Worden we wijzer van meer onderwijs?

Worden we wijzer van meer onderwijs?
Paul de Beer*
In: Erik de Gier & Fred Huijgen (red.), Het arbeidsbestel binnenstebuiten, Bundel aangeboden aan prof. dr.
J.J.B.M. van Hoof ter gelegenheid van zijn afscheid als hoogleraar in Arbeidsmanagement en omgeving aan de
Radboud Universiteit Nijmegen op 27 april 2007, pp.71-88.
Onderwijs als panacee
Het is moeilijk een sociaal probleem te bedenken, waarvoor tegenwoordig het onderwijs niet als de
oplossing wordt aangedragen. Hardnekkige werkloosheid? Zorg dat iedereen een startkwalificatie
haalt! Stoppen ouderen te vroeg met werken? Investeer in scholing om hun productiviteit op peil te
houden! Stagnerende productiviteitsontwikkeling? Een leven lang leren! Onvoldoende innovatie?
Investeer in toponderwijs! Gebrekkige integratie van allochtonen? Verklein hun opleidingsachterstand!
Het grote vertrouwen in het onderwijs dat hieruit spreekt sluit uitstekend aan bij het denken in termen
van eigen verantwoordelijkheid. De essentie van eigen verantwoordelijkheid is immers dat de oorzaak
van veel maatschappelijke problemen is gelegen in individuele tekortkomingen. Langdurige
werkloosheid is bijvoorbeeld een gevolg van gebrekkige kwalificaties. Scholing is dan de aangewezen
oplossing. De verwachting dat maatschappelijke problemen het beste kunnen worden aangepakt met
het onderwijs, getuigt echter ook van een groot vertrouwen in de maakbaarheid van de samenleving.
Dat is opmerkelijk, want tegenwoordig wordt algemeen (ond)erkend dat de samenleving niet zo
maakbaar is. Sterker nog, de nadruk op eigen verantwoordelijkheid is juist voortgekomen uit het besef
dat de overheid niet bij machte is allerlei maatschappelijke problemen op te lossen. Via de route van
de eigen verantwoordelijkheid en de nadruk op scholing en onderwijs, lijken echter oude
maakbaarheidsambities te herleven. Deze innerlijke tegenstrijdigheid is voldoende reden om de rol die
het onderwijs kan spelen bij het oplossen van maatschappelijke problemen kritisch onder de loep te
nemen.
Dat zoveel heil wordt verwacht van het onderwijs is op zichzelf heel begrijpelijk. Het
opleidingsniveau is immers een van de belangrijkste persoonskenmerken – zo niet de belangrijkste –
die maatschappelijk succes en falen verklaren. Op de meeste lijstjes met positieve zaken –
arbeidsparticipatie, inkomen, cultuurparticipatie, politieke participatie, gezondheid – staan
hoogopgeleiden bovenaan; de meeste lijstjes met negatieve prestaties – werkloosheid, armoede,
criminaliteit – worden daarentegen door laagopgeleiden aangevoerd. Wie dit constateert hoeft nog
slechts een kleine stap te zetten om te concluderen dat vergroting van het aantal hoogopgeleiden en
vermindering van het aantal laagopgeleiden tot meer goede en minder slechte prestaties zullen leiden.
Bovendien zijn hiervoor ook goede theoretische argumenten. De economische human capital theorie
biedt de meest uitgewerkte argumentatie (Becker 1975). In het onderwijs doen mensen kennis en
1
vaardigheden op – ook wel menselijk kapitaal genoemd – die hun productiviteit verhogen en daarmee
hun kans vergroten op volwaardige participatie op de arbeidsmarkt en, in bredere zin, in de
samenleving als geheel. Ging het in de human capital theorie aanvankelijk vooral om cognitieve
vaardigheden die economisch van waarde zijn (economisch kapitaal), later kwam er ook aandacht voor
de sociaal-normatieve en culturele vaardigheden (sociaal en cultureel kapitaal) die men in het
onderwijs opdoet en die van belang zijn voor sociale, culturele en politieke participatie.
In de human capital theorie vervult het onderwijs een productieve functie doordat het bijdraagt aan
een vergroting van de hoeveelheid productief kapitaal in de samenleving. Naarmate meer mensen
gedurende langere tijd onderwijs volgen, zal een samenleving dan ook welvarender zijn – niet slechts
in materiële zin, maar ook in termen van sociale samenhang, democratie en cultuur.
De arbeidsmarkt als arena
De human capital benadering past in een harmonieuze visie op de arbeidsmarkt, waarin de
maatschappelijke welvaart, volgens het bekende adagium van Adam Smith, er het meest mee gediend
is als iedereen zijn of haar eigen belang najaagt. Er bestaat echter ook een andere visie op de
arbeidsmarkt, waarin deze veel meer wordt gezien als een strijdtoneel waarin sprake is van
belangentegenstellingen en machtsstrijd. Deze visie van ‘de arbeidsmarkt als arena’ staat centraal in de
gelijknamige dissertatie van Jacques van Hoof uit 1987. Hierin wees hij op het belang van “de
afhankelijkheidsrelaties op de arbeidsmarkt en de daarmee verbonden machtsverhoudingen” (Van
Hoof 1987: 180; cursief in origineel).
Deze benadering sluit aan bij het gedachtegoed van Max Weber, die er in 1922 in zijn Wirtschaft und
Gesellschaft al op wees, dat het onderwijssysteem ook de functie vervult om schaarse
maatschappelijke posities over de gegadigden onder de bevolking te verdelen (cf. Brown 2001). Een
diploma is in deze visie primair een toegangsbewijs voor begerenswaardige banen en functies. Het
onderwijs speelt hiermee een belangrijke rol bij het creëren en in stand houden van statusgroepen. Of
het onderwijs daarmee ook een maatschappelijk productieve functie vervult, staat allerminst vast.
Trekt men de lijn van Webers redenering tot haar uiterste consequentie door, dan komt men bij het
standpunt uit dat het onderwijs – in ieder geval het hoger onderwijs – louter een verdelende functie
heeft. In de theorie van het ‘credentialisme’ zijn diploma’s een instrument voor bepaalde
statusgroepen – denk aan medisch specialisten, notarissen en advocaten – om de toegang tot hun
beroep kunstmatig te beperken en daarmee een monopoliepositie te beschermen die garant staat voor
een hoge beloning en baanzekerheid (vgl. Collins 1979). Een stijging van het gemiddelde
opleidingsniveau van de bevolking is dan uitsluitend het gevolg van de onderlinge strijd om die
schaarse maatschappelijke posities, maar draagt niet bij aan de maatschappelijke welvaart. Sterker nog,
de extra investering in opleidingen is dan uit maatschappelijk oogpunt zelfs verspilling, aangezien die
beter aan productieve activiteiten zou kunnen worden besteed. Zoals Collins het formuleert:
“Economic evidence indicates no clear contributions of education to economic development beyond
2
the provision of mass literacy. Education is often irrelevant to on-the-job productivity, and is
sometimes counterproductive” (Collins 1979: 21).
Ook economen hebben de human capital theorie bekritiseerd omdat deze te gemakkelijk veronderstelt
dat het onderwijs productieve kennis en vaardigheden oplevert. In de jaren zeventig wezen Arrow
(1973), Spence (1974) en Thurow (1975) erop dat diploma’s een belangrijke rol spelen bij de
rekrutering van personeel vanwege de informatie die zij verschaffen over de bekwaamheid en
geschiktheid van potentiële kandidaten, zonder dat die bekwaamheid het resultaat hoeft te zijn van het
gevolgde onderwijs. Een diploma fungeert dan als een filter of signaal voor werkgevers om de meest
geschikte kandidaten te selecteren. Als een hogere opleiding volgen voor een getalenteerd persoon
gemakkelijker is dan voor een minder getalenteerde, dan zullen getalenteerden ook vaker voor een
hogere opleiding kiezen. Een werkgever kan er dan op rekenen dat kandidaten met een diploma van
het hoger onderwijs gemiddeld meer getalenteerd zijn dan kandidaten zonder een dergelijk diploma.
“Higher education, in this model, contributes in no way to superior economic performance (…).
Instead, higher education serves as a screening device, in that it sorts out individuals of differing
abilities, thereby conveying information to the purchasers of labor.” (Arrow 1973: 194) Zou er echter
een andere, goedkopere manier zijn om iemands bekwaamheid op betrouwbare wijze vast te stellen –
denk aan een intelligentietest – , dan zou die uit economisch oogpunt de voorkeur verdienen.
Dat het onderwijs in deze theorie als een screeningsinstrument fungeert betekent overigens niet dat
onderwijsdeelname in het geheel niet productief is. Immers, als het onderwijs (of de daarin toegekende
diploma’s) een betere ‘match’ mogelijk maakt tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt – de juiste
man/vrouw op de juiste plek – dan draagt het bij aan een productieve inzet (allocatie) van
arbeidskrachten en daarmee aan de maatschappelijke welvaart. Als de capaciteiten van individuen
echter gegeven zijn en door het volgen van een opleiding niet groter worden, is een expansie van de
onderwijsdeelname in deze visie niet productief. Sterker nog, naarmate meer mensen een hogere
opleiding volgen, zal de bruikbaarheid van een diploma als signaal of filter verminderen, doordat het
bezit van een dergelijk diploma minder onderscheidend wordt.
Zowel de sociologische credentialisme-theorie als de economische signaal- of filtertheorie legt
derhalve de nadruk op de verdelingsfunctie van het onderwijs en beschouwt een grotere
onderwijsdeelname en de daaruit voortvloeiende stijging van het gemiddelde opleidingsniveau als,
maatschappelijk gezien, niet productief. Onderwijs is in deze theorieën in feite een positioneel goed
(vgl. Hirsch 1976), dat wil zeggen dat alleen de relatieve hoeveelheid waarover men in verhouding tot
anderen beschikt, van belang is en niet de absolute hoeveelheid. Naarmate meer mensen een
academische opleiding volgen, zal de waarde van een academische titel verminderen: er is dan sprake
van diploma-inflatie.
De omstreden maatschappelijke opbrengst van onderwijs
3
Voor een individuele persoon is het onderscheid tussen onderwijs als productieve factor en onderwijs
als verdelingsinstrument niet zo belangrijk. In beide gevallen biedt een hogere opleiding immers meer
kans om een begeerde maatschappelijke positie (baan, inkomen, invloed) te verwerven. Van Hoof
wees in 1987 al op “de groeiende betekenis van het onderwijs voor het bereiken van de beter beloonde
en hoger gewaardeerde maatschappelijke posities. (…) Voor individuele aanbieders wordt het dus
steeds noodzakelijker een hoog onderwijsniveau te verwerven. Weliswaar is dit steeds minder een
garantie voor een hoogwaardige functie, doch het is de enige weg om zich in de concurrentie met
anderen staande te houden.” (Van Hoof 1987: 115, 116).
Vanuit maatschappelijk oogpunt is het onderscheid tussen de twee benaderingen echter cruciaal. In de
human capital benadering werpen meer investeringen in onderwijs en verhoging van het gemiddelde
opleidingsniveau grote maatschappelijke vruchten af: ze resulteren in een hoger welvaartsniveau,
minder werkloosheid, grotere politieke en culturele participatie. De voordelen voor het individu
vertalen zich volgens deze benadering in even grote maatschappelijke voordelen. Als het onderwijs
echter louter een instrument is om maatschappelijke posities te verdelen, heeft de samenleving als
geheel geen baat bij meer onderwijsinvesteringen en langere onderwijsdeelname. Expansie van het
onderwijs is dan een vorm van verspilling aangezien de tijd die men langer op school doorbrengt beter
had kunnen worden benut voor productieve arbeid (of desnoods voor vrije tijd).
Opmerkelijk is hoezeer de meeste beleidsmakers, adviesorganen en politici er tegenwoordig voetstoots
van uitgaan dat de human capital benadering van het onderwijs de juiste is. Hoewel weinig
onderzoekers onderwijs uitsluitend als een verdelingsinstrument en dus als een zuiver positioneel goed
beschouwen, maakt het voor de maatschappelijke beoordeling van meer investeringen in het onderwijs
veel uit of het onderwijs overwegend een productief of overwegend een positioneel karakter heeft.
Indien het laatste het geval is, is de maatschappelijke opbrengst van meer onderwijs aanzienlijk
geringer dan men op grond van de opbrengst voor individuele personen zou verwachten. Onderzoek
naar het private rendement van het volgen van onderwijs, is dan van weinig betekenis voor de
politieke afweging of er meer publieke middelen aan het onderwijs moeten worden besteed.
Het belang van het onderwijs voor werkgelegenheid, werkloosheid en productiviteit
In het vervolg van deze bijdrage probeer ik meer inzicht te krijgen in de bijdrage van het onderwijs
aan een aantal sociaal-economische doelstellingen. Ik richt mij hierbij op de werkgelegenheidsgraad,
werkloosheid en arbeidsproductiviteit. Als de human capital theorie een adequate beschrijving van de
werkelijkheid geeft, zouden de maatschappelijke baten van een hoger opleidingsniveau gelijk moeten
zijn aan de optelsom van de individuele baten. Als theorieën die het onderwijs als
verdelingsinstrument zien daarentegen de werkelijkheid het best beschrijven, zouden we niet of
nauwelijks positieve maatschappelijk effecten van een hoger opleidingsniveau moeten zien.
Nu is het om verschillen redenen niet eenvoudig om de maatschappelijke effecten van een hoger
opleidingsniveau te bepalen. Om te beginnen zijn vele factoren van invloed op sociaal-economische
4
grootheden als arbeidsparticipatie, werkloosheid en productiviteit. Bij een analyse van verschillen
tussen landen op een bepaald moment in de tijd is het lastig om het effect van het opleidingsniveau te
scheiden van dat van andere factoren. Een multivariate analyse, waarin men de invloed van het
opleidingsniveau en van andere factoren simultaan analyseert, is hiervoor in het algemeen de
geëigende methode. Het opleidingsniveau van de bevolking is echter gecorreleerd met verschillende
andere factoren: zo bestaat er een positieve samenhang tussen het welvaartsniveau (gemeten als het
bruto binnenlands product per hoofd van de bevolking) en het gemiddelde opleidingsniveau van
landen. Het is dan, statistisch gezien, erg lastig het effect van beide factoren te (onder)scheiden (het
z.g. multicollineariteitsprobleem).
Verder is het vaak moeilijk de richting van het causale verband te bepalen. Zo voorspelt de human
capital theorie dat een hoger opleidingsniveau in een hogere productiviteit resulteert. Het is echter
aannemelijk dat een hogere productiviteit, die zich vertaalt in een hoger welvaartsniveau, op haar beurt
tot meer investeringen in onderwijs en uiteindelijk dus tot een hoger opleidingsniveau leidt.
In deze bijdrage doe ik geen poging deze methodologische problemen op te lossen. Mijn ambitie is
niet om precies het belang van het opleidingsniveau te bepalen in verhouding tot andere factoren. Ik
bewandel in zekere zin de omgekeerde weg door de verschillen in werkgelegenheidsgraad,
werkloosheid en productiviteit tussen landen te simuleren die kunnen worden toegeschreven aan
verschillen in het opleidingsniveau van de bevolking. Vervolgens vergelijk ik deze gesimuleerde
verschillen met de feitelijke verschillen. Als de gesimuleerde en de feitelijke verschillen goed met
elkaar overeenkomen vormt dat een aanwijzing – maar geen bewijs – dat het opleidingsniveau een
belangrijke bepalende factor is. Komen de gesimuleerde en de feitelijke verschillen niet of nauwelijks
met elkaar overeen, dan bewijst dit weliswaar niet dat het opleidingsniveau er niet toe doet, maar het
betekent wel dat andere factoren aanzienlijk meer gewicht in de schaal leggen. In het eerste geval
levert de analyse steun op voor de human capital theorie, in het tweede geval voor de theorieën van
het onderwijs als verdelingsinstrument.
Ik voer deze simulaties uit voor de 25 huidige lidstaten van de Europese Unie (EU-25) en (in het geval
van productiviteit) tevens voor een aantal andere OECD-landen.
Verhoging van het opleidingsniveau van de bevolking vormt een belangrijk onderdeel van de
zogenaamde Lissabonagenda van de EU. Het doel hiervan is om in 2010 “de meest concurrerende en
dynamische kenniseconomie van de wereld te worden die in staat is tot duurzame economische groei
met meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang.” Meer specifiek heeft de EU onder meer
als doel geformuleerd om de arbeidsparticipatie van de bevolking in 2010 tot een niveau van 70
procent te verhogen. Aan het onderwijs wordt een belangrijke rol toegekend bij het realiseren van deze
doelstellingen. Daarom heeft de EU ook een aantal doelstellingen geformuleerd met betrekking tot het
opleidingsniveau van de bevolking: het percentage vroegtijdig schoolverlaters (met ten hoogste lager
secundair onderwijs (vmbo-niveau)) dient in 2010 te zijn teruggebracht tot maximaal tien en het
5
aandeel van de 22-jarigen dat het hoger secundair onderwijs (mbo/havo/vwo) heeft afgerond moet
minimaal 85 procent bedragen (REU 2003). Nederland heeft hieraan, net als het Verenigd Koninkrijk
en Zweden, nog de doelstelling toegevoegd dat de deelname aan het tertiaire (hoger) onderwijs moet
stijgen tot 50 procent (OCW 2004: 47).
Deze sterke nadruk op het onderwijs als instrument om de Lissabondoelstellingen te realiseren,
suggereert dat verschillen in prestaties tussen EU-landen mede worden bepaald door verschillen in het
gemiddelde opleidingsniveau van de bevolking van de lidstaten. Om te onderzoeken of dit juist is
construeren we een simpele maat voor het gemiddelde opleidingsniveau van de potentiële
beroepsbevolking op basis van een driedeling in lager secundair, hoger secundair en tertiair onderwijs.
Lager secundair onderwijs krijgt hierbij de score 0, hoger secundair onderwijs 50 en tertiair onderwijs
100. De maat bedraagt derhalve 0 als niemand méér dan lager secundair onderwijs heeft voltooid en
100 indien iedereen het tertiair onderwijs heeft voltooid. Figuur 1 toont de relatie tussen deze
opleidingsmaat en de prestaties van de EU-landen (en in het geval van productiviteit enkele andere
OECD-landen) ten aanzien
van de werkgelegenheidsgraad, het werkloosheidspercentage en de
arbeidsproductiviteit per gewerkt uur.
Figuur 1 Relatie tussen gemiddelde opleidingsniveau en werkgelegenheidsgraad,
werkloosheidspercentage en arbeidsproductiviteit per gewerkt uur
1a. Werkgelegenheidsgraad naar
opleidingsniveau (EU-25), 2005
1c. Productiviteit naar
opleidingsniveau (OECD), c. 2004
1b. Werkloosheidspercentage naar opleidingsniveau (EU-25), 2005
80
70
20
18
60
75
productiviteit (BBP per uur in US$)
16
12
werkloosheid (%)
werkgelegenheidsgraad (%)
14
70
65
10
8
60
6
50
40
30
20
4
55
10
2
0
0
50
15
20
25
30
35
40
45
gemiddeld opleidingsniveau (0-100)
50
55
60
15
20
25
30
35
40
45
50
55
60
0
gemiddeld opleidingsniveau (0-100)
10
20
30
40
50
gemiddeld opleidingsniveau (0-100)
Bron: Eurostat, OECD, bewerking door de auteur
Er is inderdaad een duidelijk positieve samenhang tussen het gemiddelde opleidingsniveau enerzijds
en de werkgelegenheidsgraad (1a) en de arbeidsproductiviteit (1c) anderzijds. De figuren laten echter
ook zien dat de samenhang niet erg sterk is. Zo verschillen het land met de hoogste
werkgelegenheidsgraad (Denemarken) en het land met de laagste werkgelegenheidsgraad (Polen)
slechts zes punten (op een schaal van 0-100) in opleidingsniveau. Portugal, dat tezamen met Malta het
6
60
70
laagste opleidingsniveau heeft, heeft zelfs een iets hogere werkgelegenheidsgraad dan Estland dat
bijna 35 punten hoger scoort op de maat voor het opleidingsniveau en direct achter het Verenigd
Koninkrijk de Europese opleidingsranglijst aanvoert.
Ook figuur 1c laat een grote spreiding in productiviteit zien rond de trendlijn. De positieve correlatie is
hier vooral het gevolg van het feit dat ook Turkije en Mexico in de figuur zijn opgenomen, de twee
OECD-landen
met het laagste productiviteitsniveau en een relatief laag opgeleide bevolking. Figuur 1b
laat ten slotte zien dat er geen verband is tussen het gemiddelde opleidingsniveau van een land en het
werkloosheidspercentage. De EU-landen met het laagste opleidingsniveau (Malta) en met het op een na
hoogste opleidingsniveau (Estland) hebben vrijwel hetzelfde werkloosheidsniveau.
Simulaties
Figuur 1 toont weliswaar de samenhang tussen opleidingsniveau en drie belangrijke sociaaleconomische indicatoren, maar geeft nog geen beeld van de bijdrage die verschillen in
opleidingsniveau leveren aan de verschillen tussen de landen. Voor de figuren 2-4 heb ik daarom
berekend hoe groot de verschillen in werkgelegenheidsgraad, werkloosheidspercentage en
arbeidsproductiviteit tussen de verschillende EU-landen (en enkele OECD-landen) zouden zijn als deze
uitsluitend werden bepaald door de verschillen in opleidingsniveau. Voor de werkgelegenheidsgraad
heb ik de gemiddelde scores per opleidingsniveau (lager secundair, hoger secundair en tertiair) voor de
gehele EU als basis genomen. Aangezien de gemiddelde werkgelegenheidsgraad voor de drie
opleidingsniveaus respectievelijk 43 procent, 70 procent en 84 procent bedraagt, mogen we inderdaad
verwachten dat een land met een hoogopgeleide bevolking een hogere werkgelegenheidsgraad heeft
dan een land met een lager opleidingsniveau. Deze opleidingsspecifieke werkgelegenheidsgraden heb
ik vervolgens toegepast op de verdeling van de bevolking van 15-64 jaar over opleidingsniveaus in
iedere lidstaat afzonderlijk. Dit levert voor ieder land een gesimuleerde werkgelegenheidsgraad op.
Figuur 2 geeft de verschillen tussen deze gesimuleerde werkgelegenheidsgraden en het gemiddelde
voor de EU weer. In deze figuur is tevens het verschil tussen de feitelijke werkgelegenheidsgraad in
ieder land en het EU-gemiddelde opgenomen. Als het gesimuleerde en het feitelijke verschil
overeenkomen, kan de positieve of negatieve score van het betreffende land geheel worden verklaard
uit het aandeel hoog- en laagopgeleiden in dat land. Lopen het gesimuleerde en het feitelijke verschil
met het EU-gemiddelde sterk uiteen, dan hangt de (positieve of negatieve) score van het betreffende
land niet samen met het opleidingsniveau van de bevolking. De figuren 3 en 4 zijn op vergelijkbare
wijze geconstrueerd, waarbij als basis voor de productiviteitsberekening de gemiddelde score voor de
OECD
is gehanteerd.
7
Figuur 2
Gesimuleerd en feitelijk verschil met EU-gemiddelde werkgelegenheidsgraad, 2005
15
Gesimuleerd verschil
Feitelijk verschil
10
5
0
-5
-10
-15
UK
EE
SE
DK
LT
CZ
FI
DE
SK
LV
PL
SI
AT
LU
NL
HU
BE
CY
IE
FR
EL
ES
IT
PT
MT
Bron: Eurostat, bewerking door de auteur
Figuur 2 laat zien dat er zeven landen zijn waarvoor het gesimuleerde en het feitelijke verschil in
werkgelegenheidsgraad met het EU-gemiddelde nauw overeenkomen: het Verenigd Koninkrijk (UK),
Duitsland (DE), Slovenië (SI), Frankrijk (FR), Estland (EL), Italië (IT) en Malta (MT). Zweden (SE),
Denemarken (DK), Nederland (NL), Cyprus (CY) en Portugal (PT) zijn daarentegen landen waar de
werkgelegenheidsgraad aanzienlijk hoger is dan we op grond van het opleidingsniveau van de
bevolking zouden verwachten, terwijl Slowakije (SK), Polen (PL) en Hongarije (HU) juist beduidend
slechter scoren dan hun opleidingsniveau doet vermoeden.
Figuur 3 toont de bijdrage van verschillen in opleidingsniveau aan de werkloosheidspercentages in de
EU-lidstaten.
Gemiddeld bedroeg de werkloosheid onder laagopgeleiden in de EU in 2005 15 procent,
tegenover acht procent onder middelbaar opgeleiden en slechts vier procent onder hoogopgeleiden. Op
grond hiervan is het dus aannemelijk dat een land met relatief veel hoogopgeleiden een lagere
werkloosheid heeft dan een land met relatief veel laagopgeleiden. Zoals we op basis van figuur 1b
echter al konden verwachten, bestaat er geen enkel verband tussen de gesimuleerde verschillen met het
EU-gemiddelde
en de feitelijke verschillen. Gezien hun relatief laag opgeleide bevolking zouden we in
Malta (MT), Portugal (PT) en Italië (IT) de hoogste werkloosheidspercentages verwachten, maar elk
8
van deze landen heeft juist een iets lagere werkloosheid dan de gemiddelde lidstaat. De twee landen
met de hoogste werkloosheid, Slowakije (SK) en Polen (PL), zouden op grond van het opleidingsniveau
van hun bevolking juist nauwelijks mogen verschillen van het EU-gemiddelde. Deze cijfers bieden
derhalve geen enkele aanwijzing dat een verhoging van het opleidingsniveau bijdraagt aan een
vermindering van de werkloosheid.
Figuur 3
Gesimuleerd en feitelijk verschil met EU-gemiddelde werkloosheidspercentage, 2005
12
Gesimuleerd verschil
10
Feitelijk verschil
8
6
4
2
0
-2
-4
-6
MT
PT
IT
ES
EL
HU
FR
IE
CY
BE
SK
AT
PL
LU
SI
NL
LV
CZ
DE
LT
FI
DK
SE
EE
UK
Bron: Eurostat, bewerking door de auteur
Ten slotte zijn in figuur 4 de gesimuleerde en de feitelijke verschillen in arbeidsproductiviteit per
gewerkt uur ten opzichte van het gemiddelde van de OECD weergegeven. Omdat er geen gegevens
beschikbaar zijn over de arbeidsproductiviteit naar opleidingsniveau, is uitgegaan van de
veronderstelling dat de beloningsverschillen tussen opleidingsniveaus een indicator zijn voor
productiviteitsverschillen. Gemiddeld verdient een hoogopgeleide in de OECD 1 52 procent meer dan
een middelbaar opgeleide en 89 procent meer dan een laagopgeleide. Deze gemiddelde
beloningsverschillen naar opleiding voor de OECD als geheel zijn vervolgens gebruikt om per land op
basis van de samenstelling van de werkzame bevolking2 naar opleidingsniveau de gemiddelde
arbeidsproductiviteit te schatten. Opnieuw blijkt er weinig samenhang te zijn tussen gesimuleerde en
feitelijke productiviteitsverschillen. In vrijwel geen enkel geval komen het gesimuleerde en het
feitelijke productiviteitsverschil nauw overeen. In de meeste gevallen is het feitelijke verschil met het
9
OECD-gemiddelde
meerdere malen zo groot (in absolute zin) als het gesimuleerde verschil. Dit
betekent dat de verschillen in productiviteitsniveau tussen de OECD-landen slechts voor een klein deel
worden verklaard door verschillen in het opleidingsniveau van de beroepsbevolking.
Figuur 4
Gesimuleerd en feitelijk verschil met OECD-gemiddelde arbeidsproductiviteit per gewerkt uur
80
Gesimuleerd verschil
Feitelijk verschil
60
40
%-punten
20
0
-20
-40
-60
-80
CAN USA JPN NOR FIN SWE DEN BEL NZL GBR DEU CHE AUS
IRL
NLD KOR FRA SVK
ISL HUN CZE AUT ESP LUX GRC POL ITA TUR PRT MEX
Bron: OECD, bewerking door de auteur
Resumerend leveren de voorgaande analyses van het effect van verschillen in opleidingsniveau tussen
de EU-lidstaten en enkele andere OECD-landen weinig steun op voor de (veronder)stelling dat
verschillen in werkgelegenheid, werkloosheid en productiviteit sterk samenhangen met het
opleidingsniveau van de (beroeps)bevolking. Bij de werkgelegenheidsgraad en het
productiviteitsniveau is het wel aannemelijk dat een stijging van het gemiddelde opleidingsniveau een
positief effect heeft, maar andere factoren blijken aanzienlijk meer gewicht in de schaal te leggen. De
analyse levert geen enkele aanwijzing op dat verschillen in werkloosheid tussen landen samenhangen
met verschillen in opleidingsniveau. Vooral dit laatste resultaat is opmerkelijk, aangezien vaak wordt
gesteld dat in een kenniseconomie een goede opleiding in steeds sterkere mate een voorwaarde is om
kans te maken op een baan.
Diploma-inflatie maakt diploma’s belangrijker
Gezien de grote verschillen in werkgelegenheidsgraad, werkloosheidspercentage en
arbeidsproductiviteit tussen hoog- en laagopgeleiden is het opmerkelijk dat verschillen in
10
opleidingsniveau tussen landen zo weinig effect hebben. Figuur 5 geeft wat meer inzicht in de
achtergrond hiervan. De figuur toont de relatie tussen het aandeel laagopgeleiden in de
(beroeps)bevolking van verschillende landen en hun relatieve werkgelegenheidsgraad,
werkloosheidspercentage en beloning t.o.v. hoogopgeleiden (o.b.v. zogenaamde odds ratio’s). Figuur
5a laat zien dat laagopgeleiden in landen met een groot aandeel laagopgeleiden over het algemeen een
hogere werkgelegenheidsgraad hebben dan in landen met een klein aandeel laagopgeleiden. Evenzo
blijkt uit figuur 5b dat de werkloosheid onder laagopgeleiden in ‘laagopgeleide’ landen gemiddeld
lager is dan in ‘hoogopgeleide’ landen en ten slotte toont figuur 5c dat het beloningsverschil tussen
laagopgeleiden en hoogopgeleiden in ‘laagopgeleide’ landen vaak kleiner is dan in hoogopgeleide
landen (al verstoort Portugal met een zeer groot aandeel laagopgeleiden en een zeer groot
beloningsverschil hier het beeld).
Figuur 5 Relatie tussen het aandeel laagopgeleiden in de (beroeps)bevolking en hun relatieve
werkgelegenheidsgraad, werkloosheidspercentage en loon (t.o.v. hoogopgeleiden)
5a. Odds ratio werkgelegenheidsgraad en aandeel
laagopgeleiden
5c. Relatieve beloning en aandeel laagopgeleiden
5b. Odds ratio werkloosheid en aandeel laagopgeleiden
0,9
100
35
30
25
20
15
10
5
loon laagopgeleiden in % loon middelbaar opgeleiden
Odds ratio werkloosheid hoog- vs. laagopgeleiden
Odds ratio werkgelegenheidsgraad hoog- vs.
laagopgeleiden
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
0,0
0
10
20
30
40
50
60
Aandeel laagopgeleiden in bevolking 15-64 (%)
70
80
95
90
85
80
75
70
65
60
0
10
20
30
40
50
60
Aandeel laagopgeleiden in bevolking 15-64 (%)
70
80
0
10
20
30
40
50
60
70
aandeel laagopgeleiden in werkzame bevolking (%)
Bron: Eurostat, OECD, bewerking door de auteur
Anders gezegd, groei van het aandeel hoogopgeleiden in de bevolking lijkt gepaard te gaan met een
relatieve verslechtering van de positie van laagopgeleiden. Dit biedt enige ondersteuning voor de
verdelingsfunctie van het onderwijs. In een samenleving die veel laagopgeleiden telt, zal op grond van
deze theorie een laag opleidingsniveau een minder negatief effect hebben op iemands
arbeidsmarktkansen dan in een samenleving met veel hoogopgeleiden. In een samenleving met veel
laagopgeleiden is het immers aannemelijk dat zich onder de laagopgeleiden nog veel ‘verborgen
talent’ bevindt. Werkgevers doen er dan verstandig aan bij de werving van personeel niet alleen op
opleidingsniveau te selecteren maar ook op andere kenmerken die een indicator zijn voor iemands
capaciteiten. In een samenleving met relatief veel hoogopgeleiden is het echter aannemelijk dat
iemand die slechts een lagere opleiding heeft voltooid ook daadwerkelijk over weinig capaciteiten
beschikt. Als alleen het ‘absolute’ opleidingsniveau van belang zou zijn, zoals de human capital
11
80
theorie voorspelt, dan zou men niet verwachten dat de prestaties van laagopgeleiden zouden
samenhangen met hun aandeel in de bevolking.
Hoewel het belang van een hoog opgeleide beroepsbevolking voor het totale werkgelegenheidsniveau,
werkloosheidspercentage en productiviteitspeil van een land dus beperkt is, neemt paradoxalerwijze
het belang van diploma’s voor individuele personen wel toe. Terwijl er op het macroniveau van de
samenleving als geheel sprake lijkt te zijn van waardevermindering van hogere opleidingen (diplomainflatie), wordt het voor een individu juist belangrijker om een diploma te behalen naarmate meer
anderen een diploma hebben. De discrepantie tussen het individuele belang en het maatschappelijke
belang van een hoger opleidingsniveau wordt hiermee groter naarmate het gemiddelde
opleidingsniveau groter is.
Conclusie
Voor individuele burgers is een goede opleiding misschien wel de belangrijkste voorwaarde voor
maatschappelijk succes. Het is dan ook begrijpelijk dat het onderwijs alom wordt gezien als het
instrument bij uitstek om de levenskansen van burgers te vergroten en ongelijkheid in kansen te
verkleinen. Het grote individuele belang van onderwijs betekent echter niet automatisch dat een
grotere onderwijsdeelname ook voor de samenleving als geheel nuttig is. In deze bijdrage heb ik laten
zien dat de maatschappelijke opbrengst, in ieder geval voor zover het gaat om de
werkgelegenheidsgraad, de werkloosheid en de arbeidsproductiviteit, zeker niet gelijk is aan de
optelsom van de individuele opbrengsten. Naarmate het gemiddelde opleidingsniveau van de
bevolking hoger is, lijkt de maatschappelijke waarde van een verdere verhoging van het
opleidingsniveau kleiner te worden.
Bij deze conclusie moet wel de kanttekening worden geplaatst, dat de simulaties in deze bijdrage
slechts een beperkt inzicht bieden in de maatschappelijke opbrengst van onderwijs. Allereerst hebben
de analyses alleen betrekking op de meerwaarde van middelbaar en hoger onderwijs ten opzichte van
lager (secundair) onderwijs. Het is zeer aannemelijk dat het maatschappelijk belang van een
beroepsbevolking die tenminste een basisopleiding heeft wel heel groot is. In de tweede plaats is
alleen rekening gehouden met het directe effect van een groter aantal hoogopgeleiden. Een hoger
opleidingsniveau kan echter niet alleen een direct positief effect hebben op de arbeidsproductiviteit via
de individuele kennis en vaardigheden, maar ook een indirect effect via technologische vernieuwing,
kennisverspreiding, en dergelijke. In de derde plaats beperkte de analyse zich tot drie sociaaleconomische indicatoren, terwijl onderwijs nog tal van andere positieve maatschappelijke effecten zou
kunnen hebben. Denk aan sociale cohesie, veiligheid, culturele en politieke participatie, gezondheid,
etc.
De conclusie van deze bijdrage is dan ook niet dat vergroting van maatschappelijke investeringen in
het onderwijs niet zinvol zou zijn. Maar wel is het gewenst in de toekomst meer aandacht te besteden
aan de maatschappelijke opbrengsten van het onderwijs. Bij zo’n grote uitgavenpost als het onderwijs
12
is het niet verantwoord er voetstoots van uit te gaan dat de grote en zelfs groeiende waarde van een
opleiding voor individuele burgers zich automatisch vertaalt in maatschappelijke opbrengsten.
13
Literatuur
Arrow, Kenneth J. (1973) Higher education as a filter. Journal of Public Economics 2: 193-216.
Becker, Gary S. (1975) Human capital: A theoretical and empirical analysis, with special reference to
education (2nd edition). Chicago/London: The University of Chicago Press.
Brown, David K. (2001) The Social Sources of Educational Credentialism: Status Cultures, Labor
Markets, and Organizations, Sociology of Education (Extra Issue): 19-34.
Collins, Randall (1979) The Credential Society: An Historical Sociology of Education and
Stratification. New York/San Francisco/London: Academic Press.
Hirsch, Fred (1976) The Social Limits to Growth. London: Routledge.
Hoof, Jacques van (1987) De arbeidsmarkt als arena: Arbeidsmarktproblemen in sociologisch
perspectief, Amsterdam: SUA.
OCW (2004) Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2004 (HOOP 2004). Den Haag: Ministerie van
Onderwijs en Wetenschappen.
REU (2003) Conclusies van de Raad over referentieniveaus van Europese gemiddelde prestaties in
onderwijs en opleiding (benchmarks), 8981/03, Brussel: Raad van de Europese Unie.
Spence, Michael A. (1974) Market Signaling: Information Transfer in Hiring and Related Screening
Procedure. Cambridge (Mass.): Harvard University Press.
Thurow, Lester (1975) Generating inequality. Washington (DC): The Brookings Institution.
Weber, Max (1922/2005) Wirschaft und Gesellschaft: Grundriss der verstehenden Soziologie.
Frankfurt am Main: Zweitausendeins.
Noten
* Henri Polak hoogleraar voor arbeidsverhoudingen aan de Universiteit van Amsterdam. Tevens verbonden aan
het Amsterdams Instituut voor ArbeidsStudies (AIAS) en de Burcht (Centrum voor Arbeidsverhoudingen).
1
Feitelijk gaat het om het gemiddelde voor 21 OECD-landen, aangezien voor 9 landen geen informatie over
beloningsverschillen naar opleiding beschikbaar is.
2
Anders dan bij de simulatie van werkgelegenheidsgraad en werkloosheidspercentage is hier niet het
opleidingsniveau van de gehele bevolking van 15-64 jaar als basis genomen, maar het opleidingsniveau van de
werkzame bevolking. Hiermee wordt voorkomen dat de gesimuleerde productiviteitscijfers de weerslag vormen
van zowel directe productiviteitseffect van opleiding als van het participatie-effect.
14