatregelen voorbereidt die het
recht op een eerlijk proces, indien en zoals dat in de Grondwet is opgenomen, niet
respecteren. Elke wet moet immers in overeenstemming zijn met hoger recht, waaronder
de Grondwet en dat dient gedurende het wetgevingsproces ook te worden getoetst.
Diverse actoren vervullen daarin achtereenvolgens ieder een eigen rol; de regering of in
het geval van initiatiefwetsvoorstellen de initatiefnemende Kamerleden bij de
voorbereiding van een wetsontwerp, de Raad van State in de advisering over een
wetsvoorstel en beide Kamers van de Staten-Generaal bij de schriftelijke en mondelinge
behandeling van wetsvoorstellen.4
De leden van de fractie van het CDA hebben de regering gevraagd nader in te gaan op de
constatering van de staatscommissie dat de rechtsbescherming tegen overheidshandelen
minder volledig is dan wenselijk is, met name in verband met de opkomst van
bestuurlijke boetes en de afdoening door het OM van bepaalde overtredingen. De
staatscommissie kwam tot deze constatering in de context van de bescherming die de
huidige verdragsbepalingen (niet) bieden, omdat artikel 6 EVRM volgens het EHRM niet
van toepassing is op (delen van) het belastingrecht en (delen van) het ambtenarenrecht,
terwijl de burger zich op het ruimere bescherming biedende EU-Handvest alleen kan
beroepen indien de desbetreffende zaak onder de werking van het Unierecht valt.5 De
beperkte reikwijdte van de verdragsrechten lag dus ten grondslag aan deze conclusie van
de staatscommissie, resulterend in het advies om een algemeen recht op een eerlijk
proces en recht op toegang tot de rechter in de Grondwet op te nemen. De regering volgt
deze redenering van de staatscommissie in het onderhavige wetsvoorstel. Zij wil
daarmee de lacune in individuele rechtsbescherming in de verdragsbepalingen op
grondwettelijk niveau dichten. De regering is evenwel niet van mening dat de
rechtsbescherming in de huidige praktijk te wensen overlaat. Deze conclusie sluit
eveneens aan bij de bevindingen van de staatscommissie. De staatscommissie heeft in
haar advies aangegeven dat er wat betreft de aard en de omvang van de
rechtsbescherming op het terrein van bestuurlijke sancties geen aanwijzingen zijn dat de
rechtsbescherming op fundamentele punten tekortschiet. 6
3
Kamerstukken II 2015/16, 34 517, nr. 3, p. 4.
Vgl. kabinetsreactie op de motie Klein c.s., Kamerstukken II 2015/16, 34 300 VII, nr. 62.
5
Rapport staatscommissie, p. 60.
6
Rapport staatscommissie, p. 93.
4
2
2. Consultatie
Voordat ik inga op de vragen die door de leden van de fracties zijn gesteld naar
aanleiding van de consultatie, alsmede over diverse wetsvoorstellen en
beleidsvoornemens op het terrein van de minister van Veiligheid en Justitie, merk
ik op dat het onderhavige grondwetsvoorstel het algemene kader beoogt te geven
voor het recht op een eerlijk proces. Het grondwettelijk kader dient gelet op het
fundamentele karakter daarvan houdbaar te zijn voor een langere termijn. Naar
hun aard zijn de bepalingen in de Grondwet doorgaans van een hoger
abstractieniveau dan concrete wetsvoorstellen, bijvoorbeeld die omtrent de
inrichting van rechterlijke procedures, de toegang daartoe of het toekennen van
bepaalde procesrechten. Dat geldt ook voor het recht op een eerlijk proces.
Concrete wettelijke maatregelen op het terrein van de (toegang tot de) rechtspraak
zullen, als het onderhavige voorstel kracht van wet krijgt, binnen het dan geldende
grondwettelijke kader moeten passen. Zoals blijkt uit de tijdlijn van sommige
voorstellen waarnaar is gevraagd, is soms sprake van een koerswijziging, zonder
dat dit noodzakelijkerwijs verband houdt met het onderhavige grondwetsvoorstel.
Om die reden wordt hierna verwezen naar andere kamerstukken als sprake is van
nieuwe actuele ontwikkelingen op het terrein van de rechtspraak, zonder daarop
zeer uitvoerig in te gaan in deze nota naar aanleiding van het verslag.
De leden van de SP-fractie vragen de regering te reageren op de kritiek van het
College voor de Rechten van de Mens (CRM) dat de toegang tot het recht in gevaar
komt door onder andere de bezuinigingen op de gesubsidieerde rechtsbijstand en
het steeds meer inzetten op de zogenoemde ZSM-werkwijze.7
Het CRM heeft zijn advies uitgebracht op 31 oktober 2014. In het advies wordt
verwezen naar risico’s die bezuinigingsmaatregelen op de gesubsidieerde
rechtsbijstand met zich mee zouden brengen. De in het advies genoemde
maatregelen die volgens het college aanleiding vormen voor zorgen over de
toegankelijkheid van het recht, zijn niet meer actueel. Verhoging van het minimaal
vereiste financieel belang en uitsluiting van bepaalde rechtsgebieden maken geen
deel uit van het maatregelenpakket als opgenomen in de kabinetsreactie op het
rapport van de Commissie Onderzoek oorzaken kostenstijgingen stelsel
gesubsidieerde rechtsbijstand en vernieuwing van het stelsel (rapport Commissie
Wolfsen).8 De maatregelen die in de genoemde kabinetsreactie zijn aangekondigd
zullen zodanig worden uitgewerkt dat zij geen inbreuk vormen op het reeds in
verdragen neergelegde recht op toegang tot het recht en op het voorgestelde
nieuwe artikel 17 van de Grondwet. De toegang tot het recht is juist als
belangrijkste uitgangspunt genomen bij de voorstellen tot herijking van het stelsel
van gesubsidieerde rechtsbijstand zoals neergelegd in de genoemde
kabinetsreactie.
Het steeds meer inzetten op de ZSM-werkwijze betekent niet dat de toegang tot het
recht in gevaar komt. In het kader van de ZSM-werkwijze wordt door het OM in overleg
met de ketenpartners bepaald op welke wijze een zaak het best kan worden afgedaan
(‘gerouteerd’), rekening houdend met de specifieke omstandigheden van het geval, zoals
7
De afkorting ZSM staat voor: Zo Snel, Slim, Selectief, Simpel, Samen en Samenlevingsgericht Mogelijk
zaken afdoen.
8
Kamerstukken II 2015/16, 31 753, nr. 118.
3
de persoon van de dader en de belangen van het eventuele slachtoffer. Het feit dat een
zaak bij ZSM binnenkomt en wordt gerouteerd betekent dus niet dat die dan ook altijd
door het OM zelf (buiten de rechter om) wordt afgedaan. ZSM is niet meer dan een
werkproces dat de rechten van verdachten onverlet laat. De OM- strafbeschikking is één
van de beschikbare afdoeningsmodaliteiten maar zeker niet de enige. Te denken valt
verder aan het sepot onder voorwaarden, de transactie, maar bijvoorbeeld ook aan
mediation.
Daarnaast kan een OM-strafbeschikking in de vorm van een taakstraf, ontzegging van de
rijbevoegdheid of een gedragsaanwijzing of een geldboete boven de € 2000,- slechts
worden uitgevaardigd indien de verdachte door de officier van justitie is gehoord. In dat
kader heeft hij recht op toevoeging van een raadsman (artikel 257c, eerste en tweede
lid, Wetboek van Strafvordering). Het is bovendien staand beleid van het OM dat een
door het OM opgelegde strafbeschikking in de vorm van een geldboete enkel direct (ter
plekke) kan worden betaald indien de verdachte is voorzien van rechtsbijstand. In alle
andere gevallen krijgt de verdachte een strafbeschikking mee of thuisgestuurd en heeft
hij twee weken de tijd om zich te beraden en de zaak eventueel aan de rechter voor te
leggen (en kan hij in dat kader een beroep doen op gesubsidieerde rechtsbijstand). De
verdachte wordt dus nooit geconfronteerd met een onherroepelijke beslissing zonder de
mogelijkheid van beroep op gesubsidieerde rechtsbijstand of zonder dat hij de zaak
(alsnog) aan de rechter kan voorleggen.
De leden van de SP-fractie vragen in hoeverre de regering in het vervolg elk
wetsvoorstel expliciet zal toetsen aan artikel 17 Grondwet. Zoals eerder
aangegeven in het antwoord op de vraag van de leden van de fractie van het CDA
zullen wetsvoorstellen waarin materie wordt geregeld die raakt aan het door artikel
17 Grondwet beschermde recht op een eerlijk proces moeten worden getoetst op
verenigbaarheid daarmee. Toetsing aan hoger recht is een regulier onderdeel van
het wetgevingsproces, waarbij het om een gedeelde verantwoordelijkheid van de
regering en het parlement als medewetgever gaat, die daarbij worden geadviseerd
door de Raad van State, ook wat betreft de toetsing aan hoger recht.
De regering heeft de aanpassing in de formulering van de voorgestelde bepaling na
de consultatie toegelicht door te stellen dat zonder precisering van de reikwijdte
van de bepaling de indruk wordt gewekt dat iedereen te allen tijde en onder alle
omstandigheden een recht op een eerlijk proces heeft. Naar aanleiding van die
opmerking vragen de leden van de fractie van D66 of de regering van mening is
dat het recht op een eerlijk proces niet absoluut is. Die onduidelijkheid wil ik
wegnemen. Dat bedoelde de regering niet te zeggen. De formulering van de
wetsbepaling zoals deze in de consultatieversie luidde was “Ieder heeft recht op
een eerlijk proces binnen een redelijke termijn voor een onafhankelijke en
onpartijdige rechter.” Hierin was geen expliciete koppeling met het recht in
algemene zin gelegd, zoals dat wel het geval is in beide tekstvoorstellen van de
staatscommissie. Daarop kwam kritiek gedurende de consultatie, die de regering
ter harte heeft genomen. Ongeacht de keuze voor de concrete formulering van de
bepaling (zie nader paragraaf 5.2), beoogde de regering met de wijziging – en de
toelichting daarop – duidelijk te maken dat het noodzakelijk is om een
aanknopingspunt in het recht te hebben voordat een rechtszaak kan worden
gestart. Zodat niet elk geschil tussen twee personen over willekeurig welk belang,
ook zonder dat dit is te koppelen aan een juridische regeling, een recht op een
eerlijk proces bij een rechter geeft. In alle door het recht gewaarborgde belangen,
4
alsmede in strafzaken, hebben personen dus een recht op een eerlijk proces,
inderdaad ongeacht hoe gruwelijk en afschrikwekkend de voorliggende feiten ook
zijn.
De leden van de fractie van D66 vragen – net als de leden van de SP-fractie – hoe
de eerdere regeringsvoorstellen aangaande het beperken van de rechtsbijstand,
het verhogen van de griffierechten en – in het algemeen – de bezuinigingen op de
rechtspraak bijdragen aan een eerlijk proces binnen een redelijke termijn. Bij de
uitwerking van de maatregelen die zijn opgenomen in de eerder genoemde
kabinetsreactie op het rapport van de Commissie Wolfsen staat centraal dat moet
worden voldaan aan de eisen die de Grondwet en internationale verdragen stellen
aan de toegang tot het recht. Deze maatregelen hebben als primaire doelstelling
het bevorderen van de kwaliteit, beheersbaarheid en de doelmatigheid van het
stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand. De maatregelen sluiten aan bij de
doelstellingen van een eerlijk proces. Daarnaast heeft het kabinet niet op de
rechtspraak bezuinigd. In het recente prijsakkoord is zelfs een forse financiële
impuls gegeven voor het invoeren van professionele standaarden. Wel is er een
rijksbrede efficiencytaakstelling opgelegd. De rechtspraak heeft aangegeven deze
taakstelling te willen realiseren met behulp van het programma Kwaliteit en
Innovatie (KEI). Deze opbrengsten ontstaan doordat er minder administratief
personeel benodigd is. Het programma KEI beoogt tevens de doorlooptijden terug
te brengen en draagt daarmee bij aan de doelstelling om binnen een redelijke
termijn recht te spreken. De hoogte van het griffierecht heeft geen invloed op de
wijze waarop een proces wordt gevoerd, noch op de termijn waarbinnen een
proces wordt afgerond. Omdat de hoogte van het griffierecht van invloed kan zijn
op de toegang tot de rechter, lag de nadruk bij de voorstellen op toegankelijkheid.
3. Het recht op een eerlijk proces als grondrecht mede in relatie tot
andere grondwetsbepalingen
De leden van de VVD-fractie vragen of artikel 17 Grondwet naar zijn aard een
klassiek grondrecht of een sociaal grondrecht is. Vooropgesteld kan worden dat het
onderscheid tussen klassieke grondrechten en sociale grondrechten in de literatuur
en het internationale recht de laatste jaren steeds kleiner is geworden.9 Hoewel
klassieke grondrechten, ook wel vrijheidsrechten genoemd, veelal zijn
geformuleerd als negatieve verplichtingen voor de overheid, dat wil zeggen
verplichtingen voor de overheid om zich te onthouden van inmenging op het
beschermde terrein, kunnen deze rechten een staat ook positieve verplichtingen
opleggen om zich in te spannen en (actief) bepaalde maatregelen te treffen om
deze rechten te beschermen. Sociale grondrechten leggen de overheid een
inspanningsverplichting en in sommige gevallen ook een resultaatverplichting op
om de betreffende rechten te respecteren, te beschermen en te bevorderen. Zij
bieden kaders voor overheidsbeleid en verplichten de staat om bij wet en
anderszins maatregelen te treffen op nader aangeduide beleidsterreinen om
bepaalde rechten te verwezenlijken. Bij sociale grondrechten gaat het om
algemeen geformuleerde taakstellingen. De overheid dient op basis van deze
9
Vgl. Handreiking economische, sociale en culturele grondrechten, vastgesteld in december 2016, onderdeel
van het Integraal Afwegingskader (www.kcwj.nl).
5
grondrechten beleid en/of wetgeving te maken en heeft daarbij een keuze- en
beleidsvrijheid.
Het huidige artikel 17 is geformuleerd als een klassiek grondrecht. Het
voorgestelde nieuwe recht op een eerlijk proces is een klassiek grondrecht, in die
zin dat iedereen de waarborgen van een eerlijk proces direct kan inroepen voor een
rechter. Het is daarentegen niet geformuleerd als een vrijheidsrecht, zoals
bijvoorbeeld de klassieke grondrechten in de artikelen 6 tot en met 13 van de
Grondwet (afweerrecht tegen de overheid). Klassieke elementen in het
voorgestelde grondrecht zijn voorts dat de uitvoerende macht en wetgevende
macht zich dienen te onthouden van enige inmenging in een rechterlijk proces
(anders dan als procespartij). Evenmin mag de overheid, inclusief de wetgever, de
burger van de rechter afhouden (toegang tot de rechter). Om de uitoefening van
het recht daadwerkelijk te realiseren zal de overheid echter ook wat moeten doen.
De wetgever zal een bevoegde rechter moeten aanwijzen 10 en budget voor de
rechtspraak ter beschikking moeten stellen. Zonder het bestaan van een
rechterlijke organisatie is er immers geen toegang tot de rechter en hangt ook het
recht op een eerlijk proces in het luchtledige. Het recht op een eerlijk proces en het
daaraan inherente recht op toegang tot de rechter is dan ook van een gemengde
aard en kent zowel negatieve als positieve verplichtingen (vgl. artikel 18, eerste
lid, Grondwet11).
De leden van de PvdA-fractie vragen of het niet beter is om de inhoud van artikel
121 van de Grondwet ook in hoofdstuk 1 te plaatsen en daarbij meteen toe te
voegen dat het recht op een openbare en eerlijke behandeling zich ook gaat
uitstrekken tot zittingen en uitspraken van niet tot de rechterlijke macht behorende
rechters. Ook de leden van de SGP-fractie vragen waarom er niet voor is gekozen
om de uitgangspunten van artikel 121 Grondwet te verplaatsen naar artikel 17 om
de noodzakelijke waarborgen bij elkaar te hebben staan in de Grondwet. Voorts
wensen de leden van de SP-fractie een reactie te vernemen op de kritiek van de
Raad voor de rechtspraak dat artikel 121 Grondwet niet toereikend is om naar te
verwijzen als zijnde een algemeen verbindend voorschrift met betrekking tot de
openbaarheid van rechterlijke procedures en uitspraken, omdat zittingen bij de
hoogste bestuursrechtcolleges er buiten vallen. De grondwettelijke bepaling over
de openbaarheid van zittingen en de motivering van uitspraken staat nu in
hoofdstuk 6 van de Grondwet over rechtspraak, net als enkele andere bepalingen
die verband houden met behoorlijke rechtspraak. Ook de regering ziet het verband
tussen enkele bepalingen in hoofdstuk 6, in het bijzonder artikel 121 Grondwet, en
het nieuwe recht op een eerlijk proces zoals dat is geformuleerd in artikel 17
Grondwet. Vandaar ook de aandacht hiervoor in de memorie van toelichting op het
wetsvoorstel. Hoewel uit de grondwetsgeschiedenis blijkt dat de term
terechtzittingen in artikel 121 Grondwet alleen betrekking heeft op de gerechten
die tot de rechterlijke macht behoren, heeft de wetgever er in aanvulling daarop in
voorzien dat de terechtzittingen van bestuursrechtelijke colleges in beginsel ook
openbaar zijn (artikel 8:62, eerste lid, Awb, vgl. artikel 4 en 5 Wet op de
rechterlijke organisatie voor gerechten die behoren tot de rechterlijke macht). Het
samenstel van die bepalingen maakt dat alle rechterlijke zittingen, ook
bestuursrechtelijke, in beginsel openbaar zijn. Om die reden zien wij onvoldoende
10
11
Vgl. rapport staatscommissie, p. 62 (leden Kortmann en de Lange).
Kamerstukken II 1975/76, 13 873, nr. 3, blz. 8.
6
grond om het bepaalde in artikel 121 Grondwet te verplaatsen naar hoofdstuk 1,
dan wel op te nemen als integraal onderdeel van artikel 17 Grondwet. Voor de
regering staat voorop dat het uitgangspunt van openbaarheid en de
motiveringsplicht (grond)wettelijk in een algemeen verbindend voorschrift worden
beschermd.
De leden van de PvdA-fractie vragen de regering om alsnog op het advies van de
staatscommissie in te gaan dat hoofdstuk 6 van de Grondwet aandacht behoeft, in
het bijzonder de grondwettelijke verankering van oplegging van sancties door in
eerste instantie een ander orgaan dan de rechter. De staatscommissie heeft
hierover opgemerkt dat het complexe materie is en nadere studie vergt die buiten
haar opdracht valt.12 Er is op dit punt geen andere aanbeveling gedaan dan nader
onderzoek en derhalve ook geen nadere richting gegeven door de staatscommissie.
Tevens merkte de staatscommissie in hoofdstuk 9 van haar rapport over de
bestuurlijke boete op, zoals eerder opgemerkt in het antwoord op de vragen van
de leden van het CDA, dat er geen aanwijzingen zijn dat de rechtsbescherming op
het terrein van bestuurlijke sancties op fundamentele punten tekortschiet.13 In de
kabinetsreactie op het advies van de staatscommissie heeft het kabinet er dan ook
op gewezen dat de staatscommissie van mening was dat de Grondwet voldoende
rechtsbescherming biedt tegen de mogelijkheden die bestuursorganen in steeds
ruimere mate hebben om sancties, inclusief bestuurlijke boetes op te leggen.14 Dit
heeft toen geen aanleiding gegeven tot nadere standpunten van het kabinet.
Volledigheidshalve kan worden opgemerkt dat het kabinet momenteel een reactie
voorbereidt op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over
de rechtswaarborgen en rechtsbescherming bij de oplegging van bestuurlijke
boetes (Stcrt. 2015, 30280) in de vorm van een nader rapport. In dat kader wordt
ook gekeken naar enkele door de Afdeling advisering gesignaleerde verschillen
tussen de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke rechtswaarborgen en
rechtsbescherming bij de oplegging van boetes. Een interdepartementale
werkgroep onderzoekt momenteel onder meer in hoeverre er op dit vlak sprake is
van ongerechtvaardigde verschillen tussen het strafrecht en het punitieve
bestuursrecht en in hoeverre het aanpassen van (een van) beide stelsels
aangewezen is. De kabinetsreactie op het advies van de Afdeling advisering zal de
Kamer in de loop van dit jaar worden toegezonden.
Voor zover de oplegging van sancties door een ander orgaan dan de rechter
verband houdt met het onderhavige wetsvoorstel, merk ik op dat de toegang tot de
rechter ook in het geval van bestuurlijke boetes is gegarandeerd, nu daartegen
bezwaar kan worden gemaakt bij het bestuursorgaan en vervolgens beroep en
hoger beroep bij de bestuursrechter open staat, welke procedure voorts is voorzien
van waarborgen die deel uitmaken van een eerlijk proces. De inhoudelijke
waarborgen op het terrein van de rechtsbescherming die bekend zijn uit het
strafrecht, waaronder het ne bis in idem-beginsel, volgen ook uit de Algemene wet
bestuursrecht. Bestuurlijke boetes vallen onder het toepassingsbereik van artikel 6
EVRM. Zodra een geschil voor de rechter komt, valt dit ook binnen het
toepassingsbereik van het voorgestelde artikel 17 Grondwet. De regering ziet geen
12
Rapport staatscommissie, p. 62.
Rapport staatscommissie, p. 93.
14
Kamerstukken II 2011/12, 31 570, nr. 20, p. 11.
13
7
concrete aanleiding voor nader onderzoek naar hoofdstuk 6 van de Grondwet in de
context van het onderhavige wetsvoorstel.
De leden van de SP-fractie vragen of de regering niet op zijn minst kan aangeven
in hoeverre het de mening deelt dat het voorgestelde recht op een eerlijk proces
een meer symbolische waarde krijgt als Nederlandse wetten niet aan dit
grondrecht kunnen worden getoetst. Deze leden zijn van mening dat het pas echt
meerwaarde heeft als volledig kan worden getoetst, vooral omdat het voorgestelde
grondrecht een bredere reikwijdte krijgt dan de relevante verdragsbepalingen. De
leden van de fractie van het CDA vragen in vergelijkbare zin wat de voors en
tegens van het voorgestelde artikel zijn als artikel 120 Grondwet zou worden
afgeschaft, nu het NJCM, het CRM en de RvdR tijdens de consultatie hebben
aangegeven dat de normatieve functie van het recht op een eerlijk proces zou
worden versterkt door het afschaffen van het verbod op toetsing van formele
wetten aan de Grondwet. Zij zijn van mening dat de wetgever beide voorstellen in
samenhang moet kunnen beoordelen. De leden van de fractie van D66 vragen tot
slot met betrekking tot dit onderwerp in hoeverre de voorgenomen
grondwetsbepaling een fundamentele standaard kan worden voor alle rechtszaken
zolang de rechter formele wetten niet aan de Grondwet mag toetsen.
De regering is van mening dat het voorgestelde grondrecht niet alleen een
symbolische waarde heeft, maar ook een normatieve waarde. Het is duidelijk dat
het toetsingsverbod, zoals de leden van de genoemde fracties opmerken,
relevantie heeft in die zin dat op grond van artikel 120 Grondwet geldt dat de
rechter wetten in formele zin niet mag toetsen aan de Grondwet, dus ook niet aan
de nieuwe voorgestelde bepaling van het recht op een eerlijk proces. Toetsing door
de rechter is echter slechts één vorm van constitutionele toetsing, in de fase dat er
een concreet geschil is. Bij de toetsing van wetsvoorstellen ex ante dient de
wetgever zelf deze rol te vervullen en conceptregelgeving te toetsen aan
verenigbaarheid met hoger recht, waaronder de Grondwet. Zoals reeds toegelicht
in het antwoord op de vragen van de leden van de PvdA-fractie naar het praktisch
belang van de voorgestelde bepaling hebben diverse actoren in het
wetgevingsproces, waaronder ook beide Kamers, een rol bij het verrichten van
deze constitutionele toetsing. De voorgestelde grondwetsbepaling heeft dus
normatieve waarde voor nieuwe wetgeving op het terrein van het procesrecht, of
bestaande wetgeving waarin wijzigingen worden voorgesteld. Dat is het gevolg van
het verankeren van de norm van het recht op een eerlijk proces op grondwettelijk
niveau voor alle rechtszaken. Voorts is denkbaar dat bepaalde waarborgen van een
eerlijk proces niet direct voortvloeien uit formele (proces)wetgeving, maar uit
lagere regelgeving of een bepaalde ontwikkeling in de jurisprudentie. In dat geval
wordt de rechter niet geconfronteerd met het toetsingsverbod van artikel 120
Grondwet. Normstelling in lagere regelgeving kan hij wel toetsen aan de Grondwet.
In zover als hierboven toegelicht kan de voorgestelde bepaling dus wel degelijk een
fundamentele standaard zijn voor alle rechtszaken. Indien het initiatiefvoorstel tot
wijziging van artikel 120 Grondwet15 in tweede lezing met de vereiste tweederde
meerderheid wordt aanvaard en daarmee constitutionele toetsing door de rechter
mogelijk zou worden, dan heeft dit tot gevolg dat de rechter voorts ook formele
wetten kan toetsen op verenigbaarheid met de voorgestelde bepaling in artikel 17
15
Kamerstukken II 2009/10, nr. 32 334, nrs. 1-3.
8
Grondwet als dat kracht van wet krijgt, aangezien het initiatiefvoorstel tot wijziging
van artikel 120 van de Grondwet daarin voorziet. Dit is nu echter niet aan de orde.
De afzonderlijke grondwetsvoorstellen, dat tot wijziging van artikel 120 Grondwet
en de onderhavige wijziging van artikel 17 Grondwet kunnen ieder op hun eigen
merites beoordeeld worden.
De leden van de SGP-fractie vragen of niet juist het specifiek benoemen van de
gronden op basis waarvan beperking mogelijk is het recht op een eerlijk proces kan
versterken, zodat voor iedereen duidelijk is dat slechts om zeer gegronde redenen
een inperking van het recht op toegang tot de rechter mogelijk is. Immers, zo
stellen deze leden, in formele zin kan er sprake zijn van een eerlijk proces, terwijl
dat in feite volledig uitgehold wordt doordat er allerlei drempels opgeworpen zijn.
De regering bevestigt dat hierover in de toelichting is opgemerkt dat het recht op
een eerlijk proces is geformuleerd zonder grondwettelijke beperkingsclausule,
omdat het wenselijk is dat alle rechtsgeschillen in Nederland aan de norm van een
eerlijk proces voldoen, maar dat het aan dit recht inherente recht op toegang tot
de rechter niet absoluut is. Voorts heeft de regering gesteld dat vragen over de
reikwijdte en omvang van het recht kunnen worden onderscheiden van de
beperking van het recht. Dit licht ik graag nader toe. De regering deelt de visie van
de leden van de SGP-fractie dat de reikwijdte en omvang van het recht tot het
“eerlijk proces” horen. Dat wil echter niet zeggen dat de reikwijdte en omvang van
het recht onbepaald zijn. Hier kan bijvoorbeeld een vergelijking worden gemaakt
met andere grondrechten, zoals het recht op de vrijheid van godsdienst. Niet elke
beweerde uiting van geloof valt onder de reikwijdte van dit grondrecht. 16 Dit wordt
echter in het grondwettelijke systeem niet aangemerkt als een beperking van het
grondrecht, maar als een kwestie die buiten de bescherming van het grondrecht
valt. Dat is waar de regering op doelde met de reikwijdte en omvang van het
grondrecht. Zoals opgemerkt, is de toegang tot de rechter niet absoluut. Hier kan
een vergelijking worden gemaakt met het in artikel 18, eerste lid, Grondwet
verankerde recht op rechtsbijstand, dat ook geen beperkingsclausule kent. In de
memorie van toelichting bij die bepaling staat dat dit niet betekent dat er geen
regels van procedurele aard kunnen worden gesteld, zoals regels die voor het
optreden als raadsman in bepaalde procedures een bepaalde hoedanigheid
vereisen, of die verlangen dat de raadsman schriftelijk gemachtigd is. 17 Op
vergelijkbare wijze zijn regels van procedurele aard voor het aanhangig maken van
een rechtszaak toegestaan, zoals de termijn waarbinnen en de wijze waarop dat
moet gebeuren, mits die niet de essentie van het recht op toegang tot de rechter
aantasten, een legitiem doel dienen en proportioneel zijn (zie paragraaf 5.4 van de
memorie van toelichting). Dat volgt ook uit het verdragsrechtelijke
beoordelingskader voor beperkingen op de toegang tot de rechter. Gelet op het
bovenstaande is er naar het oordeel van de regering geen gegronde reden om
specifieke gronden voor beperkingen op te sommen. Dat wil niet zeggen dat alle
beperkingen zijn toegestaan. Het scenario waarnaar de leden van de SGP-fractie
vragen, waarbij het recht op toegang volledig zou worden uitgehold door het
opwerpen van drempels, is in strijd met de voorgestelde bepaling, omdat het recht
op toegang tot de rechter dan in zijn essentie zou worden aangetast. Dat laatste is
niet toegestaan, hetgeen ook in de memorie van toelichting is aangegeven.
16
17
Hoge Raad 31 oktober 1986, NJ 1987/173 (Zusters van Sint Walburga).
Kamerstukken II 1975/76, 13 873, nr. 3, blz. 9.
9
4. Toegang tot de rechter
De leden van de VVD-fractie vragen wat het voorgestelde grondrecht betekent voor
de gesubsidieerde rechtsbijstand zoals deze nu is geregeld. De Wet op de
rechtsbijstand, onderliggende regelgeving alsmede de uitvoering hiervan door de
raad voor rechtsbijstand dient onder meer in overeenstemming te zijn met de
huidige artikelen 17 en 18 van de Grondwet. Daarnaast dient het stelsel voor
gesubsidieerde rechtsbijstand in overeenstemming te zijn met internationale
verplichtingen, in het bijzonder artikel 6 van het EVRM en artikel 14 van het IVBPR.
Het onderhavige wetsvoorstel maakt dit niet anders en noopt niet tot wijzigingen in
de regelgeving of de uitvoering van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand.
De leden van de SP-fractie vragen op welke manier het verplicht stellen van
mediation past bij het uitgangspunt dat niemand tegen zijn wil kan worden
afgehouden van de rechter. Ook de leden van D66 vragen hoe het recht op
toegang tot de rechter zich verhoudt tot zowel de Wet bevordering mediation als
de eerdere mediation initiatiefwetten van oud-Kamerlid Van der Steur. Zij kunnen
zich niet aan de indruk onttrekken dat deze wetten de toegang tot het recht
beperken tot zij die eerst mediation beproefd hebben. De consultatieperiode van
het ontwerp van de Wet bevordering mediation is eind september 2016 beëindigd.
Dit voorstel dient ter vervanging van de eerdere initiatiefwetsvoorstellen inzake
mediation. De minister van Veiligheid en Justitie heeft de verdere planning van het
wetsontwerp onlangs toegelicht in een brief aan de Kamer. 18 In het ontwerp is
geen verplichting tot mediation opgenomen. Het wetsvoorstel beoogt de kwaliteit
van het instrument mediation te bevorderen, zonder daarbij de toegang tot de
rechter te beperken. De in het ontwerp van de Wet bevordering mediation
opgenomen verplichting om in de procesinleiding in te gaan op de vraag of
mediation is beproefd, is volgens de regering een proportioneel middel om de
toegang tot het recht en het beproeven van alternatieve wijzen van
geschiloplossing te bevorderen. Een verplichte vermelding over de vraag of een
vorm van alternatieve geschilbeslechting, zoals mediation, is gevolgd, verplicht
partijen geenszins om die weg ook te bewandelen. Met de Wet bevordering
mediation wordt dan ook niet beoogd een vorm van verplichte mediation in te
voeren waarbij de toegang tot de rechter alleen openstaat als eerst mediation is
geprobeerd.
De leden van de SP-fractie vragen hoe het uitgangspunt dat niemand tegen zijn wil
kan worden afgehouden van de rechter past bij de situatie dat een rechtzoekende
niet in aanmerking komt voor gefinancierde rechtsbijstand, maar ook geen
commerciële advocaat kan betalen. Op welke manier kan diegene zijn recht halen
bij de rechter zonder rechtsbijstand? De norm dat niemand tegen zijn wil kan
worden afgehouden van de rechter die de wet hem toekent, is thans opgenomen in
artikel 17 van de Grondwet. Deze norm is reeds geldend en vormt geen onderdeel
van het onderhavige wetsvoorstel. Voor een omschrijving van de mogelijkheden
van rechtzoekenden die buiten het bereik van de gesubsidieerde rechtsbijstand
18
Brief van 16 januari 2017, Kamerstukken II 2016/17, 29 528, nr. 11.
10
vallen, wordt verwezen naar de brief van de Minister van Veiligheid en Justitie van
29 november 2016 over dit onderwerp.19
De leden van de SP-fractie vragen of de regering vindt dat met een eerlijk proces
óók wordt gedoeld op een effectief proces en dus een doeltreffende rechtsgang,
ook al staat dat niet in dusdanige bewoordingen in de wet vermeld. Ook de leden
van de fractie van het CDA vragen of het onderhavige wetsvoorstel niet alleen een
individueel recht op een eerlijk proces voor de burger grondwettelijk vastlegt, maar
tevens een positieve verplichting voor de wetgever inhoudt. Die moet er volgens
deze leden zorg voor dragen dat het recht op een eerlijk proces ook het recht op
toegang tot de rechter en een doeltreffende rechtsgang garandeert voor de burger.
Zoals hiervoor reeds is opgemerkt zijn de bepalingen in de Grondwet naar hun aard
doorgaans van een hoger abstractieniveau dan de bepalingen in concrete
wetsvoorstellen omtrent de inrichting van rechterlijke procedures, de toegang
daartoe of het toekennen van bepaalde procesrechten. Dat is ook het geval bij het
voorgestelde recht op een eerlijk proces. Concrete wettelijke maatregelen
bijvoorbeeld op het terrein van de (toegang tot de) rechtspraak zullen, als het
onderhavige voorstel kracht van wet krijgt, moeten passen binnen het dan
geldende grondwettelijke kader. In de memorie van toelichting is het standpunt
van de regering aldus verwoord dat het recht op een ‘effective remedy’ in het
internationale recht aldus wordt uitgelegd dat er daadwerkelijk een effectief
rechtsmiddel moet bestaan en niet slechts in theorie, dat wil zeggen het
rechtsmiddel moet toegankelijk, doeltreffend en doelmatig zijn. Hetzelfde kan
gezegd worden voor het grondwettelijke recht op een eerlijk proces. Een
doeltreffende rechtsgang is een wezenlijke voorwaarde voor de uitoefening van het
recht op een eerlijk proces. Ik beschouw een doeltreffende rechtsgang als de
vertaalslag van het juridische recht op een eerlijk proces naar de uitoefening van
dit recht in de praktijk. De regering vindt inderdaad dat dit recht doeltreffend moet
kunnen worden uitgeoefend. Het bovenstaande neemt evenwel niet weg dat de
wetgever door middel van procesrechtelijke voorschriften, zoals beroepstermijnen,
de kaders kan geven voor het volgen van een rechtsgang en regelingen kan treffen
om misbruik van recht tegen te gaan.
De leden van de SP-fractie vragen de regering wanneer beperkingen dusdanig zijn
dat het disproportioneel wordt. Hoe toetst de regering dat? Wordt er in het vervolg
ook getoetst aan het voorgestelde artikel 17 Grondwet? Zoals eerder opgemerkt
zullen voorgenomen wettelijke en andere maatregelen inderdaad moeten worden
getoetst aan artikel 17 Grondwet. Maatregelen die grondrechten inperken mogen
niet verder gaan dan noodzakelijk is voor een legitiem doel. Er is een sterk verband
tussen de eis van een legitiem doel en de eis van proportionaliteit. Proportionaliteit
betekent dat moet worden beoordeeld of de indringendheid van de maatregel in
een redelijke verhouding staat tot dat legitieme doel. Daarbij zal onder meer
moeten worden gekeken of de maatregel effectief is om het beoogde doel te
bereiken en of de aangevoerde redenen relevant en toereikend zijn om het
beoogde doel te bereiken. Daarbij kunnen empirische onderzoeksresultaten helpen.
De mate van proportionaliteit is mede afhankelijk van de context waarin de
beperking plaatsvindt.20 Zo volgt uit Europese jurisprudentie dat beperkingen op
het recht op toegang tot de rechter verder kunnen gaan in geval van de regulering
19
20
Kamerstukken II 2016/17, 31 753, nr. 133.
Van Dijk en Van Hoof 2006, p. 574.
11
van activiteiten in de publieke sfeer dan in relatie tot geschillen over het gedrag
van mensen die in hun persoonlijke hoedanigheid handelen.21 Verwant aan de
proportionaliteitstoets is de vraag of de voorgenomen maatregel subsidiair is, dat
wil zeggen dat wordt onderzocht of er een andere lichtere maatregel mogelijk is
om het legitieme doel te bereiken. Tot slot kan worden bezien of er in de
voorgestelde (wettelijke) maatregelen uitzonderingen worden gemaakt als gevolg
waarvan de beperking op het grondrecht zoveel mogelijk wordt verkleind
(bijvoorbeeld een hardheidsclausule). In de memorie van toelichting is reeds
opgemerkt dat het niet mogelijk is om concreet aan te geven binnen welke marges
de overheid moet blijven om recht te doen aan de toegang tot de rechter en het
recht op rechtsbijstand. Dat zal steeds in een individueel geval aan de hand van de
specifieke omstandigheden moeten worden beoordeeld.
5. Reikwijdte van het recht op een eerlijk proces
5.1. Reikwijdte
De leden van het CDA-fractie vragen of het recht voor alle situaties geldt waarin
iemand door enig handelen in zijn rechtens beschermde belangen is getroffen,
zoals ook verwoord in de motie Lokin-Sassen c.s., die opriep tot een recht op een
eerlijk proces in de Grondwet voor alle rechtsgebieden, of dat de regering de
uitbreiding van het recht op een eerlijk proces beperkt tot “geschillen met
betrekking tot de toelating en uitzetting van vreemdelingen, fiscale procedures en
(arbeidsrechtelijke) geschillen van ambtenaren”. Is deze opsomming limitatief of
niet-limitatief bedoeld? Ik geef hier graag duidelijkheid over. De regering heeft
deze opsomming niet-limitatief bedoeld. De reden dat die categorieën van zaken
expliciet zijn genoemd in de toelichting is, dat deze op dit moment niet onder de
bescherming van artikel 6 EVRM vallen. De aanvulling van de grondwettelijke
bescherming, zoals we dat nu kunnen voorzien, is derhalve op dat vlak gelegen.
Het onderhavige voorstel beoogt inderdaad een recht op een eerlijk proces en de
toegang tot de rechter te waarborgen voor alle rechtsgebieden, net als de motie
Lokin-Sassen c.s. en de staatscommissie beoogden.
De leden van de fractie van het CDA vragen met welke aanvullingen van het recht
op een eerlijk proces door de wetgever en door de rechter naar aanleiding van de
voorgestelde grondwetsbepaling de regering rekening houdt. Zoals eerder
opgemerkt in reactie op een vraag van de leden van de PvdA, alsmede in de
toelichting, is de regering van mening dat de huidige wetgeving en rechtspraak
reeds aan de voorgestelde bepaling voldoen. In de consultatie zijn vanuit de
rechtsprekende macht zelf ook geen signalen naar boven gekomen die dat
tegenspreken. Ik voorzie op dit moment dus geen aanvullingen van de zijde van de
wetgever. Het is aan de rechters zelf om in voorkomende gevallen de
grondwettelijke bepaling te betrekken in hun rechtspraak omtrent
proceswaarborgen.
De leden van de D66-fractie halen de passage in de toelichting aan waar staat dat
ervoor is gekozen om wat betreft de materiële waarborgen van een eerlijk proces
aan te sluiten bij de waarborgen die artikel 6 EVRM nu reeds biedt voor geschillen
21
Vgl. EHRM 21 september 1990, Fayed t. Verenigd Koninkrijk, nr. 17101/90, par. 75.
12
over burgerlijke rechten en bij strafvervolging en dat dit zou leiden tot één
duidelijke en fundamentele standaard voor alle rechtszaken. Zij vragen of de
regering hiermee bedoelt te stellen dat deze rechten voortaan uitgelegd gaan
worden naar hetgeen wij nu afspreken over artikel 17 Grondwet. Of gaat de
grondwettelijke bepaling een doorgeefluik voor de hoogste of gemiddeld
internationaalrechtelijke bescherming worden? Beide gedachterichtingen zijn juist.
Artikel 17 Grondwet heeft een op zichzelf staande betekenis, los van de
verdragsbepalingen. Bij de interpretatie van die bepaling is echter de stand van het
internationale recht wel degelijk van betekenis. Dat blijkt allereerst uit de
toelichting die de regering heeft gegeven op het voorstel, waarbij zij zich
herhaaldelijk heeft laten inspireren door het internationale recht en in het bijzonder
door artikel 6 EVRM en de daarop gebaseerde jurisprudentie. Dat geldt evenwel
ook in de toekomst als er mogelijk nieuwe rechtsontwikkelingen op dit terrein zijn
en de grondwettelijke bepaling inderdaad als een soort schakelbepaling kan
fungeren. Een grondwettelijke bepaling kan dan verdragsconform worden
uitgelegd, een interpretatietechniek die ook wordt toegepast bij andere
grondrechten. Hierbij geldt, ook naar maatstaven van het internationale recht, dat
de burger altijd de hoogste rechtsbescherming toekomt (zie artikel 53 EVRM en
artikel 53 EU-handvest).
5.2. Formulering
Leden van diverse fracties hebben vragen gesteld over de door de regering
voorgestelde formulering van het recht op een eerlijk proces. De leden van de
PvdA-fractie vragen zich af of uit de gekozen formulering, in het bijzonder de
gebezigde begrippen “rechten” en “verplichtingen”, wel voldoende blijkt dat er
geen beperking tot bepaalde rechtsgebieden geldt. Waaruit blijkt bijvoorbeeld dat
als een burger beroep tegen een gemeente instelt vanwege het plaatsen van een
vuilcontainer voor zijn deur dat daarmee de bestuursrechter vaststelling van
rechten en verplichtingen vraagt? Of een natuurorganisatie die in beroep gaat
tegen een beslissing over een natuurmonument? Zij vragen de regering duidelijker
te motiveren waarom de gekozen bepaling zich ook tot het hele bestuursrecht
uitstrekt. De leden van de fractie van het CDA vragen de regering of ‘door het
recht beschermde belangen’ als bedoeld in de formulering van de meerderheid van
de staatscommissie volgens haar ook altijd onder de formulering van het
onderhavige wetsvoorstel vallen. Deze leden zijn van mening dat de formulering
van de meerderheid van de staatscommissie inhoudelijk preciezer is en met name
ook verder reikt dan “rechten en verplichtingen”. Zij vragen of hier wellicht sprake
is van een redactionele voorkeur en niet van een inhoudelijk voorkeur. Kan de
regering aan de hand van concrete voorbeelden verduidelijken wat zij verstaat
onder de “vaststelling van rechten en verplichtingen” waarbij het recht op een
eerlijk proces een rol kan spelen? Ook de leden van de fractie van de SGP vragen
of beide door de staatscommissie voorgestelde formuleringen in essentie niet
hetzelfde betekenen, omdat er een in principe onbeperkt recht is gegarandeerd.
Waarom zou dan in de twee formuleringen bij de ene formulering wel en bij de
andere niet worden voorkomen dat trivialiteiten eronder vallen?
Het rapport van de staatscommissie bevat slechts een beknopte toelichting op
beide formuleringen, die niet tegen elkaar worden afgewogen. De meerderheid van
zes leden gaf aan dat met de termen ‘belangen’ en ‘getroffen’ tot uitdrukking wordt
gebracht dat de toegang tot de rechter en het recht op een eerlijk proces zich
13
uitstrekken tot alle situaties waarin iemand door enig handelen in zijn rechtens
beschermde belangen is getroffen en dat dit met name voor de rechtsbescherming
tegen de overheid een relevante aanpassing is. Waarom dat zo is, is niet nader
toegelicht. De minderheid van vier leden gaf aan dat de begrippen ‘rechten’ en
‘verplichtingen’ en ‘strafrechtelijke vervolging’, die zijn ontleend aan artikel 6
EVRM, gangbaar zijn in de Nederlandse rechtspraktijk en duidelijk aangeven wat de
criteria zijn voor het recht op toegang tot de rechter. Ook dit is niet nader
toegelicht. Ook vonden deze leden het van belang dat strafzaken uitdrukkelijk
worden genoemd in de bepaling. Tegen deze achtergrond heeft de regering een
eigen afweging gemaakt voor de formulering van de bepaling.
Allereerst kan ik in reactie op de gestelde vragen aangeven dat er inderdaad
sprake is van een redactionele voorkeur. De regering heeft met de keuze voor de
termen “rechten en verplichtingen” niet beoogd de reikwijdte van de bepaling
verder in te kaderen dan in het voorstel van de meerderheid van de
staatscommissie, zoals ook blijkt uit de memorie van toelichting, waar is
aangegeven dat “de voorstellen qua inhoud niet wezenlijk van elkaar verschillen,
nu beide betrekking hebben op alle rechtsgeschillen”. Beoogd is alle geschillen met
een aanknopingspunt in het recht onder de reikwijdte van de voorgestelde bepaling
te brengen. De keuze voor de formulering met de begrippen ‘rechten en
verplichtingen’, alsmede de term ‘strafvervolging’, is gelegen in aansluiting bij
begrippen waarmee de rechtspraktijk naar onze indruk het meest vertrouwd is. De
wetgever zal, zoals de leden van de fractie van de SGP zich afvragen, in beide
formuleringen moeten voorkomen dat trivialiteiten eronder vallen. Voor zover de
toelichting op dat punt een andere indruk wekt, neem ik die graag weg. Het
aanknopingspunt voor rechtszaken is het nationale en internationale recht. Berust
het geschil op een juridische basis dan is het voorgestelde artikel 17 Grondwet van
toepassing. Uit de jurisprudentie over artikel 6 EVRM kan worden afgeleid dat
zodra op verdedigbare gronden (‘on arguable grounds’) kan worden betoogd dat
bepaalde rechten en verplichtingen door het nationale recht worden erkend, een
procedure daarover moet voldoen aan de eisen van een eerlijk proces. 22
Voor de vraag in welke zaken de burger bij welke rechter terecht kan, geven naast
de artikelen 112 en 113 Grondwet de wetboeken van Strafvordering, Burgerlijke
rechtsvordering en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader. In het
bestuursrecht staat het besluitbegrip centraal. Artikel 8:1 van de Awb bepaalt dat
een belanghebbende beroep kan instellen tegen een besluit bij de bestuursrechter.
De door de leden van de PvdA-fractie genoemde voorbeelden over het plaatsen van
een vuilcontainer en een beslissing over een natuurmonument geven afhankelijk
van de concrete omstandigheden van het geval (ligt er een ‘besluit’ aan ten
grondslag, is er een ‘belanghebbende’23) hoogst waarschijnlijk toegang tot de
bestuursrechter. De standaard rechtsbescherming in het bestuursrecht is
opgebouwd volgens het model bezwaar, beroep en hoger beroep, met de
mogelijkheid een voorlopige voorziening te vragen bij de voorzieningenrechter. In
Nederland geldt bovendien dat de burgerlijke rechter als restrechter fungeert. Voor
22
EHRM (GK) 3 april 2012, nr. 37575/04 (Boulois t. Luxemburg), par. 90-94. In dit arrest van de Grote Kamer
wordt de eerdere jurisprudentie over de begrippen ‘geschil’ en ‘recht’ samengevat.
23
Artikel 1:2, derde lid, Awb luidt “Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd
de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke
werkzaamheden in het bijzonder behartigen.”
14
zover besluiten zijn uitgezonderd van rechtsbescherming door de bestuursrechter,
of handelingen niet met een besluit gelijk zijn gesteld, kan de burgerlijke rechter
worden ingeschakeld om ter zake van bestuursoptreden rechtsbescherming te
verlenen.24 Er is dus altijd toegang tot een rechter. Dit stelsel past dus goed binnen
de voorgestelde grondwettelijke bepaling. Onder het voorgestelde artikel 17
Grondwet vallen straks alle zaken die door het recht gereguleerd worden, in
positieve zin (rechten) dan wel negatieve zin (verplichtingen). De leden van de
fractie van het CDA vroegen in het bijzonder naar voorbeelden waarin sprake is
van de vaststelling van verplichtingen. Hierbij kan gedacht worden aan een geschil
over de plicht tot het betalen van belasting of de naleving van de leerplicht. Ook
aan de uitoefening van rechten kunnen bepaalde plichten kleven. Zo zijn aan het
recht op bijstand bijvoorbeeld diverse voorwaarden gekoppeld voor de
bijstandsontvanger, zoals een sollicitatieplicht.
De leden van de fractie van D66 vragen naar de beleidsnota of analyse die in de
voorbereiding van het voorstel gemaakt is over de voor- en nadelen inclusief de
mogelijke oplossing die de regering ten aanzien van de twee door de
Staatscommissie voorgestelde varianten ziet. De stukken die ambtelijk zijn
opgesteld ter voorbereiding van het wetsontwerp ten behoeve van intern beraad
geven grotendeels persoonlijke beleidsopvattingen weer. De overwegingen die
hebben geleid tot de voorgestelde formulering van de bepaling staan in de
memorie van toelichting en zijn hierboven in het antwoord op de daarover gestelde
vragen zo goed als mogelijk verduidelijkt met het oog op de gevraagde nadere
onderbouwing.
6. Elementen van een eerlijk proces
De leden van diverse fracties vragen waarom de regering bepaalde elementen van
een eerlijk proces niet expliciet heeft opgenomen in de grondwettelijke bepaling,
zoals een recht op hoger beroep, het beginsel van openbaarheid (zie paragraaf 3)
en het recht op hoor en wederhoor. Zo vragen de leden van de fractie van de SGP
waarom er voor het belangrijke principe van hoor en wederhoor wordt volstaan
met de gewone wet. Zij vragen zich af of verankering in de Grondwet niet
noodzakelijk zou zijn om het principe beter tot gelding te laten komen.
In algemene zin merk ik op dat de regering er niet voor heeft gekozen om een
uitputtende opsomming van alle elementen en deelrechten van het recht op een
eerlijk proces op te nemen, hoofdzakelijk omdat dit niet past bij het sobere
karakter van de Grondwet. De stijl van de meeste grondwetsbepalingen is, gelet op
de aard daarvan, dan ook algemeen en fundamenteel geformuleerd. Een
gedetailleerde uitwerking van het recht op een eerlijk proces past niet goed in die
grondwettelijke traditie en is ook niet noodzakelijk om dit recht in al zijn facetten
te waarborgen. Elementen als het beginsel van hoor en wederhoor, kunnen worden
geacht te worden beschermd onder de algemene noemer van een “eerlijk proces”.
Het is de term “eerlijk” in de grondwetsbepaling die het aanknopingspunt biedt
24
T. Barkhuysen e.a., Adequate rechtsbescherming bij grondrechtenbeperkend overheidsingrijpen, Studie naar
aanleiding van de agenda voor de rechtspraak, Deventer: Kluwer 2014, p. 137-140.
15
voor de bescherming van dergelijke concrete elementen in een bepaalde context,
net als dat is gebeurd in de jurisprudentie over bijvoorbeeld artikel 6 EVRM.
De leden van de fractie van de VVD vragen of er inmiddels een standpunt van het
kabinet is over het combineren van het rechterschap met politieke functies en zo
niet, wanneer de Kamer dat tegemoet kan zien. De Minister van Veiligheid en
Justitie verwacht binnenkort het advies van een werkgroep bestaande uit leden van
de Raad voor de rechtspraak, de presidenten van de gerechten en de Nederlandse
Vereniging voor Rechtspraak. Deze werkgroep doet onderzoek naar de vraag of
een wettelijk verbod op het tegelijkertijd vervullen van de functie van rechter en
het zijn van Kamerlid meerwaarde biedt ten opzichte van de huidige praktijk
binnen de rechtspraak – zoals neergelegd in de verschillende gedragscodes waarbij deze functiecombinatie als onwenselijk wordt gezien en wordt ontraden. Na
ontvangst van het advies zal de Raad voor de rechtspraak zijn positie bepalen.
Vervolgens zal het kabinet uw Kamer een reactie op het advies van de Raad doen
toekomen.
De leden van de PvdA-fractie vragen waarom de regering het zevende protocol van
het EVRM nog steeds niet heeft geratificeerd. Is de regering bevreesd dat daarmee
beperkingen die in Nederland gelden ten aanzien van het hoger beroep dan moeten
komen te vervallen? Zo ja, aan welke beperkingen denkt de regering? Artikel 2,
tweede lid, van het Zevende Protocol bij het EVRM staat het toe om bij wet lichte
overtredingen uit te zonderen van het recht op hoger beroep in strafzaken. De
mogelijkheid dat een vrijheidsbeperkende straf kan worden opgelegd is een
belangrijk criterium voor de vraag of van een lichte overtreding sprake is. Op grond
van artikel 404, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering (WvSv) staat geen
hoger beroep open tegen vonnissen betreffende overtredingen waarvoor op de voet
van artikel 9a van het wetboek van Strafrecht geen straf of maatregel is opgelegd
of een geldboete tot maximaal 50 euro. Nu dit beroepsverbod van artikel 404,
tweede lid, WvSv zich ook uitstrekt tot overtredingen die met hechtenis worden
bedreigd, is dit beroepsverbod vermoedelijk ruimer dan toegestaan door artikel 2,
tweede lid, Zevende Protocol. Aanpassing van artikel 404, tweede lid, WvSv acht
het kabinet echter niet aangewezen, nu het aanvaardbaar is dat in de genoemde
gevallen gelet op de relatief geringe ernst van de feiten in beginsel geen recht op
hoger beroep bestaat. Dit is ook in het belang van een proportionele inzet van
middelen.
De leden van de SP-fractie vragen in aanvulling hierop waarom het kabinet niet
bereid is om dit recht op hoger beroep in de eigen Grondwet op te nemen, maar
wel om het zevende protocol van het EVRM te ratificeren waarin dit ook is
geregeld. Deze leden wensen meer in het bijzonder een reactie te ontvangen op
het pleidooi van de Raad voor de rechtspraak voor verankering van het recht op
hoger beroep. De Raad adviseerde tegen de achtergrond van de kennelijke
bereidheid van het kabinet tot ratificatie van het zevende protocol bij het EVRM,
het recht op hoger beroep in de Grondwet te verankeren, met de mogelijkheid van
uitzondering bij wet in formele zin. In de memorie van toelichting heeft de regering
opgemerkt dat zij verankering van het recht op hoger beroep in de Grondwet niet
noodzakelijk acht. Hoger beroep wordt in zijn algemeenheid niet gerekend tot de
algemene of fundamentele rechtsbeginselen, hetgeen ook blijkt uit de diverse
uitzonderingen en nuancering op die mogelijkheid in het Nederlandse recht.
Bovendien heeft de regering ervoor gekozen geen uitputtende opsomming van alle
16
elementen en deelrechten van het recht op een eerlijk proces op te nemen,
hoofdzakelijk omdat dit niet past bij het sobere karakter van de Grondwet. Er is
voor gekozen alleen die algemene noties van een eerlijk proces te expliciteren die
dermate fundamenteel van karakter zijn dat deze – zonder uitzondering – gelden
voor alle typen rechterlijke procedures. De regering is derhalve van mening dat
verankering van het recht op hoger beroep in de Grondwet noodzakelijk, noch
wenselijk is. Wel geldt dat als hoger beroep is opengesteld de grondwettelijke en
verdragsrechtelijke vereisten van een eerlijk proces ook van toepassing zijn op die
beroepsprocedure.
7. Verhouding tot internationale regelgeving
Op de vraag van de leden van de PvdA-fractie of de bepaling omtrent het recht op
een eerlijk proces eventueel van praktisch belang kan worden, indien de wetgever
in de toekomst wetten wil aannemen of maatregelen wil treffen die indruisen tegen
het recht op een eerlijk proces zoals dat dan in de Grondwet is opgenomen ben ik
reeds ingegaan in de inleidende paragraaf.
De leden van de PvdA-fractie vragen verder wat het voorstel toevoegt aan de
internationale verdragen en meer in het bijzonder of er nog meer verschillen met
verdragsbepalingen zijn dan dat de bepaling ziet op bepaalde geschillen. Naar het
oordeel van de regering zijn er twee noemenswaardige punten van toegevoegde
waarde die in aanvulling op het gestelde in de memorie van toelichting nogmaals
kunnen worden belicht. Allereerst betreft dat, zoals gezegd, dat de voorgestelde
grondwetsbepaling een ruimer toepassingsbereik krijgt dan de verdragsbepalingen
door daaronder alle rechtsgeschillen te scharen. Er zijn geen rechtsgebieden
uitgezonderd van de voorgestelde grondwetsbepaling. De grondwettelijke bepaling
en de verdragsbepalingen zullen ieder een eigen betekenis hebben, die elkaar
aanvullen, waarbij de burger zich altijd kan beroepen op het hoogste
beschermingsniveau. In dat kader schept de nationale codificatie van het recht
betere omstandigheden voor een constitutionele dialoog tussen de Nederlandse
rechter en Europese en internationale rechterlijke colleges bij de concrete
uitwerking van waarborgen van een eerlijk proces. In de tweede plaats betekent
verankering van het recht op een eerlijk proces op grondwettelijk niveau ook dat
burgers de norm van een eerlijk proces direct kunnen vinden in de Grondwet, als
een eigen norm. Het vertrouwen in de rechtspraak is van groot belang in een
democratische rechtsstaat. Verankering van het belang dat wij in Nederland
hechten aan goede en eerlijke rechtspraak blijkend uit de normstelling van een
eerlijk proces voor eenieder kan bijdragen aan dat vertrouwen.
De leden van de PvdA-fractie vragen tot slot of de burger in het geval de
rechtspraktijk afwijkt van een grondrecht in een internationaal verdrag en de
Grondwet dit grondrecht in beide gevallen voor de rechter direct kan inroepen.
Deze vraag kan ik positief beantwoorden. Het recht op een eerlijk proces is
geformuleerd als een subjectief recht. Het is mogelijk om zowel een beroep te doen
op een ieder verbindende verdragsbepalingen die een recht geven, als op nationale
grondrechten. Ook voor grondrechten die nu al zowel een nationale bepaling als
een internationale evenknie kennen, zoals het discriminatieverbod, de vrijheid van
meningsuiting en de vrijheid van godsdienst, geldt dat de burger beide (of
17
meerdere) bepalingen tegelijkertijd kan inroepen voor de rechter. Daar zijn talloze
voorbeelden van in de praktijk. Voor het recht op een eerlijk proces is dit niet
anders. De mogelijkheden om een recht in te roepen voor de rechter zijn
voornamelijk afhankelijk van de wijze waarop dat is geformuleerd. Als dat op een
wijze is dat de rechter het recht direct kan toepassen, zonder dat daarvoor nadere
maatregelen van de wetgever of het bestuur nodig zijn, dan kan het in rechte
worden afgedwongen. Het is aan de rechtszoekende zelf om te bepalen welke
rechten hij wenst in te roepen voor de rechter.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
dr. R.H.A. Plasterk
18