de toekomst van de sociale huisvesting in vlaanderen

‘DE TOEKOMST VAN DE SOCIALE HUISVESTING IN VLAANDEREN’
PERSTEKST NAAR AANLEIDING VAN DE STUDIEDAG, VLAAMS PARLEMENT, 21 JUNI 2007
Situering van het onderzoek en de studiedag
Einde 2004 kende de Vlaamse overheid aan het Kenniscentrum voor Duurzaam Woonbeleid (inmiddels
overgegaan in het ‘Steunpunt Ruimte en Wonen’) de opdracht toe een onderzoek uit te voeren over de
verhuring en financiering van sociale woningen in Vlaanderen. De aanleiding tot het onderzoek was het
voornemen van de Vlaamse regering om het ‘Sociaal Huurbesluit’ te herzien. Dit nieuwe huurbesluit diende
een antwoord te bieden op problemen die werden gesignaleerd vanuit de sector van de sociale huisvesting.
Het Kenniscentrum werd gevraagd aanbevelingen te formuleren voor:
- de afbakening van de doelgroep van de sociale huisvesting;
- het systeem van toewijzing van sociale huurwoningen;
- de formule voor de huurprijsberekening;
- de verdeling van de kosten tussen huurder, verhuurder en overheid.
De onderzoekers stelden zich tot doel principes te formuleren waarop men zich kan baseren bij beslissingen
op elk van deze punten, te verduidelijken welke onderliggende keuzes aan de basis liggen van alternatieve
beleidsopties en aan te geven wat de implicaties zijn van de mogelijke beslissingen. Op deze wijze is het
onderzoek niet alleen dienstig in het kader van de voorbereiding van een nieuw sociaal huurbesluit, maar ook
voor een beleidsdiscussie over de mogelijke oriëntaties op langere termijn.
Dit onderzoek, dat werd uitgevoerd eerste helft 2005, resulteerde in een lijvig rapport. Begin 2007 werd dit
rapport aangevuld met de nieuwe gegevens die beschikbaar kwamen uit de dan beschikbare resultaten van
de Woonsurvey 2005. Hierna volgen enkele van de voornaamste resultaten. Een volledige samenvatting van
het rapport is verkrijgbaar bij het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Departement RWO, Woonbeleid.
Op 21 juni worden de resultaten van het onderzoek gepresenteerd aan en besproken met een ruim publiek.
Contactpersoon
Sien Winters
Coördinator team wonen, Steunpunt Ruimte en Wonen
Projectleider Hoger Instituut voor de Arbeid (HIVA) – KULeuven
Parkstraat 47, 3000 Leuven
[email protected]
De voornaamste resultaten
Kenmerken van de sociale huisvesting in Vlaanderen
In Vlaanderen bedraagt het aandeel sociale huurwoningen op dit ogenblik 5,6% van het totale
woningpatrimonium. Dit aandeel ligt hoger in stedelijk gebied (bv. 7,3% in grootstedelijk gebied, 7,0% in
regionaalstedelijk gebied) dan in buitengebied (3,9%).
Iets meer dan de helft van deze woningen (54%) zijn eengezinswoningen, de rest zijn appartementen of
studio’s. Echte hoogbouw (meer dan vijf bouwlagen) komt in de sociale huisvesting in Vlaanderen slechts
heel beperkt voor. Enkel in het stedelijk gebied vinden we sociale hoogbouw. Een kwart van de sociale
woningen is er gelegen in hoogbouwcomplexen.
Het sociaal huurpatrimonium is in vergelijking met de rest van het Vlaams woningpatrimonium van recentere
datum: 66% is gebouwd na 1971 tegenover 45% van alle woningen.
Sociale woningen zijn doorgaans van goede kwaliteit. We bekeken drie indicatoren van woningkwaliteit:
-
Volgens de Uitwendige Woningschouwing 20051 is slechts 0,2% van de bewoonde sociale
huurwoningen van ‘slechte’ uitwendige kwaliteit, wat significant minder is dan bij private
huurwoningen en zelfs eigendomswoningen. Slechte uitwendige kwaliteit betekent dat deze
woningen moeten vervangen worden of een zeer grondige renovatie vragen.
-
Volgens de index ‘fysische staat van de woning’ (index Vanneste e.a., 2004; berekend op
Woonsurvey 20052) krijgt 56,1% van de sociale woningen het oordeel ‘goed’, tegenover 45,9%
van de private huurwoningen en 71,2% van de eigendomswoningen. Deze index is gebaseerd
op het oordeel van de bewoners over de inwendige en uitwendige woningkwaliteit.
-
Een derde index (index Vanneste e.a., 2004; berekend op Woonsurvey 2005) houdt ook
rekening met het comfort van de woning. Er werd nagegaan hoeveel woningen minstens over
‘basiskwaliteit’ beschikken, waaronder wordt verstaan: toilet en badkamer aanwezig, en
minstens drie grote herstellingen nodig. Hier scoorde de sociale huisvesting met 79,0%
beduidend beter dan de private huur (64,8%) en zelfs dan de eigendomswoningen (76,0%).
De bewoners van sociale woningen hebben een relatief zwak profiel.
1
2
-
De helft van de sociale huurders heeft een inkomen dat tot het eerste inkomensquintiel (de 20%
laagste inkomens) behoort. In het tweede inkomensquintiel vinden we 28% van de sociale
huurders. Het betreft hier het ‘equivalent inkomen’, wat wil zeggen dat het is uitgezuiverd voor
verschillen in gezinsgrootte.
-
Naar leeftijd vinden we bij de sociale huurders een oververtegenwoordiging van de oudere
bevolking. Van 36% van de huishoudens die een sociale woning huren is het gezinshoofd 65
jaar of ouder (tegenover 28% van alle huishoudens).
Het betreft een objectief uitwendig onderzoek naar de woningkwaliteit uitgevoerd in 2005 door inspecteurs van de
Vlaamse administratie bij 8.216 woningen in Vlaanderen.
De Woonsurvey 2005 is een bevraging van 5.214 Vlaamse gezinnen over hun woonsituatie en –wensen.
2
-
Alleenstaanden (39%) en eenoudergezinnen (16%) zijn oververtegenwoordigd in de sociale
huisvesting (tegenover resp. 26% en 7% van alle huishoudens).
-
Naar scholingsgraad zien we een duidelijke oververtegenwoordiging van laaggeschoolden. Ook
werklozen en zieken of arbeidsongeschikten zijn oververtegenwoordigd (resp. 14,6% en 8,8% in
de sociale huur tegenover 4,8 en 3,2% van alle huishoudens).
Ten opzichte van 1999 (Pannecoucke e.a., 2001) zien we een verzwakking van het profiel van de sociale
huurder. Dit blijkt uit de daling van het gemiddeld equivalent inkomen3, van resp. 970 euro naar 913 euro. Het
aandeel huishoudens in het laagste inkomensquintiel is gestegen van 42% naar 50%. We kunnen uit deze
evolutie geen conclusies trekken wat betreft het al dan niet meer instromen van zwakkere groepen. Een
belangrijke deel van de verklaring achter het gewijzigde profiel is ongetwijfeld de veroudering van de zittende
huurders. Het aandeel huishoudens met een gezinshoofd van 65 jaar en ouder nam immers toe van 27,7%
naar 35,7%. Daar tegenover staat dat het aandeel werklozen daalde (van 16,3% naar 14,6%) alsook het
aandeel huishoudens waarvan het gezinshoofd ziek of arbeidsongeschikt is (daalde van 11,0% naar 8,8%).
Volgens de Woonsurvey 2005 bedraagt de gemiddelde maandelijkse huurprijs voor een sociale woning 258
euro4, wat heel wat minder is dan op de private huurmarkt (431 euro). Van de sociale huurders betaalt 41%
minder dan 300 euro per maand. Bij de private huurders is dit 10%. Bovenop de huurprijs komen wel nog de
kosten voor verwarming, electriciteit, gezamenlijk onderhoud, etc. Voor een sociale woning betekent dit nog
120 euro extra (tegenover 127 euro in de private huur).
Ondanks deze relatief lage huurprijs ondervinden nog heel wat sociale huurders problemen met het betalen
van hun huur. Van de sociale huurders geeft 12,2% meer dan 30% van het inkomen uit aan huur, wat
doorgaans als een maximum grens wordt gezien. Toch komen volgens deze indicator
betaalbaarheidsproblemen nog meer voor in de private huursector, waar 39,2% boven deze norm zit. Wordt
gekeken naar het inkomen dat overblijft na het betalen van de huur, dan blijken sociale huurders echter
minder goed af te zijn dan private huurders. Zij houden gemiddeld nog 720 euro equivalent inkomen over,
tegenover 929 euro voor de private huurders. De verklaring ligt in het lagere inkomen van de sociale
huurders.
De relatief goede woningkwaliteit en de relatief lage huurprijs verklaren mee waarom de sociale huurder
doorgaans een tevreden huurder is. Gevraagd naar hun tevredenheid met de woning, antwoordt 88,9% van
de sociale huurders ‘tevreden’ of ‘zeer tevreden’ te zijn (tegenover 80,0% in de private huur). De tevredenheid
met de woonomgeving ligt bij de sociale huurder wel iets lager (86,7% tegenover 89,2% in de private huur),
maar is toch nog zeer goed. Deze grote tevredenheid uit zich ook in de verhuisgeneigdheid. Van de sociale
huurders wenst 45% zeker niet te verhuizen (tegenover 29% in de private huur).
Deze nieuwe gegevens over sociale huurders op basis van de Woonsurvey 2005 bevestigen de conclusies
van vroeger onderzoek (Pannecoucke e.a., 2001). Beide onderzoeken nuanceren sterk het beeld dat in de
publieke opinie, in de media en in de debatten over de sector overheerste tijdens de jaren ’90 en de eerste
helft van dit decennium en waarin de hele sector toch wel erg geproblematiseerd werd. Zo werd er vaak
geduid op de toenemende instroom van zwakke groepen (allochtonen, werklozen, sociaal zwakken,
psychiatrische patiënten…), een fenomeen dat vaak rechtstreeks in verband werd gebracht met het bestaan
van leefbaarheidsproblemen in de sociale woonwijken. Volgens bovenstaande gegevens blijkt er geen
algemene malaise te bestaan in de sociale huisvesting. Er zijn ongetwijfeld huurders die problemen
3
4
In constante prijzen van 2005.
Volgens gegevens van de VMSW (alle sociale huurders) ligt de gemiddelde huurprijs nog lager.
3
veroorzaken en in sommige wijken is de leefbaarheid ook serieus aangetast. Maar deze problemen moeten in
de juiste proporties worden gezien, tegen de achtergrond van de algemene en objectieve gegevens.
Waar naar toe met de sociale huisvesting in Vlaanderen?
Het Belgische huisvestingsbeleid is in het verleden vooral gericht geweest op eigendomsverwerving,
voornamelijk via de fiscaliteit. Waar andere landen na de tweede wereldoorlog de heropbouw in belangrijke
mate realiseerden via sociale woningbouw, werd in België vooral de particuliere woningbouw aangemoedigd.
De sociale huursector was oorspronkelijk bedoeld voor een brede groep van de bevolking. Pas in 1961
werden inkomensgrenzen ingevoerd. Vandaag komt een kleine 40% van de huishoudens die een private
woning huren op basis van het inkomen in aanmerking om een sociale woning te huren. Het gaat hier over
naar raming een 180.000 huishoudens (deze en volgende ramingen zijn te interpreteren met een
betrouwbaarheidsmarge).
In andere Europese landen zien we heel andere sociale huisvestingssystemen. Het aandeel sociale
huurwoningen ligt in vele landen hoger en de doelgroep is vaak ruimer omschreven. Zo zien we bijvoorbeeld
in Nederland (35% sociale huur) en in Engeland (20% sociale huur) de sociale huisvesting inspelen op de
woonbehoeften van de ouder wordende bevolking of woningen bouwen voor mensen met een handicap. Maar
ook middeninkomens of zelfs hogere inkomens hebben soms toegang tot de sociale huisvesting. In Zweden
en Denemarken bestaan geen inkomensgrenzen.
Zowel overheden als private organisaties bieden in Europa sociale woningen aan. De private organisaties zijn
meestal non-profit organisaties, zoals ook in Vlaanderen. In Duitsland en Spanje worden sociale woningen
ook winstgevend verhuurd. In Duitsland kunnen private woningen tijdelijk het statuut krijgen van sociale
woning indien de private eigenaars deze verhuren volgens een door de overheid opgelegd
toewijzingsmechanisme. In Denemarken zijn sociale woningen vooral collectief eigendom van de huurders.
Verhuren van sociale woningen is niet steeds de enige opdracht van de sociale huisvestingsmaatschappijen.
Ook dienstverlening en begeleiding bieden aan zwakke groepen, samenwerken met welzijnsvoorzieningen,
bijdragen tot de veiligheid en sociale inclusie via projecten van stadsontwikkeling behoren in vele landen tot
de kerntaken van de huisvestingsmaatschappijen. In Engeland bieden de huisvestingsmaatschappijen
bijvoorbeeld ook thuiszorg aan hulpbehoevende bewoners. In Nederland en Engeland vinden we
huisvestingsorganisaties die actief zijn in de ouderenzorg.
Een verruimde opdracht voor de sociale huisvesting behoort ook in Vlaanderen tot de mogelijkheden. Zo zien
we ook in Vlaanderen mogelijkheden voor de sociale huisvesting om in te spelen op de groeiende behoeften
van de ouder wordende bevolking. Een voordeel van dergelijke taakuitbreiding zou zijn dat het draagvlak van
de sociale huisvesting er door kan vergroten. Indien niet alleen lage inkomens toegang zouden krijgen tot de
sociale woningen, kunnen zo inkomsten worden gegenereerd die mee kunnen worden ingebracht in de
financiering van de sector en dus kunnen bijdragen tot de betaalbaarheid van het wonen voor de zwaksten. Er
kan op deze wijze ook beter gewerkt worden aan gemengde woningbouwprojecten, waarin inclusief en
geïntegreerd wonen voorop staat.
Toch zijn er ook ernstige beperkingen om dit verruimd model in de praktijk te brengen. In de eerste plaats is
het huidige sociale huurpatrimonium onvoldoende groot om deze bredere taak op te nemen en tegelijkertijd
het betaalbaar wonen voor de zwaksten veilig te stellen. Wordt gekozen voor dit model, dan moet dus
gezocht naar manieren om het aanbod aanzienlijk uit te breiden, bijvoorbeeld door in belangrijke mate private
(winstgevende) verhuurders mee in te schakelen. Ook de beleidskeuze om eigendomsverwerving aan te
moedigen via de fiscaliteit begrenst de mogelijkheden van dit model, omdat de overgrote meerderheid van
4
wie een hoger inkomen heeft, doorstroomt naar de eigendomssector. De mogelijkheden om winsten te
realiseren met sociale verhuring blijven op die manier beperkt. Ten slotte worden de mogelijkheden van dit
model beperkt door de Europese regelgeving, die stelt dat subsidies voor huisvesting beperkt moeten blijven
tot woningen voor lage inkomens.
Het huidige Vlaamse sociale huurstelsel vertoont vooral kenmerken van een huisvestingssyteem dat in de
literatuur het ‘sociaal vangnet’ wordt genoemd. Dergelijk systeem treffen we ook aan in Ierland en Engeland.
In het sociaal vangnetmodel wordt de doelgroep beperkt tot huishoudens voor wie betaalbaar wonen een
probleem is. Er is een grote voorrang voor de zwakste groepen. De sociale huisvestingsmaatschappijen
hebben een relatief beperkte autonomie bij het bepalen van de huurprijs en de toewijzing van woningen. De
overheid draagt in dit model de eindverantwoordelijkheid om de financiële rekening van de sector sluitend te
maken. De omvang van de sociale huisvesting kan relatief beperkt blijven. Dergelijk sociaal
huisvestingssysteem vindt men doorgaans in landen waar eigendomsverwerving aangemoedigd wordt via de
fiscaliteit.
Het Vlaamse stelsel heeft vele kenmerken van dit systeem, maar verschilt toch op een aantal punten. Zo
bestaat er hier geen absolute voorrang voor daklozen, één van de groepen waarvoor het recht op wonen toch
wel het meest is aangetast. Een consequente keuze voor het sociaal vangnetmodel, impliceert ook dat via de
huurprijsreglementering de betaalbaarheid voor de laagste inkomens is verzekerd. Dit is nu niet helemaal het
geval. De huisvestingsmaatschappijen beschikken over een zekere autonomie in het bepalen van de
huurprijs. Financiële tekorten worden soms opgevangen door de huurprijzen te verhogen, ten koste van de
betaalbaarheid voor de laagste inkomens. Als men er voor opteert deze vrijheidsmarge van de sociale
huisvestingsmaatschappijen te beperken om betaalbare huren te garanderen, dan impliceert dit wel dat de
overheid de volledige financiële verantwoordelijkheid moet dragen. Het financieringssysteem van de sociale
huisvesting moet het dan dus mogelijk maken dat de huisvestingsmaatschappijen financieel sluitend kunnen
verhuren. Het is immers niet realistisch in dergelijk systeem nog van de sociale verhuurders te verwachten dat
zij eigen inkomsten realiseren. Een alternatief is dat de verhuurders alle kosten doorrekenen in de huurprijzen
en dat de betaalbaarheid gegarandeerd wordt via een huursubsidie.
Hoeveel sociale woningen hebben we nodig om het ‘vangnetmodel’ consequent in de praktijk te brengen? We
berekenden daartoe op basis van de Woonsurvey 2005 hoeveel huishoudens voldoen aan volgende
voorwaarden:
- een private woning huren (wat de facto overeenkomt met geen eigen woning hebben)
- een equivalent inkomen hebben in het eerste of tweede inkomensquintiel
- ofwel meer dan 30% van het inkomen uitgeven aan huur, ofwel een woning huren die
beoordeeld wordt als niet geschikt voor bewoning.
Een raming onder deze voorwaarden levert als resultaat een bijkomende behoefte aan sociale woningen van
176.000 op. Beperkt tot het eerste inkomensquintiel gaat het over een 100.000-tal huishoudens. Opmerkelijk
is dat het eerste cijfer vergelijkbaar is met het aantal huishoudens dat voldoet aan de huidige wettelijke
voorwaarden voor een sociale woning (zie hierboven). Ter vergelijking: in 2006 stonden 58.150 huishoudens
op de wachtlijst voor een sociale woning. Niet iedereen die recht heeft op een sociale woning, vraagt er dus
één aan.
Momenteel wordt gewerkt aan een nieuw sociaal huurbesluit. Dit besluit zal bepalen wie in aanmerking komt
voor een sociale woning, hoe woningen worden toegewezen, aan welke huurprijs ze worden verhuurd en hoe
ver daarbij de autonomie van de huisvestingsmaatschappij of het lokale bestuur zal reiken. Met dit onderzoek
hebben wij getracht het proces van beleidsvoorbereiding te ondersteunen. Het is aan het beleid om de keuzes
te maken. De conclusies van dit onderzoek roepen volgens ons vooral op tot het maken van consequente
keuzes.
5