Europese diplomatie in een onzekere wereld

5/9/2013 5
Europese diplomatie
in een onzekere wereld.
1. Een Janus imago
Het Europees buitenlands en veiligheidsbeleid lokt kritiek
en lof uit. “Diplomatie is het laatste domein waar Europa
haar draai nog niet heeft gevonden”, “de EU heeft geen
invloed op het internationale gebeuren”, “Europa moet
spreken met één stem”, “Europa heeft geen strategische
visie”: dergelijke kritiek weerspiegelt frustratie over de
kloof
tussen
potentieel
en
werkelijkheid,
tussen
de
constructieve rol die Europa zou kunnen spelen in een
nauw verweven onstabiele wereld en het weinig adaptief
diplomatiek denken en gedrag. Anderzijds wordt de EU
voorgesteld als een supermacht, een zachte grootmacht,
een normatieve macht, een rolmodel in de internationale
politiek, een civiliserende kracht. Volgens Marc Leonard zal
Europa de 21ste eeuw beheersen. Jeremy Rifkin is ervan
overtuigd dat de economische perikelen de droom van
Europa niet zullen ondermijnen. Volgens hem is en blijft de
EU het laboratorium van de wereld, op zoek naar een
empathische beschaving en samenleven in een gedeelde
biosfeer.
2. Uitgangspunten van de analyse
Hoe staat het met het buitenlands beleid van de EU? Mijn
antwoord rust op vier vooronderstellingen: (a) de toekomst
van de EU zal bepaald worden door de kwaliteit van haar
diplomatiek beleid in de wereld, (b) de EU heeft een grote
invloed op het internationale gebeuren, (c) het EU-beleid
heeft positieve en negatieve facetten; en (d) er zijn
inspanningen nodig om de transparantie van het beleid en
de effectiviteit van geweld preventie te verhogen.
3. Een onzekere internationale omgeving
Na WOII zagen we in de internationale omgeving vier
ingrijpende veranderingen: het einde van het kolonialisme,
de implosie van het communisme in Europa, de reactie van
het Westen op de vernieling van de tweelingtorens, en de
megacrisis op het einde van het eerste decennium van
onze eeuw. Sinds 9/11 voerde de ‘democratische wereld’,
vijf oorlogen in het Midden Oosten (Libanon, Palestina,
Afghanistan, Irak, Libië) en werden Syrië en Iran het
voorwerp van dwangdiplomatie en militaire dreiging. De
schaduwzijde van deze interventies is schrijnend. Ze
veroorzaakten
destructie,
onnodig
grote
aantallen
slachtoffers, en hoogoplopende kosten. Alle doelwitstaten
werden
achtergelaten
met
zwakke,
kwetsbare
en
onstabiele regimes. Om in Libië een hypothetisch aantal
mensenlevens
te
redden
werd
een
interne
oorlog
aangewakkerd, de infrastructuur van het land vernield en
2
meer dan 30.000 Libiërs gedood. Voor België was de
deelname aan de oorlog een kwestie van lopende zaken;
wij hoefden onze vakantie zelfs niet te onderbreken. Deze
oorlog leidde de aandacht af van een falend buitenlands
beleid, en van een veel grotere crisis waarmee de wereld
vandaag geconfronteerd wordt. Deze ‘megacrisis’ is het
gevolg van een reeks sterk verweven crisissen die we niet
konden
voorkomen
of
oplossen,
zoals:
(a)
de
energieproblematiek na Fukushima, (b) de uitdagingen van
het milieu, (c) de stijging van de voedselprijzen in armere
landen, (d) het onstabiele financiële en economische
regime, (e) de marginalisering van de meerderheid van de
wereldbevolking, (f) het democratische deficit van de
globale
internationale
instellingen,
zoals
de
VN
Veiligheidsraad, (g) de afkalving van het internationaal
recht,
(h)
de
wapensystemen,
bewapening
zoals
en
inzet
robotvliegtuigen,
van
en
nieuwe
(i)
het
gouvernementele en niet-gouvernementele terrorisme. De
megacrisis is de meest ingrijpende verandering sinds het
einde van de WOII. Ze bedreigt de toekomst en stelt de
legitimiteit van de huidige internationale organisatie in
vraag. Bovendien verhoogt de globale bewustwording het
gevoel van ‘relatieve deprivatie’ en frustratie. De Arabische
Lente beoogt de bevrijding van interne repressie en
externe interventie.
4. Doelstellingen, procedures en uitrusting van de EUdiplomatie.
3
Doelstellingen. De doelstellingen van de EU-diplomatie
(external action) opgesomd in het verdrag van Lissabon
dat op 1 december 2009 in werking trad, zijn:
-het
veiligstellen
van
onze
waarden,
fundamentele
belangen, veiligheid, onafhankelijkheid en integriteit
-het consolideren en ondersteunen van de democratie, de
rechtstaat, de mensenrechten en de beginselen van het
internationaal recht
-het behoud van vrede, conflictpreventie en de versterking
van de internationale veiligheid
-de
bevordering
economie,
de
en
sociale
duurzame
relaties
ontwikkeling
en
het
milieu
van
de
in
de
ontwikkelingslanden, en de uitroeiing van armoede
-de bevordering van de integratie van alle landen in de
wereldeconomie en de ontmanteling van hindernissen in de
internationale handel
-het ondersteunen van internationale inspanningen om de
kwaliteit van het milieu te bewaren en te verbeteren, en de
grondstoffen op een duurzame wijze te beheren
-het verlenen van hulp aan volkeren, staten en regio’s die
geconfronteerd worden met natuurlijke of door de mens
veroorzaakte rampen
-het promoten van een internationaal systeem waarin meer
wordt samen gewerkt en met een behoorlijk globaal
bestuur
Opvallend in deze lijst, is de overwegende aandacht voor
veranderingen in de internationale omgeving. De EU lijkt
zich meer bezig te houden met de beïnvloeding van haar
4
omgeving, dan met de bescherming van de eigen ‘harde’
belangen. De recente militaire interventie in Libië werd
door
lidstaten
officieel
gepleegd
in
naam
van
de
bescherming van de mensenrechten van de bevolking.
Over de andere beweegredenen, zoals regimeverandering,
controle over de exploitatie van olie, de wapenleveringen
en heropbouwcontracten wordt niet gepraat.
Instellingen
en
procedures.
besluitvormingsprocedures
omdat
lidstaten
de
De
zijn
instellingen
regelmatig
gemeenschappelijke
en
de
veranderd,
economische
macht verkiezen te koppelen aan een grotere, politieke
stem in buitenlandse zaken. Dit veranderingsproces werd
versneld door (a) de
verantwoordelijkheid
verwachting dat
zou
opnemen
de
in
EU
haar
meer
nabije
buitenland, en (b) de noodzaak op een meer effectieve
manier om het hoofd te bieden aan de vele internationale
crisissen.
Hoe dan ook, het zwaartepunt van de buitenlandse politiek
van Europa is nationaal gebleven. De Europese Unie neemt
alleen
initiatieven
als
het
wenselijk
is
gezamenlijk
internationaal op te treden. De hoge vertegenwoordiger,
Catherine Ashton, krijgt geen nieuwe bevoegdheden om
het EU-optreden naar buiten toe te stroomlijnen en dubbel
werk en verwarring te voorkomen. Zij baseert zich op
unanieme besluiten van de 27 EU-leden. Zij vult het
buitenlands beleid en de diplomatieke activiteiten van de
EU-landen aan; ze neemt ze niet over. Daarvoor beschikt
5
ze over een Europese Dienst voor Extern Optreden met een
staf van 1100, een initieel budget van 9.5 miljoen Euro, en
118 diplomatieke posten. De EU-Raad kan op basis van
unanimiteit gemeenschappelijke strategieën uitstippelen.
De Raad van Externe Betrekkingen, met de ministers van
buitenlandse
zaken
van
de
lidstaten,
kan
gemeenschappelijke acties of posities goedkeuren om de
strategieën uit te voeren. Eén of meer lidstaten kunnen
zich
onthouden
vermijden
een
constructieve
tijdens
een
beslissing
stemming
te
en
blokkeren.
onthoudingsclausule.
Het
daardoor
Dit
is
verkrijgen
de
van
unanimiteit, voor beslissingen die militaire interventie
impliceren, is moeilijk. De interventie in Libië werd niet
goedgekeurd; de operatie werd uitgevoerd in het kader van
de NAVO. De ingrijpende economische sancties ten aanzien
van Syrië en Iran, met een collectief bestraffingsgehalte,
werden wel door de Europese Raad goedgekeurd.
Instrumenten voor buitenlandse zaken. De EU maakt
vooral
gebruik
van
diplomatieke
en
economische
instrumenten, maar de laatste jaren wordt in toenemende
mate het gebruik van militaire middelen overwogen.
De economische instrumenten belonen en bestraffen.
Positieve
maatregelen
zijn:
het
sluiten
van
handelsakkoorden, samenwerkingsakkoorden, associatieakkoorden, het verlenen van leningen of hulp, de verlaging
van tarieven of het vergroten van quota. Tot de negatieve
maatregelen behoren: embargo’s, boycots, het bevriezen
van financiële tegoeden, de vermindering van hulp, en het
6
uitstellen van akkoorden.
De diplomatieke instrumenten omvatten (a) de verlening
van diensten, zoals bemiddeling in vredesonderhandelingen
of
het
monitoren
van
een
‘staakt-het-vuren’,
(b)
beloningen, zoals het ondersteunen van de vraag om lid te
worden van een internationale organisatie en diplomatieke
erkenning, en (c) bestraffingen, zoals het niet verlenen van
reis-
of
visaformulieren
of
het
opleggen
van
wapenembargo’s.
Ten slotte zijn er ook een aantal militaire instrumenten.
Sinds de Europese Raad in Helsinki in 1999 stuurt de EU
verschillende militaire missies naar conflictzones voor de
training van de politie, het verzekeren van de veiligheid
tijdens de verkiezingen of om de uitvoering van een
vredesakkoord. Dit is het zwakste instrument van de drie;
er is een toenemende kloof tussen noden en capaciteiten.
5. Positieve en negatieve facetten van de EU diplomatie.
De
Europese
Unie
heeft
een
grote
invloed
op
het
internationale gebeuren. Deze invloed berust op haar
status als economische supermacht, en de perceptie van
de EU als een civiele supermacht. Het falen van de
militarisering van het buitenlands beleid van de Verenigde
Staten en bondgenoten in het Midden Oosten, versterkte
de aantrekkingskracht van de EU-diplomatie. Anderzijds
wordt haar reputatie negatief beïnvloed door de agressieve
7
diplomatieke demarches van Frankrijk en Groot Brittannië
in het MENA. De algemene impact op conflicten wordt
meebepaald door een actief of passief beleid. De oplossing
van het Israëlisch-Palestijns conflict is een strategische
prioriteit voor Europa. De EU stelt dat de kansen van het
oplossen van de andere problemen in de regio klein zullen
blijven, zolang aan dit conflict geen einde komt. Maar de
passieve EU-aanpak van het conflict heeft de oplossing
ervan bemoeilijkt en bijgedragen tot de toenemende
instabiliteit van de regio.
De positieve en negatieve verhalen over de buitenlandse
politiek van de EU verwijzen naar andere facetten van het
beleid. De positieve perceptie heeft betrekking op de
inspirerende en hoopgevende impact van:
(a)
de succesvolle transformatie van een langdurig
gewapend
conflict.
Sinds
1945
speelde
de
EU
een
innoverende en constructieve rol in de opbouw van
duurzame vrede op het Europese continent. Vóór 1945
startte
Europa
twee
wereldoorlogen,
het
cultiveerde
fascistische regimes, organiseerde genocide op industriële
schaal en koloniseerde de helft van de wereld. Na 1945
besloten de aartsvijanden rond de tafel te gaan zitten en
het oude paradigma in te ruilen voor een nieuw ‘Europese
Gemeenschap’ paradigma, gekenmerkt door een inclusief
nationalisme, meerdere loyaliteiten, een Europees wijgevoel, een sociaal ‘vrije markt’-systeem, coöperatieve
veiligheid en het einde van het kolonialisme.
8
(b)
de creatie van een veiligheidsgemeenschap;
meest
kosteneffectief
systeem
garanderen.
Binnen
de
noodzakelijke
voorwaarden
om
EU-grenzen
gecreëerd
het
veiligheid
te
werden
de
voor
duurzame
vrede en veiligheid. Richard Cohen en Michael Mihalka
stellen het huidig Europees veiligheidsbeleid voor als het
resultaat
van
inspanningen
binnen
vier
concentrische
cirkels m.b.t. (a) de persoonlijke veiligheid, de human
security van de burgers. De EU doet inspanningen om de
veiligheid
van
de
Europeanen
op
socio-economisch,
politiek, medisch en ecologisch vlak te verbeteren, (b) de
collectieve veiligheid van de lidstaten ten aanzien van
interne dreigingen. Het lidmaatschap van de NAVO en het
Europese veiligheids- en defensiebeleid voorkomen het
gebruik van geweld binnen de grenzen van het Europa, (c)
de collectieve defensie ten aanzien van mogelijke externe
dreigingen, (d) de stabilisatie van het nabije buitenland
door
conflictpreventie
en
de
bevordering
van
samenwerking.
(c)
de uitbreiding van de Europese gemeenschap van 6
tot 28, en de transitiehulp voor kandidaat lidstaten. De EU
is geen exclusieve club. Het is een gemeenschap die
openstaat voor nieuwe lidstaten die aan bepaalde politieke
en economische voorwaarden voldoen. De weerstand tegen
de opname van Turkije wordt toegeschreven aan culturele
en geopolitieke overwegingen. De grootte van de bevolking
is vergelijkbaar met Duitsland en het land bevindt zich in
een onstabiele regio.
9
(d)
de EU als een aantrekkelijk rolmodel voor regionale
samenwerking en integratie. De zachte macht van de EU
berust vooral op het voorbeeldfunctie en de internationale
uitstraling van haar intern beleid. De EU werd, tot voor
kort, gezien een civiele-civiliserende macht, eerder dan als
een machtsblok. De recente militaire interventies en/of
dwangdiplomatie van Frankrijk en Groot Brittannië in Libië,
Syrië en Iran tasten dit positieve beeld aan.
De negatieve percepties van de EU-diplomatie verwijzen
naar:
(a)
de
weinig
succesvolle
inspanningen
voor
conflictpreventie buiten de actuele of imaginaire grenzen
van de EU. Europa was niet in staat om de gewelddadige
desintegratie van Joegoslavië te voorkomen, de gewezen
kolonies op een effectieve manier bij te staan in hun
ontwikkelingsproces en duurzame vrede te helpen stichten
in
het
Midden
Oosten.
Ondanks
de
pleidooien
voor
proactieve geweldpreventie, blijven in het Midden Oosten
de inspanningen overwegend van reactieve aard. De
meeste aandacht gaat naar de symptomen (terrorisme) en
niet naar de grondoorzaken (het Israel-Palestina conflict,
de steun aan de olierijke repressieve autoritaire regimes,
en de sterk toegenomen Westerse militaire aanwezigheid in
de regio).
(b) de dwangdiplomatie en de militarisering van het
mensenrechten-
en
democratiebeleid.
Sarkozy
en
10
Cameron,
beiden
uitgesproken
neoconservatieve
Atlanticisten, hebben bijgedragen tot de militarisering van
de conflictbeheersing in het MENA. Hun buitenlands beleid
in het MENA vertoont meer en meer kenmerken van een
militant diplomatiek regime. Jo Hagen onderscheidt in
buitenlandse zaken: gematigde, pragmatische, militante en
radicale diplomatieke regimes. Gematigde diplomatieke
regimes
beschouwen de
internationale
omgeving niet
noodzakelijk als vijandig of bedreigend. Conflicten tussen
staten gaan over specifiek kwesties en belangen; de
tegenpartijen worden als normale actoren aangesproken en
er wordt via onderhandelingen gezocht naar wederzijdse
voordelige oplossingen. Pragmatische diplomatieke regimes
beschouwen het internationaal systeem als een gevaarlijke,
dreigende omgeving. Ze hanteren een relatief beheerste en
complexe analyse van de gevaren. De tegenstanders
hebben beperkte doelstellingen en machtsmiddelen. Dit
creëert ruimte voor diplomatie. Hoewel confrontatie niet
wordt
uitgesloten,
vertonen
pragmatische
regimes
voldoende flexibiliteit om op een constructieve manier om
te gaan met bedreigingen. Militante diplomatieke regimes
zien het internationaal systeem als vijandig en de interactie
met tegenstanders als een zero-som relatie. Het beeld van
de tegenstander sluit elke vorm van normale diplomatie
uit. De voorkeur gaat uit naar dwangdiplomatie en het
gebruik van diplomatieke, economische en militaire druk.
De confrontatie wordt echter binnen de perken gehouden
door de perceptie van de tegenpartij als een rationele
besluitvormer en respect voor het internationaal recht. Ten
11
slotte, stelt een radicaal diplomatiek regime de tegenpartij
voor
als
‘kwaadaardige
overlevingskansen
van
(evil)
actoren’
hun
land
die
de
bedreigen.
Onderhandelingen en defensieve maatregelen hebben geen
zin meer. De voorkeur gaat uit naar het oproepen tot een
morele kruisvaart tegen de vijand, het plannen van
offensieve interventies, en indien nodig het negeren van
internationale normen om hun doel te bereiken.
De
buitenlandse
politiek
van
de
EU
is
overwegend
gematigd en pragmatisch. Dit beeld komt meer en meer in
het gedrang door het Franse en Britse beleid ten aanzien
van Libië, Syrië en Iran dat zich bevindt tussen militante en
radicale diplomatie; het zal bijdragen tot nieuwe en grotere
spanningen in de regio. Het beleid van onze bondgenoot
‘Israel’
is
onversneden
inspanningen
van
radicaal.
Netanjahuh
De
beogen
niet
aflatende
de
Westerse
bondgenoten mee te slepen in dit weinig gesofistikeerd
‘zondebokken’ beleid. De opbouw van de hysterie ten
aanzien van ‘Iran’, de laatste zondebok in de regio, is
ronduit onverantwoord, contraproductief en gevaarlijk.
(c) het contrast tussen de declaratoire beweegredenen
voor de militaire interventies en niet-militaire druk in het
MENA (de bescherming van mensenrechten en de steun
voor democratie en vrijheid) en het gedrag van de
interveniërende
vrede,
zijn
staten.
het
Mensenrechten, in
nieuwe
visitekaartje
plaats
van
geworden
van
interventie en dwangdiplomatie. De dubbele standaarden
en het dissonant gedrag ondermijnen de geloofwaardigheid
12
van dit ethisch hoogstaand beleid. Er is bijvoorbeeld: de
steun aan de olierijke autoritaire en repressieve regimes in
de
Perzische
Golf,
het
niet
effectief
afkeuren
en/of
sanctioneren van het repressieve en irredentisch beleid van
Israel buiten haar internationaal erkende grenzen van
1967, het verzet tegen de democratisering van globale
internationale instellingen en het nastreven van andere
belangen (zoals de controle over de toevoer en prijs van
olie
en
gas,
wapensystemen,
het
testen
het
en
verkopen
herstellen
van
van
de
nieuwe
vernielde
infrastructuur en de lucratieve contracten voor specialisten
in mensenrechten, heropbouw en democratisering).
(d) de gebrekkige transparantie van de besluitvorming
m.b.t. buitenlandse zaken, het lage democratisch gehalte
en de disproportionele invloed van belangengroepen. Eén
van de taboes en minst onderzochte gebieden in de
vergelijkende studie van de buitenlandse politiek, is de
invloed van lobbies, informele netwerken en geheime
diensten. Het huidig beleid van het Westen in het MENA
komt meer tegemoet aan particuliere belangen dan aan
nationale of EU belangen. De interventies worden meestal
voorgesteld als gedragen door de Amerikaanse bevolking,
de Europese lidstaten, het Westen, de Arabische Liga en de
internationale gemeenschap. In de meeste gevallen is het
een pauwenstaartconsensus die groter lijkt dan de drager
ervan. De harde interventies in het MENA zijn meestal het
resultaat van demarches van één of meerdere grote staten
die het initiatief nemen en via onderhandelingen, met
13
behulp van compensaties of het dreigen met sancties, de
andere lidstaten overhalen om het initiatief goed te keuren.
(e)
het
weinig
succesvolle
politieke
en
economische
ontwikkelingsbeleid in de derde wereld, vooral in Afrika.
Het ontwikkelingsbeleid in Afrika leverde, zoals verwacht,
geen stabiele staten op met goed bestuur en een klimaat
voor economische ontwikkeling. Het gebrek aan succes
weerspiegelt zich (1) in de perceptie van China en vooral
van Zuid-Korea als alternatieve ontwikkelingsmodellen, en
(2) de kritiek van Afrikaanse analisten, zoals Dambisa
Moyo. In haar boek ‘Dead aid’, roept ze Afrika op om haar
ontwikkeling in eigen handen nemen. Het Westen moet
eens stoppen met denken dat het het best weet wat er in
Afrika moet gebeuren.
(f)
de
ontoereikende
organisatie
van
een
Europees
defensie- en veiligheidsbeleid. De EU beschikt over een
vlugge interventiemacht van 60.000 militairen die snel en
minstens voor een jaar kan ingezet worden. Voor grote
operaties dient nog altijd beroep gedaan te worden op de
NAVO en de Verenigde Staten. Europa staat op de tweede
plaats in de wereld qua defensie-uitgaven, maar dient nog
een lange weg af te leggen om die inspanningen op een
kosteneffectieve manier om te zetten in een effectief
militair instrument voor defensie en conflictpreventie.
Johan Coelmont, beklemtoont de dringende behoefte aan
een permanente, gestructureerde defensiesamenwerking
en betere pooling (gezamenlijk middelen aankopen en
opereren) en sharing (capaciteiten delen).
14
6. Conclusies
Er
is
behoefte
aan
een
meer
professionele
en
gesofistikeerde diplomatie om het hoofd te bieden aan de
megacrisis waarmee de wereld wordt geconfronteerd. Het
Westen opteerde, daarentegen, voor dwangdiplomatie en
militaire interventies. In het eerste decennium van de 21ste
eeuw werden alle oorlogen gevoerd door democratische
staten. De dwangdiplomatie en militaire interventies in het
Midden
Oosten
Afghanistan,
en
Irak
Noord-Afrika
en
Libië)
(Libanon,
sorteerde
Palestina,
echter
geen
duurzame vrede en veiligheid, maar veel leed, destructie
en een onstabiele regio. Dit is een mislukt buitenlands
beleid (failed foreign policy). Wat is de rol van de EU? De
invloed
van
de
EU-diplomatie
op
de
internationale
betrekkingen is zeer groot. De positieve impact berust
vooral op de voorbeeldfunctie van de Europese integratie.
De EU is en blijft een inspirerend en hoopgevend rolmodel.
Bovendien is de diplomatieke stijl van de EU overwegend
gematigd en pragmatisch. De positieve impact van de EU
wordt
afgezwakt
door
o.a.
de
weinig
succesvolle
geweldpreventie buiten de EU-grenzen, het overmatig
gebruik van dwangdiplomatie in het MENA, de dubbele
standaarden
in
de
democratie,
en
democratisch
deficit
promotie
geringe
van
van
mensenrechten
doorzichtigheid
de
besluitvorming.
van
Om
en
het
de
positieve rol van de EU in de wereld te versterken moet de
EU (1) zich volledig inzetten om het EU integratieproces
15
succesvol en duurzaam te maken, (2) haar gematigde en
pragmatische diplomatie versterken en niet laten sturen
door de militante diplomatie van Sarkozy en Cameron in
het MENA. De radicale diplomatie van Netanjahuh, een
bondgenoot, dient afgewezen te worden als gevaarlijk en
contraproductief. Het al of niet bijdragen tot een duurzame
vrede en veiligheid in het MENA is de lakmoestest van de
EU-diplomatie.
Luc Reychler
14.03.2012
Voor verdere uitdieping van diplomatiek kwesties zie de
blog van Luc Reychler: http://www.diplomaticthinking.com
16