NL NL

EUROPESE
COMMISSIE
Brussel, 12.7.2016
COM(2016) 455 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE
RAAD
over het gebruik dat is gemaakt van en het profijt dat is getrokken uit de langerlopende
herfinancieringsoperaties en gelijkaardige ondersteuningsmaatregelen in de vorm van
financiering van de centrale banken van het ESCB aan kredietinstellingen
NL
NL
INLEIDING
Het voorliggende verslag aan het Europees Parlement en de Raad is door de Europese Commissie
opgesteld na raadpleging van de ECB en op grond van artikel 161, lid 9, van Richtlijn
2013/26/EU (hierna de "RKV" genoemd) en gaat over het gebruik dat is gemaakt van en het
profijt dat is getrokken uit de langerlopende herfinancieringsoperaties en gelijkaardige
ondersteuningsmaatregelen in de vorm van financiering (hierna "financieringsmaatregelen"
genoemd) van centrale banken van het ESCB aan kredietinstellingen. In dit verslag is rekening
gehouden met het verslag dat de Europese Bankautoriteit (EBA) op 17 juli 2014 heeft ingediend
bij de Europese Commissie1. Er wordt geen oordeel geveld over de uitoefening van de monetaire
beleidsbevoegdheden van de Europese Centrale Bank (ECB) en andere centrale banken en zo
mag dit verslag ook niet worden gelezen. Conform het RKV-mandaat wordt alleen ingegaan op
het gebruik dat banken hebben gemaakt van de financieringsmaatregelen van centrale banken uit
de periode 2011-2013, maar niet op de adequatie van monetaire beleidsoperaties.
Het Europees Parlement en de Raad hebben de Commissie verzocht verslag uit te brengen over
het gebruik dat is gemaakt van en het profijt dat is getrokken uit de herfinancieringsoperaties en
financieringsmaatregelen die diverse centrale banken van het ESCB van eind 2011 tot eind 2013
hebben uitgevoerd om kredietinstellingen te helpen. Hoewel van de financieringsoperaties van de
centrale banken werd verwacht dat deze gunstig zouden uitpakken voor de reële economie - de
kredietverlening aan bedrijven en huishoudens zou erdoor toenemen - werd ook gesteld dat
kredietinstellingen deze financieringssteun mogelijk hebben ingezet voor het sluiten van andere
winstgevende transacties die niets te maken hadden met kredietverlening aan huishoudens en
bedrijven. In hun mandaat hebben de medewetgevers de Commissie ook verzocht zo nodig met
wetgevingsvoorstellen te komen die een mogelijk opportunistisch gebruik door de
kredietinstellingen van de financieringsmaatregelen van centrale banken aan banden zouden
leggen.
AARD VAN DE LANGERLOPENDE HERFINANCIERINGSOPERATIES
De langerlopende herfinancieringsoperaties en gelijkaardige financieringsmaatregelen van
centrale banken die de Commissie in dit verslag tegen het licht houdt, zijn
herfinancieringsoperaties met een lage rente en een uitzonderlijk lange looptijd waarvoor
doorgaans een breder scala van beleenbare onderpanden wordt aanvaard. Deze maatregelen
werden getroffen omdat de bancaire financieringsmarkten in Europa destijds aan hevige
spanningen blootstonden. Diverse banken in met name kwetsbaardere landen ondervonden
ernstige liquiditeitsproblemen als gevolg van een duidelijk verslechterde toegang tot de
wholesale financieringsmarkt in combinatie met de uitstroom van spaartegoeden. Dit vertaalde
zich in hoge financieringskosten, een hoge ratio kredieten/deposito’s en een verhoogd
liquiditeitsrisico. Met deze operaties moesten de eurozonebanken worden voorzien van
langlopende financiering. Het lijkt zeer waarschijnlijk dat banken in kwetsbaardere landen zonder
langerlopende financieringssteun gedwongen zouden zijn geweest om hun schulden in een sneller
tempo af te bouwen. De Commissie en de EBA verstaan onder langlopende
financieringsmaatregelen financiering die via de centrale banken van het ESCB rechtstreeks aan
banken is verstrekt en een initiële of beoogde looptijd van meer dan één jaar heeft.
1
https://www.eba.europa.eu/documents/10180/657547/EBA-Op-2014-07++Central+banks+funding+support+measures.pdf
2
De analyse heeft betrekking op vier langlopende financieringsmaatregelen (zie ook tabel 1):
1. (twee) driejarige langlopende herfinancieringsoperaties (LTRO's) van de ECB;
2. driejarige leningfaciliteiten van de Deense centrale bank;
3. de tweejarige door zekerheden gedekte leningen met variabele rente van de Hongaarse
centrale bank;
4. de "financiering-voor-leningen-regeling" (FLS) van de Engelse centrale bank.
In totaal hebben de centrale banken van het ESCB van december 2011 tot december 2013
omgerekend zo'n 1 080 miljard EUR aan financiering verstrekt. De twee driejarige LTRO's van
de ECB van december 2011 en maart 2012 waren goed voor meer dan 95 %2 van de totale
langerlopende herfinancieringsmaatregelen over deze periode.
Tabel 1: Langlopende financieringsmaatregelen: toegekende en terugbetaalde bedragen tot eind
2013
Langlopende
financieringsmaatregelen
Langerlopende 3-jarige
herfinancieringsoperaties van de
ECB
3-jarige leningfaciliteiten van de
Deense centrale bank
2-jarige door zekerheden gedekte
leningen met variabele rente van de
Hongaarse centrale bank
Financiering-voorkredietverlening-regeling van het
Verenigd Koninkrijk
Totaal
Toegekend
bedrag
1 018 miljard
EUR
60 miljard
DKK (7
miljard EUR)
122 miljard
HUF (0,43
miljard EUR)
44 miljard
GBP (53
miljard EUR)
1 080 miljard
EUR
In %
bbp
2011
11 %
3%
<1 %
3%
Terugbetaald
bedrag
Uitstaand
bedrag (eind
2013)
446 miljard
EUR
572 miljard
EUR
46 miljard
DKK (6
miljard EUR)
10 miljard
HUF (0,04
miljard EUR)
2 miljard GBP
(2,5 miljard
EUR)
455 miljard
EUR
10 miljard DKK
(1,3 miljard
EUR)
112 miljard
HUF (0,39
miljard EUR)
42 miljard GBP
(51 miljard
EUR)
625 miljard
EUR
Bron: EBA-verslag en berekeningen van de Commissie.
METHODOLOGISCHE BEPERKINGEN IN DE ANALYSE VAN HET GEBRUIK EN PROFIJT
De analyse van het gebruik en het profijt van financieringsmaatregelen van de centrale banken
stuit op een methodologisch probleem: de "fungibiliteit" van de financiering. Dit probleem treedt
op doordat het door de banken geleende geld niet kan worden "gevolgd" van centrale bank naar
eindbestemming. De geleende financiering is niet geoormerkt voor bepaalde doeleinden, maar is
door elkaar gebruikt met andere bronnen van financiering voor allerlei activiteiten. De EBA
schrijft dan ook in haar verslag dat het gebruik en het profijt van de financiering van de centrale
banken vanwege het fungibiliteitsprobleem niet precies kunnen worden gekwantificeerd. Om dit
probleem te omzeilen, heeft de EBA gekozen voor een kwalitatieve aanpak op basis van
vragenlijsten die naar de desbetreffende centrale banken en toezichthouders zijn gezonden.
Hoewel deze methode haar voordelen heeft, kunnen daarmee helaas geen robuuste conclusies
worden getrokken over het gebruik en het profijt van deze langlopende herfinancieringsoperaties.
2
Op basis van het totale toegekende brutobedrag.
3
De Commissie heeft geprobeerd om dit fungibiliteitsprobleem op te lossen met de uitwerking van
een meer kwantitatieve analyse van mutaties in de balans van nationale bancaire stelsels in de
periode waarin de financieringssteun is verleend. Dit bleek echter geen gedetailleerder,
betrouwbaarder inzicht op te leveren in het daadwerkelijke gebruik dat banken in de eurozone
hebben gemaakt van de LTRO-financieringsmaatregelen.
In de periode van de LTRO-financieringsmaatregelen was er op geaggregeerd niveau sprake van
een lichte schuldafbouw in het bancaire stelsel van de eurozone met 568 miljard EUR (met een
even groot aandeel van staatsleningen en bedrijfsleningen: elk zo'n 250 miljard EUR) op een
totale eurozonebalans van zo'n 33 000 miljard EUR (1,7 %).
Hoewel met de aanpak variaties in de activa- en passivazijde van de geaggregeerde balans van
nationale bancaire stelsels aan het licht zijn gekomen, zijn dus slechts beperkte conclusies
mogelijk, met name omdat niet bekend is hoe kredietinstellingen zich zouden hebben gedragen
als zij geen beroep hadden kunnen doen op langerlopende herfinancieringsfaciliteiten van
centrale banken. Kortom, er is geen betrouwbaar contrafactueel scenario voor de handelwijze van
banken als deze maatregelen er niet waren geweest. Op basis van de gevolgde aanpak is dus geen
brede waardering van het gebruik en de effectiviteit van de LTRO-maatregelen mogelijk. Zo was
het volgens de centrale bank van Engeland vanaf het begin van haar FLS waarschijnlijker, maar
niet heel zeker, dat de kredietverlening zou afnemen en niet zou toenemen3.
PROFIJT VAN LANGERLOPENDE HERFINANCIERINGSOPERATIES VOOR BANKEN
In het mandaat van het Europees Parlement en de Raad wordt ook verzocht na te gaan of en in
hoever de langerlopende herfinancieringsoperaties van de centrale banken van het ESCB de
banken profijt hebben opgeleverd. Afgezien van het voordeel dat de banken hebben gehad van de
toegenomen liquiditeit en de daaruit voortvloeiende lagere rendementen op nieuwe obligaties,
hangt het profijt dat is getrokken uit de langlopende maatregelen, af van de vraag waarvoor de
banken deze middelen hebben aangewend. Zoals al aangegeven, kunnen zonder betrouwbaar
contrafactueel scenario geen definitieve conclusies worden getrokken over het gebruik van
dergelijke middelen en over het vermoedelijke profijt voor de reële economie. Daardoor kan niet
met zekerheid worden vastgesteld in hoever de banken de herfinancieringsoperaties van de
centrale banken hebben gebruikt voor "carry-trades" (waarbij de goedkope financiering die
dankzij deze herfinancieringsoperaties beschikbaar was, is ingezet voor de aanschaf van hoger
renderende staatsleningen).
Niettemin kunnen sommige baten van de langerlopende herfinancieringsoperaties ruw worden
geschat in termen van financieringsspreads, bijvoorbeeld door de financieringskosten van de
maatregelen (bijv. 1 % per jaar voor de driejarige LTRO's) te vergelijken met het rendement op
de schuldbewijzen van de banken tijdens de LTRO-financiering. Het is echter niet mogelijk om
de totale winst uit carry-tradeoperaties te becijferen omdat wederom niet precies kan worden
bepaald hoeveel middelen van de langerlopende herfinancieringsoperaties zijn gebruikt voor de
financiering van dergelijke carry-trades. In dit verband moet er ook op worden gewezen dat deze
carry-trades niet zonder risico waren omdat wanbetaling van de overheid in elk geval enige tijd
niet geheel ondenkbaar was.
Om de allocatie van financiering aan specifieke "doeleinden" te maximaliseren en het
fungibiliteitsprobleem te vermijden, hebben de Hongaarse en de Engelse centrale bank
maatregelen getroffen waarvan de kenmerken waren toegesneden op het kredietverleningsgedrag
van een kredietinstelling. Zo was de FLS van het VK zo opgezet dat de kredietverlening aan de
3
EBA-verslag, blz. 22.
4
niet-financiële sector van de economie werd gestimuleerd door zowel de prijs als de kwantiteit
van langlopende goedkope financiering te koppelen aan de mate waarin een bank daadwerkelijk
krediet verleende aan deze sector van de economie. De deelnemende banken en
bouwmaatschappijen konden tot 5 % lenen van het volume van hun bestaande kredietverlening
aan de niet-financiële sector van de economie. Daar kon nog een bedrag bovenop komen,
namelijk het bedrag van netto-uitbreiding van de kredietverlening in een referentieperiode (eind
juni 2012 tot eind december 2013). Voorts hing de prijs van de FLS-financiering af van de netto
kredietverlening van elke begunstigde bank (ten opzichte van eind juni 2012) om de banken aan
te moedigen krediet te verlenen aan de niet-financiële sector van de economie. Banken die hun
netto kredietverlening ten opzichte van eind juni 2012 opvoerden, konden FLS-leningen krijgen
tegen het laagst beschikbare tarief van 25 basispunten per jaar. Daarentegen moesten banken die
hun kredietvolume terugschroefden, 25 basispunten extra betalen voor elk procentpunt waarmee
hun kredietverlening daalde, tot maximaal 150 basispunten. Dit systeem van incentives zal de
kans vergroten dat de van de centrale banken geleende middelen uiteindelijk ten goede komen
aan de economie in bredere zin.
Bij de vanaf september 2014 beschikbare driemaandelijkse TLTRO's 4 (Targeted Longer Term
Refinancing Operations) van de ECB, die hier overigens niet worden beoordeeld, worden
soortgelijke technieken toegepast: de omvang van de te lenen middelen is gekoppeld aan het
volume van de kredietverlening aan de niet-financiële sector van de economie5. Daarentegen
bevatten de twee driejarige LTRO's, die een vast tarief van 1 % hadden, geen specifieke
incentives of mechanismen waarbij de financiering van de centrale banken werd gekoppeld aan
de bancaire kredietverlening aan de particuliere sectoren bedrijfsleven/mkb/huishoudens.
CONCLUSIE
Op grond van artikel 161, lid 9, van de RKV moet de Commissie samen met dit verslag over het
gebruik dat is gemaakt van en het profijt dat is getrokken uit de langerlopende
herfinancieringsoperaties en gelijkaardige financieringsmaatregelen die de centrale banken van
het ESCB hebben uitgevoerd om kredietinstellingen te helpen, zo nodig een wetgevingsvoorstel
indienen dat een mogelijk opportunistisch gebruik door banken van liquiditeitsmaatregelen van
centrale banken op doeltreffende wijze tegengaat. Door de theoretische en praktische
beperkingen die voortvloeien uit de fungibiliteit van financieringsbronnen, kan echter niet op
betrouwbare wijze worden bepaald op welke wijze de banken gebruik hebben gemaakt van de
ESCB-financieringsmaatregelen. Daardoor is het niet mogelijk om de winsten die zijn toe te
schrijven aan een mogelijk door dergelijke financieringssteun in de hand gewerkt opportunistisch
gedrag van kredietinstellingen, met enige mate van zekerheid te bepalen en te kwantificeren.
Kortom, er is geen solide empirische basis voor de indiening door de Commissie van een
wetgevingsvoorstel ter zake bij het Europees Parlement en de Raad. Tot slot merkt de Commissie
op en begroet zij het feit dat het recentere TLTRO-programma van de ECB incentives voor
banken bevat om krediet te verlenen aan de niet-financiële particuliere sector.
4
De driemaandelijkse TLTRO's lopen van september 2014 tot en met juni 2016.
Bij de eerste twee operaties mochten banken tot 7 percent van hun portefeuille met aan de nietfinanciële sector verleende kredieten (exclusief kredieten voor de aankoop van een eigen woning) lenen.
5
5