Open sky overeenkomsten: de Commissie verheugt

,3
Brussel, 5 november 2002
2SHQ VN\RYHUHHQNRPVWHQ GH &RPPLVVLH YHUKHXJW
]LFK RYHU KHW DUUHVW YDQ KHW (XURSHVH +RI YDQ
-XVWLWLH
'H &RPPLVVLH YHUKHXJW ]LFK RYHU KHW DUUHVW YDQ KHW (XURSHVH +RI YDQ
-XVWLWLH LQ GH ]RJHQDDPGH RSHQ VN\]DNHQ GLH EHWUHNNLQJ KHEEHQ RS GH
OHJDOLWHLWYDQELODWHUDOHRYHUHHQNRPVWHQGLHDFKWOLGVWDWHQYDQGH(*PHWGH
9HUHQLJGH6WDWHQKHEEHQJHVORWHQ'LWDUUHVWLVHHQEHODQJULMNHVWDSYRRUGH
RQWZLNNHOLQJYDQHHQQLHXZFRKHUHQWHQG\QDPLVFK(XURSHHVEHOHLGRSKHW
JHELHG YDQ LQWHUQDWLRQDOH OXFKWYDDUW ,Q GH PHHVWH HFRQRPLVFKH VHFWRUHQ
VSUHHNW(XURSDPHWppQVWHPELMLQWHUQDWLRQDOHRQGHUKDQGHOLQJHQHQEHSDDOW
KHW PHGH GH RQWZLNNHOLQJHQ 7RW GXVYHU JROG GDW QLHW YRRU GH OXFKWYDDUW
RPGDW HONH OLGVWDDW ]LMQ HLJHQ DJHQGD KDG 8LW KHW DUUHVW YDQ KHW +RI EOLMNW
GXLGHOLMN GDW LQ (XURSD YRRUWDDQ ]DO PRHWHQ ZRUGHQ VDPHQJHZHUNW ELM KHW
EHSDOHQ HQ KHW QDVWUHYHQ YDQ JH]DPHQOLMNH GRHOVWHOOLQJHQ 'H &RPPLVVLH
VWDDW NODDU RP KDDU URO WH YHUYXOOHQ YHUNODDUGH /R\ROD GH 3DODFLR 9LFH
YRRU]LWWHUYDQGH&RPPLVVLHGLHPHWYHUYRHUHQHQHUJLHLVEHODVW
Van bijzonder belang is de uitspraak van het Hof dat de QDWLRQDOLWHLWVFODXVXOHV in
de overeenkomsten, die de internationale vervoersrechten beperken tot de nationale
luchtvaartmaatschappijen van de betrokken landen, in strijd zijn met het Verdrag. De
Commissie had geargumenteerd dat deze clausules een schending betekenden van
de in het Verdrag vastgelegde fundamentele vrijheid van vestiging, waarbij
Gemeenschapsonderdanen zonder enige discriminatie in de gehele Gemeenschap
ondernemingen kunnen oprichten. Het Hof bevestigt dat de clausules in kwestie
discrimineren tussen bedrijven uit de Gemeenschap op grond van de nationaliteit
van de eigenaars.
De Commissie is van mening dat deze discriminatie de voordelen van de in 1992
ondernomen liberalisering van de interne markt heeft beperkt, aangezien het voor
luchtvaartmaatschappijen uit de Gemeenschap met internationale luchtroutes niet
mogelijk is binnen de Gemeenschapsgrenzen vrij te investeren en zich te verenigen.
Volgens de meeste bilaterale overeenkomsten, waaronder die waarop dit arrest
betrekking heeft, moeten Europese luchtvaartmaatschappijen meer dan vijftig
percent van hun aandelen in handen van nationale onderdanen houden, anders
lopen zij het gevaar hun internationale vervoersrechten te verliezen.
Van evenveel belang is de bevestiging door het Hof van het beginsel dat de
Gemeenschap bevoegd is voor internationale betrekkingen in alle gevallen waarin
interne EG-regels zijn vastgesteld en gevolgen hebben voor bedrijven uit derde
landen. Praktisch het gehele luchtvaartgebied valt thans onder Europese wetgeving
en de lidstaten kunnen op dit gebied niet langer verbintenissen tegenover andere
landen aangaan. Lidstaten die bilaterale afspraken maken, lopen het gevaar
conflicten te creëren tussen hun verbintenissen op internationaal niveau en hun
verplichtingen krachtens het Gemeenschapsrecht.
Teneinde de betrekkingen tussen de lidstaten en de VS in overeenstemming te
brengen met het Gemeenschapsrecht, dient er dus dringend werk te worden
gemaakt van onderhandelingen tussen de EU en de VS met het oog op een voor de
gehele EU geldende overeenkomst die de problematische bilaterale
overeenkomsten vervangt. De Commissie heeft daartoe de lidstaten voorstellen
gedaan voor onderhandelingen over een "transatlantisch gemeenschappelijk
luchtvaartgebied" dat meer openheid kan brengen in de betrekkingen tussen de EU
en de VS. In de nabije toekomst zullen ook onderhandelingen met andere derde
landen worden voorgesteld.
De Commissie zal spoedig een mededeling indienen waarin het beleid inzake
externe betrekkingen op luchtvaartgebied wordt uiteengezet met voorstellen voor het
onderhandelen over, het sluiten en het beheren van internationale luchtvaartovereenkomsten.
2
$FKWHUJURQGLQIRUPDWLHGHRSHQVN\UHFKWV]DNHQ
,QOHLGLQJ
1. In december 1998 heeft de Europese Commissie bij het Europese Hof van
Justitie rechtszaken aanhangig gemaakt tegen zeven lidstaten van de EU
(Oostenrijk, België, Denemarken, Finland, Duitsland, Luxemburg, Zweden) die
met de Verenigde Staten bilaterale open sky-overeenkomsten op het gebied
van luchtvervoer hadden gesloten. Een achtste zaak werd aanhangig gemaakt
tegen het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot de "Bermuda II"-overeenkomst
met de VS.
2. In oktober 1999 besloot Nederland zich aan de zijde van de andere lidstaten bij
de rechtszaken aan te sluiten.
3. De pleidooien werden gehouden in mei 2001 en de advocaat-generaal diende
op 31 januari 2002 zijn conclusie in. Het Hof heeft thans een definitief arrest
uitgesproken.
4. De Commissie onderzoekt momenteel de mogelijkheden voor verdere
gerechtelijke stappen tegen Nederland (als direct betrokkene), Frankrijk, Italië
en Portugal, die ondertussen eveneens bilaterale open sky-overeenkomsten
met de Verenigde Staten hebben gesloten.
6WDQGSXQWYDQGH&RPPLVVLHLQ]DNHKHWLQWHUQDWLRQDOHOXFKWYHUYRHUEHOHLG
5. In 1992 hebben de lidstaten van de Europese Unie besloten een interne markt
op het gebied van luchtvervoer tot stand te brengen. Door deze liberalisering
van de luchtvaart kunnen alle luchtvaartmaatschappijen uit de Europese
Gemeenschap in de gehele EU passagiers en goederen vervoeren. Alle in de
EU gevestigde luchtvaartmaatschappijen kunnen thans met gelijke rechten
vanuit
hun
thuisbasis
luchtdiensten
exploiteren.
Europese
luchtvaartmaatschappijen zijn eveneens gerechtigd om waar ook in de EU
onder dezelfde voorwaarden als de plaatselijke maatschappijen te opereren.
6. De Commissie was van mening dat, net zoals bij andere takken van de
economie, de opheffing van interne handelsbelemmeringen gepaard diende te
gaan met een gemeenschappelijk extern beleid tegenover andere landen.
Volgens de Commissie zouden de lidstaten van de EU niet langer op een
individuele basis bilaterale overeenkomsten met derde landen mogen aangaan.
Zij stelde dat dergelijke overeenkomsten:
a) de werking van de interne markt en alle desbetreffende regels aantasten.
Luchtvaartmaatschappijen uit de EU dienen aan strenge criteria te voldoen om
als Europese luchtvaartmaatschappijen te worden erkend en het is niet de
bedoeling dat zij oneerlijke concurrentie ondervinden van externe
luchtvaartmaatschappijen die niet aan die criteria voldoen of die in eigen land in
een beschermde omgeving opereren. Toegang tot de EU-markt mag aan
buitenlandse luchtvaartmaatschappijen alleen worden verleend op een wijze
die voor de EU als geheel aanvaardbaar is;
b) discrimineren ten voordele van de nationale luchtvaartmaatschappijen in elke
lidstaat en ten nadele van luchtvaartmaatschappijen waarvan de eigenaars
elders in de EU zijn gevestigd, door luchtvervoersrechten naar buitenlandse
bestemmingen toe te kennen op basis van de nationaliteit. Dit is in strijd met
een van de fundamentele regels van het Verdrag. Deze op de nationaliteit
gebaseerde regels belemmeren bovendien de concurrentie tussen
luchtvaartmaatschappijen uit de Europese Gemeenschap en hebben
daadwerkelijk de Europese industrie verhinderd zich te verenigen tot
economisch sterkere internationale bedrijven, omdat de nationale luchtvaartmaatschappijen het risico niet kunnen lopen hun zuivere nationaliteit te
verwateren.
7. Gezien deze juridische problemen was de Commissie van mening dat de
lidstaten geen afzonderlijke onderhandelingen over bilaterale overeenkomsten
met derde landen mogen voeren en dergelijke overeenkomsten ook niet mogen
aangaan.
'HRYHUHHQNRPVWHQPHWGH9HUHQLJGH6WDWHQ
2SHQ6N\
8. In november 1994 heeft de Amerikaanse minister van verkeer Peña een
"International Aviation Policy Statement" (beleidsverklaring inzake
internationale luchtvaart) bekendgemaakt met een krachtig pleidooi voor een
open luchtvaartwereld. De VS boden zogenaamde open sky-overeenkomsten
aan, onder andere, de lidstaten van de EU aan. Met die overeenkomsten werd
liberalisering van het luchtverkeer tussen de ondertekenende partijen beoogd,
inclusief het recht om door te vliegen naar een bestemming in een derde land ook bekend als vervoersrechten van de "vijfde vrijheid" (bijvoorbeeld het recht
om een vlucht van New York naar Brussel voort te zetten naar München).
9. De Europese Commissie heeft de lidstaten verzocht geen nieuwe
overeenkomsten met de Verenigde Staten aan te gaan om de hierboven
uiteengezette redenen, maar de acht in deze zaken genoemde lidstaten
(Oostenrijk, België, Denemarken, Finland, Duitsland, Luxemburg, Zweden en
het VK) hebben dat wel gedaan. Zeven waren volledige open skyovereenkomsten, zoals hierboven beschreven. De VK/VS-overeenkomst bevat
soortgelijke bepalingen inzake nationaliteit, maar houdt, wat de
verkeersrechten betreft, meer beperkingen in dan de andere overeenkomsten.
2
6WDQGSXQWYDQGH&RPPLVVLH
10. De Commissie steunt het streven naar liberalisering en is ervan overtuigd dat
de open sky-overeenkomsten voordelen voor de Europese consumenten en
bedrijven hebben opgeleverd. De Commissie meent echter dat de bilaterale
onderhandelingen en overeenkomsten van afzonderlijke lidstaten er geen
rekening mee hebben gehouden dat de EU één grote geliberaliseerde markt is
geworden, ongeveer zoals de Amerikaanse markt aan de andere kant van de
Atlantische Oceaan. Volgens de Commissie hebben deze bilaterale
overeenkomsten, die allesbehalve evenwichtige overeenkomsten tussen twee
partners van gelijke grootte zijn, Amerikaanse luchtvaartmaatschappijen
aanzienlijke exploitatiekansen op de Europese markt opgeleverd, zonder dat
daar tegenover gelijkwaardige rechten voor Europese luchtvaartmaatschappijen in de Verenigde Staten staan.
11. Amerikaanse luchtvaartmaatschappijen kunnen bijvoorbeeld dankzij deze
lappendeken van overeenkomsten vrij van een willekeurig punt in de VS naar
bijna elke bestemming in de EU vliegen, terwijl Europese luchtvaartmaatschappijen slechts vanuit hun eigen land naar Amerikaanse
bestemmingen kunnen vliegen. Bovendien kunnen Amerikaanse luchtvaartmaatschappijen gebruik maken van hun rechten van de "vijfde vrijheid" om
tussen twee punten binnen de interne markt van de EU te vliegen, terwijl
luchtvaartmaatschappijen uit de Europese Gemeenschap niet over dergelijke
rechten beschikken tussen verschillende bestemmingen binnen de
Amerikaanse markt.
12. De in de overeenkomsten vervatte nationaliteitsbeperkingen hebben de
Europese luchtvaartmaatschappijen van de mogelijkheid beroofd om sterke
bedrijven van trans-Europees formaat op te bouwen, terwijl voor hun
tegenhangers in andere takken van bedrijf wel die mogelijkheid bestond.
Daardoor is er aanzienlijk minder ruimte voor intra-Europese rationalisering en
investering. De huidige financiële problemen bij sommige Europese luchtvaartmaatschappijen hebben de structurele problemen in de industrie blootgelegd
die ten dele door deze distorsies zijn veroorzaakt.
13. De moeilijkheden bij bepaalde nationale luchtvaartmaatschappijen in de EU
hebben tevens aangetoond hoe gevaarlijk het is voor internationale
verbindingen afhankelijk te zijn van nationale luchtvaartmaatschappijen.
Sommige nationale luchtvaartmaatschappijen uit de EU hebben veel transatlantische routes moeten opgeven, waardoor een tekort aan directe vluchten
is ontstaan. Volgens de huidige overeenkomsten kunnen alleen Amerikaanse
luchtvaartmaatschappijen in deze leemte voorzien, aangezien de
overeenkomsten beperkingen inhouden voor de aanwijzing van
luchtvaartmaatschappijen van elders in Europa om op deze routes te vliegen.
Dit is een verlies voor de gehele Europese industrie.
+RHKHWYHUGHUPRHW
14. De Commissie is van mening dat bij onderhandelingen met de Verenigde
Staten en trouwens met alle andere handelspartners van de EU een
evenwichtig resultaat voor de EU alleen maar kan worden bereikt door
bundeling van de onderhandelingsposities van alle lidstaten van de EU en een
gezamenlijke benadering van het externe beleid op dit gebied.
15. Een dergelijke gezamenlijke aanpak, waarbij de EU met een enkele en
krachtige stem spreekt, wordt momenteel bij praktisch alle belangrijke
internationale handelsonderhandelingen met goed resultaat toegepast. De
Commissie ziet geen reden om voor luchtvervoer op een andere wijze te werk
te gaan.
3
%,-/$*(
-XULGLVFKHDUJXPHQWHQYDQGH&RPPLVVLH
1. De Commissie heeft voor het Hof gesteld dat zij de exclusieve bevoegdheid
heeft
om
namens
de
lidstaten
te
onderhandelen
over
luchtvervoersovereenkomsten met derde landen. De Gemeenschap leidt deze
externe bevoegdheid in burgerluchtvaartaangelegenheden af uit de bepalingen
van het Verdrag inzake vervoer, met name artikel 80, lid 2, (ex artikel 84) EGVerdrag, waar het EHvJ in het AETR-arrest naar verwijst. Daarin wordt als
beginsel gesteld dat zodra er communautaire regelgeving is op een bepaald
gebied, zoals luchtvervoer, de Gemeenschap bij uitsluiting bevoegd is om op
dit gebied onderhandelingen te voeren. Dit staat bekend als de doctrine van
geïmpliceerde bevoegdheden:
'HOLGVWDWHQ]LMQQLHWODQJHUJHUHFKWLJGPHWGHUGHODQGHQYHUSOLFKWLQJHQDDQWH
JDDQQDDUJHODQJJHPHHQVFKDSSHOLMNHUHJHOVZRUGHQLQJHYRHUGGLHGRRUGH]H
YHUSOLFKWLQJHQNXQQHQZRUGHQDDQJHWDVW
2. Naar de mening van de Commissie verstoren de open sky-overeenkomsten de
werking van de interne markt op het gebied van het luchtvervoer, zoals
vastgesteld door EU-wetgeving. Met het "derde pakket" van liberaliseringsmaatregelen werd de totstandbrenging van een interne markt op het gebied
van luchtvaartdiensten beoogd, aan de hand van een volledige reeks
communautaire voorschriften inzake de structuur en werking van die markt en
met name voor de toegang tot luchtroutes tussen en binnen de lidstaten.
Zodoende moet een open en geliberaliseerde markt tot stand komen waarin
luchtvaartmaatschappijen vrij diensten kunnen verrichten geheel in
overeenstemming met de vraag en hun commercieel inzicht.
3. De Commissie is van oordeel dat de onderhandelingen over bilaterale open
sky-overeenkomsten door de lidstaten afzonderlijk een gevaar voor dit "derde
pakket" van liberaliseringsmaatregelen betekenen, omdat de overeenkomsten
tot discriminatie tussen EU-luchtvaartmaatschappijen leiden en concurrentievervalsing veroorzaken.
4. De open sky-overeenkomsten verlenen luchtvaartmaatschappijen uit de VS
vervoersrechten naar, van en binnen de EU, waardoor buitenlandse
luchtvaartmaatschappijen daadwerkelijk toegang tot de Europese markt wordt
verleend. De lidstaten reserveren bovendien het exclusieve recht om van hun
grondgebied naar de VS te vliegen voor hun eigen nationale luchtvaartmaatschappijen, waardoor wordt gediscrimineerd tussen zogezegd gelijke EUluchtvaartmaatschappijen.
5. Dergelijke toewijzing van vervoersrechten op basis van nationaliteit beperkt de
concurrentie tussen EU-luchtvaartmaatschappijen en maakt het voor EUluchtvaartmaatschappijen met wereldambities onmogelijk om internationaal te
opereren vanuit een andere dan de eigen lidstaat. Volgens de huidige
overeenkomsten zouden zij geen toegang hebben tot internationale
vervoersrechten. Dit vormt een ernstige belemmering voor vrije vestiging in
Europa.
Het "derde pakket" omvat Verordening nr. 2407/92 van de Raad betreffende exploitatievergunningen voor luchtvaartmaatschappijen, Verordening nr. 2408/92 van de Raad betreffende
de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes en
Verordening nr. 2409/92 van de Raad betreffende tarieven voor luchtvaartdiensten.
6. Kortom stelt de Commissie dat open sky-overeenkomsten:
a) de interne markt verstoren door toegang te verlenen aan niet-Europese
luchtvaartmaatschappijen;
b) in strijd zijn met het beginsel van niet-discriminatie tussen Europese
luchtvaartmaatschappijen;
c) het concept van luchtvaartmaatschappij van de Europese Gemeenschap, zoals
vastgelegd in EU-wetgeving, ondermijnen - door luchtvaartmaatschappijen de
toegang tot internationale routes vanuit andere lidstaten dan de eigen lidstaat
te ontzeggen wordt het recht van vrije vestiging aangetast.
7. De Commissie is ervan overtuigd dat door gezamenlijk te onderhandelen de
EU
betere
resultaten
voor
luchtreizigers
en
voor
Europese
luchtvaartmaatschappijen kan verkrijgen. Zij kan meer gewicht in de schaal
leggen om een evenwichtige en wederkerige overeenkomst af te sluiten die de
bestaande liberalisering versterkt, het concept van gelijke toegang tot de markt
voor luchtvaartmaatschappijen in Europa behoudt en de in bestaande
overeenkomsten
verleende
rechten
respecteert.
Een
wereldwijde
overeenkomst zou het bovendien mogelijk maken gemeenschappelijke
mededingingsregels vast te stellen, met het oog op het beslechten van
eventuele geschillen en het voorkomen van praktijken die niet bevorderlijk voor
de concurrentie zijn.
2