07-0747_ORD2007_burgerschap

Paper Jeroen Bron, ORD 2007
Naar een aanpak voor actief burgerschap
Jeroen Bron, SLO
In het rapport Onderwijs en sociale samenhang: de stand van zaken (Onderwijsraad, 2007),
concludeert de onderwijsraad dat Actief burgerschap en sociale integratie zich nog in de
experimenteerfase bevindt en dat het nodig is om een ontwikkeling te maken naar een fase die
zich kenmerkt door meer structuur, waarbij bovendien aandacht moet zijn voor de effectiviteit
van activiteiten en programmalijnen.
Een aantal instellingen op het terrein van onderzoek en ontwikkeling hebben het initiatief
genomen om een samenwerkingsproject te starten waarbij onderzoek en ontwikkeling bij
elkaar worden gebracht. Doel is na te gaan op welke wijze de school een gestructureerd
aanbod voor actief burgerschap en sociale integratie kan bieden en welke effecten daarvan
meetbaar zijn bij de leerlingen. In dit samenwerkingsverband is SLO verantwoordelijk voor de
ontwikkelcomponent.
In dit paper gaat de auteur eerst kort in op de werkwijze die de SLO tot op heden heeft gevolgd.
De meeste nadruk ligt echter op het presenteren van de uitkomsten van een vergelijkend
onderzoek naar de implementatie van Actief burgerschap in het buitenland en dan met name in
Engeland en Schotland. In deze regio's is men al eerder overgegaan tot de invoering van
Active Citizenship. Beide regio's hebben daarbij hun eigen keuzes gemaakt ten aanzien van
strategieën voor ontwikkeling en implementatie. Voor Nederland biedt dit een goede
mogelijkheid om lering te trekken uit ervaringen en conclusies van elders.
1.
Samenvatting
Actief burgerschap is geen uniek Nederlands initiatief, maar een internationale tendens. Dat maakt het
zinvol de ontwikkelingen in Nederland te vergelijken met elders. Daarbij vormt het werk uitgevoerd
door INCA een goede bron voor het op systematische wijze vergelijken van onderwijsontwikkelingen
in diverse landen. INCA heeft twee vergelijkende studies verricht naar onderwijs voor burgerschap. De
eerste studie laat zien dat burgerschap in het onderwijs nauw verbonden is met de context van een
land en dat een aantal factoren bepalend zijn voor de inhoud en de vormgeving. De belangrijkste zijn:
tradities, geografische positie, socio-politieke structuur, economisch systeem en ontwikkelingen op
wereldniveau. De studie concludeert dat de manier waarop landen burgerschap aanpakken zichtbaar
gemaakt kan worden als een continuüm, dat loopt van een minimale naar een maximale interpretatie
van burgerschapsonderwijs. Nederland neigt daarbij naar de maximale interpretatie omdat in de
toelichting op de wet op Actief burgerschap en Sociale Integratie zowel een link is gelegd naar de
kerndoelen zonder dat er een vak is aangewezen waarin burgerschap moet worden ondergebracht.
Burgerschap dient juist op meerdere plaatsen binnen en buiten de school vorm en inhoud te krijgen.
De school fungeert daarbij als oefenplaats voor bijvoorbeeld democratische principes en participatie,
omgaan met diversiteit en de aandacht voor en reflectie op basiswaarden van de Nederlandse
samenleving.
1
Paper Jeroen Bron, ORD 2007
In het tweede onderzoek uit 2006 is de maximale interpretatie verder uitgewerkt in een schema met
vier contexten waarbinnen burgerschap kan worden geplaatst: het (formele) curriculum, thematisch en
curriculum overstijgend, de schoolomgeving en de schoolgemeenschap. De onderzoekers
concluderen dat een brede, holistische aanpak van burgerschap, waarbij alle vier de dimensies benut
worden, de voorkeur verdient. Nederland ambieert die holistische aanpak, evenals onder meer
Engeland en Schotland. Deze twee regio's lopen op Nederland vooruit wat betreft de invoering van
burgerschap.
Centraal in het tweede onderzoek staat de wijze waarop het woord Actief in Actief burgerschap (Active
Citizenship) wordt uitgelegd en ingevuld. Het blijkt dat dit begrip internationaal weliswaar wijdverspreid
gebruikt wordt, maar dat de invulling die eraan wordt gegeven nog weinig om het lijf heeft. Het INCA
onderzoekt concludeert dat in Engeland burgerschap inmiddels goed op weg is om een vaststaand en
bekend onderdeel van het curriculum te worden, maar dat er maar weinig voorbeelden te vinden zijn
van een actieve benadering. Engeland ambieert weliswaar een maximale interpretatie, maar feitelijk is
alleen de minimale interpretatie zichtbaar in de schoolpraktijk. Zolang scholen ervoor kiezen om
burgerschap als vak op het rooster te plaatsen, zal er weinig veranderen aan die positie.
De situatie in Schotland daarentegen neigt op het continuüm wat meer naar de rechterkant: een
maximale interpretatie. Men wil burgerschap niet alleen vangen in aparte lessen, maar inbedden in het
hele curriculum. De implementatieproblemen lijken op basis van de bestudeerde literatuur minder
groot te zijn dan in Engeland. De onderwijsinspectie HMIE stelt in 2006 vast dat veel winst is geboekt
met de Schotse benadering van burgerschap. Daarbij valt op dat men in Schotland tracht in het
onderwijs situaties in te bouwen waarin (democratisch) burgerschap ervaren kan worden. Ook wordt
er veel aandacht besteed aan leerlingenparticipatie. Zij spelen een actieve rol bij het onderwijs in
burgerschap.
Schotland en Nederland komen met elkaar overeen als het gaat om de geïntegreerde benadering van
burgerschap en de neiging naar een maximale interpretatie. De vraag is in hoeverre het de Schotten
lukt om deze aanpak op alle scholen te realiseren en welke invloed heeft de onderwijsvernieuwing “A
curriculum for excellence” op de implementatie van burgerschap in Schotse scholen. Ten aanzien van
de Engelse situatie kan de vraag gesteld worden hoe men van een intentionele maximale
interpretatie, in de praktijk is uitgekomen op een minimale vorm.
2.
Inleiding
Het ontwikkelen van activiteiten op het gebied van burgerschapsvorming is geen geheel nieuwe, ook
geen gemakkelijke, maar wel een belangrijke taak voor scholen. Er is echter maar weinig bekend over
de kern van Actief burgerschap en sociale integratie en welke invulling van burgerschapsvorming
effectief en betekenisvol is voor leerlingen. Om de kennis over dit onderwerp in het onderwijs te
vergroten, hebben een aantal organisaties op het gebied van onderzoek en ontwikkeling een alliantie
gevormd onder voorzitterschap van prof. dr. Jules Peschar. Deze Alliantie burgerschap wil samen met
basisscholen en scholen voor voortgezet onderwijs de komende jaren werken aan de ontwikkeling van
inspirerende en effectieve manieren om burgerschap bij leerlingen te bevorderen. Hiertoe zijn drie
Scholenpanels Burgerschap opgericht: een voor het basisonderwijs, een voor het vmbo en een voor
2
Paper Jeroen Bron, ORD 2007
de havo en het vwo. Elk Scholenpanel bestaat uit tien tot vijftien scholen die de komende jaren actief
aan de slag willen met het thema burgerschap.
Inhoudelijke afbakening
Binnen de alliantie richt SLO haar inspanningen op het stimuleren en begeleiden van scholen. Hierbij
gaat de SLO uit van de visienota ‘Een basis voor burgerschap, een inhoudelijke verkenning voor het
funderend onderwijs’ (SLO, 2006). In deze publicatie worden de begrippen actief burgerschap en
sociale integratie nader omschreven, op basis van een analyse van nationaal en internationaal
onderwijsbeleid. Ook is inspiratie geput uit de onderwijspraktijk, visies van wetenschappers en
publicaties van adviesorganen, zoals de WRR en de Onderwijsraad. Een conceptversie van de nota is
voorgelegd aan panels van onderwijskundigen, leerkrachten, schoolleiders en andere deskundigen.
Het resultaat is een breed gedragen leerplankader voor burgerschapsvorming in het onderwijs aan
leerlingen van 4 tot 16 jaar.
Met deze nota heeft SLO een balans gevonden tussen het scheppen van meer duidelijkheid over de
begrippen Actief burgerschap en sociale integratie, en de autonomie van scholen om zelf invulling en
inhoud te geven aan deze begrippen. Daarbij gaan scholen uit van hun eigen visie, overtuiging,
huidige aanbod en kenmerken van de populatie en schoolomgeving.
Scholenpanel
Het ontwikkelen van deze visienota is voor SLO het beginpunt van een implementatietraject. De grote
vraag daarbij is wat scholen kunnen, gegeven de vele taken die ze hebben en de beperkingen die
ieder schoolsysteem nu eenmaal heeft; wat scholen willen, gezien hun eigen visie op sociale en
maatschappelijke vorming en levensbeschouwing; en wat scholen moeten, uitgaande van het
toezichtkader (2006, Inspectie van het onderwijs) dat de Inspectie van het onderwijs hanteert.
De scholenpanels biedt de SLO de gelegenheid deze drie aspecten nader te verkennen in nauwe
samenwerking met de praktijk. Inmiddels is de SLO gestart met het benaderen en bezoeken van
scholen voor primair onderwijs. Dit Scholenpanel Primair Onderwijs is zo gevarieerd mogelijk opgezet:
van een binnenstadsschool uit Rotterdam tot een kleine bosschool in Overijssel en van een
islamitische tot een reformatorische school. Op alle deelnemende scholen vindt een intake plaats
waarbij SLO medewerkers in kaart brengen wat in grote lijnen het onderwijsaanbod en de visie op
burgerschap is. Ook hierbij is de SLO visienota leidend. Als bronnen wordt gebruik gemaakt van de
schoolgids en een serie gesprekken met de schoolleiding, leden van het team, leerlingen en ouders.
Dit resulteert in een verslag met aanbevelingen aan de school. Deze aanbevelingen vormen de basis
voor verdere samenwerking. In het najaar worden daar de uitkomsten van de eerste fase van het
onderzoek aan toegevoegd. Over de resultaten van het werken met scholenpanels zal de komende
tijd veelvuldig gecommuniceerd worden door de Alliantiepartners.
3
Paper Jeroen Bron, ORD 2007
3.
Landen en regio's vergelijken
Actief burgerschap is geen uniek Nederlands initiatief, maar een internationale tendens. Het kan
daarom lonen om te bestuderen hoe elders wordt omgegaan met de implementatie van dit onderdeel
uit het onderwijsaanbod in het onderwijs. Het vergelijken van ontwikkelingen in het onderwijs buiten
Nederland is geen eenvoudige opgave. Ten eerste zijn er de internationale en supranationale
instanties en overheden die trachten de onderwijsagenda's van (lid)staten te beïnvloeden. De Raad
van Europa, de Europese Unie en Unesco initiëren met regelmaat projecten en publicaties. Nationale
overheden hebben de vrijheid (zgn. "open method of coordination") om zelf te bepalen in welke mate
ze gebruik maken van de opbrengsten hiervan. Binnen het domein van burgerschapsvorming richten
deze publicaties zich met name op de algemeen aanvaarde uitgangspunten waaronder de
bevordering van: democratie, participatie, diversiteit en mensenrechten. Hoewel inspirerend, gaan
deze uitwerkingen meestal voorbij aan de contexten die per land danig uiteenlopen. Dit bemoeilijkt het
doen van aanbevelingen die deze intenties waar kunnen maken in de praktijk.
Om te kunnen leren van ervaringen elders is het dan ook beter te kijken naar afzonderlijke
onderwijssystemen en de wijze waarop in een specifiek land of regio, gegeven het onderwijssysteem
en de gestelde doelen, resultaten worden geboekt bij het invoeren van een onderwijsvernieuwing als
Actief Burgerschap. Dat brengt ons op de tweede moeilijkheid bij internationale vergelijkingen: de
mate waarin landen onderling verschillen voor wat betreft het onderwijssysteem, de wijze van
aansturing van scholen en de onderwijskundige waarden en doelen die centraal staan.
Systematische aanpak
In Engeland maakt `Citizenship Education' al sinds 2002 deel uit van het curriculum. Voor tot invoering
over werd gegaan is eerst een uitvoerig vergelijkend onderzoek uitgevoerd naar de wijze waarop
vergelijkbare leerplannen in een aantal andere landen zijn uitgewerkt en ingevoerd. De Engelse
curriculuminstelling QCA maakt voor deze vergelijking gebruik van een vaste groep landen, de
zogenaamde INCA landen waartoe ook Nederland behoort (http://www.inca.org.uk/). Daarbij is een
indeling in landen gehanteerd die het vergelijken van landen vergemakkelijkt (Kerr, 1999).
Het vergelijkend onderzoek laat zien dat burgerschap in het onderwijs nauw verbonden is met de
context van een land en dat een aantal factoren bepalend zijn voor de inhoud en de vormgeving. De
belangrijkste zijn:

Tradities. Burgerschap ontwikkelt zich in ieder land in een zoeken naar evenwicht tussen rechten
en plichten. Onderliggende waarden bepalen waar dit evenwicht komt te liggen. Burgerschap kan
er daarom in verschillende landen heel anders uit zien.

Geografische positie. De ligging van een land t.o.v. andere landen bepaalt in hoge mate hoe
burgerschap benaderd wordt (bv. de ligging van Zuid Korea t.o.v. China en Noord Korea).

Socio-politieke structuur. De socio-politieke structuur heeft grote invloed op de manier waarop
wettelijke, politieke, sociale en economische kwesties afgehandeld worden. Variabelen als de
grootte van het land en het regeringssysteem (centraal – decentraal) zijn van groot belang voor
het denken over burgerschap.
4
Paper Jeroen Bron, ORD 2007

Economisch systeem. Dit is zowel van belang op het niveau van nationale economieën als op het
macroniveau van handelsallianties zoals de Europese gemeenschap.

Ontwikkelingen op wereldniveau. Op wereldniveau is er sprake van een steeds grotere
afhankelijkheid van elkaar. Dit betekent dat burgers steeds meer als wereldburgers opgevat
moeten worden. Dit heeft ook consequenties voor het onderwijs in burgerschap.
Voor Nederland kan in dit verband gesteld worden dat individuele rechten een centrale plaats
innemen, maar dat nu een tendens is te bespeuren met oog voor de belangen van anderen en het
inzetten voor collectieve doelen. Geografisch maken we deel uit van de EU met haar politieke
doelstellingen en de wens om een Europese identiteit te vormen. Sociaal-politiek valt het op dat in
Nederland het integratievraagstuk een belangrijke rol speelt. In geen van de INCA-landen wordt een
dergelijke expliciete link gelegd tussen actief burgerschap en sociale integratie.
De bovengenoemde brede contextuele factoren beïnvloeden dus de invulling van burgerschap, het
belang dat eraan gehecht wordt en de wijze waarop de implementatie wordt aangestuurd. Kijken we
naar het onderwijssysteem van een land dan geven drie aspecten bruikbare inzichten.
1. Wie is verantwoordelijk voor het onderwijs en de organisatie ervan? Het INCA-onderzoek
onderscheidt daarbij een groep landen met een gecentraliseerde overheid (o.a. Engeland,
Frankrijk, Nederland, Italië) en een groep landen met een federaal georganiseerde overheid (o.a.
Australië, Canada, Duitsland en de VS). De landen met een gecentraliseerde overheid hebben
meer controle op burgerschap in het onderwijs.
2. Welke onderwijskundige waarden en doelen worden gesteld? De INCA-landen kunnen wat betreft
deze factor in drie groepen opgesplitst worden. In de eerste groep zitten landen waar waarden
binnen de onderwijswetgeving nauwelijks geëxpliciteerd zijn (Engeland, Nederland, VS). De
tweede groep betreft landen die nationale waarden in algemene termen in wetgeving opnemen.
Australië en Spanje behoren tot deze groep. Bij de derde groep gaat het om landen met een
gecentraliseerd systeem die nationale waarden in detail expliciteren in de wetgeving (bv. Japan,
Korea en Zweden). De drie genoemde groepen komen overeen met de positie die landen kiezen
in de spanning die er zit tussen waardegeladen of waardevrij burgerschapsonderwijs. Dit maakt
op haar beurt deel uit van een bredere discussie over publieke en private aspecten van
burgerschap.
3. Financiering en wetgeving. Actief burgerschap wordt overal op verschillende wijze ingevoerd. In
Nederland bestaat er een wettelijke onderbouwing, maar is er nauwelijks sprake van investeringen
om tot een succesvolle implementatie te komen. Nogal wat landen komen niet verder dan het op
schrift stellen van het belang van Actief Burgerschap voor de samenleving en de ontwikkeling van
jonge mensen. Bovendien moeten sommige landen flinke inspanningen leveren om de status en
het belang van burgerschap aan te tonen in concurrentie met een accent op basisvaardigheden
als rekenen, lezen en taal.
5
Paper Jeroen Bron, ORD 2007
De manier waarop dit soort uitdagingen aangepakt worden kan zichtbaar gemaakt worden als een
continuüm voor burgerschap en burgerschapsonderwijs. Opvattingen over burgerschap kunnen langs
dit continuüm gelegd worden. Het loopt van een minimale naar een maximale interpretatie van
burgerschapsonderwijs. Elk uiteinde heeft verschillende karakteristieken die de definitie en
benadering van burgerschapsonderwijs bepalen.
Minimaal
Maximaal
‘Thin’
-------------------------
‘Thick’
Exclusief
-------------------------
Inclusief
‘Civics education’
-------------------------
‘Citizenship education’
Formeel
-------------------------
Participatief
Inhoudgestuurd
-------------------------
Procesgestuurd
Kennisoriëntatie
-------------------------
Waardeoriëntatie
Didactische overdracht
-------------------------
Interactieve benadering
Gemakkelijk bereikbaar
-------------------------
Moeilijk bereikbaar
Minimale interpretaties worden gekenmerkt door een beperkte definitie van burgerschap. Ze leiden tot
beperkte, formele benaderingen van burgerschapsonderwijs (vaak aangeduid als ‘civics education’).
Maximale interpretaties kenmerken zich echter door een brede definitie van burgerschap. Bij deze
benaderingen wordt getracht om alle groepen en belangen binnen de samenleving in te sluiten. Er is
sprake van een mix van formele en informele benaderingen (‘citizenship education’).
Het onderscheid tussen de twee polen ‘minimaal’ en ‘maximaal’ biedt een kapstok voor het vormen
van een indruk en een oordeel over de manier waarop landen met burgerschap bezig zijn.
Situatie in Nederland
Het onderscheid tussen ‘thick’ of ‘thin Citizenship’ biedt een bruikbare kapstok voor het vormen van
een indruk en een oordeel over de manier waarop landen met burgerschap bezig zijn. De
Nederlandse situatie kan daarmee min of meer afgezet worden tegen de situatie in andere landen. In
het INCA-onderzoek uit 1999 is Nederland ingedeeld bij de groep landen met een gecentraliseerde
overheid, maar waar op centraal niveau nauwelijks sprake is van het expliciteren van waarden binnen
de onderwijswetgeving. Die situatie is inmiddels veranderd. Ten eerste is de centrale rol van de
overheid afgenomen ten gunste van de autonomie van de school ("governance"). Daarmee hangt
eveneens een sterke reductie van de kerndoelen samen. Ten tweede is in Nederland Actief
Burgerschap en sociale integratie bij wet vastgelegd, maar is het aan de school om te bepalen op
welke wijze hier invulling aan wordt gegeven. In 1999 baseerde het onderzoek in Nederland zich
vooral op vakken als wereldoriëntatie en maatschappijleer en op de wettelijke basis voor
leerlingenraden. Nu worden scholen gestimuleerd om de invulling van actief burgerschap meer te
leggen buiten de vakken en te kiezen voor een schoolbrede aanpak ("de school als oefenplaats").
Ten derde kennen we een toezichtkader (Inspectie van het onderwijs, 2006) waarin wel degelijk
waarden zijn opgenomen. Zoals: betrokken zijn bij en het bijdragen aan de samenleving; aandacht
6
Paper Jeroen Bron, ORD 2007
hebben voor diversiteit; bevorderen van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat (vrijheid
van meningsuiting, gelijkwaardigheid, begrip voor anderen, verdraagzaamheid, autonomie, afwijzen
van onverdraagzaamheid en van discriminatie).
4.
Van burgerschap en actief burgerschap
In 2006 vindt een tweede onderzoek plaats, wederom uitgevoerd onder de INCA landen. Ditmaal richt
de vergelijking zich op de wijze waarop het woord Actief in Actief Burgerschap (Active Citizenship)
wordt uitgelegd en ingevuld. Het blijkt dat dit begrip weliswaar wijdverspreid gebruikt wordt, maar dat
de invulling die eraan wordt gegeven nog weinig om het lijf heeft.
Daarnaast karakteriseren de onderzoekers het begrip actief burgerschap. Hierbij ligt er meer nadruk
op een participatieve vorm van burgerschap, waarbij de ontwikkeling van burgerschap in het onderwijs
als een actief proces wordt gezien. Daarbij zijn actieve en passieve elementen van burgerschap te
onderscheiden. De actieve elementen hebben te maken met het ‘doen’ (actieve praktijk) en de
passieve met ‘zijn’ (een toestand of status). De actieve elementen omvatten:
1. Conventioneel burgerschap: betrokken zijn bij en deelnemen aan conventionele politieke
activiteiten.
2. Sociaal geëngageerd burgerschap: betrokken zijn bij en deelnemen aan vrijwilligersactiviteiten ten
behoeve van de gemeenschap.
3. Burgerschap ten behoeve van sociale verandering: betrokken zijn bij en deelnemen aan
activiteiten waarbij het gaat om politieke en sociale veranderingen.
4. Burgerschap gericht op economie en ondernemerschap: betrokken zijn bij en deelnemen aan
zelfregulerende activiteiten.
De passieve elementen omvatten: Nationale identiteit, patriottisme en loyaliteit.
Landen verschillen in de nadruk die ze leggen op de actieve en passieve elementen.
Plaats binnen het curriculum
Kijken we naar de plaats waar onderwijsactiviteiten voor Actief burgerschap zich afspelen, dan
onderscheidt Kerr vier contexten:
7
Paper Jeroen Bron, ORD 2007
Curriculum (formele
lessen)
Thematisch en
curriculumoverstijgend
Contexten voor
burgerschapseducatie
Schoolgemeenschap
schoolomgeving
Uit het onderzoek van Kerr blijkt dat de INCA-landen de ambitie hebben het onderwijs in burgerschap
binnen alle vier contexten vorm te willen geven. In de praktijk blijkt het echter vaak anders uit te
pakken. In verschillende landen is sprake van nadruk op een bepaalde context. Zo ligt in Japan de
nadruk op de schoolgemeenschap en de wijdere gemeenschap als context voor onderwijs in
burgerschap. Nieuw Zeeland legt het accent op het curriculumdeel in combinatie met de wijdere
gemeenschap. Kerr geeft aan dat het bij een brede, holistische aanpak van burgerschap past om wat
midden in het diagram te zitten en dus alle contexten gelijkmatig te benutten. Engeland, Nederland,
Noord Ierland, Ierland, Schotland en Wales zijn voorbeelden van landen die deze wat meer holistische
benadering hanteren.
In Nederland krijgen alle contexten accent, zo valt af te leiden uit het Memorie van toelichting bij de
Wet ter bevordering van Actief burgerschap en sociale integratie en uit het toezichtskader van de
Inspectie van het onderwijs. In het Memorie van toelichting wordt bijvoorbeeld gesproken over het deel
uitmaken van de gemeenschap en daar een actieve bijdrage aan te leveren (schoolgemeenschap en
schoolomgeving); deelname aan de maatschappij en haar instituties (curriculum, thematische aanpak
en schoolomgeving); bekendheid met en betrokkenheid bij uitingen van de Nederlandse cultuur (alle
contexten); het betrekken van ouders en de omgeving van de school (schoolomgeving); het belang
van de ontmoeting van kinderen van verschillende afkomst (schoolgemeenschap en schoolomgeving).
De inspectie benadrukt onder meer de relatie burgerschap en de kerndoelen (curriculum en
thematische aanpak), de school als oefenplaats (schoolgemeenschap, schoolomgeving) en twee
aspecten die in al de vier contexten kunnen worden ingebracht: gerichtheid op de Nederlandse
samenleving en aandacht voor basiswaarden.
SLO heeft deze uitgangspunten verder uitgewerkt in de nota 'Een basis voor burgerschap' (SLO
2006). In de voorbeeldleerlijnen die in de nota zijn opgenomen combineert en onderscheidt SLO de
leerinhouden: weten, kunnen en willen, met het opdoen van relevante ervaring binnen en buiten de
school.
8
Paper Jeroen Bron, ORD 2007
Implementatie
De intenties in Nederland sluiten dus goed aan bij de aanpak die door Kerr wordt geadviseerd. In de
praktijk moet nog blijken in hoeverre scholen in staat zijn deze ambities waar te maken. Het INCA
onderzoek doet ook aanbevelingen om de implementatie van burgerschap in het onderwijs succesvol
te laten verlopen.

Leren en onderwijzen: een bredere visie op actief burgerschap vraagt om een brede benadering
van leren en onderwijzen. Landen die burgerschap een plek proberen te geven binnen één
context of zich op één of twee componenten concentreren neigen naar, ofwel een enkelvoudige
benadering van leren en onderwijzen (een traditionele, leerkrachtgecentreerde manier, bv. via het
leerstofjaarklassensysteem), ofwel via impliciete leermogelijkheden die op een organische manier
in de schoolstructuur en het leeraanbod ingebouwd zijn, ofwel via mogelijkheden om diensten
binnen de gemeenschap te verrichten.

Hulpmiddelen: het blijkt dat landen in Noord, West en Zuid Europa, de Commonwealth en de
Verenigde Staten over een veel breder aanbod aan hulpmiddelen kunnen beschikken dan
Aziatische en Oost-Europese landen als Japan, Singapore en Hongarije. Dat zegt echter niets
over de kwaliteit van het materiaal. Veel materiaal is ad-hoc ontwikkeld en bovendien kan met in
een veelheid aan materiaal gemakkelijk verdwalen, waardoor er van mooie doelstellingen weinig
terecht komt.

Leerkrachten ervaren veel ondersteuning bij het gebruik van methodeboeken voor burgerschap of
voor vakgebieden waarbinnen aspecten van burgerschap een plek hebben gekregen. Dit is het in
het bijzonder het geval binnen het basisonderwijs waar gewerkt wordt met generalisten die alle
vakgebieden onderwijzen. In het vervolgonderwijs worden vaker andere bronnen benut. Waar
men zich alleen baseert op methodeboeken kan gemakkelijk sprake zijn van een minimale
interpretatie van het onderwijs in burgerschap. Bij een maximale interpretatie dient de leraar veel
meer te doen dan het methodeboek te volgen. De controle op de methodeboeken is per land heel
verschillend. In sommige landen is er sprake van veel vrijheid (Engeland, Italië, Nederland, Nieuw
Zeeland), terwijl in andere landen de methodes onder controle van de overheid staan (bv.
Frankrijk, Japan, Korea, Singapore).

Professionalisering van leraren: er zijn enkele voorbeelden van systematische professionalisering
voor burgerschap (in het bijzonder in Engeland, Ierland, Noord Ierland en Singapore). In de
meeste landen is er echter nauwelijks sprake van een specifieke plek voor burgerschap binnen de
basisopleiding of als in service training. Veel professionalisering voor burgerschap krijgt een
plaats in nauwe relatie tot aansluitende vakgebieden zoals geschiedenis, aardrijkskunde en
sociale wetenschappen. Burgerschap wordt in de meeste landen in het basisonderwijs niet
onderwezen door gespecialiseerde leerkrachten, maar door generalisten. In het Voortgezet
Onderwijs wordt ook veelvuldig gebruik gemaakt van specialisten. Meestal gaat het dan om
leraren met als achtergrond geschiedenis of sociale wetenschappen. Er is bij professionalisering
sprake van een accent op de kennisgerelateerde onderdelen van burgerschap. De aandacht voor
actieve onderdelen is beperkt. Enkele landen (waaronder Nederland) geven helemaal nog geen
9
Paper Jeroen Bron, ORD 2007
expliciete aandacht aan professionalisering van leraren in burgerschap. Het is een flinke uitdaging
om aan de professionalisering voor burgerschap meer te gaan doen. Training van betrokkenen is
nodig om een brede visie op burgerschap te realiseren.

Inspectie, monitoren, onderzoek en evaluatie: ook dit is in ontwikkeling, maar is wel verder dan de
professionalisering. Nederland is een van de weinige landen dat van burgerschap in het onderwijs
een expliciet onderdeel van het inspectiebezoek gemaakt heeft.
5.
Engeland en Schotland vergeleken
Engeland: minimale interpretatie
De National Foundation for Educational Research (NFER) volgt burgerschap in het onderwijs via een
project dat negen jaren beslaat. In 2005 is onderzoek gedaan onder ruim 13.000 leerlingen, leraren
en schoolleiders. Dit heeft de volgende conclusies opgeleverd:

Tussen 2003 en 2005 is er sprake van toenemende aandacht voor het ontwikkelen en een plek
geven van burgerschap in het curriculum.

Leraren hebben beter in de gaten gekregen dat burgerschap het best tot zijn recht komt door er
een apart onderwerp van te maken.

Leerlingen zijn zich beter bewust van burgerschap in 2005 dan in 2003.

Werkelijk ‘actief’ burgerschap krijgt in scholen nog nauwelijks een plek.

Jongeren vinden het prettig om tot een gemeenschap te behoren. Zij zien de school als de
belangrijkste gemeenschap in hun leven, maar willen zich ook deelnemer voelen van grotere
gemeenschappen buiten de school.

Jongeren vinden dat hun mening ertoe doet en dat ze bevraagd moeten worden over thema’s die
voor hen van belang zijn, vooral op school. Vele jongeren willen ook een actieve en
verantwoordelijke bijdrage aan hun omgeving leveren.

De invoering van burgerschap in scholen gaat niet vanzelf. Ondersteuning door onderwijsbeleid
en wetgeving is noodzakelijk.
De hoofdconclusie van het onderzoek luidt dat men op weg is met burgerschap in de scholen, maar
dat er nog een flink eind te gaan is. Van actief burgerschap is nog weinig sprake en het potentieel
wordt onvoldoende benut. De deelname van jongeren aan discussies over de toekomst van de
samenleving blijft nog vooral beperkt tot de schoolomgeving. Buiten school gaat het vooral om
deelname aan clubs en verenigingen en nog niet om besluitvormingsprocessen over echte grote
veranderingen. Actief burgerschap binnen het curriculum is nog weinig verbonden met de school als
geheel en de grotere gemeenschap.
Ook de Engelse schoolinspectie (OFSTED, 2006) blijft de ontwikkeling van burgerschap volgen. Zij
stelt dat de scholen er, ondanks het feit dat de regering van burgerschap een speerpunt heeft
gemaakt in de strijd tegen extremisme, onvoldoende in slagen om hun leerlingen politiek en sociaal
competent te maken. Slechts een minderheid van de scholen heeft het onderwerp ‘burgerschap’ met
10
Paper Jeroen Bron, ORD 2007
enthousiasme omarmd, terwijl 25% van de geïnspecteerde scholen in 2005 een onvoldoende kreeg
voor de kwaliteit van de burgerschapslessen. In veel scholen is sprake van onvoldoende verbinding
leggen met actuele lokale, nationale of internationale thema’s en de manier waarop politici daarmee
omgaan.
OFSTED concludeert dat burgerschap het best onderwezen kan worden als een apart vak. Dit is
effectiever dan het deel uit te laten maken van programma’s voor sociaal-emotionele ontwikkeling en
gezondheidsbevordering of het vakoverstijgend aan te bieden met vakken als geschiedenis,
aardrijkskunde en Engels.
In de praktijk bevindt Engeland zich dichter bij een minimale dan een maximale interpretatie van actief
burgerschap. Men spreekt wel over de actieve componenten van actief burgerschap, maar lijkt zich in
de praktijk vooral te richten op het vangen van burgerschap in boeken en lessen. Het lijkt wel of men
prioriteit geeft aan het controleerbaar en beheersbaar houden van het onderwijs in burgerschap.
Wellicht heeft dit iets te maken met de implementatieproblemen die de Engelsen bij het onderwijs in
burgerschap ervaren. Met name de deskundigheid van leraren is onvoldoende. Leraren weten met de
actieve componenten onvoldoende raad en vallen bij voorkeur terug op methodes. Ook de Inspectie
komt kennelijk tot de conclusie dat er zonder methodes en lessen weinig terecht komt van
burgerschap in het onderwijs. Mogelijk dat dit de wat tegenstrijdige conclusie verklaart, dat men een
brede visie op actief burgerschap nastreeft, maar dat dit in aparte lessen moet worden vormgegeven.
Het resultaat is dat er zo geen maximale kansen zijn om ‘actief burgerschap’ te ontwikkelen.
Schotland: maximale interpretatie
In Schotland heet het onderwijs in burgerschap ‘Education for citizenship’. Er is een duidelijke
verbinding met het grote curriculumproject ‘A curriculum for excellence’. Onderwijskundigen in
Schotland zijn zich ervan bewust dat er binnen het onderwijs gerichte aandacht voor burgerschap
nodig is om kinderen en jongeren zich te laten ontwikkelen als verantwoordelijke burgers en actieve
participanten. In het programma ‘A curriculum for excellence’ wordt duidelijk omschreven wat de
opbrengsten moeten zijn van een effectieve benadering van burgerschap in het onderwijs.
Burgerschap wordt in Schotland ook verbonden met initiatieven in het onderwijs voor
gezondheidsbevordering, ondernemerschap en duurzame ontwikkeling.
Op het continuüm van Kerr neigt de Schotse situatie wat meer naar de rechterkant: een maximale
interpretatie. Men wil burgerschap niet alleen vangen in aparte lessen, maar inbedden in het hele
curriculum. De implementatieproblemen lijken op basis van de bestudeerde literatuur minder groot te
zijn dan in Engeland.
11
Paper Jeroen Bron, ORD 2007
Als doel voor burgerschapsonderwijs wordt in Schotland het ontwikkelen van verantwoordelijke
burgers genoemd. Zij kenmerken zich door:

Bewust zijn van politieke, sociale en culturele thema’s;

Weet hebben van hun rechten en verantwoordelijkheden;

Respect hebben voor andere overtuigingen en culturen;

Bewust zijn van omgevingskwesties.
Veel aspecten van burgerschap moeten een plek krijgen in dagelijkse activiteiten ten behoeve van
sociaal-emotionele en persoonlijke ontwikkeling van kinderen in voorschoolse instellingen en scholen.
Hierdoor moet een gezonde basis gelegd worden waarop kan worden voortgebouwd.
Onderwijs in burgerschap voor leerlingen van 3 tot 18 jaar impliceert de noodzaak van:

Een curriculum dat gebaseerd is op hoge kwaliteit en relevante inhouden;

Een leerklimaat waarin leerlingen worden benaderd als samenwerkende en onafhankelijke
leerlingen;

Een schoolcultuur waarin leerlingen actief betrokken worden en voelen dat hun ideeën en
bijdragen gewaardeerd worden;

Relaties van de school met gemeenschappen om haar heen waarin burgerschap ondersteund
wordt door het te praktiseren in contexten waarin leerlingen zich vertrouwd en op hun gemak
voelen.
De benadering die in Schotland aanbevolen wordt en in vele Schotse scholen wordt toegepast is het
inbedden van burgerschap in het hele curriculum en in het totale leven van de school i.p.v. het
onderwijzen van burgerschap als een apart vak. Het basisdoel is om jongeren voor te bereiden op
politieke, sociale, economische, culturele en onderwijskundige deelname aan de samenleving.
De onderwijsinspectie HMIE stelt in 2006 vast dat veel winst is geboekt met de Schotse benadering
van burgerschap:

Scholen betrekken leerlingen meer in de besluitvorming. In scholen waar dit het meest effectief
verloopt hebben de leerlingen de principes van de democratie en hun rol als actieve burgers beter
leren begrijpen.

Voorschoolse instellingen en de onderbouw van het basisonderwijs zien het belang van het
volledig betrekken van jonge leerlingen in de schoolgemeenschap.

Waar scholen een proactieve benadering hebben van de deelname van leerlingen, lukt het
leerlingen beter om zich te identificeren met activiteiten van de school en de gemeenschap.

Scholen hebben een hele reeks benaderingen ontwikkeld om leerlingen meer bewust te maken
van hun omgeving. In Schotland kunnen scholen zich in dit kader laten registreren als
zogenaamde ‘Eco-schools’. Ook ouders en de lokale omgeving worden betrokken in projecten van
deze ‘Eco-schools’.
12
Paper Jeroen Bron, ORD 2007

In het project ‘Determined to succeed’ van Schotse schooldirecteuren worden scholen
aangemoedigd om ervaringen met ondernemerschap op te doen en te ontwikkelen. Vele scholen
maken daarbij gebruik van de kans om liefdadigheid en geldinzamelingsacties te verbinden met
ondernemerschap.

Scholen zijn zich zeer bewust van het belang van effectieve persoonlijke en sociale ontwikkeling.
Daarbij worden steeds vaker systematisch activiteiten opgenomen die mentale en fysieke
gezondheid bevorderen.

De introductie van coördinatoren van culturele en sportactiviteiten bij besturen zorgt ervoor dat de
kansen voor leerlingen worden vergroot om creativiteit, vertrouwen en persoonlijke en sociale
vaardigheden te ontwikkelen door samenwerking in groepen van verschillende samenstelling.
De HMIE geeft aan dat verbeteringen nodig zijn op de volgende punten:

Veel scholen moeten hun curriculum nog beoordelen op de inbedding van burgerschap.

Persoonlijke en sociale ontwikkeling moet door het hele funderend onderwijs (incl. voorschool)
heen voldoende aandacht krijgen.

De samenhang van methodes voor sociaal-emotionele ontwikkeling met andere aspecten van het
curriculum, zoals gezondheid, sociale onderwerpen en levensbeschouwelijk onderwijs, dient
vergroot te worden.

Scholen moeten in het burgerschapsonderwijs nadrukkelijker relaties leggen tussen waarden en
burgerschap.

In sommige scholen zijn leerlingen nog te weinig betrokken in besluitvorming, zoals dat bv. kan bij
het inrichten van leerlingenraden.

Waar vrijwilligerswerk en openbare instellingen en voorzieningen de school binnen komen,
worden deze nog te weinig verbonden met burgerschapsonderwijs.

De professionele ontwikkeling van de leraren in burgerschap blijft nog achter.
Met name het laatste verbeterpunt maakt duidelijk dat het ook in Schotland nog lastig blijft om te
komen tot een maximale interpretatie van onderwijs in burgerschap. Immers, als de
professionalisering achterblijft, zijn de leraren sterker afhankelijk van methodeboeken en lessen. Het
risico is groter dat men dan op een minimale interpretatie blijft zitten.
Op de Jordanhill School in Glasgow loopt een bijzonder project waarin het leren van burgerschap
wordt aangemoedigd. Dit gebeurt binnen de doelstellingen van het grote project ‘A curriculum for
excellence’. Het programma heet ‘Citizenship as learning’ en omvat drie componenten:

Alle leerlingen van het zesde jaar doen aan maatschappelijke dienstverlening binnen of buiten de
school. Binnen de school kan het bv. gaan om helpen in de onderbouw en buiten de school kan
het gaan om vrijwilligerswerk voor liefdadigheidsinstellingen, ziekenhuizen en
kinderdagverblijven.

Tevens nemen deze leerlingen deel aan een programma met als titel ‘Inspiring Enquiring Minds’
13
Paper Jeroen Bron, ORD 2007
(IEM) waarin een onderzoekende houding wordt gestimuleerd. Dit is een naschoolse activiteit die
open staat voor alle leerlingen en waarin gediscussieerd wordt over lokale en wereld
aangelegenheden. De onderwerpen die aan de orde komen zijn interessant, controversieel en
modern.

De derde component zijn zogenaamde ‘tutorials’ die één keer per week plaatsvinden. Tijdens
deze bijeenkomsten wordt gereflecteerd op de maatschappelijke dienstverlening en de IEMsessies.
Alle leerlingen doen mee aan het IEM-programma en moeten minsten twee uur per week
maatschappelijke dienstverlening doen.
Leerlingen ervaren het programma als de moeite waard en interessant. Het biedt hen een goede
gelegenheid om zichzelf te ontwikkelen en de wereld om hen heen beter te begrijpen. Leerlingen
worden aangemoedigd om een bijdrage te leveren aan de samenleving. Het functioneert als een
soort brug tussen het schoolleven en het leven daarbuiten.
Het programma laat zien dat het op school om meer gaat dan het leren van academische
onderwerpen. De school moet ook bijdragen aan de ontwikkeling van verantwoordelijke volwassenen
die met een open geest verschillende thema’s benaderen.
Concluderend kan gesteld worden dat er drie punten opvallen in de aanpak van Schotland:

Men tracht in het onderwijs situaties in te bouwen waarin (democratisch) burgerschap ervaren kan
worden.

Er wordt veel aandacht besteed aan leerlingenparticipatie. Zij spelen een actieve rol bij het
onderwijs in burgerschap.

In tegenstelling tot het pleidooi van OFSTED in Engeland pleit men in Schotland juist voor een
geïntegreerde benadering van onderwijs in burgerschap i.p.v. het te onderwijzen als een apart
vakgebied.
Vervolg
Hiermee komt Schotland in de buurt van een maximale interpretatie van het onderwijs in burgerschap:
actieve componenten van burgerschap krijgen een duidelijke plek en er wordt uitgegaan van een
brede, holistische visie. Schotland onderscheidt zich hiermee nadrukkelijk van Engeland.
Schotland en Nederland komen met elkaar overeen als het gaat om de geïntegreerde benadering van
burgerschap en de neiging naar een maximale interpretatie. De vraag is in hoeverre het de Schotten
lukt om deze aanpak op alle scholen te realiseren. Het is onzeker welke invloed de
onderwijsvernieuwing “A curriculum for excellence” zal hebben op de implementatie van burgerschap
in Schotse scholen. Redenen genoeg om de ontwikkelingen in Schotland nauwlettend te blijven
volgen. Maar ook de Engelse casus vraagt om een vervolg. Een belangrijke vraag is hoe de situatie in
Engeland van een intentionele maximale interpretatie, in de praktijk is uitgekomen op een minimale
vorm. Welke factoren hebben hierbij een rol gespeeld en wat betekent dat voor de invoering in
Nederland?
14
Paper Jeroen Bron, ORD 2007
Literatuur
HM Inspectory of Education (2006). Education for citizenship: a portrait of current practice in Scottish
Schools and Pre-school Centres. www.hmie.gov.uk.
Inspectie van het Onderwijs. (2006) Toezicht op Burgerschap en Integratie. Utrecht: Inspectie van het
onderwijs.
Kerr, D. (1999) Citizenship education: an international comparison. Slough: NFER.
Kerr, D. & J. Nelson. (2006) Active Citizenship in INCA countries: definitions, policies, practices and
outcomes. London: QCA / NFER
McNeill, D. (2006). Citizenship as learning. Glasgow: Jordanhill School
NFER (2006). Active citizenship and Young people: the citizenship education longitudinal study 2006.
Slough: NFER.
OFSTED (2006). Towards consensus citizenship in secondary schools. (www.ofsted.gov.uk).
Onderwijsraad (2007). Onderwijs en sociale samenhang: de stand van zaken. Den Haag:
Onderwijsraad.
SLO (2006). Een basis voor burgerschap, een inhoudelijke verkenning voor het funderend onderwijs
Enschede: SLO
15