De beëindiging van informele relaties en het ouderschapsplan

 De beëindiging van informele relaties en het ouderschapsplan Naam: ANR: Afstudeerrichting: Examencommissie: Afstudeerdatum: Loes de Rijk 281259 Rechtsgeleerdheid; accent privaatrecht Mw. mr. R. de Jong Mw. mr. V.M. Smits 3 februari 2012
Voorwoord Voor u ligt mijn masterscriptie ter afronding van mijn studie Rechtsgeleerdheid aan de Tilburg University. Mijn interesse in het familie-­‐ en jeugdrecht werd gewekt door de colleges die ik tijdens mijn masteropleiding heb gevolgd. De keuze om vooral de regeling van het verplicht ouderschapsplan bij ouders met een informele relatie te onderzoeken heb ik gemaakt naar aanleiding van een college van de heer Vlaardingerbroek. De ongrijpbaarheid van een informele relatie was iets wat mij erg intrigeerde. Ik wil graag van deze gelegenheid gebruik maken om een aantal personen te bedanken. Allereerst gaat mijn dank uit naar mevrouw De Jong, voor de begeleiding en de feedback. Daarnaast wil ik mevrouw Smits bedanken voor de bereidheid om deel uit te maken van de examencommissie. Ik wil ook graag mijn ouders bedanken voor hun steun en de mogelijkheid om te gaan studeren. We waren het misschien niet altijd eens over de manier waarop ik het aanpakte, maar het is uiteindelijk gelukkig toch allemaal goed gekomen. Ik wil Janneke bedanken voor de tijd in Tilburg, de ontzettend leuke reisjes tijdens mijn studie en alle ‘succes’-­‐maaltijden. Ron, bedankt voor je liefde en steun, en voor de vele keren dat je me meegenomen hebt naar de bibliotheek, het heeft zijn vruchten afgeworpen. Tot slot wil ik mijn vriendinnen bedanken voor de vele leuke momenten tijdens colleges en natuurlijk vooral de momenten daarbuiten, zonder jullie was mijn studententijd lang niet zo leuk geweest. Loes de Rijk Tilburg, februari 2012 Inhoudsopgave 1. 1.1 1.2 1.3 Inleiding........................................................................................................................................1 Onderzoeksonderwerp .................................................................................................................1 Centrale onderzoeksvraag ............................................................................................................2 Opbouw ........................................................................................................................................2 2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 Het ouderschapsplan bij de beëindiging van een relatie............................................................4 De parlementaire geschiedenis van de Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding....................................................................................................................4 Artikel 815 Rv................................................................................................................................6 Het ouderschapsplan bij de beëindiging van een informele relatie .............................................8 Verschillen in de huidige regeling van het ouderschapsplan bij beëindiging van een formele relatie en bij beëindiging van een informele relatie .......................................................9 Conclusie.....................................................................................................................................11 3. 3.2 3.3 3.4 3.5 3.5.1 3.5.2 3.5.3 3.5.4 3.5.5 3.6 Knelpunten van de huidige regeling..........................................................................................12 De oncontroleerbaarheid van het moment waarop de relatie wordt beëindigd .......................12 De onbekendheid met het ouderschapsplan..............................................................................15 De verschillen tussen de regeling van het verplicht ouderschapsplan bij de beëindiging van een formele relatie en bij de beëindiging van een informele relatie...................................16 Informele relaties die buiten de huidige regeling vallen ............................................................18 Erkenning en gezagsaantekening ...............................................................................................19 Gezamenlijk gezag ex art. 1:253t BW .........................................................................................19 Adoptie .......................................................................................................................................20 De samenlevingsovereenkomst..................................................................................................20 Wanneer er niets geregeld is......................................................................................................21 Conclusie.....................................................................................................................................21 4. 4.1 4.2 4.3 4.4 4.4.1 4.4.2 4.5 Het Noorse model ......................................................................................................................23 De mediationverklaring ..............................................................................................................23 Godt Samliv.................................................................................................................................24 Verhoogde kinderbijslag voor ex-­‐samenwoners ........................................................................26 Zijn de Noorse regelingen geschikt voor Nederland?.................................................................27 Voorlichtingsprogramma’s .........................................................................................................27 Financiële prikkel ........................................................................................................................28 Conclusie.....................................................................................................................................30 5. 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 Ideeën om de huidige regeling beter vorm te geven ................................................................31 Ouderschapsplan opnemen in samenlevingscontract................................................................31 Ouderschapsplan bij verkrijging gezamenlijk ouderlijk gezag ....................................................33 Registratie samenwoners ...........................................................................................................35 De ouderschapsakte ...................................................................................................................38 Voorlichtingsprogramma’s .........................................................................................................39 Afschaffen van het ouderschapsplan bij beëindiging van een informele relatie........................40 Conclusie.....................................................................................................................................41 6. 6.1 6.2 Conclusie en aanbevelingen ......................................................................................................43 Conclusie.....................................................................................................................................43 Aanbevelingen ............................................................................................................................46 7. Literatuurlijst..............................................................................................................................48 Inleiding 1.1 Onderzoeksonderwerp Jaarlijks zijn er zo’n 60.000 kinderen betrokken bij een scheiding. Het gaat daarbij niet alleen om echtscheidingen, maar ook om ontbinding van het geregistreerd partnerschap en het uiteengaan van ongehuwd samenwonende ouders.1 Er zijn situaties waarin een scheiding uiteindelijk beter is, maar het is onmiskenbaar dat een scheiding voor alle betrokkenen een emotionele gebeurtenis is. Ongeveer 30 procent van de kinderen met gescheiden ouders kampt met problemen zoals depressieve en angstgevoelens, delinquentie en agressie.2 Onderzoek heeft aangetoond dat met name langdurige en heftige conflicten, zowel tijdens als na de relatie, de belangrijkste oorzaken zijn van problemen van kinderen.3 Een goede relatie tussen de ouders is op zijn beurt ook goed voor de kinderen. Vergeleken met kinderen waarvan de ouders een slechte relatie hebben, doen de kinderen uit een goede relatie het bijvoorbeeld beter op school en genieten zij een betere fysieke en mentale gezondheid.4 De laatste jaren is er een verschuiving te zien in de wetgeving rondom de echtscheiding. Waar het accent eerst lag op zo eenvoudig mogelijke echtscheidingsprocedures, speelt nu de zorgvuldigheid een belangrijke rol, met name wanneer er kinderen bij betrokken zijn. De Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding laat dit zien.5 Door de invoering van deze wet is het sinds 1 maart 2009 verplicht voor scheidende ouders om een ouderschapsplan op te stellen. Het belang van het kind staat bij het opstellen van het ouderschapsplan centraal.6 Het uitgangspunt van dit plan is dat de band met beide ouders behouden dient te blijven. Door het opstellen van een ouderschapsplan worden ouders gedwongen om vroegtijdig na te denken over de invulling van het ouderschap na de scheiding en moeten zij hierover goede afspraken maken, om zo onnodige conflicten nadien te voorkomen.7 Het opstellen van een ouderschapsplan zou tot minder conflicten na de scheiding moeten leiden, waardoor er minder problemen voor de kinderen zullen ontstaan. De controle of er een ouderschapsplan is opgesteld, gebeurt bij gehuwde of geregistreerde ouders wanneer zij gaan scheiden of hun partnerschap laten ontbinden. Op grond van art. 815 lid 2 Rv moet het benodigde verzoekschrift een ouderschapsplan bevatten. Bij de beëindiging van een informele relatie ontbreekt een dergelijk controlemoment.8 Ouders kunnen hun informele relatie beëindigen zonder dat de overheid daarbij betrokken wordt. De wetgever heeft geprobeerd dit probleem op te lossen door de invoering van art. 1:253a lid 3 BW. Hierin is opgenomen dat, indien ongehuwd samenwonende ouders ten tijde van hun scheiding geen ouderschapsplan hebben 1
Nota Gezinsbeleid 2008, p. 64. Spruijt 2007, p. 21. 3
Nota Gezinsbeleid 2008, p. 64. 4
Anthonijsz e.a. 2010, p. 12. 5
Nota Gezinsbeleid 2008, p. 64. 6
Handelingen II 2006/07, nr. 51, p. 3033. 7
Kamerstukken II 2004/05, 30 145, nr. 3, p. 1 (MvT). 8
Chin-­‐A-­‐Fat 2009, p. 219. 2
1 opgesteld en er na het beëindigen van hun samenleving geschillen ontstaan in het kader van de gezamenlijke uitoefening van het ouderlijk gezag, deze geschillen pas aan de rechter kunnen worden voorgelegd nadat er door de ouders alsnog een ouderschapsplan is opgesteld. Het ouderschapsplan na beëindiging van een informele relatie is volgens de huidige regeling alleen verplicht wanneer er op grond van art. 1:252 BW een aantekening in het gezagsregister is geplaatst. Ouders die geen gezagsaantekening hebben laten plaatsen zijn op grond van de huidige regeling dus niet verplicht om een ouderschapsplan op te stellen. De ouders die gezamenlijk het gezag uitoefenen op grond van art. 1:253t BW vallen ook niet onder de huidige regeling. Er zijn nog meer situaties denkbaar waarbij de huidige regeling niet geldt. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel en na invoering van de wet is er in de literatuur veel kritiek geuit op het verplichte ouderschapsplan bij beëindiging van een informele relatie. Met name de oncontroleerbaarheid van het moment waarop ouders hun informele relatie beëindigen is volgens velen een bezwaarlijk punt in de huidige regeling. Volgens onderzoek van Antokolskaia en Coenraad zou de vergaande verplichting van het opstellen van een ouderschapsplan bij verbreking van informele relaties in Nederland zelfs een volledig dode letter zijn.9 1.2 Centrale onderzoeksvraag Bovenstaande brengt mij tot de volgende onderzoeksvraag: Hoe kan de huidige regeling van het verplichte ouderschapsplan bij beëindiging van een informele relatie beter vorm gegeven worden, zodat het geen volledig dode letter blijft? 1.3 Opbouw Voor de beantwoording van deze onderzoeksvraag is het allereerst van belang om te bekijken hoe de Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding tot stand is gekomen. Ook moet de huidige regeling van het verplicht ouderschapsplan bij beëindiging van een informele relatie uiteengezet worden. Dit gebeurt in het eerstvolgende hoofdstuk. In dit hoofdstuk worden ook de verschillen tussen de regeling van het ouderschapsplan bij beëindiging van een formele relatie en de regeling van het ouderschapsplan bij beëindiging van een informele relatie onderzocht. In het derde hoofdstuk worden de knelpunten van de huidige regeling besproken. In dit hoofdstuk wordt ook aandacht besteed aan verschillende informele relaties die op dit moment buiten de regeling vallen. In het vierde hoofdstuk wordt het Noorse model besproken. In dit hoofdstuk wordt onderzocht hoe ouders in Noorwegen gestimuleerd worden om na te denken over de gevolgen van een scheiding voor een kind en om hierover afspraken te maken. Ook wordt er onderzocht of Nederland lering kan trekken uit het Noorse model. 9
Antokolskaia & Coenraad 2007, p. 314. 2 In het vijfde hoofdstuk worden ideeën besproken die in de literatuur naar voren zijn gekomen ter verbetering van de huidige regeling. Ook wordt in dit hoofdstuk onderzocht of deze ideeën daadwerkelijk tot een betere regeling zouden kunnen leiden. Het laatste hoofdstuk zal bestaan uit de conclusie waarin de onderzoeksvraag wordt beantwoord. Dit hoofdstuk zal afgesloten worden met enkele aanbevelingen. 3 2.
Het ouderschapsplan bij de beëindiging van een relatie In dit hoofdstuk zal eerst de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van de Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding worden besproken. Daarna wordt gekeken naar art. 815 Rv, waarin de verplichting tot het opstellen van een ouderschapsplan bij een echtscheiding is neergelegd. Vervolgens wordt de huidige regeling van het ouderschapsplan bij beëindiging van een informele relatie besproken. Ook zal er in dit hoofdstuk bekeken worden wat de belangrijkste verschillen zijn tussen de huidige regeling betreffende het ouderschapsplan bij beëindiging van een formele relatie en bij beëindiging van een informele relatie. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een conclusie. 2.1 De parlementaire geschiedenis van de Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding De weg naar de invoering van de Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding begon bij indiening van een initiatiefwetsvoorstel door VVD’er Ruud Luchtenveld. Op 1 juli 2004 diende hij een initiatiefwetsvoorstel in met de citeertitel ‘Beëindiging huwelijk zonder rechterlijke tussenkomst en vormgeving voortgezet ouderschap’.10 De belangrijkste doelstellingen uit het initiatiefwetsvoorstel waren de zorgvuldige administratieve scheiding, het omzetten van de flitsscheiding in een zorgvuldige procedure tot beëindiging van het huwelijk zonder rechterlijke tussenkomst en een gelijkwaardigere en rechtvaardigere verdeling van de ouderschapstaken in het belang van het kind. Dit laatste was volgens Luchtenveld het belangrijkste doel van het initiatiefwetsvoorstel.11 Wat betreft de administratieve echtscheiding was hij van mening dat ‘het overgrote deel van de echtscheidingen door de echtgenoten zelf kon worden geregeld, al dan niet met behulp van een bemiddelaar’.12 Het initiatiefwetsvoorstel stelde als voorwaarden voor een echtscheiding dat er tussen partijen een overeenkomst opgesteld moest worden. Daarin moesten de belangrijkste gevolgen van de echtscheiding vermeld staan: een ouderschapsplan, een regeling met betrekking tot een eventuele partneralimentatie, het gebruik van de echtelijke woning, de verdeling van de gemeenschap en een verevening of verrekening van het pensioen.13 Bij de totstandkoming van die overeenkomst zou een deskundige betrokken moeten worden, die eventueel ook als mediator op kon treden. De deskundige had de taak de overeenkomst te toetsen en moest deze ook ondertekenen. Werd er niet aan een van de gestelde voorwaarden voldaan dan was de sanctie die hierop stond nietigheid.14 Luchtenveld had besloten tot het verplicht stellen van, onder meer, het ouderschapsplan om zo in te spelen op de steeds groter wordende maatschappelijke onvrede met betrekking tot de feitelijk zwakke positie van de niet-­‐verzorgende ouder.15 10
Kamerstukken II 2003/04, 29 676, nr. 2. Luchtenveld 2006, p. 27. 12
Heida 2006, p. 9. 13
Kamerstukken II 2003/04, 29 676, nr. 2, art. 150 (nieuw). 14
Antokolskaia 2005, p. 737. 15
Antokolskaia 2005, p. 742. 11
4 Het voorstel werd in eerste instantie positief ontvangen. Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer is het wel gewijzigd om ervoor te zorgen dat het meer in lijn zou zijn met Brussel II-­‐bis. Ook is het oorspronkelijke voorstel door de aanname van verschillende amendementen gewijzigd.16 Wijzigingen bestonden hieruit dat de administratieve echtscheiding vooralsnog niet mogelijk werd gemaakt voor echtparen of geregistreerde partners die alleen of gezamenlijk het gezag over minderjarige kinderen uitoefenen en dat er geen minimum-­‐omgangsregeling van het kind met de niet met het gezag belaste ouder in de wet werd opgenomen.17 Toch bleven er bezwaren tegen het voorstel bestaan, vooral tegen de invoering van de administratieve echtscheiding. Er werd dan ook door de regering op 9 juni 2005 een wetsvoorstel van gelijke strekking ingediend.18 Het nieuwe wetsvoorstel bevatte ook het verplichte ouderschapsplan maar voorzag niet in een echtscheidingsmogelijkheid buiten de rechter om. Het initiatiefwetsvoorstel van Luchtenveld werd uiteindelijk op 20 juni 2006 door stemming in de Eerste Kamer verworpen. Het wetsvoorstel van toenmalig Minister van Justitie Donner is er op gericht om de ouders vroegtijdig te laten nadenken over de invulling van het ouderschap na de scheiding en om de ouders hier goede afspraken over te laten maken zodat hierdoor onnodige conflicten worden voorkomen. Om dit te bevorderen en om te zorgen dat er daadwerkelijk controleerbare afspraken worden gemaakt moet het verzoek tot echtscheiding een ouderschapsplan bevatten.19 Het ouderschapsplan vormt een belangrijk onderdeel van het wetsvoorstel. Het is aan de ouders om te bepalen welke afspraken zij in het ouderschapsplan vast willen leggen. De wet stelt wel enkele minimumeisen. Het betreft de meest essentiële punten bij de uitoefening van het gezamenlijk gezag. Uit de jurisprudentie blijkt dat deze minimumeisen ook de punten zijn die in de praktijk vaak kunnen leiden tot conflicten die door de rechter moeten worden beslecht. Het ouderschapsplan, thans geregeld in art. 815 Rv, moet minimaal afspraken bevatten over: a. de wijze waarop de ouders de zorg-­‐ en opvoedingstaken, bedoeld in art. 247 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, verdelen of het recht en de verplichting tot omgang, bedoeld in art. 377a, eerste lid, van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek vormgeven; b. de wijze waarop de ouders elkaar informatie verschaffen en raadplegen omtrent gewichtige aangelegenheden met betrekking tot de persoon en het vermogen van de minderjarige kinderen; c.
de kosten van de verzorging en opvoeding van de minderjarige kinderen (kinderalimentatie).20 De gedachte achter het stellen van minimumeisen in de wet is dat ouders zo zelf invulling kunnen geven aan het gelijkwaardig ouderschap. Dit heeft ook zodanig uitwerking gekregen door toevoeging van de nieuwe leden 3, 4 en 5 aan art. 1:247 BW. Ouders kunnen afspraken maken die zij in het belang van het 16
Heida 2006, p. 8. De Bruijn-­‐Lückers 2006, p. 121. 18
Kamerstukken II 2004/05, 30 145, nr. 2. 19
Kamerstukken II 2004/05, 30 145, nr.3, p. 1-­‐2 (MvT). 20
Art. 815 lid 3 Rv. 17
5 kind vinden.21 Het maken van afspraken tussen scheidende ouders over hun kinderen wordt gezien als een van de belangrijkste middelen voor het verbeteren van het ouderschap na een scheiding.22 De verplichting tot het opstellen van een ouderschapsplan geldt niet alleen bij de beëindiging van het huwelijk door echtscheiding of ontbinding van het geregistreerd partnerschap. Indien een aantekening in het gezagsregister is geplaatst, als bedoeld in art. 1:252 BW, waardoor de ouders gezamenlijk het ouderlijk gezag over het kind uitoefenen, maar zij niet zijn getrouwd of een geregistreerd partnerschap zijn aangegaan, moet er op grond van art. 1:247a BW een ouderschapsplan opgesteld worden wanneer zij hun samenleving beëindigen.23 Op het wetsvoorstel van de minister van Justitie Hirsch Ballin, en de later toegevoegde minister voor Jeugd en Gezin Rouvoet, waren ook op-­‐ en aanmerkingen, maar dit voorstel werd uiteindelijk wel aangenomen. Dit gebeurde op 25 november 2008. De Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding is op 1 maart 2009 in werking getreden. 2.2 Artikel 815 Rv Door de invoering van de Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding is, onder andere, art. 815 Rv gewijzigd. In art. 815 lid 1 Rv is neergelegd welke gegevens het verzoekschrift moet vermelden. Zoals al eerder vermeld is in het tweede lid het vereiste opgenomen dat het verzoekschrift een ouderschapsplan moet bevatten. Het ouderschapsplan moet worden opgesteld ten aanzien van de gezamenlijke minderjarige kinderen, over wie de echtgenoten, al dan niet gezamenlijk, het gezag uitoefenen en de minderjarige kinderen over wie de echtgenoten ingevolge art. 1:253sa of 1:235t BW het gezamenlijke gezag uitoefenen.24 Art. 815 lid 3 Rv bepaald welke afspraken een ouderschapsplan minimaal moet bevatten.25 Het verzoekschrift moet vermelden over welke van de gevraagde voorzieningen overeenstemming is bereikt en over welke van de gevraagde voorzieningen nog geen overeenstemming is bereikt, inclusief de gronden voor het ontbreken van die overeenstemming. Art. 815 lid 4 Rv bepaalt verder nog dat het verzoekschrift moet vermelden op welke wijze de kinderen zijn betrokken bij het opstellen van het ouderschapsplan. Er worden in de wet geen verdere eisen gesteld aan de wijze waarop dit zou moeten gebeuren. Uit de rechtspraak komt naar voren dat wanneer het verzoekschrift geen informatie bevat over de betrokkenheid van het kind bij het opstellen van het ouderschapsplan de behandeling van de zaak wordt aangehouden.26 Wanneer ouders uit elkaar gaan valt voor de kinderen de vertrouwde structuur weg. Dit is voor kinderen verwarrend, brengt hen uit hun 21
Kamerstukken I 2007/08, 30 145, C, p. 5 (MvA). Antokolskaia & Coenraad 2007, p. 311. 23
Kamerstukken I 2007/08, 30 145, C, p. 12 (MvA). 24
Art. 815 lid 2 sub a en b Rv. 25
Zie voor een uitgebreide beschrijving van de minimumeisen §2.1. 26
Zie bijv.: Rb. Maastricht 29 juli 2009, LJN BJ5265. 22
6 evenwicht en kan hen verdrietig maken. Ook zijn kinderen geneigd om zichzelf de schuld te geven van de scheiding. Het is voor de kinderen erg belangrijk dat hun ouders zo snel mogelijk zo veel mogelijk van hun zorgen wegnemen, anders zouden er loyaliteitsconflicten kunnen ontstaan of kunnen de kinderen vervreemd raken van hun ouders.27 Om het voor de rechter mogelijk te maken het belang van het kind te kunnen beoordelen, moet het verzoekschrift minimaal aangeven of beide ouders met het kind hebben gesproken over het ouderschapsplan en of het kind meegedacht heeft over de concrete invulling van de zorg-­‐ en opvoedingstaken.28 Het is voor de kinderen van belang dat zij zo snel mogelijk weten wat de scheiding voor hen betekent. Kinderen zijn niet gebaat bij voortslepende ouderlijke conflicten of bij voortdurende procesgang.29 In het vijfde lid van art. 815 Rv is neergelegd welke stukken er bij de indiening van het verzoekschrift overlegd moeten worden, zoals een afschrift of uitreksel van de huwelijksakte en een afschrift of uitreksel van de akte van geboorte van ieder minderjarig kind van de echtgenoten samen of van een van hen. In het zesde lid van art. 815 Rv is een ontsnappingsmogelijkheid neergelegd. Wanneer het ouderschapsplan redelijkerwijs niet kan worden overlegd, kan worden volstaan met overlegging van andere stukken of kan op andere wijze daarin worden voorzien, een en ander ter beoordeling van de rechter. Het is dus aan de rechter om te bepalen of het ouderschapsplan inderdaad redelijkerwijs niet kan worden overlegd.30 De rechter mag bij het ontbreken van een ouderschapsplan het verzoekschrift niet meteen inhoudelijk beoordelen of hierover beslissen. Eerst moet zijn gebleken dat partijen niet in staat zijn om binnen ‘een redelijke termijn’ alsnog afspraken te maken. Wanneer een ‘redelijke termijn’ nog niet is verstreken zal de rechter de zaak aan moeten houden om partijen zo de kans te geven om alsnog een ouderschapsplan op te stellen. Dit is niet bevorderlijk voor de doorlooptijden van de rechtbank.31 Ook is het zo dat de rechter vrij snel aan dient te nemen dat het redelijkerwijs niet mogelijk is om een ouderschapsplan op te stellen om zo strijd met art. 6 EVRM te voorkomen. Bij onverkorte toepassing houdt de regeling namelijk in dat wanneer de rechter van mening is dat er ten onrechte geen ouderschapsplan overlegd is bij het verzoek tot echtscheiding, de verzoekers niet worden ontvangen in het verzoek en dus niet kunnen scheiden, terwijl er in de meeste gevallen wel aan het materiële vereisten van duurzame ontwrichting voldaan zal zijn.32 Het zevende lid van art. 815 Rv bepaalt ten slotte dat de griffier onverwijld een afschrift van het verzoekschrift aan de raad voor de kinderbescherming zendt, indien ten behoeve van minderjarige kinderen voorzieningen moeten worden getroffen. Een eenzijdig echtscheidingsverzoek moet ook een ouderschapsplan bevatten. Dit is niet alleen om de principiële reden dat alle ouders een ouderschapsplan op moeten stellen, maar ook om te voorkomen dat 27
Mulder & Hompus 2009, p. 214. Ackermans-­‐Wijn & Brands-­‐Bottema 2009b, p. 184. 29
Spruijt 2006, p. 212. 30
Doek 2010, aant. 4. 31
Ackermans-­‐Wijn & Brands-­‐Bottema 2009a, p. 47. 32
Coenraad 2010, p. 42. 28
7 de verplichting tot het opstellen van een ouderschapsplan wordt ontlopen. Echtgenoten zouden af kunnen spreken dat één van hen een eenzijdig verzoek tot echtscheiding indient, waar de ander dan mee instemt. Dit is onwenselijk omdat het niet bijdraagt aan de bewustmaking van de ouders van hun verantwoordelijkheid voor het kind.33 Het eenzijdige echtscheidingsverzoek wordt door de rechtbank vooralsnog niet behandeld wegens het ontbreken van de vereiste stukken. De rechter wacht eerst af om te bekijken of er alsnog een overleg kan worden opgestart om toch tot een ouderschapsplan te komen. Deze vertraging heeft gevolgen voor de huwelijksgemeenschap. Deze blijft immers bestaan tot het tijdstip van ontbinding van het huwelijk.34 Niet alleen bij een verzoek tot echtscheiding maar ook bij een scheiding van tafel en bed en ontbinding van het huwelijk na scheiding van tafel en bed35 moet een ouderschapsplan overlegd worden. Doordat in art. 828 Rv de bepalingen over de rechtspleging in scheidingszaken van overeenkomstige toepassing worden verklaard op een ontbinding van een geregistreerd partnerschap, moet er bij ontbinding van een geregistreerd partnerschap ook een ouderschapsplan overlegd worden wanneer er minderjarige kinderen zijn en de geregistreerd partners, al dan niet gezamenlijk, het gezag over de kinderen uitoefenen. Bij het feitelijk uit elkaar gaan van gehuwde of geregistreerde ouders hoeft geen ouderschapsplan opgesteld te worden, zij gaan niet formeel uit elkaar dus komen niet met art. 815 Rv in aanraking. Art. 815 lid 2 Rv laat situaties van gezamenlijke voogdij ook buiten beschouwing, waardoor twee personen die gezamenlijk de voogdij uitoefenen bij een scheiding of bij het feitelijk uit elkaar gaan ook geen ouderschapsplan op hoeven stellen.36 Merkwaardig is dit wel, aangezien de ratio van het ouderschapsplan ook bij beëindiging van een relatie tussen voogden aan de orde is.37 2.3 Het ouderschapsplan bij de beëindiging van een informele relatie In eerste instantie werd er in het wetsvoorstel van Hirsch Ballin alleen aandacht besteed aan gehuwde en geregistreerde ouders die wilden gaan scheiden en werden samenwonenden ouders die feitelijk gingen scheiden niet in het voorstel meegenomen. Dit veranderde door aanneming van het amendement-­‐De Pater-­‐van der Meer c.s., dat art. 1:247a BW introduceerde.38 In dit artikel is bepaald dat wanneer er een aantekening als bedoeld in art. 1:252 lid 1 BW in het gezagsregister is geplaatst en de ouders hun samenleving beëindigen, er een ouderschapsplan als bedoeld in art. 815 lid 2 Rv opgesteld moet worden. Ouders die niet met elkaar zijn gehuwd of een geregistreerd partnerschap zijn aangegaan, oefenen het gezag over hun minderjarige kinderen gezamenlijk uit, indien dit op hun beider verzoek in het gezagsregister, als bedoeld in art. 1:244 BW, is aangetekend.39 Het beëindigen van de samenleving van 33
Vlaardingerbroek 2006, p. 166. Breederveld 2011, p. 1. 35
Het opstellen van een ouderschapsplan is onder bepaalde omstandigheden niet noodzakelijk bij ontbinding van het huwelijk na scheiding van tafel en bed, zie: Rb. Zutphen 2 september 2009, LJN BJ6594. 36
Doek 2010, aant. 2. 37
Nuytinck 2008, p. 397. 38
Kamerstukken II 2006/07, 30 145, nr. 24. 39
Art. 252 lid 1 BW. 34
8 deze categorie ouders is, net als het aangaan van de samenleving, enkel een feitelijk gebeuren.40 Om toch enigszins te kunnen controleren of er inderdaad een ouderschapsplan opgesteld is, bepaalt art. 1:253a lid 3 BW dat wanneer er op enig moment na het beëindigen van de samenleving een geschil over de gezamenlijke uitoefening van het gezag aan de rechter wordt voorgelegd, de rechter de beslissing omtrent het geschil aan moet houden totdat er, alsnog, een ouderschapsplan is opgesteld. Art. 1:252 BW vereist niet dat de ouders samenwonen, maar er moet wel sprake zijn van een familierechtelijke relatie met het kind. De vader zal het kind dus wel eerst moeten erkennen. Het verzoek wordt aan de griffier toegezonden en het gezag ontstaat buiten de rechter om.41 Wanneer er sprake is van gezamenlijk gezag op grond van art. 1:253t BW hoeft er volgens de huidige regeling geen ouderschapsplan opgesteld te worden bij de beëindiging van de relatie. Het is voor ouders met een informele relatie dus alleen wettelijk verplicht om een ouderschapsplan op te stellen na beëindiging van de relatie wanneer het gezamenlijk ouderlijk gezag, op hun beider verzoek, is aangetekend in het gezagsregister. Het is echter wel wenselijk dat er, ook wanneer dit niet wettelijk verplicht is, een ouderschapsplan opgesteld wordt. Ook ouders die niet gehuwd zijn en geen geregistreerd partnerschap zijn aangegaan hebben volgens De Pater-­‐van der Meer de plicht zich rekenschap te geven over de toekomst van hun kinderen na het verbreken van de relatie. Niet de vorm van de relatie, maar het belang van het kind moet leidend zijn.42 Bij voorkeur wordt het ouderschapsplan bij een informele relatie niet pas opgesteld wanneer de samenleving is beëindigd, maar geruime tijd daarvoor.43 2.4 Verschillen in de huidige regeling van het ouderschapsplan bij beëindiging van een formele relatie en bij beëindiging van een informele relatie Het eerste verschil tussen de regeling van het ouderschapsplan bij beëindiging van een formele relatie en de regeling die geldt bij beëindiging van een informele relatie, is het moment waarop er gecontroleerd wordt of er een ouderschapsplan is opgesteld. Bij het beëindigen van een formele relatie moet het verzoekschrift van die beëindiging op grond van art. 815 lid 2 Rv een ouderschapsplan bevatten. Het ouderschapsplan is hierdoor een ontvankelijkheidsvereiste geworden.44 De vaststelling of er een ouderschapsplan is opgesteld, gebeurt hierdoor bij een formele relatie voor de officiële beëindiging van de relatie. Bij een informele relatie is het controlemoment opgenomen in de geschillenregeling van art. 1:253a lid 3 BW. Hierdoor komt de vraag of er daadwerkelijk een ouderschapsplan is opgesteld bij een informele relatie pas aan de orde wanneer er aan de rechter een geschil wordt voorgelegd over de gezamenlijke uitoefening van het gezag. Dus pas nadat de relatie al beëindigd is. Wanneer de ouders een informele relatie hadden en er geen geschil over het gezamenlijk gezag aan de rechter wordt voorgelegd, is er zelfs helemaal geen controlemoment om na te gaan of er een ouderschapsplan opgesteld is. 40
Jansen 2009, aant. 2. Koens 2011, aant. 1. 42
Kamerstukken II 2006/07, 30 145, nr. 24. 43
Kamerstukken I 2007/08, 30 145, C, p. 13. 44
Ackermans-­‐Wijn & Brands-­‐Bottema 2009a, p. 46. 41
9 Er zit ook een verschil in de sanctie die gekoppeld is aan het ontbreken van een ouderschapsplan. Het ouderschapsplan is bij beëindiging van een formele relatie, zoals gezegd, een ontvankelijkheidsvereiste. Ontbreekt er bij het verzoekschrift een ouderschapsplan dan kan de rechter partijen niet-­‐ontvankelijk verklaren.45 Hoewel er in de rechtspraak zeer zelden een echtscheidingsverzoek door het ontbreken van een ouderschapsplan daadwerkelijk niet-­‐ontvankelijk wordt verklaard46, is dit wel de sanctie die er in de wet aan gekoppeld is.47 Wanneer de rechter na beëindiging van een informele relatie een geschil over de gezamenlijke uitoefening van het gezag moet behandelen en er blijkt geen ouderschapsplan te zijn, moet de rechter op grond van art. 1:253a lid 3 BW de beslissing aanhouden. Hoewel beide regelingen een ontsnappingclausule bevatten verschilt de grond die bepaald of er gebruik gemaakt kan worden van de ontsnappingsclausule. In art. 815 lid 6 Rv is neergelegd dat wanneer een ouderschapsplan redelijkerwijs niet kan worden overlegd andere stukken kunnen volstaan. De ontsnappingsclausule bij beëindiging van een informele relatie volgt uit de laatste zin van art. 1:253a lid 3 BW. Hierin staat dat aanhouding van de beslissing achterwege blijft wanneer het belang van het kind dit vergt. Bij beide regelingen is het aan de rechter om te bepalen of er gebruik kan worden gemaakt van de ontsnappingsclausule. Bij beëindiging van een formele relatie bepaalt de situatie tussen de ouders dus of er een ouderschapsplan overlegd moet worden, terwijl bij beëindiging van een informele relatie het belang van het kind bepaalt of er van de ontsnappingsmogelijkheid gebruik gemaakt kan worden. Wanneer er bij beëindiging van een informele relatie gebruik wordt gemaakt van de ontsnappingsclausule, betekent dit echter niet dat de ouders dan geen ouderschapsplan meer op hoeven te stellen.48 Er is voor ouders die hun informele relatie hebben beëindigd nog geen bepaling voor de situatie dat een ouderschapsplan redelijkerwijs niet overlegd kan worden.49 Natuurlijk bestaat er tussen het karakter van de relatie het grootste verschil. Er is sprake van een formele relatie wanneer er een huwelijk of een geregistreerd partnerschap tussen twee personen is gesloten. Zowel bij het aangaan van de relatie, als bij het beëindigen ervan, moet er voldaan worden aan de eisen die in de wet zijn neergelegd. Ook zijn er bepaalde rechtsgevolgen gekoppeld aan een formele relatie. Het aangaan en het beëindigen van een informele relatie is slechts een feitelijk gebeuren, er komt geen rechter of ambtenaar aan te pas. Een formele relatie kan slechts een huwelijk of een geregistreerd partnerschap zijn, terwijl er vele verschillende vormen van een informele relatie mogelijk zijn. Partners kunnen samenwonen zonder hun relatie geformaliseerd te hebben door een huwelijk of een geregistreerd partnerschap, maar een LAT50-­‐relatie is ook een voorbeeld van een informele relatie. Er 45
In Rb. Rotterdam 17 juni 2009, LJN BK1422 verklaarde de rechter de vrouw niet-­‐ontvankelijk. Dit omdat het ouderschapsplan dat overlegd was niet aan de wettelijke vereisten voldeed en de advocaat van de vrouw aan gaf dat hij geen verdere pogingen ging ondernemen om tot een ouderschapsplan te komen wat wel aan de eisen zou voldoen. 46
Zie Rb. Maastricht 29 juni 2009, LJN BJ5265, Rb. Utrecht 14 oktober 2009, LJN BK0439 en Rb. ’s-­‐Gravenhage 13 januari 2010, LJN BL1926, in alle drie de zaken voldeed het ouderschapsplan niet aan de in de wet gestelde eisen maar hield de rechter het echtscheidingsverzoek aan in plaats van het niet-­‐ontvankelijk te verklaren. 47
Ackermans-­‐Wijn & Brands-­‐Bottema 2009a, p. 47. 48
Schrama 2008, p. 576. 49
Ackermans-­‐Wijn & Brands-­‐Bottema 2009a, p. 50. 50
Living Apart Together. 10 hoeft niet samengewoond te worden om een informele relatie te hebben. Er zijn juist geen eisen waaraan voldaan moet worden voordat er sprake is van een informele relatie. Terwijl er vele vormen mogelijk zijn voor een informele relatie valt slechts de relatie waarin de ouders een aantekening in het gezagsregister hebben laten plaatsen onder de huidige regeling van het ouderschapsplan bij beëindiging van een informele relatie. 2.5 Conclusie Door de invoering van de Wet bevordering voorgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding is er heel wat veranderd. Niet alleen bij beëindiging van formele relaties maar ook bij de beëindiging van informele relaties moet, in sommige gevallen, een ouderschapsplan opgesteld worden. Dit om de ouders te dwingen om goed na te denken over hun taken betreffende de opvoeding en verzorging van hun kinderen. Voor de kinderen is het van belang dat er een ouderschapsplan wordt opgesteld en dat zij worden betrokken bij het opstellen van het plan. De kinderen kunnen de scheiding zo een plek geven en weten beter wat zij kunnen verwachten van hun leven na de scheiding. Ook kunnen loyaliteitsconflicten en vervreemding van de ouders zo voorkomen worden. De huidige regeling is echter niet ideaal vormgegeven. Bij de regeling van het verplichte ouderschapsplan bij beëindiging van informele relaties wordt de aanwezigheid van een ouderschapsplan pas getoetst wanneer er een geschil omtrent de gezamenlijke uitoefening van het gezag aan de rechter wordt voorgelegd. Deze verplichting geldt op dit moment echter alleen wanneer ouders het gezamenlijk gezag, op grond van art. 1:252 BW, in het gezagsregister hebben laten aantekenen. Ouders die niet zijn getrouwd en op grond van art. 1:253t BW gezamenlijk het gezag uitoefenen vallen bijvoorbeeld niet onder de huidige regeling. Ook is de regeling van het ouderschapsplan bij beëindiging van een formele relatie anders geregeld dan de regeling die geldt bij beëindiging van een informele relatie. De vraag is of deze verschillen wel gerechtvaardigd zijn. 11 3.
Knelpunten van de huidige regeling In dit hoofdstuk zullen de knelpunten van de huidige regeling van het verplichte ouderschapsplan bij beëindiging van informele relaties worden besproken. Eerst wordt besproken wat nu eigenlijk een informele relatie is. Hierna wordt de oncontroleerbaarheid van het moment van beëindiging van een informele relatie besproken. Daarna wordt de onbekendheid met het verplichte karakter van het ouderschapsplan besproken. Ook wordt er gekeken naar de verschillen in de regeling van het ouderschapsplan bij beëindiging van een formele relatie en de beëindiging van een informele relatie. Als laatste wordt bekeken welke andere informele relaties er kunnen zijn die nu niet onder de huidige regeling vallen. Het hoofdstuk zal afgesloten worden met een conclusie. 3.1 Wat is een informele relatie? Een informele relatie kenmerkt zich door het feit dat een formele handeling waarbij de overheid betrokken is ontbreekt.51 Zowel het aangaan van een informele relatie als de beëindiging daarvan gebeurt volledig buiten de overheid om. In de huidige regeling van het verplichte ouderschapsplan bij beëindiging van een informele relatie worden slechts de ouders die een aantekening in het gezagsregister hebben laten plaatsen verplicht om een ouderschapsplan op te stellen. Er zijn echter geen vereisten waar ouders aan moeten voldoen om een informele relatie met elkaar te hebben. Het enige criterium wat aan een informele relatie gekoppeld kan worden is dat de ouders niet met elkaar getrouwd mogen zijn of een geregistreerd partnerschap mogen zijn aangegaan. Als dit wel zo is, is er namelijk sprake van een formele relatie. Er zullen dus oneindig veel verschillende vormen van informele relaties mogelijk zijn, partners kunnen immers zelf bepalen of er sprake is van een informele relatie. In het kader van dit onderzoek wordt met een ‘informele relatie’ bedoeld dat de ouders samenwonen en zij, al dan niet gezamenlijk, het (ouderlijk) gezag over het kind uitoefenen. Hierdoor wordt dus niet alleen de relatie van de ouders met een gezagsaantekening als informeel bestempeld, maar bijvoorbeeld ook de relatie van ouders die op grond van art. 1:253t BW gezamenlijk het gezag uitoefenen. Het uitgangspunt van dit onderzoek is dat er sprake is van een informele relatie wanneer ouders een affectieve relatie met elkaar hebben en zij op hetzelfde adres woonachtig zijn. 3.2 De oncontroleerbaarheid van het moment waarop de relatie wordt beëindigd Zoals in het vorige hoofdstuk al is aangegeven werd in het wetsvoorstel van Donner in eerste instantie niet gesproken over een verplicht ouderschapsplan bij beëindiging van een informele relatie. De ChristenUnie kwam bij de behandeling van het wetsvoorstel met de vraag of het ouderschapsplan ook betekenis kon hebben in situaties waarbij bijvoorbeeld alleen sprake was geweest van samenwonende ouders.52 De Minister van Justitie reageerde hierop met de mededeling dat het realiseren van de 51
Schrama 2006, p. 724. Kamerstukken II 2005/06, 30 145, nr. 5, p. 12. 52
12 verplichting tot het opstellen van een ouderschapsplan bij beëindiging van informele relaties moeilijk zou zijn, omdat in de wet een aanknopingspunt ontbreekt.53 Een informele relatie kenmerkt zich door het ontbreken van een formele handeling waarbij de overheid betrokken is.54 Zowel het begin als het einde van de relatie is niet geformaliseerd.55 Wel had het Ministerie van Justitie naar aanleiding van het wetsvoorstel Luchtenveld al opdracht gegeven tot het verrichten van een internationale verkenning van de formele regelingen omtrent de situatie van kinderen bij scheiding van ongehuwde, niet geregistreerde ouders, en de praktische toepassingen daarvan.56 Uit dit onderzoek bleek dat er verspreid over de vier onderzochte landen, Oostenrijk, Portugal, Slovenië en Servië, vier belangrijke redenen waren aan te wijzen voor de invoering van een verplichting tot het sluiten van een overeenkomst over kinderen bij het verbreken van informele relaties. In alle vier de landen was het sluiten van de overeenkomst een voorwaarde voor voortzetting van het gezamenlijk gezag na scheiding en diende ter bevordering van een goede verstandhouding tussen de partners. In Slovenië en Servië was het sluiten van de overeenkomst ingevoerd om zo te streven naar een volledig gelijke behandeling van de binnen en buiten het huwelijk geboren kinderen en voor de verdere gelijkstelling van het huwelijk en de buitenhuwelijkse relatie als instituten. Door het ontbreken van wettelijke sancties op het niet naleven van de verplichting om een overeenkomst over de kinderen op te stellen, blijkt in alle vier de landen de wettelijke regeling een lex imperfecta te zijn.57 De regeling bestaat wel, maar er kan niet gecontroleerd worden of men zich er ook aan houdt. Aan de hand van de uitkomsten van dit onderzoek werd besloten om het verplichte ouderschapsplan bij beëindiging van informele relaties niet in het wetsvoorstel op te nemen. Ook ging Rouvoet er van uit dat veel samenwonende ouders toch een ouderschapsplan op zouden stellen, ondanks dat dit voor hen niet wettelijk verplicht werd gesteld. Het verplicht ouderschapsplan bij beëindiging van een huwelijk of geregistreerd partnerschap zou volgens hem deze reflexwerking teweeg brengen.58 Wil er echter sprake zijn van reflexwerking dan zal er wel voldoende voorlichting gegeven moeten worden over het belang van het ouderschapsplan. Wanneer samenwonende ouders niet op de hoogte zijn van de belangen van het ouderschapsplan, zullen zij ook geen ouderschapsplan opstellen als dit voor hen niet wettelijk verplicht is. Er bleek in de Tweede Kamer echter een meerderheid te bestaan die het wel nodig vond om het ouderschapsplan ook bij beëindiging van informele relaties verplicht te stellen, wat resulteerde in aanneming van amendement De Pater-­‐van der Meer c.s. en daarmee de introductie van art. 1:247a BW. Niet alleen in de Tweede Kamer was er discussie over de afdwingbaarheid van het ouderschapsplan bij beëindiging van informele relaties. Ook vanuit de literatuur zijn kritische kanttekeningen geplaatst. Kamerstukken II 2005/06, 30 145, nr. 6, p. 18. Schrama 2006, p. 724. 55
Nuytinck 2007, p. 742. 56
Antokolskaia & Coenraad 2006, p. 1-­‐2. 57
Antokolskaia & Coenraad 2006, p. VII. 58
Handelingen II 2006/07, 30 145, nr. 51, p. 3035. 53
54
13 Antokolskaia en Coenraad59 zijn van mening dat men voor het streven van een ouderschapsplan bij (echt)scheiding niets anders dan sympathie kan hebben, maar dat de regeling zoals deze in Nederland is vormgegeven een volledig dode letter zal zijn. Omdat het verplichte ouderschapsplan niet gekoppeld is aan de voortzetting van het gezamenlijk ouderlijk gezag, ontbreekt elk aanknopingspunt, elke stimulans en elke controlemogelijkheid. Zij vinden het overigens wel terecht dat deze koppeling ontbreekt, omdat dit voor Nederland een onaanvaardbare stap terug zou zijn aangezien sinds 1997 gezamenlijk ouderlijk gezag van rechtswege doorloopt na een (echt)scheiding.60 Ook Jonker vindt het zeer opmerkelijk dat het amendement De Pater-­‐van der Meer c.s. is aangenomen, terwijl de regering op grond van rechtsvergelijkend onderzoek en een expertmeeting bewust en gemotiveerd het verplichte ouderschapsplan bij beëindiging van informele relaties niet in het wetsvoorstel had opgenomen. Een moment om tot effectuering van de verplichting over te gaan ontbreekt, omdat de relatie niet formeel wordt beëindigd.61 Ook Ackermans-­‐Wijn en Brands-­‐Bottema geven aan dat de verplichting tot het opstellen van een ouderschapsplan bij beëindiging van een informele relatie pas rechtens relevant wordt bij een verzoek om een regeling vast te stellen omtrent de uitoefening van het gezamenlijk ouderlijk gezag62, maar staan wel achter de goede bedoelingen van de wet.63 Chin-­‐A-­‐Fat wijst er ook op dat het probleem van de regeling schuilt in het feit dat er geen controlemoment voor de overheid is bij beëindiging van de samenleving waarop getoetst kan worden of er een ouderschapsplan opgesteld is en dat het zeer de vraag is in hoeverre de regeling in de praktijk effect zal hebben.64 Ook zij is van mening dat het verplichte ouderschapsplan wel een sympathieke gedachte is.65 Over het algemeen wordt er dus positief gedacht over het opstellen van een ouderschapsplan en richt de kritiek zich vooral op de manier waarop de regeling is vormgegeven. Slechts wanneer ouders een aantekening in het gezagsregister hebben laten plaatsen en zij na de scheiding een geschil krijgen over de gezamenlijke uitoefening van het gezag, dat zij aan de rechter voorleggen, kan er gecontroleerd worden of er een ouderschapsplan is opgesteld. Wanneer er geen gezagsaantekening als bedoeld in art. 1:252 BW wordt geplaatst, of ouders geen geschil over de gezamenlijke uitoefening van het gezag aan de rechter voorleggen, ontspringen zij dus de dans. Het grote probleem is dat er voor de overheid geen controlemoment is wanneer een informele relatie ontstaat of wanneer deze eindigt. Dit leidt er, net als in de landen onderzocht door Antokolskaia en Coenraad, toe dat de verplichting om bij beëindiging van een informele relatie een ouderschapsplan op te stellen wel in de wet is opgenomen maar dat er niet kan worden gecontroleerd of er inderdaad aan de verplichting is voldaan. Het belang van het ouderschapsplan wordt zo groot geacht dat het ook bij beëindiging van informele relaties verplicht is gesteld, maar door de vorm van de regeling 59
Mevr. Antokolskaia en mevr. Coenraad hebben in opdracht van het Ministerie van Justitie het rechtsvergelijkende onderzoek naar de situatie van kinderen bij scheiding van ongehuwde/niet-­‐geregistreerde uitgevoerd. 60
Antokolskaia & Coenraad 2007, p. 314. 61
Jonker 2008, p. 122. 62
Ackermans-­‐Wijn & Brands-­‐Bottema 2009a, p. 50. 63
Ackermans-­‐Wijn & Brands-­‐Bottema 2009a, p. 53. 64
Chin-­‐A-­‐Fat 2009, p. 219. 65
Chin-­‐A-­‐Fat 2009, p. 222. 14 is deze niet afdwingbaar. Ook kunnen er geen sancties opgelegd worden wanneer het duidelijk wordt dat er geen ouderschapsplan is opgesteld. Door de huidige regeling blijft de ongelijkheid tussen kinderen van ouders met een formele relatie en kinderen van ouders met een informele relatie bestaan. Schonewille heeft al geopperd of het niet verstandiger was geweest om de verplichting om een ouderschapsplan op te stellen te verbinden aan het moment waarop ongehuwde en niet geregistreerde ouders gezamenlijk het gezag over hun kind verkrijgen.66 Of dit wellicht een oplossing zou zijn wordt in hoofdstuk vijf onderzocht. 3.3 De onbekendheid met het ouderschapsplan Rouvoet gaf tijdens de behandeling van het wetsvoorstel aan dat hij er van uit ging dat er van het verplichte ouderschapsplan voor gehuwde en geregistreerde partners een reflexwerking uit zou gaan. Wanneer men niet wettelijk verplicht is om een ouderschapsplan op te stellen, zouden ouders door het goede voorbeeld dat van de verplichte regeling uit zou gaan, toch een ouderschapsplan opstellen.67 Dit was voordat het ouderschapsplan ook bij beëindiging van een informele relatie verplicht werd gesteld. Bij de huidige regeling kan na beëindiging van een informele relatie pas gecontroleerd worden of er een ouderschapsplan is opgesteld wanneer er een geschil over de gezamenlijke uitoefening van het gezag aan de rechter wordt voorgelegd, dus wanneer de ouders al uit elkaar zijn. Het is dus nog steeds van belang dat ouders de voordelen van het opstellen van een ouderschapsplan inzien, en dat zij uit zichzelf een ouderschapsplan zullen opstellen wanneer zij de relatie beëindigen. Ouders moeten dan echter wel op de hoogte zijn van de regeling. In de memorie van antwoord staat vermeld dat in de voorlichting die omtrent het ouderschapsplan zal worden gegeven de wenselijkheid van het opstellen van een ouderschapsplan ook bij het feitelijk uiteengaan van ouders uitdrukkelijk aangegeven zal worden, aangezien het ook dan in het belang van het kind is dat er afspraken, als bedoeld in het ouderschapsplan, worden gemaakt.68 Uit de rechtspraak blijkt echter dat ouders vaak niet eens weten dat zij, wanneer zij een informele relatie hebben, een aantekening moeten laten plaatsen in het gezagsregister om gezamenlijk het ouderlijk gezag uit te kunnen oefenen.69 Wanneer ouders al niet op de hoogte zijn van de regeling om gezamenlijk het ouderlijk gezag over hun kind te verkrijgen, lijkt het niet waarschijnlijk dat zij dan wel op de hoogte zullen zijn van de regeling van het ouderschapsplan. Ouders met een informele relatie zullen dus pas wanneer zij een geschil over de uitoefening van het gezamenlijk gezag hebben en zij hiervoor een advocaat benaderen, geconfronteerd worden met de verplichting van het ouderschapsplan. Volgens Chin-­‐A-­‐Fat zal het voor een advocaat lastig aan de cliënt uit te leggen zijn dat er een ouderschapsplan opgesteld moet worden voordat zij het geschil over het gezag aan de rechter voor kunnen leggen. Er bestaat tussen de 66
Schonewille 2009, p. 434. Handelingen II 2006/07, 30 145, nr. 51, p. 3035. Kamerstukken I 2007/08, 30 145, C, p. 13 (MvA). 69
Punselie 2007, p. 274. 67
68
15 ouders immers al een conflict waar zij niet meer zelfstandig uit kunnen komen, maar er wordt wel van hen verwacht dat zij samen een ouderschapsplan opstellen.70 Om de huidige regeling goed te laten werken moet er voor gezorgd worden dat ouders met een informele relatie op de hoogte zijn van de verplichting van het opstellen van een ouderschapsplan bij beëindiging van hun relatie. Nog steeds zal er dan pas gecontroleerd kunnen worden of aan deze verplichting is voldaan wanneer er een geschil over het gezamenlijk ouderlijk gezag aan de rechter wordt voorgelegd, maar dan is men wel op de hoogte van het feit dat het verzoek niet wordt behandeld voordat zij alsnog aan de verplichting hebben voldaan. Jonker geeft aan dat het hiervoor noodzakelijk is om ouders preventief te stimuleren.71 In Noorwegen is er bijvoorbeeld het programma Godt Samliv, dat stellen die net een kind hebben gekregen ondersteunt door het geven van voorlichting en mogelijkheden om ervaringen uit te wisselen. Ook wordt er geleerd hoe men om moet gaan met tegenstellingen in een relatie om zo de relatie te versterken en scheiding te voorkomen.72 Of preventieve stimulatie en voorlichting er voor zouden kunnen zorgen dat de huidige regeling beter gaat werken zal in het volgende hoofdstuk worden onderzocht. 3.4 De verschillen tussen de regeling van het verplicht ouderschapsplan bij de beëindiging van een formele relatie en bij de beëindiging van een informele relatie Dat de regeling van het verplichte ouderschapsplan bij beëindiging van een formele relatie anders vormgegeven is dan de regeling na beëindiging van een informele relatie is niet meer dan logisch, de relatievormen zijn immers verschillend. Er bestaan echter verschillen tussen de regelingen waarvan het de vraag is of deze wel gerechtvaardigd zijn en of deze verschillen geen rechtsongelijkheid creëren. Zo geeft Schrama aan dat de conflicten die ouders die een informele relatie hebben gehad op belangrijke punten verschillen van de conflicten waar ouders na een formele relatie vaak tegenaan lopen. Een voorbeeld hiervan is het vaderschap. Bij gehuwde ouders wordt de vader automatisch de juridische vader van de kinderen, dit gebeurt niet bij een informele relatie. Wanneer de vader het kind bijvoorbeeld niet heeft erkend en de moeder na de scheiding weigert om toestemming voor die erkenning te geven kan dit tot hevige conflicten leiden.73 Hoewel er in dit geval geen sprake is van gezamenlijk ouderlijk gezag geldt de regeling van het verplichte ouderschapsplan hier niet, maar er is wel sprake van een beëindigde relatie en een kind wat daar de dupe van kan worden. Schrama wijst ook op de vermogensrechtelijke verschillen. Vaak zullen de kinderen er na beëindiging van een informele relatie slechter uit komen dan wanneer de ouders een formele relatie hadden. Dit omdat er voor informele partners geen beschermingsconstructies gelden zoals gemeenschappelijke vermogensopbouw en partneralimentatie. Voor ouders met een informele relatie bestaat er ook geen 70
Chin-­‐A-­‐Fat 2009, p. 219. 71
Jonker 2008, p. 122. 72
Lenters 2010, p. 97. 73
Schrama 2008, p. 576. 16 regeling van voorlopige of nevenvoorzieningen, waardoor bepaalde voorzieningen zoals het gebruiksrecht van een woning niet gevraagd kunnen worden.74 Het ouderschapsplan is bij ex-­‐samenwoners, anders dan bij een verzoek tot echtscheiding, geen ontvankelijkheidsvereiste. Bij het ontbreken van een ouderschapsplan na beëindiging van een informele relatie kan de rechter het verzoek aanhouden totdat alsnog aan de verplichting is voldaan. Wanneer het belang van het kind dit vergt, blijft aanhouding achterwege.75 Dat het ouderschapsplan bij beëindiging van informele relaties geen ontvankelijkheidsvereiste is, is geen onwenselijk verschil. Er is op het ouderschapsplan als ontvankelijkheidsvereiste bij het verzoek tot echtscheiding namelijk de nodige kritiek geuit. Zo zou het in strijd zijn met art. 6 EVRM om de toegang tot de rechter afhankelijk te stellen van het sluiten van een overeenkomst met de andere partij.76 Wat wel een onwenselijk verschil tussen de beide regelingen is, is dat er bij de regeling bij beëindiging van informele relaties geen bepaling bestaat voor de situatie dat het ouderschapsplan redelijkerwijs niet kan worden overlegd.77 De ontsnappingsclausule van art. 815 lid 6 Rv geldt niet wanneer ouders op grond van art. 1:247a jo. 1:253a lid 3 BW een ouderschapsplan op moeten stellen. Er is voor ouders die een informele relatie hebben gehad geen mogelijkheid om onder het opstellen van een ouderschapsplan uit te komen. Wanneer het belang van het kind het vergt kan aanhouding van de zaak achterwege blijven, maar dit betekent niet dat de ouders dan ook geen ouderschapsplan meer op hoeven stellen. Deze verplichting blijft bestaan.78 Van der Lans is van mening dat het hanteren van verschillende sancties en ontsnappingsclausules er toe leidt dat zonder duidelijke reden verschil wordt gemaakt in de behandeling van formele en informele relaties. Dit terwijl gelijke behandeling van scheidende ouders, ongeacht de vorm van de relatie, het argument was voor het verplicht stellen van het ouderschapsplan bij beëindiging van informele relaties.79 Wanneer de rechter art. 815 lid 6 Rv ook toe zou passen in de situatie dat een ouderschapsplan na beëindiging van een informele relatie redelijkerwijs niet kan worden overlegd, krijgen ook die ouders binnen een redelijke termijn een rechterlijke uitspraak over hun conflict.80 Een ander verschil is dat het ouderschapsplan bij beëindiging van een informele relatie niet hoeft te vermelden op welke manier de kinderen zijn betrokken bij het opstellen van het plan, iets wat voor ouders die hun formele relatie willen beëindigen verplicht is op grond van art. 815 lid 4 Rv. In art. 1:247a BW wordt alleen gesproken over art. 815 lid 2 Rv. Dat zou betekenen dat de eisen waaraan een ouderschapsplan na een huwelijk moet voldoen anders zijn dan de eisen die aan een ouderschapsplan bij beëindiging van een informele relatie worden gesteld. Hoewel de relatievormen verschillen zou het ouderschapsplan in beide situaties aan dezelfde eisen moeten voldoen. Het ouderschapsplan zou in beide situaties niet alleen de minimumafspraken uit art. 815 lid 3 Rv moeten bevatten, maar ook moeten beide 74
Schrama 2008, p. 576. 75
Art. 1:253a lid 3 BW. 76
Ackermans-­‐Wijn & Brands-­‐Bottema 2009a, p. 48. 77
Ackermans-­‐Wijn & Brands Bottema 2009a, p. 50. 78
Schrama 2008, p. 576. 79
Kamerstukken II 2006/07, 30 145, nr. 24. 80
Van der Lans 2010, p. 252. 17 plannen vermelden op welke manier de kinderen bij het opstellen van het plan betrokken zijn. Bij de huidige regeling van het verplichte ouderschapsplan bij beëindiging van een informele relatie wordt het plan echter niet getoetst, er wordt enkel gecontroleerd of er een ouderschapsplan is opgesteld. Dit terwijl het ook voor kinderen waarvan de ouders een informele relatie hadden van belang is om bij het opstellen van het plan betrokken te worden, zodat de kinderen de scheiding zo beter kunnen verwerken en weten waar zij aan toe zijn. Op grond van art. 818 lid 2 Rv kan de rechter echtgenoten naar een mediator verwijzen om zo te proberen in onderling overleg tot afspraken te komen. Art. 818 lid 2 Rv is niet van toepassing verklaard op geschillen ex art. 1:253a BW, waardoor de doorverwijzing naar een mediator voor ouders die hun informele relatie willen beëindigen geen wettelijke grondslag heeft gekregen. Het ontbreken van een wettelijke basis blijkt voor rechters geen belemmering te zijn. Ook ouders met een informele relatie worden naar een mediator verwezen om te proberen samen het probleem op te lossen. Dit kan echter alleen gebeuren wanneer beide partijen voor mediation open staan, want door het ontbreken van een wettelijke basis gebeurt het doorverwijzen op basis van vrijwilligheid.81 3.5 Informele relaties die buiten de huidige regeling vallen Doordat de huidige regeling van het ouderschapsplan bij beëindiging van informele relaties slechts geldt voor ouders die gezamenlijk het ouderlijk gezag uitoefenen door aantekening in het gezagsregister zijn er verschillende informele relatievormen denkbaar waarvoor het niet wettelijk verplicht is om bij de beëindiging van de relatie een ouderschapsplan op te stellen. Dit terwijl in het amendement van De Pater-­‐
van der Meer stond dat niet de vorm van de relatie maar het belang van het kind leidend moest zijn.82 Het uitgangspunt van de huidige regeling is dat er sprake moet zijn van gezamenlijk ouderlijk gezag. Het gezag ontstaat voor een moeder in beginsel bij de geboorte van het kind. In de wet is neergelegd dat de moeder van een kind de vrouw is die het kind heeft gebaard of die het heeft geadopteerd.83 De huwelijkse staat is voor een vrouw geen voorwaarde voor het ontstaan van een familierechtelijke betrekking met kinderen die uit haar geboren zijn. De vader van een kind is de man die op het tijdstip van de geboorte van het kind met de vrouw uit wie het kind geboren is, is gehuwd. Wanneer er geen sprake is van een huwelijk, kan een man vader van een kind worden door erkenning, adoptie of door middel van een gerechtelijke vaststelling vaderschap.84 Wanneer er geen sprake is van een huwelijk ontstaat er tussen de vader en het kind dus niet automatisch een familierechtelijke betrekking. Wordt een kind buiten huwelijk geboren dan krijgt de moeder in principe het eenhoofdig gezag.85 Ackermans-­‐Wijn & Brands-­‐Bottema 2009a, p. 50. Kamerstukken II 2006/07, 30 145, nr. 24. 83
Art. 1:198 BW. 84
Art. 1:199 BW. 85
Tenzij de moeder bij de bevalling onbevoegd was tot het gezag; art. 1:253b jo. 1:246 BW. 81
82
18 3.5.1 Erkenning en gezagsaantekening Om gezamenlijk met het ouderlijk gezag te worden belast moeten de ouders de griffier verzoeken om een aantekening in het gezagsregister te plaatsen.86 Hoewel steeds meer mensen er voor kiezen om hun relatie niet te formaliseren, blijken veel mensen niet op de hoogte te zijn van het vereiste dat zij inschrijving in het gezagsregister moeten vragen om gezamenlijk het ouderlijk gezag uit te kunnen oefenen.87 Om een aantekening in het gezagsregister te laten plaatsen is het noodzakelijk dat de man het kind heeft erkend. Het verzoek als bedoeld in art. 1:252 BW kan namelijk alleen gedaan worden door juridische ouders. De erkenning gebeurt door opmaking van een akte van erkenning door de ambtenaar van de burgerlijke stand of door een notariële akte.88 Door de erkenning wordt de man juridisch ouder, waardoor het kind bijvoorbeeld van de vader kan erven. De vader wordt echter door de erkenning niet met het gezag belast, daar is aantekening in het gezagsregister voor nodig. Deze onwetendheid kan er toe leiden dat de vader er bij de beëindiging van de relatie pas achter komt dat hij geen gezag heeft over het kind, maar dat het eenhoofdig gezag bij de moeder ligt. Hierdoor kan het voor komen dat ouders die na de erkenning wel een gezagsaantekening hebben laten plaatsen bij het beëindigen van de relatie een ouderschapsplan op moeten stellen, terwijl ouders die door onwetendheid na de erkenning geen gezagsaantekening hebben laten plaatsen niet wettelijk verplicht worden om een ouderschapsplan op te stellen bij beëindiging van de relatie. Op de gezagsaantekening na zou de relatie verder exact hetzelfde kunnen zijn. De ouders zonder de gezagsaantekening hebben wel de eerste stap genomen, de erkenning, maar hebben daarna, bewust of onbewust, niet geregeld dat zij beiden met het gezag belast zouden worden. Om ervoor te zorgen dat deze groep ouders wel wettelijk verplicht wordt om een ouderschapsplan op te stellen zou het ouderschapsplan naar voren geschoven kunnen worden, zodat er al bij de erkenning een ouderschapsplan opgesteld moet worden. Ook zou bij de erkenning meteen het gezamenlijk gezag, door een automatische aantekening in het gezagsregister, kunnen ontstaan. Of het naar voren schuiven van het moment waarop het ouderschapsplan opgesteld moet worden wenselijk is wordt in hoofdstuk vijf bekeken. Het feit blijft wel dat de ouders die een aantekening in het gezagsregister hebben laten plaatsen pas gecontroleerd kunnen worden op aanwezigheid van een ouderschapsplan wanneer zij een geschil over de gezamenlijke uitoefening van het gezag aan de rechter voorleggen. 3.5.2 Gezamenlijk gezag ex art. 1:253t BW Een voorbeeld van een informele relatie die niet onder de wettelijke regeling valt is de relatie tussen twee ongehuwde ouders die gezamenlijk het gezag over het kind uitoefenen op grond van art. 1:253t BW. Het gaat in dit geval om een juridische ouder en een niet-­‐ouder. Zij kunnen op gezamenlijk verzoek de rechtbank vragen om hen beiden met het gezag te belasten. Wanneer de juridische ouder en de niet-­‐
ouder getrouwd zijn moeten zij bij een echtscheiding op grond van art. 815 lid 2 sub b Rv een 86
Art. 1:252 jo. 1:244 BW. 87
Punselie 2007, p. 272. 88
Art. 1:203 BW. 19 ouderschapsplan opstellen. Trouwen zij niet en worden ze alleen beiden met het gezag belast, dan hoeven zij na beëindiging van de relatie geen ouderschapsplan op te stellen. Er is geen sprake van een gezagsaantekening, dus art. 1:247a BW is niet van toepassing. Mocht er tussen de ouders een geschil ontstaan omtrent het gezamenlijk gezag dan kunnen zij dit geschil op grond van art. 1:253a jo. 1:253v BW aan de rechter voorleggen. Aangezien er op deze ouders niet de verplichting rust van art. 1:247a BW heeft de rechter echter niet de mogelijkheid om het verzoek op grond van art. 1:253a lid 3 BW aan te houden totdat er alsnog een ouderschapsplan opgesteld wordt. 3.5.3 Adoptie Adoptie is ook een manier om ouders gezamenlijk met het ouderlijk gezag te belasten. Vereist wordt dat de ongehuwde ouders ten minste drie jaar met elkaar hebben samengeleefd, onmiddellijk voorafgaande aan de indiening van het verzoek.89 De ouders kunnen niet alleen samen een kind adopteren, de niet-­‐
ouder kan ook het kind van zijn of haar partner adopteren. Wel wordt telkens vereist dat de adoptie in het belang van het kind is. Door de adoptie komen de geadopteerde en de adoptiefouders in familierechtelijke betrekking tot elkaar te staan. Tegelijkertijd houdt de familierechtelijke betrekking tussen de geadopteerde en zijn oorspronkelijke ouders op te bestaan.90 De adoptiefouders worden daarmee de juridische ouders van het kind en worden met het ouderlijk gezag belast. Zijn zij ten tijde van de adoptie getrouwd of trouwen zij daarna, dan zijn zij op grond van art. 815 lid 2 sub a Rv verplicht om bij het echtscheidingsverzoek een ouderschapsplan te overleggen. Hebben de ouders slechts een informele relatie en gaan zij uit elkaar, dan worden zij niet wettelijk verplicht om een ouderschapsplan op te stellen. Net als bij gezamenlijk gezag op grond van art. 1:253t BW is art 1:247a BW ook op adoptieouders niet van toepassing. Geschillen over het gezag kunnen op grond van art. 1:253a BW aan de rechter voorgelegd worden, maar de rechter kan ook hier de zaak niet aanhouden totdat er alsnog een ouderschapsplan is opgesteld, aangezien art. 1:253a lid 3 BW in deze gevallen niet van toepassing is. 3.5.4 De samenlevingsovereenkomst Het is voor partijen met een informele relatie mogelijk om een samenlevingsovereenkomst op te stellen. Hierin kunnen zij bepaalde afspraken neerleggen waarin geregeld wordt wat er moet gebeuren wanneer partijen uit elkaar gaan. Er kan bijvoorbeeld een wederzijdse onderhoudsverplichting in de overeenkomst opgenomen worden. Dit kan voorkomen dat de ene partij na de relatie met lege handen komt de staan terwijl de andere partij het huis en zijn of haar vermogen gewoon mag behouden, aangezien partijen elkaar noch gedurende hun relatie, noch daarna op grond van de wet iets verschuldigd zijn.91 Afspraken met betrekking tot de kinderen kunnen ook in de samenlevingsovereenkomst opgenomen worden. Partijen kunnen deze overeenkomst, wanneer zij het eens zijn over de afspraken en deze in het belang 89
Art. 1:227 BW. 90
Art. 1:229 BW. 91
Punselie 2007, p. 275. 20 van het kind zijn, in een rechterlijke beslissing op laten nemen.92 Wanneer een van de partijen zich dan niet aan de afspraken houdt kan de andere partij dit aan de rechter voorleggen. Een samenlevingsovereenkomst waarin afspraken over de kinderen zijn opgenomen is echter geen ouderschapsplan. De overeenkomst hoeft niet aan de eisen van het ouderschapsplan te voldoen. Ouders hoeven ook helemaal geen afspraken over de kinderen in de overeenkomst op te nemen, ze hoeven zelfs geen samenlevingsovereenkomst op te stellen. Wanneer ouders een informele relatie hebben zonder dat zij een aantekening in het gezagsregister hebben laten plaatsen zijn de artikelen 1:247a en 1:253a lid 3 BW niet van toepassing. Het, mogelijke, bestaan van een samenlevingsovereenkomst verandert hier niets aan. 3.5.5 Wanneer er niets geregeld is Er zijn natuurlijk ook ouders die helemaal niets geregeld hebben. De moeder van het kind heeft in deze gevallen in principe het eenhoofdig gezag. Partijen hebben verder niets afgesproken over de onderlinge relatie en de relatie van de ouders met het kind. Zij vallen daarom dus ook niet onder de wettelijke regeling van het verplichte ouderschapsplan bij beëindiging van informele relaties. Uitgangspunt van de huidige regeling van het ouderschapsplan is dat er sprake is van gezamenlijk ouderlijk gezag. Wanneer de moeder het eenhoofdig gezag heeft is dit dus niet het geval. Het kan echter zo zijn dat de ouders wel samenleven en dat het kind dus wel degelijk ‘last’ kan hebben van het uiteengaan van de ouders. Het feit dat de ouders op geen enkele manier actie hebben ondernomen om hun relatie en vooral de relatie met het kind, door bijvoorbeeld een erkenning, te formaliseren brengt de vraag naar boven of het in deze gevallen wel verplicht moet worden om afspraken als in het ouderschapsplan te maken. 3.6 Conclusie Op de huidige regeling van het verplichte ouderschapsplan bij beëindiging van informele relaties bestaan een aantal punten van kritiek. Verreweg het belangrijkste knelpunt is het feit dat er voor de overheid geen controlemoment is wanneer de informele relatie wordt beëindigd. Slechts wanneer er tussen ouders met gezamenlijk ouderlijk gezag, waarvan aantekening gemaakt is in het gezagsregister, een conflict over dit gezag ontstaat wat zij aan de rechter voorleggen, kan er gecontroleerd worden of er een ouderschapsplan opgesteld is. Een ander punt is de onbekendheid met de regeling. Ouders komen er vaak pas achter dat zij een ouderschapsplan op moeten stellen als zij hun geschil over de gezamenlijke uitoefening van het gezag aan een advocaat voorleggen. Zij moeten dan, terwijl er tussen de ouders een conflict speelt, afspraken maken over de verzorging en opvoeding van de kinderen. Wanneer de regeling meer bekendheid zou krijgen zouden ouders al tijdens het uit elkaar gaan een plan op kunnen stellen in plaats van dat dit nog moet gebeuren als de ouders al een tijd uit elkaar zijn en er een conflict opgelost moet worden. Rb. Arnhem 1 maart 2009, LJN BH5158. 92
21 Er zijn enkele verschillen tussen de regeling van het ouderschapsplan bij beëindiging van een formele relatie en de regeling bij beëindiging van een informele relatie. De ouders hebben mogelijk ook andere conflicten. Conflicten van informele ouders kunnen bijvoorbeeld gaan over het gezag van de vader en over de vermogensrechtelijke positie van partijen. Ook is er bij beëindiging van een informele relatie geen mogelijkheid om voorlopige-­‐ of nevenvoorzieningen te vragen. Een belangrijk verschil is dat er bij de regeling bij beëindiging van een informele relatie een bepaling ontbreekt voor de situatie dat ouders redelijkerwijs geen ouderschapsplan kunnen overleggen. Er bestaat alleen de ontsnappingclausule wanneer het in het belang van het kind is om tot een uitspraak te komen. Verder zit er verschil in de eisen die aan het ouderschapsplan worden gesteld. In art. 1:247a BW wordt alleen gesproken over een ouderschapsplan als bedoeld in art. 815 lid 2 Rv. Er wordt dus niet gewezen op de minimumafspraken uit art. 815 lid 3 Rv en er hoeft niet vermeld te worden op welke manier het kind betrokken is bij het opstellen van het plan, de verplichting die voor gehuwde of geregistreerde ouders in art. 815 lid 4 Rv is neergelegd. Ook ontbreekt er bij de regeling bij beëindiging van een informele relatie een wettelijke grondslag voor doorverwijzing naar een mediator. De huidige regeling geldt alleen voor ouders die het gezamenlijk gezag hebben laten aantekenen in het gezagsregister. Aangezien lang niet alle ouders met een informele relatie deze aantekening laten maken is het niet voor alle ouders met een informele relatie verplicht om bij de beëindiging van de relatie een ouderschapsplan op te stellen. Het opstellen van een ouderschapsplan is in het belang van het kind, het is dus ook noodzakelijk dat de huidige regeling anders vormgegeven wordt zodat er na beëindiging van een informele relatie door meer ouders een ouderschapsplan opgesteld (moet) worden. Ideeën om de regeling beter vorm te geven worden in hoofdstuk vijf behandeld. 22 4.
Het Noorse model Het aantal scheidingen is in Noorwegen de laatste jaren gedaald terwijl het aantal huwelijken is gestegen.93 Een mogelijke verklaring hiervoor kan gevonden worden in bepaalde overheidsinterventies, zoals het programma Godt Samliv (Living Together Nicely), in combinatie met de groeiende aandacht die door de media aan relaties wordt besteed.94 In Noorwegen geldt echter niet de verplichting voor ouders tot het opstellen van een ouderschapsplan wanneer de relatie wordt beëindigd. Wel worden ouders met minderjarige kinderen in Noorwegen verplicht om naar een mediator te gaan als zij uit elkaar willen gaan.95 Voor ongehuwde ouders is er een financiële prikkel om naar een mediator te gaan wanneer zij hun relatie beëindigen.96 In dit hoofdstuk wordt onderzoek gedaan naar het Noorse model en wordt er bekeken of de regelingen die in Noorwegen gelden ook in Nederland toegepast zouden kunnen worden. Allereerst zal beschreven worden wat er in Noorwegen geregeld is ten aanzien van het ouderschap bij beëindiging van een informele relatie. Daarna wordt het voorlichtingsprogramma Godt Samliv besproken. Ook wordt er gekeken naar een regeling voor ongehuwde ouders, waardoor alleenstaande ouders aanspraak kunnen maken op verhoogde kinderbijslag. Als laatste zal gekeken worden of Nederland lering kan trekken uit het Noorse model. Het hoofdstuk zal worden afgesloten met een conclusie. 4.1 De mediationverklaring Het scheidingsrecht van Noorwegen is neergelegd in hoofdstuk vier van de Huwelijkswet (Ekteskapsloven). 97 §26 van de Huwelijkswet bepaalt dat ouders met kinderen jonger dan zestien jaar verplicht zijn om bij hun verzoek tot separatie of definitieve scheiding een verklaring van een mediator bij te voegen. Deze verklaring mag niet ouder zijn dan zes maanden. Het doel van mediation is het bereiken van overeenstemming en het maken van afspraken over ouderlijke verantwoordelijkheid, omgangsrecht en de verblijfplaats van het kind na de scheiding. Ouders hoeven echter geen overeenstemming te hebben bereikt over alle onderwerpen, voldoende is dat ouders een poging hiertoe hebben gedaan.98 Op grond §51 van de Kinderwet (Barnelova)99 zijn ongehuwde ouders met kinderen beneden de leeftijd van zestien jaar ook verplicht om naar een mediator te gaan wanneer zij hun relatie beëindigen.100 Door middel van een financiële prikkel, in de vorm van verhoogde kinderbijslag voor alleenstaande ouders, 93
Lenters 2009, p. 98. 94
Lenters 2009, p. 98. 95
§26 Ekteskapsloven. 96
Jonker 2011, p. 162. Engelse versie van de wet geraadpleegd via < http://www.regjeringen.no/en/doc/laws/Acts/the-­‐marriage-­‐
act.html?id=448401>. 98
Jonker 2006, p. 313. 99
Engelse versie van de wet geraadpleegd via <http://www.regjeringen.no/nn/dok/lover_regler/lover/barneloven.html?id=448389>. 100
Jonker 2011, p. 162. 97
23 wordt geprobeerd om de oncontroleerbaarheid van de beëindiging van een informele relatie in te perken. Deze regeling wordt in §4.3 verder onderzocht. Ouders van minderjarige kinderen zijn dus, ongeacht de vorm van hun relatie, verplicht om naar een mediator te gaan wanneer zij hun relatie willen beëindigen. Er wordt van alle ouders verwacht dat zij in ieder geval een poging doen om tot overeenstemming te komen over de voortzetting van het ouderschap.101 4.2 Godt Samliv In Nederland wordt de kwaliteit van familierelaties traditioneel gezien als een privézaak. De overheid mag zich er slechts mee bemoeien wanneer er reden is voor een kinderbeschermingsmaatregel. In Noorwegen worden familierelaties niet meer gezien als een privézaak en houdt de overheid zich ook met deze relaties bezig.102 Hoewel de Noorse overheid van mening is dat het huwelijk de meeste waarborgen biedt wanneer er kinderen in het spel zijn, is de vorm van de relatie niet bepalend voor de kwaliteit van de relatie. Een scheiding is legitiem wanneer een relatie niet meer goed functioneert, maar er wordt van de ouders wel verwacht dat zij harder zullen werken om toch bij elkaar te blijven wanneer er kinderen bij betrokken zijn. De Noorse overheid is wel van mening dat een disfunctionele relatie beter verbroken kan worden dan dat deze koste wat kost intact wordt gehouden.103 Om er voor te zorgen dat de beëindiging van een relatie zo goed mogelijk verloopt, is de Noorse overheid in 1994 begonnen met het aanbieden van beurzen om voorlichtingsprogramma’s te kunnen ontwikkelen. Het belang van het kind was hier een belangrijke reden voor. De overheid hoopt dat stellen door het verbeteren van hun communicatievaardigheden minder conflicten zullen hebben, ongeacht hoe de relatie er in de toekomst uit gaat zien.104 De laatste tijd is er in Noorwegen een groeiende interesse in preventieve psychologie, ook op het gebied van familierelaties. De voorlichtingsprogramma’s ter bevordering van de goede familiebanden zijn door deze ontwikkeling toegenomen.105 Reden hierachter is dat de Noorse overheid van mening is dat relaties deel uitmaken van de public health. Een daling in het aantal scheidingen zal een positief effect hebben in de samenleving, zowel op menselijk als economisch niveau. Het belangrijkste argument van de Noorse overheid is echter dat stabiele en duurzame relaties goed zijn voor de groei en leefomstandigheden van kinderen.106 Een voorbeeld van een dergelijk voorlichtingsprogramma is Godt Samliv oftewel, ‘Living Together Nicely’. Dit voorlichtingsprogramma wordt door de staat gefinancierd en is bedoeld voor ‘nieuwe ouders’.107 Het programma is er op gericht om stellen die net hun eerste kind gekregen hebben te helpen door het geven van voorlichting en mogelijkheden om ervaringen uit te wisselen. Het maakt 101
Jonker 2011, p. 162. 102
Lenters 2010, p. 98. 103
Helskog 2009, p. 141. 104
Helskog 2009, p. 141. 105
Helskog 2009, p. 140. 106
Helskog 2009, p. 145. Helskog 2009, p. 145; ouders die net een eerste kind hebben gekregen. 107
24 daarbij niet uit of het om gehuwde of ongehuwde stellen gaat.108 Het doel is om de relatie van de ouders te versterken en ter voorkoming van ontwrichting van families waar kinderen bij betrokken zijn. Thema’s die tijdens het programma behandeld worden zijn: -­‐
veranderingen in de relaties door de geboorte van het eerste kind; -­‐
communicatie; -­‐
conflicten en de omgang daarmee; -­‐
geluk en vitaliteit.109 In 2007 zijn er 335 cursussen gegeven door heel Noorwegen.110 Op lokaal niveau worden de cursussen aangeboden door de gezondheidscentra van gemeenten, alle vrouwen en stellen komen hier voor hun zwangerschapscontroles.111 De bedoeling is om de cursussen verspreid over heel Noorwegen aan te bieden. In 2007 namen 2.100 stellen deel aan het voorlichtingsprogramma, het eerste jaar nadat hun eerste kind was geboren. In totaal werden er in 2007 in Noorwegen 58.500 kinderen geboren.112 Uit een evaluatierapport blijkt grote tevredenheid van de deelnemers over de opzet en uitvoering van de cursus. 9 van de 10 deelnemers bevelen de cursus aan anderen aan. De deelnemers gaven aan dat ze door de cursus samen hebben leren praten, de positieve mogelijkheden van de relatie beter hebben ervaren en geleerd hebben waar ze professionele hulp kunnen krijgen.113 De toegenomen interesse van de Noorse media voor relaties speelt ook een belangrijke rol. Elke krant heeft wel een wekelijkse column over relaties. Relaties binnen het gezin krijgen veel aandacht. Hierdoor beseft men dat relatieproblemen normaal zijn en dat elk stel wel eens een moeilijke periode meemaakt. Men durft hierdoor bijvoorbeeld sneller naar een relatietherapeut te stappen omdat ze zich minder schamen voor hun problemen.114 Er kan helaas niet gecontroleerd worden of enkel de voorlichtingsprogramma’s en de toegenomen interesse in de media voor relaties de redenen zijn dat er minder mensen scheiden in Noorwegen. Het is echter wel zeer waarschijnlijk dat de aandacht die de laatste vijftien jaren in Noorwegen is besteed aan relaties heeft geholpen met het verminderen van taboes en schaamte voor problemen binnen het gezin.115 Hoewel het overheidsoptreden zeker positieve effecten zal hebben blijft er natuurlijk altijd discussie bestaan over hoe ver het overheidsoptreden mag gaan en of het privéleven van gezinnen echt wel een zaak van de overheid moet zijn.116 108
Lenters 2010, p. 97. <http://www.2-­‐in-­‐2-­‐1.co.uk/pdf/conf08/Helskog.pdf> Helskog 2009, p. 145. 111
Anthonijsz e.a. 2010, p. 161. 112
Helskog 2009, p. 145. 113
Anthonijsz e.a. 2010, p. 162. 114
Helskog 2009, p. 146. 115
Helskog 2009, p. 147. 116
Helskog 2009, p. 147. 109
110
25 4.3 Verhoogde kinderbijslag voor ex-­‐samenwoners Sinds 1 januari 2007 geldt in Noorwegen de verplichting voor ongehuwde ouders met kinderen jonger dan zestien jaar om naar een mediator te gaan wanneer zij hun relatie willen beëindigen. Deze verplichting is neergelegd in §51 Kinderwet. De gedachtegang achter deze verplichting voor ongehuwde ouders is dat belangen van kinderen gelijk behandeld moeten worden, ongeacht de relationele status van de ouders.117 Het doel van de verplichte mediation is dat ouders hulp krijgen bij het maken van afspraken over de kinderen. Er kan daarbij worden gedacht aan afspraken over de ouderlijke verantwoordelijkheid, een zorgregeling en de hoofdverblijfplaats van de kinderen. De mediator wijst de ouders op de economische gevolgen die de afspraken hebben. De mediator wordt door de Staat gesubsidieerd.118 Ongehuwde juridische ouders kunnen op grond van §35 Kinderwet een verklaring in het volksregister vast laten leggen, waardoor zij van rechtswege de ouderlijke verantwoordelijkheid krijgen. De gezamenlijke ouderlijke verantwoordelijkheid loopt, net als in Nederland, na een scheiding in beginsel door. Ouders kunnen daar onderling andere afspraken over maken. Het is ook mogelijk dat de rechter anders bepaald.119 De beëindiging van een informele relatie is in Noorwegen, evenals in Nederland, slechts een feitelijke gebeurtenis. Partijen kunnen uit elkaar gaan zonder dat de overheid hiervan op de hoogte gesteld hoeft te worden. In Noorwegen is het echter zo dat alleenstaande ouders aanspraak kunnen maken op verhoogde kinderbijslag.120 Voorwaarde om in aanmerking te komen voor de verhoogde bijdrage is dat er een mediationverklaring overlegd moet worden. Ouders worden op deze manier dus gestimuleerd om samen afspraken te maken over de kinderen wanneer de relatie wordt beëindigd.121 Het is ook voor ongehuwde ouders niet verplicht om tot overeenstemming te komen. Wanneer het maken van afspraken door de niet-­‐verzorgende ouder wordt gefrustreerd kan de verzorgende ouder een verklaring van mediation krijgen waarin vermeld staat dat hij of zij pogingen tot mediation heeft ondernomen. Een dergelijke verklaring is voldoende om in aanmerking te komen voor verhoogde kinderbijslag.122 Voor het kind is het natuurlijk beter als de ouders wel tot afspraken komen over de verdere invulling van het ouderschap na de scheiding. Er zullen echter altijd situaties blijven waarin ouders niet meer met elkaar kunnen communiceren en niet tot afspraken kunnen komen. In dat geval is het voor de verzorgende ouder natuurlijk prettig dat een verklaring waarin staat dat er een poging tot mediation is gedaan voldoende is om aanspraak te kunnen maken op verhoogde kinderbijslag. Ouders die niet afhankelijk zijn van de extra kinderbijslag zullen waarschijnlijk niet naar een mediator gaan om in aanmerking te komen voor de regeling.123 Er zullen dus ook in Noorwegen nog steeds ouders 117
Jonker 2011, p. 162. 118
Jonker 2008, p. 123. 119
Jonker 2008, p. 123. 120
Jonker 2008, p. 123. 121
Jonker 2008, p. 124. 122
Jonker 2008, p. 124. 123
Jonker 2008, p. 124. 26 zijn die ‘ongemerkt’ uit elkaar zullen gaan. Door het creëren van een financiële prikkel in de vorm van verhoogde kinderbijslag voor alleenstaande ouders worden er echter wel meer mensen gedwongen om over de gevolgen van hun scheiding voor de kinderen na te denken en daar afspraken over te maken dan dat nu in Nederland het geval is. 4.4 Zijn de Noorse regelingen geschikt voor Nederland? 4.4.1 Voorlichtingsprogramma’s In de Nota Gezinsbeleid heeft het kabinet aangegeven mogelijkheden te willen bieden aan ouders die willen investeren in hun relatie en willen leren hoe ze om moeten gaan met conflicten.124 Een goede en liefdevolle relatie tussen ouders zorgt bij kinderen voor een gevoel van veiligheid en geborgenheid. Spanningen in de relatie tussen ouders hebben hun weerslag op de kinderen. Ouders moeten investeren in hun relatie zodat het niet tot een scheiding komt.125 Er bestaan in Nederland veel interventies bij opvoedondersteuning. Zo is er bijvoorbeeld KIES, dat staat voor Kinderen In Echtscheiding Situaties. KIES is een preventief hulpverleningsaanbod voor kinderen en hun ouders. In acht bijeenkomsten staat de verwerking van de scheiding centraal.126 Een andere cursus is JES, Jij En Scheiding. JES is een cursus voor kinderen van acht tot twaalf jaar en hun ouders in de periode tijdens en na de scheiding. De cursus is gericht op het voorkomen of verminderen van nadelige effecten van een scheiding.127 De cursussen die in Nederland aangeboden worden zijn vooral gericht op de situatie tijdens en na de scheiding. Er is echter nog weinig beschikbaar op het gebied van voorlichting aan (jonge) ouders, specifiek gericht op het bevorderen van conflicthantering en onderlinge communicatie tussen ouders.128 In de Nota Gezinsbeleid wordt het Noorse programma Godt Samliv als voorbeeld gegeven. Onder regie van ZonNw129 is onderzocht welke momenten in gezinsvorming zich het beste lenen voor ondersteuning en welk op buitenlandse methoden gebaseerd aanbod het beste daarbij ingezet kan worden.130 Uit het onderzoek blijkt dat ‘marriage and relationship education’ de kwaliteit van de relatie en de communicatie tussen partners wel degelijk kan verbeteren.131 Uit een studie van Darling en Turkki over 6 continenten en 50 landen blijkt dat ‘family education’ wereldwijd wordt uitgevoerd.132 Wereldwijd lijkt het aantal programma’s dat wordt aangeboden als ‘premarriage education’ groter dan het aanbod ‘marriage and relation education’.133 De ervaring van veel therapeuten is dat mensen in een te laat 124
Nota Gezinsbeleid 2008, p. 64. 125
Nota Gezinsbeleid 2008, p. 64. 126
Lenters 2010, p. 103. 127
Lenters 2010, p. 103. 128
Nota Gezinsbeleid 2008, p. 64. 129
ZonMw stimuleert gezondheidsonderzoek en zorginnovatie binnen de gehele kennisketen. Van fundamenteel onderzoek tot implementatie. Met allerlei subsidieprogramma's stimuleert en financiert ZonMw ontwikkeling en praktische toepassing op het gebied van preventieverbetering, zorg en gezondheid. 130
Kamerstukken II 2008/09, 30 512, nr. 5, p. 10. 131
Anthonijsz e.a. 2010, p. 76. 132
Darling & Turkki 2009, p. 14-­‐27. 133
Anthonijsz e.a. 2010, p. 77. 27 stadium hulp en begeleiding zoeken.134 Het lijkt dus beter om het programma aan te bieden wanneer er nog geen problemen bestaan. Dus bijvoorbeeld in het eerste jaar na de geboorte van het eerste kind, zoals bij het Noorse programma Godt Samliv. Door de organisatie die de zwangerschap controleert de cursus aan te laten bieden, zoals dit gebeurt in Noorwegen, is het gemakkelijk om alle aanstaande ouders te bereiken. Onderzoek naar het effect van relatieondersteunend aanbod wijst op een bescheiden positieve verbetering van de beleving van de kwaliteit van de communicatie en de relatie. Al kan de waarde van relatieondersteunende programma’s worden erkend, het effect moet niet worden overschat in verhouding tot de investering.135 Het is natuurlijk niet reëel om te verwachten dat een cursus van een paar uur echt een relatie kan redden, maar de cursus helpt wel om mensen bewust te maken van wat een relatie nu eigenlijk allemaal inhoudt. Het kan natuurlijk nooit kwaad om te proberen relaties te versterken en mensen beter met conflicten om te leren gaan. In Nederland zouden de cursussen door gemeenten kunnen worden ingezet door verwijzing via de Centra voor Jeugd en Gezin.136 Het aanbieden van relatieondersteuning past inhoudelijk ook in het basismodel van de Centra voor Jeugd en Gezin, wat ervan uit gaat dat het voorkomen van langdurige spanningen in het gezin het welbevinden van het kind ten goede komt.137 Lenters is van mening dat er nog veel te winnen is voor Nederland aan de voorkant van het faciliteren van voorlichting tijdens en na het huwelijk, in de scheidingsfase en van het investeren in relatievaardigheden. Bij relatievaardigheden gaat het om communicatie, conflicthantering en verwachtingenmanagement. Lenters ziet in de Noorse situatie een betere toekomst voor Nederland.138 In Noorwegen wordt er in de media veel aandacht besteed aan relaties. In Nederland gebeurt dit ook al, veel tijdschriften en kranten bevatten columns over relaties. Maar het gebeurt bijvoorbeeld ook door de campagne ‘Kinderen in een scheiding’ van Sire. Door middel van reclamefilmpjes en een bijbehorende website139 wordt duidelijk gemaakt wat de gevolgen van conflicten tussen de ouders tijdens en na een scheiding voor kinderen kunnen zijn. De media-­‐aandacht kan er in Nederland, net als in Noorwegen, voor zorgen dat de taboes rond relatieproblemen verdwijnen en dat men eerder hulp gaat zoeken. 4.4.2 Financiële prikkel Noorwegen kent geen verplichting voor ouders met minderjarige kinderen om bij een scheiding een ouderschapsplan op te stellen. Wel moeten ouders in Noorwegen verplicht naar een mediator.140 Daar moeten afspraken gemaakt worden over de verblijfplaats, het gezag en de zorgregeling. Deze 134
Anthonijsz e.a. 2010, p. 65. 135
Anthonijsz e.a. 2010, p. 80. 136
Nota Gezinsbeleid 2008, p. 64. 137
Anthonijsz e.a. 2010, p. 104. 138
Lenters 2010, p. 104. 139
<www.kinderenineenscheiding.nl> 140
§26 Ekteskapsloven. 28 onderwerpen zijn te vergelijken met de afspraken die in het Nederlandse ouderschapsplan gemaakt moeten worden.141 Het is in Noorwegen niet noodzakelijk dat de ouders daadwerkelijk tot overeenstemming komen, voldoende is dat zij hiertoe een poging hebben gedaan. In Nederland geldt voor gehuwde ouders de regel dat de rechter in uitzonderlijke situaties kan volstaan met andere stukken wanneer een ouderschapsplan redelijkerwijs niet overlegd kan worden. Voor ongehuwde ouders is een dergelijke ontsnappingsclausule niet vastgelegd. Het belangrijkste verschil tussen het Noorse en het Nederlandse model is dat er in Nederland gekozen is voor een sanctie achteraf, namelijk het aanhouden van de zaak over een geschil over de gezamenlijke uitoefening van het gezag, terwijl er in Noorwegen sprake is van stimulatie vooraf. In Noorwegen worden de ongehuwde ouders gestimuleerd om naar een mediator te gaan, omdat zij dan aanspraak kunnen maken op verhoogde kinderbijslag.142 Het verzoek voor de verhoogde kinderbijslag wordt alleen in behandeling genomen wanneer er een mediationverklaring overlegd kan worden.143 In Noorwegen is gekozen voor een financiële prikkel om zo de oncontroleerbaarheid van het beëindigen van informele relaties te beperken. In Nederland ontbreekt een dergelijke financiële prikkel. Nederland kent wel de regeling van kinderbijslag, maar er hoeft geen ouderschapsplan of mediationverklaring overlegd te worden wanneer de kinderbijslag wordt aangevraagd.144 Wanneer er een financiële prikkel geldt, zullen er nog steeds ouders zijn waarbij niet gecontroleerd kan worden of zij afspraken gemaakt hebben over de kinderen. Ouders zullen waarschijnlijk niet naar een mediator gaan als zij niet afhankelijk zijn van een dergelijke financiële prikkel. Toch kan er door de Noorse regeling bij meer ouders gecontroleerd worden of zij afspraken hebben gemaakt over de kinderen. De Noren hebben door het invoeren van een financiële prikkel een aanknopingspunt gevonden om te kunnen controleren wanneer ongehuwde ouders uit elkaar gaan.145 In Nederland ontbreekt in de huidige regeling nog een dergelijk aanknopingspunt. De regeling zou in Nederland zo vorm gegeven kunnen worden dat er in plaats van een mediationverklaring een ouderschapsplan overlegd moet worden bij de aanvraag van een verhoogde kinderbijslag. De gedachte achter de verplichte mediation in Noorwegen en het ouderschapsplan in Nederland komt namelijk vrijwel overeen. De oncontroleerbaarheid van het verplicht ouderschapsplan bij beëindiging van informele relaties zal door het invoeren van een financiële prikkel verkleinen. Aangezien de Nederlandse wet geen verhoogde kinderbijslagregeling voor alleenstaande ouders kent is de regeling echter niet direct toepasbaar146. De oncontroleerbaarheid is het grootste punt van kritiek op de huidige Nederlandse 141
Zie art. 815 lid 3 Rv. 142
Jonker 2008, p. 124. 143
Jonker 2008, p. 123. Binnen 2 tot 4 weken na de geboorte stuurt SVB een bericht waarna online de Kinderbijslag aangevraagd kan worden. Jonker 2008, p. 123. 146
Jonker 2008, p. 125. 144
145
29 regeling147, dus het is zeker de moeite waard om te bekijken of het mogelijk is om in Nederland een dergelijke financiële prikkel in te voeren. 4.5 Conclusie De gedachte achter het verplicht stellen van mediation, dan wel het ouderschapsplan voor ongehuwde ouders is in beide landen hetzelfde. De belangen van kinderen moeten gelijk behandeld worden, ongeacht de relatie van de ouders. Ook de afspraken die in het ouderschapsplan opgenomen moeten worden en de afspraken die tijdens de mediationsessie gemaakt moeten worden komen overeen. Noorwegen heeft echter, in tegenstelling tot Nederland, een aanknopingspunt gevonden om de oncontroleerbaarheid van de beëindiging van informele relaties te beperken. Door de invoering van een financiële prikkel, in de vorm van verhoogde kinderbijslag voor alleenstaande ouders, kan er in Noorwegen bij meer ouders gecontroleerd worden of er afspraken gemaakt zijn over de kinderen, of dat er in ieder geval een poging is gedaan om tot overeenstemming te komen. Een dergelijke prikkel zou er in Nederland ook toe kunnen leiden dat de oncontroleerbaarheid van de beëindiging van informele relaties verkleind wordt. Er geldt in Nederland echter nog geen verhoogde kinderbijslagregeling voor alleenstaande ouders dus de regeling is niet direct toepasbaar. Het beperken van de oncontroleerbaarheid zal waarschijnlijk wel een groot draagvlak hebben, aangezien dit het grootste punt van kritiek is op de huidige Nederlandse regeling. Het aanbieden van voorlichtingsprogramma’s kan helpen om de communicatie tussen stellen te verbeteren en om hen te leren hoe ze beter om kunnen gaan met conflicten. Wat vooral belangrijk is, is dat ouders zich bewust worden van de effecten die conflicten op kinderen kunnen hebben. In Noorwegen wordt het programma Godt Samliv aangeboden in het eerste jaar na de geboorte van het eerste kind. Er verandert voor ouders veel na de geboorte van het eerste kind. Het aanbieden van een cursus in het eerste jaar na de geboorte kan de ouders leren met die veranderingen om te gaan. Dit lijkt een goed moment, aangezien de ervaring van therapeuten leert dat men meestal te laat hulp inschakelt. Uit een evaluatie van het Noorse programma blijkt dat de deelnemers allemaal erg enthousiast waren en dat zij, onder andere, geleerd hebben om beter met elkaar te praten. Wanneer ouders beter met elkaar kunnen praten zal dit ook een positief effect hebben op het leven van het kind. Uit een studie naar relatieondersteunende programma’s blijkt ook dat het de band tussen ouders onderling door een dergelijke cursus verbeterd kan worden. Het aanbieden van voorlichtingsprogramma’s zoals het Noorse Godt Samliv lijkt dus ook voor Nederland een goed idee. De Noorse regelingen lijken geschikt voor invoering in Nederland en zouden tot een betere vormgeving van de huidige regeling kunnen leiden. Of er misschien ook nog andere mogelijkheden zijn om de huidige Nederlandse regeling beter vorm te geven wordt in het volgende hoofdstuk onderzocht. 147
Zie §3.1. 30 5.
Ideeën om de huidige regeling beter vorm te geven In het vorige hoofdstuk is onderzocht hoe ouders in Noorwegen worden gestimuleerd om na te denken over de gevolgen van een scheiding voor een kind en om hierover met elkaar afspraken te maken. De Noorse regelingen lijken ook geschikt voor Nederland. Er zijn echter ook vanuit de Nederlandse literatuur verschillende ideeën naar voren gebracht om de huidige regeling beter vorm te geven. In dit hoofdstuk zullen enkele van deze ideeën besproken worden. Allereerst zal er onderzocht worden of het opnemen van het ouderschapsplan in een samenlevingscontract tot een betere regeling kan leiden. Hierna wordt onderzocht of het zinvol is om de verplichting van het ouderschapsplan naar voren te schuiven en te koppelen aan het moment waarop het gezamenlijk ouderlijk gezag wordt verkregen. Ook wordt er onderzocht of het registreren van samenwoners ervoor zorgt dat de regeling beter afdwingbaar wordt. Er zal ook nog worden stilgestaan bij de invoering van een ouderschapsakte en het aanbieden van voorlichtingsprogramma’s. Als laatste wordt onderzocht of het wellicht beter is om het verplichte ouderschapsplan bij de beëindiging informele relaties af te schaffen. Het hoofdstuk zal worden afgesloten met een conclusie. 5.1 Ouderschapsplan opnemen in samenlevingscontract Al tijdens de behandeling van het wetsvoorstel Bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding kwam Schonewille met het idee om een ouderschapsplan op te nemen in huwelijkse voorwaarden of een samenlevingsovereenkomst.148 Het doel van het wetsvoorstel is ouders vroegtijdig na te laten denken over de invulling van het ouderschap na scheiding en om de ouders daarover goede afspraken te laten maken.149 Schonewille vroeg zich af of het maken van afspraken door ouders over hun ouderschap niet eerder dan ten tijde van de echtscheiding kon worden gestimuleerd.150 Hij constateert dat de afspraken die ouders moeten maken in het ouderschapsplan zich in beginsel ook goed zouden kunnen lenen voor opname in huwelijkse voorwaarden of een samenlevingsovereenkomst, een moment waarop partijen nog geen kinderen hebben of in de loop van het ouderschap zonder dat er sprake is van een scheiding. De afspraken uit het ouderschapsplan kunnen in een samenlevingsovereenkomst opgenomen worden als afspraken over de onderlinge verdeling van de zorg-­‐ en opvoedingstaken ten aanzien van (toekomstige) kinderen, de wijze waarop ieder van de (toekomstige) ouders het zorgen voor en opvoeden van de kinderen voor zich ziet en hoe hierover door partijen wordt gecommuniceerd. Ook de financiering van zorg, opvoeding en studie van (toekomstige) kinderen kan in de samenlevingsovereenkomst geregeld worden.151 Schonewille is van mening dat er al veel gewonnen kan worden door zoveel mogelijk paren in een vroeg stadium te laten nadenken over de vormgeving van hun eventuele gezamenlijke ouderschap en hen in dat 148
Schonewille 2007, p. 604. Kamerstukken II 2004/05, 30 145, nr. 3, p. 14-­‐15. 150
Schonewille 2007, p. 604. 151
Schonewille 2007, p. 606. 149
31 kader daar afspraken over laten maken. Dit zou volgens hem kunnen onder leiding van een familienotaris nieuwe stijl. Deze familienotaris wordt opgeleid als mediator en echtscheidingsbemiddelaar.152 Het ouderschap is volgens Schonewille een dynamisch fenomeen en partners moeten aangemoedigd worden om vanaf het begin van de relatie hier over te spreken en afspraken te maken. Zij moeten het ouderschap in samenhang zien met de loopbaanverwachtingen en keuzes van beide partners, maar los van het partnerschap. Wanneer een relatie eindigt blijkt vaak dat partners geen of onduidelijke afspraken hebben gemaakt over de gezamenlijke invulling van het ouderschap. Omdat partijen geen afspraken hebben gemaakt zullen er verschillende verwachtingspatronen bestaan, welke in veel gevallen ook mede de oorzaak zullen zijn van de scheiding.153 Het opnemen van een ouderschapsplan in een samenlevingscontract is volgens Schonewille slechts een begin. Partners moeten zich bewust worden van de knopen die zij door moeten hakken. De ouders weten dan immers wat ze van elkaar kunnen verwachten. Wel geeft Schonewille aan dat er nog geen formeel aanknopingspunt is voor de wettelijke verplichting van het ouderschapsplan voor ouders met een informele relatie, maar de notariële tussenkomst kan volgens hem wel een forse bijdrage leveren aan de reflexwerking van de regeling.154 Zo woonden er op 1 januari 2009 820.000 paren ongehuwd samen. Ruim de helft daarvan had een samenlevingscontract afgesloten.155 De notaris zou de paren die een samenlevingscontract af willen sluiten kunnen wijzen op de regeling van het verplichte ouderschapsplan en hen aan kunnen moedigen om alvast een ouderschapsplan op te stellen. De paren die geen samenlevingscontract hebben, kunnen niet gedwongen worden om een dergelijk contract af te sluiten. Voor deze helft heeft deze regeling dan ook geen effect, zij komen immers niet in contact met de notaris. Voor deze groep geldt dat eén op de zes ongehuwd samenwonenden nog geen samenlevingscontract heeft, maar wel van plan is om een contract op te stellen. Eveneens één op de zes paren heeft echter helemaal geen plannen om de relatie op wat voor manier dan ook (enigszins) formeler te maken.156 Als partijen al besluiten om een samenlevingscontract af te sluiten kunnen zij door de notaris niet verplicht worden om hierin ook een ouderschapsplan op te nemen. Het samenlevingscontract is namelijk een overeenkomst.157 Zoals bij elke overeenkomst het geval is geldt ook bij een samenlevingscontact het beginsel van contractsvrijheid. Het staat partijen vrij om een overeenkomst te sluiten met wie ze willen op het moment dat zij dit willen en om zelf de inhoud van de overeenkomst te bepalen.158 De contractsvrijheid vloeit voort uit het autonomiebeginsel; de bevoegdheid van elke individu om zijn eigen rechtspositie te bepalen.159 De notaris kan partijen mijns inziens dus slechts wijzen op de voordelen van het opnemen van een ouderschapsplan in het samenlevingscontract. 152
Schonewille 2007, p. 607. Schonewille 2007, p. 607. 154
Schonewille 2007, p. 607. 155
De Graaf 2010; www.cbs.nl. 156
Latten 2004, p. 53; www.cbs.nl. 157
Lekkerkerker 1999, p. 534. 158
Hijma e.a. 2004, p. 16. 159
Hijme e.a. 2004, p. 4. 153
32 Wanneer partijen besluiten om een samenlevingscontract overeen te komen en om hierin een ouderschapsplan op te nemen, zullen zij ten tijde van het sluiten van de overeenkomst afspraken moeten maken over bijvoorbeeld de verdeling van zorg-­‐ en opvoedingstaken. Het is op dat moment niet zeker dat partijen samen kinderen zullen krijgen. Wanneer er daadwerkelijk een kind geboren wordt zouden de eerder gemaakte afspraken niet meer passend kunnen zijn voor de daadwerkelijke situatie. Misschien heeft de partner die in eerste instantie voor de kinderen zou gaan zorgen een onverwachte promotie gemaakt, waardoor de zorg-­‐ en taakverdeling anders moet worden vormgegeven. Het idee dat partners in een vroeg stadium na moeten denken over hoe zij hun aanstaande kinderen zouden willen opvoeden en hoe de verdeling van taken zou zijn, is op zichzelf een goed idee. Het feit dat het ouderschapsplan opgesteld moet worden aan de hand van onzekere gebeurtenissen in de toekomst is echter een zwak punt van deze regeling. De toekomst is voor iedereen onzeker en een relatie kan zich anders ontwikkelen dan partijen in eerste instantie hadden verwacht. Aangezien niet elk ongehuwd stel een samenlevingscontract op zal stellen, en de notaris de stellen die dit wel doen niet kan verplichten om in de overeenkomst ook een ouderschapsplan op te nemen lijkt het idee van Schonewille niet tot een beter afdwingbare regeling te leiden. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer werd het artikel van Schonewille aangehaald en werd er gevraagd of een dergelijke regeling inderdaad ingevoerd kon worden. Hirsch Ballin en Rouvoet zagen geen reden om tot een uitbreiding van de wettelijke verplichting tot het opstellen van een ouderschapsplan over te gaan. Zij wilden eerst de ontwikkelingen in de praktijk afwachten.160 Vooralsnog hebben de ontwikkelingen in de praktijk niet tot een aanpassing van de regeling van het verplichte ouderschapsplan geleid. 5.2 Ouderschapsplan bij verkrijging gezamenlijk ouderlijk gezag Een ander idee van Schonewille is om het verplichte ouderschapsplan te verbinden aan het moment waarop ongehuwde ouders gezamenlijk het ouderlijk gezag over hun kind verkrijgen.161 Het ouderschapsplan dat door de ouders is opgesteld ten tijde van de verkrijging van het gezamenlijk ouderlijk gezag zou dan bij een eventuele scheiding kunnen worden aangepast. Dit kan mogelijk tot betere resultaten leiden dan de door de minister gekozen oplossing van de sanctie achteraf.162 Wanneer de juridische ouders een aantekening als bedoeld in art. 1:252 BW in het gezagsregister willen plaatsen, zouden zij bij die aantekening een ouderschapsplan moeten overleggen. Er is bij deze regeling, in tegenstelling tot bij het hiervoor besproken idee van Schonewille, een kind geboren waar de ouders gezamenlijk het ouderlijk gezag over uit willen oefenen. De ouders zullen waarschijnlijk al gesproken hebben over de verdeling van de zorg-­‐ en opvoedingstaken. Het zal hen niet veel moeite kosten om bij 160
Kamerstukken I 2007/08, 30 145, C, p. 6 (MvA). Schonewille 2009, p. 434. 162
Schonewille 2009, p. 434; de sanctie die hier bedoelt wordt is het aanhouden van de zaak totdat alsnog een ouderschapsplan is opgesteld, neergelegd in art. 1:253a lid 3 BW. 161
33 hun verzoek ook een ouderschapsplan te overleggen. Wanneer ouders niet van de regeling op de hoogte zijn kan de griffier die het verzoek betreffende de gezamenlijke uitoefening van het gezag moet behandelen, de ouders op het ontbreken van een ouderschapsplan wijzen. Dit gebeurt bijvoorbeeld ook wanneer bij een verzoekschrift tot echtscheiding een ouderschapsplan ontbreekt.163 Wanneer het verkrijgen van gezamenlijk ouderlijk gezag wordt gekoppeld aan het overleggen van een ouderschapsplan rijst echter wel de vraag of dit geen strijd met art. 6 EVRM oplevert. Deze vraag speelde ook bij het verplichte ouderschapsplan voor gehuwde ouders, waar het ging om eventuele strijd met art. 6 EVRM. Het ouderschapsplan is voor gehuwde ouders een ontvankelijkheidsvereiste waardoor de toegang tot de rechter afhankelijk wordt gemaakt van de bereidheid van de andere ouder om samen een overeenkomst, het ouderschapsplan, aan te gaan.164 Een verzoek tot aantekening in het gezagsregister kan echter door de griffier worden behandeld en gebeurt buiten de rechter om. Wanneer er bij het verzoek ook een ouderschapsplan overlegd moet worden, rijst de vraag of de griffier mag beoordelen of de afspraken die in het ouderschapsplan gemaakt zijn wel in het belang van het kind zijn. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel is echter duidelijk aangegeven dat de rechterlijke toets van het ouderschapsplan steeds door de rechter zal moeten plaatsvinden, en dat dit niet aan de griffie zal worden overgelaten.165 Het verzoek om een gezagsaantekening zal dan dus niet meer enkel door de griffier behandeld kunnen worden. Het ouderschapsplan wordt hiermee een vereiste voor de verkrijging van gezamenlijk ouderlijk gezag. Gezien de kritiek die er is geuit op de regeling bij beëindiging van een formele relatie lijkt het niet waarschijnlijk dat de koppeling van het ouderschapsplan aan de aantekening van het gezamenlijk ouderlijk gezag de toets van art. 6 EVRM gemakkelijk zal doorstaan. In art. 6 EVRM wordt namelijk het recht op een eerlijk proces gewaarborgd. Het is in strijd met art. 6 EVRM om de toegang tot de rechter afhankelijk te stellen van het sluiten van een overeenkomst met de andere partij.166 Dit gebeurt wel wanneer het ouderschapsplan een vereiste wordt voor het plaatsen van een aantekening in het gezagsregister. Het probleem hierbij is ook dat er bij de regeling van het ouderschapsplan bij beëindiging van een formele relatie een ontsnappingsclausule is opgenomen om strijd met art. 6 EVRM te voorkomen, terwijl een dergelijke clausule niet geldt bij beëindiging van een informele relatie.167 Een groot verschil met het verplichte ouderschapsplan voor gehuwde ouders is dat het ouderschapsplan door gehuwde ouders opgesteld moet worden wanneer partijen willen scheiden. Wanneer het voor ouders met een informele relatie verplicht wordt om een ouderschapsplan te overleggen bij het verzoek om gezamenlijke uitoefening van het ouderlijk gezag zullen de ouders nog een goede relatie hebben; ze willen immers samen het gezamenlijk ouderlijk gezag uitoefenen. Het zal voor de ouders vaak gemakkelijk zijn om op dat moment een ouderschapsplan op te stellen. Het koppelen van het ouderschapsplan aan het moment waarop ongehuwde ouders gezamenlijk het ouderlijk gezag verkrijgen zal er waarschijnlijk 163
Ackermans-­‐Wijn & Brands-­‐Bottema 2009a, p. 46. Ackermans-­‐Wijn & Brands-­‐Bottema 2009a, p. 48. 165
Kamerstukken I 2007/08, 30 145, C, p. 10 (MvA). 166
Ackermans-­‐Wijn & Brands-­‐Bottema 2009a, p. 48. 167
Zie §3.3. 164
34 toe leiden dat meer ongehuwde ouders een ouderschapsplan op zullen stellen. Door het naar voren schuiven van het moment waarop het ouderschapsplan opgesteld moet worden, zullen er minder situaties zijn waarin het voor ouders onmogelijk is om een ouderschapsplan op te stellen. De ouders kiezen er op dat moment bewust voor om gezamenlijk het ouderlijk gezag uit te oefenen en zullen het grotendeels met elkaar eens zijn over de opvoeding. Bij de huidige regeling is de kans dat de ouders geen ouderschapsplan op kunnen stellen veel groter. Het wordt pas duidelijk dat er geen ouderschapsplan is opgesteld wanneer de ouders een conflict over de uitoefening van het gezamenlijk ouderlijk gezag aan de rechter voor willen leggen. Het conflict is vaak een onderwerp waar in het ouderschapsplan afspraken over gemaakt moeten worden. Als er na het beëindigen van de relatie geen ouderschapsplan is opgesteld, zal het opstellen daarvan na het ontstaan van het conflict in sommige gevallen onmogelijk zijn.168 Schonewille gaf aan dat het eerder opgestelde ouderschapsplan aangepast kan worden bij een eventuele scheiding.169 Het is echter de vraag of het nodig is om het ouderschapsplan te wijzigen. De ouders hebben het plan in goed overleg opgesteld en wanneer een van de ouders zich na beëindiging van de relatie niet aan de afspraken in het ouderschapsplan houdt, kan de andere ouder zich op de gemaakte afspraken beroepen. Als de ouders het ouderschapsplan toch willen wijzigen en zij komen hier onderling niet uit, kunnen de ouders de wijziging aan de rechter voorleggen op grond van de geschillenregeling van art. 1:253a BW.170 Het is ook niet mogelijk om af te dwingen dat ongehuwde ouders het ouderschapsplan aanpassen wanneer zij hun relatie beëindigen, omdat het niet te controleren is wanneer de ouders uit elkaar gaan. De bedoeling van het ouderschapsplan is om ouders na te laten denken over de gevolgen die een scheiding heeft voor de kinderen.171 Het is echter nog maar de vraag of de ouders deze gevolgen wel kunnen overzien op het moment dat er nog geen sprake is van een scheiding. Daarnaast is er ook nog de onwetendheid van ongehuwde ouders dat zij een aantekening in het gezagsregister moeten laten plaatsen willen zij gezamenlijk het ouderlijk gezag uitoefenen.172 Ook zullen er wanneer het ouderschapsplan wordt gekoppeld aan het moment van verkrijging van het gezamenlijk ouderlijk gezag door het plaatsen van een gezagsaantekening nog steeds ouders zijn die buiten de regeling vallen. 5.3 Registratie samenwoners Er zijn verschillende artikelen waarin wordt gesteld dat het familierecht aan hervorming toe is, onder meer om zo een einde te maken aan de rechteloze situatie van ongehuwd samenwonenden.173 168
Van der Lans 2011, p. 28. Schonewille 2009, p. 434. 170
Ackermans-­‐Wijn & Brands-­‐Bottema 2009a, p. 52. 171
Kamerstukken II 2004/05, 30 145, nr.3, p. 1-­‐2 (MvT). 172
Punselie 2007, p. 272. 173
Zoals bijv. het artikel van W. Schrama ’Ongehuwd samenleven: het stiefkind van het familierecht’; Y. Quispel ‘Niet-­‐
geregistreerde samenwoners vanuit het perspectief van het huwelijksvermogens-­‐ en erfrecht’; P. Vlaardingerbroek ‘Naar een dwingend relatierecht?’, FJR 2007, 109 en A. Verbeke ‘Weg met huwelijk en echtscheiding’, Tijdschrift voor privaatrecht 2004, p. 969-­‐982. 169
35 Schrama vergelijkt het familierecht bijvoorbeeld met de dienstregeling van de NS. Net zoals de dienstregeling na 35 jaar geheel opnieuw wordt ingericht moet dat ook gebeuren met het familierecht. Het familierecht stamt qua opzet en structuur uit 1970 en moet vanuit de sindsdien veranderde maatschappelijke omstandigheden opnieuw beoordeeld worden.174 Volgens Schrama is het ook volstrekt achterhaald dat het ongehuwd samenleven te ongrijpbaar zou zijn voor wetgeving.175 Zij wijst op het feit dat er bij de aanvraag van een bijstandsuitkering bijvoorbeeld niet voorbij gegaan zal worden aan de financiële middelen van de partner waar de aanvrager mee samenwoont.176 Ook geeft Schrama aan dat het recht op alimentatie eindigt wanneer je ongehuwd samenwoont met je nieuwe partner, als ware je gehuwd.177 Bij gebrek aan een formeel criterium worden er verschillende inhoudelijke normen gebruikt. Zo wordt er in het strafrecht gebruik gemaakt van de term ‘levensgezel’ en worden stellen die een ‘gezamenlijke huishouding’ voeren in de sociale zekerheid gelijk gesteld aan echtgenoten. Het ongrijpbare ongehuwd samenwonen is al wel degelijk succesvol in een juridisch hokje gestopt.178 Ook Quispel is van mening dat er een einde gemaakt moet worden aan de rechteloze situatie van niet-­‐
geregistreerde samenwoners. Zij stelt een ‘lichte’ registratievorm voor waarbij de partijautonomie voorop staat. Partijen dienen op het moment van inschrijving op hetzelfde woonadres in de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA) te worden gewezen op de bestaande samenlevingsvormen waaruit een keuze gemaakt kan worden. Willen partijen nog geen huwelijk of geregistreerd partnerschap aangaan, dan kan er gekozen worden voor een ‘verklaring omtrent samenwonen’. Deze verklaring kan door partijen afgelegd worden tegenover de GBA-­‐administratie of tegenover de notaris, die daarna voor opname in de GBA dient te zorgen.179 Een voordeel van deze regeling is volgens Quispel dat partijen in zekere zin gedwongen worden om over de rechtsgevolgen van hun relatie na te denken.180 Beëindiging van de registratie kan op verzoek van beiden of een van de partners, mits de andere partner op de hoogte gesteld wordt van de beëindiging.181 Partijen zijn echter niet verplicht om bij het inschrijven in de GBA te kiezen voor een van de drie samenlevingsvormen. Voelen zij niets voor de ‘lichte’ registratie, dan kunnen zij altijd nog een regeling treffen via een samenlevingscontract. Partijen kunnen ook besluiten om niets te regelen.182 Het voordeel van een dergelijke regeling is dat het duidelijker is voor de overheid wanneer partijen samenwonen. Ook wordt het door de beëindiging van de registratie duidelijk wanneer partijen uit elkaar gaan. Mochten partijen kinderen hebben dan zou bij de beëindiging van de registratie een ouderschapsplan gevraagd kunnen worden. Een heikel punt blijft dat partijen niet verplicht kunnen 174
Schrama 2006, p. 725. 175
Schrama 2006, p. 724. 176
Art. 3 Wet Werk en Bijstand. 177
Art. 1:160 BW. 178
Schrama 2006, p. 724. 179
Quispel 2005, p. 43. 180
Quispel 2005, p. 44. 181
Quispel 2005, p. 45. 182
Quispel 2005, p. 45. 36 worden om een ‘verklaring omtrent samenwonen’ af te leggen. Vaak is het een bewuste keuze van partners om ‘slechts’ samen te gaan wonen en niet meteen een huwelijk of geregistreerd partnerschap aan te gaan. De partners willen de relatie nog niet formeel maken en zullen waarschijnlijk dus ook niet snel een ‘verklaring omtrent samenwonen’ afleggen, simpelweg omdat partijen (nog) geen rechtsgevolgen aan hun relatie willen verbinden. De afdwingbaarheid van het verplichte ouderschapsplan voor ongehuwde ouders wordt door de mogelijkheid van een ‘lichte’ registratie van niet-­‐geregistreerde samenwoners helaas niet verbeterd. Door invoering van een ‘lichte’ registratie wordt het wel gemakkelijker om te controleren wanneer partijen uit elkaar gaan; zij zullen immers de adreswijziging van een van de partners door moeten geven aan de GBA. Omdat partijen niet verplicht kunnen worden om een ‘verklaring omtrent samenwonen’ af te leggen zullen er echter nog steeds ongehuwde ouders zijn die buiten de regeling vallen. Hierdoor blijft er een groep ouders bestaan waarvoor het niet wettelijk verplicht is om een ouderschapsplan op te stellen bij de beëindiging van hun informele relatie. Er zullen dus kinderen zijn waarvan de ouders bij de beëindiging van hun relatie geen ouderschapsplan opgesteld hebben. Dit terwijl het in het belang van het kind is om dit wel te doen, zodat het voor het kind duidelijk is hoe zijn leven er na de scheiding uit komt te zien en het kind de scheiding beter kan verwerken. Voor het registreren van samenwoners en het moment waarop zij hun relatie beëindigen kan bijvoorbeeld ook gebruik gemaakt worden van de informatie die bij de fiscus bekend is. Eind 2009 is de Fiscale Vereenvoudigingswet 2010 aangenomen, waardoor het partnerbegrip voor de inkomstenbelasting ingrijpend is gewijzigd. De betreffende bepalingen zijn op 1 januari 2011 in werking getreden.183 In de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) is het basispartnerbegrip opgenomen. De ongehuwde meerderjarige persoon waarmee de ongehuwde meerderjarige belastingplichtige een notarieel samenlevingscontract is aangegaan en met wie hij staat ingeschreven op hetzelfde woonadres in de GBA wordt als partner aangemerkt.184 In art. 1.2 Wet inkomstenbelasting (Wet IB) 2001 wordt dit partnerbegrip verder uitgebreid. Onder partner wordt mede verstaan degene die op hetzelfde woonadres als de belastingplichtige staat ingeschreven in de GBA en: -­‐
uit wiens relatie met de belastingplichtige een kind is geboren; -­‐
degene die een kind van de belastingplichtige heeft erkend dan wel van wie een kind door de belastingplichtige is erkend; -­‐
degene die voor toepassing van een pensioenregeling als partner van de belastingplichtige is aangemeld; -­‐
of degene die samen met de belastingplichtige een woning heeft, die hun anders dan tijdelijk als hoofdverblijf ter beschikking staat op grond van eigendom.185 Er zijn dus verschillende informele relaties waarbij de ouders door de fiscus als partners aangemerkt kunnen worden. Het fiscale partnerschap is voor de ouders ook gunstig omdat zij dan bijvoorbeeld de 183
Stb. 2009, 611. 184
Art. 5a sub b AWR. 185
Art. 1.2. lid 1 Wet IB. 37 inkomens-­‐ en vermogensbestanddelen of het heffingsvrije vermogen vrij toe mogen rekenen.186 Er zullen daardoor waarschijnlijk veel ouders zijn die een informele relatie hebben maar wel fiscale partners zijn. Op het moment dat ouders met een informele relatie uit elkaar gaan zullen zij vaak niet meer op hetzelfde adres blijven wonen. Na de verhuizing voldoen de ouders niet meer aan de voorwaarden om op grond van de fiscale wetten als partner aangemerkt te kunnen worden. Op het moment dat het fiscale partnerschap eindigt kunnen de ouders gewezen worden op de regeling van het ouderschapsplan. Door gebruik te maken van de gegevens van de fiscus zal de overheid van een grotere groep ouders kunnen controleren wanneer de relatie is beëindigd. Omdat het voor ouders met een informele relatie financieel aantrekkelijk is om fiscale partners te zijn zal deze groep waarschijnlijk groter zijn dan de groep ouders die voor een hiervoor besproken ‘lichte’ registratievorm zullen kiezen. De beëindiging van het fiscale partnerschap kan echter niet afhankelijk worden gesteld van de aanwezigheid van een ouderschapsplan. Ouders zouden dan bijvoorbeeld bewust het opstellen van een ouderschapsplan uit kunnen stellen om zo nog gebruik te kunnen maken van de voordelen van het fiscale partnerschap. Dit is natuurlijk onwenselijk. Het fiscale partnerschap moet beëindigd kunnen worden wanneer partijen niet meer aan de voorwaarden hiervan voldoen. Wel kan de overheid door gebruikt te maken van de informatie die de fiscus bezit beter controleren wanneer een informele relatie wordt beëindigd. Het is echter de vraag op welke manier de overheid dan af zou kunnen dwingen dat de ouders daadwerkelijk een ouderschapsplan opstellen. Een informele relatie kan nu eenmaal beëindigd worden zonder dat de overheid daarvoor nodig is. 5.4 De ouderschapsakte Het amendement waardoor het verplichte ouderschapsplan ook voor ongehuwde en niet-­‐geregistreerde ouders ging gelden is niet het enige wat De Pater-­‐van der Meer tijdens de behandeling van het wetsvoorstel heeft aangevoerd. Zij pleitte ook voor invoering van een ouderschapsbelofte of ouderschapsakte. De vader van een kind zou deze akte bij de erkenning moeten tekenen.187 Hierdoor zou het ouderschap dat de vader door de erkenning aanvaardt een status kunnen krijgen in het Burgerlijk Wetboek. Het opnemen van deze norm in het Burgerlijk Wetboek zou volgens De Pater-­‐van der Meer een formeel ankerpunt creëren wanneer de ouders besluiten uit elkaar te gaan.188 Als de relatie verbroken wordt, verandert de norm over de ouderschapsaanvaarding en moet de ouderschapsakte worden omgezet in een ouderschapsplan.189 Het blijft echter voor de overheid niet te controleren wanneer ongehuwde en niet-­‐geregistreerde ouders hun relatie verbreken, simpelweg omdat de overheid hier niet bij betrokken is. Het opnemen van een ouderschapsakte in de wet zorgt er niet voor dat het verplichte ouderschapsplan bij beëindiging van formele relaties afdwingbaar wordt. Er kan wel gecontroleerd 186
Gubbels 2011, p. 387. Handelingen II 2006/07, 30 145, nr. 51, p. 2999. Handelingen II 2006/07, 30 145, nr. 51, p. 2999. 189
Handelingen II 2006/07, 30 145, nr. 51, p. 3000. 187
188
38 worden of er een ouderschapsakte wordt getekend, maar hierdoor wordt er geen formeel ankerpunt voor de handhaving van het verplicht ouderschapsplan voor ongehuwde ouders gecreëerd. Dit is ook door Rouvoet aangegeven bij de behandeling van het wetsvoorstel. De minister gaf aan te kiezen voor de route van de voorlichting in plaats van het opnemen van een norm waarvan van tevoren duidelijk is dat zij in juridische zin niet toepasbaar zal zijn.190 5.5 Voorlichtingsprogramma’s In het vorige hoofdstuk is het Noorse voorlichtingsprogramma Godt Samliv besproken. Aan zowel gehuwde als ongehuwde ouders wordt dit voorlichtingsprogramma binnen een jaar na de geboorte van het eerste kind aangeboden. Het doel van het programma is om de relatie te versterken en scheiding te voorkomen.191 Verschillende auteurs oordelen positief over het invoeren van een dergelijk voorlichtingsprogramma in Nederland. Spruijt geeft in zijn boek ‘Scheidingskinderen’ aan dat de effecten van een scheiding van ongehuwde ouders voor kinderen niet wezenlijk verschillen van de effecten voor kinderen waarvan de ouders officieel gescheiden zijn.192 Kinderen hebben het meeste last van ruzie tussen de ouders. Jongeren uit scheidingsgezinnen met veel ruzie hebben dan ook de meeste problemen. Zij vertonen veel agressie en zelfs delinquent gedrag.193 Voorlichting over huwelijk, kinderen en scheiding blijkt effectief te zijn. Ouders begrijpen hierdoor beter dat het behouden van contact met de beide ouders goed is voor een kind. Spruijt geeft ook aan dat programma’s voor kinderen die te maken hebben met de scheiding van hun ouders positieve effecten hebben. Kinderen leren de scheiding beter te begrijpen en hebben minder last van depressieve gevoelens.194 Het lijkt vooral van belang dat de ouders zich bewust worden van de effecten van de scheiding voor de kinderen. Bij een formele scheiding kan het voorlichtingsprogramma aangeboden worden op het moment dat beide ouders of een van hen een verzoekschrift indient voor een echtscheiding. Bij een informele relatie ontbreekt een dergelijk moment. Een oplossing kan zijn om de voorlichting te geven voordat er sprake is van problemen tussen de ouders, bijvoorbeeld net als in Noorwegen na de geboorte van het eerste kind. Door het aanbieden van een voorlichtingsprogramma na de geboorte van het eerste kind worden zoveel mogelijk ouders bereikt. Voor, tijdens en na de geboorte zullen de ouders, of in ieder geval de moeder, onder controle staan en kan het programma ook daadwerkelijk aan hen aangeboden worden. Op die manier wordt de oncontroleerbaarheid van het moment van de beëindiging van de relatie omzeild; de ouders zullen het voorlichtingsprogramma al voor beëindiging van de relatie doorlopen hebben. Wanneer de ouders zich bewust worden van de effecten van ruzies en een scheiding voor de kinderen kunnen zij hierop anticiperen. Hoe minder ruzie de ouders maken voor en tijdens de scheiding, des te minder problemen de kinderen zullen krijgen naar aanleiding Handelingen II 2006/07, 30 145, nr. 51, p. 3036. Lenters 2009, p. 97. 192
Spruijt 2007, p. 20. 193
Spruijt 2007, p. 41. 194
Spruijt 2007, p. 65. 190
191
39 van de scheiding en de gebeurtenissen daar omheen. Ook Lenters is van mening dat er nog veel te winnen valt met het investeren in relatievaardigheden.195 5.6 Afschaffen van het ouderschapsplan bij beëindiging van een informele relatie Zoals blijkt uit de verschillende ideeën die hiervoor zijn besproken is het erg moeilijk om de afdwingbaarheid en controleerbaarheid van het verplichte ouderschapsplan bij beëindiging van informele relaties te verbeteren. De huidige regeling heeft alleen betrekking op ouders die een aantekening in het gezagsregister hebben laten plaatsen. De aanwezigheid van een ouderschapsplan kan pas gecontroleerd worden wanneer de ouders naar de rechter gaan met een conflict betreffende de uitoefening van het gezamenlijk ouderlijk gezag. Er wordt dan door de rechter echter alleen gecontroleerd of er een ouderschapsplan is opgesteld, het plan zelf wordt inhoudelijk niet getoetst. Er wordt dus niet gecontroleerd of de afspraken die in het plan zijn neergelegd in het belang van het kind zijn. Bij het ouderschapsplan voor gehuwde ouders wordt deze toets wel verricht. Uit de jurisprudentie is zelfs naar voren gekomen dat de rechter het ouderschapsplan met name dient te toetsen aan art. 3 IVRK, de rechter moet toetsen of de gemaakte afspraken in het belang van het kind zijn.196 Bij de afspraken in het ouderschapsplan van ouders die een informele relatie hebben gehad wordt er dus geen rekening gehouden met het belang van het kind. Het enige wat hierover bij de huidige regeling is geformuleerd is dat aanhouding van de zaak omtrent het geschil over de uitoefening van het gezamenlijk ouderlijk gezag wanneer er geen ouderschapsplan is opgesteld achterwege blijft indien het belang van het kind dit vergt.197 Het idee achter het wetsvoorstel was dat niet de vorm van de relatie maar het belang van het kind leidend moest zijn.198 Dit uitgangspunt komt in de huidige regeling van het verplichte ouderschapsplan bij beëindiging van een informele relatie slechts tot uitdrukking wanneer de rechter voorbij gaat aan het ouderschapsplan. De vraag rijst dan ook of het invoeren van een verplicht ouderschapsplan bij beëindiging van informele relaties wel een goed idee was. Antokolskaia en Coenraad gaven in hun rechtsvergelijkend onderzoek ook al aan dat het verplichte ouderschapsplan voor ongehuwde ouders in Nederland een dode letter zou zijn.199 Ook andere auteurs hebben moeite met het verplichte ouderschapsplan bij beëindiging van informele relaties door het ontbreken van een formeel moment waarop de relatie wordt beëindigd en het feit dat de huidige regeling niet afdwingbaar is.200 Voor de opname van het amendement van De Pater-­‐van der Meer in het wetsvoorstel ging de minister ervan uit dat de reflexwerking van het verplichte ouderschapsplan voor gehuwde ouders ertoe zou leiden dat ook ongehuwde ouders een ouderschapsplan op zouden stellen bij het beëindigen van hun relatie.201 Aangezien de huidige regeling voor ongehuwde ouders niet afdwingbaar is, zal er nog steeds uitgegaan 195
Lenters 2009, p. 104. Zie bijv.: Rb. ‘s-­‐Gravenhage 13 januari 2010, LJN BL1926. Art. 1:253a lid 3 BW. 198
Kamerstukken II 2006/07, 30 145, nr. 24, p. 1-­‐2. 199
Antokolskaia & Coenraad 2007, p. 314. 200
Zie §3.1. 201
Handelingen II 2006/07, 30 145, nr. 51, p. 3035. 196
197
40 moeten worden van deze reflexwerking. Het blijft nu eenmaal zo dat ongehuwde ouders er vaak bewust voor hebben gekozen om hun relatie niet te formaliseren. Het zal dan ook niet gemakkelijk zijn om de huidige regeling zo aan te passen dat deze wel afdwingbaar zal worden, simpelweg omdat de regeling betrekking heeft op informele relaties. Ook hebben de ideeën die in de literatuur naar voren zijn gekomen (bijna) allemaal betrekking op ouders die gezamenlijk het ouderlijk gezag uitoefenen op grond van een gezagsaantekening. De ouders die op grond van art. 1:253t BW gezamenlijk gezag uitoefenen vallen zowel buiten de huidige regeling als buiten de aangedragen verbetermogelijkheden. Deze ouders worden dus niet verplicht om een ouderschapsplan op te stellen, terwijl deze ouders wel de stap naar de rechtbank hebben gezet, en daarmee bewust ervoor gekozen hebben om gezamenlijk het gezag uit te oefenen. Enkel omdat deze ouders niet gezamenlijk het ouderlijk gezag uitoefenen vallen zij buiten de regeling. Dit terwijl in de formele regeling echtgenoten die het gezamenlijk gezag op grond van art. 1:253t BW uitoefenen wel verplicht worden om een ouderschapsplan op te stellen.202 Hierdoor kan de situatie bij beëindiging van een informele relatie voor een kind waarvan de ouders het gezamenlijk ouderlijk gezag hebben anders zijn dan wanneer de ouders slechts gezamenlijk het gezag uitoefenen, terwijl de ouders in beide gevallen bewust stappen hebben ondernomen om het gezag uit te kunnen oefenen. In plaats van te proberen om de huidige regeling beter vorm te geven kan er ook geïnvesteerd worden in voorlichting over het ouderschapsplan. Dit kan leiden tot een betere reflexwerking waardoor ouders met een informele relatie toch gestimuleerd worden om een ouderschapsplan op te stellen wanneer zij hun relatie beëindigen. Dit was aanvankelijk ook de bedoeling van het wetsvoorstel.203 Het verplichte ouderschapsplan voor ongehuwde ouders was niet voor niets in eerste instantie niet in het wetsvoorstel opgenomen. 5.7 Conclusie Er zijn in de Nederlandse literatuur verschillende ideeën naar voren gebracht om de huidige regeling van het verplichte ouderschapsplan bij beëindiging van informele relaties beter vorm te geven. Het opnemen van een ouderschapsplan in de samenlevingsovereenkomst is daar een voorbeeld van. Dit lijkt echter geen geschikte oplossing aangezien partners dan op het moment dat zij een samenlevingscontract sluiten al moeten weten of zij samen kinderen willen. Wanneer partners er wel voor kiezen om een samenlevingscontract op te laten stellen kan de notaris echter niets meer doen dan wijzen op de regeling van het ouderschapsplan. Door het beginsel van de partijautonomie kunnen de partners zelf de inhoud van de overeenkomst bepalen en kunnen zij niet verplicht worden om in de overeenkomst een ouderschapsplan op te nemen. Ook niet elk stel kiest ervoor om een samenlevingscontract op te stellen. Dit zal dus niet tot een betere regeling leiden. 202
Art, 815 lid 2 sub b Rv. Handelingen II 2006/07, 30 145, nr. 51, p. 3035. 203
41 Een ander voorstel is de koppeling van het ouderschapsplan aan het moment waarop ouders gezamenlijk het ouderlijk gezag verkrijgen. Het zal voor de ouders gemakkelijk zijn om een ouderschapsplan op te stellen, zij kiezen er bewust voor om gezamenlijk het ouderlijk gezag te verkrijgen en zullen waarschijnlijk al gesproken hebben over de afspraken die in een ouderschapsplan neergelegd moeten worden. Het ouderschapsplan is echter bedoeld om ouders na te laten denken over de gevolgen die een scheiding voor hun kinderen heeft. De ouders zullen deze gevolgen misschien niet goed in kunnen zien op het moment dat er nog geen sprake is van een scheiding. De griffier, die het verzoek nu behandelt, mag echter de afspraken die in het ouderschapsplan zijn neergelegd niet toetsen. Er zal dus een rechter aan te pas moeten komen. Hierdoor wordt het ouderschapsplan een soort ontvankelijkheidsvereiste voor het plaatsen van een gezagsaantekening. Dit levert mogelijk strijd op met art. 6 EVRM. Ook zijn niet alle ouders zich bewust van het feit dat zij een aantekening in het gezagsregister moeten laten plaatsen om gezamenlijk het ouderlijk gezag uit te kunnen oefenen. Afgezien van de mogelijke strijd met het EVRM vallen er dus nog steeds ouders buiten de regeling. De registratie van samenwoners lijkt ook geen gewenste optie; de partners hebben vaak bewust de keuze gemaakt om de relatie (nog) niet te formaliseren. Door een vorm van ‘lichte’ registratie wordt er toch een stempel op de relatie geplakt. Behalve dat partners waarschijnlijk niet enthousiast zullen zijn over een vorm van ‘lichte’ registratie kan de registratie niet verplicht worden gesteld. De overheid zou de informatie die bij de fiscus bekend is omtrent het fiscale partnerschap kunnen gebruiken om te controleren wanneer ouders uit elkaar gaan. Het fiscale partnerschap eindigt namelijk wanneer de ouders niet meer op hetzelfde adres in de GBA staan ingeschreven. Door gebruik te maken van deze informatie zal het voor de overheid gemakkelijker zijn om bij te houden wanneer ouders hun relatie beëindigen, het probleem rond de afdwingbaarheid van de regeling wordt hierdoor echter niet verbeterd. De invoering van een ouderschapsbelofte of ouderschapsakte is tijdens de behandeling van het wetsvoorstel al afgekeurd. Het aanbieden van voorlichtingsprogramma’s lijkt wel een goed voorstel. Door de kennis die de ouders tijdens een voorlichtingsprogramma opdoen kunnen zij voorkomen dat de kinderen problemen krijgen door de scheiding. Het verbeteren van de afdwingbaarheid en de controleerbaarheid van het verplichte ouderschapsplan bij beëindiging van informele relaties lijkt erg moeilijk. Het afschaffen van het verplichte ouderschapsplan bij beëindiging van informele relaties is daarom ook een optie. Het was in eerste instantie ook niet de bedoeling om een regeling voor ongehuwde ouders in het wetsvoorstel op te nemen. Er werd uitgegaan van de reflexwerking van de regeling voor gehuwde ouders. Het stimuleren van die reflexwerking door het verschaffen van informatie over de voordelen van een ouderschapsplan kan er toe leiden dat meer ongehuwde ouders een ouderschapsplan op zullen stellen bij het beëindigen van hun relatie. 42 6.
Conclusie en aanbevelingen 6.1 Conclusie Door invoering van de Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding is het sinds 1 maart 2009 voor ouders met minderjarige kinderen verplicht geworden om een ouderschapsplan op te stellen bij een scheiding. Ouders worden hierdoor gedwongen om goed na te denken over de taken betreffende de zorg en opvoeding van de kinderen na de scheiding. Bij een formele relatie moet het verzoekschrift voor de echtscheiding op grond van art. 815 lid 2 Rv een ouderschapsplan bevatten. Bij de beëindiging van een informele relatie is de overheid echter niet betrokken, hierdoor is de regeling van het verplichte ouderschapsplan voor ouders met een informele relatie anders vorm gegeven. Wanneer de ouders op grond van art. 1:253a BW een geschil over de gezamenlijke uitoefening van het ouderlijk gezag aan de rechter voorleggen wordt gecontroleerd of de ouders een ouderschapsplan hebben opgesteld. Is dit niet het geval, dan wordt de zaak aangehouden totdat er alsnog een ouderschapsplan is opgesteld. Wanneer het niet in het belang van het kind is om de zaak aan te houden kan de rechter de aanhouding achterwege laten.204 De knelpunten van de huidige regeling van het verplichte ouderschapsplan bij beëindiging van informele relaties zijn vooral gelegen in de oncontroleerbaarheid van het moment waarop de relaties beëindigd worden en de afdwingbaarheid van de regeling. Nu is het zo dat er pas gecontroleerd kan worden of er een ouderschapsplan is opgesteld wanneer de ouders een geschil over de gezamenlijke uitoefening van het ouderlijk gezag bij de rechter voorleggen. De regeling bestaat dus wel, maar er kan niet gecontroleerd worden of de ouders op het moment dat zij de relatie beëindigen daadwerkelijk een ouderschapsplan opstellen. Er kan dus ook niet gecontroleerd worden of de afspraken die in het ouderschapsplan zijn neergelegd wel in het belang zijn van het kind. Ook zijn veel ouders onbekend met de regeling van het verplichte ouderschapsplan en worden zij hier pas op geattendeerd wanneer er al een geschil is wat aan de rechter moet worden voorgelegd. De verstandhouding tussen de ouders kan dan inmiddels zo verslechterd zijn dat het voor hen niet meer mogelijk is om een ouderschapsplan op te stellen. Bij de regeling van het verplichte ouderschapsplan bij beëindiging van een formele relatie is voor dit soort situaties een oplossing gevonden in de vorm van de ontsnappingsclausule uit art. 815 lid 6 Rv. Voor de regeling bij beëindiging van een informele relatie geldt een dergelijke ontsnappingsclausule niet. Er bestaan nog meer verschillen tussen de regeling bij beëindiging van een formele relatie en de regeling bij beëindiging van een informele relatie, waarbij het de vraag is of deze verschillen tot rechtsongelijkheid leiden. Zo hoeft het ouderschapsplan bij beëindiging van een informele relatie bijvoorbeeld niet te vermelden op welke manier de kinderen bij het opstellen van het plan betrokken zijn. Ook zijn er informele relaties mogelijk waarbij de ouders volgens de huidige regeling niet verplicht zijn om een 204
Art. 1:253a lid 3 BW. 43 ouderschapsplan op te stellen. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer ouders gezamenlijk het gezag uitoefenen op grond van art. 1:253t BW, of wanneer de vader het kind alleen heeft erkend. In Noorwegen worden ouders op een andere manier gestimuleerd om na te denken over de gevolgen van een scheiding voor hun kinderen. Door het aanbieden van een voorlichtingsprogramma in het jaar na de geboorte van het eerste kind wordt geprobeerd de relatie van de ouders te versterken om zo te voorkomen dat gezinnen waar kinderen bij betrokken zijn uit elkaar vallen. Ook kunnen alleenstaande ouders in Noorwegen aanspraak maken op verhoogde kinderbijslag. Een voorwaarde hiervoor is dat de alleenstaande ouder in het bezit is van een mediationverklaring. De ouders worden op deze manier gestimuleerd om samen afspraken te maken over de invulling van het ouderschap na de scheiding. In Nederland zijn er ook verschillende ideeën uit de literatuur naar voren gekomen om de huidige regeling beter vorm te kunnen geven. Een van deze ideeën is het opnemen van een ouderschapsplan in het samenlevingscontract. Dit zal echter niet tot een betere regeling leiden. Het beginsel van partijautonomie staat de verplichting van het opnemen van een ouderschapsplan in een samenlevingscontract in de weg. Partijen kunnen niet verplicht worden om een samenlevingscontract op te stellen of om hierin een ouderschapsplan op te nemen. De notaris kan partijen slechts wijzen op de regeling van het verplicht ouderschapsplan. Het koppelen van het ouderschapsplan aan het moment dat de ouders het gezamenlijk ouderlijk gezag verkrijgen lijkt een beter idee. Het nadeel hierbij is echter dat de procedure van de gezagsaantekening aangepast wordt. De ouders moeten niet alleen bij het verzoek een ouderschapsplan overleggen, dit plan moet ook door de rechter getoetst worden. Hierdoor wordt het ouderschapsplan een soort ontvankelijkheidsvereiste en geldt dezelfde kritiek die op de formele regeling is geuit, namelijk dat het ouderschapsplan als ontvankelijkheidsvereiste strijd op kan leveren met art. 6 EVRM. Het opstellen van een ouderschapsplan zal voor de ouders die een aantekening in het gezagsregister willen plaatsen waarschijnlijk niet bezwaarlijk zijn, omdat de ouders er bewust voor kiezen om gezamenlijk het ouderlijk gezag uit te gaan oefenen en de relatie tussen de ouders op dat moment goed zal zijn. Ouders zullen het opstellen van een ouderschapsplan hierdoor waarschijnlijk niet ervaren als een belemmering van de toegang tot een rechter. Het is echter wel de vraag of het feit dat de ouders het opstellen van een ouderschapsplan niet zien als een belemmering voor de toegang tot een rechter rechtvaardigt dat deze belemmering wel als zodanig in de wet wordt opgenomen. De registratie van samenwoners kan er voor zorgen dat het voor de overheid gemakkelijker wordt om te controleren wanneer een informele relatie beëindigd wordt. Dit kan door een vorm van ‘lichte’ registratie bij de GBA of door gebruik te maken van de gegevens die bij de fiscus bekend zijn in verband met het fiscale partnerschap. Dit zorgt er wellicht voor dat de oncontroleerbaarheid wordt verminderd, hierdoor wordt de regeling echter niet beter afdwingbaar. Bij de beëindiging van een informele relatie is geen overheidsoptreden vereist, waardoor er geen moment is waarop de overheid kan controleren of er ook daadwerkelijk een ouderschapsplan is opgesteld. 44 Het opnemen van een ouderschapsakte bij de erkenning van het kind werd tijdens de behandeling van het wetsvoorstel al afgewezen. Het geven van voorlichting zal ook niet tot een beter afdwingbare regeling leidden. Het kan er wel voor zorgen dat de reflexwerking van de regeling bij beëindiging van een formele relatie wordt vergroot en dat meer ouders zich bewust worden van de voordelen van het opstellen van een ouderschapsplan. De mogelijkheid van het afschaffen van het ouderschapsplan bij beëindiging van informele relaties is ook onderzocht. In eerste instantie werd er van de reflexwerking van de regeling bij beëindiging van een formele relatie uit gegaan en werden ouders met een informele relatie in het wetsvoorstel ook niet verplicht om een ouderschapsplan op te stellen bij beëindiging van hun relatie. Aangezien de afspraken in het ouderschapsplan bij beëindiging van een informele relatie niet door de rechter wordt getoetst rijst ook de vraag wat de toegevoegde waarde van een ouderschapsplan bij beëindiging van een informele relatie is. Het ouderschapsplan is bedoeld om de ouders na te laten denken over de gevolgen van de scheiding voor hun kind en om afspraken te maken over de verdere invulling van de opvoeding. Wanneer de rechter echter niet toets of de gemaakte afspraken in het belang van het kind zijn wordt er voorbij gegaan aan het doel van het ouderschapsplan. Wat ook mee speelt bij de gedachte dat het wellicht beter is om het verplicht ouderschapsplan bij beëindiging van informele relaties af te schaffen, is het feit dat de regeling alleen betrekking heeft op ouders die gezamenlijk het ouderlijk gezag uitoefenen op grond van een aantekening in het gezagsregister. Voor ouders die op grond van art. 1:253t BW het gezamenlijk gezag uitoefenen geldt de huidige regeling niet. Bij de formele regeling worden de echtgenoten die op grond van art. 1:253t BW het gezamenlijk gezag uitoefenen wel verplicht om een ouderschapsplan op te stellen.205 Bij de ideeën ter verbetering van de huidige regeling is ook geen rekening met deze ouders gehouden. Bovenstaande brengt mij tot de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag: Hoe kan de huidige regeling van het verplichte ouderschapsplan bij beëindiging van een informele relatie beter vorm gegeven worden, zodat het geen volledig dode letter blijft? Het blijkt erg moeilijk te zijn om met een oplossing te komen waardoor er meer ouders met een informele relatie verplicht zouden kunnen worden om bij de beëindiging van de relatie een ouderschapsplan op te stellen. Het lastige is dat de overheid simpelweg niet betrokken kan worden bij het moment waarop de relatie beëindigd wordt. Het naar voren schuiven van het moment waarop een ouderschapsplan moet worden opgesteld lijkt ervoor te kunnen zorgen dat er door meer ouders een ouderschapsplan opgesteld zal worden. Dat dit gebeurt op een moment waarop nog geen sprake is van een scheiding hoeft geen probleem te zijn. De ouders die een aantekening willen plaatsen in het gezagsregister kiezen er bewust voor om samen het ouderlijk gezag uit te oefenen en zullen al over de opvoeding van het kind gesproken hebben. Het opstellen van een ouderschapsplan zal hen waarschijnlijk niet veel moeite kosten. Wat wel 205
Art. 815 lid 2 sub b Rv. 45 een probleem kan zijn, is dat het verzoek om een aantekening in het gezagsregister nu door de griffier wordt behandeld. De griffier mag echter niet het ouderschapsplan toetsen. Hierdoor moet de rechter bij het verzoek om een gezagsaantekening betrokken worden. Dit kan strijd met art. 6 EVRM opleveren. De vraag is echter wel of de ouders hiervan ook daadwerkelijk hinder ondervinden. Er kan dus niet zomaar gesteld worden dat het naar voren halen van het moment waarop een ouderschapsplan opgesteld moet worden tot een betere regeling zal leiden. Er is op dit moment dus geen oplossing om de huidige regeling van het verplicht ouderschapsplan bij beëindiging van informele relaties beter vorm te geven. Er kan echter wel voorkomen worden dat de huidige regeling een volledige dode letter blijft. 6.2 Aanbevelingen Om te voorkomen dat de huidige regeling een volledig dode letter blijft kan er geïnvesteerd worden in voorlichtingsprogramma’s. Het aanbieden van voorlichtingsprogramma’s leidt er niet toe dat de regeling beter afdwingbaar wordt, maar het zorgt er wel voor dat ouders zich bewust worden van de gevolgen die een scheiding voor een kind heeft. Wanneer de ouders op de hoogte zijn van het feit dat het voor een kind schadelijk is wanneer er tijdens en na de scheiding heftige conflicten tussen de ouders blijven bestaan kunnen de ouders hierop anticiperen en kunnen de schadelijke effecten voor een kind worden verminderd. Het lijkt ook verstandig om ouders meer informatie te geven over het belang van het opstellen van een ouderschapsplan. Hierdoor kan mogelijk ook de reflexwerking van de huidige regeling verbeterd worden. Ouders die nu niet verplicht zijn om een ouderschapsplan op te stellen, zoals ouders met een informele relatie die op grond van art. 1:253t BW gezamenlijk het gezag uitoefenen, kunnen hierdoor gestimuleerd worden om toch een ouderschapsplan op te stellen. Hierdoor worden er mogelijk meer ouders bereikt dan nu met de huidige regeling het geval is. Ook kan er meer aandacht besteedt worden aan de voorlichting van ouders over de verkrijging van gezamenlijk ouderlijk gezag. Nu zijn veel ouders niet op de hoogte van het feit dat zij een aantekening in het gezagsregister moeten plaatsen om gezamenlijk het ouderlijk gezag uit te kunnen oefenen. Wanneer meer ouders hiervan op de hoogte zijn zullen er mogelijk ook meer ouders een gezagsaantekening in het register laten plaatsen. Hierdoor kunnen er meer ouders verplicht worden om, alsnog, een ouderschapsplan op te stellen wanneer zij een conflict omtrent de gezamenlijke uitoefening van het ouderlijk gezag aan de rechter voor willen leggen. Naast het geven van voorlichting kan er ook gekeken worden naar de mogelijkheid van het invoeren van een financiële prikkel, zoals in Noorwegen is gebeurd. Ouders worden op deze manier gestimuleerd om met elkaar in gesprek te gaan en afspraken te maken over de verdeling van zorg-­‐ en opvoedingstaken na een scheiding. Of de kosten van een dergelijke financiële prikkel opwegen tegen de voordelen die het met zich mee kan brengen zal nog nader onderzocht moeten worden, maar een financiële prikkel lijkt een 46 goede mogelijkheid om ouders te stimuleren afspraken te maken over de kinderen na de scheiding en om op deze manier de negatieve effecten van een scheiding voor een kind te kunnen beperken. 47 7.
Literatuurlijst Boeken Anthonijsz e.a. 2010 I. Anthonijsz, H. Dries, T. Berg-­‐le Clerq, en C. Chênevert, Verkennende studie. Relatieondersteunend aanbod Centra Jeugd en Gezin, Utrecht: NJI, 2010. Antokolskaia 2006 M.V. Antokolskaia (red.), Herziening van het echtscheidingsrecht: administratieve echtscheiding, mediation, voortgezet ouderschap, Amsterdam: SWP, 2006. Antokolskaia & Coenraad 2006 M.V. Antokolskaia & L.M. Coenraad, Afspraken met betrekking tot kinderen bij scheiding van ongehuwde/niet-­‐geregistreerde ouders. Een rechtsvergelijkend onderzoek in opdracht van het ministerie van Justitie, Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam, 2006. Doek 2010 J.E. Doek, ‘Commentaar op art. 815 Rv’, in: P. Vlas , M. Ynzonides , T.F.E. Tjong Tjin Tai (red.), GS Burgerlijke rechtsvordering, Deventer: Kluwer, 2010 (losbl.). Heijma e.a. 2004 J. Heijma, C.C. van Dam, W.A.M. Van Schendel en W.L. Valk, Rechtshandeling en overeenkomst, Deventer: Kluwer, 2004. Helskog 2009 G. H. Helskog, ‘The Norwegian State. A Relationship Educator’, in: S. Callan, H. Benson (red.), What works in relationship education. Lessons from Academic and Service Deliverers in the United States and Europe, London: Doha International Institute for Family Studies and development, 2009, p. 137-­‐148. Jansen 2009 I. Jansen, ‘Commentaar op art. 1:247a BW’, in: S.F.M. Wortmann (red.), GS Personen-­‐ en familierecht, Deventer: Kluwer, 2009 (losbl.). Jonker 2011 M. Jonker, Het recht van kinderen op levensonderhoud: een gedeelde zorg. Een rechtsvergelijking tussen Nederland, Noorwegen en Zweden., Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2011. Koens 2011 J.C. Koens, ‘Commentaar op art. 1:252 BW’, in: J.H. Nieuwenhuis, C.J.J.M. Stolker, W.L. Valk (red.), TC Burgerlijk Wetboek, Deventer: Kluwer (losbl.). Lenters 2010 H. Lenters, ‘Scheiding in de Nota Gezinsbeleid 2008’, in: M.V. Antokolskaia & L.M. Coenraad (red.), Het nieuwe echtscheidingsrecht. Ouderschapsplan, positie van het kind, regierechter en collaborative divorce, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2010, p. 95-­‐104. Luchtenveld 2006 R. Luchtenveld, ‘Rechtspolitieke achtergronden van het wetsvoorstel beëindiging huwelijk zonder rechterlijke tussenkomst en vormgeving voortgezet ouderschap’, in: Antokolskaia 2006, p. 22-­‐30. Spruijt 2006 A.P. Spruijt, ‘Kinderen in het echtscheidingsrecht’, in Antokolskaia 2006, p. 191-­‐216. 48 Vlaardingerbroek 2006 P. Vlaardingerbroek, ‘Echtscheiding, ouderschap en voortgezet gezag’, in: Antokolskaia 2006, p. 156-­‐175. Tijdschriften Ackermans-­‐Wijn & Brands-­‐Bottema 2009a J.C.E. Ackermans-­‐Wijn & G.W. Brands-­‐Bottema, ‘De invoering van het ouderschapsplan: goed bedoeld, maar slecht geregeld’, Trema 2009, nr. 2. Ackermans-­‐Wijn & Brands-­‐Bottema 2009b J.C.E. Ackermans-­‐Wijn & G.W. Brands-­‐Bottema,’EHBO: Eerste Hulp bij Ouderschapsplannen!’, EB. Tijdschrift voor scheidingsrecht 2009, 74. Antokolskaia 2005 M.V. Antokolskaia, ‘De voorstellen tot hervorming van het echtscheidingsrecht: naar de vorm modern, naar de inhoud een stap terug’, WPNR 2005, 6636. Antokolskaia & Coenraad 2007 M.V. Antokolskaia & L.M. Coenraad, ‘Het verplicht ouderschapsplan bij beëindiging van formele en informele relaties in rechtsvergelijkend perspectief’, FJR 2007, 126. Breederveld 2011 B. Breederveld, ‘Ouderschapsplan en huwelijksgemeenschap’, FJR 2011, 1. Coenraad 2010 L.M. Coenraad, ‘Ouderschapsplan en ontvankelijkheid. Een voorstel voor betere toegang tot en voortgang van de scheidingsprocedure’, FJR 2010, 19. Chin-­‐A-­‐Fat 2009 B.E.S. Chin-­‐A-­‐Fat, ‘Nieuw (echt)scheidingsrecht: de kloof tussen wet en praktijk’, FJR 2009, 81. Darling & Turkki 2009 C. Darling & K. Turkki, ‘Global Family Concerns and the Role of Family Education: An Ecosystemic Analysis.’ Family Relations 2009, 58. De Graaf 2010 A. de Graaf, ‘Steeds meer samenwonende hebben een samenlevingscontract’, Webmagazine CBS 2010; www.cbs.nl. Gubbels 2011 N.C.G. Gubbels, ‘Het nieuwe (gecoördineerde) partnerbegrip in de inkomstenbelasting en Successiewet’, WPNR 2011, 6885. Heida 2006 A. Heida, ‘Wetsvoorstel Luchtenveld door Tweede Kamer aangenomen’, EB. Tijdschrift voor scheidingsrecht 2006, 2. Jonker 2006 M. Jonker, ‘Een herbezinning op de administratieve echtscheiding’, FJR 2006, 122. Jonker 2008 M. Jonker, ‘ Kinderalimentatieafspraken: een sanctie achteraf of een stimulatie vooraf?’, FJR 2008, 59. 49 Van der Lans 2010 M.L. van der Lans, ‘Ontbreken ouderschapsplan bij verzoek art. 1253a BW ex-­‐samenwoners’, FJR 2010, 93. Van der Lans 2011 M.L. van der Lans, ‘Het ouderschapsplan in de rechtspraktijk’, Justitiële verkenningen 2011, 6, p. 20-­‐36. Latten 2004 J. Latten, ‘Trends in samenwonen en trouwen. De schone schijn van burgerlijke staat’, CBS Bevolkingstrends 2004, 4e kwartaal, p. 46-­‐60; www.cbs.nl. Lekkerkerker 1999 G.J.C. Lekkerkerker, ‘Het samenlevingscontract; zijn ordenende functie in privaatrechtelijke zin’, WPNR 2009, 6364. Mulder & Hompus 2009 A.R.J. Mulder & A.M.M. Hompus, ‘De inzet van de advocaat voor een goede zorgregeling. Hoe gaat dat?’, FJR 2009, 80. Nuytinck 2007 A.J.M. Nuytinck, ‘Het nieuwe, door de Tweede Kamer aangenomen echtscheidingsrecht: de Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding’, WPNR 2007, 6722. Nuytinck 2008 A.J.M. Nuytinck, ‘De in de Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding vergeten voogden en het voogdijplan’, WPNR 2008, 6756. Punselie 2007 E.C.C. Punselie, ‘Kinderen van (ex-­‐)samenwonenden’, FJR 2007, 114. Quispel 2005 Y. Quispel, ‘Niet-­‐geregistreerde samenwoners vanuit het perspectief van het huwelijksvermogens-­‐ en erfrecht’, FJR 2005, 14. Schonewille 2007 F. Schonewille, ‘Kunnen huwelijkse voorwaarden en samenlevingscontract een ouderschapsplan bevatten?’, WPNR 2007, 6717. Schonewille 2009 F. Schonewille, ‘De Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding is een feit: exit klassieke omgangsregeling!’, WPNR 2009, 6800. Schrama 2006 W.M. Schrama, ‘Ongehuwd samenleven: het stiefkind van het familierecht’, Ars aequi 2006, 10. Schrama 2008 W.M. Schrama, ‘Het ouderschapsplan voor ouders in een informele relatie: Waarom we weinig weten, maar toch wetgeven en waarom dat onwenselijk is’, NJB 2008, 497. 50 Kamerstukken Kamerstukken II 2003/04, 29 767, nr. 2. Kamerstukken II 2004/05, 30 145, nr. 2. Kamerstukken II 2004/05, 30 145, nr. 3 (MvT). Kamerstukken II 2005/06, 30 145, nr. 5. Handelingen II 2006/07, 30 145, nr. 51. Kamerstukken II 2006/07, 30 145, nr. 24. Kamerstukken I 2007/08, 30 145, C (MvA). Kamerstukken II 2008/09, 30 512, nr. 5. Nota Gezinsbeleid 2008: De kracht van het gezin. Jurisprudentie Rb. Arnhem 1 maart 2009, LJN BH5158. Rb. Rotterdam 17 juni 2009, LJN BK1422. Rb. Maastricht 29 juli 2009, LJN BJ5265. Rb. Zutphen 2 september 2009, LJN BJ6594. Rb. Utrecht 14 oktober 2009, LJN BK0439. Rb. ‘s-­‐Gravenhage 13 januari 2010, LJN BL1926. Elektronische bronnen < http://www.2-­‐in-­‐2-­‐1.co.uk/pdf/conf08/Helskog.pdf > < http://www.regjeringen.no/en/doc/laws/Acts/the-­‐marriage-­‐act.html?id=448401> < http://www.regjeringen.no/nn/dok/lover_regler/lover/barneloven.html?id=448389> 51