Full text

3/14/2012 3
Europese diplomatie
in een onzekere wereld.
1. Een Janus imago
Het Europees buitenlands en veiligheidsbeleid lokt
kritiek en lof uit: “Diplomatie is het laatste domein
waar Europa haar draai nog niet heeft gevonden”, “De
EU heeft geen invloed op het internationale
gebeuren”, “Europa moet spreken met één stem”,
“Europa heeft geen strategische visie”. Dergelijke
kritiek weerspiegelt frustratie over de kloof tussen
potentieel en werkelijkheid; over de constructieve rol
die Europa zou kunnen spelen in een eng verweven
onstabiele wereld en het weinig adaptief diplomatiek
denken en gedrag. Anderzijds wordt de EU
voorgesteld als een supermacht, een zachte
grootmacht, een normatieve macht, een rolmodel in
de internationale politiek, een civiliserende kracht.
Volgens Marc Leonard zal Europa de 21ste eeuw
beheersen. Jeremy Rifkin is overtuigd dat de
economische perikelen de droom van Europa niet
zullen ondermijnen. Volgens hem is en blijft de EU het
laboratorium van de wereld op zoek naar een
empatische beschaving en samenleven in een
gedeelde biosfeer.
2. Uitgangspunten van de analyse
Hoe staat het met het buitenlands beleid van de EU?
Mijn antwoord berust op vier vooronderstellingen: (a)
de toekomst van de EU zal bepaald worden volgens de
kwaliteit van haar diplomatiek beleid in de wereld, (b)
de EU heeft een grote invloed op het internationale
gebeuren, (c) het EU beleid heeft positieve en
negatieve facetten; en (d) er zijn inspanningen nodig
om de transparantie van het beleid en de effectiviteit
van geweldpreventie te verhogen.
3. Een onzekere internationale omgeving
Na de WO II zagen we in de internationale omgeving
vier ingrijpende veranderingen: het einde van het
kolonialisme, de implosie van het communisme in
Europa, de reactie van de het Westen op de vernieling
van de tweelingtorens, en de megacrisis op het einde
van het eerste decennium van onze eeuw. Sinds 9/11
voerde de ‘democratische wereld’ vijf oorlogen in het
Midden Oosten (Libanon, Palestina, Afghanistan, Irak,
Libië) en werden Syrië en Iran het voorwerp van
dwangdiplomatie
en
militaire
dreiging.
De
schaduwzijde van deze interventies is schrijnend. Ze
veroorzaakten destructie, onnodig grote aantallen
slachtoffers,
en
hoogoplopende
kosten.
Alle
doelwitstaten werden achtergelaten met zwakke,
kwetsbare en onstabiele regimes. Om in Libië een
2
hypothetisch aantal mensenlevens te redden werd een
interne oorlog aangewakkerd, de infrastructuur van
het land vernield en meer dan 30.000 Libiërs gedood.
Voor België was de deelname aan de oorlog een
kwestie van lopende zaken; wij hoefden onze vakantie
zelfs niet te onderbreken. Deze oorlog leidde de
aandacht af van een falend buitenlands beleid en van
een veel grotere crisis waarmee de wereld vandaag
wordt geconfronteerd. Deze ‘megacrisis’ is het gevolg
van een reeks sterk verweven crisissen die we niet
konden voorkomen of oplossen, zoals: (a) de energie
problematiek na Fukushima, (b) de uitdagingen van
het milieu, (c) de stijging van de voedselprijzen
armere landen, (d) het onstabiele financiële en
economisch regime, (e) de marginalisering van de
meerderheid van de wereldbevolking, (f) het
democratische deficit van de globale internationale
instellingen, zoals de VN Veiligheidsraad, (g) de
afkalving van het internationaal recht, (h) de
bewapening en inzet van nieuwe wapensystemen,
zoals robotvliegtuigen, en (i) het gouvernementele en
niet-gouvernementeel terrorisme. De megacrisis is de
meest ingrijpende verandering sinds het einde van de
Tweede Wereldoorlog. Zij bedreigt de toekomst en
stelt de legitimiteit van de huidige internationale
organisatie in vraag. Bovendien verhoogt de globale
bewustwording het gevoel van ‘relatieve deprivatie’ en
frustratie. De Arabische Lente beoogt de bevrijding
van interne repressie en externe interventie.
3
4. Doelstellingen, procedures en uitrusting van de EU
diplomatie.
Doelstellingen. De doelstellingen van de EU-diplomatie
(external action) opgesomd in het verdrag van
Lissabon dat op 1 december 2009 in werking trad,
zijn:
- Het beveiligen van onze waarden, fundamentele
belangen, veiligheid, onafhankelijkheid en integriteit
- Het consolideren en ondersteunen van de
democratie, de rechtstaat, de mensenrechten en de
beginselen van het internationaal recht
- Het behoud van vrede, conflictpreventie en de
versterking van de internationale veiligheid
- De bevordering een duurzame ontwikkeling van de
economie, de sociale relaties en het milieu in de
ontwikkelingslanden, en de uitroeiing van armoede
- De bevordering van de integratie van alle landen in
de wereldeconomie en de ontmanteling van
hindernissen in de internationale handel
- Het ondersteunen van internationale inspanningen
om de kwaliteit van het milieu te bewaren en te
verbeteren en de grondstoffen op een duurzame wijze
te beheren
- Hulpverlening aan volkeren, staten en regio’s die
geconfronteerd worden met natuurlijke of door de
mens veroorzaakte rampen
4
- Het promoten van een internationaal systeem waarin
meer wordt samengewerkt en met een behoorlijk
globaal bestuur.
Opvallend in deze lijst is de overwegende aandacht
voor veranderingen in de internationale omgeving. De
EU lijkt zich meer bezig te houden met de
beïnvloeding van haar omgeving, dan met de
bescherming van de eigen ‘harde’ belangen. De
recente militaire interventie in Libië werd door
lidstaten officieel gepleegd in naam van de
bescherming van de mensenrechten van de bevolking.
Over
de
andere
beweegredenen,
zoals
regimeverandering, controle over de exploitatie van
olie, de wapenleveringen en heropbouwcontracten
wordt niet gepraat.
Instellingen en procedures. De instellingen en de
besluitvormingsprocedures
werden
regelmatig
veranderd
omdat
lidstaten
verkiezen
de
gemeenschappelijke economische macht te koppelen
aan een grotere politieke stem in buitenlandse zaken.
Dit veranderingsproces werd versneld door (a) de
verwachting dat de EU meer verantwoordelijkheid zou
opnemen in haar nabije buitenland, en (b) de
noodzaak op een meer effectieve manier het hoofd te
bieden aan de vele internationale crisissen.
Hoe dan ook, het zwaartepunt van de buitenlandse
5
politiek van Europa is nationaal gebleven. De
Europese Unie neemt alleen initiatieven als het
wenselijk is gezamenlijk internationaal op te treden.
De hoge vertegenwoordiger, Catherine Ashton, krijgt
geen nieuwe bevoegdheden om het EU-optreden naar
buiten toe te stroomlijnen en om dubbel werk en
verwarring te voorkomen. Zij baseert zich op
unanieme besluiten van de 27 EU-leden. Zij vult het
buitenlands beleid en de diplomatieke activiteiten van
de EU-landen aan; ze neemt ze niet over. Daarvoor
beschikt ze over een Europese Dienst voor Extern
Optreden met een staf van 1100 personen, een initieel
budget van 9.5 miljoen euro en 118 diplomatieke
posten. De EU Raad kan op basis van unanimiteit
gemeenschappelijke strategieën uitstippelen. De Raad
van Externe Betrekkingen, met de ministers van
Buitenlandse
Zaken
van
de
lidstaten,
kan
gemeenschappelijke acties of posities goedkeuren om
de strategieën uit te voeren. Eén of meer lidstaten
kunnen zich onthouden tijdens een stemming en
daardoor vermijden een beslissing te blokkeren. Dit is
de zgn. constructieve onthoudingsclausule. Het
verkrijgen van unanimiteit voor beslissingen die
militaire interventie impliceren is moeilijk. De
interventie in Libië werd niet goedgekeurd; de
operatie werd uitgevoerd in het kader van de NAVO.
De ingrijpende economische sancties t.a.v. Syrië en
Iran, met een collectief bestraffinggehalte, werden wel
door de Europese Raad goedgekeurd.
6
Instrumenten voor buitenlandse zaken.
De EU maakt vooral gebruik van diplomatieke en
economische instrumenten, maar de laatste jaren
wordt, in toenemende mate, het gebruik van militaire
middelen overwogen.
De economische instrumenten belonen en bestraffen.
Positieve
maatregelen
zijn:
het
sluiten
van
handelsakkoorden,
samenwerkingsakkoorden
of
associatie-akkoorden, het verlenen van leningen of
hulp, de verlaging van tarieven of het vergroten van
quota. Tot de negatieve maatregelen behoren:
embargo’s, boycots, het bevriezen van financiële
tegoeden, de vermindering van hulp, en het uitstellen
van akkoorden.
De diplomatieke instrumenten omvatten (a) de
verlening van diensten, zoals bemiddeling in
vredesonderhandelingen of het monitoren van een
staakt-het-vuren,
(b)
beloningen,
zoals
het
ondersteunen van de vraag om lid te worden van een
internationale organisatie en diplomatieke erkenning,
en (c) bestraffingen, zoals het niet verlenen van reisof
visa
formulieren
of
het
opleggen
van
wapenembargo’s.
Ten slotte zijn er ook een aantal militaire
instrumenten. Sinds de Europese Raad in Helsinki in
1999 stuurde de EU verschillende militaire missies
naar conflictzones voor politietraining, het verzekeren
7
van de veiligheid tijdens het verkiezingen of om de
uitvoering van een vredesakkoord. Dit is het zwakste
instrument van de drie; er is een toenemende kloof
tussen noden en capaciteiten.
5. Positieve
diplomatie.
en
negatieve
facetten
van
de
EU
De Europese Unie heeft een grote invloed op het
internationaal gebeuren. Deze invloed berust op haar
status als economische supermacht, en de perceptie
van de EU als een civiele supermacht. Het falen van
de militarisering van het buitenlands beleid van de
Verenigde Staten en bondgenoten in het Midden
Oosten, versterkte de aantrekkingskracht van de EU
diplomatie. Anderzijds wordt haar reputatie negatief
beïnvloed door de agressieve diplomatieke demarches
van Frankrijk en Groot Brittannië in het MENA. De
algemene impact op conflicten wordt medebepaald
door actief of passief beleid. De oplossing van het
Israël-Palestina conflict is een strategische prioriteit
voor Europa. De EU stelt dat de kansen van het
oplossen van de andere problemen in de regio klein
zullen blijven, zolang aan dit conflict geen einde komt.
Maar de passieve EU aanpak van het conflict heeft de
oplossing ervan bemoeilijkt en bijgedragen tot de
toenemende instabiliteit van de regio.
De
positieve
en
negatieve
verhalen
over
de
8
buitenlandse politiek van de EU verwijzen naar andere
facetten van het beleid. De positieve perceptie heeft
betrekking op de inspirerende en hoopgevende impact
van:
(a) de succesvolle transformatie van een langdurig
gewapend conflict. Sinds 1945 speelde de EU een
innoverende en constructieve rol in de opbouw van
duurzame vrede op het Europees continent. Voor
1945, startte Europa twee wereldoorlogen, cultiveerde
fascistische regimes, organiseerde genocide op
industriële schaal en koloniseerde de helft van de
wereld. Na 1945 besloten de aartsvijanden rond de
tafel te gaan zitten en het oude paradigma in te ruilen
voor een nieuw ‘Europese Gemeenschap’ paradigma,
gekenmerkt door een inclusief nationalisme, meerdere
loyaliteiten, een Europees wij-gevoel, een sociaal-vrije
markt systeem, coöperatieve veiligheid en het einde
van kolonialisme.
(b)
de creatie van een veiligheidsgemeenschap; het
meest kosteneffectief systeem om veiligheid te
garanderen. Binnen de EU-grenzen werden de
noodzakelijke voorwaarden gecreëerd voor duurzame
vrede en veiligheid. Richard Cohen en Michael Mihalka
stellen het huidige Europees veiligheidsbeleid voor als
het
resultaat
van
inspanningen
binnen
vier
concentrische cirkels m.b.t. (a) de persoonlijke
veiligheid; de human security van de burgers. De EU
draagt bij tot een verhoging van het fysieke, socio9
economische
en
politieke
milieu,
en
de
gezondheidstoestand van de burgers, (b) de
collectieve veiligheid van de lidstaten t.a.v. interne
dreigingen. Het lidmaatschap van de NAVO en het
Europees veiligheids- en defensiebeleid voorkomen
het gebruik van geweld binnen de grenzen van
Europa, (c) de collectieve defensie t.a.v. mogelijke
externe dreigingen, (d) de stabilisatie van het nabije
buitenland door conflictpreventie en de bevordering
van samenwerking.
(c)
de uitbreiding van de Europese Gemeenschap
van 6 tot 28, en de transitiehulp voor kandidaat
lidstaten. De EU is geen exclusieve club. Het is een
gemeenschap die openstaat voor nieuwe lidstaten die
aan bepaalde politieke en economische voorwaarden
voldoen. De weerstand tegen de opname van Turkije
wordt toegeschreven aan culturele en geopolitieke
overwegingen. De grootte van de bevolking is
vergelijkbaar met Duitsland en het land bevindt zich in
een onstabiele regio.
(d) de EU als een aantrekkelijk rolmodel voor
regionale samenwerking en integratie. De zachte
macht van de EU berust vooral op de voorbeeldfunctie
en de internationale uitstraling van haar intern beleid.
De EU werd, tot voor kort, gezien als een civieleciviliserende macht, eerder dan als een machtsblok.
De recente militaire demarches en dwangdiplomatie
van Frankrijk en Groot Brittannië t.a.v. Libië, Syrië en
10
Iran dreigen dat beeld aan te tasten.
De negatieve percepties
verwijzen naar:
(a)
de
weinig
van
succesvolle
de
EU-diplomatie
inspanningen
voor
conflictpreventie buiten de actuele of imaginaire
grenzen van de EU. Europa was niet in staat om de
gewelddadige desintegratie van Joegoslavië te
voorkomen, de gewezen kolonies op een effectieve
manier bij te staan in hun ontwikkelingsproces en
duurzame vrede te helpen stichten in het Midden
Oosten. Ondanks de pleidooien voor proactieve
geweldpreventie, blijven de inspanningen in het
Midden Oosten overwegend van reactieve aard. De
meeste
aandacht
gaat
naar
de
symptomen
(terrorisme) en niet naar de grondoorzaken (het
Israël-Palestina conflict, de steun aan de olierijke
repressieve
autoritaire
regimes
en
de
sterk
toegenomen Westerse militaire aanwezigheid in de
regio).
(b) de dwangdiplomatie en de militarisering van het
mensenrechten- en democratiebeleid. Sarkozy en
Cameron, beiden uitgesproken neoconservatieve
Atlanticisten, hebben bijgedragen tot de militarisering
van conflictbeheersing in het MENA. Hun buitenlands
beleid in het MENA vertoont meer en meer kenmerken
van een militant diplomatiek regime. Jo Hagen
11
onderscheidt in buitenlandse zaken: gematigde,
pragmatische, militante en radicale diplomatieke
regimes.
Gematigde
diplomatieke
regimes
beschouwen
de
internationale
omgeving
niet
noodzakelijk als vijandig of bedreigend. Conflicten
tussen staten gaan over specifieke kwesties en
belangen, de tegenpartijen worden als normale
actoren
aangesproken
en
er
wordt
via
onderhandelingen
gezocht
naar
wederzijdse
voordelige oplossingen. Pragmatische diplomatieke
regimes beschouwen het internationaal systeem als
een gevaarlijke dreigende omgeving. Ze hanteren een
relatief beheerste en complexe analyse van de
gevaren.
De
tegenstanders
hebben
beperkte
doelstellingen en machtsmiddelen. Dit creëert ruimte
voor diplomatie. Hoewel confrontatie niet wordt
uitgesloten,
vertonen
pragmatische
regimes
voldoende flexibiliteit om op een constructieve manier
om te gaan met bedreigingen. Militante diplomatieke
regimes zien het internationaal systeem als vijandig
en de interactie met tegenstanders als een zero-sum
relatie. Het beeld van de tegenstander sluit elke vorm
van normale diplomatie uit. De voorkeur gaat uit naar
dwangdiplomatie en het gebruik van diplomatieke,
economische en militaire druk. De confrontatie wordt
echter binnen de perken gehouden door de perceptie
van de tegenpartij als een rationele besluitvormer en
respect voor het internationaal recht. Ten slotte, stelt
een radicaal diplomatiek regime de tegenpartij voor
12
als
‘kwaadaardige
(evil)
actoren
die
de
overlevingskansen
van
hun
land
bedreigen’.
Onderhandelingen en defensieve maatregelen hebben
geen zin meer. De voorkeur gaat uit naar het
oproepen tot een morele kruisvaart tegen de vijand,
het plannen van offensieve interventies en indien
nodig het negeren van internationale normen om hun
doel te bereiken.
De buitenlandse politiek van de EU is overwegend
gematigd en pragmatisch. Dit beeld komt meer en
meer in het gedrang door het Franse en Britse beleid
t.a.v. Libië, Syrië en Iran dat zich bevindt tussen
militante en radicale diplomatie; het zal bijdragen tot
nieuwe en grotere spanningen in de regio. Het beleid
van onze bondgenoot ‘Israel’ is onversneden radicaal.
De niet-aflatende inspanningen van Netanjahuh
beogen de Westerse bondgenoten mee te slepen in dit
weinig gesofistikeerde ‘zondebokken’ beleid. De
opbouw van de hysterie t.a.v. Iran, de laatste
zondebok in de regio, is ronduit onverantwoord,
contraproductief en gevaarlijk.
(c) het contrast tussen de declaratoire beweegreden
voor de militaire interventies en niet-militaire druk in
het MENA (de bescherming van mensenrechten en de
steun voor democratie en vrijheid) en het gedrag van
de interveniërende staten. Mensenrechten –en niet
langer vrede– zijn het nieuwe visitekaartje geworden
van interventie en dwangdiplomatie. De dubbele
13
standaarden en het dissonant gedrag, ondermijnen de
geloofwaardigheid van dit ethisch hoogstaand beleid.
Er is, bijvoorbeeld, de steun aan de olierijke
autoritaire en repressieve regimes in de Perzische
Golf, het niet effectief afkeuren en/of sanctioneren
van het repressieve en irredentisch beleid van Israël
buiten haar internationaal erkende grenzen van 1967,
het verzet tegen de democratisering van globale
internationale instellingen en het nastreven van
andere belangen, zoals de controle over de toevoer en
prijs van olie en gas, het testen en verkopen van
nieuwe wapensystemen, het herstellen van de
vernielde infrastructuur en de lucratieve contracten
voor specialisten in mensenrechten, heropbouw en
democratisering.
(d) de gebrekkige transparantie van de besluitvorming
m.b.t. buitenlandse zaken, het lage democratisch
gehalte
en
de
disproportionele
invloed
van
belangengroepen. Eén van de taboes en minst
onderzochte gebieden in de vergelijkende studie van
de buitenlandse politiek, is de invloed van lobbies,
informele netwerken en geheime diensten. Het
huidige beleid van het Westen in het MENA komt meer
tegemoet aan particuliere belangen dan aan nationale
of EU-belangen. De interventies worden meestal
voorgesteld als gedragen door de Amerikaanse
bevolking, de Europese lidstaten, het Westen, de
Arabische Liga en de internationale gemeenschap. In
14
de meeste gevallen is het een pauwenstaartconsensus
die groter lijkt dan de drager ervan. De harde
interventies in het MENA zijn meestal het resultaat
van demarches van één of meerdere grote staten die
het initiatief nemen en via onderhandelingen, met
behulp van compensaties of het dreigen met sancties,
de andere lidstaten overhalen om het initiatief goed te
keuren.
(e) het weinig succesvolle politiek en economisch
ontwikkelingsbeleid in de derde wereld; vooral in
Afrika. Het ontwikkelingsbeleid in Afrika leverde, zoals
verwacht, geen stabiele staten met goed bestuur en
een klimaat voor economische ontwikkeling op. Het
gebrek aan succes weerspiegelt zich (a) in de
perceptie van China en vooral van Zuid-Korea als
alternatieve ontwikkelingsmodellen, en (b) de kritiek
van Afrikaanse analisten, zoals Dambisa Moyo. In
haar boek ‘Dead aid’, roept ze Afrika op om haar
ontwikkeling in eigen handen nemen. Het Westen
moet eens stoppen met denken dat het beter weet
wat in Afrika moet gebeuren.
(f) de ontoereikende organisatie van een Europees
defensie en veiligheidsbeleid. De EU beschikt over een
vlugge interventiemacht van 60.000 militairen die snel
en minstens voor een jaar ingezet kan worden. Voor
grote operaties, dient nog altijd beroep gedaan te
worden op de NAVO en de Verenigde Staten. Europa
staat op de tweede plaats in de wereld qua defensie15
uitgaven, maar dient nog een lange weg af te leggen
om die inspanningen op een kosteneffectieve manier
om te zetten in een effectief militair instrument voor
defensie en conflictpreventie. Johan Coelmont,
beklemtoont de dringende behoefte aan een
permanente, gestructureerde defensiesamenwerking
en betere pooling (gezamenlijk middelen aankopen en
opereren) en sharing (capaciteiten delen).
6. Conclusies
Er
is
behoefte
aan
meer
professionele
en
gesofistikeerde diplomatie om het hoofd te bieden aan
de
megacrisis
waarmee
de
wereld
wordt
geconfronteerd. Het Westen opteerde echter voor het
tegenovergestelde: dwangdiplomatie en militaire
interventies. In het eerste decennium van de 21ste
eeuw
werden
alle
oorlogen
gevoerd
door
democratische staten. De dwangdiplomatie en
militaire interventies in het Midden Oosten en Noord
Afrika (Libanon, Palestina, Afghanistan, Irak en Libië)
leidde echter niet tot duurzame vrede en veiligheid,
maar resulteerde in veel leed, destructie en een
onstabiele regio. Dit is een mislukt buitenlands beleid
(failed foreign policy). Wat is de rol van de EU? De
invloed van de EU-diplomatie op internationale
betrekkingen is zeer groot. De positieve impact berust
vooral
op
de
voorbeeldfunctie
van
de
Europese
16
integratie. De EU is en blijft een inspirerend en
hoopgevend rolmodel. Bovendien is de diplomatieke
stijl van de EU overwegend gematigd en pragmatisch.
De positieve impact van de EU wordt afgezwakt door
o.a. de weinig succesvolle geweldpreventie buiten de
EU-grenzen,
het
overmatig
gebruik
van
dwangdiplomatie
in
het
MENA,
de
dubbele
standaarden in de promotie van mensenrechten en
democratie en geringe doorzichtigheid en het
democratisch deficit van de besluitvorming. Om de
positieve rol van de EU in de wereld te versterken
moet de EU (1) zich volledig inzetten om het EU
integratieproces succesvol en duurzaam te maken, (2)
haar
gematigde
en
pragmatische
diplomatie
versterken en niet laten sturen door de militante
diplomatie van Sarkozy en Cameron in het MENA. De
radicale diplomatie van Netanjahuh, een bondgenoot,
dient te worden afgewezen als gevaarlijk en
contraproductief. Het al of niet bijdragen tot een
duurzame vrede en veiligheid in het MENA is de
lakmoestest van de EU diplomatie.
Luc Reychler
14.03.2012
Voor verdere uitdieping van diplomatiek kwesties zie
de
blog
van
Luc
Reychler
http://www.diplomaticthinking.com
17