Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland

Van oude en nieuwe regenten. Politiek in
Nederland
Hans Daalder
bron
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland. Bert Bakker, Amsterdam 1995
Zie voor verantwoording: http://www.dbnl.org/tekst/daal024vano01_01/colofon.php
© 2015 dbnl / Hans Daalder
7
Voorwoord
Dit boek bestaat uit twee delen. Deel I bevat een viertal redes. Het begint met de
oratie waarmee ik in 1964 de functie van hoogleraar in de wetenschap der politiek
aan de Rijksuniversiteit te Leiden aanvaardde, en eindigt met mijn afscheidscollege
in 1993. Daartussen biedt dit deel de tekst van een tweetal diescolleges die ik in 1974
en 1984 gaf voor alumni van de Leidse universiteit. Mijn oratie van 1964 en de rede
van 1974, die bewust de vorm had van een contra-betoog, verschenen eerder
gebundeld in het boek Politisering en lijdelijkheid in de Nederlandse politiek, Assen:
Van Gorcum, 1974. De rede van 1984 is nimmer in druk verschenen, het
afscheidscollege alleen als interne uitgave van de Rijksuniversiteit te Leiden.
Alle vier redes, die te zamen het ‘tienjaarlijks’ commentaar van een betrokken
waarnemer bevatten op ontwikkelingen in de Nederlandse politiek, worden
ongewijzigd herdrukt behoudens ondergeschikte stilistische veranderingen. Daarbij
laat ik mij leiden door het motto dat ik vroeg in mijn studie door een van mijn
leermeesters kreeg ingeprent: ‘Il faut juger les ouvrages après leurs dates.’ Slechts
enkele al te gedateerde verwijzingen naar lopend onderzoek in de tijd waarin ik een
bepaalde rede uitsprak, heb ik geschrapt. Niet te vermijden herhalingen - er is immers
continuïteit zowel in de Nederlandse politiek als in de visies van een en dezelfde
onderzoeker daarop - heb ik laten staan, met één uitzondering. Het laatste deel van
de rede van 1974 heb ik geschrapt, aangezien dezelfde problematiek later uitvoeriger
aan de orde komt in het slothoofdstuk van dit boek.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
8
Aan deze vier redes heb ik een aantal stukken toegevoegd die de politieke
ontwikkelingen in Nederland op langere termijn analyseren. Sommige daarvan, die
ik in de loop der jaren voor onderwijsdoeleinden had bewerkt, zijn hier en daar verder
herzien. De herkomst van de diverse hoofdstukken is te vinden in de verantwoording
aan het einde van dit boek.
Gaarne dank ik J.Th.J. van den Berg (die eerder te zamen met B.A.G.M. Tromp
het initiatief nam tot een uitgave van een aantal verspreide opstellen van mijn hand
over Nederlandse politiek en vergelijkende politieke wetenschap in Politiek en
Historie, Amsterdam: Bert Bakker, 1990) voor de suggestie de vier redes opnieuw
in boekvorm te laten verschijnen. Voor hulp bij het bewerken van de kopij ben ik
drs. J.H. Gaemers erkentelijk.
In 1964 besloot ik mijn oratie met een schets van een onderzoeksprogramma en
een credo waaraan ik ook nu nog graag uiting geef:
Tot een wezenlijk inzicht in de politieke realiteiten in Nederland kan de
wetenschap der politiek slechts dan bijdragen, indien zij niet aarzelt zich
in te laten met onderzoek naar de binnenzijde van vele heilige huisjes.
Versluiering van politieke macht en politieke strevingen is in elk politiek
stelsel een der middelen van regeren. Elk wetenschappelijk onderzoek van
dergelijke verschijnselen loopt daarom het risico in strijd te geraken met
gevestigde belangen. De politieke wetenschap zal het conflict daarmee zo
nodig moeten aandurven, wil zij niet in feite tot medeplichtige daarvan
worden. Als resultaat van onderzoek en doordenking biedt zij niet zozeer
normatieve richtlijnen, als wel meer openheid en beter begrip van
samenhangen. Het is niet aan de politieke wetenschap, maar aan de politiek
om daarvan gebruik te maken, ten goede of ten kwade.
H. DAALDER
Den Haag, januari 1995
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
9
I Nederlandse politiek in drie decennia:
politisering en lijdelijkheid
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
11
1 Leiding en lijdelijkheid in de Nederlandse politiek
‘The Dutch are little disposed to take a busy and sustained part in politics,’ schreef
in 1860 de Britse gezant in Den Haag, Lord Napier, aan de Foreign Secretary, Lord
Russell.
They rather enjoy their liberties than exercise their rights. Some vital
question must be at stake, affecting the conscience, the heart, or the purse
of the nation, to rouse them to exertion. The Pope, or the House of Orange,
the finances or the colonies, must be in question; then the masses are stirred
to an active participation in public affairs.1
In honderd jaar schijnt deze situatie weinig te zijn veranderd. De houding van vele
Nederlanders ten aanzien van het politieke leven is er een van scepsis en lijdelijkheid.
Zij oordelen kennelijk als de man, die in 1924 schreef aan een bekend parlementair
redacteur in die dagen:
Je weet, dat ik niet aan politiek doe. Dat zit zo bij ons in de familie. We
doen in tabak en niet in politiek, en één baal van dat fijne Deli-goedje is
mij, eerlijk gezegd, meer waard dan 93 leden van de Tweede Kamer bij
mekaar: ik maak een
1
Lord Napiers rapport is in extenso opgenomen in de Bijdragen en Mededelingen van
het Historisch Genootschap, 71 (1957), pp. 201-211 (mededeling van J.C. Boogman);
het citaat zelf is te vinden op p. 203.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
12
uitzondering voor de vrouwen, die altijd m'n Achilleshiel blijven.2
De weinig geïnteresseerde, incidentele benadering van de politiek heeft gevolgen
voor de politieke wetenschap in Nederland. Zoals men haar object gering- (en dus
onder-)schat, zo twijfelt men veelal aan het nut, de noodzaak, of zelfs de mogelijkheid
van een wetenschappelijke bestudering van het politieke leven. Zou politieke
wetenschap niet onvermijdelijk verpolitiekte schijnwetenschap zijn?
In dit uur, geachte toehoorders, ‘the savage hits back’.3 Ik wil ingaan op de vraag
hoe men de Nederlandse lauwheid ten aanzien van het politieke leven zou kunnen
verklaren. Voorop ga daarbij de erkenning dat ook elders het verschijnsel niet
onbekend is. In tal van westelijke landen spreekt men over ‘political apathy’ over
‘dépolitisation’, over ‘the end of ideology’ en dergelijke. Een sterk aangroeiende
stroom van geschriften4 houdt zich met de verklaring hiervan bezig en ontwerpt
daarbij zoiets als het volgende beeld. De scherpe ideologische tegenstellingen van
de negentiende eeuw zijn in de democratische landen aan het vervagen. Het
veiligstellen van posities, wederzijdse gewenning en groeiende verdraagzaamheid,
alsmede seculariserende tendenties hebben de scherpe kanten van de religieuze
controversen afgeslepen. Doorgezette industrialisatie, een groeiende maatschappelijke
geleding en stijgende welvaart hebben de klassentegenstellingen minder simplistisch
en minder bitter gemaakt; zo
2
3
4
D. Hans, Parlementsfilm. Figuren en momenten uit de Nederlandse
volksvertegenwoordiging, Scheveningen, z.j., p. 126.
Onder de titel: The Savage Hits Back. Or the White Man through Native Eyes, London, 1939,
verzamelde J.E. Lips meer dan tweehonderd voor de blanken weinig complimenteuze
afbeeldingen en uitspraken van de hand van dusgenaamde wilden.
Zie bijv. E. Shils, ‘The End of Ideology?’, Encounter, 5 (1955), november, pp. 52-58; O.
Kirchheimer, ‘The Waning of Opposition in Parliamentary Regimes’, Social Research, 24
(1957), pp. 127-156; D. Bell, The End of Ideology, Glencoe, 1960; S.M. Lipset, Political
Man, Garden City, 1960, speciaal pp. 403-417; Idem, G. Vedel e.a., La Dépolitisation. Mythe
ou Réalité, Paris, 1962.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
13
niet in de strijd zelf, dan toch wel in de strijdmethoden is verandering aanwijsbaar:
waar eens revolutionaire, eschatologische hoop en contrarevolutionaire vrees en
onderdrukking heersten, domineert nu de complexe onderhandeling en het concrete
doel.5 De geslotenheid van levensbeschouwelijke verbanden wordt opengebroken,
enerzijds onder de invloed van de toegenomen betekenis van de
massacommunicatiemiddelen die de exclusieve invloed van partij en kerk verzwakken,
anderzijds tengevolge van de onmiskenbare allergie tegen absolute ideologische
aanspraken die de periode van 1930 tot 1945 de huidige generatie naliet. Waar de
zekerheid van de ideologie terugtreedt, wordt de lacune opgevuld door beroepsmatige
en organisatorische apparaten, in partijen, belangengroepen en regeringsbureaus.
Wat eens persoonlijke inspanning van velen eiste, wordt nu verkregen als resultaat
van routinematige activiteit van beroepskrachten. Stijgende maatschappelijke
complexiteit en groeiende politieke druk voor collectieve voorzieningen versterken
de omvang, de ingewikkeldheid en de gespecialiseerdheid van het staatsingrijpen.
Ook daarom geven vaste beginselen minder houvast, zowel in de bepaling van het
beleid, als als toetssteen voor het kiezersoordeel achteraf. De band tussen leiders en
geregeerden wordt daardoor minder hecht; hetzij demagogische simplificaties, hetzij
het appel op specifieke belangenoriëntaties nemen een grotere plaats in, en in beide
gevallen reageert de kiezer veelal met een zekere argwanende onverschilligheid of
een hooguit tijdelijke interesse. Daar komt, ten slotte, als overweldigende factor bij
de verschuiving van de uiteindelijke beslissingsmacht naar centra buiten de nationale
grenzen. Waar zowel over leven en dood als over dagelijkse levensbehoeften elders
5
Zie S.M. Lipset, ‘The Changing Class Structure and Comtemporary European Politics’,
Daedalus, 93 (1964), pp. 271-301; V.R. Lorwin, ‘Working Class Politics and Economic
Development in Western Europe’, American Historical Review, 63 (1958), pp. 338-351.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
14
wordt beschikt, kan de kiezer moeilijk van mening zijn dat zijn aandacht of inspanning
veel ter zake doet.6
Dergelijke stellingen lijken voor een goed deel ook op Nederland van toepassing
te zijn en zij verdienen het tot onderwerp gemaakt te worden van meer systematisch
onderzoek dan tot nu toe aan dit soort problemen gewijd is.7 In dit uur zou ik het
echter willen zoeken in een andere richting. Het verschijnsel van een relatief geringe
dunk van de politiek is in Nederland immers veel ouder. Sprak niet reeds Buys in
1862 in zijn inaugurele rede te Amsterdam van een ‘geest van moedeloosheid’8 die
men overal ten aanzien van de publieke zaak kon constateren, en is zijn klacht
sindsdien niet tot gemeengoed, om niet te zeggen gemeenplaats geworden?9
Bovendien, de belangstelling voor, en
6
7
8
9
Bij gebrek aan even exacte studies over de mate van politieke belangstelling en politieke
deelname in het verleden als voor de tegenwoordige tijd door de techniek van het
publieke-opinieonderzoek mogelijk zijn geworden, is het niet ondenkbaar dat de mate van
participatie in het verleden in feite overschat wordt. In de depolitiseringsdiscussie wordt
veelal onvoldoende scheiding gemaakt tussen de afgenomen strijdbaarheid op het niveau der
politieke elites en de ontwikkeling van de politieke participatie aan de kant der kiezers.
Gezichtsbedrog wordt in de hand gewerkt doordat men politieke interesse en activiteit te
gemakkelijk identificeert met bepaalde vormen daarvan, zoals activiteit binnen de politieke
partijen of in publieke politieke manifestaties. De moderne massamedia hebben meer directe
vormen van contact tussen politieke leiding en burgers mogelijk gemaakt; het is denkbaar
dat daardoor de wijze van politieke participatie in feite wellicht eerder is verschoven dan
gedaald. Sinds 1925 is het percentage geldig uitgebrachte stemmen niet afgenomen, maar
vrijwel constant gestegen.
Zie in dit verband de artikelen van W.J.J. Kusters, E. van Thijn en A. Hoogerwerf in de
Sociologische Gids, 10 (1963), pp. 226-263, en de studie van Couwenberg, genoemd in noot
9.
J.T. Buys, Studiën over staatkunde en staatsrecht, Arnhem, 1895, II, p. 447 en p. 462.
Zie in dit verband bijv. S. van Houten, ‘De oorzaken van de zwakheden onzer ministeriën’,
Vragen des Tijds, 2 (1876), 1-26; J. Heemskerk Azn., De praktijk onzer grondwet, Utrecht,
1881, II, p. 219 e.v.; J.T. Buys, ‘Aan gene zijde van het algemeen stemrecht’, in: Idem, t.a.p.,
II, pp. 352-420, vooral p. 366 e.v.; J. Huizinga, Nederlands geestesmerk, herziene uitgave,
Leiden, 1935, p. 41 e.v.; voorts de uiterst kritische literatuur van de bezettingstijd, waarvan
in het bijzonder J.F. de Jongh, De vernieuwing van ons staatkundig bestel, Arnhem, 1945,
pp. 30-83, en S.W. Couwenberg, Het Nederlandse partijstelsel in toekomstperspectief, Den
Haag, 1960.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
15
het prestige van de politiek liggen elders ook nu nog onmiskenbaar hoger dan hier.
Er moeten dus naast algemene ook bijzondere, typisch-Nederlandse wortels van het
verschijnsel zijn. Het is tot deze dat ik mij vandaag zou willen beperken.
Hoofdreden van het verschijnsel dat ons bezig houdt, schijnt mij de omstandigheid
dat vele wezenlijk politieke zaken in de Nederlandse samenleving niet als zodanig
gesteld worden, dat daarom de politiek in de ogen van vele niet beroepsmatig
geïnteresseerden niet anders is dan het slecht gekend en weinig geacht bedrijf van
een luttel aantal politici, en dat beide factoren zowel veroorzaakt worden door, als
oorzaak zijn van de grote afstand die er heerst tussen hen die het beleid vormen en
hen die het ondergaan.
Deze algemene stelling zou ik nader willen ontleden in een vijftal hypothesen, die
te zamen een aanloop kunnen vormen tot een verklaring. Daarbij zal ik
noodzakelijkerwijs uiterst grove lijnen moeten trekken, in het wrange besef dat hun
waarde staat of valt met nog later aan te brengen nuancering en systematische
verifiëring. Deze vijf hypothesen betreffen achtereenvolgens: 1. de doorwerking in
de Nederlandse overheid van wat ik maar kortweg aanduid als een
‘regentenmentaliteit’; 2. het historisch effect dat het getrennt Marschieren der
onderscheidene emancipatorische bewegingen heeft gehad voor de blijvende kloof
tussen regering en parlement; 3. het diffuus worden van de politieke
verantwoordelijkheden waartoe ons politiek bestel leidt; 4. het min of meer bewust
depolitiseren van belangrijke politieke vraagstukken als gevolg van zowel het
heersende centrisme als de sterke centralisatie in de politieke besluitvorming; en ten
slotte 5. de paradox, dat de Nederlandse politiek schijnt vast te liggen in niet te
verwrikken en weinig emotioneel aansprekende groepscompromissen, maar dat
tegelijkertijd individuele persoonlijkheden wellicht juist daardoor een grillige invloed
kunnen doen gelden die veelal onvoldoende in beschouwing en rekening wordt
gebracht.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
16
I
Onder de doorwerking van een ‘regentenmentaliteit’ versta ik het nog altijd in het
gedrag en in de gedachten van vele Nederlandse bestuurders aanwijsbare gevoelen
dat gezag zichzelf legimiteert. Dit impliceert tot op zekere hoogte een ontkenning
van de noodzaak tot het afleggen van politieke verantwoordelijkheid en van het nut
van politieke controversen. De afstand tussen gezagsdrager en burger wordt daardoor
vergroot. Waar de bestuurder zich geenszins de dienaar van het volk, en de politiek
niet-onmondige burger zich verre van mederegeerder voelt, treden beiden elkaar
tegemoet in een sfeer van wantrouwen en onwelwillendheid. Voor een verklaring
van deze situatie dient men, meen ik, te zoeken in historisch-sociologische richting,
in het bijzonder de nog altijd doorwerkende invloed van andere gedragstheorieën.
Het Nederlandse bestuur groeide uit het merkwaardig huwelijk van
particularistische regententradities en napoleontischetatistische centralisatie. De
verbrokkeldheid van de eerste voorkwam de groei naar een Beamtenstaat die in de
laatste besloten had kunnen liggen. Maar zij had tevens tot gevolg dat lang de
regeerposities bij uitstek in handen bleven der ‘aanzienlijken’ die het bestuur
uitoefenden in de zekerheid van eigen recht. Al vond sindsdien een duidelijke
overgang plaats van ‘oligarchie’ naar ‘polyarchie’,10 toch bleven deze tradities zowel
direct als indirect een grote invloed behouden. Nog altijd immers bestaat er een
merkbare kloof tussen het sociale milieu van het merendeel der hoogste gezagsdragers
en dat der bevolking, als gevolg van zo verschillende sociale invloeden als:
gezinstradities die tot een bepaalde beroepskeuze leiden, verschil in objectieve
prestaties, subjectief promotiebeleid en vergaande ongelijkheid van onderwijskansen.
Deze sociale discrepantie is te meer zichtbaar aangezien zij lang in het bijzonder een
rol placht te spelen in de
10
Cf. R.A. Dahl, A Preface to Democratic Theory, Chicago, 1956, passim.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
17
benoemingspolitiek voor juist die publieke functies die voor vele burgers het
aangezicht van het gezag bepalen: die van burgemeester, commissaris der Koningin
en dergelijke. Regentennormen en -vormen hebben voorts ook buiten eigen kring
hun invloed uitgeoefend. Eenmaal gevestigde tradities blijven in universiteit en
departementen een sterk conformerende druk op nieuwkomers uitoefenen. Zij dringen
tevens door naar lagere regionen van het bestuurlijk apparaat. Waar boven geleefd
wordt uit de door Buys geleerde opvatting: ‘een natuurlijk regt op mederegeren hoeveel duizende malen ook ingeroepen - bestaat er niet voor de burgers; hun
natuurlijk regt kan geen ander zijn dan om goed geregeerd te worden,’11 daar wordt
dit aan de basis door politieagent of loketbeambte spoedig vertaald met: ‘Dat is mijn
zaak, niet de jouwe.’
Gezagsaanspraak, in het hoogtij der regenten vanzelfsprekend, behoeft in meer
egalitair-democratische tijden een ideologische rechtvaardiging; zij eist wat Mosca
noemde een politieke formule.12 Deze werd verschaft door een serie gezagstheorieën
die men zonder meer op één noemer, die van de autoritaire staatsidee, kan brengen.
Men kan de ontwikkeling daarvan in de negentiende eeuw duidelijk volgen.13 Eerst
is er het geloof in de natuurlijke ongelijkheid, uitgebouwd hetzij in liberale zin naar
11
12
13
J.T. Buys, t.a.p., II, p. 454, zie ook p. 358.
G. Mosca, The Ruling Class, New York, 1939, p. 70 e.v. (vertaling van Elementi di Scienza
Politica, 1896).
Voor de staatsrechtelijke ontwikkeling zie C.W. van der Pot, Geschiedenis der wetenschap
van het Nederlandse staatsrecht sedert 1813, Amsterdam, 1957, en A.M. Donner,
‘Grondwetsstudie in Nederland 1848-1948’, in: J. Valkhoff e.a., Grondwet en maatschappij
in Nederland, 1848-1948, Den Haag, 1948, pp. 327-362. Voor de kiesrechtstrijd zie P.A.
Diepenhorst, Onze strijd in de Staten-Generaal, II, Het kiesrecht, Amsterdam, 1929, pp.
1-293, en H.H. Zwager, De motivering van het algemeen kiesrecht in Europa, diss.
Amsterdam, 1958. Het ware wenselijk dat deze gezagstheorieën nog eens het onderwerp
werden van een aparte studie, die hen in het kader van de algehele politieke strijd zou plaatsen
en hen dus niet zou bezien naar staatsrechtelijke merites of subjectieve gezagsopvattingen,
maar als ideologie van bepaalde politieke elites die worden geconfronteerd met bepaalde
politieke verschijnselen.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
18
de gedachte van een gepostuleerde ‘aristocratie des verstands’, hetzij in meer
religieus-conservatieve opvatting naar de conceptie dat er zou zijn een natuurlijke
hiërarchische maatschappelijke orde. De liberale gedachte concretiseerde zich in de
opvatting dat alleen zij tot een vrij oordeel in staat konden zijn, die een ‘teeken van
vastigheid’14 konden bieden in materiële onafhankelijkheid, niet zij ‘die zonder eigen
oordeel slechts stemmen kunnen in dienst van anderen aan wier stoffelijken of
geestelijken invloed zij onderworpen zijn.’15 Later werd deze opvatting verzacht tot
de wens naar een meer manipulatief kiesrecht, waardoor een ‘juist evenwicht’ der
klassen zou ontstaan,16 en nog later tot de stelling dat althans zij van de stembus
geweerd zouden moeten worden, die daartoe niet de maatschappelijke geschiktheid
bezaten. Een dergelijk herinterpreteren in meer egalitaire zin deed zich ook voor in
de meer organische standenopvattingen. Maar nog altijd bleef de gedachte bestaan,
om nogmaals Buys te citeren, dat ‘de staat is een te kostelijke instelling om hem als
een corpus vile te onderwerpen aan de experimenten van ongeoefenden en
onbekwamen.’17 Men zocht daarom naar een rechtvaardiging van het gezag buiten
het volk en de kiezers en vond die hetzij in het ‘wezen’ van staat en overheid tout
court, hetzij meer specifiek in de koninklijke macht. Binnen het staatsrecht groeide
zo de opvatting van een ‘natuurlijk evenwicht’ tussen Kroon en
volksvertegenwoordiging, die ieder hun ‘eigen plaats’ en nimmer het overwicht
zouden mogen bezitten.18 Ter verdediging van deze gedachte werden buitenlandse
staatsop-
14
15
16
17
18
Verslag der commissie bij besluit van 17 maart jl. benoemd tot voordragt van een volledig
ontwerp van grondwetsherziening, Den Haag, 1848, p. 4.
J.T. Buys, t.a.p., II, p. 360.
Zie bijv. de memorie van toelichting van de staatscommissie van 1887, afgedrukt o.m. in
P.A. Diepenhorst, t.a.p., II, p. 110 e.v., en G.M. Bos, Mr. S. van Houten. Analyse van zijn
denkbeelden voorafgegaan door een schets van zijn leven, diss. Amsterdam, 1952, p. 103
e.v.
J.T. Buys, t.a.p., I, p. 299.
De standaardbronnen hiervan zijn F.G. Scheltema, ‘Het dualisme van regering en
volksvertegenwoordiging’, De Gids (1928), p. 206 e.v.; B.C. de Savomin Lohman, Het eigen
recht der overhad, rede Utrecht, 1931; P.W. Kamphuisen, Koning en minister. Een
staatsrechtelijke studie, Nijmegen, 1935; C.P.M. Romme, Erfelijk nationaal koningschap,
Amsterdam, 1935; A.L. de Block, Toeneming van de macht der Kroon, rede Tilburg, 1938,
alsmede verschillende publikaties na 1945 van de hand van L.W.G. Scholten, A.M. Donner,
F.J.F.M. Duynstee e.a. Terecht heeft Rijpperda Wierdsma in zijn rectorale oratie Dualisme
in ons staatsbestel, Leiden, 1961, gesteld dat het dualisme in onze Grondwet eerder op
subjectieve wijze gelezen wordt dan feitelijk opgesloten ligt. Het begrip gaat in wezen
zwanger van tal van aprioristische opvattingen over de verhouding van overheid en volk, en
is als zodanig niet zonder nadere analyse bruikbaar als beschrijving van de ‘werkelijkheid’
of zelfs de ‘geest’ van ons staatsbestel.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
19
vattingen (vooral Duitse en Franse) als voor Nederland geldend in de staatsrechtelijke
discussie geïntroduceerd, en werden eigen strevingen aan het koningschap
opgehangen. Wij weten uit de memoires van koningin Wilhelmina, dat men zich
daarbij niet ontzag de drager van de kroon in de meest letterlijke zin tot lijdend
voorwerp te maken.19 Terecht ook uitte Van Houten jegens Thorbecke en hen die als
deze dachten, de ontluisterende klacht: ‘Hij wil de zelfstandigheid der kroon, teneinde
eene uitgebreide werking van de ministeriëelen wil te verzekeren.’20
Zo werden en worden in sommige kringen nog steeds de overheid en daarmee de
noodzakelijkerwijs subjectieve strevingen van de gezagsdragers boven het gemene
volk uitgetild, en de politiek tot staatswil vervormd. Zo werd ook de ideologische
basis gelegd voor een drietal sociale verschijnselen die de afstand tussen burger en
regeerder vergroten: de tendentie tot het hooghartig afwijzen van kritiek, de neiging
tot geheimhouding en de onmiskenbare gewichtigdoenerij. Veelal toch wordt kritiek
op ambtelijke of ministeriële maatregelen afgewezen als in strijd met het gezag, als
niet in overeenstemming met de verschuldigde eerbied jegens de overheid of de
ambtsdrager, als in
19
20
Eenzaam maar met alleen, Amsterdam, 1959, passim; zie ook T. Booy, Het is stil op Het
Loo. Overpeinzingen in memoriam koningin Wilhelmina, Amsterdam, 1963.
S. van Houten, De staatsleer van mr. J.R. Thorbecke, 2e druk, Haarlem, 1888, p. 43.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
20
potentie onloyaal en a-nationaal. Ondanks de grondwettelijke waarborgen voor
openbaarheid heerst een duidelijke geslotenheid die zowel symptoom is voor, als
oorzaak van de afstand tussen regeerder en burger en die hun onderling contact sterk
bemoeilijkt. Meer dan honderd jaar geleden, in 1848, uitte Thorbecke de hoop en
het vertrouwen, door afschaffing van de titel ‘Edelmogende Heren’ voor leden van
de Staten-Generaal
de opruiming te bevorderen van zoo menig anderen, even winderigen,
elders lang afgelegde pronk. Excellentiën, Hoog Edel Gestrengen,
Grootedele of Edelgroote Achtbaarheden, die in den ambtenaar den burger
doen vergeten, en de eenvoudigheid van het ons vooral betamend stelsel
van maatschappij storen.21
Thorbeckes hoop bleek vooreerst ijdel.
Prestige van de politiek en het optreden van een min of meer duidelijke governing
class zijn, naar het Engelse voorbeeld bewijst, geenszins onverenigbaar. Het verschil
tussen Engeland en Nederland is echter niet dat Nederland niet zijn eigen
establishment heeft, maar dat dit zich niet als zodanig ziet, of althans wil laten zien,
en dat het zich niet met overtuiging in de publieke politieke strijd begeeft, maar zich
bewust-conformerend in afgeslotenheid isoleert. Waarom dit verschil? Is de
traditionele elite in Nederland historisch te burgerlijk en te provincialistisch-gesloten
geweest? Was zij wellicht te weinig homogeen, mede ook omdat hof en aristocratie
niet die invloed gehad hebben in het publieke leven die zij in Engeland uitoefenden?
Ontbreekt het haar aan zelfvertrouwen en zelfbehagen? Wat ook de reden is, zij
berooft ons van publieke politiek en daardoor mede van de zo kostbare memoires en
biografieën, die in Groot-Brittannië zowel het inzicht in, als het prestige van de
politiek aanzienlijk versterken (en
21
Zie W. Verkade, Overzicht der staatkundige denkbeelden van Johan Rudolph
Thorbecke, 1798-1872, diss. Leiden, 1935, p. 9.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
21
daar ongetwijfeld het leven van de political scientist beduidend veraangenamen).
II
De omstandigheid dat in Nederland de regentensfeer zijn betekenis voor de wijze
waarop de politiek beleefd wordt heeft kunnen behouden, is, zo luidt mijn tweede
hypothese, voor een belangrijk deel het gevolg van het feit dat het verzet hiertegen
door de latere emancipatorische stromingen van liberalen, protestanten, katholieken
en socialisten onvolledig en verbrokkeld was.
Het verzet der negentiende-eeuwse liberalen was van het begin af ietwat
tweeslachtig. Tal van hen immers identificeerden zich na 1848 met het nog altijd
sterk elitistische politieke systeem dier dagen, zodat de afstand tot het volk bewust
bewaard bleef. Voor velen was voorts hun politieke activiteit voornamelijk negatief,
eerder op vrijheid van staatsingrijpen dan op ingrijpen in de staat gericht. Interne
verdeeldheid en gebrek aan politieke organisatie hadden voorts tot gevolg dat zij
veelal niet tot regeren in staat waren, en de politieke leiding moesten overlaten aan
figuren als J. Heemskerk Azn., naar het woord van Netscher ‘in onze staatkundige
steeple-chasen de jockey [...] die de beesten van andere eigenaren over greppels en
heuvels wist heên te jagen.’22 Hun restte daarom, naar het typerend woord van Van
Houten, niet anders te zijn dan
geboren [...] volksvertegenwoordiger van de eigenaardige soort, die zich
niet ten doel stelt zelf te regeeren, maar ietwat paradoxaal uitgedrukt, de
regenten te regeeren, hen te noodzaken de algemeene en bijzondere rechten
en vrijheden des volks te eerbiedigen en zijne belangen, binnen de grenzen
hunner bevoegdheid, naar eisch te behartigen.23
22
23
F. Netscher, In en om de Tweede Kamer, Amsterdam, 1889, p. 9.
D. Hans, t.a.p., p. 134.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
22
Sterker nog deed deze tweeslag zich voor ten aanzien van orthodox-protestanten en
katholieken. Uiteindelijk was in beider geval hun beweging er een van massale sociale
emancipatie. In de aanvang stond hun politieke activiteit echter nog lang in het teken
van een telkens weer geproclameerde plichtmatige gehoorzaamheid aan wettig gezag
en dus van duidelijke aarzeling. Al mochten tal van orthodox-protestanten bezwaren
gevoelen tegen de ‘geest der eeuw’, toch wensten velen zich niet in felle politieke
actie tegen het juste milieu af te zetten. Toen Abraham Kuyper toch de volstrekte
breuk forceerde, weigerden velen hun vertrouwde posities op te geven in ruil voor
een weinig welkom isolement. Zij retireerden liever op de stelling die nog altijd in
het beginselprogramma van de CHU vastligt, volgens welke het ‘niet zozeer te doen
[is] om majoriteit (de meerderheid der kiesgerechtigden) als wel autoriteit (gezag
van het Woord Gods), niet om het succes van de partij, maar om de macht van het
beginsel.’24 In de praktijk betekende dit een afzien van effectieve politieke organisatie,
een tegemoetkomende houding tot elke regering, een grif aanvaarden ook van ambten
door individuele aanhangers, maar altijd het ontkennen van hun binding aan fractie
en kiezers - hetgeen de traditionele afstand tussen regeerders en volk bevestigde.
Geheel anders was de positie van Kuyper, die de eerste werkelijke vernieuwer van
de politieke organisatie in Nederland was. Zo één figuur getracht heeft door
organisatie en persoonlijk leiderschap de kloof tussen regering en volk te overbruggen,
was hij het. De zwakte van zijn positie was echter dat hij streed uit naam van zo
maximalistische beginselen dat hij wel zíjn ‘volk’, maar niet hét volk kon
representeren. Hij wist de Coalitie tot een effectieve macht te vormen, maar verkoos
tegelijk bewust een coalitie van minderheden boven de gedachte van een algemene
Christelijke Centrumpartij die Schaepman eens wen-
24
Program van beginselen der Christelijk-Historische Unie, art. 7,2.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
23
ste.25 De aanspraak dat de Anti-Revolutionaire Partij vertegenwoordigt ‘den grondtoon
van ons volkskarakter, gelijk dit, door Oranje geleid, onder invloed der Hervorming,
omstreeks 1572, zijn stempel ontving,’26 moest daarom uiteindelijk worden losgelaten
voor de realistischer en relativistischer these dat zij representeert ‘die grondtoon van
ons volkskarakter, welke zich onder invloed der Hervorming en onder leiding van
Oranje gevormd heeft en omstreeks 1572 in zijn eigen aard tot openbaring kwam.’27
Zelfs die politieke organisatie die zich het sterkst inzette voor de verovering van het
regeerkasteel moest daarom uiteindelijk berusten in deelvertegenwoordiging in het
parlement en in afnemende invloed in de regering.
Wat voor de antirevolutionairen gold, gold nog pregnanter voor de katholieken,
die nog lang een ‘niet-volk’ heetten en zich tot op vandaag gesteld weten tegenover
een latent antikatholieke meerderheid. Dit heeft het karakter van de katholieke politiek
diepgaand beïnvloed. Algehele vrijheid vond zij slechts in een naar binnen gekeerd
isolement, in een eerder veilig stellen van eigen leven dan in het zonder aarzeling
opeisen van de politieke macht die het getal haar schijnbaar in het land toekent. Dit
heeft de voor de Nederlandse politiek zo kenmerkende paradox veroorzaakt dat geen
regering ooit een uitgesproken katholieke signatuur heeft kunnen dragen. In de
niet-katholieke partijen werden de leidende politici meestal wel minister, zo niet
minister-president: voor de liberalen Thorbecke, Kappeyne, Tak van Poortvliet, Van
Houten, Goeman Borgesius, Marchant, Oud, Stikker; voor de orthodox-protestanten
Lohman, Kuyper, Th. Heemskerk, De Geer, Colijn; voor de socialisten Albarda en
Drees. In het geval van de katholieken werden niet alleen de
25
26
27
Zie J.C. Rullman, ‘Het ontstaan der Coalitie tussen de rechtse partijen’, Anti-Revolutionaire
Staatkunde, 6 (1929), pp. 109-148, en J. Persyn, Dr. Schaepman, 's-Gravenhage, z.j., II, p.
720 e.v.
Program van beginselen van de Anti-Revolutionaire Partij (1934), art. 1.
Beginsel- en algemeen staatkundig program van de Anti-Revolutionaire Partij (1961),
Inleiding.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
24
priesters Schaepman en Nolens, maar evenmin de oud-ministers Aalberse en Romme
ooit nog lid van een kabinet nadat zij eenmaal tot fractieleider benoemd waren. Zij
lieten het premierschap over, hetzij aan niet-katholieken, hetzij aan minder scherp
getekenden uit eigen kring als Ruijs de Beerenbrouck, Beel of De Quay. Konden zij
als fractieleider niet zowel meer uitgesproken katholiek zijn als ook meer invloed
op de landspolitiek uitoefenen? Namen zij niet als ‘minister zonder portefeuille’,28
als ‘grote souffleur’29 of als ‘Kat van de Kinderdijk’30 een sleutelpositie in het
parlement in, en was het voor hen als fractieleider niet gemakkelijker dan als minister
de centrifugale krachten te beheersen die juist door haar isolement binnen de
katholieke partij, behoudens straffe leiding, vrij spel dreigen te krijgen? De ligging
der katholieken in het algehele raam van de Nederlandse politiek lijkt daarom
noodzakelijkerwijs ertoe bij te dragen, dat regering en parlement twee tegengestelde
polen vormen.
De opkomende socialistische beweging, ten slotte, ondervond van dit alles de
terugslag. Door een relatief late industrialisatie en het lang beperkte stemrecht
verscheen zij eerst effectief op het politieke toneel toen anderen daar reeds voor hun
emancipatorische verlangens sterke posities hadden ingenomen. Dit beperkte haar
groeikans en isoleerde haar langer van althans de nationale politieke macht dan voor
enige van haar zusterpartijen in West-Europa het geval was. Gebrek aan invloed
stimuleerde ook bij de socialisten de neiging tot introverte, levensbeschouwelijke
organisatie die men bij de antirevolutionairen en katholieken aantrof. Dit versterkte
de bindingen naar binnen en gaf ideologische gloed aan nog-maar-pas-ontkerkelijkten;
maar het verstarde de politieke actie. Heel lang was daarom het Ne-
28
29
30
Schaepman werd als zodanig gekenschetst in zijn verhouding tot het ministerie-Mackay
(1888-1891), zie L.C. Suttorp, Jhr. mr. Alexander Frederik de Savornin Lohman, 1837-1924,
's-Gravenhage, 1948, p. 238.
Nolens, zie de schets van D. Hans, t.a.p., pp. 16-19.
Als zodanig typeerde J.H. Scheps Romme in: Socialisme en Democratie, 7 (1951), p. 357.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
25
derlandse socialisme, evenzeer als de christelijke stromingen, meer gericht op het
getuigend belijden dan op het werkelijk veroveren van de politieke macht. Ook voor
de socialisten was daarom het parlement eerder een forum bij, dan een opstap naar
de regering.
Zo bracht elke emancipatorische stroming een eigen, sterk democratiserende
impuls. In een kleurrijk beeld van Van Vollenhoven:
Eerst heeft Thorbecke den koopman geleerd op te kijken van zijn
kantoorboek en pijpenrek, en zijn staatkundige rechten en plichten te
verstaan; toen hebben Schaepman en Kuyper den burgerman en den boer
leren opkijken van toonbank, beitel, koeien; Domela Nieuwenhuis en
Troelstra hebben den geest van den fabrieker losgemaakt van zijn
machine.31
Doordat geen der opkomende politieke bewegingen echter kon groeien tot ongedeelde,
onafhankelijke politieke macht ontstond een zeker dualisme tussen de markant
getuigende positie die de partijen in het parlement innamen, en de sterk afgeflauwde
invloed die zij in de regering konden verwerven. De gedachte aan een regering,
staande boven de partijen, behield daardoor een zekere trekkracht, zulks ten profijte
vooral van die quasi-neutralistische stromingen die noch ‘rooms’, noch ‘rood’, noch
Kuyperiaans waren en dus in feite weinig anders konden zijn dan
vaag-christelijk-historisch of lauw-liberaal, tenzij zij behoorden tot de geheel
‘kleurloze middenstof’ - nuances op het politieke spectrum die de traditionele regenten
en vele nieuwe bureaucraten exacter pasten dan de nieuwe bevolkingsgroepen, die
tot politieke bewustheid kwamen.
31
W. Verkade gebruikte dit citaat van Van Vollenhoven in zijn voortreffelijke
verhandeling ‘Eigengereidheid en samenwerking. Schets van de Nederlandse
binnenlandse politiek’, in: J.S. Bartstra en W. Banning red., Nederland tussen de natiën,
Amsterdam, 1946, I, pp. 13-60, aldaar p. 44.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
26
III
Dit leidt ons vanzelf tot mijn derde stelling: dat ons politiek bestel voert tot diffuse
verantwoordelijkheden en daarmee de lijdelijkheid in de hand werkt. Zolang nog de
‘heroïeke drama's’ van de schoolstrijd en kiesrechtstrijd gestreden werden, voedde
de politieke belangstelling zich aan de politieke verwachtingen. Het
districtenkiesstelsel voegt daar nog een element bij aangezien het van weinige
stemmen in enkele districten kon afhangen, welke groep partijen tot de regering zou
worden geroepen.
Toen geëiste rechten eenmaal erkend waren, verdween een belangrijk stuk politieke
dynamiek. Elk der partijen zette zich ertoe door interne opbouw het eigen potentieel
te ontginnen. Het constante gevaar van afsplintering die het nieuwe
evenredigheidsstelsel mogelijk maakte, stelde daarbij een premie op het accentueren
van algemene beginselen enerzijds, het zo gespreid mogelijk aanspreken van
sectionele belangen binnen elk der levensbeschouwelijke sectoren anderzijds. In
beide gevallen werd de partij (en dus de partijlijst) als geheel belangrijker dan zij
kon zijn toen de kandidaatstelling per district nog een sterk persoonlijk stempel droeg,
en iedere kandidaat de algemene politiek, niet zijn verwantschap met een bepaalde
belangengroepering als uitgangspunt voor zijn politieke activiteit moest nemen.
Aangezien in tegenstelling tot de meeste parlementair geregeerde landen het parlement
nimmer doorgezet had dat ministers bij uitsluiting uit zijn midden dienden voort te
komen, was het voor de partijen evenmin noodzakelijk zorg te dragen voor de
kandidering van zoveel mogelijk ‘ministeriabele’ personen. Verkiezingen werden
daarom niet tot een directe uitspraak over de meest wenselijke regering. Nolens sprak
het in 1925 openlijk uit. Het ging zijn partij niet, zei hij in de Tweede Kamer, ‘om
een kabinet, om het zittend kabinet, of over de personen van het volgende’, dat liet
hem ‘absoluut koud’. Voor hem gold slechts:
Bij de verkiezingen is het ons eenvoudig er om te doen - het
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
27
is maar het beste om dat zo eenvoudig mogelijk te zeggen - zoveel mogelijk
leden te hebben die in hun onderlinge samenhang zo goed mogelijk het
Katholieke volk en dientengevolge ook als onderdeel van het gehele volk
dit vertegenwoordigen.32
Regering en regeringspartijen vormen zo verre van een identiteit. In een coalitie van
voldoende brede basis immers behoudt elke partij de mogelijkheid tot het bewaren
van afstand.33 Zij kan binnen zekere doch wijde grenzen tegelijk als regeringspartij
en als oppositiepartij optreden, de erkentelijkheid opeisen voor populaire
regeringsdaden, maar tegelijk de verantwoordelijkheid voor niet-populaire
aangelegenheden toerekenen aan coalitiepartners of individuele ministers. Het spelen
met verantwoordelijkheden heeft zich zo in Nederland tot een kunstig spel ontwikkeld.
Hoe kunstig, ziet men het duidelijkst aan de typisch Nederlandse twistgedingen over
de mate waarin ministers, het parlement, de voorzitters van de fracties en de partijen
als zodanig wel of niet, of alleen zedelijk, of alleen moreel, of alleen persoonlijk, of
wel-politiek-maar-niet-juridiek, of loyaal-maargedistantieerd of
met-behoud-van-eigen-verantwoordelijkheden gebonden zijn aan programma's
afspraken, overleg en dergelijke. Dit spel ontneemt de kiezer het zicht, en komt in
strijd met de norm die John Stuart Mill voor goed regeren stelde: ‘It should be
apparent to all the world who did everything, and through whose default anything
was left undone. Responsibility is null when nobody knows who is responsible. Nor,
even when real, can it be divided without being weakened.’34
32
33
34
Geciteerd naar P.J. Oud, Het jongste verleden, Assen, 1949, III, p. 7.
Voor algemene beschouwingen over de invloed van een coalitieregering op de verhouding
parlement-regering-kiezer zie M. Duverger, Les Partis Politiques, 4ème édition, Paris, 1961,
pp. 388-461, en G. Sartori, ‘European Political Parties. The Case of Polarized Pluralism’,
in: J. LaPalombara en M. Weiner eds., Political Parties and Political Development, Princeton,
1966, pp. 137-176.
John Stuart Mill, Representative Government, Everyman's Edition, London, 1948, p. 332.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
28
Zo zich niettemin een duidelijke beweging onder de kiezers toont, kunnen de partijen
deze in onderling spel tot op grote hoogte negeren. ‘Winnaars’ van verkiezingen
behoeven immers altijd de actieve medewerking van de ‘verliezers’ om hun winst
waar te maken. Feitelijke of veronderstelde doorstromingen en tegenstromingen
scheppen allerlei mogelijkheden tot interpretatie. Arnold Brecht heeft eens ten aanzien
van Weimar-Duitsland geschreven: ‘There were separate parties and separate election
results for each world view. This was paradise for statisticians, but hell for
statesmen.’35 Men heeft soms het gevoel dat dit laatste in Nederland net andersom
is.
Waar de kiezer geen mogelijkheid tot dwingende keuze heeft, is het begrijpelijk
dat hij veelal in een lauwe stemming blijft binnen het kader van zijn vertrouwde
levensbeschouwelijke verband, te meer daar elke partij expliciet aan
levensbeschouwelijke tradities pleegt te appelleren en elke wisselaar bij overgang
naar een andere groepering op hem vreemde sferen stuit. Partijtrouw van velen
versterkt echter de politieke starheid. Waar verkiezingen niet (kunnen) resulteren in
fundamentele krachtsverschuivingen, geldt spoedig het woord van Montesquieu:
Lorsque divers corps législatifs se succèdent les uns aux autres, le peuple
qui a mauvaise opinion du corps législatif actuel, porte, avec raison, ses
espérances sur celui qui viendra après. Mais si c'était toujours le même
corps, le peuple, le voyant une fois corrompu, n'espérerait plus rien de ses
lois; il deviendrait furieux, ou tomberait dans l'indolence.36
IV
Een vierde verklaring voor de sterk apolitieke sfeer in Nederland
35
36
A. Brecht, Prelude to Silence, Oxford, 1946, p. 128.
De l'Esprit des Lois, Livre XI, Chapitre VI, Editions Classiques Garnier, p. 169.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
29
schijnt mij de omstandigheid, dat ons stelsel ertoe neigt wezenlijk politieke
aangelegenheden te depolitiseren. Men kan dit het duidelijkst illustreren aan de hand
van de twee assen waaromheen ons partijstelsel is geformeerd: die der godsdienstige
en die der sociale instellingen.
Uit de strijd tussen protestant en katholiek en tussen klerikaal en antiklerikaal is
in de praktijk een modus (co)vivendi gegroeid die erkenning van wederzijdse rechten
tot basis heeft en aarzelendgroeiende waardering voor elkanders tradities niet uitsluit.
Grensschermutselingen daargelaten is daarmede de politieke actie in wezen
verschoven van een van strijd naar een van verdeling, van het nog moeten bevechten
naar het routinematig veiligstellen van belangen. Wezenlijke beginselzaken behartigt
elke levensbeschouwelijke groep in Nederland zoveel mogelijk in eigen beheer; de
staat wordt daarmee in zekere zin geneutraliseerd en slechts belast met het stellen
van voor allen geldende normen en het naar objectieve criteria verdelen van subsidies.
Verzuiling heeft daarom tot onverwacht complement een zekere mate van
verzakelijking van de directe staatstaak. Waar eens het politiek elan heerste op basis
van de spankracht uit schrijnend onrecht, heerst nu veelal de gespecialiseerde,
bureaucratisch-continue uitbouw van bijzondere belangenbehartiging. Zo vindt het
door Kruijt en Goddijn gesignaleerde verschijnsel dat in Nederland tegelijk de
organisatorische verzuilingsgraad toeneemt doch tevens ontzuilende tendenties
merkbaar zijn, wellicht een politieke verklaring.37
Eenzelfde verdichting van organisatorische activiteit, onder gelijktijdige afname
van emotioneel-politieke controversen, vindt men ook op sociaal-economisch terrein.
De basis hiervan schijnt mij, behalve in groeiende welvaart en stijgende
maatschappelijke geleding, te liggen enerzijds in de centristische instelling van de
vijf grote partijen, anderzijds in de gevolgen die
37
J.P. Kruijt en W. Goddijn, ‘Verzuiling en ontzuiling als sociologisch proces’, in: A.N.J. den
Hollander e.a. red., Drift en koers. Een halve eeuw sociale vernieuwing in Nederland, Assen,
1962, pp. 227-263.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
30
de verzuiling heeft voor de wijze waarop de maatschappelijke strijd is
geïnstitutionaliseerd.
Emancipatorische herkomst, politiek belang en politiek beginsel hebben sinds lang
de sociaal zo heterogene religieuze partijen ertoe gebracht de ‘verzoening’ van
maatschappelijk tegengestelde belangen tot hoofdpunt van hun sociaal program te
proclameren. Terzelfder tijd worden ook de eens scherp gescheiden liberalen en
socialisten door hun onderlinge strijd om de middengroepen dichter naar het centrum
toegetrokken. Tegenover strijdende belangen wordt zo het ‘algemene’ belang tot
norm gepostuleerd. Overleg en overheid worden geacht te kunnen besluiten tot een
‘juist’ evenwicht van belangen waarbij aan ieder ‘recht’ gedaan wordt en ieders
‘eigen plaats’ gegarandeerd en gerespecteerd wordt. Vakorganisatorische
omstandigheden drijven verder in deze richting. De expliciete wens tot verzoening
is geïnstitutionaliseerd in verbanden als het Convent der Christelijk-Sociale
Organisaties en de (katholieke) Raad van Overleg voor Sociaal-Economische
Aangelegenheden. Terwijl zo tegengestelde sociale belangengroepen worden
samengebundeld in één levensbeschouwelijk kader, drijven overeenkomstige belangen
gelijkgerichte sociaal-economische groepen echter tevens in de richting van
samenwerking dwars door de grenzen der zuilen heen. De verzuiling leidt daarom
in de praktijk tot een veelheid van sociale organisaties die allen hun stem verheffen
ten aanzien van arbeidsconflicten en andere aangelegenheden. Om in dit raamwerk
met succes te kunnen handelen, heeft de leiding van elke organisatie onvermijdelijk
een relatief grote mate van vrijheid tegenover de leden van node. Het stelsel leidt tot
het zorgvuldig wikken van strijdende aanspraken en resulteert gewoonlijk in
ingewikkelde compromissen, veelal vervat in abstracte wetenschappelijke formules.
Deze immers maken het meten aan de marge veel eenvoudiger. Zij hebben het
onmiskenbaar voordeel dat zij minder vatbaar zijn voor kritiek van de buitenstaander
en door hun ‘objectief’ karakter gemakkelijker verteerbaar zijn juist voor die politieke
belangen die bij onduidelijkheid baat
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
31
hebben. Zo groeit in de praktijk een centristische mythologie die de conflicten ontkent
ten bate van ten onrechte in het kleed der wetenschap gehulde decreten en
compromissen. Zo ook heerst een sterke centralisatie in de besluitvorming die het
toch al zo doornige probleem van de verhouding tussen leiding en leden verscherpt.
Centrisme, centralisatie en gedepolitiseerde deskundigheid scheppen een
onoverzichtelijke situatie waarin zelfs de experts en wezenlijk belangstellenden het
spoor veelal bijster raken. Zolang met de ruggesteun van de hoogconjunctuur de
‘verdelende rechtvaardigheid’ tot baten voor velen leidt, versterkt dit de houding die
Kronkel typisch Nederlands noemt: ‘het tevreden zijn op een ontevreden manier’.
Bonger heeft echter terecht beklemtoond dat het uiteindelijk verschil tussen democratie
en dictatuur is dat het leiderschap in de een is immanent, in de ander transcendent.38
Waar de afstand tussen leiders en leden toeneemt, waar de bindingen afnemen, is
lijdelijkheid een logische reactie. Lijdelijkheid schept echter het gevaar van
extremistische verleiding. Zo gezien kan een balorig extremisme paradoxaal de
onverwachte keerzij zijn van een centristische satisfactie.39
V
Indien zo noch op het vlak der kiezers noch op dat van de partijen de politiek een
duidelijk gezicht krijgt, rijst ten slotte de vraag waarom op het niveau van de
dagelijkse beleidsvorming de Nederlandse politiek evenmin duidelijke vormen
aanneemt. De verklaring hiervan zou ik willen zoeken in de paradox dat de inhoud
van het beleid enerzijds in hoge mate afhangt van het ‘anonymous empire’40 der
belangengroepen, anderzijds van de
38
39
40
W.A. Bonger, Problemen der demokratie, 2e druk, Amsterdam, 1936, p. 10.
Cf. W. Kornhauser, The Politics of Mass Society, Glencoe, 1959.
Cf. S.E. Finer, Anonymous Empire. A Study of the Lobby in Great Britain, London, 1958.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
32
onduidelijke doch onmiskenbaar grillige invloed van individuele personen.
Het opdringen der belangengroepen behoeft geen nadere adstructie: het verschijnsel
is door ieder eenvoudig na te slaan in het Haagse telefoonboek en vindt zijn
geïnstitutionaliseerde expressie in de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, in talloze
(andere) adviserende raden en commissies, in het toenemend getal der bestuurders
van alle gading in de fracties van de beide Kamers der Staten-Generaal, en in het
optreden van een nieuw type minister wiens voornaamste kwalificatie voor het ambt
kennelijk ligt in de ervaring die hij eerder als belangenvertegenwoordiger heeft
verworven. Deze nieuwe ontwikkelingen zijn een natuurlijk gevolg van de uitbreiding
van de staatstaak: stijgende bemoeiing met de staat is het logisch antwoord op
stijgende staatsbemoeiing. Zonder het dagelijks klankbord van georganiseerde groepen
zou de overheid een belangrijk deel van haar taak niet kunnen verrichten. Veelzijdige
raadpleging bevordert ook het nauwkeurig wegen en overwegen, hetgeen zowel de
zorgvuldigheid als de deskundigheid van het politieke beleid ten goede komt. De
keerzijde van het verschijnsel is echter een zo sterke specialisatie en versnippering
in het beleid dat Hans Morgenthau zelfs gesproken heeft van een ‘new feudalism’.41
De burger komt te staan tegenover een onontwarbaar aantal instanties en
pressiegroepen, die ieder niet aan zijn gehele persoon, doch aan bepaalde, soms zelfs
onderling strijdige functionele bindingen en belangen appelleren. Het natuurlijk
gevolg is dat hij zich afkeert van werkelijke deelname en gelaten de schikkingen
afwacht die worden genomen bij hem, over hem, en zonder hem.
Zo lijkt de nieuwe politiek onvermijdelijk te zijn een resultante van transcendente
compromissen tussen schijnbaar naamloze groepen en bureaus. Door hun eenzijdige
concentratie triomferen de ‘specialiteiten’ daarbij vaak over de algemene politici die
41
H.J. Morgenthau, ‘The New Despotism and the New Feudalism’, in: Idem, Dilemmas of
Politics, Chicago, 1958, pp. 116-122.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
33
het veld minder en minder kunnen overzien. Maar toch laat het stelsel toe dat op
bepaalde knooppunten individuele personen een grillig-discretionaire macht kunnen
verwerven. Dit geldt voor bepaalde hoge ambtenaren, voor sommige fractieleiders
en voor een aantal ministers.
Lang gold in Nederland dat iedere minister persoonlijk optrad en weinig acht sloeg
op het politieke werk en de politieke zin van zijn collegae. Ook het parlement handelde
veelal eerder met elk der ministers afzonderlijk dan met het kabinet als geheel. Het
ontzag zich niet individuele ministers naar huis te zenden en schiep naar het geërgerd
woord van Colijn daarbij in het bijzonder genoegen ministers van Oorlog en Marine
‘als artisjokkenblaadjes’ af te plukken.42 Deze sterke accentuering van de individuele
verantwoordelijkheid is sindsdien sterk afgenomen onder invloed van toegenomen
politieke organisatie en de gestegen omvang en stijgende vervlechting van het
regeringsbeleid. Gezamenlijk overleg en collectieve verantwoordelijkheid wonnen
in betekenis en met deze groeide de zetelvastheid, zowel van individuele ministers
als van kabinetten als zodanig. Naar een ruwe schatting zond het parlement tussen
1848 en 1922 43 ministers naar huis, sindsdien slechts een viertal.43 Terwijl tussen
1849 en 1888 een negental ministeries sneuvelde op parlementair verzet, waren dit
er zowel tussen 1888 en 1918 als tussen 1918 en 1963 slechts twee of drie.44 Indien
al het parlement zich metterdaad beklaagde, werd gewoonlijk het conflict toch
‘opgelost’ met een vrijwel ongewijzigde terugkeer van het oude
42
43
44
P.J. Oud, t.a.p., IV, p. 22.
Berekend naar de bekende tabel in Parlement en Kiezer. De cijfers zijn noodzakelijkerwijs
grof omdat een conflict met het parlement in feite een conflict tussen ministers onderling tot
grondslag kan hebben, dan wel het gevolg kan zijn van strijd van één regeringspartij tegen
de andere(n). Van de in totaal 47 ministers die een parlementair votum tegen zich gericht
zagen, waren niet minder dan 28 minister van Oorlog, Marine of Defensie.
Voorde periode 1888-1918 zijn als zodanig beschouwd de kabinetten-Tienhoven/Tak en -De
Meester; voor de periode sinds 1918 de kabinetten-Colijn in 1925 en 1939. Men kan daaraan
eventueel het kabinet-Ruijs de Beerenbrouck (1929-1933) toevoegen.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
34
ministeriële team (als in 1923, 1935, 1951, 1955 en 1960). Zowel het aantal ministers
als het aantal kabinetten dat aftrad om interne conflicten, nam tegelijkertijd met de
stijging van de collectieve verantwoordelijkheid toe.
Waar een eenmaal gevormd kabinet moeilijk vervangbaar is, is het logisch dat elk
der deelnemende partijen toereikende garanties zoekt in de keuze der onderscheidene
ministers; terecht toch wees Anema in 1929 op het toenemend belang van een
personele unie, waar een reële unie dreigt weg te vallen.45 Een natuurlijk gevolg
hiervan is het moeilijker worden der kabinetsformaties. Zij zijn geworden tot een
slijtageslag waarin de partijen voor de komende periode zowel over programpunten
als over persoonlijkheden strijden. Enerzijds is er daarbij de tendentie om door middel
van bewust-complementaire benoemingen van ministers uit verschillende partijen
zekerheid voor allen te verkrijgen, doch consequente doorvoering van dit systeem
voert tot bestuurlijke complicaties die niemand wenst. Elke partij tracht daarom met
te meer aandrang garanties te verkrijgen in het ministerschap van bepaalde
dusgenaamd ‘krachtige personen’ uit eigen kring. Maar ook dit stuit spoedig op
verzet van de kant van de rivaliserende partijen en althans die ‘ministeriabelen’ die
met de jonge Colijn van mening zijn dat een ministerspost is ‘een ambt, waarbij men
zich, voor een zeer karig loon nog wel, moet laten uitschelden door Jan en Alleman,
zonder dat men af en toe eens met een karwats kan antwoorden.’46
Ten slotte komt men voor althans een aantal posten daarom tot
compromiskandidaten, soms zelfs bewust tot het benoemen van ‘niet-politieke’
persoonlijkheden. Aan het einde van een moeilijke kabinetsformatie kunnen daarom
zeer onverwachte figuren als minister optreden. Eenmaal is zo een minister als
‘eminent hoofd’ van een kabinet aan de regeringstafel verschenen die vrijwel geen
der parlementsleden ooit eerder ontmoet had, be-
45
46
P.J. Oud, t.a.p., IV, p. 56.
Geciteerd door J. Voerman, Het conflict Kuyper-Heemskerk, diss. Utrecht, 1954, p. 55.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
35
houdens de vroegere schildersknecht Schaper die jaren geleden eens het plafond van
de nieuwe excellentie was komen witten.47 Ook is het zo voorgekomen dat een minister
van Financiën (A.E.J. Bertling in 1913) zijn zetel aan niets anders dankte dan aan
een naamsverwarring.48
Tussen 1848 en 1958 werden 339 ministers en staatssecretarissen benoemd. Hiervan
had bijna de helft nimmer in het parlement zitting, noch voor noch na hun optreden;
een zestigtal nam voor korter of langer zitting in het parlement na hun ministerschap;
en slechts 119 hadden parlementaire ervaring voor hun optreden.49
Waar de politiek in vele gevallen zelf drijft tot het benoemen van politiek weinig
getekende ministers, kan het niet anders of het ministersambt krijgt een sterk
ambtelijke kleur. Bijna een kwart der ministers was ook ambtenaar voordat zij minister
werden, en telt men daarbij nog de beroepsmilitairen die aan de militaire
departementen verschenen, dan is dit zelfs 43 procent.50 Als ‘dienaren der Kroon’,
behouden Nederlandse ministers veelal een bewuste afstand tot het parlement en de
fracties. Zij zoeken steun in een wat zwaar aangezette ‘deskundigheid’, het politieke
spel bewust afdempend of overlatend aan meer politiek ingestelde collegae of de hen
nolens volens dekkende fractieleiders der regeringspartijen. Zo wordt ook op het
hoogste niveau in Neder-
47
48
49
50
Cf. J.H. Schaper, Een halve eeuw van strijd, Groningen, 1933, p. 149.
N.E.H. van Esveld, Treub. Over de drempel der nieuwe samenleving, Assen, 1958, p. 123.
Zie hiervoor het voortreffelijke artikel van M. Dogan en M. Scheffer-van der Veen, ‘Le
Personnel Ministériel Hollandais (1848-1958)’, L'Année Sociologique, (1957-1958), pp.
95-125, hier p. 100. Slechts een drietal van de sinds 1948 benoemde staatssecretarissen had
parlementaire ervaring vóór hun optreden. Zie H. Algra, Handelingen Eerste Kamer, 26
november 1963, kol. 118-120.
M. Dogan en M. Scheffer-van der Veen, t.a.p., p. 101 e.v. Ruim 30% van de ministers was
daarnaast voor hun optreden in de advocatuur of in de rechterlijke macht werkzaam, terwijl
in totaal 172 ministers een juridische en 67 een opleiding tot beroepsofficier hadden genoten.
Noch de ene studie noch de andere pleegt de betrokkenen altijd tot een scherp inzicht in de
dynamiek van het politieke leven op te voeden.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
36
land de politiek apolitiek beleefd. Ministers blijven ‘ressort-ministers’, zij wisselen
uiterst zelden van post en verdwijnen veelal even geruisloos uit de politiek als zij
daarin verschenen, hetzij door terug te keren naar het terrein van hun vroegere
specialisatie, hetzij door een otium cum dignitate te zoeken in lichamen als de Raad
van State (waarlijk dignitas), of raden van commissarissen (gewoonlijk otium).
Is de zo geschetste ontwikkeling weinig geschikt de politiek blijvend een
persoonlijk gezicht te geven, toch schept zij tegelijkertijd tijdelijk de mogelijkheid
van grillige persoonlijke macht. Eigenzinnige ministers kunnen hun zetelvastheid
uitbuiten, als het moet tegen de openlijke wensen van de meerderheid van het
parlement en de meer gesmoorde protesten van hun collegae in. Noch het
premierschap, noch de algemeen-politieke status van de andere ministers is in
dergelijke gevallen toereikend voor het handhaven der collectieve
verantwoordelijkheden. Naarmate meer regelmatige bindingen tussen ministers en
partijen afwezig zijn, stijgt daarmee ten goede of ten kwade het freies Ermessen der
ministers. Dit kan leiden zowel tot een stijlvol regentendom, maar ook tot een
onmiskenbaar bonapartistische eigendunkelijkheid.
Zo is dan de Nederlandse politiek er een waarin het beleid gemaakt wordt in het
wisselend en weinig doorzichtig spel van compromissen tussen personen, partijleiders,
bureaucraten en belangengroepen. De verantwoordelijkheden zijn er weinig duidelijk
gesteld en het inzicht in het gebeuren wordt bemoeilijkt door de sfeer van geslotenheid
die het gevolg is enerzijds van oude regententradities, anderzijds van
depolitisering-uit-politiek-belang. Ook de pers dringt daar al te zelden duidelijk
doorheen aangezien zij zelf deel vormt van het systeem. Enkele bladen gevoelen
zich een zelfbenoemd deel van het Nederlandse establishment; zij achten het normaal
te zijn als een ‘ijsberg’ die
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
37
meer onder water moet houden, dan hij naar buiten kwijt kan.51 Een ander deel is
nauw gebonden aan partijbelangen en weegt zijn nieuwsvoorziening aan politiek
profijt. Ten slotte is er de ‘neutrale’ pers die zich gewoonlijk aansluit bij de weinig
politieke houding van zijn lezers, maar in enkele gevallen eerder beantwoordt aan
Beachcombers definitie van ‘fearless: a word now restricted to journalistic usage
where it signifies the noisy expression of views already known to be popular.’52 In
alle gevallen ontbreekt die wezenlijke onafhankelijkheid die bewust op elk niveau
zoekt naar politieke waarheid en politieke werkelijkheid. De Nederlandse pers zou
op dit terrein veel kunnen leren van de Amerikaanse columnists.
Tot slot de vraag hoe de wetenschap der politiek de hier gestelde hypothesen waar
kan maken, dan wel tot hun verwerping concluderen. Daartoe is op tal van terreinen
nader onderzoek nodig.
Er is in de eerste plaats behoefte aan meer systematisch eliteonderzoek; dit zal
zich moeten richten op zowel het verleden als het heden, om belangrijke
verschuivingen in de politieke selectie te doen uitkomen. Het elitebegrip zelf zal
daarbij tamelijk wijd gedefinieerd moeten worden, zodat daaronder niet alleen
ministers, kamerleden, hoge ambtenaren en burgemeesters vallen, doch ook leiders
van belangengroepen, partijfunctionarissen en partijleden, en niet alleen nationale
maar ook lokale politieke leiders. Behalve objectieve gegevens over milieu, scholing,
godsdienst en dergelijke zijn vooral ook gegevens over de meer subjectieve politieke
instelling gewenst; voor het heden zijn deze ten dele via surveytechnieken te
verkrijgen, voor het verleden kan men weinig anders doen dan teruggaan tot analyse
van heersende opvattingen zoals die expliciet uit ideologische geschrifte-
51
52
Nieuwe Rotterdamse Courant, hoofdartikel 1 februari 1964.
Geciteerd in The Times Literary Supplement, 23 January 1964, p. 58.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
38
nen impliciet uit kamerstukken, ambtelijke dossiers53 en dergelijke blijken.
Als tegenhanger van eliteonderzoek is in de tweede plaats onderzoek nodig naar
de reacties der geregeerden. Ook daar is een historische dimensie verhelderend. Men
kan nagaan via welke diepgaande sociale processen en nieuwe politieke technieken,
en in welke mate, onderscheidene bevolkingsgroepen tot politiek leven gewekt werden
en wat de blijvende invloed daarvan is geweest. Men kan voorts onderzoeken hoe
‘the child's political world’54 wordt gevormd en welke de houding nu is ten aanzien
van gezag, politieke belangstelling en politieke deelname. In dit kader verdient voorts
systematisch onderzoek naar het kiesgedrag een hoge prioriteit. Dit zal zich moeten
richten enerzijds op de invloed van fundamentele sociale veranderingen - het kiesrecht
en kiesstelsel daaronder mede begrepen55 - op de politieke voorkeuren over langere
termijn, anderzijds op de reactie van de kiezers op zich constant wijzigende
gebeurtenissen en nieuwe politieke constellaties.
In de derde plaats zou men meer aandacht wensen voor de studie van de groepen
die tussen politieke leiders en kiezers mediëren: de partijen, belangengroepen en
massamedia. Daarbij kan men in het bijzonder denken aan het vitale proces van de
kandidaatstelling en aan de interne verhoudingen tussen leden, partijkader en
partijfracties. Onderzoek naar splinterpartijen kan daarop soms een helder licht
werpen. De invloed van de massacommunicatiemiddelen op politieke meningsvorming
en politieke structuren vormt daarnaast een terrein van groeiende betekenis.
53
54
55
De vruchtbaarheid van deze methode blijkt duidelijk uit de rapporten van de Enquêtecommissie
Regeringsbeleid 1940-1945 en andere detailstudies van de beleidsgang en
beleidsoverwegingen in de oorlogstijd, die op authentieke documenten berusten.
Zie D. Easton en R.D. Hess, ‘The Child's Political World’, Midwest Journal of Political
Science, 6 (1962), pp. 229-246.
Zie het belangrijke artikel van S. Rokkan, ‘Mass Suffrage, Secret Voting, and Political
Participation’, European Journal of Sociology, 2 (1961), pp. 132-152.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
39
In de vierde plaats is nader onderzoek gewenst naar de zich verschuivende
verhoudingen tussen ministers, Kamers, belangengroepen en departementen; hierbij
verdienen zowel institutionele als gedragsmatige factoren (zoals fractiediscipline,
contacten tussen kamerleden en ambtenaren en interministeriële en
interdepartementale verhoudingen) de aandacht. Een inzicht in de feitelijke gang van
de beleidsvorming kan via de methode van de case-study wellicht het beste verkregen
worden. Deze kan dan tevens licht werpen op de vraag waar vandaag het zwaartepunt
bij de beslissingen ligt, bij belangengroepen, bureaucratische eenheden,
partijsegmenten of individuele personen. Tevens kan zo de depolitiseringsthese aan
de hand van concrete gevallen getoetst worden.
Om los te komen uit eng-Nederlandse beperktheden zal een levend
wetenschappelijk onderzoek daarbij nauwkeurig acht slaan op de ontwikkelingen in
de politieke wetenschap elders. Daar immers zijn theoretische bezinning en praktische
onderzoekstechnieken reeds lang met grote intensiteit ontwikkeld. Tal van hypothesen
liggen gereed voor hen die deze aan Nederlandse ervaringen willen toetsen.
Tot een wezenlijk inzicht in de politieke realiteiten in Nederland kan de wetenschap
der politiek slechts dan bijdragen, indien zij niet aarzelt zich in te laten met onderzoek
naar de binnenzijde van vele heilige huisjes. Versluiering van politieke macht en
politieke strevingen is in elk politiek stelsel een der middelen van regeren. Elk
wetenschappelijk onderzoek van dergelijke verschijnselen loopt daarom het risico
in strijd te geraken met gevestigde belangen. De politieke wetenschap zal het conflict
daarmee zo nodig moeten aandurven, wil zij niet in feite tot medeplichtige daarvan
worden. Als resultaat van onderzoek en doordenking biedt zij niet zozeer normatieve
richtlijnen als wel meer openheid en beter begrip van samenhangen. Het is niet aan
de politieke wetenschap, maar aan de politiek om daarvan gebruik te maken, ten
goede of ten kwade.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
40
2 Politici en politisering in Nederland
De titel van dit diescollege is een duidelijke tegenhanger van de titel van mijn oratie
Leiding en lijdelijkheid in de Nederlandse politiek uit 1964. In die rede, die ik uitsprak
in de nog rustige dagen van het kabinet-Marijnen, poogde ik een verklaring te geven
voor de relatief geringe aandacht die de politiek in Nederland in die tijd genoot. Veel
van hetgeen ik toen poneerde is intussen tot cliché geworden. Begrippen als
‘regentenmentaliteit’, ‘afstand tussen kiezer en regering’, ‘onduidelijke politieke
verantwoordelijkheden’, ‘depolitisering’ en dergelijke zijn geworden tot de pasmunt
van het moderne politieke debat. Sinds 1964 heeft zich echter een algehele verandering
voorgedaan in wat men met Lord Lindsay1 de ‘operative ideals’ van het Nederlandse
politieke bestel zou kunnen noemen, althans in de ‘operative ideals’ van de
meestspraakmakenden. Hoezeer dat het geval is kan men gemakkelijk illustreren
door de slogans van vandaag te stellen tegenover de zeven politieke spelregels die
Lijphart2 in zijn in 1968 verschenen boek Verzuiling, pacificatie en kentering in de
Nederlandse politiek nog kenmerkend achtte voor het Nederlandse politieke bestel
(zie tabel 2.1).
1
2
A.D. Lindsay, The Modern Democratic State, London, 1943, I, hoofdstuk 1.
Zie A. Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek, Amsterdam,
1968, hoofdstuk 8. Dit boek is een Nederlandse bewerking van Idem, The Politics of
Accommodation. Pluralism and Democracy in the Netherlands, Berkeley, 1968, dat in feite
in 1966 werd geschreven. Lijphart schreef nadien ‘Kentering in de Nederlandse politiek’,
Acta Politica, 4 (1968-1969), pp. 231 -247. Dit is een inleiding voor de Kring voor
Wetenschap der Politiek waarin hij mogelijke veranderingsrichtingen in de Nederlandse
politiek analyseerde.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
41
Tabel 2.1 Veranderende opvattingen over de Nederlandse politiek
Spelregels volgens
Opvattingen in 1974
A. Lijphart (1968)
1. zakelijke politiek
ontmaskering van de ideologie van het
establishment; de noodzaak van een
kritiese maatschappijvisie
2. verdraagzaamheid
contestatie en conflictmodel
3. topoverleg
zelfbeschikking aan de basis
4. evenredigheid
polarisatie als middel tot het vormen van
een exclusieve meerderheid Op basis van
een eigen vast program
5. depolitisering
politisering
6. geheimhouding
openbaarheid
7. de regering regeert
‘heerschappij van de ministerraad’*, ‘de
vierde macht’**, ‘onmacht van het
parlement’ en dergelijke
* Cf. H.Th.J.F. van Maarseveen, De heerschappij van de ministerraad, oratie
Rotterdam, 1969.
** Cf. R. Crince le Roy, De vierde, macht, openbare les, Utrecht 1969; Idem, De
vierde macht. De ambtelijke bureaucratie als machtsfactor in de staat, Baarn, 1971.
Zou Lijphart zijn boek over de Nederlandse politiek vandaag schrijven, dan zou
de titel waarschijnlijk moeten luiden: Ontzuiling, polarisatie en omwenteling in de
Nederlandse politiek. Stond in mijn oratie van 1964 het verschijnsel van de
lijdelijkheid centraal, thans is dat het thema van de politisering. Veel van hetgeen ik
toen zei was niet populair, omdat het gevestigde politieke belangen raakte. Dat zal
nu niet anders zijn, al zijn andere belangen in het geding. Wat ik in 1964 naar voren
bracht, werd nadien veelal tot gemeenplaats. Het zou mij niet onaangenaam zijn
indien mijn betoog van vandaag hetzelfde lot zou zijn beschoren. Ofschoon
verschijnselen van politisering het Leitmotiv van mijn betoog zullen vormen, zie ik
er bewust van af het woord ‘politisering’ nauwkeurig te definiëren. Dit begrip wordt
in tal van betekenissen gebruikt en het heeft niet voor iedereen een gelijke
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
42
gevoelsmatige lading.3 Volgens sommigen houdt ‘politiseren’ niet meer in dan het
verlangen mensen bewust te maken van maatschappelijke realiteiten. Voor anderen
valt het woord samen met het streven meer mogelijkheden voor iedereen te scheppen
om de besluiten rondom het eigen werk- en woonmilieu actief te beïnvloeden. Weer
anderen zetten het woord in het teken van het duidelijk maken van versluierde
maatschappelijke tegenstellingen, die sommigen van hen bewust willen aanscherpen.
Voor nog anderen gaat het om een algehele verandering van maatschappelijke
structuren. Voor sommigen wordt politiseren een doel op zich, in essentie niet
verschillend van Kwame Nkrumah's begeerte naar de ‘Political Kingdom’: een middel
tot redding van de mensheid door het opgaan in honderd procent politieke activiteit.
Noch als verschijnselen noch als strevingen zijn politiseringstendenties tot Nederland
beperkt. Parallelle ontwikkelingen doen zich ook elders in de westerse wereld voor,
als gevolg van veranderingen in de internationale politiek enerzijds, de werking van
vergelijkbare processen binnen elk land anderzijds.
De internationale politiek is sinds 1964 in ten minste drie opzichten drastisch
veranderd. Er is in de eerste plaats het verschijnsel dat men te gemakkelijk aanduidt
als het einde van de Koude Oorlog, doch dat men beter kan aanduiden als de
verandering van een bipolair naar een meer polycentrisch internationaal systeem,
waarin naast de Verenigde Staten en Rusland, China en naar zij zelf menen ook
sommige Europese landen een meer eigen rol spelen. Er is in de tweede plaats de
deconfiture van het leidende land van de westerse wereld, de Verenigde Staten, zowel
in zijn politiek rondom Vietnam als in de geloofwaar-
3
Wel van groot belang is wat men zou kunnen noemen de politieke semantiek van het woord
‘politisering’. Zie hierover H. Daalder, ‘De politisering van het openbaar bestuur. Een
nabeschouwing’, in: Congresuitgave Vereniging voor Bestuurskunde, De politisering van
het openbaar bestuur, IBW-reeks nr. 22, Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Den Haag,
1974, pp. 181-195.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
43
digheid van zijn huidige hoogste leider. Er is ten slotte de opwaardering van de Derde
Wereld, vooreerst minder als eigen machtscentrum dan als bron voor nieuwe elitaire
en revolutionaire ideologieën die op sommige delen van de westerse intelligentsia
een sterke aantrekkingskracht uitoefenen. Door factoren als deze worden de
vooronderstellingen van de buitenlandse politiek meer discutabel en ontstaat
psychologisch meer ruimte voor interne conflicten en politieke controverses ook
over belangrijker zaken dan het al of niet uitgeven van een postzegel ter gelegenheid
van het 25-jarig bestaan van de NAVO.4
Binnen de landen van de westerse wereld doet zich een aantal parallelle
ontwikkelingen voor die eveneens het Nederlandse kader te boven gaan.
De sterke economische groei leidt, anders dan een decennium geleden vermoed
werd, tot nieuwe sociale tegenstellingen. Conflicten over de verdeling daarvan houden
aan, aangezien relatieve verschillen als belangrijker ervaren worden dan de absolute
stijging van mogelijkheden. Maar er ontstaat ook discussie over de waarde van
economische groei zelf, nu vooral de meest welvarenden zich sterker bewust worden
van de negatieve kanten van groeiprocessen.
Een tweede algemene factor is de sterk toegenomen politieke betekenis van de
jeugd. Een nieuwe generatie is tot volwassen-
4
Zie de vraag van het lid van de GPV P. Jongeling en het antwoord daarop van staatssecretaris
Van Hulten, Handelingen Tweede Kamer 1973-1974, Aanhangsel II, p. 1489, alsmede de
debatten over de door de heer Jongeling ingediende motie ibidem, p. 2308, p. 2329, pp.
2356-2368, pp. 2373-2401 en pp. 2677-2681. Bij de algemene beschouwingen op 3 oktober
1961 drong ir. C.N. van Dis van de SGP erop aan ‘dat uitsluitend postzegels in de circulatie
zullen komen, voorzien van voorstellingen, waaraan niemand zich kan stoten of ergeren.’
De PTT had aangekondigd een serie kinderzegels uit te zullen geven waarop ‘specifiek
Rooms-Katholieke feestdagen als Driekoningen, Palmpasen en St. Maarten’ op zouden
voorkomen. De heer Van Dis herinnerde de Kamer eraan dat dominee Zandt van zijn partij
eerder bezwaar gemaakt had tegen een bankbiljet van f 25,- waarop de beeltenis van St.
Maarten voorkwam. Dit biljet was daarom sindsdien uit de circulatie genomen. Zie
Handelingen Tweede Kamer 1961-1962, p. 69.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
44
heid gegroeid, die schaarste noch oorlog uit directe ervaring heeft gekend en die
sterk vatbaar is voor verschijnselen die het sociologische woord ‘subcultuur’ tot een
populaire frase hebben gemaakt. De ontwikkeling van een eigen jeugdcultuur leidt
in vele landen tot een scherpere breuk met oudere generaties dan vroeger het geval
was. Oude sociale verbindingen worden zwakker. Hierdoor komt langzamerhand
een einde aan de stabiliteit van politieke partij systemen zoals die zich in de meeste
Europese landen in grote trekken vormden, toen in de eerste decennia van deze eeuw
door de komst van het algemeen stemrecht de op dat moment bestaande scheidslijnen
tot vaste partijindelingen bevroren.5 Naarmate oude politieke voorkeuren hun
vanzelfsprekendheid verliezen, nemen nieuwe tegenstellingen en nieuwe
verkiezingstactieken in betekenis toe. Politieke verhoudingen lijken daardoor bonter
en brokkeliger te worden. Dit kan enerzijds leiden tot toenemende lijdelijkheid, maar
het geeft ook nieuwe politiserende groepen de kans zich meer dan voorheen te doen
gelden. Ontwikkelingen als deze hebben in de sociale wetenschappen internationaal
tot nieuwe politieke debatten geleid. Het thema van ‘the end of ideology’6 wordt
daarin verdrongen door discussies over de politiek in ‘post-industrial societies’.7
Illustratief voor deze ontwikkelingen is ook dat het internationaal-vergelijkend
onderzoek in de laatste tien jaren sterk is toegenomen. Nederlandse politicologen en
sociologen zijn in de afgelopen tijd betrokken geraakt bij internationale
onderzoeksprojecten over processen van politieke representatie,
5
6
7
S. Rokkan, Citizens, Elections, Parties. Approaches to the Comparative Study ofthe Processes
of Development, Oslo, 1970, vooral hoofdstuk 3.
Zie de diverse artikelen in: C.I. Waxman ed., The End of Ideology Debate, New York, 1968,
en in: M. Rejai ed., Decline of Ideology?, Chicago, 1971. Zie voorts S.M. Lipset, ‘Ideology
& No End’, Encounter 39 (1972), pp. 17-22.
Deze term wordt toegeschreven aan Daniel Bell, zie diens The Coming of Post-Industrial
Society, New York, 1972 p.x. Zie voorts R. Inglehart, ‘The Silent Revolution in Europe.
Intergenerational Change in Post-industrial Societies’, American Political Science Review,
65 (1971), pp. 991-1017.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
45
participatie, electoraal gedrag, politieke socialisatie en verschuivingen in opvattingen
over politieke waarden, wetgevend gedrag, de verhouding tussen politieke leiders
en hoge ambtenaren, en zo meer. Voor het verdere betoog laat ik dit soort
gemeenschappelijke ontwikkelingen in de westerse wereld echter liggen, al is het
goed te blijven bedenken dat het Nederlandse politieke spel zich steeds afspeelt tegen
de achtergrond van een internationaal decor.
Indien ik mij verder tot Nederland beperk, dan doel ik niet op bepaalde incidentele
gebeurtenissen maar op meer fundamentele processen. Het zou verleidelijk zijn de
grenslijn met de parlementaire geschiedenis te overschrijden en te speculeren over
de vraag of de ontwikkelingen in Nederland anders zouden zijn gelopen indien
bepaalde incidenten zich niet zouden hebben voorgedaan. Stel dat justitie in het begin
van de jaren zestig in het Hollandsche Veld minder hard opgetreden was - laten wij
zeggen dat men een ‘soepel’ en ‘voorzichtig’ vervolgingsbeleid zou hebben
gehanteerd, zoals dat tegenover groepen die een wet niet naleven in de tegenwoordige
tijd eerder toegepast wordt dan toen - zou dan de Boerenpartij de forse schrikreactie
in het politieke bestel teweeg hebben kunnen brengen die zij in 1963 en later deed?
Of stel dat bij de uitbreiding van de Tweede Kamer tot 150 zetels in 1956 de
kiesdrempel verhoogd was, of dat de commissie-Berger eerder dan 1967 tot de
afschaffing van de opkomstplicht had geadviseerd,8 zouden nieuwe partijen in het
algemeen een even gemakkelijke kans in het Nederlandse bestel hebben gekregen?
Indien twee achtereenvolgende verlovingen van prinsessen in 1964 en 1965 niet tot
gerucht aanleiding zouden hebben gegeven, zou Provo de kans gekregen hebben met
alle scherpte de gezagsvraag in Nederland te stellen? Zou Gruijters wellicht in de
VVD zijn gebleven en D'66 niet ontstaan? En
8
Zie het Rapport van de Adviescommissie Opkomstplicht, Den Haag, 1967. Voorts G.A. Irwin,
‘The Impact of Compulsory Voting Legislation in The Netherlands’, Comparative Political
Studies, 7 (1974), pp. 292-315.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
46
zouden de pers en de televisie een even oppositionistische toon tegenover politieke
leiders hebben ontwikkeld als zij sinds 1965 aanslaan? Stel opnieuw dat het
kabinet-Cals niet met het huwelijk van prinses Beatrix zou zijn geconfronteerd, en
dat de problematiek van de exploitatie van aardgas en olie pas later aan de orde zou
zijn gekomen, zou wellicht de Nacht van Schmelzer zijn uitgebleven? En zouden
daarmee tal van belangrijke ontwikkelingen niet hebben plaats gevonden: geen
conflicten over het tussentijds wisselen van kabinetscoalities; niet de ontwikkeling
van een zo gunstig klimaat voor Nieuw Links in de PvdA als zich na 1966 voordeed;
geen anti-KVP-motie van het Haagse PvdA-congres in 1969; geen afsplitsing van
DS'70, wel een blijvend betere verhouding tussen links en de confessionelen? Of stel
dat de KVP in 1971 niet minister-president De Jong zou hebben laten vallen, zou dan
het volgend kabinet een rustiger koers hebben kunnen varen en zou wellicht een
Christen-Democratische Unie, of althans een Christen-Democratisch Appèl,
gemakkelijker tot stand zijn gekomen? Of stel dat een ander dan Veringa minister
van Onderwijs en Wetenschappen in 1969 zou zijn geweest, zouden de universiteiten
een Wet Universitaire Bestuurshervorming hebben gekregen? En als De Brauw en
Drees als minister eens minder voortvarend het profijtbeginsel in een collegegeld-wet
zouden hebben vertaald, zouden de studenten dan ook de gelegenheid hebben gehad
om aan te tonen dat het niet-honoreren van wettelijke verplichtingen voordelig kan
zijn - een les die tal van andere groepen kennelijk gemakkelijk aanleren, waardoor
het Nederlandse politieke bestel en bestuur voor grote problemen worden gesteld?
Iffy history is een aardig spel en men zou uit detailanalyses interessante conclusies
kunnen trekken over het belang van het specifieke optreden van politieke leiders
voor het functioneren en de legitimiteit van een politiek systeem. Maar het is niet
mijn onderwerp. Ik beperk mij hierna tot de herwaardering van de vijf algemene
stellingen die ik in 1964 aanvoerde voor een verklaring van de politieke lijdelijkheid
in Nederland.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
47
I
De eerste stelling - als tegenhanger van mijn hypothese over een doorwerkende
regentenmentaliteit - richt zich op de sterke aantasting van gezagsclaims die men
sinds een aantal jaren in Nederland aantreft. De vraag rijst waarom deze zich juist
in ons land verhoudingsgewijs bijzonder scherp voordoet.
Eén mogelijke verklaring richt zich op veranderingen in de gezinsverhoudingen
die zich vooral in de confessionele kringen van ons volk aftekenen. Er vindt een
sterke opstand plaats tegen vroegere gezagsverhoudingen en sociale dwang.
Gezinssociologen, psychiaters, psychologen - en kennelijk ook literatoren - kunnen
beter dan politicologen verklaren in hoeverre deze verklaring hout snijdt. Zij lijkt
mij echter een fundamentele factor omdat veranderende visies op gezagsverhoudingen
in het gezin ook daarbuiten sterke gevolgen kunnen hebben. Dit indien althans de
these van de Amerikaanse politicoloog Harry Eckstein juist is dat stabiele politieke
stelsels een zekere congruentie in gezagsverhoudingen veronderstellen tussen publieke
en private sectoren van de maatschappij.9
Hiermee verwant is een tweede factor: de sterke afname van de invloed van de
godsdienst en daarmee van het gezag van geestelijke leidslieden in het persoonlijke
en sociale leven in Nederland. Dominees kunnen evenmin als bisschoppen, pastoors
of kapelaans nog een zo sterke sociale controle uitoefenen als zij in het hoogtij van
de verzuiling deden. Ook de individueel-regulerende kracht van het geloof op
persoonlijk gedrag heeft sterk aan kracht ingeboet.
Als derde factor kan men de haast letterlijke ‘onthulling’ van het gezag noemen
dat vroeger in sterke afgeslotenheid functioneerde. Vooral de televisie heeft de
persoonlijke eigenaardig-
9
H. Eckstein, A Theory of Stable Democracy, Princeton, 1961; herdrukt in: Idem, Division
and Cohesion in Democracy. A Study of Norway, Princeton, 1966, appendix B, pp. 225-287.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
48
heden van wat eens ‘gezagsdragers’ genoemd werden meer direct zichtbaar gemaakt.
Nederlandse regenten reageerden veelal aarzelend in het scherper geworden licht
van de publiciteit. Na jaren van rust en geborgen bestuur waren zij niet voorbereid
op nieuwe vormen van publieke politiek, laat staan van publieke contestatie. Hun
optreden wisselde tussen halve repressies en halve concessies. Uit afkeer tegen de
nieuwe politiek keerden sommigen de wereld van politiek en bestuur de rug toe,
terwijl anderen door een ‘open’ optreden een nieuw imago trachtten te verwerven.
Ambivalent optreden voedde de onzekerheid van het publiek, hetgeen op zijn beurt
de politieke wereld minder berekenbaar maakte. Deze ontwikkeling werd verder
verscherpt toen bepaalde groepen om psychologische, ideële of materiële redenen
overgingen tot bewuste provocatie van het gezag. De onzekere reacties van een
verwend regentendom werden daarom een bron van nieuwe onrust en de oorzaak
van een snel verval van eertijds weinig omstreden gezagsclaims en gezagsaanvaarding.
Deze ontwikkelingen oefenen ook invloed uit op vroegere nevenverschijnselen
van de oude regentenstijl. In plaats van het eens hooghartig afwijzen van kritiek komt
een overgevoeligheid en zelfs een overreageren daarop. In plaats van de bewuste
wens tot geheimhouding komt het slagwoord van de openbaarheid, al is deze in de
praktijk nog steeds zeer selectief en munten ook nieuwe regeerders en partijleiders
niet altijd uit in het doorzichtig en open maken van eigen besluitvormingsprocessen.10
En in plaats van de vroegere gewichtigdoenerij ziet men de zucht naar een bewust
populaire stijl - als ik La Rochefoucauld mag parafraseren: die hypocriete buiging
naar het soevereine volk die met
10
Zie het rapport van de Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting
(commissie-Biesheuvel), Openbaarheid Openheid, Den Haag, 1970. Schuilt er niet een
zekere hypocrisie in de nadrukkelijke manier waarop openbaarheid wordt geëist van alle
stukken die gewisseld worden tussen ministers en hoge ambtenaren en tussen hoge ambtenaren
onderling, terwijl bijvoorbeeld kabinetsstukken en notulen van fractievergaderingen en
vergaderingen van partijbesturen buiten schot blijven?
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
49
werkelijke eenvoud van regeren of met een democratisch ethos weinig van doen
heeft.
II
Tweede hoofdstelling in contrast tot 1964: doordat de emancipatie van katholieken,
orthodox-protestanten en socialisten als de oude minderheidsgroepen van de
Nederlandse politiek in belangrijke mate haar beslag heeft gekregen, worden de eens
stabiele politieke verhoudingen onberekenbaar.
Verkiezingsonderzoek toont aan dat de mate van partij-identificatie in Nederland
sterk afneemt, dat kiezers veel sneller van politieke voorkeur wisselen en dat de
meeste politieke partijen daarom steeds minder op een vaste kern van aanhangers
kunnen rekenen (zie tabel 2.2).11 Twee andere factoren versterken deze
11
Zie Kiezer en verkiezing. Verslag van een onderzoek met betrekking tot de verkiezingen van
1956 in Nieuwer Amstel voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Instituut voor
Wetenschap der Politiek, Amsterdam, 1963; Sociaal Wetenschappelijk Instituut van de Vrije
Universiteit, afdeling politicologie, De Nederlandse kiezers in 1967, Amsterdam, 1967; en
de rapporten van het Nationaal Kiezersonderzoek, verschenen onder de titel ‘De Nederlandse
kiezers '71’, Acta Politica, 7 (1972), pp. 1-153. De Nederlandse kiezer '72, Alphen aan den
Rijn, 1973, en De Nederlandse kiezer '73, Alphen aan den Rijn, 1974. Zie voorts de rapporten
van Attwood Statistics, Politiek in Nederland, 1966; J.P.A. Gruijters, K. Schermer en K.
Slootman, Experimenten in democratie, Amsterdam, 1967; Makrotest (met medewerking
van J.P.A. Gruijters) Stembus 1969, Amsterdam, 1969; Ph.C. Stouthard, ‘De verkiezingen
van maart 1970’, Acta Politica, 6 (1971), pp. 12-28; H. Daudt en J. de Lange, ‘Constante
kiezers, wisselaars en thuisblijvers bij de gemeenteraadsverkiezingen van 1970 in Amsterdam’,
ibidem, pp. 441-464; E.J. Bijnen en J.P.A. Hagenaars, De Tweede Kamerverkiezingen van
1971, Tilburg, 1971; M. Kent Jennings, ‘Partisan Commitment and Electoral Behavior in
the Netherlands’, Acta Politica, 7 (1972), pp. 445-470; en J. Thomassen, Party Identification
as a Cross-Cultural Concept - its Meaning in the Netherlands, Report to the European
Consortium for Political Research Workshop on Voting and Party Competition, Strasbourg
1974. Zie voorts de belangrijke samenvattende analyse van S.B. Wolinetz, Party Re-alignment
in die Netherlands, diss. Yale University, 1973.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
50
Tabel 2.2 Samenstelling van het kiezerskorps van de verschillende partijen
in 1972 (uitgebrachte stemmen in 1972 = 100%)
Stemde in 1972 constante
op
kiezers
(stemden in
1971 op
dezelfde partij)
gehermobiliseerde
kiezers
(brachten in
1971 geen, in
1972 wel een
stem uit)
nieuwe kiezers
(waren in 1971
nog niet
kiesgerechtigd)
wisselaars
(stemden in
1972 op andere
partij dan in
1971)
SGP
85%
5%
7%
3%
GPV
83
7
4
6
CHU
80
3
1
16
ARP
79
7
5
9
KVP
77
6
8
9
PvdA
65
10
8
17
VVD
54
7
10
29
D'66
48
14
15
23
CPN
46
8
22
24
PSP
35
12
18
35
DS'70
33
10
10
47
BP
27
18
-
55
PPR
17
7
37
39
Nederland
61
7.5
10
20
* Geen
antwoord:
1.5%.
Bron: Berekend naar gegevens uit de Nederlandse
kiezer '72, p. 21.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
51
groeiende labiliteit nog: 1. het stijgend onvermogen van de oude politieke partijen
jongere kiezers te binden, en 2. de onzekerheid over het wel of niet ter stembus
opkomen van potentiële kiezers.12
Deze ontwikkelingen hebben vooral grote gevolgen voor de confessionele partijen.
Deze behaalden te zamen in alle verkiezingen tussen 1918 en 1967 rond vijftig
procent van de stemmen of meer (zie tabel 2.3). Door hun binding aan bepaalde
kerkgenootschappen deden zij elkaar relatief weinig concurrentie aan, hetgeen hun
onderlinge samenwerking vergemakkelijkte. Zij namen electoraal een sterke positie
in, door Drees sr. eens getypeerd met de verzuchting dat de confessionelen hun
kiezers alleen maar behoefden te behouden, terwijl andere partijen hun stemmen
werkelijk moesten winnen. Uit gedetailleerd onderzoek bleek al voor 1967 dat een
langzame erosie van het stempotentieel van de confessionele partijen gaande was.13
Maar dit werd vrijwel gecompenseerd door het hoge geboortencijfer onder katholieken
en gereformeerden. In het begin van de jaren zestig bracht kiezersonderzoek de Partij
van de Arbeid de treurige mare dat bijna zestig procent van de jongeren een voorkeur
12
13
Analyse van de gegevens van het Nationaal Verkiezingsonderzoek '72 en van het
NOS-televisieonderzoek toont aan dat het verlies van de confessionele partijen in 1972 het
gevolg was van een aantal factoren: kiezers die in 1971 nog op deze partijen gestemd hadden,
kwamen in 1972 onevenredig niet op; jongere kiezers vielen af zowel naar links als naar
rechts. Het verlies van de confessionele partijen aan de VVD, DS'70 en splinterpartijen zoals
de RKPN, de SGP en het GPV was per saldo groter dan het verlies aan links. Ook kiezersverkeer
tussen de drie progressieve partijen enerzijds, de VVD en DS'70 anderzijds, leverde per saldo
een winst voor de twee laatste partijen op. De progressieve en andere linkse partijen vonden
daarvoor echter compensatie in een naar verhouding zeer grote steun bij nieuwe kiezers en
in een gestegen opkomst. Onder de tussen 1971 en 1972 ‘gehermobiliseerde’ kiezers waren
stemmers op de progressieve partijen onevenredig vertegenwoordigd.
Volgens berekeningen van het Katholiek Sociaal Kerkelijk Instituut op basis van stemuitslagen
daalde het percentage van katholieken dat op een katholieke partij stemde als volgt: 1948:
92%, 1952: 88%, 1956: 87%, 1959: 86% en 1963: 85%. Volgens enquêtegegevens daalde
het percentage kerkse katholieken dat op de KVP stemde nadien verder: 1967: 77%, 1971:
70% en 1972: 53%, zie De Nederlandse kiezer '72, p. 32.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
52
Tabel 2.3 Relatieve krachtsverhoudingen van de verschillende categorieën
partijen, 1918-1972 (in %)
Jaar
CPN en
SDAP/PvdA Totaal linkse VDB (tot
links-socialisten + D'66 +
partijen
1940)
(w.o. PSP) PPR
LSP/PvdV/VVD
1918
3.6
22.0
25.6
5.3
10.0
1922
2.2
19.4
21.6
4.6
9.3
1925
2.4
22.9
25.3
6.1
8.7
1929
3.0
23.9
26.9
6.2
7.4
1933
5.2
21.5
26.7
5.1
7.0
1937
4.1
22.0
26.1
5.9
4.0
1946
10.8
28.3
39.1
6.4
1948
8.1
25.6
33.7
8.0
1952
6.5
29.0
35.5
8.8
1956
4.8
32.7
37.5
8.8
1959
4.8
30.3
35.1
12.2
1963
5.8
28.0
33.8
1967
6.5
28.0
34.5
1971
5.7
33.3
39.0
5.3
10.4
1972
6.0
36.4
42.4
4.1
14.4
DS'70
10.3
10.7
Bron: Berekend naar de CBS-statistieken van de verkiezingen van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal. Voor een opsomming van de
partijgroeperingen die voor 1967 zijn opgenomen resp. als
links-socialistische partijen, kleine rechtse en belangengroeperingen, en
kleinere confessionele groeperingen, zie H. Daalder, ‘De kleine politieke
partijen. Een voorlopige poging tot inventarisatie’, Acta Politica, 1
(1965-1966), p. 189.
Kleine rechtse Totaal
Totaal
en
niet-confessionele confessionele
belangengroeperingen partijen
partijen
RKSP/KVP +
ARP + CHU
Kleine
Confessionele
groeperingen
7.2
50.0
2.0
48.0
52.0
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
5.9
41.4
58.6
54.5
4.1
4.1
44.2
55.8
50.7
5.1
3.3
43.7
56.3
51.7
4.6
4.7
43.4
56.6
50.4
6.2
5.5
41.5
58.5
52.7
5.8
0.2
45.6
54.4
51.6
2.8
1.2
42.9
57.1
53.4
3.7
1.0
45.3
54.7
48.9
5.8
0.3
46.6
53.4
50.0
3.4
0.7
48.0
52.0
49.1
2.9
3.6
47.7
52.3
49.2
3.1
7.4
52.6
47.4
44.5
2.9
4.3
59.0
41.0
36.8
4.2
3.0
63.8
36.2
31.3
4.9
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
53
had voor een confessionele partij waardoor zij naar verhouding meer stemmen voor
deze partijen opleverden dan oudere kiezersgroepen deden (zie tabel 2.4).
Hoe anders is het beeld nu! Het percentage jongeren dat op een van de confessionele
partijen stemt is tot om en nabij de twintig procent teruggezakt. De drie grote
confessionele partijen daalden in drie verkiezingen van bijna de helft van de stemmen
in 1963 tot 31, 3 procent in 1972. Hun eertijdse kracht, verwoord in Drees' aforisme,
is nu een element van zwakte geworden: terwijl confessionele partijen wel stemmen
kunnen verliezen, valt er juist door hun specifieke confessionele bindingen elders
weinig compensatie te vinden.
Deze ontwikkelingen in het confessionele kamp zijn een gevolg van een
dieperliggende crisis die mede haar oorzaak vindt in fundamentele wijzigingen in
filosofische en theologische denkbeelden. Ook zonder dat ik op de inhoud daarvan
kan ingaan, is het duidelijk dat vaste zekerheden zijn weggevallen. Er vindt een
duidelijke heroriëntering plaats, van transcendente en eeuwige waarden naar een
christendom dat leeft in de wereld. Maar een groeiend engagement met de wereld
tast in confessionele kring de interne homogeniteit aan die men voordien ondanks
alle interne verdeeldheid in kerk en dogma nog kon vinden. In het bijzonder in de
katholieke wereld, maar ook in de orthodox-protestantse, vindt daarom een splijting
plaats tussen: 1. radicale stromingen die uit een nieuwe betrokkenheid op de wereld
soms extreem revolutionaire conclusies trekken en veelal ter wille daarvan zelfs de
band met de geloofsgemeenschap verbreken; 2. een rechts-orthodoxe reactie die veel
minder publieke aandacht geniet, maar die wel tot een stijging van stemmen leidt op
meer fundamentalistische partijen als de SGP, GPV en RKPN; en 3. een ‘midden’ dat
alleen die term verdient omdat men gemeenschappelijk de meer extreme denkbeelden
ter linker- en rechterzijde afwijst, maar dat in zichzelf meer verdeeld dan verenigd
is. Als gevolg hiervan krijgen andere dan kerkelijke bindingen gemakkelijker hun
kans in de politiek, in maatschappelij-
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
54
Tabel 2.4 Ontwikkeling van politieke voorkeuren van jongeren, 1961-1972
(in %)
Jaar van Leeftijdsgroep %
CPN
enquête
onbekend
PSP
PvdA
PPR
D'66
Totaal
links
1961
18-25
18
1
2
26
-
-
29
1961
18-35
12
1
2
28
-
-
31.5
1963
23-27
7
1
4
27
-
-
32
1967
21-22
11
2
1
10
-
22
36
1971a
21-25
21.5
5
3
18.5
5
13
46
1971b
21-22
-
4
8
20
4
15
51
1972a
18-22
14
3
6
28
13
6
56
1972b
18-22
-
6
6
24
15
7
58
Bronnen: 1961: Wiardi Beckmanstichting/Nederlandse Stichting voor de
Statistiek, Onderzoek naar de politieke instelling van jonge Nederlanders,
p. 8.
1963: Idem, Heronderzoek jonge kiezers, p. 2.
1967: De Nederlandse kiezers in 1967, p. 23.
1971a en 1972a: De Nederlandse kiezer '71; De Nederlandse kiezer '72.
1971b en 1972b: nos-televisieonderzoek.
KVP
ARP
CHU
Totaal drie VVD
grootste
confessionele
partijen
DS'70
anderen
42
11
6
59
11
-
1
40
9
7
56.5
11
-
1
38
10
8
56
10
-
2
30
9
9
50
13
-
1
13
9
8
30
11
12
1
17
7
3
27
8
8
6
12
8
2
22
12
2
?
9
7
2
18
17
4
3
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
55
ke organisaties en in het privéleven. Naarmate het duidelijker wordt dat kerkelijke
autoriteiten onderling verdeeld zijn en gezamenlijk twijfelen aan het eigen recht op
gezag, neemt dit soort factoren verder in betekenis toe.
Door het snelle verval van de grote confessionele partijen verandert ook de positie
van de liberalen en socialisten. Zolang de confessionelen een vaste positie in het
centrum innamen, wisten zowel liberalen als socialisten dat de confessionele partijen
wel zonder hen, maar zij nimmer zonder de confessionelen zouden kunnen regeren.
Dit maakte hen, ondanks alle negatieve kritiek op de confessionele partijen, die
zogenaamd hun tijd hadden overleefd en niet durfden kiezen, in feite tot bedelaars
om steun. Daarvoor in de plaats treedt thans een bewust pogen tot breken, of ten
minste sinds Burgers optreden in 1973 tot ínbreken. Deze factor speelt sterker bij de
numeriek veel talrijker linkse zijde van de Nederlandse politiek, dan in publieke
uitlatingen van de VVD. Maar deze partij is toch de stille bondgenoot van links in
een gemeenschappelijk streven om via polarisatie confessionele stemmen tot zich te
trekken.
Door de verandering in de partijverhoudingen daalt daarom de matiging, de
depolitisering, het bewaren van een zekere afstand tot de directe macht die de
verhouding tussen partijkaders, partijfracties en de Regering (met een hoofdletter)
in Nederland zo lang hebben gekenmerkt. En daardoor treden ook toenemende
spanningen bij socialisten en liberalen op tussen hen die ter wille van de nog altijd
bestaande noodzaak tot coalitievorming meer ‘centripetaal’ gericht willen blijven,
en nieuwe ‘centrifugale’ krachten die van een scherpere koers meer winst en
duidelijkheid verwachten.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
56
III
Terwijl het Nederlandse politieke landschap onzekerder wordt en er minder bereidheid
is politieke samenwerking te zoeken, neemt de roep om politieke duidelijkheid toe.
Deze gedachte is ten dele door de wereld van de wetenschap gevoed. J.F. Glastra
van Loon distilleerde bijvoorbeeld zijn pleidooi voor een gekozen premier uit zijn
kritiek op het werk van de kiesstelsel-technicus par excellence, G. van den Bergh,
die naar het oordeel van Van Loon de werking van kiesstelsels te geïsoleerd en te
weinig functionalistisch bezag.14 Politicologen hebben op verschillende manieren tot
de roep om duidelijkheid bijgedragen. Men kan, zo men wil, mijn oratie uit 1964 als
zodanig lezen. Het waren politicologen als Ed van Thijn, H. Daudt en J. Kooiman
die naast Den Uyl en Burger in het PvdA-rapport Een stem die telt het eerste pleidooi
leverden voor stembusakkoorden vóór de verkiezingen opdat voor de kiezers
duidelijkheid zou worden geschapen.15 Van Thijn heeft nadien in zijn filippica's tegen
de Nederlandse ‘waaier-democratie’ sterk tot een verdere meningsvorming
bijgedragen.16 Het waren opnieuw politicologen als Daudt en Gruijters die naast
parlementaire specialisten en staatsrechtgeleerden als N. Cramer, D.H. Meuwissen
en J. van der Hoeven in de staatscommissie-Cals/Donner de felste voorstanders waren
van het inbouwen van directe mogelijkheden voor een keuze, zo niet van een premier,
dan toch van een kabinetsformateur.17 Ook op andere wijze heeft het politicolo-
14
15
16
17
J.F. Glastra van Loon, ‘Kiezen of delen’, Nederlands Juristenblad, 39 (1964), pp. 1133-1142
en pp. 1161-1167; Idem, ‘Democratie in Nederland’, Acta Politica, 3 (1967-1968), pp.
185-213.
J.M. den Uyl e.a., Een stem die telt. Vernieuwing van de parlementaire democratie,
Amsterdam, 1967.
E. van Thijn, ‘Van partijvernieuwing naar stembusakkoorden’, in: E. Jurgens e.a.,
Partijvernieuwing?, Amsterdam, 1967, pp. 54-73.
Staatscommissie van Advies inzake de Grondwet en de Kieswet (commissie-Cals/Donner),
Eerste Rapport, 1968, pp. 32-94; Tweede Rapport, 1969, pp. 169-209.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
57
gisch onderzoek tot een verdere meningsvorming over deze kwesties bijgedragen.
Via tal van enquêtes werd het beeld van de vervreemde kiezer sterk geaccentueerd,
en werd aangetoond dat er steeds meer voorstanders te vinden zijn voor de directe
verkiezing van de minister-president en burgemeesters.18 Toch is in de praktijk,
ondanks alle denken en propageren, voorlopig weinig terecht gekomen van het streven
naar meer politieke duidelijkheid. De oorzaak daarvan ligt in een samenstel van
factoren.
Er is in de hervormingsvoorstellen, ondanks het gemeenschappelijk etiket van
‘duidelijkheid voor de kiezer’, sprake van twee in wezen conflicterende gedachten.
Er is enerzijds de gedachte van de directe verkiezing van de minister-president, die
daardoor een van het parlement onafhankelijk mandaat zou verkrijgen. Er is anderzijds
het verlangen door stembusakkoorden vóór de verkiezingen een zodanige
wilsovereenkomst tussen de partijen te bereiken dat een gezamenlijk
meerderheidsmandaat van de kiezers wordt verkregen voor zowel een regeringsteam
als een parlementaire coalitie. Het verschil tussen deze twee concepties komt tot
uiting in verschillende opvattingen over de noodzaak van de parlementaire
verantwoordelijkheid. In de oorspronkelijke conceptie van D'66 werd deze opgeheven:
het parlement behoefde niet langer te beslissen of het een bepaald kabinet wel of niet
zou gedogen. Het kon daarom een van de regering
18
Zie De Nederlandse kiezer '72, p. 95. Het politicologisch onderzoek op dit terrein is echter
methodologisch niet vrij van problemen. Veel onderzoekers gaan impliciet uit van het
ideaalbeeld van de bewuste burger die een hoge mate van directe invloed op de besluitvorming
wenst. Aangezien het democratisch ethos veronderstelt dat elke burger zich betrokken weet
en vrijwel niemand van mening kan zijn dat hij als enkele persoon veel invloed op politieke
beslissingen kan hebben, rijst uit enquêtevragen vrijwel automatisch het beeld op van een
ontevreden kiezer. De mate van intensiteit van deze gevoelens wordt nog te weinig onderzocht.
Uit het periodieke verkiezingsonderzoek blijkt wel dat bij gelijkblijvende vraagstelling het
ongenoegen van veel kiezers stijgende is. Dit wordt echter veelal a-functioneel vertaald als
gold het een autonome kiezerswil, en niet mede de reflectie van het optreden van politici dat
onlust en onrust voedt. Zie over deze problematiek de grondige analyse op basis van een
empirische studie van aliënatie-gevoelens van F.J. Heunks, Aliënatie en stemgedrag, diss.
Tilburg, 1973.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
58
onafhankelijke koers varen zonder dat het deze tot aftreden kon dwingen. In de
alternatieve conceptie behield het parlement deze formele mogelijkheid wel. Maar
doordat parlementsmeerderheid en regering door een akkoord vóór de verkiezingen
hecht met elkaar verknoopt werden, verdween voor de parlementariërs van de
meerderheidsfracties de mogelijkheid tot een onafhankelijk optreden, en werd
tegelijkertijd de oppositie tot meer machteloosheid gedoemd dan in een meer
dualistisch stelsel van regering en parlement het geval kon zijn. Den Uyl en Van
Thijn zouden deze onmacht van de oppositie tussen 1967 en 1972 lijfelijk ervaren
en spreken over de ‘onmacht van het parlement’ als ware het de schuld van de
regeringsfracties ofschoon deze zich gedroegen overeenkomstig de receptuur van
hun eigen voorstellen. De ongerijmdheid van de twee concepties wordt wellicht het
duidelijkst geïllustreerd door de afgezwakte voorstellen voor een gekozen
kabinetsformateur die in de commissie-Cals/Donner uiteindelijk een krappe
meerderheid behaalden, maar bij de behandeling van het initiatiefvoorstel van Van
Thijn, Aarden en Goudsmit in 1971 slechts uitmondden in de motie-Kolfschoten ten
gunste van een door de parlementsmeerderheid voor te dragen kabinetsformateur.19
Van groter gewicht voor een verklaring van het niet-slagen van dergelijke
hervormingsvoorstellen zijn de politieke krachtsverhoudingen. D'66 heeft in de
verkiezingen van 1972 rauwelijks moeten ervaren dat een stijgende sympathie van
de kiezers voor een direct-verkozen minister-president, dat campagnepunt bij uitstek
tijdens de entrée joyeuse van deze partij in 1967, niet tot blijvende kiezerstrouw
behoeft te leiden. De bewuste polarisatiegedachte, zoals deze in 1971 en 1972 in
stembusakkoorden en de presentatie van regeringsteams werd verwoord, wordt nog
altijd slechts onderschreven door partijen die te zamen in de ver-
19
Zie het initiatiefwetsvoorstel van Van Thijn, Goudsmit en Aarden en de daarop gevolgde
debatten, Handelingen Tweede Kamer 1970-1971, Bijlage 10.993, en pp. 2801-2819,
2822-2844, 2886-2907, 2909-2934.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
59
kiezingen van 1972 maar de stem van 36, 4 procent van de kiezers verkregen en zelfs
met de steun van CPN en PSP nog altijd ver onder de meerderheid blijven. De langste
kabinetsformatie in onze geschiedenis die als gevolg van dit alles in 1973 plaatsvond,
heeft uiteindelijk geleid tot het optreden van een kabinet: dat niet berust op een
wezenlijk verbonden parlementaire meerderheid; dat tot stand kwam ofschoon volgens
eerdere enquêteresultaten een grote meerderheid van de kiezers van KVP, ARP en CHU
de voorkeur gaf aan een voortzetting van de coalitie-Biesheuvel boven het optreden
van een kabinet-Den Uyl met confessionele randversiering;20 en dat nog altijd weinig
echt politiek vertrou-
20
In februari 1973 stelden enquêteurs van het NIPO aan een steekproef uit de bevolking twee
vragen: ‘Bent U er voor of er tegen dat er een kabinet komt dat bestaat uit KVP,
Anti-Revolutionairen, Christelijk-Historischen samen met VVD en DS'70, net als het
oorspronkelijk kabinet-Biesheuvel? Of kan het U niet schelen?’ en ‘Bent U er voor of er
tegen dat er een kabinet komt dat bestaat uit Partij van de Arbeid, D'66 en PPR aangevuld met
enkele confessionelen met Den Uyl als minister-president? Of kan het U niet schelen?’ De
uitkomst hiervan was als weergegeven in de volgende tabel:
Heeft
gestemd op:
Voor
kabinet-Biesheuvel
%
Voor
kabinet-Den
Uyl %
Kan niet
schelen/geen
mening %
PvdA
6
68
26
KVP
50
5
45
VVD
58
9
33
ARP
69
14
17
CHU
65
6
29
PPR
4
73
23
D'66
12
65
23
DS'70
52
28
20
Totaal
31
31
35
Bron: NIPO-bericht, nr. 1549, d.d. 27 februari 1973.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
60
wen geniet.21 Wat zich op landelijk niveau afspeelt, filtert nu ook langzaam door naar
het vlak van de plaatselijke politiek. Indien men de gemeenteraadsverkiezingen van
1970 in detail beziet (zie tabel 2.5), dan blijkt dat in dat jaar slechts in vijftien (of
twee procent) van een totaal van 872 gemeenten de drie progressieve partijen te
zamen een absolute meerderheid van de stemmen behaalden. Telt men daarbij de
stemmen van de CPN en PSP, dan stijgt dit aantal tot 52, of ongeveer zes procent van
het totaal van de Nederlandse gemeenten. De kloof die de VVD van een zelfstandige
meerderheid scheidt is nog groter. Protestants-christelijke lijsten daarentegen
behaalden te zamen de meerderheid in 151 gemeenten. De KVP en diverse katholieke
lijsten in het zuiden wonnen de meerderheid in 267 gemeenten. In 512 gemeenten
verkregen de protestanten en katholieken te zamen een absolute meerderheid. Tabel
2.5 geeft tevens aan welk aantal gemeenten een linkse meerderheid zou kunnen
krijgen indien zich een swing van tien procent ten gunste van de drie progressieve
partijen, respectievelijk van alle linkse partijen te zamen, zou voordoen.22 In dat geval
zou het totaal aantal gemeenten met een meerderheid van de progressieve drie ten
hoogste 88 bedragen, van alle linkse partijen te zamen 142. De protestanten zouden
bij zo'n swing van tien procent tegen hen ten hoogste 64 van hun 151 gemeenten
verliezen, de katholieken 24 van de 267, en de confessionelen gezamenlijk 101 van
de 512 gemeenten, waarin zij in 1970 een meerderheidspositie innamen. Polarisatie
door het on-
21
22
Volgens de uitkomsten van het Nationaal Verkiezingsonderzoek was in de zomer van 1973
10% van de Nederlanders zeer tevreden met de nieuwe regering-Den Uyl, 51% matig tevreden
en 24% niet of helemaal niet tevreden, zie De Nederlandse kiezer '73, p. 122. Een iets later
gehouden enquête van het NIPO vond: 13% veel vertrouwen, 31% weinig vertrouwen, 12%
helemaal geen vertrouwen en 44% geen antwoord, zie Elsevier's Weekblad, 29 september
1973? p. 35. Een herhaling van deze vraag in begin januari 1974 had tot uitkomst: 27% veel
vertrouwen, 50% weinig vertrouwen, 16% helemaal geen vertrouwen en 7% geen oordeel,
NIPO-Bericht, nr. 1610, d.d. 22 januari 1974.
Het hier gebruikte begrip ‘swing’, dat ontleend is aan de Engelse verkiezingsanalyse, houdt
geen rekening met de mogelijke gevolgen van het al of niet opkomen van kiezers. Tijdens
de gemeenteraadsverkiezingen van 1970 daalde het percentage opgekomen kiezers over het
algemeen in de grote steden onder het naar verhouding toch al lage percentage in deze
gemeenten bij de statenverkiezingen van dat jaar, terwijl daarentegen de opkomst in de kleine
gemeenten relatief steeg. Deze opkomstverschillen werkten per saldo ten gunste van de VVD
en de confessionele partijen. Indien deze trend zich bij provinciale en plaatselijke verkiezingen
zou doorzetten, moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid van een stijgende
discrepantie tussen de politieke verhoudingen in de Tweede Kamer enerzijds, in
gemeenteraden, statenvergaderingen en wellicht de Eerste Kamer anderzijds.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
61
Tabel 2.5 Zetelverhoudingen en stemverhoudingen van verschillende
partijcombinaties bij de gemeenteraadsverkiezingen in 1970 (in absolute
aantallen; N = 872, waarvan urbanisatiegraad-1960 boven 50.000 inwoners
- 29)
Totaal Totaal
gemeenetn progressieve
met: drie (PvdA,
D'66 en
PPR)
Totaal
VVD
linkse
partijen
(incl. CPN
en PSP)
Totaal
Totaal Totaal
protestantschristelijke KVP
confessionele
lijsten
en R.K. lijsten
lijsten
meer 22
dan
50%
van
de
zetels
in de
raad
voor
de
betrokken
pacjritombniaeit
58
163
waarvan
in
steden
boven
50.000
1
meer 15
dan
50%
van
de
stemmen
voor
de
betrokken
pacjritombniaeit
waarvan
in
steden
boven
50.000
0
8
52
0
0
0
4
272
4
151
0
532
5
267
3
12
512
5
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
9
tussen 73
40%
en
50%
van
de
stemmen
voor
de
betrokken
nei-ctonfesoineel
partijen
(potentiële
winst
bij
‘swing’
van
10%)
waarvan
in
steden
boven
50.000
90
10
tussen 50%
en
60%
van
de
stemmen
voor
de
betrokken
confessoineel
partijen
(potentieel
verlies
bij
‘swing’
van
10%)
waarvan
in
steden
boven
50.000
1
16
-
-
-
0
-
-
-
-
64
-
-
-
24
3
-
101
3
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
4
Bron: Onderzoek gemeentepolitiek, afdeling politieke wetenschap, Rijksuniversiteit te
Leiden.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
62
verbiddelijk stellen van de eis van instemming met een programcollege vóór de
verkiezingen kan daarom voor de linkse partijen slechts in een klein aantal gemeenten
tot een duidelijk resultaat leiden, tenzij zij de steun van een of meer confessionele
partijen weten te verkrijgen. Dit verklaart wellicht waarom het rapport Gemeentelijke
democratie23 van de Wiardi Beckmanstichting wel een strategie van politisering
aanbeval, maar een tactiek van stap-voor-stap. Het verklaart mede waarom in enquêtes
onder burgemeesters, wethouders en raadslieden in 1972 een overweldigend negatieve
reactie tot uiting kwam tegen plannen als de gekozen burgemeester, de vervanging
van afspiegelingscolleges door het programcollege, en dergelijke.24
Ondanks het verlangen tot concentratie van politieke partijen is op korte termijn
veeleer sprake van een fragmentatie van de Nederlandse partijverhoudingen. De
gezamenlijke kracht van de vijf traditionele systeempartijen (PvdA, VVD, KVP, ARP
en CHU) is bij de kamerverkiezingen gedaald van een hoogtepunt van 91,6 procent
in 1959 tot een dieptepunt van 71,9 procent in 1971, waarna een lichte stijging plaats
vond tot 73,1 procent in 1972. Speelde het coalitiespel zich in de eerste twintig jaar
na de be-
23
24
Zie het WBS-cahier Gemeentelijke democratie, Deventer, 1971.
Zie hiervoor R.L. Morlan, Gemeentepolitiek in debat. Opvattingen van bestuurders en
bevolking, Alphen aan den Rijn, 1974, hoofdstukken 1 en 2. Dit boek bevat een verslag van
een uitgebreid onderzoek van de afdeling politieke wetenschap in Leiden naar problemen
van politieke participatie, waarbij in 79 Nederlandse gemeenten zowel een steekproef uit de
bevolking als de burgemeester, twee wethouders en twee raadsleden werden geënquêteerd.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
63
vrijding af tussen deze vijf partijen, nu zijn er ten minste acht in gemengd en hebben
de twee laatste kabinetten ministers gehad uit telkens vijf partijen. Voor zover het
streven naar een bewuste polarisatie het aantal theoretisch mogelijke coalities tussen
deze acht partijen politiek tot een geringer aantal reduceert, kan de betekenis van
nog andere partijen ter uiterste linker- of rechterzijde in de toekomst toenemen, zodat
het aantal partijen dat voor parlementaire coalities in aanmerking komt nog boven
deze acht uitstijgt. De sterke groei in het aantal partijen vergroot het aantal
wrijvingsvlakken tussen de partijen in de Nederlandse politiek, hetgeen niet slechts
tot onderlinge maar ook tot interne spanningen aanleiding kan geven. Is niet de oogst
van de polarisatie vooreerst toenemend conflict geweest binnen de PvdA, de KVP en
de ARP? Is niet een van de problemen bij de vorming van een christen-democratisch
blok onenigheid over het al of niet geven van steun aan een van links uit polariserend
politiek blok? Is conflict over de te volgen politieke koers van partijen in het aangaan
van coalities niet mede een verklaring waarom het aantal linkse partijen van twee
(de PvdA en de CPN) toenam tot vijf (de PSP, D'66 en de PPR), en als men de
ontstaansgrond van DS'70 mede in rekening neemt, zelfs tot zes partijen?
Het is denkbaar dat de polarisatie en het streven naar blokvorming uiteindelijk zal
leiden tot een meer duurzame politieke twee- of driedeling in het Nederlandse volk
en dus tot meer duidelijkheid. Maar voor die tijd is eerder sprake van een groeiende
onoverzichtelijkheid en van een toenemende politieke betekenis van de kleine politieke
partijen die er belang bij kunnen hebben zich te verzetten tegen een hervorming van
het kiesstelsel die tot een vermindering van het aantal partijen zou kunnen bijdragen.
Door hun centrumpositie hebben de drie confessionele partijen nog altijd een
beslissende betekenis. Hun tragiek is dat zij door anderen steeds weer genood worden
zo ‘duidelijk’ te kiezen, dat hun (zelf)vernietiging daarvan het gevolg kan zijn.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
64
IV
Vierde stelling: terwijl het oudere politieke stelsel een premie stelde op depolitisering,
doet nu de politisering van vraagstukken een duidelijk agio. De stabiliteit van het
oude partijstelsel schiep ruimte tot het voeren van een rustige accommodatiepolitiek.
Belangengroepen waren hecht georganiseerd binnen afzonderlijke zuilen. Politieke
besluitvorming vond plaats door middel van nauwelijks omstreden
geïnstitutionaliseerde verbanden daartussen. De dominante positie van de
confessionele partijen voedde een centrisme en een bewuste deïdeologisering van
een aantal belangrijke maatschappelijke tegenstellingen.25
De situatie van vandaag ontwikkelt zich in omgekeerde richting. Als gevolg van
de ontzuiling gaan belangengroepen steeds meer een eigen weg. Adviesorganen die
vanouds op basis van een menging van evenredige vertegenwoordiging en
wetenschappelijke deskundigheid zijn samengesteld, worden als vormen van
geformaliseerd overleg meer omstreden.26 Politici dragen bij tot een verdere erosie
van deze geïnstitutionaliseerde overlegvormen. Doordat zij hun eigen positie electoraal
minder veilig weten en op de politieke markt winst verwachten van een dramatisch
politiek optreden, hebben vele politici de neiging overmatig te reageren op acties en
incidenten. Dergelijke acties scoren daarom soms opmerkelijke successen. Dit wordt
ook voor meer hecht-georganiseerde groepen een reden niet langer te volstaan met
het gebruiken van de beproefde overlegkanalen, maar zelf hardere acties ontplooien.
Het ontstaan van talloze actiegroepen en van hardere acties, door al langer bestaande
groepen uitgevoerd, vindt daarom niet zijn oorzaak, zoals vaak ge-
25
26
Zie hiervoor naast mijn oratie uit 1964 vooral A. Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering,
G.H. Scholten, De Sociaal-Economische Raad en de ministeriële verantwoordelijkheid,
Meppel, 1968; en J.P. Windmuller, Arbeidsverhoudingen in Nederland, Utrecht, 1971.
Een scherpe analyse geeft G.H. Scholten, ‘Politisering en het krakende radenwerk’, in: De
politisering van het openbaar bestuur, pp. 107-122.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
65
makkelijk verondersteld wordt, in het verstopt zijn van de oude kanalen waardoor
de burger wel zijn toevlucht moet nemen tot harde acties. De causaliteit ligt voor een
belangrijk deel omgekeerd. Omdat acties voor velen een onverwacht middel blijken
te zijn tot het behalen van snel succes, wordt minder gebruik gemaakt van indirecte,
institutionele kanalen.
Het verschijnsel van een toenemende politisering wordt voorts door een tweetal
elementen verder versterkt: 1. door de opkomst van nieuwe elites die het begrip
‘politisering’ sterk ideologisch beleven, en 2. door de toegenomen rol van de
massamedia in politieke besluitvormingsprocessen.
Onder de verzamelterm ‘nieuwe politieke elitegroeperingen’ zou ik in het bijzonder
drie groepen willen noemen: studenten, wetenschappelijke medewerkers van
universiteiten (en vergelijkbaar docerend personeel aan scholen voor hoger
beroepsonderwijs) en vormingswerkers. Ik stel daarbij voorop dat het niet gaat om
alle studenten, docenten of vormingswerkers of zelfs de meerderheid van hen.
Sociaal-wetenschappelijk onderzoek toont immers steeds opnieuw aan dat dergelijke
categorische groepen niet eensgezind denken of optreden. Ik doel slechts op het feit
dat in politiek actieve kringen - vooral aan linkse zijde - studenten, docenten aan
universiteiten en academies, en vormingswerkers onevenredig vertegenwoordigd
zijn. Waarom deze groepen? Men kan hen met een oude term uit de vakbondswereld
aanduiden als de ‘vrijgestelden’ van de moderne welvaartsstaat. Met dit verschil dat
de oude arbeidersbeweging zelf moeizaam de kosten voor haar vrijgestelden op moest
brengen, terwijl thans de departementen van Onderwijs en Wetenschappen en CRM
in hoge mate de kosten dragen. De categorieën die ik heb genoemd, hebben enkele
trekken gemeen: zij beschikken vrij over een belangrijk deel van hun tijd; zij zijn,
soms, verbaal sterk begaafd; zij koesteren veelal sterk-ideologische opvattingen ten
aanzien van de politiek; en zij vertonen vaak een ambivalente houding ten opzichte
van politieke machtsverschijnselen. Enerzijds scheppen zij zich vanuit hun ideologie
een angstwek-
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
66
kend beeld van duistere krachten die schuil gaan achter weinig wetenschappelijk
doordachte labels als: ‘establishment’, ‘de vierde macht’, ‘het kapitaal’, ‘het
imperialisme’, ‘de multinationals’ en dergelijke. Zij stellen daar het ideaalbeeld van
een maatschappij zonder macht tegenover. Maar velen (en het zijn niet zelden
dezelfden) zijn tegelijkertijd sterk gebiologeerd door politieke macht als instrument
van revolutionaire hervormingen. Zij zoeken hun helden veelal onder personen, bij
voorkeur in het buitenland, die de meest gewelddadige machtsmiddelen voor sociale
veranderingen hanteren.
Geen analyse van het verschijnsel van de politisering zal voorbij kunnen gaan aan
groepen als deze. Zij zijn niet uniek Nederlands,27 maar zij nemen in Nederland wel
een naar verhouding sterke politieke positie in. Zij danken deze enerzijds aan de
speciale gaven en faciliteiten waarover zij beschikken. Maar zij vinden aan de andere
kant in Nederland ook een vruchtbare bodem omdat zij, hoe paradoxaal ook, een
duidelijke verwantschap behouden met oudere tradities van preken en uitverkiezing
die de verzuiling kennelijk de ontzuilers heeft nagelaten.
Ten aanzien van de massamedia doet zich een aantal complexe ontwikkelingen
voor die ik in de volgende stellingen zou willen samenvatten:
1. De gevestigde partijen hebben hun speciale banden met specifieke media in de
pers, en in mindere mate de omroep, voor een goed deel verloren. Dit geldt in het
bijzonder voor katholieken en christelijken, maar ondanks de VARA in belangrijke
mate ook voor de socialisten.
2. Van deze ontwikkeling hebben, naast de lokale pers, kranten als De Telegraaf
en Het Algemeen Dagblad en omroepen als de AVRO, de TROS (en wellicht straks
Veronica?) numeriek het meest geprofiteerd.28 Zij pretenderen een onafhankelijke
rol te spelen, vrij van eigen dogma. Maar zij beïnvloeden het politieke
27
28
Cf. E. Shils, The Intellectuals and the Powers and Other Essays, Chicago, 1972.
De verhouding tussen de oplagen van landelijke en lokale dagbladen bleef tussen 1963 en
1971 ongeveer gelijk, zij het dat deze cijfers een ontwikkeling versluieren waarbij Het Vrije
Volk en Het Parool steeds meer tot plaatselijke bladen werden teruggedrongen. Binnen de
groep landelijke dagbladen steeg over dezelfde periode het percentage van de oplage van de
ochtendbladen van 45,9% tot 66,1%. Het aandeel van De Telegraaf, Het Nieuws van de Dag
en Het Algemeen Dagblad in het totaal van de landelijke dagbladen steeg van 29,6% in 1960
tot 36,7% in 1965, 45,3% in 1970 en 59,3 % in 1973 (waarbij moet worden aangetekend dat
voor dat laatste jaar de oplage van Het Vrije Volk, die in 1970 nog 16% van het totaal bedroeg,
buiten beschouwing is gebleven). De ledenaantallen van KRO, NCRV en VARA vertonen een
relatief stagnerend beeld, terwijl de AVRO dankzij de coup met Televizier haar ledenaantal
ongeveer verdubbelde, de TROS in luttele jaren tot een half miljoen leden uitgroeide, en de
Evangelische Omroep als fundamentalistische nieuwkomer arriveerde met een ledental dat
dat van de VPRO niet ver ontloopt.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
67
beeld in ten minste twee opzichten: zij reduceren de politiek in belangrijke mate tot
losstaande incidenten, en velen hebben de neiging te appelleren aan negatieve
gevoelens ten aanzien van de politiek, alsof de wereld van de politiek onbelangrijk
en potentieel verdacht is. Soms spelen zij daarbij tersluiks in op het imago van een
sterke man (liefst een econoom) die de Nederlandse maatschappij van regulering en
politiek hobbyisme moet verlossen.
3. Een belangrijk deel van de eens gevestigde verzuilde media is in linkse richting
geëvolueerd, getuige kranten als Trouw, De Tijd, de Volkskrant en Het Vrije Volk.
De economische basis van deze bladen is veelal sterk verzwakt, onder andere - maar
niet uitsluitend - door het verlies aan binding met ideologisch-traditionele
lezerskringen. Enigszins vergelijkbare ontwikkelingen doen zich voor bij de
omroepen, getuige sommige programma's van KRO en NCRV, de VARA en de VPRO
die van vrijzinnig tot provocatief-vrijgevochten en in plaats van protestant protesterend
is geworden. Maar het omroepbestel, met zijn gegarandeerde uitkeringen via de kijken sterreclamegelden, behoedt de diverse omroepen tot nu toe voor het gevaar van
sluiting dat een aantal linkse kranten en weekbladen continu bedreigt, tenzij ook zij
een ‘gegarandeerde status’ via overheidssubsidies verwerven.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
68
4. De opkomst van de televisie heeft een grote versnelling van het politieke debat
tot gevolg gehad doordat kranten, radio, televisie en politici steeds sterker op elkaar
reageren. Maar het debat krijgt tegelijkertijd een in-crowd-karakter dat de
ontwikkelingen voor buitenstaanders ongrijpbaar maakt.29 Onderzoek toont aan dat
de bevolking de invloed van pers en omroep veel lager aanslaat dan leden van de
Tweede Kamer doen. Het bewijst tevens dat kamerleden - ook die van de linkse
partijen - het liefst de invloed van omroep en pers scherp zouden zien dalen.30
5. De televisie draagt ten aanzien van de politisering ook nog op andere manieren
bij. Het medium schenkt krachtens eigen aard een overmaat aan aandacht aan twee
categorieën: de machtigen en de kleurrijke nieuwelingen. Het vertekent de realiteit
onvermijdelijk omdat het ter wille van de nieuwswaarde acties, conflicten en
incidenten overaccentueert in vergelijking met overlegvormen en meer
geïnstitutionaliseerde en routinematige besluitvormingsprocessen. De wereld van
omroep en pers is voorts niet voor niets door Vrij Nederland ‘het Wereldje’ genoemd
- een klein wereldje, al denkt het zelf de stem van Nederland te zijn en vertolkt het
naar eigen gevoel de wereld aan Nederland.
29
30
Een nevenfactor is wellicht het hardnekkig misverstand dat men in Nederlandse
omroepkringen kan aantreffen omtrent de zogenaamde ‘harde’ interviews. Velen gaan er
kennelijk van uit dat een interview pas goed is als de interviewer ‘hard’ overkomt. Er is op
dit punt een duidelijke tegenstelling met de gewoonten in landen als Engeland en Amerika
waar de toon beleefder, de vraagstelling grondiger en zaakrijker pleegt te zijn. In deze landen
kunnen geïnterviewde politici minder snel aan vraaggesprekken en kijkers ‘ontsnappen’ dan
in Nederland. Gezagsgetrouwe kijkers kunnen immers bij het Nederlandse ‘harde’ interview
gemakkelijk afreageren met het ontwikkelen van een rancune jegens de interviewer.
Zie H. Daalder en G.A. Irwin, ‘Interests and Institutions in the Netherlands’, Annals of the
American Academy of Political and Social Science, 413 (1974), pp. 58-71.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
69
V
Wellicht is de wijze van besluitvorming sinds 1964 naar verhouding nog het minst
gewijzigd. Ook nu is sprake, zoals ik toen als vijfde stelling poneerde, van het
‘anonymous empire’ van de belangengroepen, van sterk wisselende invloed van
individuele ministers en van een situatie waarin kabinetten zowel moeilijk te vormen
als moeilijk naar huis te sturen zijn.
Toch kan men ook op dit vlak enkele belangrijke ontwikkelingen signaleren die
voor de politiseringsverschijnselen van belang zijn.
Het proces van beleidsvorming is in het afgelopen decennium institutioneel nog
ingewikkelder geworden dan voorheen. Het aantal ministersposten steeg onlangs
met twee. Tegenover de elf staatssecretarissen waarmee het kabinet-De Jong optrad,
zijn er nu zeventien in functie. De interministeriële verhoudingen zijn complexer
geworden, onder meer door het instituut van coördinerende ministers.31 Het aantal
onderraden van de ministerraad is gestegen tot zeven, het aantal formeel ingestelde
interdepartementale commissies bedraagt minstens vierhonderd.32 Er zijn nieuwe
planning-organen. Het aantal adviescolleges - al of niet op de wet berustend - bedraagt
ten minste 250.33
Maar tegelijk met deze toegenomen vervlechting en institutionalisering is ook de
neiging toegenomen van boven af gordiaanse knopen door te hakken, als een directe
respons op pressie uit het parlement, het optreden van georganiseerde be-
31
32
33
Zie over deze problematiek het Rapport van de Commissie Interdepartementale Taakverdeling
en Coördinatie (commissie-Van Veen), Bestuursorganisatie bij de kabinetsformatie 1971,
Den Haag, 1971.
Dit aantal berust op een conservatieve schatting van het departement van Binnenlandse
Zaken. Tijdens de voorbereidingen voor het rapport van de commissie-Van Veen berichtten
sommige departementen, dat zij in bijna driehonderd interdepartementale commissies waren
vertegenwoordigd.
Zie de brief van de minister-president aan de Tweede Kamer d.d. 20 mei 1970, Handelingen
Tweede Kamer 1969-1970, Bijlage 10.300.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
70
langengroepen of actiegroepen, en commentaren en berichten in pers en de omroep.
Ook in de Haagse wereld is daarom sprake van toegenomen spanning tussen
routinematige en geïnstitutionaliseerde beleidsvormingsprocessen en de neiging ad
hoc-beslissingen te treffen in plotseling gepolitiseerde zaken. Ondanks de toegenomen
bereidheid tot openbaarheid kan men daarom niet zeggen dat de
beleidsvormingsprocessen zelf overzichtelijker, berekenbaarder of minder grillig
zijn geworden.
Nieuwe ontwikkelingen laten zich voorts gelden in politieke rekruteringsprocessen.
Er is enerzijds een groeiende ontwikkeling naar het full-time kamerlidmaatschap en
een gestegen verwachting dat een succesrijk kamerlidmaatschap wellicht ook met
een staatssecretariaat of ministerschap kan worden bekroond.34 Financiële regelingen
- zoals verhoging van de vergoedingen in ruil voor een limitering van
nevenverdiensten en toekenning van een wachtgeld bij niet-herverkiezing - hebben
de professionalisering van de politiek bevorderd. Maar er is tegelijkertijd ook een
sneller verslijten van Nederlandse politici. Ministers35 en ka-
34
35
In de kabinetten-Biesheuvel en -Den Uyl werden resp. 11 en 13 kamerleden minister of
staatssecretaris die voordien dit ambt nog niet bekleed hadden, d.w.z. 24 kamerleden in een
periode van ruim twee jaar. Vergelijkbare getallen voor eerdere parlementaire perioden
waren: 3 leden in de zittingsperiode 1959-1963, 11 leden voor de drie kabinetten in de
zittingsperiode 1963-1967, en 5 leden in de periode 1967-1971. Buiten beschouwing zijn
steeds die kamerleden gebleven, die reeds eerder een staatssecretariaat of ministerschap
hadden bekleed.
In de 25 jaar tussen 1946 en 1971 werden in totaal 78 personen voor het eerst tot minister
benoemd. Hiervan waren 9 personen eerder staatssecretaris geweest, terwijl sinds de instelling
van de functie van staatssecretaris in 1948 tot 1971 in totaal 43 andere personen tot
staatssecretaris werden benoemd. In de drie jaren sinds het optreden van het
kabinet-Biesheuvel werden 25 personen voor het eerst minister (waarvan 6 eerder
staatssecretaris waren geweest) en werden 27 personen voor het eerst tot staatssecretaris
benoemd. Bij de interpretatie van deze getallen dient rekening te worden gehouden met
wisselingen in het aantal ministersposten alsmede met de omstandigheid dat het aantal
staatssecretarissen in de loop der jaren een zeer sterke uitbreiding heeft ondergaan.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
71
merleden36 wisselen meer, als gevolg van een geringere continuïteit van kabinetten
en toegenomen tussentijdse verkiezingen.37 Daarnaast wijzen enquête-resultaten
onder kamerleden en het feitelijk verloop van het lidmaatschap van de Tweede Kamer
erop dat het kamerlidmaatschap niet algemeen meer wordt gezien als een eindstap
na een maatschappelijke carrière elders, maar als een mogelijke stap naar andere
functies. Meer kamerleden ervaren het kamerwerk als een te zware belasting en ook
als een leven dat door de toegenomen politieke spanningen minder aangenaam is.
Zowel de drang naar het kamerlidmaatschap als de vlucht uit het kamerlidmaatschap
lijkt daarom te zijn toegenomen.
Als laatste mogelijke verandering zou ik ten slotte willen wijzen op de kans van
toenemende frictie tussen politici en ambtenaren. Traditioneel waren Nederlandse
politici meer bestuurlijk gericht en stond anderzijds het bestuur in een gemakkelijker
ver-
36
37
Berekeningen van H.P.C. Fretz, in 1974 kandidaat-assistent voor politieke wetenschap te
Leiden, leiden tot het volgende beeld omtrent tussentijds ontslag van Tweede-Kamerleden
(welke de reden daarvan ook mag zijn: gezondheid, overlijden, benoeming tot minister of
staatssecretaris, of vertrek naar een functie elders). Tussen 1959 en 1963 namen 30 leden
tussentijds ontslag, tussen 1963 en 1967 40 leden, tussen 1967 en 1971 eveneens 40 leden,
in de negentien maanden van de parlementaire periode 1971 tot 1972 28 leden, en in de
zestien maanden sinds november 1972 31 leden. Hiervan verlieten achtereenvolgens 10, 16,
24, 10 en 6 leden de Kamer voor een andere functie dan minister of staatssecretaris.
Als gevolg van deze ontwikkelingen is het gemiddeld aantal jaren ervaring dat kamerleden
bij het optreden van een nieuw-gekozen Tweede Kamer hebben aanzienlijk gedaald. Zelfs
indien men leden die voor 1940 al in de Tweede Kamer zitting hadden slechts rekent vanaf
1946 is het gemiddelde gezakt van 5,9 jaar in 1959, 5,3 jaar in 1963, 4,9 jaar in 1967, 4,3
jaar in 1971 tot 3,7 jaar in 1972. Het percentage nieuw-gekozen leden per parlementaire
periode heeft zich als volgt ontwikkeld: in 1952 22%; in 1956 op de eerste 100 leden 18%,
in de vergrote Kamer van 150 leden 45%; in 1959 17%; in 1963 33%; in 1967 39%; in 1971
36% en in 1972 31%. Van de 150 leden hadden per 1 november 1973 85 leden pas zitting
sinds de Tweede Kamerverkiezingen van 1971 waarvan 42 leden minder dan een jaar. De
gemiddelde leeftijd was 51,9 jaar in 1952, 50,9 jaar in 1956, 51,0 jaar in 1959, 49,9 jaar in
1963, 46,7 jaar in 1967, 46,9 jaar in 1971 en 45,7 jaar in 1972. Gegevens ontleend aan CBS,
Statistiek der verkiezingen (Tweede Kamer der Staten-Generaal).
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
72
houding tot de politieke wereld, dan het geval was in vele andere landen die een
sterkere formele scheiding kennen tussen de sector van de politieke leiding en het
ambtelijk apparaat. De entrée van een nieuw type politicus en de toegenomen
vervanging van de vroegere pluralistische accommodatie door een bewuste polarisatie
kunnen echter tot toenemende conflicten tussen politici en hogere ambtenaren leiden
en tot nieuwe vormen van politisering van het bestuur. Ik ga aan deze problematiek
hier thans voorbij, onder verwijzing naar de referaten die in december 1973 gehouden
zijn op een congres van de nieuwe Vereniging voor Bestuurskunde over het thema
‘De politisering van het bestuur’.
Aantekening
Bovenstaand diescollege van 1974 bevatte nog een zesde deel, handelende
over ‘neodemocratische’ opvattingen. Daarin werd ingegaan op de vraag
of werkelijk sprake was van een groeiende belangstelling voor politiek,
op het optreden en de betekenis van actiegroepen, op modaliteiten van
politieke participatie, op de verhouding tussen kiezers, partijorganisaties
en vertegenwoordigers in gekozen lichamen en op de (gewenste) rol van
de rechter in het handhaven van zorgvuldige besluitvorming. Deze thema's
worden uitvoeriger behandeld in de hoofdstukken 9 en 10 van dit boek en
zijn daarom op deze plaats vervallen. De authentieke tekst van 1974 is te
vinden in hoofdstuk 2 van H. Daalder, Politisering en lijdelijkheid, in de
Nederlandse politiek, Assen, 1974, pp. 70-78.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
73
3 De Nederlandse politiek in 1984 en de nieuwe flinkheid
Tweemaal eerder sprak ik in dit Groot Auditorium. Bijna twintig jaar geleden, in
1964, hield ik mijn oratie onder de titel Leiding en lijdelijkheid in de Nederlandse
politiek.1 Hoofdthema van mijn betoog was de grote afstand tussen regeerders en
geregeerden die in de Nederlandse politiek bestond, te zamen met de weinige achting
die de politiek leek ten deel te vallen. Ik meende daarvoor een verklaring te vinden
in een aantal factoren: wat ik noemde de doorwerking van oude regententradities;
de invloed van de verzuiling waardoor volksgroepen in de Nederlandse samenleving
er eerder op bedacht leken te zijn het eigen erf te ontginnen dan ongedeelde macht
te veroveren; de geringe betekenis die verkiezingen in het bestel speelden omdat
deze toch weinig verandering in de machtsverhoudingen teweeg konden brengen;
de neiging politieke kwesties bewust te depolitiseren, door besloten overleg en een
bewust beroep op ‘objectieve’ deskundigheid; en ten slotte wat men nu zou aanduiden
als de triomf van het deelbeleid.
Tien jaar later, in de nog vroege dagen van het kabinet-Den Uyl, hield ik tijdens
de Leidse dies een contrabetoog, ditmaal onder de titel Politici en politisering in de
Nederlandse politiek.2 Ik hield mij daarin bezig met tegenstromen tegen het bestel
dat tien jaar eerder nog zo onschokbaar had geleken. Ik sprak nu over de aantasting
van traditionele gezagsvormen en over de afname van
1
2
Zie hoofdstuk 1.
Zie hoofdstuk 2.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
74
traditionele politieke bindingen waardoor de politieke verhoudingen onberekenbaar
leken te worden. Daarbij viel het accent op de desastreuze verliezen die de
confessionele partijen in drie opeenvolgende verkiezingen hadden geleden (in 1967,
1971 en 1972) en op de opkomst van tal van kleine politieke partijen, door twee van
mijn jongere collegae ooit aangeduid als ‘paddestoelen in de herfsttij van de
ontzuiling’.3 Ik vroeg aandacht voor de roep om politieke duidelijkheid, die werd
nagestreefd door institutionele hervormingen, zoals de invoering van een gekozen
premier of een gewijzigd kiesstelsel, maar ook door een bewuste polarisatie van de
partijverhoudingen, op landelijk en plaatselijk vlak. Ik wees op de alom gehuldigde
leus van politisering, op de roep om democratisering en directe actie, die een aanslag
konden betekenen op traditionele vormen van overleg. Ik stelde daarom tegelijk
kritische vragen over de wijdverbreide stelling dat er sprake was van een echte
democratisering en toegenomen participatie in de politiek. Was ik ooit, in mijn oratie
van 1964, schuldig geweest aan het verspreiden van de term ‘regentenmentaliteit’,
nu mocht ik de vreugde smaken dat mijn term de ‘nieuwe vrijgestelden’ in het
populaire taalgebruik ingang vond. Tegelijkertijd vroeg ik aandacht voor
ontwikkelingen binnen Den Haag waar een in complexiteit toegenomen
overlegstructuur mogelijk in spanning kwam te staan met de neiging van politieke
leiders zich daarvan los te maken en in een eigen wereldje, in een zeker isolement
op te gaan.
Hoe nu ziet de Nederlandse politiek er nog weer tien jaar later uit? Ik doe een
poging tot een nieuwe schets, mede aan de hand van resultaten van nieuw
politicologisch en sociologisch onderzoek, al laat de formule van een diescollege
nauwelijks toe recht te doen aan de produkten van zoveel wetenschappelijk vernuft
en aan gewenste nuanceringen.
3
Zie J.Th.J. van den Berg en H.A.A. Molleman, Crisis in de Nederlandse politiek, Alphen
aan den Rijn, 1974, p. 11.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
75
I
Laat ik allereerst nog eens uw aandacht vragen voor de grote maatschappelijke
veranderingen die zich in de wereld en dus ook in Nederland hebben voorgedaan.
Ik doe dit in staccato.
Er was sprake van een ongekend snelle economische groei die zowel in absolute
als in relatieve termen ook voor minderbedeelden, tot voor kort althans, tot een grote
welvaartsstijging heeft geleid. In Nederland, meer nog dan in de meeste
geïndustrialiseerde landen, nam daarbij de collectieve verzorgingsstructuur snel toe.
Er vond een ware revolutie plaats in het onderwijs, in die zin dat jongeren van nu
door een langer verblijf in het onderwijs een hogere graad aan scholing verwerven
dan hun ouders, laat staan hun grootouders.
Er doet zich een sterke verandering voor in de demografische opbouw van de
Nederlandse bevolking. Het geboortencijfer is drastisch teruggelopen. Er vindt een
sterke vergrijzing plaats. Traditionele gezinsvormen staan onder sterke druk, waardoor
het aantal huishoudens van alleenstaanden sterk toeneemt. Vrouwen raken in een
geheel andere maatschappelijke positie.
De klassenverhoudingen zijn veel gecompliceerder geworden dan vroeger, waarbij
de dienstensector zowel de primaire sector van land- of mijnbouw als de industrie
lang achter zich heeft gelaten. Er dreigt een nieuwe kloof te ontstaan tussen ‘actieven’
en ‘niet-actieven’. Daarnaast is er de snelle groei van een nieuw proletariaat van
etnische minderheden.
Er heeft evenzeer een demografische verandering plaatsgevonden ten aanzien van
de verstedelijking. Van een ongeschonden platteland is weinig over, maar tegelijk
ziet men dat ‘overloop’ tot ‘leegloop’ uit de oude steden leidt, waardoor de bevolking
van deze steden sterk van karakter verandert: er wonen nu onevenredig veel ouderen,
etnische minderheden en studerende jongeren.
Er doet zich een ware ‘communicatie-revolutie’ voor waarbij
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
76
voorlopig de televisie voorop gaat, maar tallozen de wereld die zij thuis op het scherm
zien ook lijfelijk bezoeken.
Er is, om met een tot cliché geworden uitdrukking te eindigen, meer algemeen
sprake van een onderlinge verstrengeling en toegenomen afhankelijkheid van elk
land met de rest van de wereld, al blijft in Nederland bij velen de neiging bestaan de
wereld buiten onze grenzen vooral moraliserend, in ieder geval afstandelijk te bezien.
Wanneer zich zo grote maatschappelijke verschuivingen voltrekken, ligt het voor de
hand te verwachten dat zich daardoor ook grote veranderingen voordoen in
maatschappelijke opvattingen en gedragingen. Er is aan theorieën daaromtrent geen
gebrek. Er heerst al meer dan een eeuw lang strijd tussen marxisten en niet-marxisten
- en tussen marxisten onderling - over de specifieke gevolgen die veranderingen in
economische en ‘dus’ klassenverhoudingen teweeg brengen in politieke ideologieën
en politieke strijdvormen. Toen ik mijn oratie twintig jaar geleden hield, sprak men
van ‘the end of ideology’, een situatie die tien jaar later drastisch gelogenstraft leek
te zijn. In plaats daarvan werd zeker in sociaal-wetenschappelijke kring de gedachte
populair dat men thans op de drempel zou staan van een ‘post-materialistisch’
tijdperk.4 Waar oude problemen van een economisch tekort en van rust en orde leken
te zijn opgelost, zeker voor een in welvaart opgroeiende naoorlogse jeugd, was de
mogelijkheid geschapen zich op andere waarden te concentreren, zoals directe
zeggenschap en zelfontplooiing. Daardoor was tegelijk de basis geschapen voor
nieuwe sociale bewegingen, zoals de vredesbeweging, de milieubeweging, de
beweging voor vrouwenemancipatie en zo meer. Ofschoon dergelijke theorieën met
veel verbeelding worden geconstrueerd en met
4
Voor standaardteksten zie R. Inglehart, The Silent Revolution. Changing Values and Political
Styles among Western Publics, Princeton, 1977, en S.H. Barnes en M. Kaase eds., Political
Action. Mass Participation in Five Western Democracies, London, 1979.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
77
veel technisch vernuft aan empirische tests worden onderworpen, lijken zij niet zelden
sterk tijdgebonden. Dat geldt evenzeer voor nieuwere opvattingen die onder de indruk
van de economische recessie thans opgeld lijken te doen. Er is de vrees dat naar
analogie van de jaren dertig autoritaire bewegingen sterk aan kracht zullen winnen
en daardoor een bedreiging zullen vormen voor het voortbestaan van een stabiele
parlementaire democratie. Daarbij wordt de opkomst van de Centrumpartij als ‘bewijs’
genomen en een parallel getrokken tussen het maatschappelijk antisemitisme toen
en uitingen van xenofobie en een onversneden racisme nu.
In ruime mate wordt sociaal-wetenschappelijk onderzoek verricht, in het bijzonder
via uitgebreide enquêtes die aan waarde winnen omdat zij in de tijd worden herhaald
(en dus veranderingen in de tijd kunnen registreren) en tegelijkertijd in verschillende
landen worden uitgevoerd (zodat het mogelijk wordt bevindingen in Nederland te
zien in vergelijkend perspectief). Wat nu leert ons dit onderzoek?
1. Onderzoek naar waarden. Er zijn in de laatste jaren verschillende grote
onderzoekingen verricht naar waarden onder de Nederlandse bevolking. Zo heeft
men zowel in de jaren zestig als in de jaren zeventig onderzoek gedaan onder de titel
God in Nederland.5 Nijmeegse sociologen voeren een groot onderzoeksproject uit
naar secularisering en ontzuiling in Nederland, waarvan zij onder meer verslag hebben
afgelegd in een recent boek Burgerlijk en onburgerlijk Nederland.6 C.P. Middendorp
verricht al sinds 1970 uitgebreid onderzoek naar culturele veranderingen in Ne-
5
6
G.H.L. Zeegers, G. Dekker en J.M. Peters, God in Nederland Een statistisch onderzoek naar
godsdienst en kerkelijkheid in Nederland, ingesteld in opdracht van de Geïllustreerde Pers
NV, Amsterdam, 1967; W. Goddijn, H. Smets en G. van Tillo, Opnieuw: God in Nederland.
Onderzoek naar godsdienst en onkerkelijkheid, ingesteld in opdracht van KRO en weekblad
De Tijd, Amsterdam, 1979.
A. Felling, J. Peters en O. Schreuder, Burgerlijk en onburgerlijk Nederland. Een nationaal
onderzoek naar waardenoriëntaties op de drempel van de jaren tachtig, Deventer, 1983.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
78
derland.7 Zijn steekproefonderzoekingen en analyses zijn daarna mede voortgezet
door het Sociaal en Cultureel Planbureau, dat sinds 1974 elke twee jaar uitgebreide
verzamelingen gegevens publiceert in zijn Sociaal en Cultureel Rapport. Aan de
hand van studies als deze laat zich ruwweg het volgende beeld van
waardenveranderingen in Nederland construeren.
Er is zonder twijfel sprake van een sterke secularisering in Nederland waar tot
voor kort religieuze waarden en religieus praktizeren een in Europees perspectief
ongekende intensiteit vertoonden. Deze secularisatie uit zich niet slechts in
opvattingen maar ook in gedragingen. Kerkelijke verboden en geboden verliezen
vooral in katholieke kring sterk aan kracht. Het kerkbezoek loop snel terug. Nieuwe
waarden worden gemakkelijk aanvaard. Dat wil nog niet zeggen dat traditionele
‘burgerlijke’ waarden rondom het gezin en hard werken overal zouden zijn verdwenen.
Zij worden nog steeds in brede, ook niet-kerkelijke kring gehuldigd. Maar daarnaast
is evenzeer sprake van de ontwikkeling van nieuwe waardenpatronen die de Nijmeegse
onderzoekers kenschetsen met de termen ‘maatschappijkritiek’ en ‘hedonisme’ - dat
laatste zozeer dat naar hun mening in de ooit zo ‘calvinistische’ Lage Landen weer
een vleug van the merry old Netherlands zou zijn te bespeuren. Middendorp spreekt
van een sterk individualiseringsproces en tal van onderzoekers, waaronder de staf
van het Sociaal en Cultureel Planbureau, wijzen op een sterke toename van libertaire,
om niet te zeggen libertijnse of libertinistische waarden in de Nederlandse bevolking.
In de afgelopen jaren hebben zich ongekend grote veranderingen voorgedaan in
zaken als gezinsrelaties en de seksuele moraal. Ook de tolerantie ten aanzien van
andersdenkenden en van nieuwe vormen van politieke actie is duidelijk gegroeid.
Anders dan sommi-
7
Zie C.P. Middendorp, Progressiveness and Conservatism. The Fundamental Dimension of
Ideological Controversy and their Relation to Social Class, Den Haag, 1978; Idem, Ontzuiling,
politisering en restauratie in Nederland. Progressiviteit en conservatisme in de jaren 60 en
70, Meppel, 1979.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
79
gen denken, nam daarbij de roep om sterke mannen af in plaats van toe.
Hoe verhoudt Nederland zich tot andere Westeuropese landen? Het zogenaamde
Eurobarometer-onderzoek, dat in alle lidstaten van de EEG met grote regelmaat
plaatsvindt, toont al bijna een decennium onveranderd aan dat Nederlanders (althans
naar eigen zeggen) de meest tevreden en gelukkige Europeanen zijn en dat deze
gevoelens tot voor kort nog in mate van tevredenheid en persoonlijk geluk toenamen
in plaats van daalden (zie figuur 3.1).8 Sceptici zullen wellicht aanvoeren dat het hier
om gemiddelden gaat die misschien voor gezeten ouderen gelden, maar zeker niet
voor jongeren. Maar ziet, diezelfde Eurobarometer toonde ook aan dat van de
Europese jeugd Nederlandse jongeren onder de 24 jaar het meest tevreden en gelukkig
zijn: zij scoren het hoogst wat betreft de relatie tot hun ouders, hun vrienden, love
and romance, mogelijkheden voor vakantie, vrijetijdsbesteding, huisvesting,
vooruitzichten op een gelukkig leven, en zelfs op de mogelijkheden voor het vinden
van een baan, al is tegelijkertijd in Nederland de gedachte dat een volledige werktijd
nooit meer zal terugkeren, het meest verbreid.9
2. Beleving van de politiek. Beziet men vervolgens mate van tevredenheid met het
politieke systeem (figuur 3.2), dan is deze in Nederland blijkens de Eurobarometer
minder groot dan in een aantal andere Europese landen. Bovendien is deze
tevredenheid in de afgelopen jaren eerder dalende dan stijgende. Moet men daaruit
concluderen dat sprake is van een toenemende vervreemding, een afnemend
vertrouwen in het politieke stelsel en de mogelijkheden die individuele burgers zelf
hebben om daarop invloed uit te oefenen? Zorgvuldig onderzoek, zoals onder anderen
verricht door J.J.A. Thomassen cum suis in het kader van een groot internationaal
project naar de studie van waarden-
8
9
Zie EEC, Eurobarometre. Public Opinion in the European Community, nr. 19 (June 1983).
EEC, The Young Europeans. An Explanatory Study of 15-24 Year Olds, Brussels, 1982.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
80
Figuur 3.1 Mate van tevredenheid met persoonlijk leven
De vraag luidde: ‘Bent u over het algemeen genomen, zeer tevreden, tamelijk tevreden, niet zo tevreden
of helemaal niet tevreden met het leven dat u leidt?’
Bron: EEC, Eurobarometre, nr. 19 (June 1983), pp. 10, 13, 27, 30.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
81
Figuur 3.2 Mate van tevredenheid met de werking van de democratie
De vraag luidde: ‘Bent u over het algemeen genomen, zeer tevreden, tamelijk tevreden, niet zo tevreden
of helemaal niet tevreden met de werking van de democratie in Nederland?’
Bron: EEC, Eurobarometre, nr. 19 (June 1983), pp. 10, 13, 27, 30.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
82
veranderingen, wijst eerder in andere richting.10 In vergelijkend perspectief, zo
constateren deze onderzoekers, is de belangstelling voor politiek in Nederland niet
laag maar hoog, en deze lijkt eerder te stijgen dan te dalen; de (lichte) stijging blijkt
daarbij vooral afkomstig te zijn van jonge vrouwen. Het oordeel over de
geoorloofdheid van niet-conventionele middelen voor politieke acties, zoals het
deelnemen aan demonstraties en het optreden van actiegroepen, is verhoudingsgewijs
opvallend positief. Feitelijke participatie in de politiek en de daarbij aangewende
participatiemiddelen zijn daarentegen in de loop der tijd opvallend weinig veranderd
in Nederland. Van een toenemend gebruik van directe actiemiddelen ten koste van
meer conventionele methoden is geen sprake, al zou men aan de hand van
kranteberichten en het televisiejournaal wellicht anders denken. Belangrijker nog:
zij die in het bijzonder hun toevlucht nemen tot directe actiemiddelen zijn - kleine
minderheden daargelaten - geenszins degenen die het sterkst negatief tegenover het
politieke systeem staan. Actievoerders scoren als regel relatief hoog in de mate van
vertrouwen die zij in de werking van het politieke systeem stellen en in hun eigen
mogelijkheden om daarbinnen invloed uit te oefenen. Zij zijn bovendien vergeleken
met anderen in de Nederlandse bevolking opvallend actief in het hanteren van meer
traditionele methoden náást niet-conventionele actiemiddelen. Zoekt men naar groepen
die wél van het politieke proces vervreemd zijn en dit met wantrouwen bezien, dan
vindt men deze nu evenals vroeger voornamelijk onder de groepen van de
laagst-betaalden en minder-ontwikkelden, groepen die steeds weinig in de politiek
participeren. Waar zij in geen enkel opzicht politiek actief zijn, zullen deze groepen
voor het functioneren van het politiek bestel geen duidelijk gevaar vormen. Al zal
de Centrumpartij ongetwijfeld pogen in deze kringen stemmen te winnen, ook
10
Zie J-J.A. Thomassen e.a. red., De verstomde revolutie. Politieke opvattingen en gedragingen
van Nederlandse burgers na de jaren zestig, Alphen aan den Rijn, 1983.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
83
deze partij zal daarbij op het probleem stuiten dat juist onder deze groepen de
hardnekkige niet-stemmers groot in aantal zijn.
Zal een doorzettende economische crisis dit beeld veranderen? Thomassen heeft
in een subtiele analyse voor Nederland aangetoond wat uit eerder onderzoek in de
Verenigde Staten al was gebleken, dat het verband tussen gevoelens over de eigen
economische situatie en het uitbrengen van proteststemmen veel minder sterk is dan
men gewoonlijk denkt.11 Van echte ontevredenheid van Nederlanders over hun eigen
economische toestand was zeker tot voor kort nauwelijks sprake. En zelfs al zou
deze groeien, dan is er geen reden bij voorbaat aan te nemen dat dit tot grote
stemmenwinst voor extreme groepen zou leiden, en niet bijvoorbeeld tot steun aan
politici die onder applaus van De Telegraaf hun schouders zetten onder het opruimen
van de lasten die op het bedrijfsleven rusten. Zou Lubbers de les van Colijn in 1937
zijn vergeten, of die van Margaret Thatcher in de zomer van 1983? Het lijkt er niet
op.
3. Maatschappelijke veranderingen en verschuivingen in politieke voorkeuren.
Wat is de invloed geweest van de verschillende grote maatschappelijke veranderingen
die zich in het afgelopen decennium hebben voltrokken? Dit probleem is onlangs
uitvoerig onderzocht door R.B. Andeweg die in het najaar van 1982 de doctorstitel
verwierf op het proefschrift Dutch Voters Adrift. On Explanations of Electoral Change
1963-1977. In deze studie onderwierp hij aan de hand van de Nationale
Kiezersonderzoeken en een aantal verwante enquêtes een groot aantal
vooronderstellingen over de relatie tussen maatschappelijke verschuivingen en
kiesgedrag aan een kritische analyse. Hij vond, zoals men kon verwachten, een
duidelijk verband tussen het verlies van de confessionele partijen en het verminderen
van kerkelijke bindingen, in het bijzonder onder katholieken. Ook kon hij aantonen
dat jongere kiezers verhoudingsgewijs sneller van partijvoorkeur
11
Zie nader J.J.A. Thomassen, ‘Relatieve deprivatie, politieke ontevredenheid en protestgedrag’,
in: J.J.A. Thomassen e.a. red., t.a.p., pp. 71-107.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
84
veranderden dan ouderen, al deden zich ook onder ouderen in de loop der tijden
sterke wijzigingen voor. Maar overigens lezen zijn conclusies over mogelijke
verbanden tussen grote maatschappelijke veranderingen en wijzigingen in politieke
voorkeuren als een litanie. Geen bewijs was te vinden, zo concludeerde hij, voor
duidelijke verbanden van veranderingen in kiesgedrag met ogenschijnlijk zo
veelbelovende factoren als: de rol van de nieuwe middenstand, een toenemende
klassenpolarisatie, sociale of geografische mobiliteit, gestegen onderwijskansen of
veranderingen in houdingen ten aanzien van gezag. Er bestond geen twijfel aan het
feit dat kiezers in toenemende mate wisselen tussen partijen en dat velen van hen
wisselen tussen stemmen en niet stemmen. Maar een direct verband tussen
veranderend kiesgedrag en factoren die men gewoonlijk samenvat onder de term
‘maatschappelijke structuur’ bleek niet te bestaan.12
Een dergelijk negatief resultaat van een vernuftig en uitgebreid onderzoek kan
teleurstellend lijken. Er is een moment geweest dat Andeweg bij mij en
mede-promotor G.A. Irwin kwam en aankondigde dat zijn onderzoek - immers een
onderzoek met louter negatieve bevindingen - mislukt was. Maar men kan Andewegs
bevindingen ook anders bezien. Zijn onderzoek toont zonneklaar aan dat politieke
verschijnselen, waaronder het kiesgedrag, niet direct sociaal gedetermineerd zijn,
maar in tegendeel in hoge mate deel zijn van autonome politieke processen. Dat is
dan een aardige conclusie voor politicologen die menen dat hun vakgebied iets anders
is dan louter op de politiek toegepaste sociologie.
II
Laat ons daarom de analyse opnieuw beginnen. Wij weten dat
12
Zie R.B. Andeweg, ‘The Main Conclusions Summarized’, in: Idem, Dutch Voters Adrift.
On Explanations of Electoral Change 1963-1977, diss. Leiden, 1982, pp. 196-198.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
85
Figuur 3.3 Winst en verlies van Tweede-Kamerzetels, 1948-1982
Bron: J.J.M. van Holsteyn, Het woord is aan de kiezer. Een beschouwing over verkiezingen en
stemgedrag aan de hand van open vragen, diss. Leiden, 1994, p. 112.
kiezers in Nederland sinds het afbrokkelen van de verzuiling een sterk wisselend
kiesgedrag aan de dag hebben gelegd. Men kan dat aantonen aan de hand van
netto-verschuivingen die bij verkiezingsuitslagen tussen partijen optreden, of aan de
hand van zetels in de Tweede Kamer die van de ene partij naar de andere overgaan.
Daaruit blijkt al dat deze veranderingen vanaf 1967 sterk stegen en ook in 1981 en
1982 nog groot waren (zie figuur 3.3). Doch de werkelijke verschuivingen waren
blijkens enquêteonderzoek veel groter omdat het niet om saldi, om netto
verschuivingen gaat, maar om feitelijke wisselingen. Tussen 1971 en 1977 wisselde
naar eigen zeggen niet minder dan dertig procent van de kiezers van partij en tussen
1972 en 1977 26 procent. Maar ook dat gegeven is nog te laag omdat veel kiezers
niet
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
86
Tabel 3.1 Wisselende en constante kiezers 1971-1972, 1972-1977 en
1977-1979
1971-1972
recall data*
constante
kiezers
870
70%
751
62%
wisselende
kiezers
374
30%
459
38%
ontbrekende
gegevens
80
-
114
-
totaal
1324
100%
1324
100%
1972-1977
recall data*
constante
kiezers
361
74%
297
61%
wisselende
kiezers
128
26%
186
39%
ontbrekende
gegevens
20
-
26
-
totaal
509
100%
509
100%
1977-1979
recall data*
constante
kiezers
353
84%
320
77%
wisselende
kiezers
65
16%
97
23%
ontbrekende
gegevens
19
-
20
-
totaal
437
100%
437
100%
panel data**
panel data**
panel data**
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
* Veranderingen op basis van eigen herinnering.
** Gegevens gemeten aan de hand van herhaalde gesprekken met dezelfde kiezers.
Bron: C. van der Eijk en B. Niemöller, Electoral Change in the Netherlands.
Empirical Results and Methods of Measurement, Amsterdam, 1983, p. 141.
blijken te weten, of niet wíllen weten, dat zij bij een vorige verkiezing op een andere
partij gestemd hebben. Volgt men dezelfde kiezers in de tijd door hen gedurende een
aantal jaren achtereen te ondervragen, dan komt men tot cijfers in deze jaren van een
wisseling van wel veertig procent (zie tabel 3.1). Wanneer men daarbij bedenkt dat
er daarnaast wijzigingen optreden in het wel of niet stemmen en dat bij elke verkiezing
jongere kiezers tot
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
87
het kiezerskorps toetreden, terwijl anderen afsterven, dan wordt spreken over vaste,
berekenbare resultaten een wel heel hachelijke zaak.
Hoe reageerden de politieke partijen op dit veranderd en veranderlijk kiesgedrag?
De traditionele partijen (met als uitzondering wellicht een dierbaar verschijnsel als
de SGP) konden niet langer op een in hoofdzaak vaste aanhang rekenen. Zij
ondervonden in toenemende mate concurrentie van andere partijen, zowel van
nieuwkomers als van elkaar. Partijen zochten meer steun bij reclamebureaus om via
moderne publiciteitstechnieken het verlies van oude, meer stevige ideologische en
affectieve banden te compenseren. Een groter accent werd gegeven aan de persoon
van een of enkele partijleiders. Ook de betekenis van het partijlidmaatschap
veranderde. Verschillende partijen kampten met een aanzienlijk ledenverlies en elk
van hen kon constateren dat er tevens sprake was van een snellere wisseling in het
ledenbestand dat nog overbleef. Dat verhinderde niet dat vooral in linkse partijen
een nieuw activisme welig tierde. Dit uitte zich in conflicten tussen ‘bestokers’ en
‘bestuurders’ waarbij de nieuwe bestuurders niet zelden de bestokers van gisteren
waren. De gedachte dat men via activiteit in politieke partijen snel een lidmaatschap
van een vertegenwoordigend lichaam zou kunnen bereiken - de gemeenteraad in
ieder geval, de Provinciale Staten wellicht nog met minder moeite, maar bij voorkeur
de Tweede Kamer - liet niet lang op zich wachten. Het verlangen (of is het de
noodzaak?) het lidmaatschap van vertegenwoordigende functies full-time te vervullen,
de verhoging van ide financiële vergoedingen, het weren van betaalde nevenfuncties
in de Tweede Kamer, nieuw ingevoerde anticumulatie-bedingen en dergelijke droegen
ertoe bij het ambt van volksvertegenwoordiger tot beroep te maken. Onderzoek door
J.Th.J. van den Berg13 heeft aan-
13
Zie J.Th.J. van den Berg, De toegang tot het Binnenhof. De maatschappelijke herkomst van
de Tweede-Kamerleden tussen 1849 en 1970, Weesp, 1983; Idem,‘Geïsoleerd op het
Binnenhof’, Socialisme en Democratie, 39 (1982), pp. 200-226.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
88
getoond hoever dit slaken van banden tussen de Tweede-Kamerleden en sectoren
van het maatschappelijk leven in de laatste tijd is gegaan, met niet te miskennen
gevolgen. Full-time politici zijn voor hun dagelijks werk, maar ook voor hun
herkandidering en mogelijke verdere stappen in hun politieke loopbaan, afhankelijk
van snel zichtbaar succes, of denken althans dat te zijn. Er ontwikkelde zich in Den
Haag, in het ‘isolement van het Binnenhof’, een eigen wereld die de oud-journalist,
hoogleraar staatsrecht en Eerste-Kamerlid J.J. Vis ooit aanduidde met de term
‘politiek-publicitair complex’.14 Daarin spreken politici en de schrijvende en sprekende
pers in hoog tempo met en tegen elkaar, in het publiek, maar daarom nog niet altijd
tegen, laat staan met het publiek.
Houdt dit nu in dat de politieke verhoudingen helemaal onberekenbaar zijn geworden
en dat van bindingen tussen politici en kiezers helemaal geen sprake meer is? Een
zo drastische conclusie is evenmin vol te houden. Tabel 3.2 biedt gegevens over de
mate waarin Nederlandse kiezers zeggen zich verbonden te voelen met politieke
partijen. In de tien jaar die deze tabel beslaat viel geen duidelijke afname te constateren
in de mate van partij-
Tabel 3.2 Sterkte van partij-identificatie, 1971-1981 (in %)
1971
1972
1977
1981
30.5
26.7
24.9
35.7
Aangetrokken 35.1
tot partij
35.8
40.6
30.7
Zwakke
aanhanger
16.0
13.1
11.9
14.8
Sterke
aanhanger
18.4
24.0
22.6
18.8
N
2495
1526
1856
2305
Geen
identificatie
Bron: J.J.A. Thomassen e.a. red., De verstomde revolutie. Politieke opvattingen en
gedragingen van Nederlandse burgers na de jaren zestig, Alphen aan den Rijn,
1983, p. 130.
14
Zie J.J. Vis, ‘Parlementaire pretenties, praktijken en problemen’, in: H. Daalder red.,
Parlement en politieke besluitvorming in Nederland, Alphen aan den Rijn, 1974, p. 35.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
89
identificatie, al blijkt uit verder onderzoek wel dat kiezers nogal eens van
partij-identificatie plegen te wisselen, zoals zij dat doen in hun stemgedrag. Maar
dan lijkt ander onderzoek, aan de hand van opeenvolgende Nationale
Kiezersonderzoeken verricht door Van der Eijk en Niemöller, aan te tonen dat er bij
alle wisseling van kiezers tussen partijen toch sprake blijft van nogal duurzame
ideologische voorkeuren. Kiezers bewegen zich slechts over kleine afstanden op een
ideologische links-rechts schaal; wisselingen voltrekken zich allereerst tussen partijen
die elkaar verhoudingsgewijs op deze schaal na staan en niet tussen partijen op grotere
afstand van elkaar. Beziet men de plaatsing van politieke partijen op een dergelijke
links-rechts schaal over een periode van dertien jaar (zie figuur 3.4), dan blijken de
relatieve plaatsingen van partijen door de kiezers redelijk stabiel te zijn. Moet men
dan als volgt concluderen: wel wisseling van kiezers en eveneens wisselingen in het
electoraal fortuin van de meeste politieke partijen, maar daarom nog niet van de
relatieve verhoudingen tussen bevolkingsgroepen, in termen van een ideologische
ruimte gedefinieerd? En dus ook minder wisselingen in de meer fundamentele
machtsverhoudingen in het politiek bestel?
III
Zeker is dat politici daarvan nog niet zo zeker zijn. En even zeker is dat sommige
waarnemers hun zorgen behouden.
Nog altijd betoogt Glastra van Loon dat het Nederlandse politieke stelsel faalt op
het punt van het formeren van kabinetten, en nog altijd pleit D'66 voor staatkundige
vernieuwingen, al heeft het parlement die tot nu toe afgestemd. Evenzeer blijft Van
Thijn wijzen op de wenselijkheid van een ‘pendule-democratie’, waarin op basis van
stembusakkoorden, gesloten vóór de verkiezingen, de kiezers naar Engels voorbeeld
kunnen beslissen wie de regering en wie de oppositie zullen vormen. Hij blijft
waarschuwen tegen de Nederlandse ‘waaier-democratie’, waarin zowel
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
90
Figuur 3.4 Ideologische plaatsing van partijen in de Nederlandse politiek
op een links-rechts schaal (gemiddelden van kiezers voor elke partij)
Bron: C. van der Eijk en B. Niemöller, Electoral Change in the Netherlands. Empirical Results and
Methods of Measurement, Amsterdam, 1983, p. 250.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
91
politici als kiezers het spoor bijster kunnen raken, met als gevaar een afglijden van
ontevredenen in extremistische richting ter linker- of rechterzijde zodat in een
‘tang-democratie’ de democratie zelf gekraakt kan worden.15
Van Thijn ontwikkelde oorspronkelijk zijn voorstellen in de jaren zestig aan de hand
van theoretische modellen zoals J. Schumpeters democratiemodel (dat sterke Engelse
trekken vertoonde)16 en Giovanni Sartori's model van partijsystemen gekenmerkt
door ‘polarized pluralism’, ontwikkeld aan de hand van de ervaringen van Weimar,
de Franse Vierde Republiek en een analyse van het Italiaanse partijensysteem.17 Van
Thijns voorstellen verkregen daarna, zo leek het, politieke actualiteit door de snelle
wisseling van drie kabinetten in één parlementaire periode tussen 1963 en 1967 en
door de kater die de Nacht van Schmelzer (oktober 1966) achterliet in socialistische
kring, ook bij hen die in de onvermijdelijkheid en wenselijkheid van coalitiekabinetten
geloofden. In dat klimaat kon Nieuw Links voldoende steun krijgen op het Haagse
congres van de Partij van de Arbeid in 1969 voor een anti-KVP-resolutie. Deze hield
een speculatie in op de mogelijkheid hetzij voldoende kiezers te winnen voor een
eigen progressieve meerderheid, hetzij de ARP van de traditionele Coalitie los te
weken. In 1971 en 1972 vormden PvdA, D'66 en PPR tot tweemaal toe een progressief
akkoord, compleet met een schaduwkabinet (1971) of althans schaduwministers
(1972). Maar al steeg het aantal gezamenlijk op oudere linkse partijen en nieuwe
progressieve partijen uitgebrachte stemmen in de loop van de jaren zeventig (zie
tabel 3.3), de eigen meerderheid werd niet bereikt. Het progressieve kabinet-Den
Uyl werd uiteindelijk toch gevormd met een brede witte rand
15
16
17
Zie E. van Thijn, ‘Staatkundige vernieuwingen’, in: Staatkundig jaarboek 1982-1983, Leiden,
1982, pp. 31-48.
J.A. Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, New York, 1942.
G. Sartori, ‘European Political Parties. The Case of Polarized Pluralism’, in: J. LaPalombara
en M. Weiner eds., Political Parties and Political Development, Princeton, 1966, pp. 137-176.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
92
Tabel 3.3 Meerderheids- en minderheidsponties in de Tweede Kamer,
1946-1982 (in kamerzetels; 1946-1952 100 zetels; 1956-1982 150 zetels)*
‘oud links’ ‘oud links’
(PvdA,
plus
CPN, PSP) ‘nieuwe
progressieven’
(D'66,
PPR en
EVP)
grote
confessionele
partijen;
sinds
1977:
CDA
grote
DS'70
confessionele
partijen/CDA
plus VVD
overig
rechts
1946
39
53
61
2
1948
37
54
63
3
1952
36
51
60
4
1956
57
77
90
3
1959
53
75
94
3
1963
51
76
92
7
1967
46
53
69
86
11
1971
47
60
58
74
8
8
1972
52
65
48
70
6
9
1977
56
67
49
77
1
5
1981
50
70
48
74
1
5
1982
53
61
45
81
7
* Vereiste meerderheid tot 1956: 51; vereiste meerderheid na 1956: 76. Zie voor
de verdeling van de zetels over de afzonderlijke partijen tabel 8.1.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
93
van zes confessionele ministers en een protocol, waarin zowel het
verkiezingsprogramma van de progressieve concentratie als dat van de gezamenlijke
christen-democratische partijen de basis van het kabinet vormde, dat van de KVP en
ARP slechts gedoogsteun kreeg. Onenigheid tussen de progressieve partijen nam toe
en met name D'66 zou zich onder de banier van ‘het redelijk alternatief’ na 1977
steeds bewuster van een progressieve concentratie distantiëren. In plaats van een
direct kiezersmandaat voor een progressieve coalitie, kwam de PvdA in 1977 nog
slechts met de eis van een meerderheid van ministers in het kabinet, en in plaats van
een onwrikbaar Keerpunt kwam een aantal ‘ononderhandelbare’ strijdpunten die
voor een deel toch onderhandelbaar bleken. De PvdA viel buiten de regering hoewel
zij een recordwinst had geboekt. Op termijn bleek uitsluiting van het intussen
gevormde CDA en vooral van de nieuwe lijstaanvoerder Van Agt een recept dat de
progressieven tot onmacht en blijvende oppositie veroordeelde.
In de gedachtengang van vóór de verkiezingen te sluiten stembusakkoorden, als
door Van Thijn en anderen gepropageerd, zitten bij nadere analyse nog andere
problemen naast de grote vraag of in een land van minderheden en eigengereide
concurrentie van tal van partijen een ‘eigen’ meerderheid een fata morgana zal blijven.
Men overdenke de volgende punten:
Waar een stembusakkoord op zijn minst samenwerking tussen partijen
veronderstelt, is de vraag hoe harmonieus en hoe duurzaam een dergelijke
samenwerking zal zijn.
Waar elk van de deelnemende partijen eigen verlangens in het gemeenschappelijk
programma zal pogen aan te brengen, zullen altijd moeilijkheden ontstaan over
specifieke punten en prioriteiten, zeker wanneer het om concrete tenuitvoerlegging
gaat.
Indien geen meerderheid voor het gemeenschappelijk program gevonden wordt
en toch regeringsvorming met enigerlei vorm van steun met andere partijen
noodzakelijk blijkt, wat is dan de verhouding tussen het verkiezingsprogramma van
de partijen van het stembusakkoord en dat van de andere partijen?
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
94
Meer algemeen rijst de vraag wie verkiezingsprogramma's vaststelt. Wie beslist in
hoeverre fractieleden daaraan blijvend gebonden zijn? En in hoeverre zijn fractieleden,
in hoeverre zijn bewindslieden blijvend gebonden aan een verkiezingsprogram, aan
een regeringsprogram en aan partij-uitspraken ‘tijdens de rit’?
Van Thijn huldigt de theorie van het mandaat dat kiezers op basis van een vóór
de verkiezingen vastgesteld verkiezingsprogramma aan een (regerings)partij geven.
Maar hoeveel kiezers kennen het program (dat steeds uitvoeriger lijkt te worden)?
En zelfs al zouden zij het werkelijk kennen, hoe bepaalt men vervolgens hoe een
kiezer zijn stem afweegt tussen punten waarmee hij het wel of niet eens is?
Verkiezingsprogramma's zijn niet zelden een produkt van een samenvoeging van tal
van particularistische punten, waarop de invloed van actieve minderheden binnen
een partij beslissend is. Is het wezen van de democratie dat de kiezers in de ene stem
die zij uitbrengen, en de regering in de afweging van de talloze belangen die in zich
wijzigende omstandigheden noodzakelijk is, werkelijk gebonden zijn aan elke letter
van een vermeend mandaat?
Wat betekent de theorie van het kiezersmandaat voor de rol van de fracties in hun
verhouding tot de regering? Dwingt deze theorie volksvertegenwoordigers in naam
van de democratie klakkeloos te slikken, wat eerst het verkiezingsprogram en straks
het regeringsprogram behelst? En waar berust eigenlijk de uiteindelijke
verantwoordelijkheid en beslissingsbevoegdheid: bij de fracties, bij de bewindslieden,
bij de bonte uitkomsten van binnenskamers overleg tussen regeringspartijen en hun
fractiespecialisten, of tussen bewindslieden en de regeringsfracties, om van
oppositiepartijen in het parlement maar verder niet te spreken?
Het zijn vragen als deze waarover juist Van Thijn zich ooit heeft moeten buigen.
U vindt de wrange vruchten daarvan in zijn openhartig Dagboek van een
onderhandelaar over de kabinetsformatie van 1977. En het was een commissie onder
zijn leiding die
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
95
binnen de Partij van de Arbeid heeft moeten pogen de kluwen te ontwarren van
strijdige normatieve opvattingen, alle gebaseerd op de theorie van ‘de’ democratie.18
Het rapport van de Kommissie Interne Partijdemokratie uit 1980 poogt eisen van
wat heet ‘kiezersdemocratie’, ‘partijdemocratie’ en ‘parlementaire democratie’ met
elkaar te verenigen door het opstellen van procedureregels. Het toont ongewild aan
hoe complexe vragen in het geding zijn.
IV
Men kan het hiervoor vermelde debat afdoen als voorbijgaand gekrakeel in linkse
kring. Maar dan doet men geen recht aan een opvallende paradox in de recente
politieke ontwikkelingen. Terwijl het plan van een progressieve concentratie, laat
staan één progressieve volkspartij, vooreerst lijkt te zijn bezweken aan interne
verdeeldheid en gezamenlijke machteloosheid, lijkt nu de coalitie van CDA en VVD
een politiek van bewuste polarisatie te voeren.
Immers, in 1982 koos het CDA al vóór de verkiezingen duidelijk partij voor een
coalitie met de VVD. Het beroep op de kiezers resulteerde in wat, in vergelijking met
eerdere jaren, een stevige meerderheid van 81 kamerzetels leek te zijn (al zorgde
hiervoor vooral de grote winst van de VVD die van 26 naar 36 zetels steeg). Er werd
in 1982 een kabinet gevormd via overleg tussen commissies uit de beide fracties.
Dit resulteerde in een gedetailleerd regeringsprogram waaraan de deelnemende
fracties zich duidelijk bonden. Er is nu wekelijks overleg tussen minister-president,
vice-premier en de fractieleiders, kennelijk bedoeld om beide regeringspartijen in
de pas te houden. De bindende kracht
18
De verhouding tussen partijdemokratie, kiezersdemokratie, en parlementaire demokratie,
Rapport van de Kommissie Interne Partijdemokratie van de PvdA, Amsterdam, 1980.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
96
van de fractie tegenover individueel afwijkende fractieleden is in het CDA bewust
aangescherpt. Wel blijft tussen de beide regeringspartijen een zekere asymmetrie
bestaan. De VVD kan ‘eigen’ punten, naar het woord van Ed Nijpels, alleen via het
kabinet binnenhalen. De VVD heeft minder ruimte dan het CDA om ad hoc voor
bepaalde kwesties in het parlement een alternatieve meerderheid te vormen met de
PvdA. Maar om diezelfde reden poogt het kabinet met extra druk de potentiële
speelruimte van de CDA-fractie in parlement duidelijk in te dammen. ‘Vreemd gaan
mag niet’ is niet voor niets een oud devies.
Ontsnapt daarmee Lubbers aan de dilemma's waarvoor progressieve leiders als
Van Thijn binnen hun progressieve combinatie stonden? Voor het moment zijn de
bindingen van de twee regeringspartijen aan het gemeenschappelijk regeringsprogram
hecht. Maar zowel de VVD als het CDA houdt er belang bij zich tegenover de kiezers
ook afzonderlijk te profileren. De beide partijen hebben, in verhouding tot het
alternatieve links, traditioneel een nogal rustige achterban, voor het merendeel
bestaande uit conservatieven van alle gading. Maar daarnaast vindt men ook, vooral
binnen de kerken, velen die het zich tot christelijke taak rekenen voorhoede te zijn.
CDA en VVD hebben nu te zamen de meerderheid, maar in 1971, 1972 en 1981 bleek
hoe snel die verloren kan gaan. Moet dan het CDA toch weer een stap naar de PvdA
doen, waardoor voor beide partijen van het model van klaar en duidelijk kiezen
weinig overblijft? Of zoekt men een verbreding naar rechts door een stap naar
Staphorst te doen, met alle taai ongerief en vele onzekerheden van dien?
V
Zie ik het echter goed, dan is de discussie over de werking van het politiek bestel de
laatste jaren verschoven, van het thema van de verhouding
kiezers-partijen-parlement-regering, naar een ander thema: dat van de mogelijkheden,
maar ook van de moei-
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
97
lijkheden en dus van de grenzen van politieke sturing. Aanzet daartoe vormen vooral
twee thema's: 1. dat van de noodzaak te komen tot integraal beleid met hulp van een
algemene bestuursdienst, een gedachte waaraan vooral de naam van de
commissie-Vonhoff is verbonden, en 2. dat van de crisis van de verzorgingsstaat.
De rapporten van de commissie-Vonhoff19 staan in het teken van het verlangen de
wereld van het ‘sectorbeleid’, van de ‘verkokering’, van de ‘gesloten circuits’, of
van de ‘ijzeren ring’ waarbij deelbelangen binnen overheid hun eigen beleid zouden
maken, in te perken. Zij bepleiten een versterking van de wereld van de integratie,
via verschillende voorstellen die nader zijn uitgewerkt door één lid van de commissie,
H.D. Tjeenk Willink, door Van Thijn gedurende zijn korte intermezzo als minister
van Binnenlandse Zaken in 1981-1982 benoemd tot Regeringscommissaris voor de
Reorganisatie van de Rijksdienst. Ik noem u aan de hand van diens Eerste
Jaarbericht:20 zorg voor continue bijstelling van het regeringsprogramma door een
alle ministers bindend actieprogram; het bieden van een gemeenschappelijke
ambtelijke ondersteuning aan de leden van de ministerraad, naast de departementale
staf waarover elke minister beschikt; concentratie van het regeringsbeleid voorlopig
op drie hoofdbeleidsgebieden, met voor elk daarvan één verantwoordelijke minister
(die níet mag zijn hoofd van het departement dat het meest direct bij de uitwerking
of uitvoering van oplossingen op het betreffende gebied betrokken is); voorbereiding
van het beleid door planbureaus die veel losser moeten staan van de bestaande
departementen dan tot nu toe; per maand in de ministerraad ten minste twee uur vrije
discussie over specifieke beleidsterreinen; benoeming van een beperkt aantal
projectministers
19
20
Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (commissie-Vonhoff), vooral het rapport nr. 3 Elk
kent de laan die derwaart gaat, Den Haag, 1980, hoofdstuk 3.
Jaarbericht 1983 van de Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst, Den Haag, 1982.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
98
die hun beleid allereerst uitwerken met deskundigen, ook van buiten de rijksdienst;
terugdringen van de vijfde macht, die van de adviesorganen; invoering van een
algemene bestuursdienst voor de hogere ambtelijke rangen.
De operatie (of moet ik zeggen het fantoom?) van de reorganisatie van de rijksdienst
ondervindt een sterke terugslag van andere beleidsprogramma's van het
kabinet-Lubbers, waarin gezocht wordt naar het terugdringen van de collectieve
sector. Daarvoor zijn tal van commissies en stuurgroepen in de weer, die zich wijden
aan decentralisatie, deregulering, privatisering, heroverweging, het uitwieden van
de adviserende organen enzovoort.
Men kan niet zeggen dat door dit alles ‘Den Haag’ eenvoudiger en duidelijker is
geworden, de berekenbaarheid van het overheidsbeleid groter, de rechtszekerheid
hechter gevestigd, de helderheid over het stellen van problemen, laat staan het
oplossen daarvan, toegenomen. Er moge eensgezindheid zijn over de wens het beslag
van de collectieve sector terug te dringen, voorlopig lijkt het vooral op een
bezuinigingsslag, die onder het mom van objectieve noodzaak de wildheid van
politieke keuzes tracht te bemantelen.
Hoe deze ontwikkelingen te duiden, in het langer zicht van de Nederlandse politiek?
Het is alsof een aantal van de oude spelregels die Lijphart ooit voor de Nederlandse
politiek meende te onderscheiden, terug zijn gekomen, al is het in een ander jasje.
Het is weer ‘zakelijke politiek’, nu verpakt als no nonsense-kabinetsbeleid. Er is
weinig verschil van mening op het punt dat ‘de regering regeert’. De aangeroepen
noodzaak voor beslissingen staat onmiskenbaar in het teken van ‘depolitisering’. Als
er al meer openbaarheid is, dan is die niet zelden selectief. Er wordt weer veel aan
de top beschikt. Komen de jaren zestig weerom? Zeker is dat het verschil met de
ideologische verlangens die ik tien jaar geleden samenvatte niet groter kan zijn!
Maar het beleid verschilt eveneens fundamenteel met de wijze waarop politiek
zo'n twintig jaar geleden, toen ik mijn oratie
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
99
hield, werd gevoerd. Er was toen sprake van een langdurige regententraditie van
‘schikken en plooien’. Nu lijkt er eerder sprake te zijn van een technocratische
flinkheid die met oude regentenwijsheid weinig van doen heeft. Toen heerste een
traditie van topoverleg, steeds met zoveel mogelijk betrokkenen die zich stevig
verankerd wisten in organisaties die zelf een vaste plaats in een verzuilde structuur
hadden verworven. Dat gaf een breed maatschappelijk draagvlak aan de compromissen
die werden uitgewerkt. Die draagkracht is nu sterk verminderd, door een drietal
factoren: de hechte zuilstructuur als encadrering van gespecialiseerde organisaties
bestaat niet meer; het schijnsucces van actiegroepen, of van acties doorbestaande
geïnstitutionaliseerde groepen, heeft bestaande overlegstructuren nogal aangetast;
en de nieuwe flinkheid in Den Haag lijkt er soms op aan te sturen nog bestaande
groepen en overlegstructuren te bruuskeren en zelfs te breken. Het moge waar zijn
dat deze groepen pressie uitoefenden op de beleidsvorming; het is echter ook waar
dat zowel adviescolleges als vormen van georganiseerd overleg tevens matiging
betekenden, en de legitimiteit van genomen beslissingen konden bevorderen.
In het hoogtij van de verzuiling bestond een eigenaardig condominium tussen staat
en maatschappij. De overheid stelde regels en gaf subsidies, de maatschappelijke
organisaties bestierden eigen zaken in autonomie. Het lijdt weinig twijfel dat deze
verstrengeling een der factoren was voor de opdrijving van overheidsuitgaven in de
wereld van het sectorbeleid. Maar dat wettigt nog niet het modieus scheiden van
staat en maatschappij, zoals men dat thans evenzeer in nieuw-linkse als in
nieuwrechtse kringen kan aantreffen. Als het dan al noodzakelijk is staatstaken te
heroverwegen, dereguleren en privatiseren, dan zou men op zijn minst mogen
verwachten dat keuzen worden gedaan in het volle besef van maatschappelijke
consequenties, en niet alleen in termen van het rekenboekje van de schatkistbewaarder,
verondersteld efficiënt management of een modieus anti-etatisme. Juist door de
uitgebreide vertakking van maat-
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
100
schappelijke organisaties in het hoogtij van de verzuiling bestond een zekere waarborg
voor evenwichtigheid en evenredigheid. Kan men werkelijk betogen dat die thans
evenzeer betracht worden?
Het is nog te vroeg om de balans van het nieuwe Haagse ‘realisme’ op te maken.
Pas door analyse van concrete beleidsbeslissingen en beleidssectoren op langere
termijn zal het duidelijk worden wat pose is en wat werkelijk beleid, wat niet meer
dan globale of grove bezuinigingsmaatregelen, wat de vrucht van weloverwogen
keuzen.
Maar bovenal blijft er de vraag naar de legitimiteit van het bestel. Ik heb aan het
begin van dit diescollege een aantal gegevens aangevoerd die erop lijken te wijzen,
dat Nederlanders nogal tevreden leven en eerder aan tolerantie winnen dan verliezen.
Ik heb echter ook betoogd dat die tevredenheid zich minder tot de werking van het
politieke systeem uitstrekt en dat er tekenen zijn van afgenomen bindingen, zowel
tussen kiezers en politieke leiders, als tussen overheid en maatschappelijke
organisaties. Er is, getuige de bevindingen omtrent politieke belangstelling, politieke
participatie en dergelijke, niet te verwachten dat er een brede antidemocratische
beweging van onderop zal ontstaan, al kunnen kleine groepen van gewelddadige
activisten veel onheil stichten. Maar er is wel reden om te denken dat het optreden
van politici meer dan enige andere factor tot groeiend wantrouwen in het politiek
bestel kan bijdragen.
Men kon vraagtekens zetten bij het democratisch gehalte van een strak verzuilde
samenleving zoals die nog in belangrijke mate bestond toen ik mijn oratie uitsprak.
Men kon evenzeer argwaan koesteren tegen het drijven, tien jaar later, van vele
politiseerders en polariseerders, die zich tot dragers van de democratie uitriepen maar
hoogst elitair optraden. Dit alles is geen reden om nu geen kritische vraagtekens te
zetten bij het richten van de politiek op technocratische daadkracht en een wissel te
trekken op plebiscitaire instemming wanneer over twee jaar weer verkiezingen
plaatsvinden.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
101
4 Van oude en nieuwe regenten, of: politiek als beroep
I Inleiding
In januari 1976 kreeg ik onverwachts bezoek van Max Kohnstamm, de president van
het Europees Universitair Instituut dat in september van dat jaar in Florence zijn
poorten zou openen. Hij vroeg mij een benoeming te aanvaarden als eerste voorzitter
van het Departement van Politieke en Sociale Wetenschappen van dit instituut, op
een contract van drie jaar. Dat kon alleen indien ik een ongewoon lang verlof zou
verkrijgen uit de leerstoel die ik bezet. Ik vroeg een gesprek aan met de rector en de
voorzitter van het College van Bestuur, die, zoals de gewoonte is aan het Stationsplein,
het voorstel vriendelijk en constructief tegemoet traden, maar zeiden dat ik voor de
te treffen regelingen bij de secretaris van de universiteit diende te zijn. Ik maakte
dus een afspraak met de secretaris, mr. N.F. Hofstee,1 intussen gewapend met tal van
stukken, opgesteld in langjarig overleg tussen de lidstaten die het Europees
Universitair Instituut hadden opgericht. In het oprichtingsverdrag, zo bleek, hadden
deze staten zich verplicht de tijdelijke tewerkstelling van wetenschapsbeoefenaren
in Florence mogelijk te maken. De secretaris ontving mij, zittend achter zijn bureau
in een nog ietwat ouderwetse leunstoel, in een kamer die nog niets had van het
moderne management. Hij sprak vervolgens beslist: ‘U denkt toch niet, dat
1
Zie Bij het afscheid van de Leidse hofstee. Liber amicorum aangeboden aan Mr. N.F Hofstee
bij zijn afscheid als secretaris van de Rijksuniversiteit te Leiden op 29 mei 1978, Leiden,
1978.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
102
een door de Nederlandse staat gesloten verdrag een corporatie als de Leidse
universiteit bindt, die zo veel ouder is dan de Nederlandse staat? U krijgt dat verlof.
Niet vanwege dat verdrag. Maar omdat U tot nu toe Uw werkzaamheden hier
plichtsgetrouw hebt vervuld en omdat wij de uitnodiging een eerbetoon vinden aan
de universiteit.’
Een goede Leidse grap? Ongetwijfeld. Maar ook een met een diepere zin. Want
hier sprak een waar regent, de ambtsdrager die zich niet ondergeschikt aan een Haags
(laat staan een Zoetermeers) minister acht; en die een eigen beslisdomein opeist en
eigen criteria vaststelt ten aanzien van de vraag wat een goed ambtsbekleder behoort
te doen; en die blijft insisteren op het eigen recht van oude corporaties zoals de
universiteit die eeuwenlang onder het toezicht stond van curatoren; niet onder de
‘instituutsstrategie’ van een College van Bestuur. Naast de secretaris was er, op het
moment dat ik in Leiden werd benoemd, nog slechts één vrijgesteld bestuurder: de
president-curator E.H. Reerink. Toen ik, bijna dertig jaar geleden, bij hem de
ambtsgelofte aflegde, sprak deze het gedenkwaardig woord dat de Leidse universiteit
zoiets was als ‘het omgekeerde Vaticaan’. Het Vaticaan kende één paus, en onder
deze een groot aantal kardinalen. Leiden daarentegen had tweehonderd pausen: de
hoogleraren, en daaronder één kardinaal: de president-curator.
In dit afscheidscollege wil ik (opnieuw zullen sommigen zeggen2) spreken over
regenten en regententradities in de Nederlandse politiek, en nagaan welke invloed
die gehad hebben, en nog hebben, op het optreden van drie andere categorieën van
Nederlandse regeerders: de hoge ambtenaren werkzaam in de Haagse departementen;
degenen die direct of indirect functies verwerven door partijpolitieke rekrutering en
verkiezingen; en een derde groep die ik de calculerende contractanten zal noemen,
het snel groeiend leger van hen die werkzaam zijn op terreinen van de overheid in
een geprivatiseerde rol.
2
Zie hoofdstuk 1.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
103
II De oude regenten en de regententradities
Wat te verstaan onder ‘regenten’? Met Van Dale in de hand laat zich ten minste een
viertal aspecten vaststellen,3 ten eerste: de idee van een magistraat; ten tweede: de
historische oorsprong in het stedelijk en provinciaal niveau van de Republiek, alsmede
in de waterschappen (misschien wel de oudste, en zeker de meest typische openbare
lichamen in de geschiedenis van de Lage Landen); ten derde: de regerende aristocratie,
de ‘traditionele families’, die echter geen formeel-erfelijke functies bekleedden (zoals
dat bij de in Nederland verhoudingsgewijs zwakke adel ooit wel het geval was);4 en
ten vierde: kenmerkende instrumenten, zoals coöptatie voor het vervullen van ambten,
en ‘contracten van correspondentie’, afspraken tussen een beperkt aantal families
om de baten van het regeren voor de eigen groep te reserveren.
Wat nu maakte de regenten in de Republiek tot een bijzonder soort regeerders?5
Mij dunkt een drietal kenmerken:
1. de gedachte van het ambt waarin regeringsgezag wordt uitgeoefend op basis
van eigen recht en verantwoording, zonder dat de ambtsdrager onderworpen is aan
bevelen van hogerhand of gehouden is tegenover superieuren verantwoording af te
leggen. Daarin ligt een principieel verschil met de in een hiërar-
3
4
5
Van Dale (11e druk) noemt sub ‘regent’ o.m.: ‘1. overheidspersoon in een leidinggevende
functie, magistraat, iem. die met regeringsgezag bekleed is [...] 3. stedelijk of provinciaal
magistraatspersoon, vooral in toepassing op de regeringsperiode uit de (latere) tijd van de
Republiek der Verenigde Nederlanden, de regerende aristocratie [...] ook van toepassing op
bestuurders van waterschappen.’
De studie van de Nederlandse adel, lang een opvallende witte plek in de Nederlandse
geschiedschrijving, krijgt in recente tijd meer aandacht van historici. Zie bijv. de leesbare
bundel van J. Aalbers en M. Prak red., De bloem der natie. Adel en patriciaat in de Noordelijke
Nederlanden, Meppel/Amsterdam, 1987.
Voor een goed overzicht zie D.J. Roorda, ‘Het onderzoek naar het stedelijk patriciaat in
Nederland’, in: W.W. Mijnhardt red., Kantelend geschiedbeeld. Nederlandse historiografie
sinds 1945, Utrecht, 1983, pp. 118-142; Idem, Rond prins en patriciaat. Verspreide opstellen,
Weesp, 1984.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
104
chieke organisatie werkzame ambtenaar.
2. het sterke accent op het bestaan van collegiale lichamen. Als er al één werkelijk
Nederlandse politieke theorie is, dan is het wel die van Althusius die het regeergezag
gegrondvest zag in de vorming van consociationes, de vrijwillige aaneensluiting van
in oorsprong vrije families, dorpen, steden en gewesten in confederale verbanden.
En dat in een vorm waarbij alleen het hoognodige werd ingebracht in een ‘generaliteit’
waarin men zelf via aan mandaat en ruggespraak gebonden afgevaardigden deelnam,
en die gehouden was alle bestaande ‘usantien en privilegien’ te eerbiedigen.
3. de ‘families’, afgezet naar boven tegen de adel, naar beneden tegen het gemeen,
te zamen personen van ‘importantie ofte qualiteyt’,6 de ‘wijsten, treffelijksten en
rijksten’.7
De Republiek ligt bijna tweehonderd jaar achter ons. Zijn in die tijd de regenten en
met hen de regententradities verdwenen?
Hun positie werd al tijdens de Republiek aangevochten, door hen die ‘eenen
ondeelbaren Staat’8 verlangden, hetzij uit naam van een absolute vorst, hetzij uit de
wens tot meer gelijkheid voor de burgers.9 De eerste Nederlandse grondwet van 1798
zou expressis verbis stipuleren: ‘Ambten en bedieningen zijn lastgevingen der
Maatschappij voor eenen bepaalden tijd. Zij zijn noch erflijk, noch vervreemdbaar’
(artikel 15). Al was in de grondwetten van 1814 en 1815 in veel opzichten sprake
van restauratie, zij legden toch voor tal van geënumereerde terreinen van
overheidsoptreden het oppergezag bij de Koning, lees: het
6
7
8
9
Geciteerd naar A.Th. van Deursen, Mensen van klein vermogen. Het kopergeld van de Gouden
Eeuw, Amsterdam, 1991, p. 194.
Geciteerd naar Roorda, in: W.W. Mijnhardt red., t.a.p., p. 119.
De eerste woorden van de preambule van de Staatsregeling van 1798 luidden: ‘Het Bataafsche
Volk, zig vormende tot eenen ondeelbaaren Staat [...]’.
Zie vooral E.H. Kossmann, Politieke theorie in het zeventiende-eeuwse Nederland,
Amsterdam, 1960; Idem, Politieke theorie en geschiedenis. Vespreide opstellen en
voordrachten, Amsterdam, 1987, passim.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
105
rijk. Veel van de traditionele ambten werden voortaan rechtstreeks door de Koning
‘vergeven’. Zij die daar om dongen leerden snel formules te gebruiken als: ‘Geeft
eerbiedig te kennen dat hij gaarne in aanmerking zou komen voor een benoeming
tot...’, die nu nog door gezagsgetrouwe sollicitanten voor functies als die van
burgemeester of rechter worden gebruikt, om van informeler ‘afsmeken van gunsten’
niet te spreken.
Sinds de Franse tijd vond de opbouw van een ambtenarenapparaat plaats dat in
beginsel een duidelijke hiërarchische structuur had.10 Toch zou de ‘ambten’traditie
niet verdwijnen. Niet in juridische zin, omdat belangrijke overheidsambten duidelijke
‘eigen rechten’ zouden behouden, en niet in sociologische zin.
Nederland kent immers nog tal van magistraten, met eigen regeringsgezag bekleed.
Ik noem de ministers (sinds 1948 versterkt met de staatssecretarissen), de
commissarissen van de Koningin, de burgemeesters, de leden van de rechterlijke
macht, de leden van Hoge Colleges van Staat zoals de Raad van State en de Algemene
Rekenkamer (al zijn de staatsraden en leden van de Rekenkamer deel van
eerbiedwaardige lichamen in plaats van dragers van individuele ambten). De
ambtentraditie is mede zichtbaar in het optreden van functionarissen zoals de leden
van de staande magistratuur en de inspecteurs van belastingen, volksgezondheid en
ruimtelijke ordening, die aan hun eigen verantwoordelijkheid, gebaseerd op wet en
ambt, vasthouden en die zich verzetten tegen de gedachte dat de naast-betrokken
ministers aan hen opdrachten zouden kunnen geven hoe te handelen in concrete,
individuele beslissingen.11
En sociologisch? Toen Van Heek en anderen in de jaren vijftig een zogenaamd
prestige-stratificatieonderzoek verrichtten, waarbij zij een steekproef van de bevolking
vroegen 57 beroepen
10
11
Zie hierover P.G. van IJsselmuiden, Binnenlandse Zaken en het ontstaan van de moderne
bureaucratie in Nederland 1813-1940, Kampen, 1988.
Anders: E.J. Daalder, ‘Het Openbaar Ministerie: magistraat of bestuursambtenaar?’, Trema'.
Tijdschrift voor de rechterlijke macht, 14 (1991), pp. 88-92.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
106
naar maatschappelijk aanzien te ordenen,12 stonden de volgende zeven functies
bovenaan: hoogleraar, arts, burgemeester van een grote gemeente, rechter, ingenieur,
notaris en advocaat. Hogere ambtenaren en ‘hoofd- of opperofficieren, als kolonel
of generaal’ scoorden lager, na tandarts, directeur van een grote onderneming, veearts,
burgemeester van een kleine gemeente, predikant, leraar aan een HBS of gymnasium
en pastoor. Kennelijk genoten dragers van ambten en vertegenwoordigers van vrije
beroepen die functies vervullen met daaraan voorbehouden rechten en plichten, nog
altijd een hoog aanzien. Blijkens later onderzoek is daarin nog niet veel veranderd.
Hoogstens moet ik, naar ik aanneem tot verdriet van mijn jongere collegae en
opvolgers, berichten dat de hoogleraar intussen gezakt is: voorbijgestreefd door de
chirurg, de burgemeester van een grote gemeente en de rechter.13 Maar de hoogleraar
is intussen, zo lijkt het, minder ambtsdrager en meer ambtenaar geworden.
Collegiale lichamen waren, naast de begrippen ‘ambt’ en ‘magistraat’, het tweede
kenmerk van de regentenregering dat ik noemde. Hoe verging het de vele ‘corporatiën’
die zich ooit constituerende machten van de staat waanden? Het behoeft geen betoog
dat ondanks alle leerstukken omtrent de ‘drie-kringenleer’, de ‘eigen huishouding’
van provincie of gemeente, of het verfijnd verschil tussen ‘autonomie’ en
‘zelfbestuur’, de lagere overheden sterk aan banden zijn gelegd: oorspronkelijk door
gouverneurs of commissarissen als toezichthouders namens de Koning per provincie,
en door ‘rijkskruiers’ in alle gemeenten; door een uitgebreid preventief en repressief
toezicht in wetge-
12
13
Zie F. van Heek e.a., Sociale stijging en daling in Nederland, Leiden, 1958, 1, p. 25.
Zie H. Sixma en W. Ultee, ‘Een beroepsprestigeschaal voor Nederland in de jaren tachtig’,
Mens en Maatschappij, 58 (1983), p. 360-382. Bij vergelijking in de tijd moet wel in rekening
worden gebracht dat de nieuwe schaal 116 beroepen telt, in plaats van de 57 in het onderzoek
van Van Heek c.s., en dat ook de formulering van bepaalde beroepen niet dezelfde is. In het
eerdere onderzoek werd niet apart gevraagd naar ‘chirurg’, maar alleen naar ‘arts’.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
107
ving en begrotingszaken; door het uithollen van het eigen belastinggebied en door
het inwisselen van ‘autonomie’ voor ‘medebewind’ onder vigeur van gedetailleerde
regelgeving en instructies met bijbehorende specifieke in plaats van algemene
uitkeringen.
Niettemin: de kracht van collegiale en corporatieve tradities bleef ondanks dat
alles in belangrijke mate behouden.14 Zij zouden uiteindelijk de centraal benoemde
commissarissen en burgemeesters tot mannen of vrouwen van de provincie of de
gemeente maken. Zij zijn er oorzaak van dat voor belangrijke functies, met name in
de rechterlijke macht, benoemingsprocedures zijn blijven gelden waarin elementen
van coöptatie aanwijsbaar blijven, terwijl de kracht van het collegiale beginsel des
te sterker speelt hoe belangrijker de zaak en hoe hoger het rechtsprekend college. In
de instelling van talrijke zogeheten zelfstandige bestuursorganen vindt men evenzeer
de dubbele gedachte van gewenste autonomie en zekerheid door collegialiteit. Voor
extramoeilijke politieke kwesties wordt zelden een beroep gedaan op één enkele
adviseur, maar frequent op ‘vroede mannen’ in collegiale samenwerking.
Maar het betoog strekt verder dan de organisatie van de overheid zelf. In
achttiende-eeuwse politieke theorieën en bij maatregelen getroffen in de
Bataafs-Franse tijd of onder het interventionistisch regime van koning Willem I,
waren ‘tusschenmaghten’ of ‘middellighamen’ lang een steen des aanstoots. Vrijheid
van vereniging en vergadering werd pas in 1848 formeel een grondrecht. Nog lang
daarna golden goedkeuringseisen, wilde men verenigingen met rechtspersoonlijkheid
oprichten. Het demonstratief-verenigd verschijnen op straat bleef aan strenge
bepalingen gebonden. Op het optreden van arbeiders om hun positie in
loononderhandelingen te verbeteren rustte lang een coalitieverbod. Maar toch! Vooral
ook als reactie op toegenomen
14
Zie vooral Th.A.J. Toonen, Denken over binnenlands bestuur. Theorieën van de
gedecentraliseerde eenheidsstaat bestuurskundig beschouwd, 's-Gravenhage, 1987.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
108
overheidsinterventie ontstond zodanig verzet van verschillende bevolkingsgroepen
dat daaruit eigenstandige zuilen ontstonden. Of het nu ging onder de vlag van Kuypers
‘soevereiniteit in eigen kring’, het door katholieken gepropageerde
‘subsidiariteitsbeginsel’, of het verlangen naar ‘nieuwe organen’ of ‘functionele
decentralisatie’ bij socialisten, het eindresultaat was, om met Thorbecke te spreken,
het ‘wekken van zelfstandige kracht’ van gehele volksgroepen. Dit betekende
mobilisatie en organisatie. Het instigeerde een groei van tal van confederatieve
verbanden (binnen de zuilen en tussen de zuilen) en resulteerde ten slotte in een waar
condominium van overheid en maatschappij in tal van sectoren, zodanig dat wat de
een als ‘consociationalisme’ beschrijft, de ander nu ‘corporatisme’ noemt.
Keren wij terug naar de regenten zelve en bezien wij hun families. Er was na 1795
een korte periode van citoyennerie. ‘Alle Leden der Maatschappij hebben, zonder
onderscheiding van geboorte, bezitting, stand of rang, eene gelijke aanspraak op
derzelver voordeelen,’ heette het in artikel 3 van de Staatsregeling van het Bataafsche
Volk van 1798.15 Maar de ‘aanzienlijkheid’ zou het spoedig weer winnen. De grondwet
van 1814 voerde ridderschappen in als een van de kiescolleges van de Provinciale
Staten die op hun beurt de leden van de Tweede Kamer verkozen. Mede om over
voldoende personen daarvoor te beschikken, verleende koning Willem I het adellijk
statuut aan alle regentengeslachten die daarom vroegen, al wilden sommigen ‘liever
de eersten on-
15
De Franse Nationale Vergadering van 1789 had het mooier geformuleerd: ‘Il n'y a plus ni
noblesse, ni pairie, ni distinctions héréditaires, ni distinctions d'ordres, ni régime féodal, ni
justices patrimoniales, ni aucun des titres, dénominations et prérogatives qui en dérivaient,
ni aucun ordre de chevalerie, ni aucune des corporations ou décorations, pour lesquelles on
exigeait des preuves de noblesse, ou qui supposaient des distinctions de naissance, ni aucune
autre supériorité que celle des fonctionnaires publics dans l'exercise de leurs fonctions’.
Geciteerd naar P. Janssens, ‘De politieke invloed van de adel in het Koninkrijk der
Nederlanden’, in: C.A. Tamse en E. Witte red., Staats- en natievoming in Willem I's koninkrijk
(1815-1830), Brussel/Baarn, 1992, p. 98, n. 1.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
109
der het patriciaat [...] zijn dan de laatsten onder de geadelden.’16 In de steden hadden
leden van de raad voor het leven zitting (al was het op basis van indirecte verkiezing)
en ook in het derde kiescollege voor de Provinciale Staten, de landelijke stand, was
de aanzienlijkheid zeer sterk.17 Mochten in 1848 formeel de ‘standen uit de staat’
zijn verdwenen,18 zowel het passief als het actief kiesrecht bleef nog decennia lang
voorbehouden aan personen die aan hoge belastingeisen voldeden.
Wij hebben zo langzamerhand, dankzij het onvolprezen eliteonderzoek van W.P.
Secker en anderen, een goed beeld van de samenstelling van een aantal belangrijke
elitegroepen in de Nederlandse politiek van de negentiende en twintigste eeuw.19
Daaruit blijkt zonneklaar hoe groot de politieke rol van adel en patriciaat nog lang
was onder leden van de Staten-Generaal en onder ministers, en hoe sterk de
verknoping van de negentiende-eeuwse politieke elites was met de wereld van ambten,
eerder dan van vrij beroep, handel, ambacht of industrie. Daarbij is ook duidelijk dat
die rol groter was onder conservatieven, conservatief-liberalen en de oorspronkelijke
voormannen van de AR- of CH-richting, dan onder katholieken, radicaal-liberalen of
socialisten - volksgroepen die van huis uit nauwelijks ‘patriarchen’ hadden met
wortels in de ambten van de Republiek. In sommige
16
17
18
19
P. Janssens, t.a.p., p. 114.
Uitvoerig hierover L. Blok, Stemmen en kiezen. Het kiesstelsel in Nederland in de periode
1814-1850, Groningen, 1987.
Deze kennelijk op Thorbecke geïnspireerde term was de titel van een in 1980 gehouden,
doch helaas slechts intern gepubliceerde voordracht van N. Cramer.
Zie W.P. Secker, Ministers in beeld. De sociale en functionele herkomst van de Nederlandse
ministers (1848-1990), diss. Leiden, 1991; J.Th.J. van den Berg, De toegang tot het Binnenhof.
De maatschappelijke herkomst van de Tweede-Kamerleden tussen 1849 en 1970, Weesp,
1983; P.J. van Koppen en J. ten Kate, Tot raadsheer benoemd. Anderhalve eeuw benoemingen
in de Hoge Raad der Nederlanden, Arnhem, 1987; L.E. de Groot-van Leeuwen, De
rechterlijke macht in Nederland. Samenstelling en denkbeelden van de zittende en staande
magistratuur, Arnhem, 1991; J.W. Janssens, De commissaris van de Koningin. Historie en
functioneren, Den Haag, 1992; W. Derksen en M.L. van der Sande, De burgemeester. Van
magistraat tot modern bestuurder, Deventer, 1984, in het bijzonder p. 213 e.v.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
110
ambten speelden oude families nog veel langer een rol: bij hogere functies in de
rechterlijke macht, bij commissarissen van de Koningin, bij de diplomatieke dienst,
bij sommige ministersposten.20 Voor een aantal functies, in de diplomatiek en in de
rechterlijke macht, werd nog lang uitgegaan van de gedachte dat betrokkenen dienden
te beschikken over een zeker vermogen, of inkomen uit andere bron om het lage
salaris aan te vullen.21 Dat alles is intussen grotendeels verleden tijd (al kan ik niet
nalaten het curiosum te signaleren dat voor de protocollair hoogste ambtsdrager na
de koningin, de voorzitter van de Eerste Kamer, pas in 1992 bij speciale wettelijke
regeling een normale honorering voor een deeltijdsaanstelling is vastgesteld; tot die
tijd ontving deze nog slechts de schadeloosstelling voor Eerste-Kamerleden en een
representatietoelage).22
Niet het minst door de organisatorische inspanning van de verzuiling vond wat
men al te simpel pleegt aan te duiden als een maatschappelijke ‘democratisering’
plaats in de bezetting van vrijwel alle ambten.
Wil dat nu zeggen dat daarmee alle maatschappelijke invloed van regententradities
is verdwenen? Geenszins. Eenmaal gegroeide normen blijven als ‘politieke cultuur’
voortleven, ook al wisselen bevolkingsstrata. Menig nieuw-aankomend Leids
hoogleraar heeft dat zelf mogen ervaren. Wat zijn de kenmerken van een dergelijke
regentencultuur? Het respect dat verwacht en gegeven wordt. De gedachte aan eer
en plicht. Niet voor niets sprak Max Weber van ‘Honoratioren’. Het staan op ‘eigen
recht’, waarbij dragers van ambten zich naar de woorden van de instructie van de
Raad van State uit 1588 ‘openlik, vrijmoedig,
20
21
22
Voor 1918 waren Buitenlandse Zaken, Koloniën en Binnenlandse Zaken de meest
‘aristocratische’ departementen, nadien bleef dit vooral nog het geval met het eerstgenoemde
departement, cf. W.P. Secker, t.a.p., p. 54.
Overigens stelt P.G. van IJsselmuiden, t.a.p., dat ook voor hogere ambtenaren pas na de
Eerste Wereldoorlog zodanige salarissen werden vastgesteld dat deze aan personen zonder
private middelen een redelijk levensonderhoud waarborgden.
Zie Handelingen Tweede Kamer 1991-1992, Bijlage 22.498; Staatsblad 1992, nr. 304.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
111
volkomen en bedachtelik verklaren hetgeen hun bij hun eer, plicht en conscientie
zou goeddunken.’23 Verantwoord en verantwoordelijk handelen is eerder de norm
dan het afleggen van verantwoording aan anderen. Een regent schikt zich op basis
van collegiaal overleg en onderhandeling, niet op grond van ondergeschiktheid.
Overeenstemming is een groot goed. Het elkaar overstemmen al gauw een kwaad.
III De opbouw van de bureaucratie
Wenden wij nu de blik naar ambtenaren, werkzaam in organisaties die in overheid
en maatschappij in belangrijke mate een bestel van louter ambtsdragers hebben
vervangen: de bureaucratie. Wij kennen de wezenskenmerken daarvan, of het nu is
aan de hand van een bekende Franse drieslag: Hiérarchie, Profession, Permanence,
of in de vorm van het gedetailleerder ideaaltype van Max Weber.24 Veel van de door
Weber genoemde karaktertrekken van een bureaucratie passen op Nederlandse
verhoudingen: het bestaan van in wet en regel vastgestelde competenties, de
arbeidsdeling, de nauwkeurige vastlegging van sanctiemiddelen, scholingsvereisten,
het bestaan van een duidelijke hiërarchie, het handelen via schriftelijke stukken, de
strikte scheiding tussen publieke functie en privé-sfeer en privé-middelen, de noodzaak
van training, de claim op de ambtenaar als full-time employé, het werken naar regels.
En ook Webers beschrijving
23
24
Geciteerd naar Toespraak van den vice-president van den Raad van State, jhr. mr. F. Beelaerts
van Blokland op 12 april 1938, p. 6. Voorts eiste de instructie van 1588: ‘ende sullen de
saecken in den selven Raedt gehandeldt, gedelibereert en getracteert werden by alle
behoorlijcke reverentie, respect en modestie, ten meesten dienste van de voorsz Landen, tot
goede eenigheydt en vriendschap onder deselve Steden en de Leden van dien, eensaemlijck
van de Heeren in den selven Raedt comparererende onderlinge’. Geciteerd door W. Scholten,
in: 450 Jaar Raad van State, Den Haag, 1981, p. IX.
Zie M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der Verstehende Soziologie,
Studienausgabe, Köln/Berlin, 1964, Erster Halbband, p. 159 e.v.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
112
van de ambtenaarsfunctie gaat wel op: de gedachte dat het om een beroep gaat waarin
men door superieuren wordt benoemd, de in beginsel onpersoonlijke aard van de
werkkring, de indeling in rangen met verschillend sociaal aanzien, het carrièrebeginsel,
de redelijke verwachting op promotie, de in schalen vastgelegde salariëring, het
uitzicht op pensioen en, kan men daaraan toevoegen, de mogelijkheid van een
decoratie die, ondanks alle pogingen tot hervorming, qua hoogte nog altijd eerder
aan rang dan aan specifieke persoonlijke verdiensten gebonden blijft.
En toch? Beziet men de Haagse bureaucratie in internationaal perspectief, dan is
er veel niet ‘gewoon’. Het duidelijkst kan men dat aangeven door middel van
negatieve omschrijvingen: er zijn géén vergelijkende examens voor ambtelijke
benoemingen, er is géén werkelijk centrale rekrutering, er is géén bewuste
loopbaanplanning, laat staan een overwogen interdepartementale roulatie, er is géén
centrale bestuursdienst (al wordt daar telkens weer om gevraagd), er is géén eis van
politieke neutraliteit al wordt wel politieke loyaliteit verwacht. Wat er dan wel is, is
een duidelijk particularistisch patroon van ambtelijke benoemingen waarbij weliswaar
de minister (en voor benoemingen van schaal 15 en hoger de Kroon) benoemt, doch
voor normale benoemingen de initiatieven en de werkelijke beslissingen relatief laag
in de ambtelijke hiërarchie en in belangrijke mate ad hoc worden genomen.
Personeelsdiensten hebben meer te zeggen over arbeidsvoorwaarden en procedures
dan over de keuze van personen. Als men spreekt van een ‘Republiek van veertien
onverenigde departementen’, dan is dat niet alleen omwille van de van oudsher sterke
ministeriële autonomie, het willen vasthouden aan eigen zeggenschap, het alleen
aanvaarden van interdepartementaal overleg indien men daarin voldoende stevig is
vertegenwoordigd, maar ook omdat elk departement in zijn personeelsbezetting een
duidelijke eigen ‘smaak’ houdt. En al is de positie van bewindsman of hoge ambtenaar
onmiskenbaar verschillend, de scheiding tussen politicus en ambtenaar lijkt in
Nederland vaak minder groot dan in tal van andere landen. De bewindsman
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
113
of -vrouw gedraagt zich dikwijls als hoog ambtenaar, veel hoge ambtenaren bewegen
zich tamelijk vrij als permanent politicians.25
Waarom deze, van het formeel-bureaucratisch model zo afwijkende, kenmerken?
Een belangrijk element daarin is de doorwerking van oude regententradities. Het
Nederlands politiek bestel werd geboren als Konglomerat von Munizipalitäten26 en
bleef, ondanks de onmiskenbare invloed van het Franse model en de Duitse rechtsleer,
ook nadien weinig etatistisch. Een werkelijke nationale bureaucratie ontwikkelde
zich, langzaam en laat, in een periode van sterk-aangezette individuele ministeriële
verantwoordelijkheid en pluralistische politieke verhoudingen die via de verzuiling
institutioneel sterk werden verankerd. Hogere ambtenaren spiegelden zich aan het
voorbeeld van regenteske ambtsdragers met de nadruk op eigen recht enerzijds,
collegiaal functioneren anderzijds. Vergelijkbare verhoudingen ontwikkelden zich
in wat de sociologen ooit aanduidden als de ‘staatschappij’, de verstrengeling van
delen van de overheid en delen van de maatschappij, gekenmerkt door eisen van
eigen recht en de noodzaak van omstandig overleg.
IV Politiek: verkiezing en partij
Bezien wij vervolgens - naast de in origine ‘vroede’ dragers van ambten en de hen
wel in aantal, maar niet in aanzien, sterk overtreffende ambtenaren - de politici: zij
die een functie verwerven door directe of indirecte verkiezing of door benoeming,
als onderdeel van partijpolitieke activiteit.
25
26
Deze term is onder meer gebruikt door J.D. Kingsley, Representative Bureaucracy, Yellow
Springs, 1944, p. 269.
Deze uitdrukking is van Friedrich List, eerder geciteerd naar H. Kohn, Nationalism and
Liberty. The Swiss Example, London, 1967, p. 57 in mijn uitvoeriger verhandeling ‘Sturing.
Het primaat van de politiek en de bureaucratische cultuur in Nederland’, in: M.A.P. Bovens
en W.J. Witteveen red., Het schip van staat. Beschouwingen over recht, staat en sturing,
Zwolle, 1985, pp. 197-206.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
114
Daarbij is het goed om van de aanvang af voor ogen te houden dat verkiezingen, en
partijpolitieke rekrutering a fortiori, als bron van politieke legitimering nog lang veel
weerstand hebben ontmoet. De hoogheid van de staat leek velen beter gewaarborgd
door ambt en ambtenaren, dan door verkiezingen en opdringende partijen. Nog altijd
hebben verkiezingen in Nederland een in internationaal-vergelijkend perspectief
tamelijk beperkt bereik en wordt door velen de rol van partijen met een zekere
beduchtheid bezien.27 Hoever nu strekt de rol van verkiezingen en partijen in
Nederland?
Door directe verkiezingen worden 150 leden van de Tweede Kamer aangewezen,
756 leden van Provinciale Staten (in 1991) en 11.464 leden van gemeenteraden (in
1990). In sommige gemeenten kan men daar nog de leden van deel- of wijkraden bij
optellen. Op een weinig bekende manier worden ook de bestuurders van
waterschappen direct verkozen: maar ik herinner mij niet dat wij voor de 2,74 are
grond waar ons huis op staat en waarvoor wij keurig waterschapslasten betalen, ooit
een stembiljet hebben ontvangen.
Bij Nederlandse verkiezingen gaat het nauwelijks om een directe persoonskeuze:
de kieswet biedt wel een voorkeurstem, maar die heeft behalve in kleine gemeenten
vrijwel nooit effect.28 Wie gekozen wordt hangt daarom niet direct van de kiezers af,
maar van de lijstvolgorde, vastgesteld op grond van interne besluitvormingsprocessen
van de partijen. Deze verschillen per partij en zijn steeds hoogst complex. Er zijn
maar weinig politicologen of politici in Nederland die het ons echt kunnen uitleggen.29
27
28
29
Zie voor een uitvoeriger analyse van de lang voor kiezers opgeworpen barrières hoofdstuk
6, en voor een analyse van de bronnen van het verzet tegen politieke partijen H. Daalder, ‘A
Crisis of Party?’, Scandinavian Political Studies, 15 (1992), pp. 269-288.
Zie R.C. Hessing, ‘Bij voorkeur. Een onderzoek naar het gebruik van voorkeurstemmen’,
Acta Politica, 20 (1985), pp. 157-176.
Zie echter het gedetailleerde onderzoek naar de kandidaatsprocessen voor de
Tweede-Kamerverkiezingen van 1986 door R. Hillebrand, De antichambre van het parlement.
Kandidaatstelling in Nederlandse politieke partijen, Leiden, 1992.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
115
Indirect berust het mandaat van de 75 leden van de Eerste Kamer op (provinciale)
verkiezingen. Als onderdeel van de electorale cyclus kiezen voorts, bij meerderheid
van stemmen, Provinciale Staten de leden van Gedeputeerde Staten (75 personen in
1991) en gemeenteraden de wethouders (1656 personen in 1990). Ministers en
staatssecretarissen (te zamen in 1993 26 personen) worden wel na verkiezingen
benoemd, maar niet door, en evenmin noodzakelijkerwijze uit verkozen leden.30 Waar
Nederland traditioneel een land van minderheden is, heeft de kiezer ook geen
dwingende invloed op de uitkomst van de electorale cyclus, in casu de politieke
samenstelling van het kabinet en Gedeputeerde Staten, en merendeels ook niet op
de keuze van wethouders, laat staan op die van de commissaris van de Koningin in
de eigen provincie of de burgemeester van de eigen gemeente, die in het geheel niet
van de electorale cyclus afhankelijk zijn.
Aangezien kiezers niet kunnen dwingen, zijn het alleen de gekozen fracties die de
bezetting van politieke functies beheersen. De invloed van een bepaalde fractie hangt
enerzijds af van de vraag of deze via formele of informele coalitievorming voldoende
kracht kan verwerven om mee te tellen en mee te delen. Maar
30
Zoekt men verder naar de rol van verkiezingen in Nederland, dan valt op hoe weinig frequent
deze ook in andere maatschappelijke sectoren voorkomen. Leden van de universitaire
gemeenschap mogen meekiezen voor faculteitsraden en de universiteitsraad, maar in de
faculteiten waarvan ik deel heb uitgemaakt is het oorspronkelijk nog ietwat
persoonsvriendelijke systeem van de enkele overdraagbare stem spoedig ter wille van het
veronderstelde goed van universitaire partijen ongedaan gemaakt door een opgelegd
lijstenstelsel, al hadden A. Lijphart en ik in een rapport aangetoond dat universitaire kiezers
in de betrokken faculteiten wel degelijk voorkeuren hadden, dwars door al gepropageerde
lijstbindingen heen. Bij reglementair voorziene verkiezingen in maatschappelijke organisaties
wordt opvallend vaak gepoogd deze te ontgaan, doordat zittende besturen zelf kandidaten
voor hun opvolging stellen. Daarbij wordt veelal rekening gehouden met verschillende
stromingen, maar liever dan onberekenbare, controversiële verkiezingen ziet men enkele
kandidaatstelling. Vrees voor ‘partijschap’ is een onmiskenbaar onderdeel van de Nederlandse
politieke cultuur.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
116
de partijen stuiten anderzijds ook op zekere obstakels in de vorm van ambtstradities
en ambtenarenwetgeving. Wij betreden daarmee een terrein dat men elders,
gemakkelijker dan in Nederland, aanduidt met de term politieke ‘patronage’. Daarover
bestaat - en eigenlijk is dat typerend - hier te lande weinig goed onderzoek. Ter
voorbereiding van dit afscheidscollege vergaarde ik daarom zoveel mogelijk gegevens
door ‘actief netwerken’ onder betrokkenen: ook een scheidend hoogleraar moet
immers bij de tijd blijven!
Signaleren wij eerst zekere procedurele beperkingen. Een aantal gewichtige
benoemingen geschiedt door de Kroon. Binnen de Kroon is er - men vergete dit niet
- niet alleen de minister maar ook het staatshoofd. Voor benoemingen van
secretarissenen directeuren-generaal van de departementen, van burgemeesters in
provinciehoofdsteden en gemeenten boven de 50.000 inwoners, van hoofden van
diplomatieke missies en dergelijke, is beraad en besluitvorming in de ministerraad
vereist. Dat impliceert althans formeel medezeggenschap van ministers van meer
dan één regeringspartij. Dat geldt ook bij de instelling en samenstelling van
adviesorganen (cf. artikel 4 R.v.O. Ministerraad). Voor een aantal hoogst belangrijke
benoemingen bestaat voorts het recht van zittende colleges of andere
hoogwaardigheidsbekleders een aanbeveling dan wel voordracht aan de Kroon voor
te leggen: bij de Hoge Colleges van Staat, bij leden voor de Hoge Raad en andere
rechters, bij de benoeming van burgemeesters (in een zich dynamisch ontwikkelend
samenspel van commissarissen van de Koningin en vertrouwenscommissies van
gemeenteraden), en zo meer. Soms zijn deze dermate bindend dat een praktijk van
coöptatie door de zittende leden van een college de mogelijkheid van externe politieke
benoemingen feitelijk uitsluit. Voordat een benoeming kan plaatsvinden in bestaande
functies moet eerst een vacature ontstaan. Indien benoemingen ‘voor het leven’ zijn
gedaan, is politieke pressie formeel uitgesloten. Ten aanzien van het vervangen van
ambtenaren geldt de verwachting dat functies tot de pensioengerechtigde
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
117
leeftijd kunnen worden uitgeoefend, al bieden ‘horizontale promoties’, VUT,
ziekteverlof, en als het moet incompatibilité d'humeur-procedures kennelijk verstolen
mogelijkheden voor ongewilde vervanging.
Wat nu zijn politieke benoemingen? Ook dat is bij nader inzien een verre van
eenvoudige vraag. Daar is allereerst de opvatting dat voor (bepaalde) benoemingen
partijpolitieke overwegingen geen rol mógen spelen. Die norm geldt in brede kring
voor de benoeming van rechters. Zij zou, wil men premier Lubbers geloven, evenzeer
gelden voor (hoge) ambtenaren. Naar aanleiding van klachten over een veronderstelde
oververtegenwoordiging van CDA-sympathisanten in de hoogste ambtelijke regionen
verklaarde hij ooit categorisch:
Bij de benoeming van topambtenaren op departementen wordt uitsluitend
uitgegaan van bekwaamheid voor de functie. Bij het profiel speelt de
politieke gezindheid geen rol. Een mogelijke over- of
ondervertegenwoordiging van een bepaalde politieke kleur is dan ook geen
zaak van beleid.31
De norm is duidelijk, de praktijk minder. Bij politieke benoemingen zijn tal van
modaliteiten denkbaar. Een bepaalde kleur kan een ‘aangename bijkomstigheid’ zijn,
bijvoorbeeld in het geval van het PvdA-lidmaatschap van oud-minister Duisenberg,
die de vertrekkende president van de Nederlandsche Bank J. Zijlstra bij voorkeur als
zijn opvolger zag.32 Een zekere partijpolitie-
31
32
Antwoord d.d. 8 november 1988 op een vraag van het Tweede-Kamerlid J. Kohnstamm,
Handelingen Tweede Kamer 1988-1989, Aanhangsel, Kamervraag nr. 100.
Dat het Zijlstra om de persoon ging en niet om de politieke kleur van zijn opvolger moge
blijken uit het volgend citaat uit zijn memoires: ‘Het is overigens een groot voordeel dat
ministers met een grotere frequentie komen en gaan dan bankpresidenten. Dat geeft rust. Ter
illustratie moge ik vermelden dat in de vijftig jaar tussen 1931 en 1981 de Bank maar drie
presidenten heeft gehad, te weten Trip, Holtrop en ikzelf. Het toenmalige lid van de
PvdA-fractie Thijs Wöltgens had dit goed in de gaten. Hij bepleitte in oktober 1980 voor de
radio: “Wanneer de kleur van het kabinet verandert moet de benoeming van de president van
de Nederlandsche Bank daarop worden afgestemd.” Hij bedoelde dus dat met de wisseling
van de minister zo nodig van president moet worden gewisseld, een noodlottige gedachte
waarvan later trouwens nooit meer iets is vernomen.’ J. Zijlstra, Per slot van rekening.
Memoires, Amsterdam, 1992, p. 216.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
118
ke spreiding kan het onbewust gevolg zijn van een in een bepaalde samenleving
bestaand pluralisme: verscheidenheid kan dan een teken zijn dat géén discriminatie
in een bepaalde richting heeft plaatsgevonden. Maar een zeker wikken en schikken
naar politieke kleur kan ook zijn ingegeven door de wens het verwijt van eenzijdigheid
of zelfs discriminatie te ontgaan (wat in bepaalde gevallen tot token benoemingen
kan leiden van een of meer vertegenwoordigers van specifieke minderheden).
Expliciete evenredigheid kan worden nagestreefd om mogelijke conflicten op een
bepaald politiek-gevoelig terrein te depolitiseren. Maar zij kan ook het resultaat zijn
van harde onderhandelingen tussen partijen die alleen via pakket-benoemingen
oplosbaar blijken. Daarbij moet men niet alleen aan gelijktijdige, maar ook aan
volgtijdige transacties denken: partij A schikt zich nu in een benoeming van een lid
van partij B, op voorwaarde dat B in de toekomst een evenwaardige claim van partij
A erkent. Dit alles sluit niet uit dat bepaalde partijen er voor bepaalde posten in slagen
benoemingen door te zetten zonder daarvoor compensatie te moeten betalen. Naast
partijpolitieke criteria spelen natuurlijk ook andere overwegingen een rol: zoals een
insider in mijn netwerk het formuleerde: ‘wie als partij geen kwaliteit levert, heeft
geen kans.’ En in de dichte pakking van ons land geldt ook dat men bepaalde posten
wel aan andere partijen kan gunnen, maar inspraak blijft eisen over de daarbij te
benoemen personen.
Wat kan men tegen de achtergrond van zoveel genuanceerde mogelijkheden zeggen
over de mate waarin partijpolitieke criteria benoemingen in Nederland zijn gaan
beheersen? Ik ga daartoe vier categorieën na: 1. het alom erkend politiek personeel;
2.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
119
hoge ambtsdragers zoals de leden van Hoge Raad, van Hoge Colleges van Staat en
vergelijkbare functionarissen; 3. de hoge ambtenaren; en 4. de oud-politici.
Het uitgesproken ‘politiek personeel’ van bewindslieden, commissarissen
van de Koningin en burgemeesters
Bij de benoeming van ministers en staatssecretarissen is het expliciet partijpolitieke
element onmiskenbaar toegenomen. Partijloze ministers komen niet meer voor. Het
aantal bewindslieden zonder parlementaire ervaring voor hun optreden is sterk
gedaald.33 De invloed van kamerfracties neemt toe, zowel bij het vaststellen van een
regeringsprogramma als bij de keuze van personen die in de regering daaraan
uitvoering moeten geven. Het oude adagium: hoe dichter bij de Kroon, hoe minder
partijman, is steeds meer vervangen door: gaarne dicht bij de Kroon, maar wel als
partijman. Evenredigheid is niet de hoogste norm, het streven is gericht op een zo
groot mogelijk aantal bewindslieden van de eigen kleur.
De rol van partijen bij de benoeming van commissarissen van de Koningin en
burgemeesters is evenzeer toegenomen: ‘aanzienlijken zonder partij’ treft men in
hun gelederen nauwelijks meer aan. Niet voor niets hebben partijen erkende lobbyisten
in hun kamerfracties en ‘prominentenbanken’ met gegevens van gegadigden en voor
benoemingen mogelijk geschikten. Het systeem van vertrouwenscommissies ziet
erop toe dat de commissaris van de Koningin en de minister van Binnenlandse Zaken
bij burgemeestersbenoemingen ook lokale partijpolitieke factoren
33
Zie W.P. Secker, t.a.p., hoofdstuk 12. Het percentage ministers dat bij eerste benoeming
parlementaire ervaring had, was 36% tussen 1918 en 1940, 43% tussen 1946 en 1967 en
68% tussen 1967 en 1990, ibidem, p. 198. Van de na 1948 benoemde staatssecretarissen was
oorspronkelijk het grootste deel niet van parlementaire herkomst, maar de omslag zou daarna
des te groter worden: van de 52 voor 1967 benoemden had 71% geen, 29% wel parlementaire
ervaring bij eerste optreden; van de 82 na 1967 benoemden had 42% geen, 58% wel
parlementaire ervaring (mededeling W.P. Secker).
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
120
danig wegen.34 Daarbij treden overigens spanningen op: lokale dominantie en nationale
evenredigheid leiden in concrete situaties niet noodzakelijk tot dezelfde partijpolitieke
kleuring. Over de benoeming van commissarissen van de Koningin en burgemeesters
in grotere gemeenten wordt nationaal gewikt en besloten.35 Een zekere toedeling van
posten naar evenredigheid speelt wel een rol, maar voornamelijk als middel om een
soms harde politieke strijd te beslechten, vaak via het instituut van gelijktijdige of
volgtijdige pakketbenoemingen.
Politiek begeerde posten zijn ook die van de kamervoorzitters. Daarbij speelt de
grootte van de fracties een rol, maar tevens de sinds 1950 toegepaste informele regel
dat de beide kamervoorzitters niet tot dezelfde partij behoren. Dat kan te zamen soms
tot ingewikkelde vervangingen en verschuivingen leiden.36
De Hoge Raad, de leden van de Hoge Colleges van Staat, en vergelijkbare
functionarissen.
Laat ons nu de benoemingen in de Hoge Raad, de Algemene Rekenkamer en de Raad
van State vergelijken, aloude colleges
34
35
36
Zie o.m. W. Derksen, Tussen loopbaan en carrière. Het burgemeestersambt in Nederland,
Den Haag, 1980; M.A.P. Bovens, Wie het profiel past Een analyse van tien jaar inspraak
van de gemeenteraad bij de benoeming van de burgemeester, Deventer, 1983; W. Derksen
e.a., De gekozen burgemeester benoemd. Succes en falen van vertrouwenscommissies bij
burgemeestersbenoemingen, Leiden, 1983; J.W. Janssens, t.a.p., in het bijzonder de
hoofdstukken 3 en 5.
Weinig valt te zeggen over de aanwijzing van wethouders en gedeputeerden: zij zijn gezien
de modus van hun aanwijzing door en uit leden van raden en staten, politieke functionarissen
bij uitstek. De op nationaal niveau nog steeds reële mogelijkheid bewindslieden te rekruteren
buiten de fracties om heeft geen pendant op de lagere niveaus, al hoort men steeds weer
pleidooien om een benoeming van gedeputeerden buiten de staten, c.q. wethouders buiten
de raden mogelijk te maken.
Zowel Kortenhorst als Van Thiel bleven de Tweede Kamer voorzitten, ook toen hun partij
de op een na grootste in deze Kamer werd. Datzelfde gold in 1982 en 1986 voor Dolman.
Deze moest echter in 1989 wijken voor Deetman, met als gevolg dat Steenkamp op termijn
de voorzitterstoel van de Eerste Kamer moest vrijmaken voor een lid van de PvdA.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
121
waarvan de leden op grond van wettelijk omschreven procedures voor het leven
worden benoemd. Partijpolitieke factoren spelen bij de rekrutering van rechters geen
rol.37 De storm die het kamerlid Vincent van der Burg over zijn hoofd kreeg toen hij
in juni 1991 gewaagde van ‘een oververtegenwoordiging’ onder hogere rechters van
personen met een ‘nieuw-liberale levenshouding met een voorkeur voor D'66,’ bewees
nog eens hoezeer het in Nederland anathema is om rechters langs een politieke meetlat
te leggen.38 Wat in Nederland vanzelfsprekend lijkt, is het daarom nog niet. Tal van
buitenlandse ervaringen, niet alleen in de Verenigde Staten, leren anders. Er is in
Nederland in het verleden wel degelijk gerucht geweest omtrent de verondersteld
eenzijdige levensbeschouwelijke kleuring van rechters. Katholieken kampten tot
voor enkele decennia nog met een achterstand, waarbij zij niet ten onrechte bewuste
achterstelling vermoedden. Denkbaar zou geweest zijn dat de verzuiling tot een
bewuste spreiding over volksgroepen zou hebben geleid. En naarmate ontzuiling en
deconfessionalisering kerkelijke gezindte of levensbeschouwing een minder duidelijke
aanwijzing van opvattingen en voorkeuren maakten, bestond de gerede mogelijkheid
dat partijpolitieke factoren belangrijker zouden zijn geworden. Sterker nog: de
rechterlijke macht wordt steeds meer
37
38
Voor gegevens zie P.J. van Koppen en J. ten Kate, t.a.p.; P.J. van Koppen, ‘Decisionmaking
versus Non Political Appointments’, Law and Society Review, vol. 24 (1990) nr. 3, pp.
748-785; L.E. de Groot-van Leeuwen, t.a.p. Zie voorts M.G. Rood red., Rechters en politiek.
Nationale en internationale beschouwingen, Zwolle, 1993, met daarin voor Nederland in
het bijzonder J.Th.J. van den Berg, ‘De rechter als derde macht’, pp. 25-40.
Een uitvoerige door Vrij Nederland met steun van de Nederlandse Vereniging voor
Rechtspraak gehouden enquête wees een halfjaar na Van der Burgs geruchtmakende uitspraken
inderdaad op een zeer hoge politieke voorkeur voor D66 onder leden van de rechterlijke
macht: van de leden van de Hoge Raad en de gerechtshoven sprak 37% een politieke voorkeur
uit voor D66, 23% voor de VVD, 19% voor het CDA, 14% voor de PvdA en 11% voor geen
enkele partij, zie Vrij Nederland, 2 november 1991. Ik laat de mogelijkheid onbesproken dat
D66, beter dan andere, scherper getekende politieke partijen, een apolitieke houding reflecteert
waarbij de rechterlijke macht zich wel bevindt.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
122
betrokken bij het oplossen van conflicten met een onmiskenbare politieke lading.
Men zou daarom kunnen verwachten dat politieke partijen zekerheden zouden wensen
door de benoeming van personen naar eigen snit. Maar neen. ‘Dem is nicht so,’ om
de woorden van Tucholsky te citeren. Indien men zegt dat nu juist 's lands Hoge
Rechters een probleemoplossende rol kunnen spelen, omdat zij buiten de partijpolitiek
staan, zegt men eigenlijk: het bereik van partijen strekt in Nederland niet ver, en dat
is maar goed ook. Oude regententradities en de wereld van het recht passen traditioneel
beter bij elkaar dan elk van beide bij partijpolitiek (maar dat was een van de thema's
van mijn oratie Leiding en lijdelijkheid in de Nederlandse politiek, dertig jaar geleden;
er is bij alle verandering in sommige sectoren nog heel wat continuïteit in Nederland).
De procedure voor de benoeming van leden van de Algemene Rekenkamer is exact
dezelfde als die van leden voor de Hoge Raad. Beide colleges zenden een ‘bij besloten
briefjes en met meerderheid van stemmen opgemaakte aanbevelingslijst van zes
kandidaten in waarop de Tweede Kamer bij het maken van haar nominatie zodanig
acht zal slaan, als zij dienstig zal oordelen’ (artikel 85 Wet op de Rechterlijke
Organisatie; cf. artikel 49 Comptabiliteitswet). Aanbeveling en voordracht zijn echter
duidelijk minder dwingend in het geval van de Algemene Rekenkamer dan in het
geval van de Hoge Raad. Toen het zo uitkwam, kon oud-staatssecretaris H.E. Koning
de als nummer één door de Rekenkamer aanbevolen kandidate op de voordracht van
de Tweede Kamer passeren, waarna het kabinet hem vervolgens met voorbijgaan
van de anciënniteitsregel direct tot president benoemde. Partijpolitieke afweging
ging onmiskenbaar voor emancipatiebeleid: in beide gevallen werd een vrouw
gepasseerd.
De politiek beheerst sinds lang de benoemingen van de leden van de Raad van
State, in het bijzonder die van de Nederlandse onderkoning (de vice-voorzitter van
de Raad van State). De samenstelling van de Raad geschiedt nauwkeurig naar
evenredig-
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
123
heid uit de grotere partijen op basis van de laatste Tweede-Kamerverkiezingen.
Daarbij doet de Raad een aanbeveling waarbij het initiatief in eerste instantie berust
bij de groep staatsraden van de kleur waarin de vacature valt. Dwingend is die
voordracht niet. Ooit was, naar het woord van Oud, het lidmaatschap van de Raad
van State ‘een bezoldigd emeritaat voor verdienstelijke Nederlanders’.39 Dat is na de
komst van de Algemene Pensioenwet Politieke Ambtsdragers (1969) enerzijds, de
sterke uitbreiding van taken op het terrein van de administratieve rechtspraak
anderzijds, nu minder het geval. Gold eens het gezegde dat ‘Vader nog veel te goed
en te jong is voor de Raad van State,’40 deze kent nu een formele leeftijdsgrens en
ook een informele leeftijdsdrempel.41
In dit verband nog een enkel woord over een functionaris die met de Hoge Colleges
van Staat hoofdstuk III van de Rijksbegroting deelt: de nationale ombudsman. Op
basis van twee benoemingen kan men moeilijk tot een gevestigde regel concluderen.
De ombudsman wordt benoemd door de Tweede Kamer en staat dus dicht bij de
politiek. Zijn benoeming geschiedt voor zes jaren, niet voor het leven. Bij de laatste
ronde was de politieke kleur van de kandidaten bekend. Maar de ombudsman moet
wel de zwaarste selectiecommissie passeren die Nederland kent. Krachtens artikel
2 van de Wet op de Nationale Ombudsman bestaat deze uit de vice-president van de
Raad van State, de president van de Hoge Raad en de president van de Algemene
Rekenkamer. De Kamer achtte het dienstig nummer één te benoemen.
Ten slotte in dit verband nog één ander belangrijk college, de
39
40
41
P.J. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, Zwolle, 1947, I, p.
398.
Deze woorden werden ooit opgevangen door de bijzonder hoogleraar parlementaire
geschiedenis in Leiden tot 1968, L.W.G. Scholten (persoonlijke mededeling).
Een berekening op basis van 24 benoemingen in de Raad van State tussen 1946 en 1957
(anders dan de vice-voorzitters) levert een gemiddelde leeftijd bij benoeming op van 60,8
jaar. Dat was 25 jaar later voor eenzelfde aantal benoemingen tussen 1973 en 1982 gemiddeld
vijf jaar jonger (55,8 jaar).
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
124
Sociaal-Economische Raad, ofschoon dit een orgaan is op het grensgebied van
overheid en maatschappij waarvoor het rijk niet eens de kosten draagt. Het
voorzitterschap van de SER geldt in Den Haag als hoge politieke prijs, voldoende
relevant om informeel te worden meegewogen bij de toedeling van andere belangrijke
functies als die van de vice-voorzitter van de Raad van State en het presidentschap
van de Algemene Rekenkamer. Wie dat aanvoert, onderstreept de kracht van tradities
van machtsdeling en verdelende rechtvaardigheid in de Nederlandse politiek, maar
bevestigt ongewild het onmiskenbaar verschil tussen de Hoge Raad en de Hoge
Colleges van Staat: niemand brengt de mogelijke kleur van de president van de Hoge
Raad op deze wijze in rekening. Bij de benoeming van de kroonleden van de SER
wordt onmiskenbaar gelet op een spreiding naar politieke kleur. Maar de zittende
leden hebben formeel noch informeel een voordrachtsrecht, en hebben een formele
zittingsduur van niet meer dan twee jaren. Dit moge het lidmaatschap bijkans voor
het leven van een D.B.J. Schouten of een W.C.L. van den Grinten niet hebben
verhinderd, er zijn geluiden dat naar een sterkere afwisseling wordt gestreefd.
De hoge ambtenaren
Waar staan nu - in vergelijking met het onmiskenbaar politiek personeel van
bewindslieden en de bezetters van de bestuurszetels op provinciaal en gemeentelijk
niveau enerzijds, de zeer onafhankelijke ambtsdragers en leden van de Hoge Colleges
anderzijds - de hogere departementsambtenaren?42
Men kan die vraag van twee kanten benaderen. In internationaal-vergelijkend
perspectief is duidelijk wat níet het geval is: er is geen echt spoils system en evenmin
een merkbare wisseling van de wacht indien een nieuwe regering optreedt, zoals in
de Verenigde Staten. Er is geen formele Proporz. Er is evenmin een si-
42
U. Rosenthal en M.P.C.M. van Schendelen, ‘Ambtelijke top in Nederland’,
Bestuurswetenschappen, 31 (1977), pp. 383-401; U. Rosenthal, ‘De secretaris-generaal:
politisering of verambtelijking’, Acta Politica, 14 (1979), pp. 343-377; S.J. Eldersveld, J.
Kooiman en Th. van der Tak, Bestuur en beleid. Politiek en bestuur in de ogen van kamerleden
en hoge ambtenaren, Assen, 1980; G. Gerding en B. de Jong, De politieke en ambtelijke top,
Achtergrondstudie nr. 6, Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, Den Haag, 1981; U.
Rosenthal, ‘De mandarijnen van de rijksdienst. Modieuze stellingen en harde feiten over de
Nederlandse topambtenarij’, Bestuurswetenschappen, 37 (1983), pp. 302-315. L.J. Roborgh
en U. Rosenthal, ‘Van rechts naar links. De politieke voorkeuren van rijksambtenaren’,
Namens, 6 (1989), pp. 12-17, bevat een aantal gegevens uit een in 1988 verricht, zeer
gedetailleerd enquêteonderzoek onder ambtenaren. Deze zijn na het uitspreken van deze rede
veel uitvoeriger gepubliceerd in het dubbelproefschrift van F.M. van der Meer en L.J.
Roborgh, Ambtenaren in Nederland. Omvang, bureaucratisering en representativiteit van
het ambtelijk apparaat, diss. Leiden, 1993.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
125
tuatie als in België of Italië, waar partijpolitieke benoemingen binnen departementen
leiden tot erkende interne groepsvorming en waar ambtenaren van een bepaalde kleur
en bloc in invloed stijgen of dalen naar gelang van de politieke partij van een zittend
minister. Nederland kent evenmin cabinets du ministre, politiek verkozen, tijdelijk
in de omgeving van de minister werkzame vertrouwelingen die de minister schutten
en stutten.43 Er is bij enkele kabinetsformaties afgesproken dat de ministers een of
enkele politieke adviseurs mochten benoemen. Sommigen hebben dat ook gedaan,
maar het instituut is omstreden gebleven en heeft zich niet werkelijk ontwikkeld.
Negatief omschreven: er is geen directe partijpolitieke rekrutering van hoge
ambtenaren. Kan men daarmee volstaan?
Er is historisch gezien wel degelijk sprake geweest van eenzijdige kleuring van
ambtelijke benoemingen: katholieken en socialisten hebben lang barrières voor zich
gezien, die pas door en na de Tweede Wereldoorlog werden weggenomen. De
particularistische aard van benoemingen liet en laat het benoemen van ‘eigen mensen’
toe. Er is ook wel sprake van een bewust ‘veelkleurenbeleid’ voor speciaal politiek
gevoelige delen van het ambtelijk apparaat: om kritiek voor te zijn, maar ook wel
uit
43
Hoe groot de verschillen tussen België en Nederland bijvoorbeeld zijn, blijkt overduidelijk
uit hoofdstuk 10 van de belangwekkende studie van W. Dewachter, Besluitvorming in politiek
België, Leuven/Amersfoort, 1992.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
126
overwegingen van politiek nut en billijkheid. Goede waarnemers in mijn netwerk
stemmen in het algemeen in hun indruk overeen dat partijpolitieke kleur een factor
is die meer dan vroeger gewogen wordt en dat niet alleen in de allerhoogste
benoemingen van secretaris-generaal of directeur-generaal, maar in toenemende mate
ook op posten onder dat niveau. Een ervaren ambtelijk zegsman signaleerde dat in
zijn jongere jaren beginnende ambtenaren met het oog op hun carrière hun
partijsympathieën niet gaarne ventileerden, maar dat tegenwoordig soms van het
omgekeerde sprake is: ambitieuze jonge ambtenaren zorgen nogal eens voor ‘een
klein politiek profieltje’, als zouden zij de bliksemcarrière van de jonge politicoloog
Elco Brinkman willen evenaren.44 Meer en meer ziet men de ontwikkeling van eigen
bureaus van secretarissen-generaal, met een personele bezetting van wat andere dan
traditioneel ambtelijke snit. Voorlichting en communicatie krijgen een sterker accent.
Niet alleen de openbaarheid, de publieke informatie en berichten tellen, maar evenzeer
het verlangen ‘het’ beleid en de bewindsman daarachter te profileren. Hogere
ambtenaren gedragen zich veelal als eerstaanwezend politiek adviseur van de minister
waar zij eerder de rol aanhielden van primair ambtelijk chef van het departement.
Ministers geven daar ook van hun kant soms aanleiding toe. De afgelopen jaren
ontstonden in enkele Haagse departementen conflictueuze situaties tussen ministers
en hoge ambtenaren, die ‘opgelost’ werden door het al dan niet ‘verguld’ vertrek van
de laatsten naar andere posten; daarop volgden nieu-
44
U. Rosenthal en L.J. Roborgh schrijven op p. 24 van hun rapport Administrative Trends in
the Netherlands. Paper submitted to the Conference on Administrative Modernisation in
Europe, Perugia, 12-13 June 1992: ‘The politicization of society worked its way to the
administration, civil servants noticing that party membership had turned from an impediment
to a career incentive’ [cursivering H.D.]. Rosenthal schreef eerder in Trouw (25 juni 1991):
‘De aantallen en categorieën functies waarbij de politieke kleur van de kandidaten mee
bepalend is nemen toe; en de politieke beïnvloeding is sterker geworden. Dit geldt voor de
recrutering en bevordering van burgemeesters, ambtenaren (al op schaal 13-14 begint dit te
spelen), leden van adviescommissies en commissies (inclusief commissies van deskundigen
of van wijze mannen).’
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
127
we, ‘eigen’ benoemingen door de zittende minister, niet zelden van personen van
buiten het departement, soms rechtstreeks uit het politieke circuit afkomstig.
Gezien de dominante rol van het CDA in opeenvolgende kabinetten zou men
verwachten dat CDA-sympathisanten in de hogere regionen van de Haagse
departementen zouden domineren, zij het dat de VVD en de PvdA bij hun veel
tijdelijker bezetting van Haagse ministeries bewust compenserende benoemingen
zouden hebben doorgezet. Men signaleert een onmiskenbaar hoog percentage
secretarissen-generaal met duidelijke CDA-sympathieën en wijst tegelijk op enkele
opvallende benoemingen van ex-kamerleden in hoge ambtelijke posten: een
verschijnsel dat te meer commentaar uitlokt omdat dit in vroeger jaren nauwelijks
voorkwam.45
Maar voor wie te gemakkelijk incidentele voorvallen tot wetmatigheden zou willen
verheffen, bestaat wel een puzzel. Enquêtegegevens over de politieke voorkeur van
hogere ambtenaren in de verschillende departementen wijzen uit: 1. dat in alle
departementen een relatief grote spreiding van politieke voorkeuren bestaat; 2. dat
daarin niettemin opmerkelijke verschillen bestaan tussen de onderscheidene
departementen; 3. dat die verschillen geenszins duidelijk wijzen op een opvallend
sterke positie van bijvoorbeeld het CDA in departementen waar men dat op basis van
stereotiepe opvattingen zou verwachten; en 4. dat bij de ministeriële bezetting van
departementen evenmin sprake lijkt te zijn van een zeer gericht verlangen van partijen
bepaalde posten, bijvoorbeeld in departementen met een hoog subsidie- of
benoemingspotentieel, systematisch bezet te houden.46 Er is meer wisseling in politieke
kleur in de departementen dan men gezien het
45
46
Zie bijv. nog de categorische uitspraak van Rosenthal en Van Schendelen in hun beschrijving
van de rekrutering van hoge ambtenaren in 1977 (t.a.p., p. 387): ‘Eén sector blijkt geen
betekenis te hebben, die van de politici. Zoals [...] geconstateerd eindigen veel politieke
carrières in openbare bestuursfuncties. Zelden gaat het hierbij om posities in de ambtelijke
top op rijksniveau.’
Zie L.J. Roborgh en U. Rosenthal, t.a.p.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
128
continu-regeren van de grotere confessionele partijen zou verwachten. Veronderstelde
patronen die in een bepaalde periode opgeld deden, golden voor een latere periode
geenszins. Zou iemand die de cijfers niet in detail heeft bezien vermoeden dat na
1946 het departement van Defensie slechts voor 33 procent van de tijd in handen
was van een confessioneel minister, Financiën voor slechts veertig procent van de
tijd, en Binnenlandse Zaken alleen voor de helft van de periode? Betoogt men dat
men dan toch wel andere departementen weet die eerder zouden zijn begeerd, dan
zit men nog met de vraag hoe het wisselend gedrag in de tijd te verklaren. Onderwijs
leek zoiets als een christen-democratisch reservaat tot 1971, maar nauwelijks daarna,
Landbouw daarentegen is sinds 1959 het sterkst door confessionele ministers bezette
departement, wat ook geldt voor Sociale Zaken, maar in het geheel niet voor
Economische Zaken en evenmin voor WVC.
Sommigen hebben eenvoudige oplossingen voor deze schijnbare anomalieën. Het
CDA zou zich tevreden stellen met een relatief sterkere bezetting van posten op het
hogere echelon (ofschoon de aanwezigheid van veel CDA-gezinden daar ook het
gevolg kan zijn van de omstandigheid dat nu eenmaal de ontzuiling pas werkelijk
toesloeg toen hogere, in doorsnee oudere, ambtenaren hun jeugd al achter zich
hadden). Men hoort ook de stelling dat het CDA de bezetting van departementale
posten niet zo nodig heeft, gezien de greep van deze partij op het maatschappelijk
middenveld. Ik houd het erop dat pluralistische tradities en aloud respect voor ambt
en ambtenaar nog altijd een tegenwicht vormen tegen al te eenzijdige politieke
benoemingen.
Bij de uitgang van het Binnenhof47
De gedachte dat ‘voor een fatsoenlijk man een convenabele post’ moet worden
gevonden gold niet alleen aan het begin van de negentiende eeuw toen A.R. Falck
deze woorden sprak. Zij geldt nog: Andeweg kwam in gesprekken met oud-ministers
gevallen
47
Deze parafrase op de gelukkige titel van J.Th.J. van den Bergs dissertatie (t.a.p.) werd eerder
gebruikt door P.L. de Vos, De uitgang van het Binnenhof. Een onderzoek naar het vertrek
van kamerleden, Arnhem, 1990. Helaas bevat dit boek voornamelijk gegevens over het
retrospectief wel en wee van het kamerwerk van ex-kamerleden, maar nauwelijks materiaal
over hun maatschappelijke carrière daarna. Wel hierover ging M.P.C.M. van Schendelen en
R.N.G. van der Paardt, ‘De Tweede Kamer als carrièrekanaal’, Beleid & Maatschappij, 2
(1975), pp. 50-58, dat overigens de gramschap wekte van de toenmalige kamervoorzitter A.
Vondeling; zie de discussie ibidem, pp. 172-176.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
129
tegen waar vertrekkende ministers het hen volgend kabinet expliciet herinnerden aan
hun plicht passende functies voor vertrekkende bewindslieden te vinden.48 Maar
welke mogelijkheden heeft een kabinet dat een zorgende hand wil uitstrekken ten
behoeve van aftredende bewindslieden of verdienstelijke kamerleden die nog wel
eens iets anders willen?
Sommige daarvan zijn bij uitstek hoog en begeerd. Dat geldt voor enkele posities
bij internationale organisaties waarbij de zeggenschap bij het Nederlandse kabinet
alleen berust (zoals het Nederlandse lid van de Europese Commissie), dan wel
Nederland met meer of minder zekerheid althans een kandidatuur kan stellen. Andere
hoge posten noemden wij al: vacant komende plaatsen voor commissaris van de
Koningin of het lidmaatschap van de Raad van State, het burgemeesterschap (waarbij
de maat van het inwonertal naast de erkende claims van partijen voor specifieke
gemeenten een mogelijk indice vormt van het ‘gewicht’ dat een bepaalde kandidaat
heeft, of als ietwat aangeschoten wild nog heeft). Maar verder? Hoge posten in de
diplomatieke dienst? Niet zo maar, getuige de nauwelijks in diplomatieke taal
verwoorde protesten van de ‘carrière’ die, lijkt het, effectiever zijn dan de geluiden
van onmin die men ook wel aantreft in het korps van burgemeesters. Men komt, het
spoor volgend naar patronagemogelijkheden, al gauw in grijzer zones terecht. Bij de
voorzitters van belangrijke adviescolleges bijvoorbeeld, naast de Raad van State of
de SER. Een enkele post in die sector is kennelijk hoog genoeg voor leden van het
koninklijk huis, al was dat vast niet wat het CDA-kamerlid G. de Jong in de geest had
toen
48
Mededeling R.B. Andeweg.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
130
hij onlangs als voorzitter van de Bijzondere Commissie Vraagpunten Adviesorganen
opriep tot een kruistocht tegen de radenmonarchie.49 Maar verder? Het voorzitterschap
van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid? De Ziekenfondsraad? De
Nationale Raad voor de Volksgezondheid of een van haar commissies? De Sociale
Verzekeringsraad? De Raad van de Ruimtelijke Ordening? De NOS? Het College van
Commissarissen van de Media? Als het dan moet: de Kampeerraad? Er zijn andere
mogelijkheden: het lidmaatschap van belangrijke, soms ad hoc ingestelde besturen
en commissies in de economische sector, de organen van de publiekrechtelijke
bedrijfsorganisatie, functies bij door de staat gecontroleerde diensten of bedrijven
en dergelijke.50
49
50
De Jong gebruikte deze term die ooit eerder door de econoom C. Goedhart was gebezigd,
bij het ten doop houden van het rapport Raad op Maat, zie Trouw, 18 februari 1993;
Handelingen Tweede Kamer 1992-1993, Bijlage 21.427, nr. 30.
Het Parlementair Documentatiecentrum van de Rijksuniversiteit te Leiden registreert, zij het
incidenteel, in zijn biografisch archief functies die kamerleden en ministers aanvaardden na
hun vertrek van het Binnenhof. Van 464 ex-leden van de Tweede Kamer sinds 1967 overleden
9 in functie, hadden 86 bij hun vertrek een leeftijd bereikt waarop zij niet noodzakelijk een
andere functie aanvaardden en ontbraken voor 84 anderen gegevens. Van de 285 resterende
ex-kamerleden werden, al of niet na andere functies (waaronder die van minister of
staatssecretaris), uiteindelijk 22 benoemd tot lid van de Raad van State, 14 tot commissaris
van de Koningin, 4 tot lid van de Algemene Rekenkamer en 51 tot burgemeester. Daarnaast
verwierven 28 ex-leden een andere belangrijke functie bij provincie, gemeente, gewest of
waterschap. In een hoge ambtelijke functie bij het rijk werden 24 personen benoemd. Twee
ex-leden verwierven een functie in de diplomatieke dienst, 13 vertrokken naar het Europees
Parlement en 19 verkregen een functie bij een internationale organisatie. In de leiding van
adviescolleges kwamen 15 ex-leden terecht, bij het (veelal hoger) onderwijs 33 personen
(waarbij ten minste 10 leden in bestuursfuncties). Tien personen keerden terug naar hun
eigen bedrijf en ten minste 32 ex-leden vonden een functie in het bedrijfsleven (voor een
deel in organisaties van het bedrijfsleven, voor een ander deel in raden van bestuur of van
commissarissen). Aangezien deze laatste cijfers niet berusten op een systematisch onderzoek
naar beklede commissariaten en dergelijke, is het werkelijk aantal van deze laatste categorie
waarschijnlijk hoger. Bij de beoordeling van deze gegevens moet rekening worden gehouden
met tal van dubbeltellingen. Ik ben het PDC erkentelijk voor de verstrekking van het materiaal
dat door drs. J.G. Gosman verder werd bewerkt. Hoe aantrekkelijk zittende kamerleden
eventuele functies na hun kamerlidmaatschap oordelen, blijkt uit enquêtegegevens uit 1990
vergeleken met 1979 in: J.J.A. Thomassen e.a. red., De geachte afgevaardigde. Hoe
kamerleden denken over het Nederlandse parlement, Muiderberg, 1992, pp. 48-50.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
131
Het is echter de vraag of men wel in termen van convenabele posten moet denken.
W.J. Geertsema had althans, zo sprak hij eens, ‘nog nooit een oud-minister met veters
langs de deur zien gaan.’51 Politici geven in de vervulling van hun politieke functies
veelal blijk van kwaliteiten die hen tot gerede kandidaten maken voor invloedrijke
functies, ook buiten en los van de politiek. Lagere overheden, maatschappelijke
organisaties of bedrijven kunnen baat zien in de goede contacten die ervaren politici
hebben met de wereld van Den Haag. Maar dan hebben wij niet te maken met
patronage van de zijde van de politiek, maar met wat de Fransen noemen pantouflage,
wat nog wel iets meer betekent dan ‘slofje onder’ tussen particuliere belangen en
personen met entree in de overheid.
V De overheid verpacht
Richten wij tot slot onze aandacht op de vierde categorie, naast de oude regenten,
de bureaucraten en de politici: de particuliere bestuurders en ondernemers die
maatschappelijke functies vervullen op basis van subsidies, opdrachten of contracten
van de overheid. Ik noem hen de calculerende contractanten.
Daarbij gaat het deels om oude verschijnselen. De Nederlandse verzorgingsstaat
ontwikkelde zich immers in de vorm van hecht verstrengelde organisaties van overheid
en particulieren, met tal van invloedrijke adviesorganen als instrument van overleg
en beleidsvorming. Daarbij is het al decennia lang een belangrijke taak van bestuurders
overheidssteun voor de eigen sector en de eigen instelling te verkrijgen en te
behouden.52 Niet
51
52
Geciteerd naar A. Hoogerwerf, Vanaf de top gezien. Visies van de politieke elite, Amsterdam,
1986, p. 171. Voor een eerdere opmerking in dezelfde zin van W. Drees, zie J.W. Janssens,
t.a.p., p. 92.
Daarbij ga ik verder niet in op de omstandigheid dat besturen in de private sector zich in
recente tijd veelal hebben ontwikkeld van oude regentencolleges tot moderne bestuurders,
met daarbij passende emolumenten die vaak niet langer gebaseerd zijn op bij de overheid
gebruikelijke betalingen, maar op een toerekening op basis van veronderstelde marktprijzen.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
132
voor niets kennen wij immers tal van discussies over ‘gesloten circuits’,53 corporatisme
en ‘neocorporatisme’,54 ‘ijzeren ringen’55 en ‘ijzeren driehoeken’,56 het belang van
netwerken en zo meer.57 Daarbij hoort men veelal de suggestie dat sommigen in deze
circuits vaardiger handelen dan anderen. Het middenveld, zo zegt men, dat is het
CDA, met als ondertoon het verwijt - wat soms een zelfverwijt inhoudt - dat liberalen
of socialisten daar niet zo goed in zijn. Dat is wat te eenvoudig. Eventuele verschillen
tussen bevolkingsgroepen vinden hun bron eerder in langjarige verzuilingsprocessen
dan in een specifiek, superieur machtsstreven. Het CDA hoedt de nalatenschap van
de twee belangrijkste zuilen, de PvdA en de VVD erfden daarentegen te zamen alleen
het ‘algemene’ deel, dat is wat overbleef na aftrek van katholieken en
orthodox-protestanten. Daarbij kwam dat de socialisten al lang bewust ontzuilden
en historisch gezien de liberalen nauwelijks in organisatorische zin aan de verzuiling
deelnamen. Maar dat neemt niet weg dat ook liberalen en socialisten hun vertakkingen
in het middenveld hebben, getuige enerzijds de vanouds bestaande congruente
levenssferen van liberalen van alle gading met de ‘burgerlijke’ media, bepaalde
universiteiten en het bedrijfsleven, en anderzijds de prominente aanwezigheid van
al wat progressief heet in de wereld van de vakverenigingen en wat in
nieuw-Nederlands de softe sector heet (waaronder de ‘derde wereld’ in Nederland).
En in het georganiseerd overleg in
53
54
55
56
57
Cf. W. Drees, On the Level of Government Expenditure in the Netherlands after the War,
Leiden, 1955.
Hierover bijv. I. Scholten red., Political Stability and Neo-Corporatism. Corporatist
Integration and Societal Cleavages in Western Europe, London, 1987, in het bijzonder
hoofdstuk 5.
Zie J.Th.J. van den Berg en H.A.A. Molleman, Crisis in de Nederlandse politiek, 2de druk,
Alphen aan den Rijn, 1975, pp. 38-39.
Cf. J. de Vries, Grondpolitiek en kabinetscrises, diss. Leiden, 1982, hoofdstuk 2.
Zie voor een heldere, beknopte analyse R.B. Andeweg, ‘Beleidsvorming’, in: Th. L. Bellekom
e.a. red., Inleiding staatkunde, Leiden/Alphen aan den Rijn, 1991, pp. 351-364.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
133
arbeidszaken en de wereld van de sociale zekerheid hebben alle groeperingen sinds
decennia hun directe deelnemers.
Het condominium van overheid en particuliere sectoren staat echter sinds een
aantal jaren onder druk van de wens de collectieve lasten terug te dringen, de overheid
slanker en efficiënter te maken en de markt waar mogelijk zijn heilzaam werk te
laten doen mede, zo zegt men, om het primaat van de politiek te herstellen.58
Dat streven leidt tot veranderingen op ten minste een drietal terreinen: de
privatisering van overheidsdiensten, reorganisaties van de adviessector, en het
optreden van talrijke adviseurs-op-contract.
Over privatiseringsoperaties zal ik weinig zeggen omdat zij nog in volle gang zijn.
Hoogstens moet het mij van het hart dat daarbij niet zelden sprake is van ‘optische’
operaties, waarbij het aantal ‘gewone’ ambtenaren en de overheidsuitgaven afnemen,
maar de diensten via de markt toenemende lasten voor de burger inhouden. De markt
eist nu eenmaal winst en ook bedragen aan salariëring van het management in
geprivatiseerde raden van bestuur, die een veelvoud bedragen van wat
hoofdambtenaren werkzaam in overheidsdienst traditioneel verwachtten.
De kruistocht tegen de traditionele adviesorganen vindt zijn oorsprong in het
verlangen naar een meer autonome politiek en een meer slagvaardig bestuur. Daarbij
heet het noodzakelijk een duidelijke scheiding aan te brengen tussen onafhankelijk
advies en overleg met betrokkenen. Het belang dat oude adviesorganen juist door de
combinatie van advisering en overleg voor de legitimering van het overheidsbeleid
kunnen hebben, wordt onder-
58
De ‘kroniek’ van deze omslag moet nog worden geschreven. Behalve aan rijkelijk aanwezige
buitenlandse invloeden moet men in het bijzonder denken aan onvermoeibare pleidooien
van E. van Thijn, het werk van de commissie-Vonhoff, de rapporten van de
regeringscommissaris H.D. Tjeenk Willink, degenen die het debat hebben gevoerd over de
fiscale crisis van de verzorgingsstaat, en de bewust aangezette no nonsense-stijl van het eerste
kabinet-Lubbers. Typerend is ook de toonzetting van het Rapport Bijzondere Commissie
Vraagpunten. Over staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing Handelingen
Tweede Kamer 1990-1991, Bijlage 21.427, nr. 3.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
134
schat. Zelden wordt ingegaan op de waarschijnlijkheid dat men belanghebbenden
die men in het volle licht de voordeur uitjaagt, terugvindt in de schemering van de
antichambre, zonder het tegenwicht van contraire belangen en onafhankelijke
adviseurs in een en hetzelfde adviesorgaan. Er zijn tekenen dat nieuwe
adviesstructuren veel kostbaarder uitvallen dan eerder bestaande adviesorganen:
waar ooit de kosten bestonden uit een bescheiden toelage voor een voorzitter en een
zuinig vacatiegeld van de leden, wordt in de nieuwe wereld van de economische
toerekening geteld in dagdelen, zo niet in uren of minuten, tegen een hoog tarief.
Nog duidelijker is dat het geval bij het ad hoc inhuren van adviseurs en
adviesbureaus. Den Haag, en ook de lagere overheden, kennen een snel groeiend
leger van particuliere adviseurs en adviesbureaus - in stijgende mate mede bemand
door voormalige hogere ambtenaren en politici - die op contractbasis deskundigheid
aanbieden, ten aanzien van zowel beleidsvragen als reorganisaties. Wat vroeger
algemeen en nu nog in sommige sectoren werd aangeleverd door mensen uit het
eigen apparaat of permanente adviesorganen, komt thans, apolitiek maar hooggeprijsd,
van buiten. ‘Ambt’ wordt ‘markt’, publieke plicht wijkt voor advies-op-rekening,
het ambtelijk memo wordt vervangen door het extern onder een speciaal logo
gepresenteerd rapport. Werd er eerder van uitgegaan dat departementen uit de aard
van hun werk bij uitstek zelf duurzaam deskundig waren, nu wordt advies ad hoc
aan de top ‘ingestoken’. Contracterende adviseurs dragen geen andere
verantwoordelijkheid dan die voor het uitbrengen van een advies, niet gelouterd door
ervaringen in het verleden noch door de noodzaak dat de adviseurs zelf
verantwoordelijkheden dragen. Tegelijkertijd kunnen dergelijke adviezen tot alibi
worden van gewenst beleid, waarbij niet uitgesloten is dat in de keuze van de adviseurs
en de richting van het door hen uitgebracht advies al op bestaande wensen wordt
geanticipeerd. Soms ziet men zelfs de merkwaardige figuur dat externe adviseurs
voor langere tijd normale overheidstaken overne-
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
135
men als ‘interim-managers-op-markttarief’, terwijl reguliere ambtenaren opzij worden
geschoven tegen hoge kosten die versluierd blijven als ziekteverlof, wachtgeld of
VUT-betalingen.
Het kan, zo u wilt, nog zwartgalliger. Het nieuwe klimaat van management en
flinkheid, van efficiency en doelgericht beleid, leidt er soms toe dat ambtelijke normen
van zorgvuldigheid, en van respect voor procedures, ontwikkeld ter wille van
overwegingen van rechtmatigheid, door beleidsmakers en hun adviseurs als hinderlijk
ervaren en kortgesloten worden.
In een rechtsstaat zijn er dan gelukkig nog ambtsdragers, in casu de burgerlijke
en de administratieve rechters, die de overheid via een steeds indringender toetsing
aan algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur op
het recht(matig)e pad pogen te houden.
VI Slot
Samenvattend. Wij bespraken vier groepen van oude en nieuwe regenten: de
onafhankelijke ambtsdragers, de hogere ambtenaren, de politici en de calculerende
contractanten. Dat zijn, het moge duidelijk zijn, in werkelijkheid geen gescheiden
categorieën. Het is juist de dooreenstrengeling van deze groepen en hun in origine
verschillende politieke culturen, die het onderwerp van dit afscheidscollege zo
complex maken. Het oude regentenambt liet zowel een status van onafhankelijkheid
als een voorkeur voor collegiaal regeren na. Dit hielp de ontwikkeling van een
autoritaire Beamtenstaat voorkomen en gaf aan de Nederlandse bureaucratie de
brokkeligheid en het particularisme die haar kenmerken. Deling van macht kenmerkt
ook vanouds de wereld van de politiek en van de talloze maatschappelijke organisaties
die in interactie met een groeiend overheidsingrijpen ontstonden. Dat relativeert de
betekenis van verkiezingen, maar verzekert tal van groepen van een ingang bij de
overheid. Het maakt het mogelijk dat partijpolitieke benoemingen in tal
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
136
van sectoren plaatsvinden, zonder dat één partij een monopolie verwerft. De ambtenen ambtenarentraditie is bovendien sterk genoeg om de loyaliteit van
politiek-benoemden te verzekeren: zij identificeren zich over hêt algemeen met ambt
of functie, eerder dan dat zij zich horig achten aan de eigen partij.59 Als tegenbeweging
is er telkens weer het verlangen naar een eenduidig politiek primaat. Dat neemt de
vorm aan van de roep om politieke vernieuwing, om meer invloed voor verkiezingen
(en voor sommigen ook een referendum), om een centrale bestuursdienst, om een
afgeslankte en slagvaardiger staat, om het terugdringen van traag overleg, om het op
maat snijden van adviesorganen. ‘Krachtdadige’ politiek zoekt daarbij soms een
nieuwe legitimatie in een nieuw ‘onafhankelijk’ advieswezen op declaratiebasis.
Vraag is of de markt - of wat al genoemd is het ‘nieuwe Slochteren’ van het Haagse
advieswezen60 - politiek en bestuur meer biedt dan de combinatie van ambtelijk advies
en multilateraal overleg met betrokkenen in het veld traditioneel verschafte.
Er zat iets moois in de oude regententradities, zoals ik die aan het begin van dit
afscheidscollege schetste. Als zodanig beschouw ik zelfrespect, de bereidheid het
eigen recht van de ander te erkennen, ambtseer ook in die zin dat zaken gedaan dienen
te worden, als het moet - in Max Webers woorden - ‘nebenamtlich und ehrenamtlich’,
zonder aparte betaling.61 Maar historici ver-
59
60
61
Cf. de strijdvraag of politieke partijen het recht hebben speciale financiële bijdragen te heffen
van hen die ‘een [...] functie in het openbaar bestuur bekleden [...] waarvan het lidmaatschap
van de partij geacht mag worden te hebben bijgedragen’ (deze formulering is van de PvdA,
zie Statuten en huishoudelijke reglementen van de Partij van de Arbeid, pp. 27-28).
Onduidelijk in de analyse van partijpolitieke benoemingen blijft de vraag wie in elk concreet
geval ‘de’ partij vormt. De voorzitter (of vandaag de dag in één partij: de twee voorzitters)?
Het dagelijks bestuur? Een hoofdbestuur? De fractie? De fractieleiders of fractielobbyisten?
De naast-betrokken minister? De bewindslieden-ministers van één partij? De ministers bijeen
in de ministerraad, of een kleinere groep daaruit? Ik houd het maar op een wat onbestemd
‘netwerk’.
De term is van H. Wigbold, NRC Handelsblad, 27 februari 1993.
Max Weber, ‘Politik als Beruf’, in: Idem, Gesammelte Politische Schriften, München, 1921,
p. 420.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
137
tellen ons ook dat tijdens de Republiek het bekleden van publieke ambten meer
mogelijkheden tot verrijking bood dan de commercie. Er waren vele ambtenaren van
de ‘Grabbelariteyt’, zo heette het in een anoniem pamflet in de zeventiende eeuw.62
Is dat nu anders? Het ware een lief ding te weten dat bij het aantrekken van adviseurs
sprake is van zorgvuldige procedures en zuinig beheer, en niet van een wildgroei op
gemene kosten, van ‘contracten van correspondentie’ in een twintigste-eeuwse vorm.
Misschien zou de Algemene Rekenkamer eens een vergelijkende studie kunnen
verrichten naar de ook onderling nogal uiteenlopende kosten van de traditionele
adviesorganen enerzijds, de aanbesteding en betalingen in het woud van het nieuwe
advieswezen anderzijds? Daarbij zou zij zich vooral niets moeten aantrekken van
een verzuchting van premier Lubbers. Toen deze in 1991 de scheidende president
van de Algemene Rekenkamer, F.G. Kordes, het grootkruis van Oranje-Nassau
omhing, deed hij dat met ‘de bede vanuit het kabinet dat het goede werk voortgezet
wordt, maar dat het nu wel even genoeg is.’63 Dát nu betwijfel ik.
Wat mijzelf betreft: het is mij een vreugde te weten dat ik in de komende jaren
vooral tijd kan besteden aan het beschrijven van het politieke leven zonder weerga
van W. Drees, een Nederlands politicus die zich de waarde van de vele door hem
beklede ambten bewust was, maar ook die van de eenvoud; die onophoudelijk
betoogde - Zijlstra heeft ons er nog onlangs aan herinnerd64 - dat ‘niet alles kan, en
zeker niet alles tegelijk’; en die zorgvuldig beheer van overheidsgelden plicht en
noodzaak achtte, juist voor een overheid die rechtvaardig en beschermend behoort
op te treden voor de waarlijk zwakken in de samenleving.
62
63
64
A.Th. Van Deursen, t.a.p., p. 189.
Toespraken [...] bij [het] afscheid van de heer F.G. Kordes als president van de Algemene
Rekenkamer in de Ridderhaal dd. 31 oktober 1991, p. 9.
NRC Handelsblad, zaterdags bijvoegsel, 20 maart 1993, p. 1.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
139
II Nederlandse politiek in vier eeuwen:
staatsvorming en democratisering
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
141
Inleiding
Omstreeks 1960 vatte de Amerikaanse politicoloog Robert A. Dahl, de bekende
theoreticus van het begrip ‘democratie’, het plan op voor een serie vergelijkende
studies over de wijze waarop de idee van een legitieme oppositie zich in verschillende
politieke stelsels heeft kunnen ontwikkelen. Hij bracht daartoe achtereenvolgens
twee groepen onderzoekers bijeen: een die zich zou bezig houden met de
ontwikkelingen binnen westers-democratische systemen, een andere die het
verschijnsel oppositie zou bezien in autoritaire stelsels.1 Als lid van het eerste team
schreef ik in 1964 en 1965 ‘The Netherlands: Opposition in a Segmented Society’.
De inleidende paragrafen daarvan luidden in vertaling als volgt:2
Legitieme parlementaire oppositie vormt al sinds meer dan een eeuw een
constant gegeven in het Nederlandse politieke leven. Per definitie kan deze
niet veel ouder zijn. Want hoewel het verschijnsel politieke oppositie al
veel eerder voorkwam, was er niet eerder een nationaal parlement. Men
kan zich zelfs afvragen of er wel een Nederlandse staat was voor 1795.
De Republiek van de Zeven Verenigde Provinciën, welke ruim twee
eeuwen bestond, was niet veel meer dan een defensief verbond van in
wezen onafhankelijke gewes-
1
2
Zie RA. Dahl ed., Political Oppositions in Western Democrades, New Haven, 1966; Idem
ed., Regimes and Oppositions, New Haven, 1973. Zie voorts Idem, Polyarchy. Participation
and Opposition, New Haven, 1971.
In: R.A. Dahl ed., Political Oppositions, pp. 188-236; voor het citaat, zie pp. 188-189.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
142
ten, aangegaan bij de Unie van Utrecht in 1579. Die onafhankelijkheid
blijkt uit het feit dat nog aan het eind van de achttiende eeuw de Staten
van Holland de Staten van Zeeland adresseerden als ‘Grootmogende Heren,
Dierbare Vrienden, Buren en Oudste Bondgenoten’. Een nationaal
parlement in een onafhankelijke eenheidsstaat werd pas ingesteld bij de
grondwet van 1814. Tot directe verkiezingen van de Tweede Kamer kwam
het pas in 1848.
Noch de opkomst, noch de rol van het verschijnsel oppositie in de
Nederlandse politiek is echter goed te analyseren, tenzij men duidelijk
rekening houdt met het blijvende effect van vroegere ervaringen. Een
pluralistisch stelsel en zekere vormen van legitieme oppositie ontwikkelden
zich lang voordat het kwam tot een parlementair stelsel en een moderne
democratie in Nederland. Zekere karaktertrekken van oudere elites, en
vormen van zowel samenwerking als conflict tussen hen, hebben een
duurzame invloed uitgeoefend. Nog altijd bestaande scheidslijnen - tussen
de classes en de masses, en tussen vrijzinnigen, orthodox-protestanten en
katholieken - hebben hun wortels in de zestiende en zeventiende eeuw.
Ruwweg kan men ervaringen met het verschijnsel oppositie in de
Nederlanden daarom als volgt samenvatten.
1. In de middeleeuwen gevestigde traditionele gemeenschappen slaagden
erin zich met succes teweer te stellen tegen pogingen tot vestiging van een
centraal gezag. De politieke macht bleef daarom sterk verbrokkeld in de
zeventiende en achttiende eeuw, hoe oligarchisch het bestel ook mocht
zijn. Oppositie, als een gerechtvaardigde poging aan de zijde van de ‘outs’
om zittende machthebbers in gezagsposities af te wisselen, vond nog geen
formele erkenning. Maar factievorming was een normaal en welbekend
verschijnsel. De noodzaak tegengestelde belangen tot elkaar te brengen
voedde een traditie van het sluiten van compromissen en het aanvaarden
van de onvermijdelijkheid van geschillen en verscheidenheid.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
143
2. Een deels van buiten opgelegd centraal bestuur ontmoette na 1795
blijvend verzet over de rol en de reikwijdte van de overheid. Er ontwikkelde
zich langzaam een hervormingsgezinde oppositie in het parlement, die in
1848 het beginsel van ministeriële verantwoordelijkheid wist af te dwingen.
3. Een allengs dominanter wordende liberale elite vond een groeiend verzet
van orthodox-protestanten en katholieken tegenover zich, zowel in
beleidsvragen als ten aanzien van het wezen van de overheidstaken. Dit
verzet resulteerde in een geleidelijke massamobilisatie. Later vormde zich
ook een socialistische oppositie, die aanvankelijk een algehele
revolutionaire omverwerping van de bestaande maatschappij proclameerde,
maar zich spoedig ontwikkelde eerst tot een principiële oppositie binnen
het bestel, en uiteindelijk tot een oppositie die in beleidskwesties van
andere partijen afweek, maar allengs ook gedeelde
regeringsverantwoordelijkheid wilde aanvaarden. Geen van deze elkaar
opvolgende emancipatiebewegingen wist een eigen meerderheid te
bereiken. In plaats van een eerder bestaande politieke orde te verwerpen,
begonnen zij eigen, sterk verzuilde subculturen te vormen, die per saldo
het pluralistisch karakter van het Nederlandse bestel verder zouden
versterken.
4. De voornaamste politieke stromingen leerden mettertijd in een duurzaam
onderhandelingsstelsel in praktische zaken met elkaar samen te werken,
met behoud van over en weer gerespecteerde autonome beginselen. In het
zo tot stand gekomen systeem hebben de meeste deelbelangen een goede
kans zich te uiten. Maar de effectieve macht werd sterk gecentraliseerd,
zij het dat deze te allen tijde zowel collegiaal als pluralistisch bleef. Vrijwel
alle partijen voeren waar nodig oppositie in concrete zaken, maar streven
tegelijk naar deelname aan de regering. Oppositie bestaat overal in het
systeem, maar deze wordt niet bij één duidelijke oppositiepartij
geconcentreerd. De legitimiteit van het stelsel wordt
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
144
vrij algemeen aanvaard, ondanks een niet te miskennen kloof tussen leiders
en volgelingen. Enquêtegegevens wijzen op een redelijke tevredenheid
onder de bevolking en op een geringe belangstelling voor politiek. Het
grondplan van het partijstelsel veranderde weinig in de twintig jaar na de
bevrijding, maar er zijn tekenen van een beginnende ontzuiling, niet het
minst onder invloed van de komst van nieuwe massamedia.
5. In de loop der eeuwen is weinig sprake geweest van geweldpleging.
Opeenvolgende regeringen zaten vrijwel steeds stevig in het zadel en
namen zelden hun toevlucht tot ernstige repressie. Oppositie was
gewoonlijk gematigd maar hardnekkig. Zowel de overheid als de burgers
hielden vast aan eigen rechten en autonomie. Regeringen hadden in sterke
mate een vrije hand, maar gedroegen zich redelijk verantwoord. En voor
het overige genoot de politiek in Nederland geen hoge reputatie.
Dit artikel in de Dahl-bundel werd, ongewild, studiestof voor studenten in
verschillende studierichtingen. Het werd in de loop der tijd vertaald, aangevuld,
bewerkt en broksgewijs herschreven. Het biedt, anders dan de meer militante
beschouwingen van deel I, een gecomprimeerd overzicht van de politieke
ontwikkelingen in Nederland, in het licht van vragen van staatsvorming en democratie.
De hoofdstukken 6, 7 en 8 bevatten het aldus geamendeerde stuk. Hoofdstuk 6 geeft
een schets van de ontwikkeling van het parlementaire stelsel in Nederland, met de
nadruk op institutionele aspecten. De hoofdstukken 7 en 8 analyseren het ontstaan
van politieke partijen, als onderdeel van processen van verzuiling en democratisering,
en de nadien in het partijstelsel opgetreden politieke veranderingen.
Hieraan vooraf gaat hoofdstuk 5, deel van een rede die ik hield tijdens een congres
dat naar aanleiding van de vierhonderdjarige herdenking van de Unie van Utrecht in
1979 werd georganiseerd. Dit hoofdstuk bespreekt kort de duurzame politieke ge-
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
145
volgen van de omstandigheid dat Nederland ten tijde van de Republiek een los
confederaal bestel was, terwijl in een aantal landen om ons heen zich eenheidsstaten
ontwikkelden, soms onder onmiskenbaar absoluut monarchaal gezag.
Hoofdstuk 9 bevat een verhandeling over het veelal omstreden en slecht begrepen
verschijnsel actiegroepen. Hoofdstuk 10 ten slotte vat samen welke de verwachtingen
waren en welke de uitkomsten lijken te zijn van het streven naar een nieuwe
democratisering zoals zich dat ontwikkelde nadat ik de bijdrage in de Dahl-bundel
had geschreven.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
146
5 De erfenis van de Republiek
Beziet men het proces van staatsvorming van wat nu het Koninkrijk der Nederlanden
is in Europees perspectief, dan vallen enige bijzonderheden op. De Republiek der
Zeven Verenigde Provinciën was modern en archaïsch tegelijk. Nederland behoort
verhoudingsgewijs tot de oude Europese soevereine mogendheden: de Republiek
werd volkenrechtelijk erkend bij de Vrede van Münster (1648). Maar intern was van
een staat nog geruime tijd nauwelijks sprake. De Republiek werd geboren in de
zestiende eeuw uit verzet, in naam van oude rechten en privileges, tegen pogingen
tot vestiging van een gecentraliseerd staatsbestel door Bourgondiërs en Habsburgers.
Zij was aanvankelijk een losse statenbond, verenigd bij de Unie van Utrecht (1579)
die pas achteraf werd tot de ‘onmogelijke Constitutie’.1
Men kan de erfenis van de Republiek voor de latere politieke ontwikkeling in
Nederland in de volgende acht punten schematisch samenvatten.
1. Omwenteling als behoud. Doel van de Unie van Utrecht2 was het verlangen de
deelnemende gewesten te vrijwaren tegen ‘subjectie, tirannische regieringhe, ende
slavernije’ en ‘nochtans een ygelick Provincien ende die particulier steden, leden
ende inge-
1
2
Zie vooral S.J. Fockema Andreae, De Nederlandse staat onder de Republiek, Amsterdam,
1962; E.H. Kossmann, Politieke theorie in het zeventiende-eeuwse Nederland, Amsterdam,
1960; en de bundel belangrijke opstellen over de Nederlandse geschiedenis C.B. Wels red.,
Vaderlands verleden in veelvoud, 2e druk, 2 dln., Den Haag, 1980.
Zie bijv. S. Groenveld en H.L.Ph. Leeuwenberg red., De Unie van Utrecht. Wording en
werking van een verbond en een verbondsacte, Den Haag, 1979.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
147
setenen van dyen haerluyden spetiaele ende particuliere privilegien, vrijheyden,
exemptien, rechten, statuten, loffelicke ende welheergebrochte costumen, usantien,
ende alle anderen haerluyden gerechtigheyden’ zeker te stellen.
De Unie stond in het teken van bewaren en handhaven, van verzet tegen wat
anderen als vernieuwingen wilden opdringen. Men spreekt vaak over de Opstand als
was deze een revolutie. Wil men deze term gebruiken, dan dient men zich er bewust
van te zijn dat hij in eerdere eeuwen niet was verbonden met een duidelijk
vooruitgangsgeloof. Letterlijk vertaald betekent revolutie ‘omwenteling’, of zelfs
‘terugwenteling’ - termen die niet passen in een vooruitgangsconceptie, maar in een
cyclisch perspectief op de ontwikkeling van de wereldgeschiedenis. Hoe modern een
regime met een grote invloed van burgerlijke elementen ook moge lijken, de
Republiek putte vooral uit een geloof in oude vrijheden, waarbij ‘nuywicheyden ofte
alteratiën’ vaak niet als een voordeel werden gezien.
2. De afwezigheid van een eenheidsstaat en een absoluut soevereiniteitsbegrip.
Het uiteindelijk succes van de Opstand hield in dat Nederland gedurende ruim twee
eeuwen geen eenheidsstaat zou zijn, dit in tijden dat staten om ons heen, zoals Pruisen
en Frankrijk, Denemarken en Zweden, Spanje en Engeland, dat waren of werden.
Daarom ontbrak hier de basis voor een absolutistisch soevereiniteitsbegrip, zoals dat
zich in Frankrijk in het droit divin of in Pruisen in de Lehre der Staatssouveränität
kon ontwikkelen. Nederlandse tradities stonden in het teken van een op de
geschiedenis en het natuurrecht geënt verzetsrecht, ter handhaving van particuliere
rechten en voorrechten. Typerend was het denken van Althusius, volgens wie een
goede staat werd opgebouwd van onderen af, door overdracht van nauw omschreven
bevoegdheden naar ‘hogere’ organen van confederatieve samenstelling
(consociationes). Zag men terug, dan spiegelde men zich in Aristoteles' voorkeur
voor een gemengde staatsvorm die de beste trekken van een monarchie, een
aristocratie en een democratie in zich zou verenigen. Kon men vooruit zien, dan zou
blijken dat
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
148
deze tradities zich in de achttiende en negentiende eeuw gemakkelijker zouden
verdragen met de denkbeelden van een Montesquieu met zijn constitutionele
machtenscheiding en sociale machtsbalancering tussen standen en groepen, dan met
Rousseaus ombuiging van de theorie van het absolute koningschap in die van een
even absolute, ondeelbare volkssoevereiniteit. Is het verlangen naar het waarborgen
van eigen recht, is het zoeken naar garanties en zekerstellingen, tot aan vandaag toe,
niet meer typerend voor het Nederlandse denken en leven dan het beroep op de
volkswil (al mogen telkens groepen gaarne, maar ongevraagd, uit naam van ‘het
volk’ ageren)?
3. Diversiteit als feit en norm. Het beeld van de Nederlandse samenleving staat
vanouds in het teken van een sterke diversiteit, in politieke eenheden, in politiek
debat en ook in religieuze aangelegenheden.
De Republiek was politiek als een lappendeken, met haar autonome steden en
heerlijkheden, haar adel en eigenerfden, haar verschillende provincies met geheel
verschillend samengestelde Statenvergaderingen en haar Generaliteitslanden (Brabant
en delen van het tegenwoordige Limburg). Holland mocht dan, niet door rang maar
door rijkdom, de belangrijkste provincie zijn, en binnen Holland Amsterdam de
eerste stad, Holland was niet de enige provincie in de Republiek, en Amsterdam was
slechts één van achttien stemhebbende steden in de Staten van Holland. Amsterdam
was daarom niet hét centrum van de Republiek, er waren altijd tal van andere centra.
De Republiek vormde een bestel van ‘vele humeuren’. Waar niet gelijk gedacht
werd, bloeide als vanzelf een rijke polemiek, vervat in een menigte libellen en
paskwillen. En ook al bestond geen absolute persvrijheid - drukkers dienden de
regeerders van de eigen stad gewoonlijk te ontzien - toch kon men zijn ideeën wel
ergens publiceren, zowel voor de binnenlandse als de buitenlandse markt.
Ook in godsdienstig opzicht bleef het beeld bont. De Hervormde Kerk mocht door
het verloop van de Opstand allengs
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
149
een geprivilegieerde positie krijgen, maar binnen deze kerk werd niet gelijk gedacht,
terwijl er strijd bleef over de plaats van de kerk in ‘staat’ en samenleving. Andere
protestantse kerkgenootschappen, zoals remonstranten, luthersen en mennonieten,
en zelfs katholieken en joden, genoten een beperkte maar reële vrijheid. Al bij de
beraadslagingen over de Unie waren grote meningsverschillen ontstaan over de
positie van de godsdienst in de verschillende gewesten, maar vastgelegd werd ‘dat
een yder particulier in sijn Religie vrij sal moegen blijven, ende dat men nyemant
ter cause van de Religie sal moegen achterhaelen ofte ondersoucken’ (artikel 13).
Dit artikel behelsde vooral een verbod op inquisitie, maar zo men wil, kan men het
ook lezen als het begin van de erkenning van een individueel grondrecht.
4. Een elitetraditie van ‘schikken en plooien’. Het bestel van de Republiek was
‘vol persuasie’. Belangrijke besluiten behoefden ‘gemeen advyse ende consent’. Zij
kwamen daarom of niet tot stand, of alleen als het resultaat van veel schikken en
plooien tussen autonome politieke eenheden. Er ontstond op eliteniveau een duurzame
politieke cultuur van zowel vasthouden aan eigen recht als voorzichtig accommoderen.
Overstemmen was daarom geen werkelijk alternatief voor het zoeken naar
overeenstemming. Niet de wil van één man of van een simpele meerderheid gold als
eis van goed regeren, maar geven en nemen in colleges die uiteindelijk met een
gezamenlijk besluit naar buiten kwamen.
5. Ambten eerder dan een hechte bureaucratie. De Republiek kende geen uitgebreid
ambtelijk apparaat. Bestuurd werd via raden en colleges van afgevaardigden uit de
samenwerkende gewesten. Men kende ook veeleer ‘ambten’ dan ‘ambtenaren’.
Ofschoon er nadien vele ambtenaren in Nederland zouden worden benoemd, bleef
hun prestige tot vandaag de dag toch ten achter staan bij dat van de bekleders van
zelfstandige ambten. Waar een ambtenarenapparaat pas laat werd gevormd, zou anders dan bijvoorbeeld in Pruisen of Frankrijk - geen bureaucratie ontstaan die bij
uitstek de Staat, de Obrigkeit, l'État zou symboliseren, buiten en boven de
samenleving uit. Ook dit had gevolgen voor later. De
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
150
Nederlandse ambtenarij zou nimmer een sterke controle kennen vanuit één centraal
punt (bijvoorbeeld bij benoemingen of bevorderingen). Haar uitbreiding volgde
evenmin een centraal plan. De grens met de maatschappij bleef daarbij veelal vloeiend.
Personele overgangen tussen ambtelijke instellingen en verwante maatschappelijke
sectoren bleven gemakkelijk. Nieuwe instanties namen vaak de kleur aan van de
sector die zij bestuurden.
6. De zwakke positie van militairen in het bestel. Wat voor ambtenaren gold, gold
a fortiori voor het militaire apparaat. De Republiek werd in oorlog geboren, de Oranjes
dankten een deel van hun invloed aan het ambt van Kapitein-Generaal en -Admiraal
van de Unie, maar van het begin af aan zorgden de Staten-Generaal voor sterk
gespreide commandostructuren en bewust verdeelde gezagsverhoudingen. Zelfs de
Unie van Utrecht kende al garanties tegen eenzijdige legering van garnizoenen.
Vanouds had daarom het militaire apparaat weinig armslag: het kon vergeleken met
andere landen nimmer een belangrijke, zelfstandige politieke factor worden. Het
prestige van militairen was en is gering. Men hield en houdt de strijdkrachten in
Nederland bij voorkeur kort.
7. Adel, aanzienlijken en burgerij. Nederland kende noch een belangrijke noblesse
de robe, noch een belangrijke noblesse d'epée. Adel was er wel - vooral in de
landprovincies had deze een grote politieke betekenis - maar zijn regionale worteling
droeg eerder bij tot spreiding dan concentratie van politieke macht. En naast de adel
was er steeds de aanzienlijke burgerij in de steden die - op de stem van de stadhouders
na - vooral in Holland en Zeeland vrijwel alleen de macht uitoefende. In de beginjaren
van de Opstand deed zich een duidelijke sociale mobiliteit in de steden voor, maar
nadien schermden de regenten hun macht af. In de late zeventiende en achttiende
eeuw was er eerder sprake van een proces van aristocratisering en oligarchisering
dan van democratisering. In die tijd, maar ook in de negentiende eeuw, bestond een
duidelijke markering tussen wat G.K. van Hogendorp
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
151
zou noemen de ‘aanzienlijken’ en de ‘menigte’. Desondanks behield een belangrijk
deel van de Nederlands elite tijdens de Republiek toch iets van een burgerlijk stempel,
wars van al te grote praal en pronk. Zou daardoor de latere emancipatie van andere
bevolkingsgroepen in Nederland uiteindelijk niet geleidelijker verlopen dan in
maatschappijen waarin de standen vanouds scherper van elkaar gescheiden waren?
8. Goede regering en geen aanstoot aan het buitenland. In de Unie van Utrecht
toonden de verdragsluitende provincies zich beducht voor het gevaar dat slecht
bestuur buitenlandse machten de gelegenheid zou bieden tot militaire interventie.
Daarom zouden
Provinciën, steden en de Leden van dyen gehouden wezen soe wel den
uytheemschen als ingesetenen [...] te administreren goet recht ende justicie;
ende soe verre yemant van hem daer van ingebreecke blijft, sullen die
andere bontgenoten die hant holden, bij alle behoirlicke wegen ende
middelen, dat sulcx gedaen sal worden.
Dit is een vroeg teken van een langjarige Nederlandse vrees het buitenland te
prikkelen, en van de bereidheid ideologische conflicten die de verhouding met andere
landen ongunstig zouden kunnen beïnvloeden, in het binnenland af te dempen, om
zo met alle landen in goede vrede te leven, en met ieder onbelemmerd handel te
voeren. Is het niet zo dat Nederlanders al eeuwen lang in internationale zaken
gemakkelijker opiniëren dan handelen, zich zelf graag braaf heten en bij uitstek wijs,
maar bij voorkeur anderen de kastanjes uit het vuur laten halen?
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
152
6 De ontwikkeling van de parlementaire democratie
Sinds wanneer kan men spreken van een parlementaire democratie in Nederland? Er
was een constitutioneel bestel in een onafhankelijke eenheidsstaat sinds 1814, een
stelsel met een verantwoordelijke regering sinds 1848, een systeem gebaseerd op
algemeen stemrecht voor mannen en vrouwen sinds 1919. De ontwikkeling van het
bestel vormt een complex proces, waarin tradities uit de tijd van de Republiek,
buitenlandse invloeden, specifieke institutionele regelingen, maar ook de opkomst
van verschillende volksbewegingen hun sporen hebben nagelaten.
Dit proces wordt in dit hoofdstuk geanalyseerd aan de hand van de volgende
thema's. Eerst wordt nagegaan hoe de mogelijkheden voor volksinvloed (de demos
uit het woord ‘democratie’) zich in Nederland hebben uitgebreid; daarna wordt de
ontwikkeling van en de verhouding tussen de voornaamste instituties geschetst, die
het regeren (kratein) beheersen. Dit geschiedt aan de hand van een aantal
fundamentele kwesties: 1. de ontwikkeling van de rechtsstaat (grondwet, grondrechten
en de onafhankelijke rechterlijke macht); 2. de wording van de eenheidsstaat; 3. de
verhouding tussen koning, ministers en volksvertegenwoordiging; en 4. de
ontwikkeling van nieuwe vormen van controle op de uitvoerende macht.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
153
I De definitie van de demos
Het ‘volk’ voor 1795
Het Placcaet van Verlatinghe van 1581, waarbij de Staten-Generaal van de Verenigde
Nederlanden ‘den Coninck van Spaegnien vervallen van de Ouerheyt ende
Heerschappij van dese voors. Nederlanden’ verklaarden, kent de volgende passage:
Ende dat d'ondersaten niet en zijn van Godt gheschapen tot behoef van
den Prince, om hem in alles wat hy beveelt, weder het goddelick oft
ongoddelick, recht oft onrecht is, onderdanich te wesen, en als slaven te
dienen: maer den Prince om d'ondersaten wille, sonder dewelcke hy egheen
Prince en is, om deselve met recht ende redene te regeeren, ende voor te
staen ende lief te hebben als een vader sijne kinderen, ende een herder
sijne schapen, die zijn lijf ende leven sett om deselve te bewaren.1
Deze tekst kan doen denken aan een element van volkssoevereiniteit, ware het niet
dat naar zestiende-eeuwse politieke opvattingen het volk werd vertegenwoordigd
door zijn magistraten. De gedachte dat de adel en de stedelijke regenten die in de
verschillende provincies van de Republiek het gezag uitoefenden, aan het volk
verantwoordelijk zouden zijn, werd kort na de afzwering van Filips II expliciet
uitgesloten in een edict van de Staten van Holland. Hooguit was er sprake van een
morele verantwoordelijkheid of een theoretische constructie van het gezag van
onderen af, waarbij lagere corporaties te zamen consociationes (Althusius) vormden
teneinde datgene gezamenlijk te verrichten dat elk hunner alleen niet vermocht, maar
meer niet. De op-
1
Geciteerd naar H. Smitskamp en L.C. Suttorp, Historische teksten. Stukken betreffende
de vaderlandse geschiedenis, Zwolle, 1949, p. 52. Voor een modern-Nederlandse
bewerking van dezelfde tekst, zie A. Alberts en J.E. Verlaan, Apologie of
verantwoording van de prins van Oranje 1581, gevolgd door het Plakkaat van
Verlating, Nieuwkoop, 1980, p. 148.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
154
vatting dat er een directe band zou kunnen bestaan tussen een centraal gezag en
individuele burgers, werd slechts door enkele theoretici ontwikkeld.2
Pas in de Patriottenbeweging aan het einde van de achttiende eeuw zou sprake
zijn van de eis van ruimere volksinvloed.3 Toen de Republiek in 1795 als gevolg van
de inval van Franse revolutionaire troepen ten val kwam, leek het te komen tot een
reële erkenning van het beginsel van de volkssoevereiniteit. De nieuwe Nationale
Vergadering werd gekozen door een groot aantal kiezers, zij het indirect via een
systeem van zogenaamde grondvergaderingen. Haar eerste grondwetsvoorstel werd
in een volksstemming verworpen, een tweede, meer radicale grondwet van 1798
werd in een nieuwe volksstemming aanvaard. De preambule van die grondwet
grondvestte het gezag expliciet op de wil van het volk:4
Het Bataafsche Volk, zig vormende tot eenen ondeelbaaren Staat, en
beseffende, dat het voornaamste bederf van alle Regeeringen gelegen is
in de miskenning der natuurlijke en geheiligde regten van den Mensch in
maatschappij, verklaart de navolgende stellingen als de wettigen grondslag,
waarop Het zijne Staatsregeling vestigt, en als zoo veele regels, waarnaar
Het zijne burgerlijke en staatkundige betrekkingen wil hebben gewijzigd.
Deze schijnbare triomf van de volkssoevereiniteit was echter
2
3
4
Zie over het politieke denken van de Republiek vooral E.H. Kossmann, Politieke theorie in
het zeventiende-eeuwse Nederland, Amsterdam, 1960; Idem, Politieke theorie en geschiedenis.
Verspreide opstellen en voordrachten, Amsterdam, 1987, passim.
Zie hierover C.H.E. de Wit, De strijd tussen aristocratie en democratie in Nederland
1780-1848. Kritisch onderzoek van een historisch beeld en herwaardering van een periode,
Heerlen, 1965, en S. Schama, Patriots and Liberators. Revolution in the Netherlands
1780-1810, New York, 1977.
Voor deze en latere citaten uit oudere grondwetten, zie W.J.C. van Hasselt, Verzameling van
Nederlandse staatsregelingen en grondwetten, 16e druk, Alphen aan den Rijn, 1979; Idem,
Supplement met herziene grondwet 1983, Alphen aan den Rijn, 1984.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
155
van korte duur. Latere grondwetten in de Bataafs-Franse periode werden telkens
oligarchischer van inhoud. In 1810 werden de Nederlandse gewesten ingelijfd bij
het Napoleontisch keizerrijk.
In 1813 werd de onafhankelijkheid hersteld. De tegenstelling met het radicaal elan
van 1798 kon niet duidelijker tot uiting worden gebracht dan in Van Hogendorps
proclamatie van dat jaar. Deze bevatte de befaamde zinnen:
Alle partyschap heeft opgehouden. Al het geledene is vergeeten. En
vergeeven. Alle de aanzienlijken komen in de regeering. De regeering
roept den Prins uit tot hooge Overheid [...] Het volk krygt een vrolijken
dag op gemeene kosten, zonder plundering, noch mishandeling.5
Artikel 1 van de grondwet van 1814 sprak alleen nog van de opdracht van ‘de
Souvereiniteit der Vereenigde Nederlanden [...] aan zijne Koninklijke Hoogheid
Willem Frederik, Prins van Oranje Nassau’. De term ‘volk’ vond men nog wel in
artikel 52: ‘De Staten-Generaal vertegenwoordigen het geheele Nederlandsche Volk.’
Maar de betekenis daarvan was niet de formele erkenning van het gezag van het volk,
maar de wens uit te sluiten dat enig vertegenwoordiger zich als mandataris zou
beschouwen van slechts een bepaald déél van het nieuwe koninkrijk, zoals dat in het
confederaal bestel van de Republiek bij uitstek wel het geval was geweest.
Vertegenwoordiging, kiezers, burgers
Tussen 1814 en 1919 was er wel een Staten-Generaal, maar niet een parlement dat
berustte op een basis van algemeen stemrecht. Zeggenschap behoorde hoogstens toe
aan een ‘aristocratie des
5
De tekst van deze proclamatie is o.a. te vinden in H.L.T. de Beaufort, Gijsbert Karel
van Hogendorp. Grondlegger van het koninkrijk, 4e herz. druk, Rotterdam, 1979, p.
233.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
156
verstands’, aan hen die een duidelijk ‘teeken van vastigheid’6 boden in bezit of
onafhankelijk emplooi. Bovendien: voor velen was vertegenwoordiging niet een
zaak van individueel kiesrécht, maar van een organisch gedachte maatschappelijke
orde. In het politiek bestel werd directe volksinvloed nog een eeuw lang op tal van
manieren bewust beperkt.7
1. Het tweekamerstelsel. In 1815 werd op aandrang van Belgische leden van de
Grondwetscommissie een tweekamersysteem ingevoerd. De functie van de Eerste
Kamer, aldus de Grondwetscommissie, was:
ten einde dan alle overijling in de raadpleging te voorkomen, in moeylijke
tijden aan de driften heilzame palen te stellen, den Troon te omringen door
een bolwerk, waartegen alle partijen afstuiten, aan de natie eene volkomen
zekerheid te waarborgen tegen alle willekeurige uitbreiding van gezag.8
Berustte de ingevoerde Tweede Kamer althans indirect op het beginsel van verkiezing,
de leden van de Eerste Kamer werden tussen 1815 en 1848 door de Koning voor het
leven benoemd. Verschillende malen is overwogen de Eerste Kamer af te schaffen,
onder meer in 1848 en in 1922. Maar ook in dat laatste jaar achtte de regering het
nog wenselijk dat de Eerste Kamer zou
6
7
8
Zie het Verslag der commissie bij besluit van 17 maart jl. benoemd tot voordragt van een
volledig ontwerp van grondwetsherziening, Den Haag, 1848, p. 4.
Zie voor een uitvoeriger weergave van de feiten alsmede voor verdere literatuurverwijzingen
de hoofdstukken A0300 (Grondwet en grondwetsherziening), A0600 (De Staten-Generaal),
en A1200 (Kiesstelsel en kiesrecht), resp. door M.L. Zielonka-Goei en J.G. Gosman, G.
Visscher, en K.L.L.M. Dittrich en J.G. Gosman, in: H. Daalder en C.J.M. Schuyt red.,
Compendium voor politiek en samenleving in Nederland, losbladige uitgave, Alphen aan
den Rijn, 1986-. Voor de historische achtergrond en de parlementaire strijd over
ontwikkelingen als deze zie het leesbare boek van P.J. Oud, Staatkundige vormgeving in
Nederland 1840-1940, 10e druk, 2 dln., bewerkt en aangevuld door J. Bosmans, Assen, 1990.
Geciteerd naar P.J. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden,
Zwolle, 1947, I, p. 446.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
157
blijven waken tegen de ‘waan van de dag’.9 De Eerste Kamer zou ook na 1848 niet
berusten op een direct volksmandaat. Zij behield wel het recht wetsvoorstellen,
inclusief voorstellen tot wijziging van de grondwet, integraal te verwerpen.
2. Eisen voor verkiesbaarheid. Lang bestonden bewust opgerichte barrières, vooral
in de verkiesbaarheid van leden van de Eerste Kamer. Tussen 1815 en 1848 werden
de leden van deze Kamer door de Koning benoemd, uit Nederlanders die ten minste
veertig jaar oud waren en die ‘door diensten aan den Staat bewezen, door hunne
geboorte of gegoedheid [tot] de aanzienlijksten van den lande’ behoorden. Deze
bepaling werd in 1848 vervangen door een puur welstandscriterium: leden van de
Eerste Kamer dienden toen te worden verkozen uit de ‘hoogst-aangeslagenen in de
rijks-directe belastingen’, waardoor op een bevolking van ongeveer drie miljoen
zielen in 1849 slechts ongeveer duizend personen verkiesbaar waren (dit aantal werd
uitgebreid tot ongeveer drieduizend in 1888 toen tevens verkiesbaar werden zij die
‘eene of meer hooge en gewigtige openbare betrekkingen’ hadden vervuld). De eisen
voor verkiezing tot lid van de Tweede Kamer waren altijd minder zwaar. Zij bestonden
voornamelijk uit een leeftijdscriterium (boven de dertig jaar tot 1963, daarna 25 jaar
en sinds 1983 achttien jaar), en sinds 1848 het volle genot van burgerlijke en
burgerschapsrechten. Het kon in de negentiende eeuw voorkomen dat leden van de
Tweede Kamer werden gekozen die zelf het kiesrecht ontbeerden.
3. Indirecte verkiezingen. Dit systeem gold voor de Tweede Kamer tot 1848, voor
de Eerste Kamer daarna. De leden van de Tweede Kamer werden tot 1848 aangewezen
door de leden van de Provinciale Staten, die zelf via diverse trappen werden gekozen
uit afgevaardigden van ridderschappen, stemhebbende ste-
9
Zie uitvoerig over de gedachtenvorming omtrent de Eerste Kamer N. Cramer, ‘De Eerste
Kamer na 1917 in heroverweging’, in: A. Postma e.a. red., Aan deze zijde van het Binnenhof.
Gedenkboek ter gelegenheid van het 175-jarig bestaan van de Eerste Kamer der
Staten-Generaal, Den Haag, 1990, pp. 282-343, hier p. 287.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
158
den en het platteland.10 Na 1848 verdwenen de ‘standen uit de staat’11 en werd de
Tweede Kamer voortaan direct verkozen. Maar nog tot 1887 achtte men het wenselijk
niet over te gaan tot een algehele vernieuwing bij verkiezingen (tenzij de Kamer
tussentijds werd ontbonden), maar de leden voor de helft om de twee jaar te laten
aftreden. Werd dit systeem bij de verkiezingen voor de Tweede Kamer verlaten, het
bleef voor de Eerste Kamer nog lang in stand: tussen 1848 en 1922 werd deze Kamer
bij periodieke verkiezingen elke drie jaar voor een derde vernieuwd, tussen 1922 en
1983 elke drie jaar voor de helft. Pas sinds 1983 wordt de Eerste Kamer om de vier
jaren geheel nieuw gekozen.
4. Een beperkt stemrecht. In het nog sterk oligarchische bestel van het midden van
de negentiende eeuw was de invoering van directe verkiezingen voor de Tweede
Kamer in de ogen van velen al een revolutionaire stap. Waarborgen voor een
verstandig bestuur werden daarom gezocht in specifieke eisen voor het (actief)
stemrecht.12 Dit bleef tot 1887 voorbehouden aan hen die een bepaald, per gemeente
wisselend bedrag betaalden aan een van de in die tijd bestaande belastingen (de
census). In de praktijk betekende dit dat tussen 1848 en 1888 slechts elf tot twaalf
procent van de mannen boven 23 jaar het stemrecht voor de Tweede Kamer had, een
cijfer dat in het bijzonder in de grote steden nog substantieel lager lag. Het aantal
kiesgerechtigden voor de Provinciale Staten liep ongeveer parallel aan dat voor de
Tweede Kamer, dat voor de gemeenten was ongeveer dubbel zo hoog.
Aan het censuskiesrecht kwam formeel een einde bij de herziening van de grondwet
in 1887. In dat jaar werd het zogenaam-
10
11
12
Zie uitvoerig hierover L. Blok, Stemmen en kiezen. Het kiesstelsel in Nederland in de periode
1814-1850, Groningen, 1987.
Zie noot 18 van hoofdstuk 4.
Zie hierover de gegevens in het Compendium voor politiek en samenleving, P.J. Oud,
Staatkundige vormgeving; een speciaal themanummer over kiesstelsels van het Tijdschrift
voor Geschiedenis (1979); en P.A. Diepenhorst, Onze strijd in de Staten-Generaal, II, Het
kiesrecht, Amsterdam, 1929, pp. 1-293.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
159
de caoutchouc-artikel in de grondwet ingevoerd dat het kiesrecht toekende aan hen
die beschikten over bij wet vast te stellen ‘kenteekenen van geschiktheid en
maatschappelijke welstand’. Bij zogenaamde Additionele Artikelen van deze
grondwetsherziening werd in 1888 het aantal kiezers ongeveer verdubbeld (met
gelijktijdige verhoging van de leeftijd voor het kiesrecht tot 25 jaar). In 1892 diende
de liberale minister J.P.R. Tak van Poortvliet een voorstel in het kiesrecht te geven
aan allen die daartoe een eigenhandig geschreven verzoek indienden en niet van de
bedeling leefden. Was zijn voorstel aangenomen, dan zou het kiezerskorps van
ongeveer twaalf procent van de mannen boven 23 jaar (tot 1887) in enkele jaren zijn
uitgebreid tot bijna 75 procent van de mannen boven 25 jaar - een snelle en massale
uitbreiding die een grote schok voor het bestel had kunnen betekenen. De
kamermeerderheid amendeerde het voorstel echter door strengere eisen te stellen
dan Tak wilde. Tak lokte een ontbinding van de Tweede Kamer uit die binnen alle
bestaande politieke groeperingen tot strijd leidde tussen voor- en tegenstanders van
het wetsvoorstel (respectievelijk Takkianen en anti-Takkianen genoemd). Het
bestaande kiezerskorps bracht weinig verandering in de zittende leden teweeg, hetgeen
Tak tot aftreden dwong.
Enkele jaren nadien, in 1896, bracht S. van Houten een nieuwe kieswet tot stand
die een zogenaamd attributief kiesrecht invoerde. Mannen boven 25 jaar konden
voortaan het kiesrecht verwerven niet slechts door het betalen van een bepaalde
belastingsom, maar ook door te voldoen aan andere criteria: het betalen van een
bepaalde huur, het bezit van een bepaald spaargeld of pensioen, het afgelegd hebben
van bepaalde examens en dergelijke. Het aantal kiezers steeg tot ongeveer vijftig
procent van de volwassen mannelijke bevolking in 1897. Als gevolg van de stijgende
economische welvaart groeide het kiezerskorps nadien gestaag tot ongeveer 63
procent van de mannen boven 25 jaar in 1913. Een definitieve wetswijziging kwam
echter pas tot stand tijdens de grondwetsherziening van 1917 die het algemeen kies-
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
160
recht voor mannen invoerde en voor vrouwen mogelijk maakte (een stap die kort
daarop in 1919 door de initiatiefwet-Marchant ook werd gezet).
Wel bleef nog lang een relatief hoge leeftijdsdrempel bestaan voordat een burger
stemgerechtigd was: 25 jaar tussen 1922 en 1946, 23 jaar tot 1967, 21 jaar tot 1972,
18 jaar pas daarna.
Beperkt bereik van het electoraal mandaat
Al werden de eisen van het actief en passief kiesrecht in de loop der tijd sterk
verruimd, het bereik van het kiesrecht bij de aanwijzing van overheidsfunctionarissen
bleef beperkt. Direct kiesrecht gold vanouds slechts voor drie algemene
vertegenwoordigende lichamen: de Tweede Kamer, de Provinciale Staten en de
gemeenteraden. Daar zijn in recente tijd de Europese verkiezingen bijgekomen,
alsmede in sommige grote steden verkiezingen voor deelgemeenteraden (en tussen
gemeenten en provincies ooit de intussen weer afgeschafte Rijnmondraad). Maar
voor de bezetting van alle overige overheidsfuncties gelden procedures die níet aan
directe volkskeus zijn onderworpen: vererving (bij het koningschap), benoeming
(bijvoorbeeld voor alle ambtenaren verbonden aan departementen van algemeen
bestuur), coöptatie (bij de samenstelling van belangrijke organen waarbij de zittende
colleges een in de praktijk bindend voordrachtsrecht hebben). Directe
volksstemmingen zijn in Nederland na de Bataafs-Franse tijd niet meer gehouden.
Aan het beginsel van benoeming van belangrijke politieke functionarissen
(commissarissen van de Koningin, burgemeesters) is vastgehouden. De keuze van
de ministers moge politieke momenten kennen doordat zij geacht worden het
vertrouwen van het parlement te bezitten, dat wil niet zeggen dat zij alleen gevonden
kunnen worden uit verkozen vertegenwoordigers. Sterker nog: zoals zal blijken
wanneer wij de bevoegdheidsverdeling tussen regering en parlement nader zullen
bezien, is vanouds vastgehouden aan een zekere zelfstandigheid van de regering. De
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
161
gedachte dat het parlement te zeer de spreekbuis van het ‘volk’ zou zijn, was nog in
de jaren dertig van deze eeuw voor velen een argument om zich te verzetten tegen
een veronderstelde uitholling van het overheidsgezag in het algemeen en van de
positie van de Kroon in het bijzonder.13
Ook op andere wijze is het bereik van de stem beperkt gebleven. Voor 1917 gold
bij de Tweede-Kamerverkiezingen een districtenstelsel, waardoor elke kiesgerechtigde
alleen kon stemmen op kandidaten in het eigen district. Sindsdien geldt het systeem
van evenredige vertegenwoordiging waardoor kiezers slechts kunnen stemmen op
partijlijsten. De formele mogelijkheid een voorkeurstem uit te brengen is daarbij
bewust beperkt gebleven, zodat in de praktijk niet de kiezers, maar de kandiderende
partijen in hoofdzaak bepalen wie er voor bepaalde partijen in de Tweede Kamer
plaatsnemen.
Alternatieve mogelijkheden van vertegenwoordiging
Oude tradities hebben ertoe geleid dat vormen van ‘organische’ vertegenwoordiging
een zekere legitimiteit behielden naast het ‘individualistische’ kiesrecht. Dit gold
voor de samenstelling van de waterschapsbesturen waarbij het kiesrecht gewogen
werd naar grondbezit. Maar het werd ook als algemener beginsel voor politieke en
maatschappelijke organisaties gepropageerd. Liberalen spraken van de noodzaak
van het ‘wekken van zelfstandige kracht’ (Thorbecke), calvinisten van ‘soevereiniteit
in eigen kring’ (Abraham Kuyper), katholieken van ‘solidarisme’ en ‘subsidiariteit’,
socialisten van ‘functionele decentralisatie’. Naarmate de overheidstaak werd
uitgebreid, won de gedachte aan vertegenwoordiging van ‘betrokkenen’ bij de
samenstelling van tal van nieuwe organen (bijvoorbeeld de PBO en instanties van de
zich ontwikkelende verzorgingsstaat) aan nieuwe kracht.
13
Voor een overzicht van denkbeelden in bewust autoritaire bewegingen, zie A.A. de Jonge,
Crisis en crittek der democratie. Antidemocratische stromingen en de daarin levende
denkbeelden over de staat in Nederland tussen de wereldoorlogen, Assen, 1968.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
162
In tal van raden en uitvoerende organen ontstond een toenemende verstrengeling van
de overheid en private actoren.14 Sommigen wensten dergelijke ontwikkelingen door
te trekken naar het hoogste politieke niveau, bijvoorbeeld door de Eerste Kamer in
de toekomst ‘organisch’ samen te stellen, of door aan de direct verkozen Tweede
Kamer ‘deelparlementen’ toe te voegen.15
II De ontwikkeling van instituties: machtsbeperking
Zwakke absolutistische tradities
In de meeste landen van het Europese continent heeft de democratie zich moeten
ontwikkelen tegenover een traditie van een absoluut koningschap. Daarbij ontstonden
twee contrabewegingen: die van de liberale rechtsstaat en die van de Rousseauistische
leer van de volkssoevereiniteit. De ontwikkeling in Nederland wijkt van dit - overigens
ietwat stereotiepe - beeld af. Politieke onafhankelijkheid ontwikkelde zich, zoals in
hoofdstuk 5 aangegeven, in de zestiende en zeventiende eeuw op basis van een
opstand die bovenal in het teken stond van de wil tot behoud van particularistische
vrijheden. Twee eeuwen lang was daarom geen sprake van politieke eenheid of
absolute macht. Vrijwel zelfstandige politieke actoren in stad en gewest vormden
via de trap van de gewestelijke Statenvergaderingen de Staten-Generaal, die bij
belangrijke zaken alleen via imperatief mandaat en ruggespraak, na moeizame
onderhandelingen konden komen tot eenstemmig genomen besluiten.16 Dit aloude
particularisme werkte in twee opzichten door: het verklaart het sterke accent dat
14
15
16
Zie J.W. de Beus en J.A.A. van Doorn red., De interventiestaat, Meppel, 1984.
Zie J. van Putten, Demokratie in Nederland, Utrecht, 1975.
Zie R. Fruin, Geschiedenis der staatsinstellingen in Nederland tot den val der Republiek, 2e
druk bijgewerkt door H.T. Colenbrander 1922, herdruk Den Haag, 1980; S.J. Fockema
Andreae, De Nederlandse staat onder de Republiek, Amsterdam, 1962.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
163
na 1795 werd gelegd op de noodzaak van een eenheidsstaat, maar het bood tegelijk
een tegenwicht tegen te ver doorgevoerde consequenties daarvan, of het nu ging om
het een-en-ondeelbaar gezag van een koning of van een abstract volk. Het belang
daarvan is zowel in het politieke denken als in de feitelijke ontwikkeling van de
staatsinstellingen in de negentiende en twintigste eeuw aanwijsbaar.
Centraal gezag, eenheid en verscheidenheid
De basis van de moderne eenheidsstaat werd gelegd in de Bataafs-Franse tijd, tussen
1795 en 1813. Duidelijker dan in de Republiek kwamen centrale regeringsorganen
tot stand die rechtstreeks de bevolking bonden: een nationale regering, met als centraal
punt sinds 1806 (en na 1813) het koningschap, een volksvertegenwoordiging,
nationale rechters, een centraal ambtenarenapparaat. Maten en wetten, belastingen
en onderwijs werden tot meer eenheid gebracht. Aan discriminatie van
kerkgenootschappen en hun lidmaten werd na 1795 juridisch een einde gemaakt.
Grondrechten werden geproclameerd en gelijkheid voor de wet ingevoerd. Voor het
eerst werd de ingezetene van stad of provincie nu individueel onderdaan van één
staat.
Over het proces van eenmaking bestaan tussen historici duidelijke
interpretatieverschillen, juist waar het gaat om de vraag of deze eenmaking per saldo
tot de democratisering bijdroeg of niet. Sommige historici (die door hun tegenstanders
wel worden aangeduid als een ‘conciliante school’) leggen er de nadruk op dat de
kracht van het aloude pluralisme op den duur voorkwam dat in Nederland alsnog
een absoluut staatsbestel ontstond. Zij wijzen op de strijd na 1795 van ‘federalisten’
en ‘moderaten’, die het streven van ‘unitarissen’ naar een al te centralistisch bestel
zochten te blokkeren. Zij zien een doorlopende lijn tussen de oude Republiek en de
makers van de grondwetten van 1814 en 1815, zoals de traditionele regent Van
Hogendorp, die zich zou blijven verzetten tegen een te persoonlijk regime van de
nieuwe
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
164
koning Willem I en die op het eind van zijn leven een grondlegger van liberalistische
opvattingen zou worden.17 Hun radicale tegenstanders leggen juist de nadruk op de
cesuur die 1795 betekende. Want pas nadien ontstond een werkelijke staat die oude
groepsvoorrechten kon doorbreken en die vorm kon geven aan nieuwe individuele
grondrechten van burgers, zoals de gelijkheid voor de wet en de gelijkstelling van
godsdiensten. In deze visie is het de verdienste van koning Willem I dat deze na 1813
een volledige restauratie van Republikeinse voorrechten wist te voorkomen. Daarom
kon uiteindelijk een proces van verdere groei naar gelijkheid optreden waardoor in
1848 de basis kon worden gelegd voor een echte parlementaire democratie.18 Deze
discussie is in wezen het produkt van verschillende interpretaties van democratie en
processen van democratisering.19
Grondwet, grondrechten en de onafhankelijke rechter
In 1813 aanvaardde Willem I de soevereiniteit ‘onder waarborging eener wijze
Constitutie, welke uwe Vrij heid tegen volgende mogelyke misbruiken verzekert.’20
Zoals wij hierna zullen zien, was de macht van de nieuwe koning dermate omvangrijk
dat sommigen hebben gesproken van een verlaat verlicht-despotisch regime. Maar
tegelijkertijd was er ook een constitutioneel
17
18
19
20
Zie vooral P. Geyl, Geschiedenis van de Nederlandse stam, Amsterdam, 1952, delen V en
VI. Zie voorts het grote overzichtswerk van E.H. Kossmann, De Lage Landen 1780-1940,
Amsterdam, 1976 (waarin Nederland en België vergelijkend worden behandeld), en C.B.
Wels red., Vaderlands verleden in veelvoud, 2de druk, 2 dln., Den Haag, 1980, passim.
Zie bijvoorbeeld C.H.E. de Wit, De Nederlandse revolutie van de achttiende eeuw, 1780-1787.
Oligarchie en proletariaat, diss. Amsterdam, 1965; Idem, Thorbecke en de wording van de
Nederlandse natie, Nijmegen, 1980.
Voor een uitvoeriger uiteenzetting van deze problematiek zie H. Daalder, ‘Oud-Republikeinse
veelheid en democratisering in Nederland’, Bijdragen en Mededelingen betreffende de
Geschiedenis der Nederlanden, 102 (1987), pp. 516-531 (ook herdrukt in Idem, Politiek en
historie, Amsterdam, 1990, pp. 64-80).
Proclamatie van 2 december 1813, in facsimile afgedrukt in Algemene Geschiedenis der
Nederlanden, XI, p. 209.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
165
bestel dat zowel machtsbeperking als machtsdeling inhield. Al vanaf 1814 kan men
een drietal voor de rechtsstaat kenmerkende elementen onderscheiden:
1. Een grondwettelijk bestel. Sinds de grondwetten van 1814 en 1815 kent
Nederland een constitutioneel bestel dat de samenstelling en de bevoegdheden van
de belangrijkste overheidsorganen vastlegt. Alle latere wijzigingen in dit bestel tot
1983 zijn tot stand gekomen in de vorm van amenderingen van de grondwet van
1815, die vooral in 1848 en 1917 ingrijpend waren. Pas in 1983 kwam een geheel
nieuwe grondwet tot stand die echter in hoofdzaak een technisch-juridische codificatie
bevatte van een historisch gegroeid systeem.
Een grondwet wordt veelal beschouwd als een ‘hogere’ wet dan een normale wet.
Zij is dat ook in zoverre dat voor wijziging van de grondwet een verzwaarde procedure
geldt (een grondwetsherziening behoeft in eerste instantie in de Tweede en Eerste
Kamer een gewone meerderheid; na kamerontbinding moet het wetsvoorstel echter
ten tweede male, door beide nieuw-verkozen Kamers worden goedgekeurd waarbij
dan een tweederde meerderheid vereist is). Een nieuwe koning, nieuwe ministers en
kamerleden leggen bovendien een eed of belofte van trouw aan de grondwet af.
Schending van de grondwet kan zware verwijten oproepen. De grondwet is echter
niet in die zin een hogere wet dat rechters door Koning en Staten-Generaal
aangenomen wetten aan de grondwet mogen toetsen en wegens strijdigheid daarmee
buiten toepassing laten: rechters in Nederland missen een formeel toetsingsrecht aan
de grondwet. Wel kunnen verdragen voor zover deze voor ieder verbindende
bepalingen bevatten een rechtsgrond voor toetsing bieden. Aangezien daartoe ook
behoort het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (1950) houdt deze
nieuwe, naoorlogse ontwikkeling een vergaande mogelijkheid voor uitbreiding van
rechterlijke toetsing in.
2. Machtsbeperking door grondrechten. Naar Amerikaans en Frans voorbeeld
aanvaardde de Nationale Vergadering kort na 1795
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
166
een Nederlandse verklaring van de rechten van de mens. Plechtige bepalingen
daaromtrent kwamen ook voor in nieuwe grondwetten van 1798 en latere jaren.
Verschillende van deze verworvenheden werden nadien behouden. De grondwet van
1814 garandeerde de vrijheid van de fysieke persoon, toegang tot de rechter,
openbaarheid van de rechtspraak en de vrijheid en gelijkheid van godsdienst. In 1815
kwamen daar bij: de gelijkheid voor de wet, gelijke benoembaarheid, het recht van
petitie, de vrijheid van de drukpers en het recht op eigendom. Deze werden bij de
grondwetswijziging van 1848 aangevuld met het recht van vereniging en vergadering,
de vrijheid van onderwijs en het briefgeheim. Daarna vond een grote uitbreiding
vooral plaats bij de vaststelling van de nieuwe grondwet van 1983 die discriminatie
wegens godsdienst, ras, geslacht of welke grond dan ook, verbood; expliciet het
actief en passief kiesrecht waarborgde; het bekende beginsel opnam dat een feit niet
strafbaar is zonder voorafgaande strafbepaling; en de eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer alsmede de onaantastbaarheid van het lichaam garandeerde. De meeste
van deze grondrechten worden wel aangeduid als klassieke grondrechten; sommige
daarvan bieden in het bijzonder waarborgen tegen machtsmisbruik voor de individuele
persoon, andere garanderen de mogelijkheid zogenaamde politieke rechten uit te
oefenen, die voor het functioneren van een open, democratisch bestel onmisbaar zijn.
Daarnaast spreekt men van sociale grondrechten die een positief optreden van de
kant van de staat veronderstellen. Zo bracht de nieuwe grondwet van 1983 het recht
op rechtsbijstand en de vrijheid van arbeidskeuze, alsmede de uitspraak dat de
overheid voorwaarden zou scheppen of zorg zou dragen voor, dan wel wettelijke
regelingen zou treffen ter zake van werkgelegenheid, woongelegenheid,
bestaanszekerheid, bijstand, bewoonbaarheid en milieu, volksgezondheid,
maatschappelijke en culturele ontplooiing en dergelijke.
3. Een onafhankelijke rechterlijke macht. De grondwetten van 1814 en 1815
schiepen al duidelijke garanties voor het bestaan
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
167
van een onafhankelijke rechterlijke macht. Zij bevestigden het beginsel van gelijkheid
voor de wet, bepaalden dat niemand van de rechter afgehouden kon worden en eisten
in beginsel openbare rechtszittingen. Hogere rechters werden voor het leven benoemd
en waren onafzetbaar, tenzij bij rechterlijk vonnis. De grondwet legde het beginsel
van eenheid van rechtspraak vast in de bepaling dat overal in het land in naam des
Konings recht zou worden gesproken. Juist in de eerste helft van de negentiende
eeuw werd ook bewust gestreefd naar eenheid en objectivering van wetgeving via
codificatie naar overwegend Frans model.
Niettemin bleven lang onduidelijkheden bestaan over de verhouding tussen de
drie machten en de rol van de rechter daarbij. Zo wist Willem I aanvankelijk de
zogenaamde Blanketwet (1818) door te zetten, die hem machtigde verordeningen
uit te vaardigen met strafrechtelijke sancties, terwijl een speciaal Conflictenbesluit
(1820) hem de mogelijkheid gaf in rechtsgedingen te interveniëren wanneer daarbij
de rechten van de uitvoerende macht in het geding konden zijn. Dergelijke voorrechten
zouden in de loop der negentiende eeuw via rechterlijke vonnissen en
grondwetswijzigingen afgeschaft worden. Wel bleef nog lang (onder zowel Franse
als Duitse invloed) de opvatting bestaan dat gezien het beginsel van de scheiding der
machten de gewone rechter halt had te houden voor het freies Ermessen van de
overheid. Waar toch in toenemende mate mogelijkheden voor beroep tegen een zich
uitdijende overheid wenselijk werden geacht, schiepen in de loop van de twintigste
eeuw vele nieuwe wetten mogelijkheden voor administratief beroep en administratieve
rechtspraak, zonder dat dit vooreerst tot een duidelijk systeem leidde. Later zou ook
de gewone rechter zich veel actiever gaan opstellen in zaken waarbij de overheid
partij was.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
168
III De ontwikkel ing van instituties: machtsdeling
Koning, ministers en parlement
De afpaling van de bevoegdheden van de koning, de ministers en de
volksvertegenwoordiging beheerste de gehele negentiende eeuw. In het geding waren
vooral competenties ten aanzien van wetgeving en begroting, de ministeriële
verantwoordelijkheid, de vertrouwensregel en de toekenning en het gebruik van
effectieve instrumenten van parlementaire controle.21
Men spreekt over de periode 1813-1848 wel als constitutionele monarchie, over
die na 1848 als parlementaire monarchie, om aan te geven dat het gewicht duidelijk
in de richting van het parlement verschoof. Belangrijk is vast te stellen dat er reeds
in 1814 een volksvertegenwoordiging kwam, onder de oude, prestigieuze titel van
Staten-Generaal, en dat vrijwel direct enkele belangrijke garanties voor de
onafhankelijkheid van dit lichaam grondwettelijk werden vastgelegd. Zo werd in
1815 bepaald dat het parlement in ieder geval elk jaar voor ten minste twintig dagen
bijeen zou komen, en tevens besloten dat de vergaderingen van de Tweede Kamer
openbaar zouden zijn (dat werd voor de Eerste Kamer pas in 1848 het geval). Vanaf
het begin gold de immuniteit van volksvertegenwoordigers, dat wil zeggen de
grondwettelijke garantie dat leden van de Staten-Generaal voor
21
Zie voor deze ontwikkelingen in het bijzonder H. Dooyeweerd, De ministerraad in het
Nederlandse staatsrecht, Amsterdam, 1917; R. Kranenburg, Het Nederlandse staatsrecht,
8e druk bewerkt door J.L. Kranenburg, Haarlem, 1958; P.J. Oud, Het constitutioneel recht,
supplement 1953, ze druk 1970; J. Valkhoff red., Grondwet en maatschappij in Nederland
1848-1948, Den Haag, 1948; E. van Raalte, Staatshoofd en ministers. Nederlands
constitutionele monarchie historisch-staatsrechtelijk belicht, Zwolle, 1971; S.J. Fockema
Andreae en H. Hardenberg red., 500 jaren Staten-Generaal in de Nederlanden, Assen, 1964;
A. Postma e.a. red., t.a.p. Zie voorts: P.J. Oud, Staatkundige vormgeving, de daar genoemde
literatuur en de hoofdstukken ‘Ministers, ministerraad en kabinetsformatie’ en ‘De
Staten-Generaal’ in: Compendium voor politiek en samenleving in Nederland.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
169
ambtsmisdrijven alleen vervolgd zouden mogen worden met toestemming van de
Staten-Generaal zelf. Aanvankelijk was de invloed van de koning op de samenstelling
van de beide Kamers groot: hij benoemde immers de leden van de Eerste Kamer tot
1848 en liet bovendien zijn invloed gelden bij de indirecte verkiezingen van de
Tweede Kamer. Maar vooral na 1848 verkreeg het parlement een werkelijk
onafhankelijk mandaat in verkiezingen die de koning en ministers niet meer konden
beheersen.
1. De wetgeving. Al direct in 1815 werd expliciet in de grondwet vastgelegd dat
‘de wetgevende macht [...] gezamenlijk door den Koning en de Staten-Generaal
[wordt] uitgeoefend.’ Zowel de Koning als de Tweede Kamer had daarbij het recht
van initiatief; zonder beider medewerking kon geen wet totstandkomen. De Tweede
Kamer kon aanvankelijk wetsvoorstellen alleen goedkeuren of afstemmen, niet
wijzigen, maar verkreeg in 1848 het recht van amendement. Vraag was in hoeverre
de Koning daarnaast originaire wetgevende bevoegdheden had, krachtens prerogatief
of rechtstreekse opdracht van de grondwet. Bovendien was het mogelijk aan de
Koning bevoegdheden te delegeren (zoals dat bij de al genoemde Blanketwet van
1818 in verregaande mate was geschied). Formeel kwam na een arrest van de Hoge
Raad van 1879 (gevolgd door een wijziging in de grondwet van 1887) vast te staan
dat verordeningen met strafbepalingen altijd op een formele wet dienden te berusten.
In de praktijk bleek het initiatief in wetgevingszaken in de bijna twee eeuwen sinds
1815 vrijwel geheel bij de uitvoerende macht te berusten: het aantal door kamerleden
ingediende wetsvoorstellen bleef altijd bescheiden, het aantal aangenomen en
gecontrasigneerde initiatiefwetten nog kleiner. Talloze wetten in formele zin bevatten
bovendien delegatiebepalingen die regering of ministers bevoegdheden bieden nadere
regelingen te treffen. Dat wil niet zeggen dat het parlement geen invloed op de
wetgeving heeft behouden. Nader onderzoek wijst uit dat de combinatie van anticipatie
aan de kant van de regering, het indienen van nota's van wijzigingen in reactie op
voorlopige ver-
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
170
slagen van de Tweede Kamer, en het feitelijk gebruik van het amendementsrecht de
wetgevende rol van met name de Tweede Kamer nog altijd van groot belang doet
zijn.22
2. Het begrotingsrecht. De toenemende invloed van het parlement valt aan de
uitbreiding van het budgetrecht duidelijk af te meten. Onder de grondwet van 1814
zou het parlement de ‘gewone’ uitgaven eens en voor al hebben goed te keuren; dit
werd eens in de tien jaar in 1815, eens in de twee jaar in 1840, jaarlijks sinds 1848.
Oorspronkelijk had het parlement slechts de keus tussen het in zijn geheel goedkeuren
of verwerpen van de voorgelegde begroting; sinds 1840 kon dit geschieden voor
afzonderlijke begrotingshoofdstukken; daarna kon dit artikelsgewijs, terwijl de
Tweede Kamer sinds 1848 ook het amendementsrecht bezat (maar niet het initiatief
bij de indiening van begrotingswetten dat aan de regering voorbehouden bleef).
Koning Willem I ontsnapte in zijn financiële faits et gestes nog in belangrijke mate
aan het toezicht van het parlement, onder meer door manipulaties met leningen en
de grondwetsbepaling dat hij alleen het opperbestuur over de koloniën bezat (waaruit
toen nog tal van baten vloeiden). Doch zijn aanvankelijk zeer grote vrijheid zou
uiteindelijk juist op het terrein van de financiën ingeperkt worden toen steeds grotere
financiële problemen, mede als gevolg van de Belgische afscheiding in 1830, de
Tweede Kamer ertoe brachten in 1839 een voorstel tot het aangaan van nieuwe
leningen met toekomstige koloniale baten als onderpand, alsook de tienjarige
begroting te verwerpen. Als gevolg daarvan traden twee ministers af, nog vóór de
formele ministeriële verantwoordelijkheid was ingevoerd.
Na 1848 heerste nog strijd over de vraag of het parlement het recht had begrotingen
te verwerpen om andere dan zakelijkfinanciële redenen. Alle ontkenningen van de
zijde van de rege-
22
Zie G. Visscher, ‘De Staten-Generaal’, in: Compendium voor politiek en samenleving in
Nederland; Idem, Parlementaire invloed op wetgeving. Inventarisatie en analyse van de
invloed van de beide Kamers der Staten-Generaal op de wetgevende activiteiten van de
kabinetten-Marijnen tot en met - Lubbers, Den Haag, 1994.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
171
ring ten spijt, geschiedde dit een aantal malen juist in het licht van
fundamenteel-politieke bezwaren tegen zittende ministers. Begrotingsdebatten
ontwikkelden zich allengs tot instrument bij uitstek voor de bespreking van het
regeringsbeleid door de Kamers, een ontwikkeling die niet onbelangrijk is, al
accepteerde de Kamer in de praktijk de aangevraagde begrotingsgelden zonder meer,
of met slechts marginale wijzigingen.
3. De ministeriële verantwoordelijkheid. Koning Willem I weigerde aanvankelijk,
zo zei hij, enig systeem te aanvaarden waarin ministers elders hun middelpunt zouden
hebben dan bij hemzelf. Er was daarom na 1814 vooreerst geen sprake van hetzij
individuele hetzij collectieve ministeriële verantwoordelijkheid. Dit veranderde na
de Belgische afscheiding. Een grondwetswijziging van 1840 vereiste voortaan een
contraseign van ministers en stelde de ministers strafrechtelijk verantwoordelijk voor
alle formele handelingen van de koning. Dit werd gevolgd door de grondwetswijziging
van 1848 die in het belangrijke artikel 53 (thans artikel 42, lid 2) verklaarde: ‘De
Koning is onschendbaar; de Ministers zijn verantwoordelijk.’
Ofschoon zowel de koning persoonlijk als ministers zich nog geruime tijd bleven
verzetten tegen de gedachte dat de Kamer zich in allerlei zaken van de uitvoerende
macht zou kunnen mengen, werd het instrument van de ministeriële
verantwoordelijkheid het middel bij uitstek voor het parlement om een controlerende
bevoegdheid te verwerven in zaken van beleid en bestuur.23
4. De vertrouwensregel. Het zojuist genoemde grondwetsartikel mocht dan het
beginsel van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid vastleggen, dat betekende
nog niet dat het parlement de samenstelling van kabinetten kon bepalen. De koning
behield na 1848 nog een belangrijke stem in het benoemen en ontslaan
23
Voor een moderne studie over de mogelijkheden en de grenzen van de ministeriële
verantwoordelijkheid, zie H.G. Lubberdink, De betekenis van de ministeriële
verantwoordelijkheid voor de organisatie van het openbaar bestuur, Deventer, 1982.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
172
van ministers. Zeker aanvankelijk was daarom het vertrouwen van de koning een
factor die een minister evenzeer had te wegen als de voor wetgeving en financiën
noodzakelijke steun van het parlement. Pas een reeks van conflicten in de jaren
1866-1868 tussen de koning en zijn ministers enerzijds en de meerderheid van de
Tweede Kamer anderzijds zou uiteindelijk een aantal grondregels van het
parlementaire stelsel vestigen. Vast kwam te staan dat de koning voortaan ministers
niet zou kunnen handhaven die expliciet het vertrouwen van de Tweede Kamer
hadden verloren, tenzij hij tot ontbinding van het parlement overging. Bleek na
ontbinding dat de nieuw-verkozen Kamer evenmin vertrouwen in de verantwoordelijke
ministers had, dan stond het de koning niet langer vrij hen te houden, laat staan voor
dezelfde zaak een tweede ontbinding door te zetten. Van een zelfstandig naar buiten
tredende koning was nadien steeds minder sprake (al kan men bijvoorbeeld niet goed
volhouden dat ministers verantwoordelijk zouden zijn voor het handelen van de
koning tijdens kabinetsformaties). Binnen de regering (tot 1983 zou men spreken
van de Kroon) kon de verhouding tussen de koning en de ministers soms conflictueus
blijven. Ook dan, zo leert niettemin het staatsrecht, is de koning onschendbaar en
blijven de ministers verantwoordelijk.
Al spreekt men sinds 1868 van de vertrouwensregel, dit houdt niet in dat zich in
Nederland de gewoonte ontwikkelde in formele moties het vertrouwen vast te leggen
(bijvoorbeeld bij het optreden van een nieuw kabinet). De vertrouwensregel geldt
eerder negatief dan positief: een minister die blijkens een motie van wantrouwen
niet langer het vertrouwen van de meerderheid van het parlement heeft, kan níet
aanblijven; dat is wat anders dan dat het parlement expliciet zijn vertrouwen in
bepaalde ministers uitspreekt. Tussen een werkelijk vertrouwen en een
niet-wantrouwen kan in de praktijk een brede marge van gedogen bestaan.
5. Een dualistische verhouding? Lang bleef de opvatting heersen dat het
Nederlandse bestel duidelijk dualistisch was, met een ‘ei-
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
173
gen recht’ voor zowel regering als parlement.24 Een element daarin was de
omstandigheid dat in Nederland zich de in parlementaire systemen weinig
gebruikelijke ontwikkeling voordeed, dat ministers lange tijd in overwegende mate
werden gekozen buiten de leden van het parlement. Het werd bovendien een gewoonte
(die in de grondwetsherziening van 1938 ook staatsrechtelijk werd vastgelegd) dat
ministers-in-functie niet tevens lid van een van de Kamers konden zijn (behoudens
een korte overbruggingsperiode ten tijde van de formatie van een nieuw kabinet).
Een dualisme werd ook gezien in andere ontwikkelingen in de politieke praktijk.
Ministers blijven vrij door het parlement aangenomen moties naast zich neer te leggen
(tenzij het gaat om een motie van wantrouwen). Zij behoeven door het parlement
gevoteerde gelden niet uit te geven. De Kamers kunnen een minister of kabinet niet
dwingen een contraseign te zetten bij door het parlement aangenomen (initiatief)
wetten. Ministers kunnen op voorhand verklaren dat zij een mogelijk besluit van de
Kamers onaanvaardbaar vinden. Zij stellen daarmee individueel de portefeuillekwestie
of collectief (bij monde van de minister-president) de kabinetskwestie. Zet het
parlement dan toch door, dan kan het ontslag van de betrokken minister of ministers
volgen, dan wel een besluit het onderhavige wetsontwerp in te trekken, maar ook
een kamerontbinding.
Mede als gevolg van de in hoofdstuk 7 en 8 te behandelen ontwikkeling van
politieke partijen ontstonden aan het einde van de negentiende eeuw meer vaste
politieke meerderheden, en werd de betekenis van partijpolitieke factoren in de
samenstelling van kabinetten en de keuze van ministers groter. De opvatting kon
groeien dat uiteindelijk het politieke zwaartepunt niet bij de regering lag, doch bij
de direct verkozen Kamer, dan wel in feite bij de kamermeerderheid. Door meer
gedetailleerde regeerakkoorden ontstond er een hechtere binding tussen de re-
24
Zie voor een mooi overzicht vooral A.M. Donner, ‘Grondwetsstudie in Nederland 1848-1948’,
in: J. Valkhoff red., t.a.p., pp. 327-362.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
174
gering en de parlementaire meerderheid, die beider vrijheid in perkte. Het aantal uit
het parlement afkomstige bewindslieden nam substantieel toe, al worden ook thans
nog ministers frequent van buiten het parlement benoemd.25
6. Uitbreiding van de parlementaire machtsmiddelen.26 Het parlementaire
instrumentarium werd in de loop der tijden aanzienlijk uitgebreid. Wij noemden al
beginselen als immuniteit, openbaarheid, en (voor de Tweede Kamer) het recht van
initiatief sinds 1815 en van amendement sinds 1848. Beide Kamers beschikken
sedertdien ook over het recht van enquête en het recht van interpellatie. In de praktijk
ontwikkelde zich daarnaast eerst het schriftelijk en vervolgens ook het mondeling
vragenrecht waarvan vooral leden van de Tweede Kamer in de laatste decennia op
grote schaal gebruik maken.
Niettemin groeide het overwicht van de regering, waarbij de beschikbaarheid van
een uitgebreid ambtelijk apparaat de ministers een grote voorsprong geeft op
individuele kamerleden. Het verlangen om over onafhankelijke steun van deskundigen
te beschikken werd aanleiding voor de Tweede Kamer een reeks maatregelen te
treffen ten aanzien van haar eigen bewerktuiging. Het ledental (dat na 1888 op
honderd was vastgesteld) werd bij grondwetswijziging in 1956 tot 150 leden
uitgebreid, waardoor binnen de fracties een grotere mate van specialisering mogelijk
werd. Een verhoging van de financiële vergoedingen aan kamerleden maakte het na
1968 mogelijk dat deze hun functie full-time konden uitoefenen. De Tweede Kamer
voerde sinds het begin van de jaren vijftig een uitgebreid commissiestelsel in. Deze
commissies vergaderen frequent met ministers, in toenemende mate in het openbaar.
Tevens organiseren zij meer en meer
25
26
Zie voor gegevens W.P. Bakema en W.P. Secker, ‘Vakbekwame ministers’, in: R.B. Andeweg
red., Ministers en ministerraad, Den Haag, 1990, pp. 71-95; W.P. Secker, Ministers in beeld.
De sociale en functionele herkomst van de Nederlandse ministers (1848-1990), diss. Leiden,
1991.
Zie vooral G. Visscher, t.a.p.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
175
hoorzittingen. De diensten van de Tweede Kamer en de staven van individuele
kamerleden en -fracties werden vooral in recente jaren sterk uitgebreid. Daarnaast
maakt de Kamer voor het eerst na jaren weer daadwerkelijk gebruik van haar
bevoegdheid parlementaire enquêtes in te stellen.
Overige institutionele controleorganen
Naast de Staten-Generaal, de rechterlijke macht en verschillende administratieve
rechters ontwikkelden zich in de loop der jaren nog andere controleorganen die voor
vragen van machtsverdeling en machtsbeperking niet zonder belang zijn. Wij laten
daarbij procedures binnen de ambtelijke organisaties terzijde, al zijn bijvoorbeeld
de speciale bevoegdheden van de ministers van Financiën en Binnenlandse Zaken
tegenover de andere departementen niet zonder belang, en kent elk departement tal
van interne controleprocedures ter zake van financiën, personeel, organisatie en
dergelijke. Als onafhankelijke controleorganen op het rijksniveau zijn vooral de
aloude Algemene Rekenkamer, de Raad van State en de sinds 1982 werkzame
nationale ombudsman van belang.
De controlerende bevoegdheden van de Rekenkamer zijn in de loop der jaren
aanzienlijk uitgebreid; naast kwesties van rechtmatigheid kwamen ook zaken van
doelmatigheid tot haar werkterrein te behoren. De nationale ombudsman onderzoekt
klachten van burgers over onjuist optreden van de overheid waarvoor geen
appelmogelijkheden bestaan; deze functionaris heeft daarbij in de praktijk een
belangrijk deel van de taak overgenomen die ooit de Commissie van Verzoekschriften
van de Tweede Kamer had.
De Raad van State is evenals de Algemene Rekenkamer een van de oude Hoge
Colleges van Staat. Hij brengt advies uit over alle wetsontwerpen en algemene
maatregelen van bestuur. In 1980 is besloten deze adviezen te publiceren, met als
gevolg dat de advieswerkzaamheden van de Raad van State ook aan direct
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
176
Overzicht van de ontwikkelingen van het constitutioneel stelsel (1814-1917)
1
Grondwet(sherzieningen) 1814
1815
1840
2
Samenstelling één Kamer
volksvertegenwoordiging
twee Kamers
idem
TK 110 leden
TK 58 leden
EK 40-60
EK 20-30
leden
leden
55 leden
3
Kiesstelsel
Eerste Kamer
benoemd door Koning voor het leven,
aanzienlijken hoven 40 jaar
Tweede Kamer getrapt verkozen door leden van Provinciale
Staten, die zelf samengesteld waren uit
vertegenwoordigers van ridderschappen, steden
en de landelijke stand, boven 30 jaar
4
Kiesrecht
sterk verschillend in steden en platteland
5
Ontwikkeling ministeriele
strafrechtelijke
ministeriële
verantwoordelijkheid aan Koning ministeriële
verantwoordelijkheid alleen
verantwoordelijkheid;
contraseign
6
Wetgevende bevoegdheid (parlementaire rechten)
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
Immuniteit
leden voor ambtsmisdrijven alleen vervolgbaar
met toestemming Staten-Generaal
1
Grondwet(sherzieningen) 1848
1887
1917
2
Samenstelling idem
volksvertegenwoordiging
idem
idem
3
Kiesstelsel
Eerste Kamer
indirect verkozen door Provinciale Staten (tot
1887 1 op 3000, daarna 1 op 1500 hoogst
aangeslagenen in belasting boven 30 jaar)
Tweede Kamer direct verkozen
via absoluut
meerderheidsstelsel
in kiesdistricten
van 1-3 leden;
om de twee jaar
treedt de helft
af
4
Kiesrecht
vaste
enkelvoudige
kiesdistricten;
idem ook in
grotere steden
(1896)
evenredige
vertegenwoordiging;
lijstverbinding
tussen 18
kieskringen
Kieswet 1850: 1888: 26%
algemeen
stemrecht:
11% mannen
boven
1896: 49%
mannen boven
23: 1917
23 jaar
1910: 63%
vrouwen boven
23: 1919
mannen boven
25 jaar
5
Ontwikkeling Koning onschendbaar; ministers verantwoordelijk
ministeriële
met adviserende stem in beide Kamers;
verantwoordelijkheid ontbindingsrecht; uitkomst 1866-1868 veelal
beschouwd als definitieve vestiging van
parlementaire stelsel
6
Wetgevende bevoegdheid (parlementaire rechten)
Immuniteit
leden niet vervolgbaar voor adviezen in
vergadering uitgebracht
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
177
Initiatief
Koning en Tweede Kamer
Amendement
niet toegestaan
alleen Tweede Kamer
Openbaarheid
Inlichtingen
Enquête
7
Begrotingsrecht
algemeen
parlement kan alleen gehele
idem, maar
budget aanvaarden of verwerpen stemming per
hoofdstuk
goedkeuring
normale
uitgaven eens
en voor al;
bijzondere
uitgaven zoals
voor oorlog
jaarlijks
gewone uitgaven tweejaarlijks
tienjaarlijks;
buitengewone
uitgaven
jaarlijks
8
Onafhankelijkheid leden Hoge Raad en Gerechtshoven aanstelling
rechterlijke
voor het leven
macht
9
Grondrechten
vrijheid fysieke gelijkheid voor de wet; gelijke
persoon;
benoembaarheid; recht van
toegang tot
petitie; vrijheid van drukpers;
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
rechter;
openbaarheid
rechtspraak;
vrijheid van
godsdienst
Initiatief
Koning en
Tweede Kamer
Amendement
alleen Tweede
Kamer
vrijheid van woning; recht op
eigendom
Openbaarheid beide Kamers
7
Inlichtingen
beide Kamers
Enquête
alleen Tweede beide Kamers; Eerste Kamer
Kamer
nooit gebruikt
Begrotingsrecht
algemeen
Tweede Kamer recht van amendement; verdere
uitsplitsing begrotingshoofd stukken in
afzonderlijke artikelen
goedkeuring
jaarlijks
8
Onafhankelijkheid rechterlijke macht
9
Grondrechten
recht van vereniging; recht van vergadering;
vrijheid van onderwijs; briefgeheim
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
178
politiek gewicht gewonnen hebben. Daarnaast is vooral de administratiefrechtelijke
rol van de Raad van State sterk uitgebreid. Vanaf 1974 vervulde zijn Afdeling voor
de geschillen van bestuur een adviserende rol bij beroepen op de Kroon, die met de
invoering van de Tijdelijke Wet Kroongeschillen in 1988 een rechtsprekende werd.
Met de invoering van de Wet Administratieve Rechtspraak Overheidsbeschikkingen
(AROB) in 1976 fungeerde daarnaast de Afdeling rechtspraak als bevoegde
administratieve rechter bij beroepen tegen een groot aantal overheidsbeschikkingen.
Per 1 januari 1994 zijn, met de inwerkingtreding van de Algemene Wet Bestuursrecht,
beide afdelingen samengevoegd in de Afdeling bestuursrechtspraak, die deels in
eerste en enige instantie, en voor het overige in hoger beroep als administratieve
rechter optreedt.
Decentralisatie
Bovenstaande schets van de ontwikkeling van politieke instituties in Nederland
behandelde vrijwel uitsluitend het rijksniveau. De belangrijke problematiek van de
rol van lagere overheidsorganen, in het bijzonder de provincies en de gemeenten,
wordt hier slechts gesignaleerd zonder dat deze een eigen behandeling verkrijgt. Men
bedenke echter dat in zaken van burgerschap en feitelijk bestuur, maar ook voor de
feitelijke machtsverhoudingen binnen de overheidsorganisatie, vragen van autonomie
en zelfbestuur een vitaal onderdeel vormen van de werking van het politiek systeem.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
179
7 De ontwikkeling van politieke partijen
I Legitimatie van partijstrijd
Voor de ontwikkeling en de werking van een democratisch bestel gaat het niet alleen
om institutionele regelingen zoals in hoofdstuk 6 beschreven. Kwam R.A. Dahl niet
tot de term ‘polyarchie’, toen hij zowel een systeem van louter institutionele cheeks
and balances (‘Madisonian Democracy’), als een van volkssoevereiniteit in de trant
van Rousseau (‘Populist Democracy’) op logische en empirische gronden wraakte?
Dahl onderscheidde twee ontwikkelingslijnen in processen van democratisering, die
hij respectievelijk omschreef als ‘open competition’ (vrije concurrentie) en
‘inclusiveness’ (de mate waarin delen van een bevolking het recht hebben om politiek
te participeren).1 In Nederland gaat de ontwikkeling van legitieme concurrentie
onmiskenbaar aan een meeromvattende politieke deelname vooraf.
Als belangrijke momenten in de erkenning van het goed recht van oppositie2 kan
men de volgende factoren in de Nederlandse geschiedenis onderscheiden: 1. de ‘vele
humeuren’ van de Republiek; 2. de gelijkstelling van de godsdiensten in de
Bataafs-Franse tijd; 3. de constitutionele garanties van 1814-1815; 4. de
grondwettelijke uitbreiding van politieke grondrechten in 1848;
1
2
Zie R.A. Dahl, Polyarchy. Participacion and Opposition, New Haven, 1971.
Zie uitvoeriger over dit thema H. Daalder, ‘The Netherlands: Opposition in a Segmented
Society’, in: R.A. Dahl ed., Political Oppositions in Western Democracies, New Haven,
1966, pp. 188-236.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
180
en 5. de ontwikkelingen in het kader van een liberale democratie nadien.
1. Oud-Republikeinse veelheid.3 De Republiek, wij zagen het in hoofdstuk 5, werd
geboren uit regionale verscheidenheid. Mede op grond daarvan kende zij een
praktische tolerantie van ideologische verschillen. Bij afwezigheid van een sterk
centraal gezag kwam het daarom onvermijdelijk tot een door allen erkende, dus in
belangrijke mate legitieme public contestation. Hang naar autonomie en accommodatie
tussen een veelheid van politieke actoren vormden een oud-vaderlandse erfenis, lang
voordat zij opnieuw als ‘spelregels’ werden onderscheiden in de pacificatiedemocratie
die zich in Nederland in de negentiende en twintigste eeuw ontwikkelde.4
2. Gelijkstelling van de godsdiensten. In de loop van de Opstand was de Hervormde
Kerk geworden tot de bevoorrechte kerk die uiteindelijk de meerderheid van alle
Nederlanders zou omvatten. Dat belette niet dat de katholieken een aanzienlijke
minderheid bleven in het volkrijke westen van de Republiek, en zelfs de overgrote
meerderheid vormden in de later bij de Zeven Provinciën gevoegde en door deze
bestuurde Generaliteitslanden Brabant en Limburg. Daarnaast waren er kleine
protestantse kerkgenootschappen als doopsgezinden, luthersen en remonstranten,
terwijl ook twee ‘Joodsche Naties’ erkende minderheden vormden. De ambten waren
in de Republiek in beginsel aan lidmaten van de Hervormde Kerk voorbehouden.
De hervormden verkregen tijdens de Opstand de bestaande kerkgebouwen; andere
gelovigen moesten het met schuilkerken doen. Het is daarom niet toevallig dat zich
in de Patriottenbeweging aan het einde van de achttiende eeuw verhoudingsgewijs
veel niet-hervorm-
3
4
Uitgebreider H. Daalder, ‘Oud-Republikeinse veelheid en democratisering in Nederland’,
Bijdragen en Mededelingen betreffende de Geschiedenis der Nederlanden, 102 (1987), pp.
316-331 (herdrukt in Idem, Politiek en historie, Amsterdam, 1990, pp. 64-80).
Zie Arend Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek,
Amsterdam, 1968; vele herdrukken.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
181
den roerden. Het werd een blijvende verworvenheid van de Bataafs-Franse tijd dat
gelovigen van verschillende kerkgenootschappen in beginsel gelijkstelling verkregen.
3. Constitutionele garanties in de grondwetten van 1814 en 1815. De gelijkstelling
van de godsdiensten werd na 1813 gehandhaafd, de vrijheid van drukpers in 1815
daaraan toegevoegd. Het op regionale vertegenwoordiging gebaseerde systeem van
verkiezing voor de Tweede Kamer garandeerde voorts dat ook: in de eenheidsstaat
diversiteit troef bleef. Er ontstonden zekere richtingen in de volksvertegenwoordiging
en in het land. Vanaf 1830 kon men ook spreken van een beginnende oppositie die
politieke hervormingen in het bestel nastreefde.
4. Politieke rechten in de grondwetsherziening van 1848. De ten dele door koning
Willem II zelf in gang gezette grondwetsherziening van 1848 - hij was na het
vernemen van revolutionaire ontwikkelingen in het buitenland, naar hij aan
buitenlandse diplomaten meedeelde, binnen 24 uur van zeer conservatief tot zeer
liberaal geworden - bracht nieuwe politieke rechten, in het bijzonder de
grondwettelijke erkenning van de rechten van vereniging en vergadering.5 De
toekenning tevens van de vrijheid van onderwijs zou op termijn een felle schoolstrijd
inleiden, waarin calvinisten en katholieken tot een massale mobilisatie kwamen.6 De
vrijheid van godsdienst bood tegelijk mogelijkheden voor nieuwe ontwikkelingen
in kerkelijke organisaties. In 1853 kwam het, tot verontwaardiging van degenen die
Nederland nog altijd een protestantse natie waanden, tot herstel van de
rooms-katholieke hiërarchie. Een wijziging in de kerkorde van de Nederlands
Hervormde Kerk bood mogelijkheden voor felle kerkstrijd binnen lokale gemeenten
bij het verkiezen van diakenen en ouderlingen
5
6
Zie vooral J.C. Boogman, Rondom 1848. De politieke ontwikkeling van Nederland 1840-1858,
Bussum, 1978; zie voorts P.J. Oud, Staatkundige vormgeving in Nederland 1840-1940, 10e
druk, 2 dln., bewerkt en aangevuld door J. Bosmans, Assen, 1990.
Zie bijvoorbeeld L.J. Rogier en N. de Rooy, In vrijheid herboren. Katholiek Nederland
1853-1953, Den Haag, 1953; J. Hendriks, De emancipatie van de gereformeerden, Alphen
aan den Rijn, 1971.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
182
en bij het beroepen van predikanten, lang voordat velen in het politiek pays légal tot
meedoen geroepen waren.
5. Ontwikkelingen in het kader van de liberale democratie na 1848. De
mogelijkheden voor politieke en maatschappelijke contestatie werden na 1848 verder
verruimd door verschillende maatregelen. Zo werd in 1869 het zogenaamde
dagbladzegel afgeschaft, een belasting op kranten die de ontwikkeling van een
massapers had belemmerd. In 1872 kwam het tot de opheffing van het coalitieverbod,
dat tot dan toe de organisatie van werknemers had belemmerd. Daarna kwam het tot
de oprichting van tal van volksbonden en vakverenigingen, uiteindelijk langs
levensbeschouwelijke scheidslijnen.
II De vorming van nationale politieke partijen7
Het bestel van 1848
De Nederlandse samenleving in de negentiende eeuw behield nog lang een tamelijk
traditioneel karakter waarin het gezag van de ‘aanzienlijken’ vooreerst weinig werd
aangevochten. Door een nog lange tijd weinig dynamische economie veranderde er
tot zeker het derde kwart van de eeuw niet veel in de standen- en
klassenverhoudingen.8 De overgrote meerderheid van de bevolking was weinig
ontwikkeld. De armoede was groot. Ook de traditionele ‘politieke cultuur’ droeg tot
deze situatie bij. Er was in Nederland nu eenmaal vanouds een sterke klemtoon op
het ‘eigen recht’ van de overheid. Er mocht traditioneel veel geloof
7
8
Voor een overzicht van de ontwikkeling en organisatie van politieke partijen in Nederland
en de daarover bestaande literatuur, zie vooral R.A. Koole, ‘Politieke partijen’, Compendium
voor politiek en samenleving in Nederland, hoofdstuk A1100.
Het klassieke opstel hierover is I.J. Brugmans, ‘Standen en klassen in Nederland gedurende
de negentiende eeuw’, Bijdragen en Mededelingen van het Historisch Genootschap, 74
(1960), pp. 30-52.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
183
gehecht worden aan het grote goed van de ‘vele humeuren’, dat hield niet in dat de
regering geacht werd te voldoen aan duidelijke eisen van representativiteit. Het gezag
bleef voorbehouden aan wat het ‘denkend deel van de Natie’ werd genoemd, en
diende niet in handen te komen van hen die door gebrek aan middelen en onderwijs
niet tot een werkelijk onafhankelijk oordeel in staat waren. Thorbecke formuleerde
in zijn Narede van 1869 zijn regeringsideaal van de constitutionele monarchie als
volgt:
Moest ik hare hoofdtrekken aanduiden, ik zou noemen: Zelfstandigheid
der monarchische regering met onbeperkte parlementaire
verantwoordelijkheid der Ministers; Vrijgekozen Volksvertegenwoordiging,
zelfstandig naar eigen inzigt en oordeel besluitende, zonder eenigen band
met de kiezers; de algemeene wetgeving gezamenlijk met het monarchisch
gezag uitoefenende, maar zonder deelneming aan de uitvoerende magt,
wier werking zij door middel der ministeriële verantwoordelijkheid,
controleert;
Selfgovernment van provinciën en gemeenten, leden van het geheel en als
zoodanig ondergeschikt, doch tot automatische ligchamen geformeerd met
eigen Vertegenwoordiging naar het beeld en onder de hoede van dat
geheel.9
Latere liberale ontwikkelingen10
De grondwet van 1848 en de daarop volgende grote organieke wetten, zoals de
provinciewet, de gemeentewet en de kieswet die Thorbecke in zijn eerste kabinet
(1849-1853) tot stand bracht, hadden een grote invloed op de ontwikkeling van het
Nederlandse politieke bestel sindsdien. Zij golden zozeer als liberale
9
10
J.R. Thorbecke, Parlementaire redevoeringen, X, blz. XII-XIII.
Zie K.E. van der Mandele, Het liberalisme in de negentiende eeuw, Arnhem, 1933; G. Taal,
Liberalen en radicalen in Nederland 1872-1901, Den Haag, 1980; S. Stuurman, Wacht op
onze daden. Het liberalisme en de vernieuwing van de Nederlandse staat, Amsterdam, 1992.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
184
erfenis dat een antirevolutionair kamerlid kon honen dat ‘de liberalen van de Grondwet
leefden’. Toch zou ook binnen liberale kring steeds meer verzet groeien tegen het
bestaande politieke en maatschappelijke systeem. Sam van Houten bijvoorbeeld
verzette zich tegen de opvatting dat het laissez faire, laissez aller vanzelf een harmonie
voor allen zou verwezenlijken. Het systeem bevoordeelde in zijn ogen de heersende
klassen in de samenleving. Hij bepleitte daarom een zo ver gaande uitbreiding van
het kiesrecht dat een rechtvaardig klassenevenwicht zou worden hersteld, en streed
voor de al genoemde opheffing van het coalitieverbod (1872), het weren van
kinderarbeid (1874), steun aan coöperaties (1875) en dergelijke. Nog later zou een
verdere radicalisering in liberale kring optreden, tot uiting komende in pleidooien
voor de invoering van sociale verzekeringen en andere de arbeiders beschermende
maatregelen, progressieve belastingen, naasting van nutsbedrijven, aanvaarding van
het beginsel van het algemeen stemrecht enzovoort. Maar al voordien zouden andere
politieke kwesties het land verdeeld houden.
III Kerkstrijd en schoolstrijd
Protestanten en katholieken tot ongeveer 1860
Sinds het begin van de negentiende eeuw namen in kringen van
orthodox-protestanten11 en katholieken12 afweer en verzet tegen de groeiende invloed
van de Verlichting in het openbare leven
11
12
Zie voor overzichtswerken bijvoorbeeld J.A. de Wilde en C. Smeenk, Het volk ten baat. De
geschiedenis van de A.R. Partij, Groningen, 1949; P.A. Diepenhorst, Onze strijd in de
Staten-Generaal, 2 dln., Amsterdam, 1929; H. van Spanning, De Christelijk-Historische
Unie (1908-1980). Enige hoofdlijnen uit haar geschiedenis, diss. Leiden, 2 dln., 1988.
Zie vooral N. de Rooy en L.J. Rogier, t.a.p.; H. Righart, De katholieke zuil in Europa. Een
vergelijkend onderzoek naar het ontstaan van katholieke verruiling in Oostenrijk, Zwitserland,
België en Nederland, diss. Nijmegen, 1986.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
185
toe. Koning Willem I intervenieerde actief in de organisatie van verschillende
kerkgenootschappen. Zo legde hij de Hervormde Kerk in 1816 een reglement op dat
deze kerk in de praktijk dwong tal van verschillende geloofsrichtingen binnen haar
muren te dulden. Zowel in de noordelijke als in de zuidelijke gebieden van het nieuwe
koninkrijk zocht hij op tal van manieren de katholieken aan de staat te binden - via
pogingen tot beïnvloeding van de bisschopsbenoemingen in het zuiden, de scholing
van priesters en het uitvaardigen van kerkelijke verordeningen. Zowel militante
orthodox-protestanten als katholieken verzetten zich gelijkelijk tegen dit soort
bemoeiingen, maar voor het overige namen zij een zeer verschillende
maatschappelijke positie in.
Orthodox-protestanten waren nog lange tijd nauwelijks te onderscheiden van
conservatieven, die een afkeer van de Franse Revolutie met hen gemeen hadden,
terwijl zij even gemakkelijk hun geloof in een natuurlijk protestants karakter van de
Nederlandse natie konden delen. De katholieken daarentegen ondergingen de
calvinistische gelijkstelling van God, Nederland en Oranje als een element van
blijvende discriminatie. Lang veroordeeld tot achterstelling in de tijd van de Republiek
en voor een belangrijk deel ook nog geconcentreerd in de door anderen bestuurde
Generaliteitslanden, toonden katholieken nog lang een zekere schuwheid. Meer dan
van antipapistische calvinisten konden zij een tolerante houding verwachten van
meer rekkelijke groeperingen, waaronder zij die zich allengs liberalen gingen noemen.
Het zou nog vele jaren duren voordat orthodox-protestanten en katholieken zich
militant in het politieke leven zouden opstellen, al waren de redenen daarvoor zeer
verschillend. De protestanten die zich organiseerden in het Réveil - een niet scherp
belijnde, niet direct kerkelijke of politieke lekenbeweging in bepaalde aristocratische
milieus, die zich richtte op een nieuw orthodoxbeleven van het Evangelie - bleven
deel van de traditionele bovenlaag en hoopten gewoonlijk ‘modernistische’ stromingen
in kerk en staat van binnen uit te keren. Toen bij de
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
186
Afscheiding van 1834 plaatselijke gelovigen de Nederlands Hervormde Kerk verlieten,
volgden leidende orthodox-protestanten hen niet. Zij beriepen zich op de Nederlandse
historie, die immers bij uitstek een christelijke was, en bleven in het voetspoor van
hun calvinistische voorvaderen bovenal heil verwachten van de Oranjedynastie.
Hadden de stadhouders zich niet vanouds de toeverlaat betoond van de calvinistische
massa's in hun verzet tegen de rekkelijke regenten? Tegenover een parlement dat na
1848 overwegend bestond uit conservatieven en liberalen, neigden zij er daarom toe
hun vertrouwen bovenal te stellen in de historische roeping en het eigen gezag van
de Kroon. Zij ontkenden de legitimiteit van het liberale pays légal en aarzelden niet
over de hoofden van het parlement heen een beroep te doen op het ‘volk achter de
kiezers’, dat trouw bleef aan het geloof der vaderen.
Geheel anders was de situatie van de katholieken. Zij waagden het nauwelijks hun
in 1795 en in 1848 nieuw-verkregen rechten in de waagschaal te stellen. De furie
van de Aprilbeweging die in 1853 het herstel van de kerkelijke hiërarchie in Nederland
begroette, droeg hiertoe niet weinig bij. Katholieken neigden er daarom toe zich
aarzelend en timide op te stellen, waarbij de geborgenheid van het isolement de
voorkeur leek te verdienen boven een actief politiek optreden.
Veranderingen na 1860
Sinds de jaren zestig van de negentiende eeuw veranderde de situatie echter als gevolg
van een samenspel van factoren. Verbeterde communicatiemogelijkheden - kanalen,
spoorwegen, de posterijen, maar ook een sterkere verbreiding van de drukpers maakten nieuwe vormen van politiek en bestuur mogelijk. Leidende liberalen
(evenzeer als een aantal conservatieven, door Abraham Kuyper ooit ‘verbleekte
liberalen’ gescholden) namen in de loop der jaren een meer antiklerikale houding
aan. Gebeurtenissen in het buitenland, zoals de verovering van de kerkelijke
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
187
staat (waarna de liberalen in 1871 het gezantschap bij de paus ophieven) en de Duitse
Kulturkampf, hadden hun neerslag op interne Nederlandse verhoudingen. Zowel
kerkstrijd als schoolstrijd nam allengs in hevigheid toe.
Kerkstrijd bij de Nederlands Hervormden
De Nederlands Hervormde Kerk was in het midden van de negentiende eeuw zonder
twijfel de kerk van een duidelijke meerderheid in de bevolking (zie tabel 7.1). Binnen
de wereld der hervormden tekende zich echter meer en meer een aantal verschillende
religieuze stromingen af. De zogenaamde Groninger richting van P. Hofstede de
Groot, gevolgd door de modernistische richting van J.H. Scholten en anderen,
versterkte de vrijzinnigheid, waardoor bijvoorbeeld aan de rol van de rede en aan
bijbelkritiek een grotere plaats werd toegekend. Tegenover hen vormden zich
verschillende meer orthodoxe groeperingen, die in een drietal stromingen concreet
vorm kregen:
1. Een groep van ethisch-irenischen (waartoe onder anderen de politicus J.J.L. van
der Brugghen van de schoolwet van 1857 behoorde) legde de nadruk vooral op het
individuele geloofsleven, dat zich in het ‘heiligdom der conscientiën’ afspeelde. Zij
verwierpen het trekken van een scherpe antithese tussen gelovigen en ongelovigen,
en wensten de individuele christen en het christendom niet in isolement, maar als
‘zuurdesem’ verzoenend op de wereld te doen inwerken.
2. Een zogenaamde confessionele stroming (sterk beïnvloed door de Friese theoloog
dr. Ph.J. Hoedemaker) ging uit van de stelling dat Nederland objectief was ‘een
gedoopte Natie’, geroepen zich te scharen rondom de ene volkskerk, de (Hervormde)
Kerk des Verbonds, onafhankelijk van het individueel afdwalen van particulieren of
overheidspersonen. Het ging om ‘Heel de Kerk en Heel het Volk’, om een ‘Staat
met de Bijbel’.
3. Een derde stroming (geleid door de predikant Abraham Kuyper) legde daarentegen
meer de klemtoon op het recht van
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
188
Tabel 7.1 Procentuele verhoudingen tussen de kerkgenootschappen (in %
van de bevolking 1815-1971)
Volkstelling Bevolking Nederlands Gereformeerd Overig Katholiek Nederlands Overige Onkerkelijk
Hervormd
protestant
Israëlitisch kerkelijke
gezindten
1815
2.177.768 55.48
-
1829
2.613.487 59.12
-
1839
2.860.559 59.57
1849
3.056.879 54.84
1.31
1859
3.309.128 55.24
1869
4.19
38.31
1.69
0.27
38.82
1.77
0.28
38.28
1.82
0.31
3.47
38.15
1.91
0.27
1.98
3.38
37.14
1.92
0.32
3.579.529 54.96
2.99
3.27
36.53
1.89
0.33
1879
4.012.693 54.74
3.48
3.29
35.86
2.03
0.26
0.31
1889
4.511.415 48.88
8.21
3.36
35.38
2.15
0.53
1.47
1899
5.104.137 48.61
8.18
3.35
35.07
2.04
0.46
2.25
1909
5.858.175 44.34
9.66
3.22
35.02
1.81
0.89
4.96
1920
6.865.314 41.31
9.52
2.94
35.61
1.60
1.15
7.77
1930
7.935.565 34.39
9.41
2.30
36.42
1.40
1.52
14.33
1947
9.625.499 31.10
9.72
1.74
38.47
0.15
1.66
17.05
1960
11.461.964 28.10
9.32
1.48
40.43
0.13
2.00
18.34
1971
13.060.115 23.55
9.61
0.84
40.38
2.05
23.57
Bron: Gegevens volkstellingen, zoals voor 1815-1960 weergegeven door J.A. de
Kok, Nederland op de breuklijn Rome-Reformatie, Assen, 1964, pp. 292-293, voor
1971 in Kerkelijke gezindten, Monografieën Volkstelling nr. 13, Den Haag, 1979,
pp. 8 en 10.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
189
lokale gemeenten van ware gelovigen dan op het behoud van het opgelegde
kerkgenootschap. De Hervormde Kerk, die in de praktijk leervrijheid huldigde in
plaats van de belijdenis te handhaven, achtte Kuyper een ‘Synagoge des Satans’. Hij
schreef in 1867:
Waar zo de zaken staan, kom ik niet met een archeologische voorliefde
voor ruïnes, daar kom ik met breekijzer en houweel, om hoe eer hoe beter
dien valen steenhoop weg te ruimen, opdat het spoedig blijke of er nog
geestelijke bouwstof en geestelijke bouwkunde genoeg in onze kerk is,
om een eigen huis te stichten op het vrijgeworden erf.13
Gebruikmakend van een nieuwe regeling voor de benoeming van ouderlingen en
diakenen en het beroepen van predikanten in de Hervormde Kerk, ontketende Kuyper
in gemeente na gemeente actie om alleen ware gelovigen te kiezen en te beroepen.
Hij trok daarbij niet alleen een scherpe antithese tussen christenen en paganisten,
maar kwam ook te staan tegenover de confessionelen en ethischen die de Hervormde
Kerk als volkskerk wilden behouden, waar Kuyper de voorkeur gaf aan het eigen
kerkvolk. Kuyper werd door de Hervormde Synode geschorst en trad in 1886 te
zamen met andere ‘dolerenden’ uk. Uit deze Doleantie ontstonden in 1892 de
zogenaamde Gereformeerde Kerken, na een fusie met een aantal van de oude
Afgescheidenen van 1834.
Van kerkstrijd naar schoolstrijd
De politieke lessen in de kerkstrijd opgedaan, werden door Kuyper en anderen
overgebracht naar het terrein van de schoolstrijd. Binnen de protestantse wereld
heerste op dat punt aanvankelijk aanzienlijk meningsverschil. Velen, waaronder
oorspronkelijk
13
Geciteerd naar P. Kasteel, Abraham Kuyper, Kampen, 1938, p. 31.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
190
ook de aristocratische antirevolutionaire leider G. Groen van Prinsterer, bleven
aanvankelijk hun hoop richten op een openbare school met de bijbel, waarnaast
hoogstens aparte staatsscholen konden worden gevestigd voor katholieken en joden.
De strijd verschoof echter toen in de praktijk een meerderheid van liberalen,
conservatieven en ethischen als Van der Brugghen in de schoolwet van 1857 een
soort school bleken voor te staan, waarin hoogstens christelijke en maatschappelijke
deugden zouden worden aangeleerd (in een sfeer die de liberalen omschreven als
een van ‘christendom boven geloofsverdeeldheid’). Echte antirevolutionairen eisten
voortaan met Groen niet slechts erkenning van het recht om die scholen te stichten,
doch ook financiële steun voor die scholen uit de staatskas, die immers ook met
belastinggelden van ware gelovigen werd gevuld.
In de schoolstrijd werden nieuwe groepen in de bevolking tot politieke activiteit
gewekt. Was reeds in 1860 de Vereniging Christelijk-Nationaal Schoolonderwijs
gesticht, in 1872 ontstond naar het voorbeeld van de Engelse Anti-Corn Law League
een Anti-Schoolwetverbond. In hetzelfde jaar stichtte Kuyper het blad De Standaard,
waarvan het eerste nummer op 1 april verscheen, driehonderd jaar nadat de
watergeuzen Den Briel hadden ingenomen. Zes jaar later, in 1878, publiceerde Kuyper
Ons Program. In datzelfde jaar diende de tamelijk antiklerikale liberale minister J.
Kappeyne van de Coppello een nieuwe schoolwet in waarin aan scholen en
leerkrachten hogere eisen werden gesteld. Aangezien de daaruit voortvloeiende
hogere kosten voor de openbare scholen wel, maar van de bijzondere scholen niet
door de overheid zouden worden betaald, verslechterde de concurrentiepositie van
bijzondere scholen door deze wet sterk.
Kuyper noemde de wet-Kappeyne ‘een scherpe resolutie’ en organiseerde een
massaal volkspetitionnement dat aan de koning aangeboden werd met het verzoek
de wet niet te bekrachtigen. De constitutionele verhoudingen stonden een dergelijk
eigenmachtig optreden van de koning tegenover zijn ministers,
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
191
anders dan in de dagen van de Aprilbeweging van 1853, niet langer toe. Maar het
volkspetitionnement liet zien dat, het mogelijk was voor een volkszaak - het ging
immers om geloofsvrijheid voor de kinderen! - tallozen tot actie te wekken die zelf
nog geen stemrecht hadden. Bedroeg het aantal kiezers in die tijd ruim
honderdduizend, het petitionnement werd getekend door driemaal dat aantal.
Daarnaast brachten katholieken een eigen adres met 164.000 handtekeningen bijeen.
Uit de petitionnementsactie en de protestantse organisaties die deze gedragen hadden
ontstond in 1879 de Anti-Revolutionaire Partij.
De gemeenschappelijke wortel des geloofs: de groei van de Coalitie
In de loop van de jaren zestig keerden de katholieken zich meer en meer van de
liberalen af, waarbij de pauselijke encycliek Quanta Cura met de daarbij gevoegde
Syllabus Errorum (een opsomming van liberale dwalingen) een belangrijke rol
speelde. In 1868 publiceerden de Nederlandse bisschoppen bovendien een mandement
waarin de openbare school voor katholieken ‘hoogstens een droeve noodzakelijkheid’
werd genoemd. In Noord-Brabant, waar katholieke afgevaardigden de meeste kans
hadden gekozen te worden, vormde zich een conservatieve kiesvereniging die ook
electoraal de basis voor liberale katholieken (de zogenaamde papo-Thorbeckianen)
teniet deed. In het algemeen vervielen de katholieken nadien in een sterk lokaal,
overwegend conservatief isolement.
Hierin bracht omstreeks 1880 de priester H.J.A.M. Schaepman verandering. Deze
wenste, naar Duits voorbeeld, een centrumpartij van christelijke minderheden (zowel
katholieken als calvinisten) tussen conservatieven en liberalen in. Hij schreef in 1883
Eene katholieke partij. Proeve van een program, waarin hij sterk aansluiting zocht
bij Kuypers program van 1878. Ondanks alle gemeenschap van ‘onrecht, geloof en
gevaar’ verkoos Kuyper echter samenwerking van afzonderlijke groeperingen boven
één
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
192
gemeenschappelijke partij. Antirevolutionairen en katholieken trokken meer en meer
gezamenlijk op, eerst in het parlement, later in de kiesdistricten, en vervolgens in
het christelijke kabinet-Mackay (1888-1891), nadat op basis van een uitbreiding van
het kiesrecht in 1888 een confessionele meerderheid in de verkiezingen verkregen
was. Zo ontstond een praktische samenwerking van protestanten en katholieken die
in de parlementaire geschiedenis bekend zou worden als de Coalitie. Als gevolg
hiervan begonnen zich duidelijker parlementaire verhoudingen tussen ‘links’
(niet-confessioneel) en ‘rechts’ (confessioneel) af te tekenen. Ofschoon in de vorming
van kabinetten zowel onderhandelingen tussen politici als de persoonlijke voorkeur
van de koning nog een zekere rol bleven spelen, werd de invloed van de
verkiezingsuitslagen groter. Zoals figuur 7.1 laat zien tekende zich tussen 1888 en
1913 een duidelijk patroon van alternerende meerderheden in de Nederlandse politiek
af.
Het kabinet-Mackay en daarna het kabinet-Kuyper (1901-1905) maakten
subsidiëring van het bijzonder onderwijs mogelijk, een ontwikkeling die in de
zogenaamde pacificatie van 1917 haar bekroning zou vinden. Aangezien de
confessionele partijen na 1918 gedurende bijna een halve eeuw een meerderheid in
het parlement zouden behouden, kon de Coalitie in belangrijke mate haar stempel
drukken op de Nederlandse politiek.
De aard van de emancipatie van de confessionelen
Beziet men de opkomst van de confessionelen in de Nederlandse politiek dan valt
daarbij een aantal punten op.
Het proces van politisering voltrok zich tussen 1870 en 1917 slechts langzaam en
geleidelijk. Tal van confessionele leiders hoopten gehoor te vinden in het bestaande
elitaire bestel via overreding, petitie en protest, eerder dan door partijvorming. Zij
streefden vooreerst meer naar veranderingen binnen dit bestel dan naar wijziging
van het bestel zelf. Dit werd in de hand gewerkt door de traditionele verscheidenheid
van de politieke eli-
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
193
Figuur 7.1 Politieke verhoudingen in de Tweede Kamer, 1888-1913
Bron: H. Daalder, ‘The Netherlands: Opposition in a Segmented Society’, in: R.A. Dahl ed., Political
Oppositions in Western Democracies, New Haven, 1966, p. 202.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
194
tes en door de ruimte die een pluralistische samenleving vanouds aan tal van groepen
bood.
Een fundamentele politieke verandering deed zich daarom pas voor toen de
traditionele scheiding tussen classes en masses doorbroken werd. Maar ook toen
kwamen de veranderingen pas geleidelijk en waren deze evenzeer het resultaat van
politieke acties van boven af (door delen van de bestaande elites) als van een druk
van onderaf door opstrevende nieuwe groeperingen. Lange tijd werd massa-actie
tegengegaan met een beroep op de noodzaak het bestaand gezag te eerbiedigen en
eerder leiders te volgen dan zelf te grijpen naar politieke acties.
Meningsverschil over de te volgen tactiek veroorzaakte tegen het einde van de
negentiende eeuw een breuk in antirevolutionaire kring. Kuyper - door de historicus
J. Romein getypeerd als de ‘klokkenist der kleine luyden’14 - propageerde steeds
meer het gebruik van het wapen van politieke organisatie en agitatie. Maar de leider
van de antirevolutionaire kamerfractie, de meer conservatieve en ethische jhr. A.F.
de Savomin Lohman, wenste vrijheid voor de fractie om beleid naar eigen inzicht te
voeren, in ondergeschiktheid noch aan kiezers noch aan de partij buiten het parlement.
Dit leidde tot een blijvende breuk tussen Kuyper en De Savornin Lohman. Uit een
fusie van Lohmans Vrij Antirevolutionairen en een aantal kleinere christelijke
groeperingen (waarin vooral confessionelen binnen de Nederlands Hervormde Kerk
die zich tegen Kuypers Doleantie hadden gekeerd, maar ook de zogenaamde ethischen
actief waren) ontstond in 1908 de Christelijk-Historische Unie die zich bijna driekwart
eeuw naast de arp zou handhaven.
De Coalitie had het karakter van een mariage de raison tussen duidelijk
onderscheiden minderheden. Zowel katholieken als orthodox-protestanten hadden
er belang bij rechten voor de eigen groepering veilig te stellen tegenover wat zij
voelden als de
14
J. en A. Romein, Erflaters van onze beschaving. Nederlandse gestalten uit zes eeuwen.
Amsterdam, 5e druk, 1946, IV, p. 145-176.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
195
culturele overheersing van de meer seculiere elementen in de samenleving. Maar in
laatste instantie eisten katholieken noch antirevolutionairen van Kuypers snit
exclusieve macht. Doel was vooral erkenning van goed recht en maatschappelijke
gelijkheid.
Binnen de kringen der Coalitie bestonden ook duidelijke, soms paradoxale
verschillen. Vele christelijk-historischen stonden pal voor de belangen van de grote
volkskerk en wilden de historische bevoorrechte positie van de Hervormde Kerk
herstellen. Maar deze kerk telde vanouds tal van gelovigen die niet voldeden aan
strakke eisen van orthodoxie. De christelijk-historischen beklemtoonden daarom
enerzijds het protestantse karakter van de natie (liefst in het teken van een kerk die
eigenlijk een staatskerk behoorde te zijn); dit bracht hen in botsing met de katholieken,
maar het deed hen anderzijds relatief tolerant staan tegenover de meer
vrijzinnig-protestantse elementen in de bevolking.
In tegenstelling tot de christelijk-historischen trok Kuyper een scherpe scheidslijn
tussen gelovigen en ongelovigen. Hij stelde zijn hoop niet op staatsdwang maar op
‘een vrije kerk in een vrije staat’. Uitgaande van het oude woord van Groen van
Prinsterer: ‘In het Isolement ligt onze kracht’, ontzag hij zich niet alle wapenen van
de politieke strijd te hanteren die hem ter beschikking stonden, met inbegrip van een
coalitie met de katholieken.
De katholieken ten slotte waren numeriek de talrijksten in de Coalitie, maar zij
wisten zich tegelijk gesteld tegenover de realiteiten van een wijdverbreid antipapisme
en namen daarom genoegen met een relatief ondergeschikte positie. Daardoor konden
antirevolutionairen als Kuyper bij uitstek hun stempel op de Coalitie drukken.
Al met al versterkte de minderheidspositie van de verschillende kerkelijke
groeperingen het introverte karakter van elke groepering afzonderlijk. Politieke
scheidslijnen werden sterk bepaald door theologische en kerkelijke verschillen, die
zich na de
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
196
komst van de evenredige vertegenwoordiging in 1917 in verdere afsplitsingen zouden
manifesteren (zie figuur 7.2 en het onderschrift daarbij). Dit maakte het kiesgedrag
tot op grote hoogte voorspelbaar. Doch juist dit bijkans ‘automatische’ element in
het kiesgedrag kon er ook toe leiden dat afstand bleef bestaan tussen het kiezerskorps
en de dagelijkse politiek zoals die door regering en parlement werd gevoerd.
IV De politieke betekenis van het kiesstelsel
Het effect van de verkiezing in districten
Het massa-mobiliserend effect van de schoolstrijd werd tot op zekere hoogte
tegengegaan door het kiesstelsel dat tot 1917 bestond: een absoluut
meerderheidsstelsel in kiesdistricten waarin, indien geen van de kandidaten in de
eerste ronde een absolute meerderheid behaald had, herstemming plaatsvond tussen
de twee kandidaten met de meeste stemmen. Het districtenstelsel betekende een
handicap voor de meer militante elementen van de Coalitie. De socioloog E.W.
Hofstee heeft aan de hand van een studie van de geboortencijfers aangetoond dat
zich in Nederland in de loop van de negentiende en de twintigste eeuw een
opschuiving heeft voorgedaan van wat hij noemde ‘een moderndynamisch
cultuurpatroon’.15 Dit verbreidde zich ruwweg van het noordwesten naar het
zuidoosten van het land. In de al vroeg modern-dynamische streken, zoals de kop
van Noord-Holland, Friesland en Groningen, behaalden liberalen gewoonlijk een
meerderheid zodat uit deze streken slechts weinig antirevolutionairen en katholieken
verkozen werden. Voornaamste steun-
15
Zie E.W. Hofstee, ‘De groei van de Nederlandse bevolking’, in: A.N.J. den Hollander e.a.
red., Drift en koers. Een halve eeuw verandering in Nederland, Assen, 1962, pp. 13-84.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
197
Figuur 7.2 Gereformeerde gezindten
In bovenstaande stamboom zijn de twee belangrijkste afscheidingen uit de Nederlands Hervormde
Kerk weergegeven (de Afscheiding van 1834 en de Doleantie van 1886), alsook de verdere splitsingen
die zich binnen de Gereformeerde Kerken in de loop der jaren hebben voorgedaan. Er bestaat een
zekere samenhang tussen de diverse gezindten en politieke partijen. De Gereformeerde Gemeenten
bijvoorbeeld zijn vanouds steunpilaar van de SGP (1918), die echter ook anderen, waaronder aanhangers
van de zogenaamde Gereformeerde Bond, in de Hervormde Kerk trekt. De zogenaamde Vrijgemaakte
Gereformeerden (onderhoudende art. 31 KO) manifesteren zich sinds 1948 politiek in het GPV. De
nieuwe Reformatorische Politieke Federatie (RPF), die sinds 1981 in de Tweede Kamer
vertegenwoordigd is, en ook de vroegere arp (nu opgegaan in het CDA) trekken aanhangers uit
verschillende gezindten, waaronder hervormden en gereformeerden, al vormden de Gereformeerde
Kerken bij uitstek het bastion van de ARP. De CHU daarentegen was vrijwel homogeen Nederlands
Hervormd.
Bron: H. Daalder, ‘Nederland’, in: L. van der Land red., Repertorium van de sociale wetenschappen,
deel 1, Politiek, Amsterdam, 1958, p. 224.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
198
punten voor de zich vormende confessionele groeperingen waren daarom de meer
traditionele streken in het centrum en het zuiden van het land.
Het censuskiesrecht voegde daar tot 1888 nog een andere dimensie aan toe. In het
algemeen was de census veel hoger in de steden dan op het platteland. Maar in beide
gevallen bleef de census hoog genoeg om een voordeel te bieden aan conservatieve
en liberale afgevaardigden boven antirevolutionairen, die het mede van ‘kleine luyden’
moesten hebben. Ook werd een spel gespeeld met de geografische indeling in
kiesdistricten - elders als gerrymandering aangeduid - dat ten nadele van nieuwe
groeperingen strekte. De confessionelen bleven daarom in belangrijke mate
teruggedrongen binnen hun meer conservatieve bastions. Zij hadden weinig aan de
overmaat van katholieke stemmen in zuidelijke districten en konden evenmin
evenredig profiteren van de substantiële minderheden van calvinisten en katholieken
die in het noorden en westen van het land woonden. Zij overwonnen deze handicap
pas toen in gemengde gebieden katholieken leerden te stemmen op antirevolutionaire
kandidaten - een proces dat zich slechts langzaam in volle omvang doorzette. Pas
sinds 1905 kan men in de kiesdistricten van een splitsing naar nationale scheidslijnen
en een duidelijke polarisatie tussen links en rechts spreken. Eerst na de uitbreiding
van het kiesrecht over alle lagen van de bevolking en de totstandkoming van het
systeem van evenredige vertegenwoordiging zou de positie van de confessionele
partijen zich consolideren tot die van de natuurlijke meerderheid van het Nederlandse
volk.
Geleidelijke politisering
De trage uitbreiding van het kiesrecht na 1848 isoleerde het pays légal tot zekere
hoogte van druk van de massa van de bevolking. Dit maakte het uitwerken van
voorzichtige compromissen op elite-niveau mogelijk. De samenstelling van het
parlement en de rekrutering van de ministers veranderde gedurende de periode
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
199
1848 tot 1917 slechts langzaam.16 Ook na 1888 bleef aanvankelijk het aandeel van
adel en patriciaat in Kamer en ministerraad tamelijk hoog. Het proces van nationale
partijvorming voltrok zich evenzeer langzaam. Dateert de ARP van 1879, de liberalen
verenigden zich pas tot een zwakke, voornamelijk defensieve Liberale Unie in 1885.
Binnen de liberale kring ontstond bovendien vrij spoedig in feite een driedeling
tussen conservatieve Oud- of Vrij-Liberalen aan de rechterzijde, radicalen ter
linkerzijde (die in 1901 de Vrijzinnig Democratische Bond vormden te zamen met
in datzelfde jaar uit de Unie getreden groepen), en de romp van de Liberale Unie
ertussenin. Wij zagen al dat antirevolutionairen en christelijk-historischen duurzaam
uiteen gingen na 1894 (waarin Kuyper de Takkiaanse en Lohman de anti-Takkiaanse
zijde had gekozen). Onder de katholieken bleef de politieke verdeeldheid nog groter.
Pas in 1896 wist Schaepman de katholieke afgevaardigden bijeen te brengen op basis
van een gemeenschappelijk program. In 1904 werd een Algemene Bond van
Rooms-Katholieke Kiesverenigingen gesticht die in 1908 het recht kreeg zich
zelfstandig over politieke vraagstukken uit te laten. Het zou overigens tot 1926 duren
voor de katholieken kwamen tot de vorming van een werkelijke landelijke partij, de
Rooms-Katholieke Staatspartij.
V De ontwikkeling van de Nederlandse arbeidersbeweging17
Laat kiesrecht maar ook late industrialisatie
De late en langzame uitbreiding van het stemrecht had een sterk vervreemdend effect
op buitengesloten groepen kunnen hebben,
16
17
Zie voor kamerleden J.Th.J. van den Berg, De toegang tot het Binnenhof. De maatschappelijke
herkomst van Tweede-Kamerleden tussen 1849 en 1970, Weesp, 1983; voor ministers W.P.
Secker, Ministers in beeld. De sociale en functionele herkomst van de Nederlandse ministers
(1848-1990), diss. Leiden, 1991.
D.J. Wansink, Het socialisme op de tweesprong. De geboorte van de SDAP, Haarlem, 1939;
J. Perry e.a., Honderdjaar sociaal-democratie in Nederland 1894-1994, Amsterdam, 1994.
Zie voorts de nuttige bibliografie van M. Brinkman, Honderd jaar sociaal-democratie in
boek en tijdschrift. Bibliografie van de geschiedenis van de SDAP en de PvdA 1894-1994,
Amsterdam, 1994.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
200
ware het niet dat de industriële revolutie in Nederland verhoudingsgewijs pas laat
op gang kwam en niet overal even snel en sterk doordrong. Van één groot landelijk
en zelfbewust ‘industrieproletariaat’ was daarom geen sprake. Tot diep in de
negentiende eeuw leefde het gros van de Nederlandse bevolking zowel in de stad als
op het platteland in grote armoede. Het bleef eerder object van bedeling dan van
wetgeving en oefende, sporadische rebelse uitbarstingen daargelaten, geen zelfstandige
politieke invloed uit. Het ontzag voor ‘hoger geplaatsten’ bleef wijdverbreid, het
‘volk’ bleef onderworpen aan sterke interne en externe maatschappelijke controle.
De wortels van de Nederlandse arbeidersbeweging vindt men dan ook niet allereerst
bij een omvangrijk industrieel proletariaat. Zoekt men naar de vroegste groepen
waarop het opkomend socialisme kon steunen, dan stuit men vooral op een drietal
categorieën.
In de eerste plaats gingen initiatieven uit van kringen die men aanduidt als
‘artisanaat’: handwerkslieden zoals kleermakers, smeden, timmerlieden,
diamantbewerkers, sigarenmakers, drukkers en dergelijke. Zij richtten hun activiteit
op het vormen van arbeidersverenigingen die aanvankelijk vooral onderling
hulpbetoon en intellectuele ontwikkeling tot doel hadden (een voorbeeld hiervan was
het Algemeen Nederlands Werkliedenverbond, 1871-1921). Velen van hen koesterden
liberale of antirevolutionaire sympathieën, afhankelijk van hun godsdienstige gezindte.
Voor zover zij politiek actief waren hielpen zij de radicale vleugel binnen deze
stromingen versterken en droegen er daardoor toe bij dat die bewegingen zich niet
volledig met de bestaande maatschappelijke orde bleven vereenzelvigen.
In de tweede plaats ontstond als gevolg van de langdurige landbouwcrisis die aan
het einde van de negentiende eeuw
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
201
heerste, in bepaalde streken van het land (vooral Friesland, Groningen en
Noord-Holland) een radicale beweging onder verarmde boeren en landarbeiders. De
eerste socialistische kamerleden werden afgevaardigd door in deze streken gelegen
kiesdistricten, die nog heel lang een radicale kleur hebben behouden (in sommige
gebieden zou het percentage stemmen op de communisten tot diep in de twintigste
eeuw verhoudingsgewijs hoog blijven).
In de derde plaats ontstonden radicale stromingen onder bepaalde groepen
handarbeiders. In oude steden zoals Amsterdam woonde een autochtoon proletariaat
dat zich moeizaam in leven hield met los werk in de havens, de pakhuizen of op de
werven. In andere streken waren groepen arbeiders werkzaam bij
graafwerkzaamheden, zoals in de veenderijen en de aanleg van nieuwe kanalen. Ten
slotte waren sommige vroeg-industriële bedrijfstakken, zoals de textielindustrie en
de keramische industrie, een bron voor socialistische propaganda. Velen in deze
groepen ontwikkelden vooral een anarchistische mentaliteit die door het ontbreken
van kiesrecht sterk werd gevoed. Een vertrouwen in de mogelijkheden van ‘directe
actie’ ging samen mei: een heilsgeloof in revolutie en de komst van een nieuw
socialistisch koninkrijk op aarde. Mede door de late industrialisering hadden debatten
binnen de kleine kring van vroege socialisten een nogal theoretisch en sectarisch
karakter, waarbij invloeden van buitenaf (zoals het Franse syndicalisme, het Duitse
marxisme en het Britse New Unionism) een disproportionele invloed uitoefenden.
Ideologische meningsverschillen leidden tot talrijke organisatorische splitsingen
zowel in de politieke als in de vakverenigingsvleugel van de opkomende
arbeidersbeweging.
Sociale activiteiten van protestanten en katholieken18
De ontwikkeling van een moderne arbeidersbeweging vond de
18
Zie o.m. I.J. Brugmans, De arbeidende klasse in Nederland in de negentiende eeuw, 3e druk,
Utrecht, 1958; L.G.J. Verberne, De Nederlandse arbeidersbeweging in de negentiende eeuw,
Amsterdam, 1950; W.G. Versluis, Beknopte geschiedenis van de katholieke arbeidersbeweging
in Nederland, Utrecht/Nijmegen, 1949; R. Hagoort, De christelijk-sodale beweging, Franeker,
1955; J.P. Windmuller en C. de Galan, Arbeidsverhoudingen in Nederland, 4e druk bewerkt
door A.F. van Zweeden, Utrecht, 1983; G. Harmsen en B. Reinalda, Voor de bevrijding van
de arbeid. Beknopte geschiedenis van de Nederlandse vakbeweging, Nijmegen, 1975. Voor
een gedetailleerde bibliografie, zie G. Harmsen, Idee en beweging. Bekommentarieerde
bibliografie van socialisme en arbeidersbeweging in Nederland, Nijmegen, 1972. Zie tevens
S. Stuurman, Verzuiling, kapitalisme en patriarchaat. Aspecten van de ontwikkeling van de
moderne staat in Nederland, Nijmegen, 1983.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
202
calvinisten en de katholieken op haar weg, zij het dat daarbij sterke regionale
verschillen bestonden. In vrijzinnige streken op het platteland en vooral ook in de
grotere steden gingen aanvankelijk tal van arbeiders voor de kerken verloren. Maar
godsdienstige beleving kon ook hoop bieden op een beter leven in een andere wereld.
Een maatschappelijke ideologie van ‘solidarisme’ en van een indeling van de
maatschappij in ‘standen’, elk aangelegd om vanuit de eigen plaats met elkaar samen
te werken, leidde in brede kring tot een afwijzing van klassenstrijd ten gunste van
een ‘harmonisering’ van belangen. De emancipatiestrijd van calvinisten en
katholieken, gesteund door steeds sterkere kerkelijke, politieke en maatschappelijke
organisaties, hield daarom velen van het socialisme weg. Eigen katholieke en
protestantse maatschappelijke organisaties mochten een instrument van sociale
controle vormen, zij hielpen ook de confessionele bewegingen zich van binnen uit
te democratiseren en een meer positieve houding aan te nemen tegenover de noden
van de minstbedeelden en de eisen van onderliggende groeperingen in de samenleving.
Zo vormden christelijke werklieden samen met progressieve patroons in 1876 het
Verbond Patrimonium. Sinds 1888 waren in de verschillende diocesen R.K.
Volksbonden en R.K. Werkliedenverenigingen. Priesters als Alphons Ariëns en H.A.
Poels ontplooiden sterke sociale activiteiten in Twente en Limburg om arbeiders
daar voor de verlokking van het socialisme te vrijwaren. Hier en daar werden pogingen
ondernomen om
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
203
interconfessionele vakbonden van protestanten en katholieken te vormen, maar een
serie beslissingen van de bisschoppen maakte in de twee eerste decennia van de
twintigste eeuw daaraan een einde. Als gevolg daarvan ontstonden een aparte
protestantse vakcentrale (Christelijk Nationaal Vakverbond, 1909) en een aparte
katholieke arbeidersbeweging (vooreerst in afzonderlijk stands- en
vakverenigingsorganisaties gesplitst, maar sinds 1925 verenigd in het R.K.
Werkliedenverbond, later herdoopt in de Katholieke Arbeidersbeweging, en nog
later in het Nederlands Katholiek Vakverbond).
Anarchisme of parlementaire strijd: Domela Nieuwenhuis, de SDB en de
SDAP
De eerste effectieve socialistische leider was de ex-predikant F. Domela Nieuwenhuis,
een man van grote welsprekendheid en agitatorische kracht, die in de jaren tachtig
door een proces wegens majesteitsschennis in de gevangenis belandde. Hij werd in
1888 voor het Friese district Schoterland met antirevolutionaire steun in de Tweede
Kamer gekozen, maar nam daar een volstrekt geïsoleerde positie in. Niet herkozen
in 1891, ontwikkelde hij zich meer en meer in anarchistische richting. Nadat zijn
Sociaal-Democratische Bond op een congres in 1893 had besloten de parlementaire
weg te verlaten, stichtte een aantal socialistische voormannen - de zogenaamde twaalf
apostelen, onder wie W.H. Vliegen en P.J. Troelstra - in 1894 de
Sociaal-Democratische Arbeiderspartij (SDAP). De nieuwe partij nam een aan de
Duitse socialistische partij ontleend program aan, dat een sterk marxistisch stempel
droeg. Marxistische denkbeelden oefenden in deze periode een duidelijke
aantrekkingskracht uit op zowel intellectuelen als arbeiders: zij versterkten het
klassebewustzijn van arbeiders die tot dan toe aan zeer verschillende ideologische
denkbeelden waren blootgesteld. Het marxisme gaf hoop en maakte het leven in
moeilijke sociale en politieke omstandigheden draaglijker; het bood evenzeer een
legitimatie voor de da-
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
204
gelijkse politieke strijd, hoezeer die ook gezet werd in het teken van revolutionaire
beloften.
Deelname eerst aan verkiezingen, later aan de parlementaire debatten, maakte de
SDAP spoedig tot deelgenoot van het politiek bestel. Hadden socialisten zelf al niet
een dergelijke ontwikkeling voorzien door leuzen te voeren als ‘Stemrecht of
Revolutie!’ en ‘Kiesrecht of Vuistrecht’? Het zoeken naar stemmen in een stelsel
met een nog altijd beperkt kiesrecht bracht de SDAP ertoe zich onder meer te richten
op groeperingen die in een puur marxistische dogmatiek slecht pasten, zoals verarmde
boeren, het oude artisanaat of nieuwe middenstanders in de steden. De SDAP toonde
zich ook bewust van de noodzaak protestantse en katholieke arbeiders niet blijvend
van zich te vervreemden. Op een congres in Groningen in 1902 sprak de partij zich
tegen de wil van de Sociaal-Democratische Onderwijzers Vereniging uit voor het
beginsel van subsidiëring van bijzondere scholen. Bij de stembus zocht de SDAP
samenwerking met liberalen van wie zij steun verwachtte in de strijd voor zaken als
het algemeen stemrecht en het ouderdomspensioen. Naarmate het aantal socialistische
afgevaardigden toenam, werden de liberalen daadwerkelijk van socialistische steun
in het parlement afhankelijk, wilden zij een regering vormen. Nadat de SDAP bij de
verkiezingen van 1913 een aanzienlijk aantal zetels had gewonnen, bood de
vrijzinnig-democratische formateur D. Bos de SDAP drie ministersposten in een
coalitie aan, maar deze partij wees op een bijzonder congres deelname aan de regering
af.
Het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog leidde niettemin tot een verdere
toenadering tussen de socialisten en andere partijen.19 Het was SDAP-leider Troelstra
die in 1914 het beroemde woord sprak: ‘De nationale vrede overheerst thans de
nationale geschillen.’ In diezelfde jaren werd de rol van socialisten ook op
gemeentelijk niveau groter. Spoedig traden tal van socialistische
19
Doch zie B. van Dongen, Evolutie of integratie. De Sociaal-Democratische Arbeiderspartij
in Nederland (SDAP) tijdens de Eerste Wereldoorlog, diss. Leiden, 1992.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
205
wethouders op vooral in de grotere steden. De SDAP nam actief deel aan het politiek
overleg dat tot de pacificatie van 1917 voerde, waarbij het niet slechts in de
schoolkwestie tot een regeling kwam, maar ook het algemeen (mannen)stemrecht
en de evenredige vertegenwoordiging werden ingevoerd.
Algehele integratie van de SDAP in het politiek bestel zou echter meer tijd vragen
dan dergelijke ontwikkelingen leken te beloven. Dit was ten dele het gevolg van
politieke strijcl binnen de arbeidersbeweging tussen revolutionairen en reformisten,
maar werd daarnaast in belangrijke mate bepaald door de voortdurend sterke positie
van de andere politieke partijen, de confessionelen voorop.
De spoorwegstakingen van 1903, het NAS en het NVV
In 1903 braken de beroemde spoorwegstakingen20 uk waarop de regering-Kuyper
antwoordde met een wetsvoorstel dat voor de toekomst stakingen van spoorweg- en
overheidspersoneel verbood. Pogingen de aanneming van dit wetsvoorstel tegen te
gaan door middel van een algemene werkstaking liepen op een mislukking uit. Bitter
meningsverschil binnen de socialistische beweging volgde. Anarchisten en
syndicalisten binnen de vakbeweging verweten de leiding van de SDAP halfhartig te
zijn opgetreden en dus de proletarische solidariteit geweld te hebben aangedaan.
Reformistische socialisten antwoordden dat slecht voorbereide acties ter wille van
slecht doordachte politieke of economische doeleinden de arbeidersbeweging alleen
maar konden schaden. Een aantal vakverenigingen besloot, vooral op initiatief van
de Algemene Nederlandse Diamantbewerkersbond van Henri Polak en anderen, een
nieuwe vakcentrale te stichten (het Nederlands Verbond van Vakverenigingen, 1906),
die spoedig de wind meekreeg als gevolg van de nu sneller doorzettende
industrialisatie. De NVV-bonden propageerden een hechte orga-
20
Zie A.J.C. Rüter, De spoorwegstakingen van 1903, diss. Leiden, 1935.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
206
nisatie onder leiding van vrijgestelde bestuurders die zich vooral zouden moeten
richten op concrete looneisen en verbetering van werkomstandigheden. Zij vonden
daarbij het nog door de SDB in de tijd van Domela Nieuwenhuis gestichte Nationaal
Arbeidssecretariaat (1893) tegenover zich, dat onder sterke syndicalistische invloed
stond en meer heil verwachtte van spontanere vormen van staking en revolutionaire
strijd.
De afsplitsing van 1909: scheiding van sociaal-democraten en communisten21
In 1909 kwam het tot een splitsing binnen de SDAP. Een groep oppositionele elementen
die zich verenigd had rondom een eigen weekblad De Tribune (1907) werd geroyeerd
en stichtte de Sociaal-Demokratische Partij. Deze nieuwe groepering bleef
aanvankelijk een kleine splintergroep, maar kreeg gedurende de Eerste Wereldoorlog
contact met anarchistische, syndicalistische en andere revolutionaire elementen die
zich verenigden in organen als de Samenwerkende Arbeidersverenigingen en later
de Revolutionair-Socialistische Comités ter bestrijding van de mobilisatie, de duurte
en dis distributie. In 1918 doopte de SDP zich om in Communistische Partij Holland.
Zij verkreeg haar aanhang voornamelijk verkreeg in de vanouds radicale socialistische
gebieden in ons land, zoals Amsterdam, de Zaanstreek, de Friese Wouden en
Oost-Groningen.
De ‘revolutiepoging’ van Troelstra: het socialistisch isolement tussen de
beide wereldoorlogen22
De grootste tegenslag ontmoette de SDAP in 1918. Haar hoop dat het algemeen
(mannen)kiesrecht haar een grote stembusover-
21
22
Zie vooral H. Buiting, Richtingen en partijstrijd in de SDAP, Amsterdam, 1989; A.A. de
Jonge, Het communisme in Nederland. De geschiedenis van een partij, Den Haag, 1972.
Uitvoerig vooral H.J. Scheffer, November 1918. Journaal van een revolutie die niet doorging,
Utrecht, 1984.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
207
winning zou bezorgen, bleek ijdel: de SDAP kreeg slechts 22 procent van de stemmen,
tegen 2,3 procent voor de communisten. Het uitbreken van de Novemberrevolutie
in Duitsland en beroering in enkele legerkampen in Nederland verlokten Troelstra
vervolgens tot de uitspraak dat de revolutie niet bij Zevenaar halt zou houden en dat
de SDAP klaar stond de leiding van het land op zich te nemen. Troelstra nam geen
werkelijke stappen om aan dit voornemen concreet vorm te geven en ontmoette
binnen de socialistische partijleiding felle kritiek. Het kabinet-Ruijs de Beerenbrouck
(voornamelijk bestaande uit de confessionele partijen) nam tegenmaatregelen en een
grote massabetoging werd georganiseerd rondom de koningin in Den Haag. Het
kabinet zegde ook een aantal hervormingen toe.
Troelstra's prestige was na zijn ‘vergissing’ geknakt. De positie van de SDAP bleef
in de periode tussen de beide wereldoorlogen er een van langdurig isolement. Met
een stemmenaantal dat steeds onder een kwart van de bevolking bleef, restte de SDAP
weinig anders dan de eigen beweging zo goed mogelijk te organiseren: naast de partij
en het daarmee min of meer formeel verbonden NVV ontwikkelden zich tal van
organisaties, zoals de socialistische vrouwenbeweging, de Arbeiders Jeugd Centrale,
de Stem des Volks, het Instituut voor Arbeidersontwikkeling, de VARA, de
Arbeiderssportbond enzovoort, Naast de orthodoxprotestanten en de katholieken
nam zo ook de socialistische beweging de trekken aan van een eigen zuil. De ‘rode
familie’ is wel aangeduid als een ‘kerkgenootschap voor ontkerkelijkten’, een
omschrijving die geen recht doet aan de omstandigheid dat met name
vrijzinnig-protestanten en enkele meer orthodoxe gelovigen al in deze tijd de weg
naar de SDAP vonden.
De SDAP volhardde lange tijd in revolutionaire retoriek, al nam zij intensief deel
aan het parlementaire werk en kreeg zij een steeds groter aandeel in de
gemeentepolitiek. Socialisten weigerden lange tijd de opening van het parlement bij
te wonen, keerden zich tegen de monarchie, wezen koninklijke onderscheidingen af
en verzetten zich tegen bewapening.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
208
Heroriëntatie in de jaren dertig
In de jaren dertig kwam binnen de SDAP onder dreiging van het opkomende
nationaal-socialisme en de langdurige werkloosheid een proces van heroriëntatie op
gang.23 Op sociaal-economisch terrein kwamen partij en vakbeweging in 1935 tot de
opstelling van het Plan voor de Arbeid, waarin onder meer werd gepleit voor een
actief werkgelegenheidsbeleid door middel van publieke werken. Het plan-socialisme
betekende voor velen een definitief afscheid van revolutionaire verwachtingen en
gaf blijk van bereidheid om samenwerking te zoeken met maatschappelijke en
politieke groepen buiten de eigen kring. In diezelfde jaren gaven de socialisten ook
hun verzet op tegen de bewapening en het koningshuis. Zij verklaarden zich bovendien
duidelijk bereid mede regeringsverantwoordelijkheid te dragen. Hiertoe kwam het
echter pas, toen binnen de kring van de overige partijen zo sterke meningsverschillen
aan de dag traden, dat het woord van de katholieke leider W.H. Nolens uit 1922, dat
zijn partij ‘niet dan bij uiterste noodzaak’ met de sociaal-democraten zou
samenwerken, werkelijkheid werd.
23
Zie bijvoorbeeld E. Boekman e.a., Ir. J.W. Albarda. Een kwart eeuw parlementaire
werkzaamheid in dienst van de bevrijding der Nederlandse arbeidersklasse. Een beeld van
de groei van de Nederlandse volksgemeenschap, Amsterdam, 1938; H.M. Ruitenbeek, Het
ontstaan van de Partij van de Arbeid, Amsterdam, 1956; H. van Hulst e.a., Het roode vaandel
volgen wij. Geschiedenis van de SDAP van 1880 tot 1940, Den Haag, 1969; H.F. Cohen,
Om de vernieuwing van het socialisme. De politieke oriëntatie van de Nederlandse
sociaal-democratie 1919-1930, Leiden, 1974; P.J. Knegtmans, Socialisme en democratie.
De SDAP tussen klasse en natie (1929-1939), Amsterdam, 1989; H. de Vos, Geschiedenis
van het socialisme in Nederland in het kader van zijn tijd, 2 dln., Baarn, 1976.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
209
8 Veranderingen in het partijstelsel na 1918
I Het politiek bestel in het Interbellum en de gevolgen van de Duitse
bezetting
Algemeen kiesrecht en evenredige vertegenwoordiging
De gelijktijdige invoering in 1918 van het algemeen stemrecht (vooreerst nog alleen
voor mannen, maar sinds 1919 ook voor vrouwen) en een kiesstelsel op basis van
evenredige vertegenwoordiging had belangrijke gevolgen voor de politieke partijen
en hun onderlinge krachtsverhoudingen. Elk van de partijen diende voortaan stemmen
te winnen op basis van eigen kracht, zonder steun van de stembusakkoorden die
onder het absolutemeerderheidsstelsel tot 1917 hadden bestaan. De scheiding tussen
de partijen werd scherper gemarkeerd, terwijl een zeer lage kiesdrempel
mogelijkheden bood voor nieuwe, kleinere politieke partijen. Antirevolutionairen
en christelijk-historischen zagen kleinere orthodox-protestantse concurrenten naast
zich verschijnen (waarvan de Staatkundig Gereformeerde Partij na 1922 permanent
in de Tweede Kamer vertegenwoordigd zou blijven). Ook de verhouding tussen
socialisten en liberalen veranderde. Waren deze niet-confessionele partijen voor 1917
nog op elkaar aangewezen als het erom ging ‘rechts’ in kiesdistricten te verslaan, nu
bleef er weinig over wat hen onderling bond. De SDAP zag behalve de communisten
nog andere kleine revolutionairsocialistische partijen naast zich opereren.
Het Interbellum zag met andere woorden zowel een zekere
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
210
fragmentering van het partijstelsel als een losser worden van oude coalitiebanden.
Maar de komst van het algemeen stemrecht en de evenredige vertegenwoordiging
had tegelijk tot gevolg dat de krachtsverhoudingen tussen de verschillende politieke
‘blokken’ stabieler werden. In figuur 8.1 is de cesuur van 1917 duidelijk zichtbaar:
na 1917 lopen de lijnen veel vlakker dan ervoor. De katholieken konden nu voluit
profiteren van hun katholieke kiezers waar deze ook woonden, zonder nog langer
op de ARP ‘af te wateren’, zoals Nolens het noemde. De katholieke partij zou tussen
de beide wereldoorlogen de grootste partij blijven, gevolgd door de SDAP. De
protestants-christelijke partijen waren te zamen goed voor ongeveer eenzelfde deel
van het electoraat als de socialisten. De leider van de ARP, H. Colijn, zou daarbij een
sterk stempel op de politieke verhoudingen drukken, hetgeen in 1937 leidde tot een
persoonlijke stemmenwinst voor zijn partij, die ruim zestien procent van de stemmen
kreeg. Het somberst waren de ontwikkelingen voor de liberalen die, anders dan de
Vrijzinnig-Democratische Bond, steeds meer aan kracht zouden verliezen.
Katholieken en protestanten behielden gedurende de gehele periode na 1918 een
meerderheid in het parlement, maar de onderlinge verhoudingen tussen de partijen,
die nu bij de stembus niet langer van elkaar afhankelijk waren, werden spoedig
moeilijken In 1923 viel een kabinet over de Vlootwet, doordat een aantal katholieke
parlementsleden meestemde met de oppositie. In 1925 brak opnieuw een grote crisis
uit in de zogenaamde Nacht van Kersten. De leider van de SGP, ds. G.H. Kersten,
had een amendement ingediend om het in de Eerste Wereldoorlog opnieuw ingestelde
gezantschap bij de paus weer op te heffen. Zijn voorstel kreeg niet alleen de stemmen
van de linkse partijen, maar ook van de christelijk-historischen - altijd de meest
antikatholieke van de twee grotere protestantse partijen.
Het Interbellum kende daardoor ‘moeilijke partijverhoudingen’, met langdurige
kabinetscrises en het optreden van regeringen die als ‘extraparlementaire’ of
‘intermezzo-kabinetten’ wer-
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
211
Figuur 8.1 Politieke krachtsverhoudingen in de Tweede Kamer, 1849-1967
(in % van aantallen leden)
Aangezien de politieke kleur van kamerleden tussen 1849 en 1888 discutabel is, dient men de grafieken
in deze periode met voorbehoud te hanteren. De vrijzinnig-democraten (1901-1940) zijn samengevoegd
met de liberalen. Een deel van de stijging van socialisten en communisten in 1946 wordt verklaard
doordat de VDB in dat jaar opging in de nieuw gevormde PvdA.
Bron: H. Daalder en J.Th.J. van den Berg, ‘Members of the Dutch Lower House. Pluralisin and
Democratization, 1848-1967’, in: M. Czudnowski ed., Does Who Governs Matter? Elite Circulation
in Contemporary Societies, De Kalb Ill., 1982, p. 217 (figuur 1).
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
212
den aangeduid. Colijn verkoos in 1933 de samenwerking van de drie confessionele
partijen uit te breiden met ministers uit liberale en vrijzinnig-democratische kring.
Het zo politiek verbrede kabinet ontmoette verzet in het parlement, in het bijzonder
bij de katholieke leider P.J. Aalberse, waardoor in 1935 een tussentijdse kabinetscrisis
ontstond. Zijn eigen partij dwong Colijn in 1937 een tijdelijk herstel van de
confessionele coalitie af, maar ook het toen gevormde vierde kabinet-Colijn struikelde
in 1939. Toen Colijn vervolgens met een vijfde kabinet optrad, waarvan hij de
katholieken buitengesloten had, nam de Tweede Kamer een motie van de katholieke
leider L.N. Deckers aan die dit kabinet onmiddellijk tot aftreden dwong. In de zomer
van 1939, kort voor het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog, werd een kabinet
gevormd door de christelijk-historische politicus jhr. D.J. de Geer, waarin naast
christelijk-historischen, katholieken, vrijzinnig-democraten en enkele
niet-partijgebonden ministers, voor het eerst de socialisten vertegenwoordigd waren,
met twee ministers.
Groeiende verzuiling en democratisering
Het Interbellum was een periode van doorzettende verzuiling. De pacificatie van
1917 - een serie compromissen tussen de politieke partijen, tot stand gebracht onder
het kabinet van P.W.A. Cort van der Linden - had drie kwesties tegelijk geregeld:
1. het algemeen stemrecht, 2. de invoering van de evenredige vertegenwoordiging,
en 3. de gelijkstelling van het openbaar en bijzonder onderwijs. Men kan, zo men
wil, deze drie kwesties samenvatten onder de noemer van erkenning van gelijke
rechten op basis van evenredigheid voor elke minderheid. Het beginsel van
financiering van bijzondere scholen uit algemene middelen werd spoedig naar andere
maatschappelijke sectoren uitgebreid: toekenning van radiozendtijd, woningbouw,
de gezondheidszorg, de werklozensteun en dergelijke. Een en ander droeg bij tot een
consolidatie van de positie van katholieken,
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
213
orthodox-protestanten en socialisten als onderling scherp gescheiden minderheden,
elk voorzien van een uitgebreid netwerk van levensbeschouwelijk verwante
organisaties, met de ‘eigen’ politieke partij als schildwacht. Het naast elkaar bestaan
van tal van maatschappelijke organisaties binnen elke zuil had ook gevolgen voor
de rekrutering van kamerleden.1 De periode tussen de twee wereldoorlogen is duidelijk
die van de grootste ‘democratisering’ van de volksvertegenwoordiging. Niet langer
was de toegang tot het Binnenhof overwegend voorbehouden aan hogere milieus. In
plaats daarvan brachten vooral confessionelen en socialisten vertegenwoordigers
naar Den Haag die voor deelorganisaties in eigen kring spraken: boeren,
middenstanders, vakbondsmannen en een stijgend aantal personen uit wat men later
de kwartaire sector zou noemen.
De verzuiling bemoeilijkte de positie van de liberalen, die lang een leidende plaats
in de Nederlandse politiek hadden ingenomen. De partijpolitieke organisatiegraad
van de liberalen was laag; zij hadden behalve in bepaalde uitgesproken vrijzinnige
streken van het land nauwelijks een sterke massabasis. Van zuilvorming in liberale
kring kon men daarom nauwelijks spreken, al bleef het liberale gedachtengoed een
grote invloed behouden in tal van sectoren van de samenleving zoals de media, de
universiteiten en het bedrijfsleven. In de wereld van de partijpolitiek was de neergang
van de liberalen echter niet te stuiten. Bij de laatste kamerverkiezingen voor de
Tweede Wereldoorlog in 1937 stemden vele liberale kiezers op Colijn, die de sterke
kapitein op het schip van staat leek te zijn en toch al een overwegend liberale
economische politiek voerde. Anderzijds bleken kiezers uit het vrijzinnige volksdeel
niet altijd immuun voor de lokroep van nieuwe stromingen (zoals de
Nationaal-Socialistische Beweging) die riepen om eenheid en een sterk gezag.2 De
vroeger
1
2
Zie vooral J.Th.J. van den Berg, De toegang tot het Binnenhof. De maatschappelijke herkomst
van de Tweede-Kamerleden tussen 1849 en 1970, Weesp, 1983.
Zie H.W. von der Dunk e.a., In de schaduw van de depressie. De NSB en de verkiezingen in
de jaren dertig, Alphen, 1982, vooral de bijdrage van J.Th. Minderaa, pp. 21-65.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
214
zo dominerende liberalen behielden als Liberale Staatspartij in 1937 niet meer dan
vier van de honderd zetels in de Tweede Kamer. De vdb wist haar electorale positie
te handhaven (zes zetels).
Autoritaire stromingen: nationale eenheid en vernieuwing van het politiek
bestel?
In de jaren dertig nam de kritiek op het functioneren van het politiek bestel sterk toe.3
De slechte economische toestand maakte dat de gedachte aan ordening ingang begon
te vinden. Incidenten als de muiterij op het marineschip De Zeven Provinciën in 1933
en het Jordaanoproer in 1934 versterkten de roep om orde en gezag. Volgens velen
was het politiek systeem onmachtig om elementaire problemen op te lossen. Kleine
fascistische groeperingen en Anton Musserts NSB, die deze groepjes spoedig in getal
en gewicht overvleugelde, zochten op deze stemming in te spelen. Maar ook anderen
wensten eenheid, orde en rust, en drongen erop aan de invloed van het parlement,
dat te zeer door de ‘politiek’ zou worden beheerst, terug te dringen ten gunste van
een sterke regering. Dit soort strevingen werd vaak opgehangen aan de gedachte van
een actieve uitoefening van het koninklijk gezag, hetzij door de persoon van de
koningin zelf, hetzij als stut voor een regering van ‘staatsmannen’ die zich los zouden
weten te maken van de machtsgreep van de partijen en een te ver doorgevoerde
democratie.4 In dit kader paste het ook te smalen op de ‘schotjesgeest’ die Nederland
verdeeld zou houden. Niet alleen fascisten of nationaal-socialisten spraken van
3
4
Uitvoerig hierover A.A. de Jonge, Crisis en critiek der democratie. Antidemocratische
stromingen en de daarin levende denkbeelden over de staat in Nederland tussen de
wereldoorlogen, Assen, 1968. Voorts L. de Jong, Het Koninkrijk der Nederlanden in de
Tweede Wereldoorlog, deel 1, Den Haag, 1969, vooral de hoofdstukken 10-12.
Zie bijv. P.W. Kamphuisen, Koning en minister, Nijmegen, 1935; A.L. de Block, Toeneming
van de macht der Kroon, Tilburg, 1938; C.P.M. Romme, Erfelijk nationaal koningschap,
Amsterdam, 1938.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
215
volkseenheid. Het verlangen daarnaar werd soms gevoed door de Grootnederlandse
gedachte, en kende ook regionalistische varianten waarbij de verbondenheid aan de
eigen streek of provincie bij uitstek het middel moest vormen de kunstmatig geheten
verdeeldheid der partijen te overbruggen.
In het Nederland van de jaren dertig vormde dit soort stromingen aanvankelijk
nog geen wezenlijke bedreiging voor de democratie. De regering-Colijn nam een
aantal maatregelen zoals een uniformverbod en een verbod op de weerkorpsen, wat
fascisten en nationaal-socialisten in belangrijke mate van de straat hield. De dreiging
van het nationaal-socialisme buiten en binnen de grenzen droeg ertoe bij dat ook aan
onvervalst-democratische kant bewegingen ontstonden tot samenwerking tussen en
dwars door partijen heen, zoals de beweging Eenheid door Democratie. Zoals eerder
vermeld was datzelfde nationaal-socialisme een van de redenen waarom in
socialistische kring een heroriëntering plaatsvond waarbij aanvaarding van de
democratie en de bereidheid regeringsverantwoordelijkheid te dragen een sterker
accent kregen. Hier en daar deden zich in confessionele kringen ontwikkelingen voor
die later als ‘doorbraak’ zouden worden bestempeld. Pas in de bezettingstijd echter
zou de vraag van continuïteit of vernieuwing van het politiek bestel werkelijk worden
gesteld.
Politiek in de bezettingstijd en na de bevrijding5
Beziet men met de advantage of hindsight de politieke ontwikkelingen tussen 1940
en 1946, dan dient men ten minste een viertal verschillende actoren te onderscheiden:
de oude politieke partijen, degenen die bovengronds in het bezette gebied aan het
politiek bestel vorm gaven (of dachten te kunnen geven), de illegale groeperingen
en ten slotte de bonte wereld van ‘Londen’.
Officiële partijactiviteiten werden, uiteraard, al spoedig door
5
Zie voor het volgende L. de Jong, t.a.p., vooral de delen 4, 9 en 10.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
216
de Duitse bezetter verboden. Leiders van de vooroorlogse partijen hielden, mede als
gevolg van arrestaties en interneringen in wisselende samenstelling, gedurende de
gehele oorlog contact met elkaar. Velen poogden voorts in eigen kring bestaande
banden te bewaren, maar er was duidelijk verschil in de mate waarin de vooroorlogse
partijen in de bezettingstijd hun samenhang bleven behouden. Terwijl de communisten
en de ARP in het verzet een onmiskenbare identiteit behielden, heerste in socialistische
kring meningsverschil over de vraag of illegale activiteit in en door de partij wenselijk
en mogelijk was. Partijen als de Rooms-Katholieke Staatspartij, de Liberale
Staatspartij, de CHU en de VDB leken na 1940 vrijwel te zijn verdwenen.
Bovengronds speelden vooral twee groeperingen een rol. De ambtelijke diensten,
met aan de top het College van Secretarissen-Generaal, bleven hun werk voortzetten
onder uiteindelijke verantwoordelijkheid aan Reichskommissar Seyss-Inquart. In de
bezettingstijd kwamen tal van regelingen en bestuurlijke veranderingen tot stand,
onder andere ten aanzien van de organisatie van het bedrijfsleven in de zogenaamde
Organisatie-Woltersom. Bovengronds was ook de Nederlandse Unie, een beweging
die zich in de zomer van 1940 onder leiding van het driemanschap J. Linthorst Homan,
J.E. de Quay en L. Einthoven aan de natie had gepresenteerd, nadat aanvankelijk
overleg met de leiders van de vooroorlogse partijen was mislukt, onder meer op het
punt of men een voorgenomen betuiging van publieke trouw aan het Huis van Oranje
op Duits bevel zou laten vallen of niet. De Unie werd in brede kring beschouwd als
antwoord op de naar het leek triomferende NSB en won tijdelijk een massale aanhang.
De leiding van de Unie echter achtte, blijkens uitingen in vergaderingen en geschriften,
tal van vergaande politieke en maatschappelijke hervormingen in bezettingstijd
wenselijk en mogelijk. Critici van de Unie uit de kring van de vooroorlogse partijen
en vroege illegale bladen spraken daarom vrijwel direct van ‘aanpassing’ en potentiële
collaboratie. De Nederlandse Unie werd in 1941 door de Duitsers verboden en haar
leiders
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
217
werden samen met andere vooroorlogse prominenten in gijzelaarskampen als dat
van Sint Michielsgestel geïnterneerd. Daar ontstond tussen hen en anderen intensief
beraad over politieke verhoudingen na de oorlog.6 Het beeld van noodzakelijke
vernieuwing verdrong al gauw gedachten over aanpassing aan nieuwe tijden en de
nieuwe orde onder Duitse hegemonie, die in 1940 opgeld hadden gedaan.
In de illegaliteit kwamen tal van groepen en personen naar voren die voordien in
het politieke leven niet of nauwelijks een rol hadden gespeeld. Binnen de illegaliteit
was van eenstemmigheid ten aanzien van de organisatie van Nederland na de oorlog
echter geen sprake. Terwijl sommigen dachten in termen van een herstel van een
sterk gezag om de ‘misstanden’ van een te ver doorgevoerde partijendemocratie te
vermijden, wensten anderen een radicaal-democratische vernieuwing en maakten
weer anderen een duidelijk onderscheid tussen de bezettingstijd waarin illegaal verzet
geboden was, en de terugkeer van een democratisch bestel waarin illegalen van
verschillende herkomst opnieuw hun eigen weg zouden gaan.
Eenstemmigheid heerste er evenmin in Londen. Deze ontbrak al binnen de regering
in ballingschap. De positie van koningin Wilhelmina werd een bijzondere, in een
oorlogstijd waarin zij zelf bij uitstek het symbool van nationaal verzet vormde en zij
een kabinet naast zich gesteld wist dat geen ruggesteun had in een parlement.
Denkbeelden over een totale politieke vernieuwing van ‘Haar’ volk onder ‘Haar’
eigen leiding konden daardoor gemakkelijk voedsel vinden. Dergelijke gedachten
werden verder versterkt door de omstandigheid dat de Nederlandse gemeenschap in
Londen voor een belangrijk deel bestond uit personen die nauwelijks aanraking
hadden gehad met de vooroorlogse samenleving in Nederland: vertegenwoordigers
uit het internationale zakenleven, militairen en politiek onervaren
6
Zie M. de Keizer, De gijzelaars van Sint Michielsgestel. Een elite-beraad in oorlogstijd,
Alphen, 1979.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
218
Engelandvaarders, die bij de koningin een zeer persoonlijke ontvangst genoten. In
Londen konden daardoor grote meningsverschillen ontstaan over de vraag hoe en
door wie Nederland na de oorlog zou moeten worden geregeerd, waarbij verschillende
kwesties een hoofdrol speelden, zoals: de persoonlijke invloed van de drager van de
kroon, de beslissingsbevoegdheid van het Militair Gezag, het al of niet terugkeren
van het in 1937 voor het laatst gekozen parlement, de bezetting van bestuursposten
en meer algemeen de illusies over eenheid en vernieuwing die de vooroorlogse
verdeeldheid zouden opheffen.
Uit deze werelden van tegenstellingen, zowel in Londen als in bezet Nederlands
gebied, zou uiteindelijk in 1945 en 1946 de Nederlandse samenleving herrijzen in
een vorm die eerder doet denken aan herstel dan aan fundamentele vernieuwing. De
verklaring voor deze ontwikkeling is niet eenvoudig. Daarbij zal men vooral moeten
denken aan factoren als: vaagheid van het begrip ‘vernieuwing’, dat zowel uiterst
autoritaire strevingen als radicaal-democratische verlangens dekte; meningsverschillen
binnen de illegaliteit over de rol die het verzet in Nederland na de bevrijding zou
moeten spelen; de getalsmatig geringe diepgang van het ‘politiek’ verzet; de
toenadering tussen democratische vernieuwers in de illegaliteit en de leiders van de
vooroorlogse partijen, die door beider verzet tegen autoritaire vernieuwingspogingen
tot stand kwam; en de terugkeer op hun post na mei 1945 van de vroegere ‘goede’
bestuurders en volksvertegenwoordigers.
Wel manifesteerden zich ook in 1944 en 1945 pogingen tot vernieuwing. De
communisten proclameerden bijvoorbeeld een nieuwe Eenheidsvakcentrale. Uit de
kring van het gijzelaarsberaad kwam een nieuwe Nederlandse Volksbeweging onder
leiding van W. Schermerhorn en anderen naar voren, die aanvankelijk een brede
eenheidsbeweging leek te zullen worden.7 Men
7
J. Bank, Opkomst en ondergang van de Nederlandse Volksbeweging (NVB), Deventer, 1978.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
219
sprak in brede kring over de wenselijkheid van een tweedeling van de Nederlandse
politiek, waarbij de ARP de kern van een conservatieve tegenbeweging tegenover de
Nederlandse Volksbeweging zou moeten vormen. Maar de bevrijding gaf tegelijk
de traditionele politieke partijen de mogelijkheid zich opnieuw te organiseren. De
bezettingstijd had velen de waarde van de eigen groep (en zeker de betekenis van de
kerken als in de bezettingstijd nog relatief vrij functionerende maatschappelijke
instellingen) sterk ingescherpt. Uiteindelijk kwam weinig terecht van vernieuwing
van het politiek bestel, zo min als van wijziging in de partijverhoudingen. De
Nederlandse Volksbeweging had als enig resultaat de vorming van de Partij van de
Arbeid, een fusie tussen SDAP, VDB, een kleine progressieve christelijke partij (de
Christen-Democratische Unie), losse personen uit katholieke en christelijk-historische
kring en politiek dakloze linkse intellectuelen. De katholieke partij herrees als
Katholieke Volkspartij, die in de aanvang proclameerde een progressieve
programpartij te willen zijn die ook voor niet-katholieken openstond.
Fusiebesprekingen tussen protestants-christelijke partijen sprongen af en zowel ARP
als CHU en SGP herrezen. Hetzelfde geschiedde, met iets meer afstand tot de
vooroorlogse partij, bij de liberalen die de Partij van de Vrijheid stichtten (deze partij
zou in 1948 met een groep vroegere vrijzinnig-democraten onder P.J. Oud de nieuwe
Volkspartij voor Vrijheid en Democratie vormen). De communisten poogden
aanvankelijk als Vrienden van de Waarheid hun speciale plaats in het verzet na 1945
in politieke munt om te zetten. Zij bereikten in 1946 de ongekende sterkte van tien
kamerzetels uit honderd, maar zouden nadien steeds verder terugvallen en door
conflicten verscheurd worden.
Mede als gevolg van de tijdelijke communistische winst verkreeg de PvdA in 1946
tegen de verwachting in minder kamerzetels dan de in deze nieuwe formatie opgegane
partijen voor de oorlog gezamenlijk hadden geteld. Voor het overige bleven de
vooroorlogse politieke verhoudingen vrijwel intact: de katholie-
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
220
ken bleven de grootste partij, de confessionelen gezamenlijk behielden de
meerderheid, de liberalen waren ook nu een zwakke partij (met zes uit honderd
kamerzetels).
II De politieke verhoudingen na 1946
Het nieuwe bestand, rooms-rood en de brede basis
Tussen 1945 en de pas na een jaar in mei 1946 gehouden verkiezingen regeerde het
kabinet-Schermerhom onder het devies ‘herstel en vernieuwing’. Een aanzienlijk
aantal ministers, oorspronkelijk van verscheiden politieke huize afkomstig, trad tot
de nieuwe Partij van de Arbeid toe. Na de voor hen teleurstellende verkiezingen
waarbij de KVP en niet de PvdA de grootste partij was geworden, moest een aantal
hunner, onder wie premier Schermerhorn, het veld ruimen. Tussen 1946 en 1948
zou onder leiding van de katholieke premier L.J.M. Beel een roomsrood kabinet
regeren, aangevuld met enkel partijloze ministers. Men sprak van een ‘nieuw bestand’
tussen katholieken en socialisten. Maar terwijl de herstelpolitiek van de twee eerste
kabinetten ondanks verzet van communisten en revolutionair-socialisten (onder
andere in de Rotterdamse havenstakingen van 1946) enerzijds, de tegenstand van
verspreide conservatieve krachten anderzijds, niet wezenlijk aangevochten werd,
ontstond spoedig grote onenigheid over de Indonesië-politiek. Mede daardoor nam,
vooral op aandrang van de katholieke fractieleider C.P.M. Romme, de roep om
kabinetten met een bredere basis dan katholieken en socialisten alleen, toe.
Na de verkiezingen van 1948 kwam daarom een kabinet tot stand waarvan ook de
liberale voorman D.U. Stikker (als minister van Buitenlandse Zaken) en enkele
christelijk-historische ministers deel uitmaakten. Premier werd de socialistische
minister W. Drees die tijdens de bezetting als woordvoerder van de oudere politieke
partijen sterk naar voren was gekomen en, sceptisch
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
221
gestemd jegens tal van vernieuwers uit de sfeer van de Nederlandse Volksbeweging,
al van de aanvang rekening had gehouden met de terugkeer van de vooroorlogse
politieke partijen als dragers van de naoorlogse politiek. Tien jaar lang, tussen 1948
en 1958, zou Drees presideren over kabinetten van brede samenstelling waarin de
antirevolutionairen na 1952 de liberalen zouden vervangen.
Kabinetten van brede basis waren ook kabinetten van onderling duidelijk
onderscheiden minderheidspartijen. In deze tijd voltrok zich daarom niet alleen de
wederopbouw en werden de eerste fundamenten van de verzorgingsstaat gelegd,
maar kwam ook een verdere uitbreiding van de organisatorische verzuiling tot stand.
Vooral de katholieken en de orthodox-protestanten bouwden hun netwerk van
maatschappelijke organisaties op eigen levensbeschouwelijke grondslag steeds verder
uit. De socialisten daarentegen hadden zich gedurende de jaren dertig en de
bezettingstijd in belangrijke mate losgemaakt van al te exclusieve ideologische
tradities en symbolen. Zij poogden een doorbraak in de traditionele scheidslijnen
tussen confessionele en niet-confessionele partijen te bewerkstelligen. De PvdA ging
bijvoorbeeld over tot de instelling van aparte werkgemeenschappen van protestanten,
katholieken en humanisten binnen de eigen partij, die tot in de jaren zestig kernen
van een zekere betekenis waren.
Het verzuilde bestel
De jaren veertig en vijftig zijn in een oppervlakkige beeldvorming te gemakkelijk
afgeschilderd als jaren van conformisme en ontideologisering. In deze visie zouden
de eisen van de wederopbouw en de internationale gevolgen van de Koude Oorlog
hebben geleid tot consensus aan de top, gepaard gaande met een versterkt isolement
van bevolkingsgroepen aan de basis. Deze beeldvorming is versterkt door het
verzuilingsmodel zoals dat sinds de jaren vijftig als beschrijvend of verklarend model
van de
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
222
Tabel 8.1 Samenstelling Tweede Kamer naar politieke partij en aantal
kamerzetels, 1946-1994
1946 1948 1952 1956 1956* 1959 1963 1967 1971 1972 1977 1981 1982 1986 1989 1994
A. Confessionele partijen
ARP 13 13 12 10 15 14 13 15 13 14
CHU 8
9
9
8
13 12 13 12 10 7
KVP 32 32 30 33 49 49 50 42 35 27
Sm
aC
ne/DA 53 54 51 51 77 75 76 69 58 48 49 48 45 54 54 34
SGP 2
2
2
KNP
1
2
2
3
3
GPV
3
3
3
3
3
3
3
3
3
2
1
1
2
2
1
1
1
1
2
2
1
1
2
2
1
1
1
1
2
2
2
2
1
1
3
RKPN
1
RPF
EVP
1
Totaal 55 57 55 53 80 78 80 73 63 54 53 54 52 59 60 41
B. Socialisten en communisten
PvdA 29 27 30 34 50 48 43 37 39 43 53 44 47 52 49 37
CPN** 10 8
PSP**
GL
6
4
7
3
4
5
6
7
2
3
3
2
4
4
2
2
1
3
3
1
6
SP
5
2
Totaal 39 35 36 38 57 53 51 46 47 52 56 50 53 53 55 44
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
223
1946 1948 1952 1956 1956* 1959 1963 1967 1971 1972 1977 1981 1982 1986 1989 1994
C. Liberalen
PvdV 6
VVD
8
9
9
13 19 16 17 16 22 28 26 36 27 22 31
D. Overigen
Boerenpajirt
3
7
1
3
1
D'66
7
11 6
8
17 6
9
PPR**
2
7
3
3
2
DS7'0
8
6
1
NMP
2
Cenurtmpjaitr
2
12 24
1
C
um
rentdem
enoatcr
1
3
Aglemen
Oudenrvberond
6
Unie
55+
1
* Het ledenaantal van de Tweede Kamer werd in 1956 verhoogd van 100 tot 150.
** Partij gaat op in GroenLinks (GL).
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
224
Nederlandse politiek is gepresenteerd. Het beeld van afzonderlijke ‘zuilen’ die
gezamenlijk een gemeenschappelijk staatsgebouw zouden stutten, paste bij een
samenleving waarin de historische groepen van katholieken, orthodox-protestanten,
socialisten en (minder duidelijk) ook liberalen elkaars rechten erkenden en in
coalitiekabinetten van een brede basis of andere overlegorganen zoals de
Sociaal-Economische Raad samenwerkten ter behartiging van de gemeenschappelijke
zaak. Was er in het bestel niet een duidelijke tweeslag van erkenning van autonomie
enerzijds en samenwerking aan de top anderzijds? Waren daarbij elementen als
toekenning van mogelijkheden en middelen op basis van getalsmatige evenredigheid,
depolitisering en geheimhouding niet politiek nuttige spelregels? Groeiden zo niet
tal van organisaties binnen de afzonderlijke zuilen, die elkaar door de zuilgrenzen
heen in overlegorganen konden vinden? Betekende dit niet de versterking van een
pluralistische samenleving, waarin voor tal van leiders van deelorganisaties een
duidelijk eigen plaats was gewaarborgd, en waarin burgers de zekerheid konden
hebben dat deelbelangen zorgvuldig zouden worden bezien en uiteindelijk bijkans
routinematig zouden worden behartigd? Spreidde het gehele bestel niet een duidelijke
mate van continuïteit en stabiliteit ten toon? Dit beeld heeft post factum scherpe
contouren gekregen, vooral door het werk van A. Lijphart die van het Nederlandse
bestel een voorbeeld bij uitstek maakte van een type democratie dat internationaal
bekendheid zou verkrijgen als ‘consociational democracy’ (in het Nederlands door
Lijphart aangeduid als ‘pacificatiedemocratie’).8
Barsten in het bestel sinds de jaren zestig
Al voordat Lijpharts model in 1968 was gepubliceerd en in brede kring als analytische
duiding van de realiteiten van het Neder-
8
A. Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek, Amsterdam,
1968, nadien vele malen herdrukt.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
225
landse bestel was aanvaard, waren barsten in dat bestel merkbaar. Het model was in
wezen te strak en te eenvormig om de werkelijke ontwikkelingen in de jaren veertig
en vijftig volledig recht te doen: de ‘blokken’ waren niet zo uniform als Lijphart
deze leek af te schilderen, en de consensus over de inhoud en de spelregels van de
politiek was niet zo algemeen als achteraf veelal gesteld is. Zowel de Indonesische
kwestie als later de Nieuw-Guineapolitiek bleef een splijtzwam vormen. Er heerste
geen eenstemmigheid over de plaats van Nederland in Europa en de wereld. Er was
steeds weer meningsverschil over de: mate van overheidsinterventie in de economische
politiek. De gedachte van een brede-basispolitiek genoot evenmin overal instemming.
De liberalen wisten zich buitengesloten en veel socialisten beseften terdege dat zij
in kabinetten met een brede basis altijd een meerderheid van niet-socialisten tegenover
zich vonden. Maar ook onder confessionelen waren er velen die samenwerking met
socialisten uitsluitend zagen als een hoogstens tijdelijke noodzaak.9
De breuk in de brede basis van december 1958 luidde een periode in waarbij de
socialisten langdurig buiten kabinetten zouden blijven, behalve in een kortdurend
kabinet-Cals (1965-1966). Deze tijdelijke coalitie van oude minderheden van
antirevolutionairen, katholieken en socialisten werd gevormd nadat in
confessioneel-liberale gelederen in 1965 een conflict was ontstaan over de regeling
van het omroepbestel. Het kabinet-Cals vond spoedig weer een einde - in de zogeheten
Nacht van Schmelzer - als gevolg van een motie, ingediend door de leider
9
In een provocerende analyse heeft H. Daudt betoogd dat in feite het ooit door Nolens
geproclameerde beginsel dat de ‘confessionelen’ alleen in ‘uiterste noodzaak’ zouden
samenwerken met de socialisten nog altijd zijn geldigheid heeft behouden. Zie H. Daudt,
‘De ontwikkeling van de politieke machtsverhoudingen in Nederland sinds 1945’, in: G.A.
Kooy e.a. red., Nederland na 1945. Beschouwingen over ontwikkeling en beleid, Deventer,
1980, pp. 178-197. Voor een kritisch debat over deze stelling tussen J. Bosmans, J.Th.J. van
den Berg en Daudt zelf, zie Acta Politica, 22 (1987), pp. 227-259. Zie voorts A. Visser,
Alleen bij uiterste noodzaak? De rooms-rode samenwerking en het einde van de brede basis
(1548-1958), diss. Leiden, 1986.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
226
Tabel 8.2 Samenstelling kabinetten naar politieke partij en aantal ministers,
1946-1994
ARP CHU KVP CDA PvdA VVD DS'70 D66 PPR Partijloos Totaal
1
Schermerhorn
Drees
(24-6-4' 5)
2
Beel
I
(3-7-'48)
3
Drees
Van
Schaik
(7-8-'48)
4
kabinet gevormd voordat partijverhoudingen in 1945-1946 zich
hadden gekristalliseerd
5
6
3
14
1
6
5
1
2
15
Drees
I
(15-3-5' 1)
2
6
5
1
1
15
5
Drees 2
II
(2-9-'52)
2
5
5
1
15
6
Drees 2
III
(13-10-5'6)
2
5
5
7
Beel 2
II
(22-12-5'8)
2
6
8
De 2
Quay
(19-5-5' 9)
2
6
3
13
9
Marijnen 2
(24-7-6' 3)
2
6
3
13
10
Cals 3
(14-4-6' 5)
6
11
Zijlstra 5
(22-11-6'6)
8
14
10
5
14
13
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
227
ARP CHU KVP CDA PvdA VVD DS'70 D66 PPR Partijloos Totaal
12
De 3
Jong
(5-4-'67)
2
6
3
13
Biesheuvel 3
I
(6-7-'71)
2
6
3
14
Biesheuvel 3
II
(20-7-7' 2)
2
6
3
15
Den 2
Uyl
(11-5-7' 3)
16
Van
Agt I
(19-12-7'7)
10
17
Van
Agt
II
(11-9-8' 1)
6
18
Van
Agt
III
(29-5-8' 2)
9
19
Lubbers
I
(4-11-8' 2)
8
6
14
20
Lubbers
II
(14-7-8' 6)
9
5
14
21
Lubbers
III
(7-11-8' 9)
7
22
Kok
(22-8-9' 4)
4
7
14
2
16
14
1
6
6
16
16
3
15
5
14
7
5
2
14
5
4
14
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
228
van de katholieke fractie, die zelf het kabinet een jaar tevoren nog zijn zegen had
gegeven.
In de jaren zestig begon zich een zekere crisisstemming van het Nederlandse
politieke stelsel meester te maken. De verhoudingen werden minder stabiel. Een
generatie politieke leiders als W. Drees, C.P.M. Romme, J. Schouten, H.W. Tilanus
en P.J. Oud, die hun wortels nog hadden in het vooroorlogse bestel en die het
naoorlogse herstel hadden vormgegeven, nam afscheid van de politiek. De opkomst
van de Boerenpartij in 1963 veroorzaakte een schok. In de REM-affaire (1964) leken
commerciële belangen in een populistische actie korte tijd de beginselen van een
verzuild omroepbestel te kunnen tarten. Tot tweemaal toe ontstond gerucht om het
koninklijk huis, in 1964 als gevolg van de overgang tot het katholicisme en het
huwelijk van prinses Irene, in 1965 en 1966 door het huwelijk van prinses Beatrix
met Claus von Amsberg. De activiteiten van Provo in Amsterdam verkregen grote
publiciteit. Uit Amerika woeien nieuwe vormen van protestactie over in verband met
Vietnam en binnen de studentenwereld ontwikkelden zich nieuwe radicale stromingen.
Groeiende politieke instabiliteit
De politici en het politiek bestel waren aanvankelijk niet goed bestand tegen de
groeiende onzekerheid, die zich uitte zowel op het niveau van de kiezers als van de
politieke elites. Kiezers braken los uit bestaande politieke partijen, zoals bleek uit
een sterke daling van stemmen op de PvdA en met name de KVP en de CHU onder
de confessionele partijen. Nieuwe concurrenten dienden zich aan op de kiezersmarkt:
in 1963 verschenen de Boerenpartij en het Gereformeerd Politiek Verbond aan de
stembus, gevolgd door D'66 in 1967. In 1971 kwamen daarbij de van de confessionelen
afgescheiden Politieke Partij Radikalen, de van de PvdA afgesplitste partij DS'70 en
de Nederlandse Middenstandspartij. Nog later verschenen de Rooms-Katholieke
Partij Nederland, de Reformatorische Politieke Federatie en de Centrumpartij.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
229
Drastisch was vooral de verandering in de positie van de confessionele partijen die
tot en met 1963 de meerderheid in het parlement hadden gevormd, maar sinds 1967
in een spiraal van neergang raakten. De verklaring voor de opgetreden veranderingen
is niet onomstreden. Was de neergang van stemmen op met name CHU en KVP het
paradoxale gevolg van het succes dat de historische emancipatie van ooit
achtergestelde groepen had gekenmerkt? Werd zij veroorzaakt door een ontwikkeling
waarin steeds meer gespecialiseerde organisaties op levensbeschouwelijke grondslag
hun eigen politieke en organisatorische weg gingen, zonder dat zij hun oorspronkelijke
banden met de eigen overkoepelende partijorganisaties nog langer wensten aan te
houden? Of moet men eerder aandacht schenken aan processen van individualisering
en secularisering, naarmate nieuw opgroeiende geslachten eerst, maar later ook
ouderen, zich steeds meer losmaakten van kerkelijke geboden en bindingen?
Sociaalwetenschappelijk onderzoek wijst op de samenloop van tal van processen,
zonder één verklaring als de enig juiste te isoleren.10
III Veranderingen in het politieke landschap
Wijzigingen in partijstrategieën
Het stemmenverlies van de confessionele partijen na 1967 had tot gevolg dat deze
hun traditionele meerderheidspositie in de Nederlandse politiek verloren. Niet langer
konden zij alleen de koers van de Nederlandse politiek bepalen. Zij waren hoe dan
10
Zie bijvoorbeeld J.M.G. Thurlings, De wankele zuil, Nijmegen, 1971 (2e druk 1978); R.B.
Andeweg, Dutch Voters Adrift. On Explanations of Electoral Change 1963-l977, diss. Leiden,
1982; C. van der Eijk en B. Niemöller, Electoral Change in the Netherlands. Empirical
Results and Methods of Measurement, Amsterdam, 1983; en T. Duffhues e.a., Bewegende
patronen. Een analyse van het landelijk netwerk van katholieke organisaties en bestuurders,
1945-1980, Baarn, 1985.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
230
ook afhankelijk van coalities, of met links of met rechts; keuzen, die intern tot
tegenstellingen konden leiden, maar die de confessionelen niet langer konden ontgaan.
Naarmate de positie van de confessionelen snel en schijnbaar onomkeerbaar
afbrokkelde, leek ook de positie van de niet-confessionele groeperingen te veranderen.
Sinds decennia hadden deze partijen zich de numeriek zwakkere en niet eens
onontbeerlijke junior partner van de confessionelen geweten. Nu hadden zowel
liberalen als socialisten een mogelijk electoraal belang bij een polarisatie van de
politieke verhoudingen, die confessionele kiezers zouden kunnen verleiden
‘duidelijker’ keuzen te maken, in de ene of andere richting. Dit hoefde niet
onmiddellijk tot succes te leiden daar gewezen confessionele kiezers ook nog andere
mogelijkheden hadden om afstand van hun vroegere partijen te nemen bijvoorbeeld
door te stemmen op een van de vele kleine partijen die opbloeiden in de jaren zestig
en zeventig, of door niet op te komen bij de stembus (nadat in 1970 de opkomstplicht
was vervallen). Bovendien wisten de liberalen zich als de numeriek kleinere
groepering toch afhankelijk van samenwerking met de confessionelen, meer nog dan
de socialisten en andere progressieven die met enig vertrouwen uitzagen naar een
mogelijk gloren van een linkse meerderheid. Pleitten de liberalen daarom voor een
liberaal-confessionele samenwerking en soms zelfs voor zoiets als een ‘nationaal’
kabinet, de socialisten en andere progressieven zochten het eerder in bewuste
politisering en polarisatie. Daarbij speelden zekere trauma's een rol, vooral de breuk
in de brede basis in december 1958 en de Nacht van Schmelzer in oktober 1966. In
1969 aanvaardde de PvdA een congresresolutie waarin zij uitsprak in de toekomst
niet meer met de KVP samen te willen werken, tenzij deze partij haar leiders zou
vervangen en zich al vóór de verkiezingen voor samenwerking met links zou
uitspreken.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
231
Het kabinet-Den Uyl en de vorming van het CDA
In de verkiezingen van 1971 en 1972 brokkelde de positie van de confessionele
partijen (opnieuw door verlies van de KVP en de CHU) verder af. De grote
confessionele partijen hadden daardoor, zelfs met steun van de liberalen, geen
meerderheid. In 1971 kwam nog uitkomst van de nieuw opgerichte partij DS'70, die
voornamelijk uit protest tegen het polarisatiestreven en de opkomst van Nieuw Links
in de Partij van de Arbeid was gevormd. Maar tussen DS'70 en de andere
regeringspartijen in het kabinet-Biesheuvel brak in 1972 een conflict uit dat tot nieuwe
verkiezingen leidde. In deze verkiezingen presenteerden de voornaamste progressieve
partijen (PvdA, D'66 en PPR) een programma Keerpunt dat zij onaantastbaar en
ononderhandelbaar verklaarden. Noch progressieven noch confessionelen en liberalen
hadden echter iets dat op een meerderheid leek. Uiteindelijk lukte het de ervaren
politici M. Ruppert en J.A.W. Burger een kabinet te vormen onder leiding van J.M.
den Uyl, waartoe wel antirevolutionaire en katholieke ministers toetraden, doch
zonder dat hun partijen een parlementaire binding met het kabinet aangingen. Het
kabinet-Den Uyl was het eerste kabinet in Nederland waarin progressieve ministers
een duidelijke meerderheid hadden. Maar het trauma van de totstandkoming van het
kabinet-Den Uyl zou ook de verzwakte en tijdelijk uit elkaar gespeelde confessionele
partijen (de KVP en de ARP met ministers in het kabinet, de CHU in de oppositie)
stimuleren een nieuwe partij, het Christen-Democratisch Appèl (CDA) te vormen. In
1977 dienden zij bij de verkiezingen één gemeenschappelijke lijst in, in 1980 kwam
het tot een volledige fusie.11
11
Zie voor een uitvoerige reconstructie H.M.T.D. ten Napel, ‘Een eigen weg’. De totstandkoming
van het CDA (1952-1980), Kampen, 1992.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
232
De misluking van de polarisatie door links12
De PvdA behaalde na vier jaar kabinet-Den Uyl en een campagne onder het motto
‘Kies de Minister-President!’ in 1977 een grote verkiezingsoverwinning: de partij
steeg van 43 naar 53 zetels. De overwinning werd echter voornamelijk behaald ten
koste van de klein-linkse partijen. Tegelijk won de nieuwe gezamenlijke lijst van de
drie CDA-partijen onder aanvoering van lijsttrekker A.A.M. van Agt één zetel (nu 49
zetels), terwijl een bewust meer populistische VVD onder H. Wiegel met zes zetels
vooruitging van 22 naar 28 zetels. De drie confessionele partijen die gezamenlijk de
CDA-lijst vormden en de VVD hadden daardoor voor het eerst sinds 1967 te zamen
weer een meerderheid in het parlement. De formatiebesprekingen (tussen PvdA, CDA
en D'66) verliepen uiterst moeilijk. Wel werd uiteindelijk overeenstemming bereikt
over een regeringsprogram, maar moeilijkheden bleven bestaan over de verdeling
van het aantal ministersposten.13 De PvdA wenste een verdeling van PvdA 8, CDA 7
en D'66 I; het CDA accepteerde een premierschap van Den Uyl, maar eiste in ieder
geval pariteit bij de toedeling van ministersposten. Meningsverschil was er ook over
de vraag of CDA-lijstaanvoerder Van Agt als minister van Justitie kon terugkeren
waardoor hij eventueel een door het parlement aanvaarde initiatiefwet inzake de
abortus kon blokkeren. Uiteindelijk werd een compromis tussen de onderhandelaars
bereikt, maar dit werd verworpen door de partijraad van de Partij van de Arbeid.
Daardoor ontstond een conflict tussen de PvdA-fractie en de partijraad dat alleen
door een partijcongres kon worden opgelost. Den Uyl aanvaardde de opdracht tot
formatie van een kabinet, doch stelde bij de bezetting van ministersposten en de
vaststelling van de verantwoordelijkheden van staatssecretarissen der-
12
13
Zie vooral Ph. van Praag, Strategie en illusie. Elf jaar intern debat in de PvdA (1966-1977),
diss. Amsterdam, 1991.
Zie voor een levendige schets vooral E. van Thijn, Dagboek van een onderhandelaar 25
mei-11 november 1977, Amsterdam, 1978.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
233
mate zware eisen dat het CDA afhaakte. De formatie-Den Uyl was mislukt, een tweede
kabinet-Den Uyl zou nimmer totstandkomen.
Nieuwe onderhandelingen tussen Van Agt en VVD-leider Wiegel leidden
daarentegen spoedig tot resultaat. Wel rezen er nog moeilijkheden in verband met
de omstandigheid dat een aantal leden van de CDA-fractie geen instemming wilde
betuigen met de vorming van een CDA/VVD-kabinet. De kabinetsinformateur, prof.
mr. W.C.L. van der Grinten, verkreeg echter op twee manieren zekerheid dat een
CDA/VVD-kabinet niet direct ten val zou komen: de CDA-dissidenten verklaarden op
voorhand niet voor een motie van wantrouwen te zullen stemmen indien de PvdA
een dergelijke motie zou indienen (zij heetten daarom sindsdien ‘loyalisten’), terwijl
de kleinere politieke partijen ter rechterzijde toezegden dat zij het totstandkomen
van een CDA/VVD-kabinet welwillend zouden tegemoet treden. Spoedig trad het
kabinet-Van Agt/Wiegel aan. Het bleef vier jaar lang regeren, van 1977 tot 1981,
ondanks een aantal moeilijke stemmingen in de Tweede Kamer.
Kabinetten in de jaren tachtig
Bij de verkiezingen van 1981 verloor de coalitie van CDA en VVD opnieuw haar
parlementaire meerderheid (als gevolg van één zetel verlies van het CDA en twee
zetels verlies van de VVD). Maar tegelijk leed ook de PvdA een zwaar zetelverlies
(van 53 naar 44). De grote winnaar, zo leek het, was D'66, welke partij onder J.
Terlouw van acht naar zeventien zetels groeide. De vorming van een
CDA/PvdA/VVD-D'66 kabinet, met Van Agt als premier, Den Uyl en Terlouw als
vice-premiers, was het resultaat. Maar zowel persoonlijke als zakelijke
meningsverschillen maakten het tot een ‘vechtkabinet’ dat spoedig ten onder ging.
Door een overgangskabinet van CDA en D'66 werden in 1982 nieuwe verkiezingen
uitgeschreven. Zij leidden tot een massale verkiezingswinst van de VVD onder E.
Nijpels. De VVD groeide van 26 naar
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
234
36 zetels wat het verlies van het CDA van 48 naar 45 zetels ruimschoots compenseerde.
De PvdA won licht, maar D'66 leed een desastreus verlies: de partij van het ‘redelijk
alternatief’ verloor elf van de zeventien zetels die zij nog een jaar tevoren had
gewonnen. Terlouw trad af, maar ook Van Agt verliet tijdens de formatie de politiek.
Zijn opvolger werd R.F.M. Lubbers, die ooit als progressief minister van Economische
Zaken in het kabinet-Den Uyl was opgetreden, en tussen 1977 en 1981 de vaak
ondankbare rol had vervuld van fractieleider van de nieuwe CDA-fractie.
Een van de problemen die het CDA/PvdA/D'66-kabinet had geteisterd was
meningsverschil over de economische en sociale politiek. De werkloosheid liep snel
op, de overheidsfinanciën raakten steeds meer in het ongerede, de omvang van de
rol van de overheid stond steeds meer ter discussie. Het nieuwe kabinet van CDA en
VVD proclameerde een nieuwe politiek van bezuinigingen en het terugdringen van
de rol van de staat, in het teken van een bewust no nonsense-beleid.
Het kabinet-Lubbers I (1982-1986) maakte de vier jaar vol. In de verkiezingen
van 1986 verwierf premier Lubbers een groot vertrouwensvotum: het CDA steeg van
45 tot 54 zetels, voornamelijk ten koste van de eigen coalitiepartner (de VVD zakte
van 36 naar 27 zetels terug). De PvdA steeg van 47 naar 52 zetels, maar haar
verkiezingswinst was niet groot genoeg om de totstandkoming van een nieuw
CDA/VVD-kabinet te blokkeren. Men sprak spoedig over een ‘overwinningsnederlaag’
van de PvdA. De verkiezingen verliepen tamelijk desastreus voor de kleinere linkse
partijen. De CPN bleef voor het eerst sinds 1918 buiten het parlement, de PSP zakte
van drie zetels terug naar één, de PPR bleef met twee zetels op een laag niveau. De
klein-linkse partijen begonnen besprekingen over samenwerking, die uiteindelijk bij
de nieuwe verkiezingen van 1989 zouden leiden tot het indienen van een gezamenlijke
lijst onder de naam GroenLinks.
In het na de verkiezingen door CDA en VVD gevormde kabinet-Lubbers II
(1986-1989) verschoof het gewicht duidelijk in de
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
235
richting van het CDA. Dit maakte de positie van de VVD als regeringspartij moeilijker
dan die voor 1986 was geweest. De VVD-fractie leek zich onder de nieuwe
fractievoorzitter J.J.C. Voorhoeve als kleinste coalitiepartner naast het grotere CDA
sterker te profileren en nam soms bewust afstand van het kabinet. Toenemende fricties
tussen CDA en VVD en tussen de VVD-fractie en -bewindslieden, leidden in 1989 tot
de val van het kabinet-Lubbers II. In nieuwe verkiezingen handhaafde het CDA haar
aantal zetels, verloor de VVD zes zetels (van 28 naar 22) en viel de PvdA iets terug
(van 52 naar 49). D66 en GroenLinks wonnen daarentegen elk drie zetels in
vergelijking met 1986.
Binnen de PvdA was tijdens de langdurige oppositieperiode tussen 1977 en 1989,
slechts onderbroken door het kortstondige en conflictueuze kabinet-Van Agt II, een
proces van herbezinning op de eerder gevoerde polarisatiestrategie tot stand gekomen.
‘Stembusakkoorden’, een ‘meerderheidsstrategie’, ‘ononderhandelbare strijdpunten’
en het bewust uitsluiten van de VVD werden in een sfeer van ‘nieuw realisme’ verlaten.
Meer en meer werd aangestuurd op regeringsdeelname in wat onvermijdelijk een
politiek bestel van coalitieregeringen was. De breuk tussen CDA en VVD opende
daartoe de mogelijkheid. Na de verkiezingen van 1989 werd een kabinet gevormd
door het CDA en de PvdA, met Lubbers voor de derde maal als premier. Den Uyls
opvolger als fractievoorzitter, de voormalige vakverenigingsleider W. Kok, werd
vice-premier en minister van Financiën. Ook het kabinet-Lubbers/Kok haalde formeel
de eindstreep, maar niet zonder toenemende conflicten en verwarring in de gelederen
van beide coalitiepartners.
Regeren zonder de confessionelen
In de verkiezingen van 1994 leden de beide regeringspartijen een verkiezingsnederlaag
zonder precedent: het CDA zakte terug van 54 tot 34 zetels, de PvdA van 49 tot 37
zetels. Te zamen telden de beide ‘grote’ partijen, die in 1989 nog meer dan twee
derde van
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
236
de kamerzetels bezetten, nu minder dan de helft van de zetels in de Tweede Kamer.
Ieder nieuw te vormen kabinet zou nu uit ten minste drie partijen moeten bestaan.
De grote winnaars van de verkiezingen van 1994 waren de VVD (die in zeteltal
vooruitging van 22 naar 31) en D66 (die van 12 naar 24 zetels groeide). Al was D66
uiteindelijk toch nog de kleinste van de vier partijen die in aanmerking kwamen voor
regeringsdeelname, toch hield deze partij de sleutel voor de kabinetsformatie in
handen, VVD en CDA mochten speculeren op een kabinet samen met D66, PvdA-leider
Kok (die een ‘nederlaagsoverwinning’ boekte doordat de PvdA ondanks het verlies
de grootste partij in de Tweede Kamer was geworden) mocht aanvankelijk de voorkeur
geven aan een kabinet van PvdA/D66/CDA,D66 blokkeerde beide varianten. Voor het
eerst sinds lang vonden liberalen en socialisten zich, met D66, te zamen in een ‘paars’
kabinet met Kok als premier. Het CDA bleef buiten de regering. Gebroken werd met
een sinds 1918 bestaande traditie dat ministers van een of meer van de grotere
confessionele partijen tot de kern van het kabinet behoren. Nederland lijkt te gaan
behoren tot die Europese meerpartijensystemen waarin, naar het bewust satirisch
woord van de Amerikaanse historicus Val R. Lorwin, kennelijk sprake is van een
Allgemeinkoalinonsfähigkeit, een situatie Waar partijen van alle gading met elkaar
kunnen samenwerken. Niet zoals in het model van de pacificatiedemocratie op basis
van hecht onderscheiden volksgroepen, maar als een stelsel van ad hoc op de
kiezersmarkt georiënteerde partijen.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
237
9 Actiegroepen en het democratisch bestel
Inleiding
Dit hoofdstuk (een uitwerking van stellingen voorgelegd aan een bijeenkomst over
het onderwerp ‘Parlement tussen politieke partijen en actiegroepen’ van de
Nederlandse Kring voor Wetenschap der Politiek te Utrecht in 1980) is opgebouwd
uit vijf onderdelen. In de eerste plaats doe ik een poging het terrein vrij te maken
van een aantal welig woekerende misverstanden. Vervolgens noem ik een aantal
factoren die het optreden van nieuwe actiegroepen en het voeren van nieuwe actie
door reeds lang bestaande groepen sinds de jaren zestig zouden kunnen verklaren.
In de derde plaats maak ik een aantal opmerkingen over de betekenis van het optreden
van actiegroepen voor de politieke besluitvorming. In de vierde plaats ga ik in op de
waardering van actiegroepen in het teken van het democratische politieke proces.
Ten slotte behandel ik enkele aspecten van de verhouding tussen politieke partijen
en actiegroepen.
I Drie woekerende misverstanden
Een goed zicht: op het verschijnsel actiegroepen in de Nederlandse samenleving
wordt, zo stel ik, ernstig belemmerd door een drietal wijdverbreide misvattingen:
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
238
Misvatting 1. Actiegroepen zijn politieke verschijnselen die zich voor het eerst in de
jaren zestig in belangrijke omvang in de Nederlandse politiek hebben gemanifesteerd.
De geschiedenis leert anders. Actiegroepen komen in Nederland al langer dan een
eeuw voor. Zij zijn bovendien te vinden in de voorgeschiedenis van vrijwel alle
Nederlandse politieke partijen die vandaag in het parlement zitting hebben. Ik noem
slechts een aantal bekende voorbeelden: de Aprilbeweging van 1853; de vele acties
van het anti-Schoolwetverbond van 1872 die culmineerden in het grote
volkspetitionnement van 1878; de wijdverbreide kiesrechtacties van liberalen,
radicalen en socialisten vooral in de jaren tachtig van de vorige eeuw en opnieuw
kort voor de Eerste Wereldoorlog; de talloze acties gedurende de Eerste Wereldoorlog
tegen de oorlog, de mobilisatie, de duurte en de rantsoenering; de
anti-Vlootwetcampagne van 1923; acties in de dertiger jaren van
nationaalsocialistische en fascistische zijde alsmede de daardoor opgeroepen
tegenacties gevoerd door SDAP en NVV, Eenheid door Democratie, het Comité van
Waakzaamheid, de Socialistische Anti-Oorlogsliga en dergelijke; grote stakingsacties
van communisten en links-socialisten in 1946; strijd om de Indonesië-politiek tussen
organisaties als de Vereniging Nederland-Indonesië enerzijds en het Comité
Handhaving Rijkseenheid anderzijds; acties in verschillende decennia voor
vrouwenemancipatie; voortdurende activiteit van vredesbewegingen, óók in wat men
het hoogtij van de Koude Oorlog noemt, getuige de beweging De Derde Weg. Vele
van de genoemde acties hadden een omvang en diepgang die nadien zelden zijn
geëvenaard.
Misvatting 2. Actiegroepen komen voort uit het verstopt zijn of verstopt raken van
de institutionele kanalen voor hen die overheidsbesluiten pogen te beïnvloeden. Ook
hier is van een stelling sprake waarbij men de retoriek van actievoerders tot ‘bewijs’
neemt, terwijl de ervaring duidelijk anders leert. Al vrij vroeg immers is, onder meer
in het Leidse participatieonderzoek door G.A. Irwin en H.A.A. Molleman, het bewijs
geleverd dat actievoerders onevenredig vaak voortkwamen uit kringen die
tegelijkertijd sterk
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
239
in bestaande instellingen zoals politieke partijen participeerden.1 De snelle overname
door kleine groepen activisten van diverse belangrijke organisaties (zoals de PvdA,
de VPRO, de bestaande studentenvertegenwoordigingen, spoedig gevolgd door
sommige van de overhaast gedemocratiseerde universitaire bestuursorganen), alsook
het wedervaren van vele welzijnsinstellingen toont veeleer aan hoe ‘open’ tal van
maatschappelijke organisaties in Nederland in feite waren.
Misvatting 3. Actiegroepen zijn een onderdeel van één veelomvattende sociale
beweging die in wezen een bewuste breuk beoogt met bestaande gezagsverhoudingen
en waardenpatronen. Natuurlijk, er is sprake van een maatschappelijke beweging
die bewust een ‘tegencultuur’ belijdt: tegen het kapitalisme, voor directe democratie
en een kleinschalige samenleving, anti-groei, pro-milieu, voor vrije seks en abortus,
voor legalisering van drugs, anti-defensie, voor de Derde Wereld. Natuurlijk, er zijn
ook theoretici die uit dit alles een visie van grondige maatschappelijke verandering
hebben gedistilleerd, variërend van Marcuse en Touraine2 tot Ronald Inglehart3 waarbij steeds de gedachte opgeld doet dat een nieuwe generatie, niet langer door
oude waarden gevangen, bij uitstek een nieuwe samenleving vertegenwoordigt. Ziet
men echter ietwat nader toe, dan ontwaart men tal van elementen die tegen een
dergelijke ‘lineaire’ ontwikkeling pleiten. Zelfs als men zich beperkt tot de
groeperingen binnen de veronderstelde tegencultuur, dan is in de praktijk van weinig
eenheid sprake. In tal van acties die door nieuwe groepen onder het mom van nieuwe
waarden worden gevoerd, is het element van directe belangenbehartiging gemakkelijk
aanwijsbaar - of het nu gaat om studentenacties tegen de duizend-guldenwet, de strijd
om salaris
1
2
3
Zie G.A. Irwin en H.A.A. Molleman, Political Participation in the Netherlands. A Preliminary
Report, NIAS, 1972; alsook H.A.A. Molleman, ‘Wie voeren actie?’, Acta Politica, 7 (1972),
pp. 99-111.
A. Touraine, La Société Postindustrielle, Paris, 1969; Idem, La Voix et le Regard, Paris,
1978.
R. Inglehart, The Silent Revolution, Princeton, 1977.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
240
en arbeidsvoorwaarden van ambtenaren, welzijnswerkers en onderwijskrachten,
acties van werkende jongeren of de VVDM, pogingen subsidies af te dwingen ook
door hen die juist tegen het bestel zijn, het bewust overtreden van als hinderlijk
ervaren verboden en dergelijke. Belangrijker misschien nog is het feit dat vergelijkbare
acties steeds weer zijn gevoerd door groepen die men moeilijk tot de ‘alternatieven’
kan rekenen. Gingen sommige acties zelfs niet aan alternatieve acties vooraf, zoals
de boerenacties in het Hollandsche Veld en de actie tot behoud van de REM? Anderen
volgden - al dan niet door het succes van alternatieve acties aangemoedigd:
vrachtwagenchauffeurs, binnenschippers, mariniers op de Dam, corpsleden met
hockeysticks, dreigende artsen en velen meer.
Ik concludeer daarom dat actiegroepen geen nieuw verschijnsel zijn, dat zij niet
zijn deel van één algemene maatschappelijke beweging, dat zij evenmin voortkomen
uit het verstopt zijn of raken van bestaande institutionele kanalen. Zo deze conclusie
juist is, moet antwoord gegeven worden op de vraag waarom actiegroepen dan toch
juist in de laatste vijftien jaar een zo sterke aandacht hebben gekregen.
II Hoe het specifieke optreden van actiegroepen in de laatste vijftien jaar
te verklaren?
Zonder op enigerlei wijze op volledigheid aanspraak te maken noem ik de volgende
mogelijke verklaringen.
1. De betrekkelijke afwezigheid van grote acties tussen 1945 en 1965. Het optreden
van relatief veel losse actiegroepen sinds het midden van de jaren zestig kon nieuw
schijnen omdat door bijzondere omstandigheden daarvóór van relatief weinig grote
acties sprake was. Na 1945 domineerde de noodzaak van herstel en wederopbouw.
De organisatievrijheid werd na de bezettingsjaren opnieuw als een groot goed ervaren.
Zelfs het herstel van
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
241
oude organisaties eiste veel maatschappelijke inspanning. Na jaren van onderdrukking
verscheen de verzuiling in een nieuw licht: was zij niet teken van vrijheid en
verscheidenheid en bood zij niet een hecht-geïnstitutionaliseerd en berekenbaar kader
voor belangen en organisaties van alle gading? Juist omdat in Nederland lange tijd
politieke en maatschappelijke organisaties zo rustig hadden gefunctioneerd, kwamen
nieuwe acties in de jaren zestig hard aan: bij de media, bij de politie, bij lokale
bestuurders en landelijke politici.
2. De nieuwe rol van de media. De jaren zestig zagen de snelle verbreiding van
de televisie, alsook de daarmee gedeeltelijk in verband staande losmaking van
dagbladen uit oudere ideologische kaders. De media beïnvloedden onvermijdelijk
de gang van het politieke proces. Waar men vroeger met luttele kranteberichten zou
hebben volstaan, werden nu vormen van actie uit Amerika, Parijs, Duitsland direct
naar de Nederlandse huiskamers overgebracht. Nieuwe, kleurrijke acties van groepen
(hoe gering ook in getal) werden gemakkelijk overbelicht. Groepen leerden spoedig
bewust over de band te spelen: slaagden zij erin voor hun meningen en verlangens
de aandacht van de media te trekken, dan oefenden zij een onevenredige invloed op
politici uit. Stelde mijn oude leermeester K. Baschwitz niet dat veel van wat politici
voor ‘publieke opinie’ houden niet is opinie van het publiek, maar opinies in het
publiek geuit?4 De televisie neigt ertoe incidenten te overaccentueren ten koste van
routineprocessen, nieuwe groepen voor korte tijd meer nieuwswaarde toe te kennen
dan vertrouwde verenigingen en instellingen, en eenzijdige eisen gemakkelijker te
verwoorden dan de problematiek van ingewikkelde keuzen. De moderne massamedia
zijn bovendien naar hun aard tamelijk vluchtig. Dit kan ertoe bijdragen dat veel acties
en actiegroepen nauwelijks meer dan eendagsvliegen worden. Maar dezelfde factor
kan er ook toe leiden dat sterker
4
K. Baschwitz, Du und die Masse. Studien zu einer exakten Massenpsychologie, 2e druk,
Leiden, 1951.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
242
gemotiveerde groepen grijpen naar het wapen van de escalatie in de vorm van hardere,
soms gewelddadige acties in een slag om wat men pleegt aan te duiden als media
attention.
Daarnaast is het nog nauwelijks onderzochte probleem van wat ik maar aanduid
als de ‘sociologie van Hilversum’. Daarbij denk ik aan elementen als de relatieve
jeugd van de programmamakers, het sterk op Amsterdam gericht zijn van velen onder
hen, de ontwikkeling van een geheel eigen normenkader (hoezeer ook van onderlinge
concurrentie sprake is). Wordt het niet tijd eens een goed onderzoek te doen naar de
wijze waarop omroepmedewerkers en politieke journalisten de politiek bezien - een
soort onderzoek waarvan wij én zij het heel vanzelfsprekend vinden dat het naar
andere instellingen en groepen in de Nederlandse samenleving wordt verricht?
3. De reactie van politieke gezagsdragers. De niet toevallige samenloop van nieuwe
media en nieuwe actievormen stelde Nederlandse politici voor problemen waarop
zij naar verhouding weinig waren voorbereid. Eens nauwelijks zichtbare autoriteiten
werden binnen korte tijd tot duidelijk zichtbare personen. Velen van hen reageerden
daarop vol onzekerheid, hetgeen doorwerkte in hun houding tegenover allerlei
journalisten én actievoerders. Onwennigheid leidde daardoor op korte termijn tot
tamelijk abrupte koerswendingen bij de beleidsvoerders, wat vervolgens weer een
premie leek te stellen op acties van zowel oude als nieuwe groepen. Na verloop van
tijd trad wederzijds een zekere gewenning en soms verzadiging in. Maar ook toen
bleef gelden dat op zijn minst een duidelijke versnelling in de bepaling van ‘posities’
optrad: kranten, radio en televisie verdrongen zich om commentaar bij politici, en
die reageerden daarop (en op elkaar) in abrupt tempo. Hierdoor ontwikkelde zich
wat men niet zonder reden het politiek-publicitair complex is gaan noemen, dat hoe
‘publiek’ ook, tegelijk een geheel eigen wereldje vertegenwoordigt.
4. Het demonstratie- en imitatie-effect. Er lijkt weinig twijfel over te bestaan, dat
nationaal en internationaal sprake is geweest van
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
243
sterke imitatie-effecten. Wat begon met de Civil Rights Movement en de campagnes
tegen de Vietnamoorlog in de Verenigde Staten, vond in toenemende mate een echo
in Europa. Vormen van acties bleken echter spoedig over een breed spectrum
toepasbaar. Succesrijke acties noodden tot navolging. Het is daarom niet moeilijk in
te zien waarom aanvankelijk sprake kon zijn van een golf van acties en waarom na
een zeker culminatiepunt ook van een duidelijk verminderde meeropbrengst kon
worden gesproken. Geldt ook hier niet dat ‘nothing succeeds like success’, maar ook
dat ‘nothing fails like failure’?
III Actiegroepen en de politieke besluitvorming
1. Actiegroepen en de sterke uitbreiding van de overheidssfeer. Voor een goed begrip
van de rol van actiegroepen in de besluitvorming - en meer algemeen van die van
alle belangengroepen - is een goed zicht op de sterke uitbreiding van de staatstaak
een (vanzelfsprekende) voorwaarde. Waar de overheid steeds verder in de
maatschappij intervenieert, is het logisch dat groepen in die maatschappij zich steeds
meer weren, via min of meer sterke vormen van organisatie. En deze factor neemt
toe naarmate de opvatting opgeld doet dat de overheid alles kan en voor alles
verantwoordelijk is.
2. De verbrokkeling van het overheidsbeleid. Traditioneel is in Nederland sprake
van een sterke verbrokkeling van de besluitvorming: tussen de verschillende
bestuurslagen van gemeente, gewest, provincie en rijk, maar ook binnen elke
bestuurslaag afzonderlijk, als gevolg van het sterk pluralistische karakter dat het
Nederlands bestuur vanouds kenmerkt. Welke terminologie men ook gebruikt
(‘arena's’ of ‘circuits’, ‘ijzeren ringen’ of ‘sectorbeleid’), de beleidsvoering van de
Nederlandse overheid is altijd zaak van tal van bontgekleurde instanties en groepen.
Wat vanouds voor het sterk pluriforme bestel van georganiseerde
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
244
pressiegroepen gold, doet zich ook voor ten aanzien van acties en actiegroepen. In
de wereld van het deelbeleid blijft wederzijdse erkenning niet uit. Zouden er overigens
veel landen zijn waar ministeries hun bestokers met subsidies bijstaan?
3. Een gunstige kosten-batenverhouding. Voor een goede beoordeling van het
verschijnsel acties en actiegroepen in de Nederlandse samenleving dient men te letten
op de verhouding tussen inspanning en succes. Zeker in de aanvang is het actiegroepen
vaak gelukt een onverwacht hoge prioriteit te verkrijgen op de politieke agenda met
naar verhouding geringe inspanningen. Vergelijkt men deze (aanvankelijke) successen
met de veelal lange en moeizame geïnstitutionaliseerde beslissingsprocessen, dan
was sprake van een snel en goedkoop middel. Deze les ontging reeds lang in het
geïnstitutionaliseerde proces opgenomen groepen niet. Ook zij gingen veelal over
tot directe acties (gewoonlijk als aanvulling op oudere beïnvloedingsmechanismen):
niet omdat andere, meer geïnstitutionaliseerde kanalen niet ‘open’ waren of niet in
stand bleven, maar omdat directe acties veelal onverwacht effectief bleken. En zolang
dit het geval blijft zal de paradox blijven voortbestaan dat ook goed in het proces
geïnstitutionaliseerde groeperingen directe acties plegen. Wel kan ook hier uiteindelijk
een wet van afnemende meeropbrengst gelden: naarmate meer acties meer zaken op
de politieke agenda brengen zullen incidentele acties gemiddeld minder resultaat
kunnen boeken. Al was het slechts omdat een echte overload bij de meest
gezaghebbende en verantwoordelijke regeerders en regeringsinstellingen optreedt,
die onvermijdelijk óf tot afhouden dwingt óf resulteert in een zo sterke escalatie van
acties dat deze zelfde gezagsdragers wellicht in staat zijn met minder moeite ook
duidelijke tegenkrachten tegen harde-actievoerders te mobiliseren.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
245
IV Actiegroepen en het democratisch politiek proces
Op basis van het voorgaande kom ik tot de volgende stelling: voor een juiste
inschatting van het belang van actiegroepen voor het politieke proces is een optiek
die uitgaat van een ‘elitairpluralistische’ benadering onthullender dan een benadering
die actiegroepen vooral beschouwt als onderdeel van een algemene
democratiseringsbeweging.
Bij vele debaters - tot aan kerkelijke gezagsdragers toe - treft men een beeld aan
waarin actiegroepen van een speciaal democratisch aureool worden voorzien. Deze
zouden bij uitstek het verlangen naar directe inspraak vertegenwoordigen dat mondige
burgers in een ‘anomische’ - men zegt even gemakkelijk: overgebureaucratiseerde
- maatschappij past. Dit (wens)beeld lijkt mij minder valide dan een beeld dat oprijst
bij toepassing van een polyarchisch model. Bezien vanuit dat laatste perspectief zijn
actiegroepen in beginsel niet meer en niet minder dan elke andere groep (binnen of
buiten de overheid) die invloed wil doen gelden op het besluitvormingsproces, in
onderlinge concurrentie om de schaarse tijd, aandacht en middelen van de voornaamste
‘gezaghebbende’ instanties. Zo krijgt men ook meer oog voor de specifieke claims
die in het geding zijn, voor de potentiële en feitelijke ‘aangewende middelen’
(resources) die meespelen, voor het streven van groepen bij voorrang een plaats op
de politieke agenda te verwerven. Dan wordt men als vanzelf gedwongen zich niet
in algemeenheden te verliezen over de democratische betekenis van de actiegroep,
doch moet men elke actie van elke groep op eigen waarde schatten. Dan ook doen
zich enige specifieke problemen voor die om nadere analyse en bezinning vragen:
1. Wie zijn de actievoerders? Wij weten uit diverse onderzoekingen, laatstelijk
nog uit het rapport over 1980 van het Sociaal en Cultureel Planbureau,5 dat
actievoerders naar sociaal milieu en opleiding verhoudingsgewijs vooral voortkomen
uit hogere
5
Sociaal en cultureel rapport 1980, Den Haag, 1980, pp. 265-272 en 380-385.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
246
kringen, hetgeen evenzeer (en volgens recent onderzoek zelfs nog meer) geldt voor
leden van politieke partijen.6 Ik wil - ter voorkoming van misverstand - nog eens
nadrukkelijk zeggen dat dit niet noodzakelijk inhoudt dat acties of partijactiviteiten
ook tot eigenbaat van deze hogere milieus behoeven te strekken. De combinatie links
activist/hoger milieu is al eeuwen een vaak voorkomende. Er zijn ook gegevens die
erop wijzen dat sommige vormen van directe actie - vooral op lokaal niveau, en vaak
acties die ideologische waarnemers niet direct als politieke acties onderkennen - een
meer ‘democratische’ participatiegraad laten zien dan andere. Maar ook dan blijft
de constatering dat kennelijk actiegroepen slechts in zeer beperkte mate ertoe strekken
om de ‘democratische’ participatie en inspraak reëel te spreiden.
2. De individuele burger en het systeem: twee optieken. Een polyarchische optiek
heeft evenzeer als voordeel dat zij niet gauw leidt tot een versimpeling van het beeld
van (feitelijke of mogelijke) processen van politieke besluitvorming. Lijkt het direct
zelf beschikken gezien vanuit de individuele burger nog een reële mogelijkheid, dat
kan nooit het geval zijn indien men het optreden van actiegroepen beziet in de optiek
van het algehele systeem. Want dan immers staat actiegroep tegenover actiegroep,
staan alle soorten actiegroepen tegenover alle andere pressiegroepen, staan (delen
van) overheidsinstanties tegenover pressiegroepen van alle gading. Dan ook blijft
een realistisch beeld bestaan van besluitvorming: bont, verbrokkeld, weinig centraal
te overzien en te regelen, waarin een actiegroep niet meer is dan een groep met een
bepaalde claim - niet ‘de’ burger die spreekt, maar sommige burgers die iets verlangen
of willen afdwingen. Dan ook blijft de vraag open of het gaat om signalen van
vergeten of onderbedeelde groepen, of juist van groepen die toch al een ver-
6
Voor een goed beknopt overzicht, zie vooral: R.B. Andeweg, ‘De burger in de Nederlandse
politiek’, in: RB. Andeweg, A. Hoogerwerf en J.J.A. Thomassen red., Politiek in Nederland,
Alphen aan den Rijn, 1981, hoofdstuk 4.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
247
houdingsgewijs grote rol in het politieke proces spelen. Zo wordt men gedwongen
tot beoordeling ad hoc, niet tot aprioriveronderstellingen. En evenmin zal men dan
gauw in de verleiding komen te geloven dat een moderne maatschappij zonder meer
gebouwd kan worden op actiegroepen alleen, met opzij schuiven van, in plaats van
als aanvulling en wellicht correctie op meer geïnstitutionaliseerde vormen van
politieke organisatie.
V Actiegroepen en politieke partijen
Als ik tot slot een aantal korte opmerkingen maak over het onderwerp van de
verhouding tussen actiegroepen en politieke partijen, dan kom ik vooreerst tot een
schrale oogst. En dat om twee ogenschijnlijk tegenstrijdige redenen. Ik kan enerzijds
weinig toevoegen aan wat door anderen reeds eerder uitvoerig is betoogd. Ik denk
daarbij in het bijzonder aan discussies gevoerd binnen de Partij van de Arbeid door
personen als Bart Tromp, Wouter Gortzak en Godfried van Benthem van den Bergh,
alsook aan het rapport Partij, parlement, activisme van de Wiardi Beckmanstichting
en het rapport Interne partijdemokratie van de commissie-Van Thijn.7 Maar anderzijds
is in wezen nauwelijks behoorlijk onderzoek naar dit soort problemen in Nederland
verricht. Processen van besluitvorming binnen politieke partijen vormen nog
grotendeels witte plekken op de kaart van het Nederlands politicologisch onderzoek
- of het nu gaat om de parti-
7
Cf. Bart Tromp, ‘Socialisme, organisatie en democratie. Politiek-sociologische kanttekeningen
bij de koers en ontwikkeling van de PvdA’, Socialisme en Democratie, 33 (1976), pp. 153-172;
W. Gortzak, ‘Tussen regering en achterban: het PvdA-bestuur na Nieuw-Links’, Socialisme
en Democratie, 33 (1976), pp. 345-359; G. van Benthem van den Bergh, ‘Het verval van
een politieke partij’, Socialisme en Democratie, 38 (1981), pp. 57-68; Werkgroep ‘Partij in
actie’ van de Wiardi Beckmanstichting, Partij, parlement, activisme, Deventer, 1978; De
verhouding tussen partijdemokratie, kiezersdemokratie, en parlementaire demokratie, Rapport
van de Kommissie Interne Partijdemokratie van de PvdA, Amsterdam, 1980.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
248
cipatie van leden, het ledenverloop, processen van kandidaatstelling of de
(machts)verhouding tussen verschillende partijorganen.8 En voor zover wij iets weten,
is dat nog vrijwel uitsluitend gebaseerd op analyses van partijen aan de linkerzijde
van de Nederlandse politiek (vooral de PvdA); de rest is vrijwel geheel een kwestie
van gissen of hoogstens het natrekken van wat formele reglementen.
Met dat (niet geringe) voorbehoud, bied ik niet anders aan dan een aantal pure
discussiepunten:
1. Vorming van een actiepartij. De poging om een moderne politieke partij tot een
actiepartij te maken is naar vrij algemene opvatting faliekant mislukt. Voor
onderbouwing van deze stelling verwijs ik naar de eerder genoemde studies over de
PvdA, waarbinnen door relatief actieve groepen ernstig in deze richting is gestreefd.
De poging is mislukt omdat ook een zo grote en financieel relatief sterke partij als
de PvdA niet werkelijk over voldoende middelen beschikte; omdat steeds weer
wisselende acties niet pasten bij de partijopbouw en het interne partijwerk; omdat
aandacht voor verspreide acties ging ten koste van integratie; omdat het conflict
tussen wat men wel ‘bestokers’ en ‘bestuurders’ ging noemen zodanige vormen heeft
aangenomen dat het proces meer vernietigde dan het opbracht. Kort samengevat:
een partij zal spoedig als duurzame organisatie te gronde gaan wanneer zij
actiegroepen najaagt in plaats van acties inschat en afhankelijk van haar eigen
prioriteiten óf terzijde laat, óf deels verwerpt, deels integreert, dan wel opneemt en
versterkt.
2. Actiegroepen binnen partijen. Ook zonder veel onderzoek lijdt
8
Deze stelling uit 1980 gaat niet langer op, getuige de sindsdien verschenen studies M.L.
Zielonka-Goei, Uitzicht op de toekomst. De totstandkoming van verkiezingsprogramma's
voor de Tweede-Kamerverkiezingen van 1986, diss. Leiden, 1989; R. Hilllebrand, De
antichambre van het parlement. Kandidaatstelling in Nederlandse politieke partijen, diss.
Leiden, 1992; R.A. Koole, De opkomst van de moderne kaderpartij. Veranderende
partijorganisatie in Nederland 1960-1990, diss. Leiden 1992, alsook de vele publikaties die
regelmatig hun weg vinden naar het Jaarboek van het Documentatiecentrum Nederlandse
Politieke Partijen, Groningen, 1975 e.v. jaren.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
249
het weinig twijfel dat actiegroepen binnen partijen actief zijn. Daarbij lijken zij hun
activiteit vooral te richten op twee specifieke momenten: processen van
kandidaatstelling en het opstellen van verkiezingsprogramma's. Een gedetailleerde
analyse van de steeds uitgebreidere verkiezingsprograms zou ongetwijfeld de invloed
van tal van actiegroepen ontdekken. De sprong van een (zo gedetailleerd)
verkiezingsprogram naar een effectief overheidsbeleid is nadien echter nog groot,
en aangezien strenge eisen leiden tot bemoeilijking van onderhandelingen tussen
partijen tijdens of na de kabinetsformatie, biedt deze weg nauwelijks echte garantie
tot welslagen.
3. Spreiding of concentratie van invloed? Of actiegroepen bijdragen tot spreiding
van invloed binnen partijen of juist tot cumulatieve ongelijkheid hangt van tal van
factoren af: de veelheid van groepen die binnen een partij actief zijn; de mate waarin
eventueel tegenspel wordt gegeven door concurrerende groepen; het tegenwicht dat
tegen eenzijdige eisen wordt geboden door hen die uit hun verantwoordelijkheid
gedwongen zijn te denken in termen van relatieve prioriteiten, en dergelijke. Hier
geldt opnieuw dat het oordeel anders zal uitvallen indien men het proces beziet vanuit
het gezichtspunt van de directe-inspraak-eisende-actievoerders dan in de optiek van
hen die alle ‘insprekers’ met elkaar, en deze eventueel ook met te-weinig-sprekenden,
tot een min of meer realistisch geheel moeten bundelen.
4. Niveau en besluit. Geen duidelijk antwoord is ook te geven op vragen als: voor
wie zal waar de mogelijkheid van beïnvloeding het grootst zijn - op het niveau van
congres, partijraad, partijbestuur of fractie? En ten aanzien van welke processen kan
een bepaalde actiegroep het meest succes verwachten: het opstellen van
verkiezingsprogramma's? Het selecteren van kandidaten? Het voeren van
coalitieonderhandelingen? Het tussentijds vaststellen van partijstandpunten door
congres, partijraad, partijbestuur of fractie?
Of daarbij overigens de verhouding actiegroep-politieke partij de belangrijkste is
betwijfel ik. Immers, inherent aan het we-
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
250
zen van actiegroepen is dat zij zich zo mogelijk zullen wenden tot die besluitvormers
die wezenlijk macht hebben. En dat zijn voor specifieke zaken niet zozeer
partijorganen of zelfs partijbestuurders, maar bewindslieden en hoge ambtenaren,
met kamerleden in de achterhand. Naarmate de afstand tussen de partij zoals die
buiten het parlement functioneert, en degenen die werkelijk de authoritative allocation
of values bepalen toeneemt, is het optreden van actiegroepen binnen partijen van
minder gewicht. Al kan men dat niet staven met harde bewijzen, het ziet er naar uit
dat vooreerst macht afneemt naarmate men zich beweegt van ministerraad naar
individuele ministers, de fractieleiding, de kamerfracties, het partijbestuur, het
partijcongres en de individuele afdeling. Voor een goed zicht op de rol van
actiegroepen in het politiek bestel is een analyse van hun verhouding tot parlement
en bestuur (het onderwerp van andere inleiders op het congres waarvoor deze
beschouwingen werden geschreven) dan ook van groter belang dan de relatie van
actiegroepen tot partijen.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
251
10 Democratisering: verwachtingen en uitkomsten
Inleiding
Sinds het midden van de jaren zestig klonk luid, maar door weinigen verwacht, de
roep om democratisering van de Nederlandse samenleving. Dat stond in duidelijk
contrast met de periode daarvoor (ruwweg: de jaren vijftig) toen rondom zowel het
politiek bestel als de inrichting van de maatschappij van weinig gerucht sprake was.
Natuurlijk, sommige oud-illegalen constateerden in die tijd verbitterd dat weinig was
terechtgekomen van het verlangen naar vernieuwing dat ogenschijnlijk zo brede
aanhang had gevonden zowel in bezet Nederland als in Londen. Er bestond ook na
1945 kritiek op het partijstelsel en de verzuiling, die zich in tegenstelling tot het
verlangen naar eenheid in de oorlog organisatorisch eerder sterker dan minder sterk
deed gelden. Er werd in sommige kringen gediscussieerd over het niet altijd
bevredigend functioneren van het politiek bestel en mogelijke institutionele
veranderingen daarin, op centraal en lokaal niveau. Er bestonden vage gedachten
over een integraal federalisme dat zich zou kunnen ontwikkelen naarmate
internationale en supranationale ontwikkelingen het monopolie van de soevereine
staat aantastten. Maar dit alles was voornamelijk een aangelegenheid van de
studeerkamer gebleven. De legitimiteit van het staatsgezag en de maatschappelijke
verhoudingen leek groter dan ooit te voren - groter zeker dan zij bijvoorbeeld in de
jaren dertig was geweest.
En toch was er ineens de roep om democratisering en vond
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
252
een aantal veranderingen in bestel en samenleving plaats die erop gericht waren de
democratie te versterken. Met de politieke achtergronden daarvan hebben wij ons in
voorgaande hoofdstukken uitgebreid bezig gehouden. Daarbij is verwezen zowel
naar diepgaande sociale veranderingen die zich in de Nederlandse samenleving
voltrokken, als naar een cumulatie van politieke incidenten in de jaren zestig die
onverwachte schokken teweeg brachten in het naar het leek zo rustige bestel. Wij
zullen die beschouwingen hier niet herhalen, en hoogstens verwijzen naar relevante
literatuur, al lijkt die geen sluitende verklaring te bieden.1
Dit hoofdstuk gaat in op het democratiseringsstreven zoals zich dat vooral sinds
het midden van de jaren zestig ontwikkelde. Bij nadere analyse blijkt dat onder de
nauwelijks gespecificeerde leuze van ‘democratisering’ ten minste een viertal,
onderling nogal verschillende gedachten schuilgaat: 1. de directe democratie waarbij
leden van een gemeenschap allen te zamen over de belangrijkste zaken beslissen; 2.
de wens de regering te baseren op een direct kiezersmandaat; 3. het scheppen van
nieuwe mogelijkheden voor ‘participatie’ en ‘inspraak’ in concrete beslissingen; en
4. het accentueren van de plicht tot publieke verantwoording door gezagsdragers.
Een mogelijk vijfde onderwerp:
1
Zie bijv. J.Th.J. van den Berg en H.A.A. Molleman, Crisis in de Nederlandse politiek, 2de
druk, Alphen aan den Rijn, 1975; J.E. Ellemers, ‘Nederland in de jaren zestig en zeventig’,
Sociologische Gids, 26 (1979), pp. 429-451; B. Tromp, ‘Revolutie en restauratie’, ibidem,
pp. 452-469; J.J.A. Thomassen e.a., De verstomde revolutie. Politieke opvattingen en
gedragingen van Nederlandse burgers na de jaren zestig, Alphen aan den Rijn, 1983; H.
Daalder, ‘Zestig jaar Nederland (1926-1986)’, in: J.H.J. van den Heuvel e.a., Een vrijzinnige
verhouding. De VPRO en Nederland 1926-1986, Baarn, 1986, pp. 11-71 (herdrukt in: H.
Daalder, Politiek en historie, Amsterdam, 1990, pp. 203-226); H. Daalder en G.A. Irwin
eds., Politics in the Netherlands: How Much Change?, London, 1989, passim. Voor speciaal
op de kiezers resp. de burgers gerichte analyses zie R.B. Andeweg, Dutch Voters Adrift. On
Explanations of Electoral Change in the Netherlands, diss. Leiden, 1982; J.W. van Deth,
Politieke waarden, diss. Enschede, 1984; J.W. Winkels, Gezag in Nederland, 1970-1985.
Een sociologisch onderzoek naar gezagsrelaties in het gezin en het politieke bestel, Groningen,
1990.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
253
het verschijnsel van actiegroepen als vorm van directe democratie, werd reeds
behandeld in hoofdstuk 9.
I Directe zelfbeschikking
De meest vergaande variant van democratisering, als bepleit in de jaren zestig en
zeventig, ging ervan uit dat het mogelijk moest zijn staat en maatschappij zo in te
richten dat iedereen gelijkelijk en onmiddellijk zeggenschap zou hebben in alle
beslissingen die hem of haar zouden aangaan. Zowel jongeren als ouderen zouden
bevrijd moeten worden uit bestaande hiërarchische gezagssystemen en in hun directe
werk- en woonomgeving moeten deelnemen aan processen van werkelijke
zelfbeschikking. Deze these sloot aan bij resultaten van studies over besluitvormings-,
leiderschaps- en motiveringsprocessen in kleine sociale groepen, en werd versterkt
door onderzoek naar politieke socialisatie dat het aanleren van gezagsverhoudingen
en houdingen ten opzichte van politieke stelsels tot onderwerp heeft. Een bekend
theorema uit de politieke wetenschap, de zogenaamde congruentiethese van Harry
Eckstein, leert dat democratisering aan de basis uiteindelijk zou kunnen leiden tot
versterking van democratische houdingen en normen in grotere politieke systemen.2
Het is deze overtuiging die tal van leuzen en experimenten in de jaren zestig gemeen
hadden. Inzet was het tot stand brengen van een ‘democratische gemeenschap’. Alle
gezag (voor zover nog nodig) moest worden overgedragen aan ‘algemene
vergaderingen’. Communes van gelijken zouden in de plaats moeten treden van
hiërarchische organisaties. Dwang moest worden vervangen door vrijwillige
gemeenschap. Het maatschappelijk leven zou moeten worden toegesneden op de
maat
2
H. Eckstein, A Theory of Stable Democracy, Princeton, 1961; herdrukt in: Idem, Division
and Cohesion in Democracy. A Study of Norway, Princeton, 1966, appendix B, pp. 225-287.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
254
van de mens en zijn directe omgeving en werkkring. Kleinschaligheid was troef.
Strevingen als deze leidden tot een aantal experimenten, vooral in delen van
universiteiten en hogescholen,3 in enkele redacties van tijdschriften en kranten, in
welzijnsinstellingen en in alternatieve woongemeenschappen. Zij bleken in de tijd
vluchtig en vonden gewoonlijk een einde in conflicten en desillusie. De vraag rijst:
waarom? Het antwoord laat zich formuleren in meer theoretische termen.4
1. De rekenkundige onmogelijkheid van gelijke participatie. Gelijke participatie
van allen is technisch onmogelijk zodra een groep in omvang boven een klein aantal
leden uitstijgt. Zij die in het gezond verstand onvoldoende bewijskracht voor deze
stelling aanwezig achten kunnen het bewijs daarvoor vinden in een bekend artikel
van Bertrand de Jouvenel over ‘the chairman's problem’.5
2. Het dilemma van omvang en gewicht. Omdat voor directe, gelijke participatie
een geringe omvang van de gemeenschap een noodzakelijke voorwaarde is, staat
elke echte directe democratie voor een onoplosbaar dilemma: is het beter
verhoudingsgewijs veel invloed te hebben in een groep die door haar beperkte omvang
maatschappelijk weinig invloed heeft, of moet men de voorkeur geven aan weinig
invloed in een grotere groep die wel belangrijke beslissingen kan treffen?
3
4
5
Voor analyses over ontwikkelingen binnen de universiteiten zie bijv. H. Daalder, ‘The
Netherlands. Universities between the “New Democracy” and the “New Management”’, in
eerste versie verschenen in Minerva. A Review of Science, Learning and Policy, 12 (1974),
pp. 221-257, later in sterk uitgebreide versie gepubliceerd in H. Daalder en E. Shils eds.,
Universities, Politicians & Bureaucrats. Europe & United States, Cambridge, 1982, pp.
173-231; H.F. Cohen, De strijd om de academie. De Leidse universiteit op zoek naar een
bestuursstructuur (1967-1971), Meppel, 1975; F. de Jong Edz. Macht en inspraak. De strijd
om de democratisering van de Universiteit van Amsterdam, Baarn, 1981.
Zie voor het volgende vooral het beknopte analytisch geschrift R.A. Dahl, After the Revolution.
Authority in the Good Society, New Haven, 1971, alsook diens grote werk Democracy and
its Critics, New Haven, 1989.
B. de Jouvenel, ‘The Chairman's Problem’, American Political Science Review, 55 (1961),
pp. 368-372. Zie ook R.A. Dahl en E.R. Tufte, Size and Democracy, Stanford, 1973, hoofdstuk
5.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
255
3. Het postulaat van de autonomie. Het ideaal van een gemeenschap van volstrekt
gelijke leden gaat te zeer uit van de gedachte dat een groep of organisatie in zichzelf
besloten is en geen invloeden ondergaat van, of niet wordt begrensd door de wereld
daarbuiten. In werkelijkheid blijft elke gemeenschap functioneren als onderdeel van
een complexe maatschappij die gekenmerkt wordt door grootschaligheid, specialisatie
en interdependentie. Zowel de verlangde gemeenschap als individuen daarbinnen
blijven daarom afhankelijk van externe krachten die zij niet zelf beheersen. Heimwee
naar de Gemeinschaft doet kennelijk alles vergeten wat ons over Gesellschaft ooit
geleerd is.
4. Feitelijk ongelijke participatie. De ervaring toont aan dat niet alle leden van
een groep of een organisatie gelijkelijk willen of kunnen participeren. Dat kan
verscheidene redenen hebben: twijfel aan het nut of de mogelijkheid van deelname
aan de besluitvorming, voorkeur voor privé-activiteiten boven deelname aan
groepsactiviteiten, alsook het feit dat veel personen in een moderne maatschappij lid
zijn van verscheidene groepen en organisaties tegelijk - wat hen fysiek onmogelijk
maakt aan elk daarvan met eenzelfde intensiteit deel te nemen.
5. De overheersing door de participanten. Ondanks alle verlangen naar, of zelfs
opgelegde verplichting tot gelijke participatie treedt daarom in feite steeds differentiële
participatie in de besluitvorming op. Participatie wordt niettemin soms tot een zo
absolute norm verheven dat zij die wel participeren worden geacht ipso facto te
mogen beslissen voor de gehele groep en dus ook over de niet-participerenden.
Miskenning van de grenzen die het ideaal van een gelijke participatie van allen
ontmoet, leidt daarom tot een elitaire ombuiging van de democratische
participatiegedachte. Het ‘forcer d'être libre’, dat in Rousseaus opvattingen over de
‘volonté générale’ besloten ligt, komt daardoor in een moderne versie terug - overdekt
met mode-elementen als sensitivity training en andere manipulatieve technieken uit
de sfeer van de groepsdynamica.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
256
6. Het niet erkennen van grenzen aan de besluitvorming door de gemeenschap. De
suprematie van de totale gemeenschap heeft als correlaat dat er voor
gemeenschapsbeslissingen in beginsel geen grenzen bestaan. Deelgroepen noch
individuen kunnen het respecteren van eigen rechten en levenssfeer afdwingen. De
groep en de macht van de meest actieven daarbinnen kunnen daarom tot een
bedreiging van individuele groepsleden uitgroeien. De gedachte van een directe
democratie gaat uit van een verabsoluteerd individualisme: elk individu dient
gelijkelijk en direct in de groep als totaliteit te participeren. De assumptie van de
gemeenschap, belichaamd in een algemene wil, accepteert niet gemakkelijk het
bestaan van een duidelijke minderheid of het goed recht van oppositie. Verschil van
mening wordt al gauw als destructief optreden ervaren, het veronderstelde
overheersende belang van de groep kan tot dwang leiden. Lijdelijkheid dan wel een
uittreden van leden van de gemeenschap is het gevolg.
7. De afwezigheid van regels. Het primaat van de directe democratie verdraagt
zich slecht met de gedachte dat voor een goede besluitvorming beslisregels
noodzakelijk zijn. Wat ‘de’ groep of ‘de’ algemene vergadering heeft besloten is
goed, al ervaren individuele leden dit anders. Tegen de tirannie van een toevallige
meerderheid van participanten in besluitvormingsorganen bieden echter alleen regels
bescherming aan individuen en minderheden. Democratie eist niet alleen de
mogelijkheid tot deelname, maar ook de rechtsbescherming van niet-participanten
tegenover participanten die uit het ‘eigen recht’ van de participatie de bevoegdheden
tot het doorzetten van eigen wil afleiden. Niet toevallig appelleren minderheden
binnen gedemocratiseerde groepen daarom op invloedrijke organen daarbuiten: de
pers, de politieke leiding en soms ook de rechter. Een verkeerd begrip van de waarde
van ‘de’ democratie op het basisniveau kan politieke leiders in dergelijke conflicten
veelal tot passiviteit verleiden - een houding die in Nederland nog gevoed wordt door
de doorwerking van het aloude beginsel van ‘soevereiniteit in eigen kring’. Tegen
het freies Ermessen van nieuwe ‘democratische’ eli-
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
257
tes vormt daarom soms de rechter het laatste bastion. Dit kan de rechter dwingen
zich bezig te houden met kwesties die een sterke politieke lading hebben en hem
blootstellen aan het verwijt dat hij zelf politiek bedrijft. Een duidelijke
terughoudendheid heeft lang de Nederlandse rechter gekenmerkt. De noodzaak
fundamentele regels van een democratische rechtsorde te handhaven tegenover
groepen die ‘eigenrichting’ boven rechten en regels stellen, dwingt hem deze
passiviteit meer en meer te laten varen.
8. De slijtage van de romantiek. Aan het begin van experimenten met directe
democratie bestond nog zoiets als de opwinding van het avontuur. Maar op den duur
trad voor de meeste leden van gemeenschappen een reactie in waarbij sleur, ergernis
en desillusie kwamen te domineren. De lusten van het gezamenlijk optreden konden
tot de last van een repressieve gemeenschap worden waaraan meer en meer leden
poogden zich te onttrekken. Indien dit al niet het einde van de groep betekende, was
het wel het einde van de associatie van individuen in en met de groep. Experimenten
met directe democratie, zoals deze opgeld deden in de jaren zestig en zeventig, hadden
derhalve een weinig succesvol verloop. Het geloof in de alomvattende, autonome
gemeenschap bleek voor grotere organisaties al snel irreëel en wist zich zelfs bij
kleinere groepen niet duurzaam te handhaven. Wat men overhield was slechts een
flauwe erfenis van het oorspronkelijk ideaal: het geloof in participatie als op zichzelf
waardevol, de wens ‘directe zeggenschap’ te handhaven (zo niet in alle
groepsbeslissingen, dan althans voor sommige belangrijke beslissingen), een blijvend
heimwee naar een betere samenleving-in-abstracto die men in concreto in de eigen
groep niet bereikt had.
II Het directe mandaat
De gedachte van directe zeggenschap wordt veelal zonder nadenken getransponeerd
in het direct verlenen van een mandaat
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
258
aan een of meer leiders, die op basis van de verkregen instemming voor allen kunnen
beslissen. Logischerwijze bestaat er nogal wat verschil tussen de directe, onmiddellijke
zeggenschap en het overdragen van zeggenschap aan een gekozene: niet toevallig
had ooit Rousseau zich verzet tegen de gedachte van afvaardiging, die in wezen een
eenmalig uit handen geven was van het eigen recht en de eigen plicht tot beslissen
en die daarmee de vorming van een algemene wil onmogelijk maakte. Doch de
conceptie van een duidelijk mandaat, waarbij politieke leiders het recht tot beslissen
verwerven op basis van een expliciete kiezersopdracht, kon gemakkelijk beschouwd
worden als ten minste een second best.
In de discussies van de jaren zestig nam deze gedachte van een direct mandaat,
zoals in eerdere hoofdstukken reeds meermalen aangegeven, vooral twee vormen
aan: het bepleiten van institutionele hervormingen waarbij het kiezerskorps voortaan
rechtstreeks de hoogste executieve (de minister-president, de burgemeester) kiest,
en het bepleiten van zodanige reconstructie van het partijstelsel dat rivaliserende
blokken vóór de verkiezingen duidelijke keuzen aan de kiezers bieden.
1. De directe keus van een minister-president. Voorstellen hiertoe zijn institutioneel
steeds stukgelopen op meningsverschillen omtrent de mate waarin men een vertrouwd
parlementair stelsel zou willen vervangen door een systeem waarin het directe mandaat
eerder zou neigen naar het Franse, vaak ‘semipresidentieel’ genoemde bestel. Politiek
mislukten zij door de beduchtheid van christen-democraten en liberalen om
vertrouwde posities in een veelpartijenstelsel dat coalities noodzakelijk maakt op te
geven voor een onbekend systeem dat tot een plebiscitaire tweedeling zou dwingen.6
6
Overigens kan men de ironische aantekening maken dat eerder juist aan linkse zijde duidelijke
beduchtheid voor plebiscitaire keuzen had bestaan. Toen in 1965 als gevolg van de conflicten
rondom de parlementaire goedkeuring van het huwelijk van prinses Beatrix het beginsel van
de monarchie een moment in discussie leek te zijn, was het de PvdA-fractieleider G.M.
Nederhorst die in zijn beroemde ‘vertrouwelijke’ brief aan protesterende partijgenoten wees
op de waarschijnlijkheid dat presidentskeuzen in Nederland zouden leiden tot de verheffing
van personen als De Quay of Luns.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
259
2. Stembusakkoorden. Ogenschijnlijk meer perspectief bood het streven naar een
verandering in de opstelling van politieke partijen, waarbij deze via een vóór de
verkiezingen vastgelegd stembusakkoord een eigen mandaat zochten te verwerven.7
Het stuitte niet op de noodzaak van grondwetsherziening die aan een minderheid van
een derde van Tweede en Eerste Kamer het vetorecht geeft. Het partijstelsel was in
de jaren dat het voorstel werd gedaan duidelijk in beweging als gevolg van breuken
in bestaande partijen en de vorming van nieuwe bewegingen als D'66.
Verkiezingsuitslagen, aangevuld met resultaten van gedetailleerd kiezersonderzoek,
wezen op een sterke toename van het aantal wisselende kiezers (waaronder na de
afschaffing van de opkomstplicht in 1970 ook kiezers die aarzelden tussen wel en
niet stemmen). Een vooral op het electoraat gerichte koers, waarbij vóór de
verkiezingen duidelijke keuzen zouden worden geboden via het kandideren van
personen en het presenteren van duidelijke verkiezingsprograms, leek met name de
progressieve partijen mogelijkheden te bieden voor geheel nieuwe politieke
verhoudingen.
En toch? Het streven naar een eigen electoraal mandaat mislukte door de duurzame
afwezigheid van een eigen parlementaire meerderheid. Telt men alle linkse of
progressieve partijen te zamen (PvdA, D'66, PPR, PSP en CPN) dan hadden deze in
1967 56 zetels, in 1971 60, in 1972 65 en in 1977 67 zetels in de Tweede Kamer.
Dit aantal nam in 1981 tot 70 toe, dankzij de winst van
7
Zie vooral het PvdA-rapport Een stem die telt. Vernieuwing van de parlementaire democratie,
Amsterdam, 1965; E. van Thijn, ‘Van partijvernieuwing naar stembusakkoorden’, in: E.C.M.
Jurgens e.a., Partijvernieuwing?, Amsterdam, 1967, pp. 54-73; Idem, ‘Staatkundige
vernieuwingen’, Staatkundig jaarboek 1982-1983, Leiden, 1982, pp. 31-84; en als
achtergrondinformatie vooral de interviews met Van Thijn door J. Jansen van Galen en B.
Vuijsje in: Joop den Uyl - politiek als hartstocht. Een portret in twintig interviews, Weesp,
1985, pp. 229-330. Voor een belangrijk retrospectief, zie J.Th.J. van den Berg, ‘Democratische
hervormingen, politieke machtsverhoudingen en coalitievorming in Nederland’, Acta Politica,
21 (1986), pp. 265-290.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
260
D'66
(dat zich echter in die jaren juist distantieerde van enig progressief
samenwerkingsverband). In 1982 viel na het derde kabinet- Van Agt (het
‘vechtkabinet’) al wat links en progressief was echter weer terug tot slechts 61 zetels,
om in 1986 met 64 kamerzetels nog steeds ver weg te blijven van een eigen
meerderheid. Waar CDA én VVD niet bereid waren te kiezen voor enig duurzaam
partnership met de PvdA (al of niet te zamen met D'66 en andere partijen), ontstonden
duidelijker politieke verhoudingen: noch een polariserend noch een allengs niet meer
polariserend links kreeg een parlementaire meerderheid. ‘Links’ bleef in de oppositie
tenzij het door anderen daaruit verlost werd.
In dat licht gezien hebben zij die als Van Thijn bewust aanstuurden op een
tweedeling in de politiek door middel van blokvorming, zo lijkt het, één historische
fout gemaakt. Nadat de commissie-Cals/Donner haar eindrapport had gepresenteerd,
waarin slechts een krappe meerderheid de aanbeveling deed te komen tot een gekozen
kabinetsformateur, dienden Van Thijn, Aarden en Goudsmit een initiatiefwetsontwerp
in waarin zij dat voorstel tot het hunne maakten. Zij combineerden het met een ander
voorstel van de commissie-Cals/Donner om de evenredige vertegenwoordiging te
beperken tot elk van twaalf kiesdistricten. Een dergelijke regeling zou een
onmiskenbare premie hebben betekend voor blokvorming enerzijds, een verzwakking
van de positie van alle niet-geografisch sterk geconcentreerde kleine partijen
anderzijds. De initiatiefnemers brachten tussen beide voorstellen een onlosmakelijke
koppeling aan. Toen de niet-linkse kamermeerderheid het voorstel van de gekozen
kabinetsformateur afwees verviel door deze koppeling ook de mogelijkheid (door
de confessionele partijen niet op voorhand verworpen) voor de enige institutionele
hervorming die een samenwerkend of gefuseerd links mogelijk ooit aan een
meerderheid van zetels in de Tweede Kamer had kunnen helpen, al kreeg men die
niet in het electoraat.8
8
Toen de KVP en later leden van het CDA poogden de kiesdrempel te verhogen, wat eenzelfde
concentrerend effect zou teweeg brengen, verleenden de linkse partijen evenmin steun.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
261
3. Progressieve programcolleges. Ogenschijnlijk boden politieke verhoudingen in
Nederlandse gemeenten een beter perspectiefvoor een bewuste tweedeling, aangezien
soms oud-links en zeker enigerlei progressieve combinatie daar wel over een
potentiële meerderheid van de raadszetels kon beschikken. Uit naam van de
democratische eis van heldere keuzen en een duidelijk kiezers mandaat kwam het in
een aantal gemeenten ook tot de vorming van exclusief-progressieve colleges. Maar
de lotgevallen van deze exclusieve meerderheidscolleges bleken: na verloop van tijd
als gevolg van conflicten binnen en tussen progressieve partijen evenmin gelukkig.
Nauwkeurige studie van de ontwikkelingen van de collegevorming op lokaal vlak
toont aan dat op den duur de gedachte aan bredere coalities - tot stand gekomen na,
niet vóór verkiezingen - het duidelijk won van de ooit als bij uitstek democratisch
geheten gepolariseerde progressieve-colleges-op-smalle-basis.9 Ofschoon tegelijkertijd
de gedachte aan het nut van programcolleges meer aanhang kreeg, ging het daarbij
niet om programma's voorgelegd aan de kiezers maar om overeenkomsten door
fracties na de verkiezingen aangegaan.
4. De verhouding kiezers-partij-vertegenwoordiging. Indien dan directe keuze van
een minister-president of een kabinetsformateur niet realiseerbaar blijkt, blijft de
mogelijkheid bestaan gekozen vertegenwoordigers zoveel mogelijk te binden aan
een duidelijk kiezersmandaat, als omschreven in verkiezingsprogramma's. Bindingen
van deze soort worden ook uit naam van de soevereine kiezer gevraagd. Maar wie
stelt deze programma's op en wie heeft het recht de nakoming daarvan namens de
kiezers te controleren? In de traditionele theorie sinds Burke zijn dit de gekozen
vertegenwoordigers zelf, vrij in het nemen van beslissingen
9
Voor gegevens, zie K.L.L.M. Dittrich, Partijpolitieke verhoudingen in Nederlandse
gemeenten, diss. Leiden, 1978; P.W. Tops, Coalitietheorie en collegevorming in Nederlandse
gemeenten (1946-1986), diss. Leiden, 1990; M. van Tilburg, Lokaal of nationaal? Het lokale
karakter van de gemeenteraadsverkiezingen in Nederlandse gemeenten 1974-1990, diss.
Maastricht, 1993.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
262
naar eigen verantwoordelijkheid nadat zij eenmaal zijn gekozen. In de
‘neodemocratische’ opvatting verlangt men veel strakkere banden: op grond van een
verondersteld pact tussen kiezer en gekozene wil men de minister of de wethouder
binden aan de fractie, de fractie aan de partij, het partijbestuur aan de partijraad en
het partijcongres, de afgevaardigden in deze partijorganen ten slotte aan de
partijafdelingen.10 Onder het motto dat verleende macht van onderen af controleerbaar
dient te blijven, wordt zo in feite een doorslaggevende invloed opgeëist voor kernen
van de meest actieve partijleden, dat wil zeggen voor een kleine minderheid van wat,
als leden van een politieke partij, toch al een kleine minderheid in het Nederlandse
volk is. De vraag blijft hoe representatief deze groepen voor de kiezers van een partij
zijn en waarom deze groepen eerder geroepen zijn voor kiezers te spreken dan gekozen
vertegenwoordigers.
Een vast program en bindende mandaten zijn gezien de veranderlijkheid van
politieke problemen nauwelijks een reëel richtsnoer. In het voetspoor van Drees sr.
hebben velen er terecht op gewezen dat een gedetailleerd regeringsprogram toch
altijd weer stuk loopt op onvoorzienbare toekomstige ontwikkelingen. Daarmee
vervalt ook het argument dat de meest actieve partijleden een indirect mandaat kunnen
ontlenen aan een duidelijk uitgesproken kiezerswil. Het meeformeren en het van dag
tot dag willen meeregeren en meebesturen door wisselende achterbannen kunnen de
samenwerking tussen de partijen ernstig bemoeilijken.
De neodemocratische theorie lijkt te worden gemotiveerd door wantrouwen
tegenover alle gezag, ook van de zelf verkozen vertegenwoordigers. Indien democratie
van voorwaardelijk vertrouwen tot georganiseerd wantrouwen wordt, zijn conflicten
onvermijdelijk. Zoekt men naar een verklaring waarom veel ver-
10
Zie bijv. de debatten op het verkiezingscongres van de PvdA ter vaststelling van het Statenen Raadsprogram, 26 januari 1974 te Breda, en de Beschrijvingsbrief voor dit congres, pp.
8-10.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
263
nieuwingsstreven zo'n onmiskenbare kater heeft achtergelaten, dan zal men die mede
daarin moeten zoeken. Teleurgestelde neodemocraten hadden er baat bij kunnen
vinden, indien zij eerder zouden hebben kennisgenomen van het boek Problemen
der demokratie dat W.A. Bonger over zaken als deze al in 1934 het licht deed zien.11
5. Later bepleite hervormingen. Bleef dan de gedachte aan een direct mandaat
geheel zonder invloed? Nadat alle hoop op een direct mandaat voor ministers of
burgemeesters al lang vervlogen was, stelde Van Thijn als minister van Binnenlandse
Zaken in 1981-82 de Staatscommissie van Advies inzake de Relatie
Kiezers-Beleidsvorming (de commissie-Biesheuvel) in. Tot de aanbevelingen van
deze commissie behoorden onder meer de invoering van een zogenaamd correctief
wetgevingsreferendum op nationaal niveau, en (in meerderheid) ook een volksinitiatief
op decentraal niveau.12 Deze voorstellen, definitief uitgebracht in 1985, brachten het
in het no nonsense-klimaat van die jaren in de Nederlandse politiek niet ver. Na de
verkiezingen van 1989 werd opnieuw een poging tot staatkundige vernieuwing gedaan
door een zware Bijzondere Commissie Vraagpunten, voor een belangrijk deel
bestaande uit fractievoorzitters van de Tweede Kamer onder leiding van de
kamervoorzitter, W. Deetman. Deze kwam met diverse rapporten die onderworpen
werden aan adviezen van een aantal externe commissies voor staatkundige,
bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing onder leiding van oud-ministers uit de
verschillende grote partijen. De toonzetting van de ‘Analyse’ bleek zwaarder dan de
aanbevelingen waartoezij leidde. Wat er aan aanbevelingen kwam, had op de
werkelijke politieke verhoudingen nauwelijks invloed.13
11
12
13
W.A. Bonger, Problemen der demokratie. Een sociologische en psychologische studie,
Amsterdam, 1934.
Zie vooral het Eindrapport over Referendum en Volksinitiatief Relatie kiezers-beleidsvorming,
Den Haag, 1985.
Zie voor een samenvatting en kritische analyse J.W. van Deth, ‘De permanente “crises” in
de Nederlandse politiek’, Acta Politica, 28 (1993), pp. 251-271.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
264
III Nieuwe mogelijkheden voor inspraak
Het democratiseringsverlangen richtte zich ook op nieuwe vormen van inspraak. Die
kon plaatshebben via het toevoegen van vertegenwoordigers aan besluitvormende
colleges, zoals dat in eerste instantie geschiedde in de uit hoogleraren bestaande
universitaire faculteiten die vertegenwoordigers van staf en studenten toelieten. Het
kon, verdergaand, leiden tot de constituering van formele
medezeggenschapsstructuren: deze konden adviserend zijn, zij konden ook worden
uitgerust met (mede)beslissingsbevoegdheden. Veelal namen zij dan de vorm aan
van corporatieve lichamen waarbij verschillende geledingen hun eigen
vertegenwoordigers aanwezen. Dit werd bij uitstek de constructie van de universitaire
bestuursorganen onder de Wet Universitaire Bestuurshervorming (1970). Daarnaast
werden in tal van beslissingsprocedures mogelijkheden ingebouwd voor formele
inspraak. Kamercommissies begonnen hoorzittingen te organiseren. In zaken als de
ruimtelijke ordening werd voor tal van beslissingen het bieden van mogelijkheden
tot inspraak een normaal onderdeel van de te volgen procedure. Oudere denkbeelden
over de mogelijkheid van functionele representatie door ‘autonome’ organisaties,
waarin alle betrokkenen in eigen verantwoordelijkheid zouden kunnen beslissen,
leverden soms inspiratie voor de vorming van nieuwe maatschappelijke organen.
Ondanks dat alles woei er uit de democratiseringshoek ook een tegenwind tegen
dit soort ontwikkelingen. Inspraak zou te veel ruimte geven aan
direct-belanghebbenden en geenszins tot grotere openheid of toegankelijkheid voor
nieuwe groepen leiden. De beleidsvorming zou teveel een zaak worden van
ondoorzichtige netwerken, corporatistische kongsies, ongecontroleerde dragers van
een ‘vijfde macht’. Voor een waarlijk democratische beslissing diende de klemtoon
te liggen op het verkrijgen van een mandaat in open, vrije verkiezingen. Sterker, het
was zaak de druk op het regeringscentrum te verminderen door, via het vaststellen
van duidelijke politieke prioriteiten, de ‘we-
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
265
reld van de integratie’ te versterken en de ‘wereld van de sectoren’ in te perken.14
Deelbeleid, deelcircuits, deelparlementen, gespecialiseerde departementen en delen
daarvan, evenals adviesraden die zo vaak de geluidsversterkers leken te zijn van
deelbelangen, dienden te worden teruggedrongen. Al vergemakkelijkten gerichte
inspraak en de vorming van medezeggenschapsen medebeslissingsrecht-structuren
voor bepaalde groepen de toegang tot het politiek systeem, dat werd niet als
versterking van de democratie gezien. Er onstond een officieel streven tal van
bestaande overlegstructuren en adviesorganen op te heffen.
IV De eis van publieke verantwoording
Een vierde variant van het democratiseringsstreven richtte zich vooral op het
versterken van de noodzaak voor gezagsdragers zich publiek te verantwoorden. Een
dergelijke verantwoordingsplicht stond in tegenspraak met vanouds bestaande
regententradities, waar vooral geleefd werd uit de conceptie van het ‘eigen recht’
van het ambt. Ambtsdragers mochten veelal verantwoordelijk regeren, dat impliceerde
nog niet dat zij zich tegenover anderen wensten of behoefden te verantwoorden.
Op dat punt brachten, zo lijkt het, de jaren zestig wel duidelijke veranderingen.
Er ontstond vrij algemeen in de maatschappij een versterkt verlangen naar openheid.
De media, die mede als gevolg van de ontzuiling losser stonden van gevestigde
posities, wensten niet langer halt te houden voor tot dan toe gebruikelijke grenzen
van verondersteld staatsbelang en gewenste discretie. Het rapport van de Commissie
Heroriëntatie Overheidsvoorlichting (1970, gepresideerd door B.W. Biesheuvel) zou
duurzamer effect hebben dan de twee rapporten van de al genoemde
14
Zie vooral de opeenvolgende rapporten van de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (de
commissie-Vonhoff), in het bijzonder Elk kent de laan die derwaart gaat, rapport nummer
3, Den Haag, 1980, hoofdstuk 3. In dezelfde trant het Jaarbericht 1983 van de
Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdient, Den Haag, 1982.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
266
(door deze zelfde Biesheuvel voorgezeten) Commissie inzake de Relatie
Kiezers-Beleidsvorming, die rapporteerde over kabinetsformatie, referendum en
volksinitiatief enerzijds, en de benoeming van burgemeesters en commissarissen van
de Koningin anderzijds. Al moge zowel de inhoud als de toepassing van de Wet
Openbaarheid van Bestuur nog tal van schemertoestanden laten zien, de toegang tot
overheidsdocumenten is substantieel toegenomen.
Een toegenomen pressie tot het afleggen van verantwoording werd ook zichtbaar
in de verhouding tussen regering en parlement. Veel meer dan voorheen werd gebruik
gemaakt van parlementaire rechten15 als de interpellatie en het schriftelijk en
mondeling vragenrecht. Het overleg met bewindslieden in vaste kamercommissies
nam sterk in intensiteit toe. Het politiek doodgewaande middel van parlementaire
enquêtes bleek opnieuw levensvatbaar. Daarnaast werd ook in toenemende mate op
andere wijze (bijvoorbeeld door bijzondere onderzoekscommissies) meer kritisch
onderzoek verricht naar feiten en falen in het handelen van verantwoordelijke
instanties en personen.
Ontwikkelingen als deze liepen parallel aan een versterking van bestuurlijke en
rechtsprekende controleorganen. De Algemene Rekenkamer kreeg naast onderzoek
naar rechtmatigheid ook dat naar doelmatigheid opgedragen en zag haar taken sterk
toenemen. De nationale ombudsman deed zijn intrede: hij beoordeelt behalve de
rechtmatigheid ook de behoorlijkheid van het overheidshandelen. De bevoegdheid
van administratieve rechters werd sterk uitgebreid, met name doordat het de Afdeling
rechtspraak van de Raad van State werd mogelijk gemaakt beslissingen van
overheidsorganen op alle niveaus te toetsen op grond van de AROB. In 1994 trad de
Algemene Wet Bestuursrecht in werking. Deze wet bevat een groot aantal bepalingen
15
Zie voor een samenvattend overzicht de zorgvuldige inventarisatie door G. Visscher, ‘De
Staten-Generaal’, in: H. Daalder en C.J.M. Schuyt red., Compendium voor Politiek en
Samenleving in Nederland, Alphen aan den Rijn, losbladige uitgave 1986-, hoofdstuk A0600.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
267
over de voorbereiding en het nemen van overheidsbesluiten. De mogelijkheden van
bezwaar en (administratief) beroep zijn verder uitgebreid en gestructureerd. Het
stelsel van administratieve rechtsbescherming werd herzien, waarbij als hoofdregel
rechtspraak in twee instanties werd ingevoerd. Tegelijkertijd werd de invloed van
de burgerlijke rechter steeds belangrijker: vooral aan de hand van het leerstuk van
de onrechtmatige overheidsdaad ontzag hij het veronderstelde freies Ermessen van
overheidsorganen steeds minder.
V Effecten van democratisering
Wat nu waren de effecten van het democratiseringsstreven op langere termijn? Men
kan dat bezien vanuit twee gezichtspunten: dat van de politieke participatie en dat
van ontwikkelingen in het politieke proces.
Politieke participatie
Ruim twintig jaar nadat de roep om democratisering opgeld deed beschikken wij zo
langzamerhand over nogal wat onderzoeksgegevens die uitsluitsel kunnen geven
over de vraag in hoeverre sprake is geweest van een duidelijke toename in politieke
participatie van de burgers.16
Een eerste meetpunt vormt de mate waarin burgers zelf zeggen meer belangstelling
te hebben voor politiek. Opeenvolgende nationale kiezersonderzoeken duiden erop
dat in de jaren ze-
16
Voor samenvattende analyses, zie vooral E. Elsinga, Politieke participatie in Nederland,
Amsterdam, 1985; H.P. Kriesi en P. Castenmiller, ‘De ontwikkeling van het politiek protest
in Nederland sinds de jaren zeventig’, Acta Politica, 22 (1987), pp. 61-84. P. Castenmiller,
Participatie in beweging. Ontwikkelingen in politieke participatie in Nederland, Cahier van
het Sociaal en Cultureel Planbureau nr. 59, Den Haag, 1988; en J.J.A. Thomassen en J. van
Deth, ‘How New is Dutch Politics?’, in: H. Daalder en G.A. Irwin eds., t.a.p., pp. 61-78.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
268
ventig geen, en in de jaren tachtig hoogstens een geringe toename in politieke
belangstelling tot uiting kwam. Deze cijfers golden voor de bevolking als geheel, zij
zijn niet onverenigbaar met stijgende cijfers voor sommige groepen in de bevolking
(bijvoorbeeld onder jongere, beter opgeleide vrouwen). Maar wel moet men
vraagtekens zetten bij de stelling dat in de jaren zestig en begin zeventig sprake was
van een piek, daarna van deceptie en terugval in een klimaat van restauratie en nieuw
conformisme.
Een andere, veel gebezigde indicator is die van attitudes ten opzichte van, of
deelname aan wat men pleegt aan te duiden als ‘conventionele’ en ‘niet-conventionele’
actiemiddelen. In de populaire beeldvorming, oorspronkelijk sterk beïnvloed door
het schijnbare novum van directe acties in de jaren zestig, zou er toen sprake zijn
geweest van een wijdverbreid politiek activisme, dat nu echter een duidelijke terugval
in lethargie en apathie laat zien. Nauwkeuriger onderzoek lijkt dat beeld niet te
bevestigen: er is sprake van een gestage stijging in de mate waarin het gebruik van
actiemiddelen als demonstraties, bezettingen, blokkades en dergelijke tolerabel wordt
geacht, terwijl nog altijd tal van acties worden gevoerd. Maar daarnaast is geenszins
sprake van een brede beweging die alle maatschappelijke lagen van de bevolking tot
politieke actie zou hebben gewekt: veel van de gevoerde directe acties hebben vooral
de beter opgeleiden als deelnemers, die evenzeer en ook tegelijkertijd in bestaande
meer institutionele besluitvormingscircuits aanwezig zijn. Voor een
Fundamental-demokratisierung in de zin van een algemeen sterk gestegen politiek
participatieniveau van burgers is geenszins sprake.
En wat te zeggen van het benutten door burgers van nieuwe
inspraakmogelijkheden? Daartoe zijn sinds de jaren zestig, zoals wij zagen, tal van
nieuwe vormen ingevoerd. Maar duidelijk is dat het steeds minderheden (gewoonlijk
met specifieke belangen) zijn die daarvan gebruik hebben gemaakt. Enquêteonderzoek
wijst tegelijk uit dat er onder burgers pro tanto geen toename maar veeleer een
duidelijke afname te constateren valt in de
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
269
wens of bereidheid direct te participeren in beslissingen op de werkplaats, scholen
of plaatselijk bestuur.
Men kan ontwikkelingen als deze betreuren. Zij die democratie allereerst zien in
termen van burgerschap en politieke participatie zullen dat ook ongetwijfeld doen.
Maar een van de problemen van een dergelijke opvatting is dat men ‘participatie’
niet nader specificeert in termen van deelname door wie, voor wat, op welk moment.
Integendeel, participatie groeit uit tot een niet nader gedefinieerd ‘goed’. Dat kan
leiden tot een verheffing van participanten boven niet-participanten en dus tot
legitimatie van zichzelf opwerpende elites. Als men daar nog aan toevoegt dat er bij
velen die zich bij uitstek als ‘democraten’ beschouwen, een neiging bestaat
direct-expressieve acties van een democratisch hoger gehalte te achten dan
besluitvorming via meer institutionele (‘formele’ of ‘bureaucratisch’ gescholden)
procedures, dan moge duidelijk zijn dat dat soort ‘democratisering’ niet
noodzakelijkerwijs tot gelijke invloed of tot een zorgvuldiger wegen van alle in een
bevolking bestaande belangen leidt.
Het politieke proces
Beziet men het verlangen naar democratisering veeleer in termen van wijze van
besluitvorming dan als ‘de’ ontplooiing van ‘de’ burger, dan is uiteindelijk van minder
wijziging sprake geweest dan voorstanders van vernieuwing en democratisering in
de jaren zestig wenselijk achtten. Van de gedachte van ‘zelfbeschikking’ in kleine
groepen kwam op den duur weinig terecht. Van de wens burgers een directe keus te
geven in de aanwijzing van hun hoogste bestuurders (de direct gekozen
minister-president, of althans de kabinetsformateur, de commissaris van de Koningin,
de burgemeester of wie ook) kwam niets. De mogelijkheden voor directe inspraak
werden onmiskenbaar vergroot, maar ontmoetten bij burgers een afnemende
belangstelling.
Blijvender resultaten werden geboekt ten aanzien van de openheid, de noodzaak
tot het publiekelijk afleggen van verant-
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
270
woording, en de bestuurlijke en rechterlijke toetsing van het optreden van
overheidsorganen. Men moet dan echter ietwat ironisch vaststellen dat deze meest
succesvolle en duurzame veranderingen niet zozeer het gevolg waren van de druk
van algemene democratiseerders, als van direct betrokken beroepsgroepen:
journalisten en wetenschappelijke onderzoekers die in de naam van openheid en
openbaarheid toegang tot voordien geheimgehouden documenten eisten;
parlementsfracties, parlementsleden en een groeiend aantal staffers in de Tweede
Kamer die een actiever gebruik maakten van bestaande parlementaire rechten; de
dynamiek van de dagelijkse rechtspraktijk van juristen die door de ontwikkeling van
verfijnder middelen van toetsing en rechtspraak de beleidsvrijheid van
overheidsorganen duidelijk inperkten.
Neodemocraten en het nieuwe ‘management’
Voor het overige lijkt het erop dat het streven naar democratisering in belangrijke
mate in zijn tegendeel is verkeerd. Een tijd van hervormingsideologieën en
democratisering wordt gevolgd door een periode die bovenal in het teken staat van
het doen, het managen van het bestaande. Is deze nieuwe praktijk (die niet minder
een ideologie is al verklaart zij zich wars daarvan) vooral een reactie op de ‘gekten’
van gisteren? Het zou een te mechanische uitleg zijn die geen oog heeft voor een
zekere verwantschap die tussen het democratiseringsstreven van de jaren zestig en
zeventig en het doe-klimaat van nu bestaat. Daarbij valt te denken aan de volgende
factoren:
1. Het ‘primaat van de politiek’. De conceptie van het directe mandaat werd
ontwikkeld in een verlangen de kiezers duidelijkheid en zeggenschap te verschaffen.
Maar zij ging ook uit van de premisse dat het mogelijk zou zijn in (steeds
gedetailleerder) programma's prioriteiten vast te stellen die bindend zouden zijn voor
kabinet en regeringspartijen. Het eerste element, dat van de directe keuze door de
kiezers verdween. Maar het tweede ele-
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
271
ment: dat van het bindend program, bleef. Dat kon in bepaalde gevallen de
zelfstandigheid van vertegenwoordigers tegenover hun partij aantasten. De praktijk
ontstond dat gekozen vertegenwoordigers het verkiezingsprogram dienden te
onderschrijven. Voor het eerst werd gesproken over de mogelijkheid van recall: de
dreiging niet herkiesbaar te worden gesteld nam reële vormen aan. Een duidelijker
ontwikkeling was echter de toenemende detaillering en de sterkere bindingen van
het regeerakkoord. Dat was wenselijk, zo stelde men, opdat zowel ministers als
ambtenaren een duidelijk richtsnoer zouden hebben voor het te voeren beleid. Maar
door datzelfde regeerakkoord werden in beginsel ook de regeringspartijen gebonden.
Van Thijn en anderen die hadden gesproken van de wenselijkheid te komen tot ‘een
vitale machtenscheiding’ - die tussen regering en oppositie - moesten tegelijk ervaren
dat deze de macht van ‘het’ parlement zou beperken en het gevoel van onmacht van
de oppositie zou versterken. De belangrijkste besluiten vielen immers in het sterk
geïntensiveerd vertrouwelijk overleg tussen fractietoppen en bewindslieden. Maar
tegelijkertijd gaf het ‘top-politici’ (een term uit de jaren tachtig?) een wapen om met
een onmiskenbare high-handedness op te treden. Ontstond er daarom niet zoiets als
een regentenmentaliteit-nieuwe-stijl, waarbij opnieuw ‘tot op zekere hoogte een
ontkenning van de noodzaak tot het afleggen van politieke verantwoordelijkheid en
van het nut van politieke controversen’17 tot uiting kwam, ja, weer ‘het regeeren als
een soort eigendomlijk prerogatief’18 opgeld deed?
2. Het egoïsme van groepen. Het ideaal van de directe democratie was in beginsel
sterk introvert. Maar op den duur kon de verabsolutering van de ene en eigen groep
ertoe leiden dat ‘eigen
17
18
Dit was de duiding van het begrip ‘regentenmentaliteit’ in mijn oratie, zie hoofdstuk 1, p.
16.
Deze formulering werd gebruikt in 1792 door Joost Vrijdag in een brief aan Dumont-Pigalle,
geciteerd door C.H.E. de Wit, ‘De Nederlandse revolutie van de 18e eeuw in Frankrijk’, in:
C.B. Wels red., Vaderlands verleden in veelvoud, 2e druk, Den Haag, 1980, II, p. 17.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
272
recht’ tot norm werd. Protestgedrag tegenover anderen in de grotere maatschappij
werd als ‘democratisch’ gelouterd en gelegitimeerd gezien. Acties en actiegroepen
verwierven daarmee een aureool, onafhankelijk van de doelen die zij zich stelden of
de middelen die zij hanteerden. De conceptie van de ooit in zichzelf besloten en
zichzelf genoeg zijnde gemeenschap kon daarom in de praktijk leiden tot een plat
interest group liberalism. Politiek werd markt, private belangen dienden door public
affairs specialists te worden behartigd, het ‘management’ naar binnen en naar buiten
werd bijkans doel in zichzelf.
3. Het geringschatten van regels. Al eerder kwam een gebrek aan respect voor
rechten en regels ter sprake dat veelal karakteristiek was voor experimenten in
democratie binnen kleine groepen. Maar ook de conceptie van het duidelijk mandaat
kon tot een mépris daarvoor bijdragen. Het program was immers richtsnoer. De
wenselijkheid van het beleid verhield zich slecht met de stremmingen die regels en
rechten voor de besluitvorming konden betekenen. Stonden deze te zeer in de weg
dan was er het middel van de nieuwe wetgeving en regelgeving om ze terzijde te
stellen. Zij die zo redeneerden zouden in niet geringe mate de legitimiteit van het
overheidshandelen in diskrediet brengen - waardoor deze evenzeer een probleem
blijft vormen in het postdemocratiseringstijdvak als het geval was toen de strijd om
de democratisering begon.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
273
Verantwoording
Hoofdstuk 1 is de rede, uitgesproken bij mijn aanvaarding van het ambt van gewoon
hoogleraar in de wetenschap der politiek aan de Rijksuniversiteit te Leiden op 6
maart 1964. Deze rede werd uitgegeven door Van Gorcum en Comp. (Assen, 1964)
en herdrukt in 1974 (te zamen met hoofdstuk 2) in: H. Daalder, Politisering en
lijdelijkheid in de Nederlandse politiek, Assen: Van Gorcum, 1974, pp. 9-36.
Hoofdstuk 2 bevat de delen I tot en met V van een diescollege, gehouden voor alumni
van de Rijksuniversiteit te Leiden op 9 februari 1974, als gepubliceerd in de hierboven
onder hoofdstuk 1 vermelde uitgave, pp. 37-69. Deel VI van deze rede (t.a.p., pp.
70-78) is verwerkt in hoofdstuk 10.
Hoofdstuk 3 is een rede, uitgesproken als diescollege voor alumni van de
Rijksuniversiteit te Leiden op 11 februari 1984. Zij is niet eerder in druk verschenen.
Hoofdstuk 4 bevat de tekst van mijn afscheidscollege, gehouden op 2 april 1993, dat
alleen als interne uitgave van de Rijksuniversiteit te Leiden is gepubliceerd.
Hoofdstuk 5 bevat fragmenten uit een rede, uitgesproken bij de herdenking van de
Unie van Utrecht in 1979. Deze rede verscheen als ‘Democratie 1579-1979: een
historisch overzicht’, in: W.G.J. van Doorn en J. van Putten red., Democratie:
mogelijkheden
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland
274
en wenselijkheden, 's-Gravenhage: Staatsuitgeverij, 1980, pp. 14-23.
Hoofdstuk 6 is ontleend aan pp. 52-69 van ‘De ontwikkeling van de parlementaire
democratie in Nederland’, eerder verschenen in: J.J.A. Thomassen red., Hedendaagse
democratie, Alphen aan den Rijn: Samsom/Tjeenk Willink, 1991, pp. 52-104.
De hoofdstukken 7 en 8 bevatten een bewerking van ‘Politieke instellingen en
politieke partijen’, eerder verschenen in: F.L. van Holthoon red., De Nederlandse
samenleving sinds 1815. Wording en samenhang, Assen/Maastricht: Van Gorcum,
1985, pp. 305-339 en pp. 374-377. Dit artikel vormde op zijn beurt een Nederlandse
bewerking van ‘The Netherlands: Opposition in a Segmented Society’, verschenen
in: Robert A. Dahl ed., Political Oppositions in Western Democracies, New Haven:
Yale University Press, 1966, pp. 188-236, aangevuld met delen van het hoofdstuk
‘Nederland’ verschenen in: L. van der Land red., Repertorium van de sociale
wetenschappen, deel 1: Politiek, Amsterdam: Elsevier, 1958, pp. 213-232.
Hoofdstuk 9 is de tekst van een inleiding op een studiedag over het thema ‘Parlement
tussen partijen en actiegroepen’, georganiseerd door de Nederlandse Kring voor
Wetenschap der Politiek en de Vereniging voor Bestuurskunde te Utrecht op 18
december 1980. De tekst verscheen eerder in: Acta Politica, 16 (1981), nr. 4, pp.
481-490.
Hoofdstuk 10 is een bewerking van ‘Democratisering: verwachtingen en uitkomsten’,
verschenen in: J.Th.J. van den Berg e.a. red., Tussen Nieuwspoort en Binnenhof. De
jaren zestig als breuklijn in de naoorlogse ontwikkelingen in politiek en journalistiek.
Opstellen aangeboden aan prof. dr. N. Cramer, Den Haag: SDU Uitgeverij, 1989,
pp. 151-164.
Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland