waarde - Vastgoedbibliotheek

ECONOMISCHE
GRONDSLAGEN
VAN GRONDBELEID
PROF. DR. BERT KRUIJT
Universiteit van Amsterdam, Katholieke Universiteit Nijmegen
DR. BARRIE NEEDHAM
Katholieke Universiteit Nijmegen
DRS. TEJO SPIT
Rijksuniversiteit Utrecht
C3 Stichting voor
C3 Beleggings- en
Q
Vastgoedkunde
ISBN 90-73440-01-7
O 1990, Prof Dr Bert Kiuijt, Economische Grondslagen van Grondhc It itl
1992,2' druk
Alle rechten vooibehouden Niets uit deze uitgave mag worden ver c t l ~ ~ o i i
digd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of opt ~ - i F ) , i i i qt
maakt, in enige vorm of op enige wqze, het zij elektroniscli, mechaiiii~li door
fotokopleen, opnamen, of enige manier, zonder voot afgaande l-ii if t t l i l 6 i
toesterntning van de uitgevei
Destichting voorBeleggings-en Vastgoedkunde (SBV) is in 1989met haar
activiteiten gestart en heeft als doelstelling het ondernuijs en onderzoek in
de vastgoedkunde te bevorderen. Daartoe onderhoudt de SBVaan de Universiteit van Amsterdam de bijzondere leerstoel Vastgoedkunde.In de SBV
pal-ticipercn de Universiteit van Amsterdam, de bednfstak en de overheid.
Tot het werkterrein van de SBV behoren: het oyganiseren van de postdoctorale opleiding Vastgoedkunde, het participeren in het onderwijsprogramma van deEconomische Faculteit van de Universiteitvan Amsterdam, het vc7m'chten van onderzoek en het onderhouden van een documentatiecentrum op hetgebied van commercieel onroerendgoed. Daarnaast
publiceert de SBVregelmatig - in de zogenaamde SBV-reeks - onderzoeksresultaten en studies omtlpentvastgoedvraagstukken.
5
6
BIJ DE TWEEDE DRUK
Het is verheugend dat de eerste druk zo snel uitverkocht is en er vraag naar
Iiet boek blijft bestaan.
Dit plaatst de auteurs en de uitgever voor de keuze: òf het boek ongewijzigd
laten herdrukken òf de eerste versie tot een tweede herzien.
Er is voor liet eerste gekozen. Het boek is drie jaar geleden geschreven en
hoewel er sindsdien het een en ander is veranderd in liet grondbeleid, blijft
de centrale analyse onverkort geldig. De veranderingen hebben betrekking
op institutionele aspecten van het grondbeleid, zoals het (ontwerp-)besluit
locatiegebonden subsidies, het al dan niet invoeren van een regionaL:lgronclbeleid etc. Een werkelijk meer marktgericht grondbeleid wordt nog stt eds met
de moi-~dbeleden, maar vindt nog steeds plaats binnen de institutic~rielelia
ders en heeft daarmee nog weinig effect in de praktijk gehad. Hierint-i is de
uitspraak (p. 155) "feitelijk is het grondbeleid in Nederland in h<lgr mate
geïnstitutioneerd geworden" alweer bevestigd.
Hierop gebaseerd kon de tijdsdruk het doorslaggevende motief vorn1c.n voor
een ongewijzigde dïuk.
VOORWOORD
Economisch beleid is geen afzonderlijk beleid binnen de publieke sector, maar alle
beleidsvelden hebben economische aspecten (~enni~man,'l977,
p.53-54). Grondbeleid heeft eveneens economische aspecten. Hennipman (op cit.) doelt hiermee op
"de schaarsteverhoudingen tussen het geheel der middelen en der doeleinden".
Binnen Nederland wordt het grondbeleid gewoonlijk beschouwd in zijn functie
als 'leverancier' aan het ruimtelijk beleid en voorzover de schaarste van grond
hierbij wordt geanalyseerd, gebeurt dat niet op grond van kennis van de economische wetenschap. Zo'n benadering is niet fout, maar wel eenzijdig. Bovendien is
die zeer "Nederlands"; in andere landen wordt het grondbeleid doorlopend aan
economische analyses onderworpen. Uitgangspunt van dit boek is dat ook het
Nederlandse grondbeleid in termen van economische begrippen en theorieën kan
worden geanalyseerd. Bovendien levert een dergelijke analyse nuttige inzichten
voor de praktijk en voor verbeteringen erin.
Kenmerkend voor het Nederlandse grondbeleid is een scherp onderscheid tussen
het beleid in stedelijk en in landelijk gebied, oftewel een scheiding tussen de markt
voor grond in stedelijk gebruik en voor grond in agrarisch gebruik. Deze scheiding
is zo scherp dat de term "grondbeleid" meestal voor stedelijke gebieden wordt
gereserveerd, alhoewel dezelfde economische principes in beide gevallen van
toepassing zijn. Dit boek beperkt zich tot grondbeleid in stedelijk gebied. (Voor
een economische analyse van grondbeleid in landelijk gebied zie Veerman, 1983;
Klaassen, 1985.)
In Nederland is er geen gebrek aan boeken over grondbeleid, maar die weerspiegelen meestal de praktijk, in die zin dat zij zich niet baseren op een economische
analyse. Sommige van de boeken zijn op vakmensen en de dagelijkse praktijk
gericht (bijvoorbeeld De Graaf, 1983; Prins, 1985)' andere zijn meer beschouwend
van aard (bijvoorbeeld Van den Hoff, 1976; Terpstra, 1988). De Discussienota
Grondbeleid van de gemeente Den Haag (1983) geeft een uitgebreid overzicht op
het hele gemeentelijke grondbeleid, toegespitst op een concreet geval. Wétenschappelijke boeken over dit onderwerp in Nederland zijn schaars. Een van de eerste
was het proefschrift van Delfgaauw (1934), dat met name de grondpolitiek van de
gemeente Amsterdam tot onderwerp van studie had. Kwijt en Needham (1980)
hebben een meer algemeen economisch georiënteerde ingang gekozen. Deze studie
is echter inmiddels aan actualisering toe.
De afgelopen jaren is er in Nederland een aantal boeken verschenen over vastgoed
(waaronder grond), maar ook hierin krijgen een economische analyse van de
grondmarkt en de prijsvorming erop weinig aandacht (bijvoorbeeld Ter Hart, 1987;
Lukkes e.a., 1987).
In het buitenland en met name in de Engelstalige landen is de situatie geheel
anders. Daar wordt het grondbeleid regelmatig aan een economische analyse
("land economics") onderworpen (bijvoorbeeld Hall, 1965; Lean and Goodall, 1966;
Newell, 1977; Balchin and Kieve, 1977; Harrison, 1977; Pearce e.a., 1978; Evans,
1985; Barrea and Healey, 1985, om er slechts enkele te noemen). Het zou
gemakkelijk geweest zijn als voor Nederland kon worden volstaan met het vertalen
van passages uit dergelijke boeken. Toch is dit niet zonder meer mogelijk, omdat
het Nederlandse grond-kieid sterk afwijkt van dat in het buitenland. Hier wordt de
grondmarkt zo strikt geregeld en op een zo eigensoortige manier, dat de toepassing daarop van economische begrippen en theorieën speciaal voor Nederland
plaats moet vinden. Dat is de doelstelling van dit boek.
Het is de bedoeling om in deze studie de praktijk van het grondbeleid in Nederland gedurende de afgelopen 20 jaar kritisch te analyseren, gebruik makend van
een economisch begrippenkader. Nogmaals, dit is nooit eerder gedaan en de
auteurs zijn van mening dat zo'n economische analyse nieuwe en frisse inzichten
oplevert. Met klem wordt er op gewezen dat het de praktijk van 20 jaar betreft,
welke wordt geanalyseerd. In die periode is er sprake van een hoge mate van
continuïteit in de praktijk. Wij onderkennen dat sommige aspecten van de praktijk
die hier worden bekritiseerd sinds kort in beweging zijn, althans bij een beperkt
aantal gemeenten. Toch houden wij staande dat het beeld dat hier van de praktijk
wordt gegeven in het algemeen geldig is.
Een analyse is op zichzelf vrijblijvend. De economische wetenschap kan worden
gebruikt om een fundament te leggen voor de analyse. Dit gaat verder en is
minder vrijblijvend. De economische wetenschap kan het bouwplan leveren volgens
welke een betere praktijk kan worden opgebouwd. Dat is de bedoeling van deze
studie. Het grondbeleid wint weer aan actualiteit. De auteurs van deze studie willen
een bijdrage leveren aan de discussie over verbetering van dat beleid en dat is
meer dan een analyse (hoe onmisbaar die ook moge zijn). De auteurs hebben
willen aangeven hoe het grondbeleid eruit zou kunnen komen te zien indien een
aantal van de in deze studie gepresenteerde economische inzichten wordt toegepast.
Het boek heeft derhalve zowel een wetenschappelijk als een praktisch doel: het
beoogt een dieper inzicht in de achtergrond van grondbeleid te geven èn het wil
een bijdrage leveren aan een vergroting van de doelmatigheid van dat beleid. Het
boek is derhalve op twee doelgroepen gericht. De eerste is een wetenschappelijke:
toegepast economen, bouweconomen, planologen, beleidskundigen. De tweede doelgroep wordt gevormd door de mensen in de praktijk: mensen werkzaam bij een
gemeentelijk grondbedrijf, in de ruimtelijke planning, woningcorporaties, makelaars,
projectontwikkelaars, beleggers in vastgoed, e.d.
Het boek is als volgt opgebouwd:
Hoofdstuk l. Als voorbereiding op de andere hoofdstukken wordt een aantal
economische principes toegepast op de verschijnselen van transacties in grond, de
prijsvorming van grond, de politieke belangstelling voor die verschijnselen, de
politieke acties in navolging van die belangstelling.
Hoofdstukken 2 en 3. Een economische analyse van de prijsvorming van grond
(2) en de prijsvorming van onroerend goed (3). Incidenteel wordt verwezen naar
de Nederlandse situatie, maar de theorie wordt ontwikkeld voor toepassing in elk
willekeurig land waar de veronderstellingen gelden.
Het is de bedoeling met hoofdstukken 1, 2, 3 de economische theorieën uiteen te
zetten die op het voeren van grondbeleid in het algemeen (dat wil zeggen, in welk
land dan ook) betrekking hebben, de hoofdstukken 4, 5, 6, 7 handelen over het
grondbeleid in Nederland in het bijzonder.
Hoofdstuk 4. Een uiteenzetting van de praktijk van het grondbeleid in Nederland
gedurende de afgelopen 20 jaar. De nadruk ligt op de beschrijving, niet zozeer op
het analyseren ervan, laat staan het bekritiseren.
Hoofdstuk 5. Al zou men kunnen denken dat grondprijzen in Nederland, omdat
die uit handelingen voortvloeien die nauwelijks door de economische theorie
worden gestuurd, zich niet voor economisch analyse lenen, is dit laatste toch de
bedoeling van dit hoofdstuk. De theorieën en begrippen uit de eerste drie hoofdstukken worden gebruikt om grondprijzen te verklaren. Maar deze verklaring kan
niet uitputtend zijn: een volledige verklaring wordt gegeven door een combinatie
van economische wetmatigheden en politieke keuzes.
Hoofdstuk 6. Met hoofdstuk 5 is de analyse klaar. In hoofdstuk 6 gaan wij tot
aanbevelingen over: als men de economische inzichten ook in de praktijk zou
toepassen, hoe zou het grondbeleid dan vorm gegeven worden? Dit hoofdstuk geeft
geen volledig antwoord hierop, wel worden de belangrijkste onderdelen van dat
beleid behandeld.
Hoofdstuk 7. De economische benaderingswijze verstrekt een denkkader waarmee
de praktijk van het grondbeleid in Nederland kan worden geanalyseerd en waarvoor aanbevelingen kunnen worden gedaan. Deze heeft in de voorafgaande
hoofdstukken plaatsgevonden. In een korte epiloog wordt de belangrijkste conclusie hieruit aangegeven: een conclusie die verstrekkende gevolgen heeft voor die
Nederlandse praktijk.
Voorwoord
Hoofdstuk 1: Een economische analyse van de grondmarkt
en van de interventie daarop
Grond als een schaars goed
1.1
De politieke implicaties van de schaarste van
1.2
de grond
De verwevenheid tussen de grondprijstheorie en de
1.3
grondprijspolitiek
1.4
Grond en gebouwen
Een verantwoording voor overheidsingrijpen in grond
1.5
en gebouwen
1.6
Instrumenten van het grondbeleid
De reikwijdte van het overheidsingrijpen in grond
1.7
en gebouwen
Hoofdstuk 2: De prijsvorming van grond
De geschiedenis van de grondprijstheorie tot Ricardo
2.1
2.2
De bijdrage van Ricardo
Alternatieve kosten en economische rente
2.3
2.4
De marktvorm
De prijselasticiteit van het aanbod van een
2.5
produktiefactor
2.6
Grondprijs en productprijs
Het effect van belastingheffing op de grond
2.7
Factoren die de marktprijs van grond bepalen
2.8
Het
ruimtelijk patroon van grondprijzen
2.9
De invloed van overheden op de marktprijs van
2.10
grond
Het vraagstuk "betterment" en "worsenment"
2.11
Hoofdstuk 3: De prijsvorming van onroerend goed
De prijs van grond en (ander) onroerend goed
3.1
De prijsvorming van bebouwd onroerend goed
3.2
De waardebepaling van onroerend goed
3.3
3.3.1 Waardebepaling onbebouwde grond
3.3.2 Waardebepaling bebouwde grond (nieuwbouw)
3.3.3 Waardebepaling bebouwde grond (oudbouw)
3.3.4 Waardebepaling bij erfpachtrecht
De prijsontwikkeling van onroerend goed
3.4
De dagelijkse praktijk van het taxeren van
3.5
onroerend goed
Bijlage 3.1 Het begrip "waarde" in de Nederlandse
taxatieleer
Bijlage 3.2 De stijging van prijzn van buwgrond
in Nederland
Hoofdstuk 4: Grondbeleid in Nederland
4.1
Inleiding
Plaats en functie van het grondbeleid in Nederland
4.2
De historische achtergrond van het stedelijke
4.3
grondbeleid in Nederland
Stedelijk grondbeleid in Nederland: een institu4.4
tionele plaatsbepaling
De samenhang tussen grondbeleid en andere
4.5
beleidsvelden
De uitvoering van het gemeentelijk grondbeleid:
4.6
de bouwgrondexploitatie
4.7
Uitgiftevormen vergeleken
4.8
Problemen van grondbeleid
Bijlage 4.1 Enkele ramingen
Hoofdstuk 5: Naar een verklaring van grondprijzen in
Nederland
5.1
Inleiding
5.2
Economische principes; de basis van een verklaring
5.3
De uitwerking van de economische principes
5.4
De politieke keuzen
5.5
Voorlopige conclusies met betrekking tot een
grondprijstheorie
Het politieke keuzevraagstuk in Nederland
5.6
5.7
Grondprijzen in Nederland
5.8
De grondprijstheorie voor Nederland
5.9
Een grafische weergave van deze grondprijstheorie
5.10
Implicaties voor de verdeling van ontwikkelingswinsten
Bijlage 5.1 Enkele grondprijzen uit de Nederlandse
praktijk
Hoofdstuk 6: Aanbevelingen voor de Nederlandse praktijk
De Nederlandse paktijk heeft geen economische
4.1
fundering
Afwegingen van de financiële risico's bij een
6.2
actief gronb'mieid
Het bepalen van de marktwaarde van bouwgrond
6.3
De basis voor de bepaling van de verwervingskosten
6.4
De basis voor de bepaling van de gronduitgifte6.5
prijzen
Financiële evaluatie van de grondexploitatie
6.6
6.7
Subsidies voor de grondexploitatie
Het maken van winst op grondexploitatie
6.8
Vaststelling van de erfpachtcanon bij heruitgifte
6.9
Hoofdstuk 7: Epiloog
Literatuur
HOOFDSTUK 1
EEN ECONOMISCHE ANALYSE VAN DE GRONDMARKT EN VAN DE
INTERVENTIE DAAROP
1.l
Grond als een schaars goed
De uitspraak "grond is schaars" behoeft enige uitleg. Immers, zelfs in Nederland
met zijn 350 mensen per vierkante kilometer, één van de dichtst bevolkte landen
ter wereld, is er grond te over waarnaar weinig vraag is. Grond die braak en onbenut ligt en waar niemand belangstelling voor heeft. Kennelijk is oppervlakte op
zich niet schaars. Wat dan wel?
In de eerste plaats is grond een economisch goed met bepaalde lokationele eigenschappen. Men wil - bijvoorbeeld - bouwgrond hebben, die geschikt is voor kantoren of woningbouw. Deze bestemmingen stellen bepaalde lokatie-eisen waarop
slechts binnen het kader van de bestaande ruimtelijke inrichting, die betrekkelijk
vast staat, kan worden voorzien. Lokatie is derhalve schaars: en grond geeft de
beschikking over lokatie.
Ook schaars zijn grondstoffen die op of onder de grond liggen. Ook in dit geval
geeft grond beschikking over een schaars goed (te weten grondstoffen, waaronder
vruchtbare landbouwgrond). Dit betreft voornamelijk grond buiten stedelijke gebieden, terwijl deze studie zich beperkt tot stedelijke c.q. bebouwde grond. Derhalve
wordt op dit tweede soort schaarste verder niet ingegaan.
Grond is schaars - in bovengenoemde zin - en derhalve object van studie van de
economische wetenschap als "de wetenschap van schaarste en keuzen" : waar
schaarste is moet men kiezen. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de economie
zich al een paar eeuwen met vraagstukken betreffende grond heeft bezig gehouden.
De bijdrage van de economische wetenschap heeft geholpen een schijnbare tegenstelling over grond op te lossen. Anders geformuleerd: in ieder geval er meer
inzicht in te geven (alhoewel de tegenstelling toch nog altijd de politieke
gemoederen bezig houdt). Het gaat om het volgende, De fysiocraten noemden
grond "een geschenk van de natuur". En zo is het ook (met uitzondering van
polders e.d.): grond (in de zin van oppervlakte en grondstoffen) behoeft niet te
worden vervaardigd, die ligt er al, gratis. Toch heeft die vaak een in geld uit te
drukken waarde. Hoe is dat te verklaren?
Het antwoord ligt in de schaarste. Uiteraard, niet alles wat schaars is heeft
daardoor een waarde - denk, bijvoorbeeld, aan grond met een zeldzaam soort
bodemvervuiling! Het is pas wanneer datgene wat schaars is ook (veel) gevraagd
wordt dat er een prijs ontstaat. En dat is met name het geval bij grond die
beschikking geeft over stedelijke lokaties. Het antwoord op de tegenstelling luidt,
derhalve: grond die èn schaars is èn waarnaar vraag bestaat verkrijgt (onder
bepaalde marktomstandigheden) een marktprijs, ongeacht of dergelijke grond door
de natuur gratis is geschonken.
Dit antwoord heeft ook een bredere strekking. Wij hebben het over stedelijke
grond, waarvan de lokationele eigenschappen door de ruimtelijke inrichting worden
bepaald (lokatie ten opzichte van gebouwen en infrastructuur). Om de beschikking
te krijgen over een perceel met bepaalde lokationele eigenschappen moet er geld
worden betaald - voor de kosten van verwerving, van sloop, van het aanleggen van
nieuwe infrastructuur, enz. Onder deze omstandigheden is grond geen "geschenk
van de natuur", evenmin is deze gratis! Maar deze kosten hebben in principe niets
te maken met de waarde die aan de schaarste van dat perceel kan worden toegerekend: het is zelfs niet zo dat met die kosten een schaars goed wordt geproduceerd.
Soms kent grond als een gratis geschenk van de natuur schaarste, los van grond
waarmee kosten zijn gemoeid. In beide gevallen is er geen noodzakelijk verband
tussen grondkosten en grondprijzen. Het is een onderscheid dat steeds moet
worden gemaakt: hierop komen wij met name in hoofdstuk 5 terug.
Theoretisch kan de tegenstelling tussen grondkosten en grondprijzen verklaard
worden. Echter, in politiek opzicht blijft deze tegenstelling een voortdurend punt
van discussie. Ook deze kan worden besproken in het licht van de schaarste van
grond,
1.2
De politieke implicaties van de schaarste van grond
Een ander aspect van het grondvraagstuk vormt het recht op eigendom van de
grond. Eigendom van grond maakt het niet alleen mogelijk een prijs voor het
gebruik ervan aan anderen te vragen, maar ook om macht uit te oefenen. Het in
eigendom hebben van een schaars goed kan namelijk macht geven wanneer dat
goed voor het dagelijkse leven onmisbaar is. Dit geldt bij uitstek voor grond als
input voor de volkshuisvesting en voor de voedselvoorziening. En deze kan
ingrijpende maatschappelijke gevolgen hebben en daarmee aanleiding geven tot
politieke zorg.
Bij een economische analyse hiervan kunnen verschillende criteria worden gebruikt.
Gebruik makend van de literatuur (bijvoorbeeld: Hallett (1988, hoofdstukken 2, 9),
Dawson (1984, hoofdstuk 8) en Wijers (1988, pp.51-56)) kunnen een groot aantal
wetenschappelijk en maatschappelijk gefundeerde vragen worden gesteld over de
effecten van grondbezit. Over het benodigde aanbod, over de vraag en over de
prijs van grond. Het betreft hier vragen die op ieder moment en over ieder land
kunnen worden gesteld (ook over Nederland heden ten dage!). Sommige zijn
moeilijk te beantwoorden, omdat eventuele indicatoren zich niet voor een absolute
meting lenen. Wat is, bijvoorbeeld, "te beperkt" of "te duur"? Wellicht om deze
reden komen wij meer studies tegen, waarin deze vragen vergelijkend worden
onderzocht. (Zie bijvoorbeeld Dawson 1984 over Japan, Polen, de V.S., de V.K.;
Hallett 1988 over G.B., Frankrijk, Nederland, West Duitsland, Yugoslavië, de
V.§.).
1.3
De verwevenheid tussen de grondpdjstheode en de grondpolitiek
Zoals hierboven is vermeld neemt het vraagstuk grond een bijzondere plaats èn
in de economische wetenschap èn in de politiek in. Deze twee staan niet los van
elkaar: de politieke zorg om grond is aanleiding geweest tot een dieper economisch
inzicht, dat op zijn beurt tot een verfijning van de politieke aanpak heeft geleid.
In het verleden is dit ondermeer te zien in de baanbrekende bijdragen van Ricardo
die in 1817, onder druk van stijgende voedsel- en grondprijzen in Engeland, zijn
ideeën vorm gaf (zie verder hoofdstuk 2). Ook de verfijning van een begrip als
"betterment" (zie paragraaf 2.1 1) is geformuleerd om de politieke discussie hieromtrent te verhelderen en verscherpen. Uit deze verwevenheid kan voorshands reeds
worden geconstateerd dat theorie en praktijk inzake grondprijzen nauwe banden
hebben.
De belangrijkste politiek geïnspireerde vragen die tot bevordering van het
economische inzicht hebben geleid kunnen als volgt worden geformuleerd:
- Is het gerechtvaardigd een prijs voor grond te bedingen, terwijl deze in principe
geen kostprijs heeft?
- Bepaalde primaire levensbehoeften behoeven veel grond voor hun productie,
met name voedsel en huisvesting. De prijs van grond maakt een aanzienlijk
deel uit van de marktprijzen van deze levensbehoeften. In hoeverre mag enlof
moet een overheid ingrijpen om via het grondbeleid de prijs hiervan te
verlagen?
- Hoe moet worden gereageerd door een overheid als door een activititeit van
haar kant (b.v. bestemmingsveranderingen, investeringsbeslissingen etc.) het
particuliere grond- en gebouwenbezit sterk in waarde stijgt c.q. daalt?
- In geval van onacceptabele waardestijgingen, zoals hierboven geschilderd, zou
via welke instrumenten de waardestijging bij voorkeur kunnen worden
afgeroomd?
Het zal duidelijk zijn dat de politieke zorg over grond-vraagstukken aanleiding
heeft gegeven - en nog steeds geeft - tot politieke acties. En de inhoud van deze
interventies is en wordt (mede-) bepaald door inzichten verworven door de economische wetenschap. Het geheel vormt de grondpolitiek (zie van Zundert, 1980,
p.21), waarvan de meer bestuurlijke kant het grondbeleid heet.
Grondbeleid wordt derhalve beschouwd als overheidsinterventie op de grondmarkt.
Hierbij wordt aangesloten bij de internationale discussie over "land policy", die ook
de interventie op de grondmarkt centraal stelt. Enkele voorbeelden van definities
van grondbeleid uit deze discussie:
- "by 'land policy' I mem the relationship between a private person's right and
obligations in the use of land and the public policies pertaining to them"
(Alterman, 1983).
- (land policy is) "government intervention on land" (Lichfield, 1980).
- (we include) "considerations of land ownership, exchange, use, management
and development and the role of deliberate state intervention in pursuit of
social and economic goals" (Barrett and Healey, 1985, p.2).
- "we are discussing the purpose and operation of government intewention in
the way land is owned, used and developed (Healey, 1983, p.4).
- (land policy is) "influencing the nature and use of property rights" (Pearce,
1980)
Voordat tot bespreking van de aanleiding voor deze interventie overgegaan wordt,
zal het verband tussen grond en gebouwen - en daardoor tussen de politiek van
grond en de politiek van onroerend goed als geheel - worden uitgelegd.
1.4
Grond en gehawen
Economisch gezien is grond bij uitstek een productiefactor. Grond draagt, in
combinatie met andere productiefactoren, bij aan de productie van goederen en
diensten. Weliswaar kan grond soms als een duurzaam consumptiegoed worden
beschouwd. Bijvoorbeeld, in de vorm van een park, levert die consumptiediensten
op. Dit is ook het geval bij bijvoorbeeld eigen woningbezit, waarbij eigenaar en
bewoner dezelfde persoon zijn. Producent en consument zijn dan in één persoon
verenigd. Echter, wanneer wij het over stedelijke grond hebben - grond als toegang
tot schaarse stedelijke lokaties - dan heeft grond de hoedanigheid van een
productiegoed.
Eigen aan een productiefactor is dat deze zijn waarde ontleent aan zijn bijdrage
aan de productie van andere goederen en diensten. Een productiefactor wordt niet
"om zichzelf" gewaardeerd, slechts voorzover die nodig is voor de productie van
een goed dat wel "om zichzelf' wordt gewaardeerd. Inzake grond, draagt deze bij
aan de productie van woondiensten, van kleding (het perceel waarop een
kledingfabriek staat), van vermaak (bioscoop, café), van onderwijs en cultuur, enz.
De prijs van grond wordt door de nuttigheid van het uiteindelijke produkt bepaald,
evenals de prijs van welke andere productiefactor ook.
Bij grond echter is de combinatie van productiefactoren iets bijzonders en de
productiefactor grond verschilt daarin van de meeste andere productiefactoren. Wij
doelen op de combinatie grond + gebouwen. Het bijzondere hiervan is dat deze
twee productiefactoren zeer vast en zeer duurzaam aan elkaar zijn gebonden. Zij
kunnen niet los van elkaar worden gemaakt zonder het gebouw te slopen, hetgeen
een vernietigen van de productiefactor gebouw betekent (het gebouw op zich kan
niet worden verplaatst). Vanwege de hoge productiekosten overweegt men sloop
meestal niet, voordat een gebouw tenminste 50 jaar oud is.
De conclusie uit het voorgaande is dat (stedelijke) grond niet los van de daarop
geplaatste gebouwen (c.q. die erop zouden kunnen worden geplaatst) kan worden
gezien. Dat geldt voor het bestuderen van het verschijnsel grondprijs (zie
hoofdstukken 2 en 3), terwijl het evenzeer geldt voor de studie en praktijk van het
grondbeleid.
Wat het grondbeleid betreft, de nauwe relatie tussen grond en gebouwen impliceert
het volgende. Als de politiek de mening is toegedaan dat het grondbestel in de
maatschappij niet goed functioneert en dat om die reden namens de maatschappij
moet worden ingegrepen, dan heeft dat onvermijdelijk gevolgen voor gebouwen
(soort, lokatie, hoeveelheid, prijs). Het omgekeerde geldt eveneens: een bouwbeleid
met betrekking tot gebouwen en infrastructuur (de volkshuisvesting, wegen, enz)
heeft gevolgen voor grond (hoeveel grond, waar, tegen welke prijs, wanneer beschikbaar: zie hoofdstuk 4). Het gevolg hiervan is dat grondbeleid niet los van een
beleid voor onroerend goed als geheel kan worden gezien. Weliswaar spitst dit
boek zich op het eerste toe - maar toch in het licht van de daarop aangebrachte
infra- en superstruktuur.
1.5
Een verantwoording voor overheidsingdjpen in grond en gebouwen
Veronderstel dat is geconstateerd dat het grondbestel in de maatschappij niet goed
functioneert. Dit kan aanleiding geven tot de wens aktief in te grijpen in de markt
daarvan. Echter in een staatkundig bestel zoals het Nederlandse moet een overheidsingrijpen altijd worden verantwoord. Er kan niet worden volstaan met een
verwijzing naar "problemen". Beargumenteerd moet worden waarom deze problemen zich voordoen en waarom kan worden verwacht dat door middel van een
ingreep de problemen opgelost c.q. verlicht worden. Dit geldt eveneens ten aanzien
van het overheidsingrijpen op de grondmarkt. Tevens moet men zich realiseren dat
ingrijpen in de grondmarkt, gevolgen heeft voor de andere markten van onroerend
goed. Hierdoor is een goed gefundeerde verantwoording nodig, gelet op de zeer
mondige actoren met sterk uiteenlopende en vaak concurrerende belangen die zich
met grond en gebouwen bezig houden.
Healey (1983, p. 10-13) onderscheidt vier mogelijke antwoorden op het "waarom"
van het overheidsingrijpen op grond- en gebouwenmarkt:
- "to provide a neighbourhood protection service", hetgeen inhoudt een minimum
aan regelingen teneinde het belang van individuele eigenaren en gebruikers van
onroerend goed zoveel mogelijk te beschermen tegen acties van derden op
aangrenzende of in de buurt gelegen percelen. Mijn buurman bijvoorbeeld wil
zijn huis tot een friteszaak verbouwen, hetgeen de waarde van mijn huis zou
doen dalen.
-
"to support the land and property market, by correcting for market failures".
Dat wil zeggen dat de overheid acties onderneemt teneinde onvolkomenheden
van de onroerend-goedmarkt te ondervangen, die individuele eigenaren en
gebruikers niet in staat zijn op te heffen. De wenselijkheid c.q. mogelijkheid
deze onvolkomenheden te compenseren is afhankelijk van ieders politieke
perceptie van het marktgebeuren, waarin globaal twee stromingen kunnen
worden onderscheiden:
Vanuit de economische welvaartstheorie is het mogelijk een algemeen belang
te onderkennen ten aanzien van het functioneren van de markt van onroerend
goed. Dit algemeen belang wordt niet bereikt door een ongeregelde markt
vanwege de vele onvolkomenheden op de onroerend-goedmarkt. Particulieren
kunnen deze onvolkomenheden niet wegwerken. Hier ligt een taak voor de
overheid.
Vanuit het historisch-materialisme bezien maken zowel de staat als de
onroerend-goedmarkt deel uit van de kapitalistische maatschappij. Voor haar
eigen reproductie oftewel instandhouding heeft de maatschappij bepaalde
voorzieningen nodig, waarin de markt niet voorziet. "The state supports capital
by investing in projects and services that increase the productivity of labour"
(social investment, bijvoorbeeld het wegennet), "and by investing in projects
and services that lower the reproduction costs of labour power" (social
consumption, bijvoorbeeld sociale woningbouw), "and by providing projects and
services which are required to maintain social harrnony" (social expenses,
bijvoorbeeld ruimtelijke ordening, die vooral een legitimeringsfunctie heeft).
Alle drie - social investment, consumption en expenses - zijn activiteiten waarin
de markt niet kan voorzien, de staat wel. (Hieraan moet worden toegevoegd dat
sommigen, die het historisch materialisme als uitgangspunt nemen een meer
radicale analyse van de effecten van een kapitalistische grondmarkt maken.
Edwards (1985) bijvoorbeeld stelt dat dit uitgangspunt niet alleen bepalend is
voor de distributie van goederen en diensten, maar ook voor datgene dat wordt
geproduceerd.)
"to ensure that land is allocated, used and developed in the genera1 interest."
Bij dit punt gaat het om meer dan het corrigeren van bovenbedoelde marktonvolkomenheden: het gaat namelijk om een boven-de-markt-opereren. Nog
steeds met als uiteindelijk doel het algemeen belang te bevorderen. Drie functies
kunnen in deze derde categorie worden onderscheiden: een scheidsrechterfunctie tussen concurrerende ruimteclaims, een stimulerende functie
(bijvoorbeeld bij bevoikingsparticipatie) en een algemeen sturende functie van
marktprocessen. De hierachter liggende opvatting over de positie van grond in
de maatschappij is te omschrijven met De Haan's woorden - "grond is een
gemeenschapsgoed" (De Haan, 1982)
"to counteract the market to ensure that land is used in the interests of the
community, or major sections of it." Hier wordt er niet van uit gegaan dat de
markt slechts correcties en sturing nodig heeft, teneinde een politiek acceptabele
uitkomst te bieden. Eerder wordt er van uit gegaan dat er politieke beslissingen
moeten worden genomen met name over de gewenste uitkomsten met betrekking tot de onroerend-goedmarkt. Dit betreft zowel de fysieke inrichting van de
ruimte, alsmede de distributie van grond en gebouwen en de daaruit voortvloeiende kosten en baten. Tevens moet worden besloten welke maatregelen
nodig zijn om die uitkomst tot stand te doen komen, 'welke een drastisch
ingrijpen in de onroerend-goedmarkt kan inhouden, zoals onteigening (nationalisatie), prijsbeheersing, de overheid als belangrijkste opdrachtgever, etc.
Het zou te ver voeren in te gaan op elk van de vier vormen van rechtvaardiging
van het overheidsingrijpen en na te gaan in hoeverre de economische wetenschap
daarvoor inzichten verleent. Zinniger lijkt het in te gaan op het veel gebruikte
begrip "markt-onvolkomenheden" oftewel "market failures". Natuurlijk zijn marktonvolkomenheden niet de enige en misschien niet de belangrijkste motieven voor
overheidsingrijpen, maar dieper inzicht in deze onvolkomenheden werpt een verhelderend licht op het functioneren van de onroerend-goedmarkt en de eventuele
rol van de overheid daarin.
Harrison (1977, hoofdstuk 4) deelt de onvolkomenheden als volgt in (voor een
alternatieve - maar niet tegenstrijdige - uiteenzetting zie Pearce 1978, Moore 1978,
Willis 1980 hoofdstukken 2 en 3):
-
"Externalities". Externe effecten ontstaan wanneer acties van een persoon,
bedrijf of instantie gevolgen hebben die niet op de veroorzaker árukken. Dit
kan zowel in negatieve als in positieve zin zijn. Bijvoorbeeld, iemand verbouwt
zijn huis, waardoor de belendende panden in waarde stijgen. Na enige tijd
verbouwt hij opnieuw, maar deze keer wordt het een friteszaak, met als gevolg
dat door stank- en lawaai-overlast de waarde van de belendende panden daalt.
Externalities betekent feitelijk dat iemand een beslissing neemt zonder alle
gevolgen van dien in acht te hoeven nemen. Een voor de grondmarkt zeer
belangrijk voorbeeld is dat van de verkaveling die meer of minder infrastructuur
vereist. Lintbebouwing - bijvoorbeeld - is in dit opzicht duurder dan besloten
bebouwing. Dit laat echter onverlet dat een individueel besluit om lint-gewijs
te gaan bouwen, geen rekening hoeft te houden met de daarmee gepaard gaande
infrastructuur-kosten.
-
" h b l i c goods". Bij bepaalde goederen en diensten is het erg moeilijk, zo niet
onmogelijk, degenen die ervan profiteren daarvoor te laten betalen. Eventuele
gebruikers ervan kunnen niet worden uitgesloten. Voorbeelden hiervan zijn
schone lucht, een mooi stadsgezicht, een park etc. Indien dergelijke goederen
en diensten naar profijt door gebruikers zouden moeten worden betaald, zouden
deze waarschijnlijk niet worden vervaardigd. Collectieve financiering is de enige
mogelijkheid.
- "Imperfect information and failures of co-ordination". Op de onroerend-goedmarkt komt het vrij vaak voor dat, om een door iedereen gewenst doel te
bereiken, samenwerking tussen vele actoren vereist is, maar zeer moeilijk te
realiseren en coördineren is. Teneinde bijvoorbeeld een winkelstraat op te
knappen moet iedere winkelier en eigenaar geld in zijn eigen bedrijf c.q. pand
investeren. Het mobiliseren daarvan is echter een moeizaam proces. hblieke
coördinatie is hierbij bijna te zien als een absoluut vereiste om het welslagen
te verwezenlijken. Dit wordt door Faludi (1987, hoofdstuk 10) omschreven als
"lost opportunities", tenzij de overheid ingrijpt.
- "Paternalism and the distribution of welfare". Paternalisme moet in dit verband
worden gezien als een houding van de overheid die er van uit gaat dat niet
iedereen zich kan of wil voorzien van bepaalde voorzieningen op een minimum
niveau. De overheid treedt hierbij in de plaats van het individu, legt deze
minimum eisen op en helpt het individu deze wensen te realiseren. Het
voorbeeld bij uitstek hiervan is woonruimte: huisvesting wordt gezien als een
zogenaamd "merit good" (zie "Nota Huur- en Subsidiebeleid" 1974).
Ook de verdeling van inkomen en rijkdom zou anders kunnen zijn dan de
maatschappelijk gewenste. Dan vindt bijvoorbeeld door middel van subsidiëring
van woonruimte voor bepaalde groepen met een laag inkomen, een herverdeling
van inkomen c.q. consumptie plaats. Het komt vaak voor dat beslissingen op
de onroerend-goedmarkt vanwege hun externe effecten herverdelingseffecten
oproepen. Als voorbeeld kan dienen het aanleggen van een snelweg die de
geluidsoverlast in bepaalde buurten doet stijgen, maar doordat andere wegen
hierdoor worden ontlast, daalt de hinder elders.
Aan deze lijst van Harrison willen wij een vijfde markt-imperfectie toevoegen. Eén
van de eigenschappen van onroerend goed is haar fixatie op een bepaalde locatie.
Dit brengt met zich mee dat ten aanzien van het aanbod er eveneens een "aanbod
van locatie" ontstaat met een monopolistisch karakter. Dit sluit vervanging door
hetzelfde uit; de ene vierkante meter grond is nooit exact hetzelfde als een
vierkante meter grond elders, hooguit gelijkwaardig. Ten aanzien van de aanbieders
brengt dit met zich mee dat er geen volledige mededinging mogelijk is tussen de
aanbieder van een stuk grond A en de aanbieder van een stuk grond B, hetgeen
tot quasi-monopolistische toestanden leidt.
Alle bovengenoemde soorten markt-onvolkomenheden komen in alle landen voor
(omdat die inherent aan het object zijn) en zijn alle in meerdere of mindere mate
te corrigeren. Bijvoorbeeld, negatieve externe effecten kunnen worden voorkómen
of getemperd via een vergunningensysteem, terwijl public goods door de overheid
zelf verstrekt kunnen worden. Coördinatie kan worden verbeterd via plannen en
programma's van de overheid; het consumeren van merit goods kan worden opgelegd. Met behulp van selectieve subsidies of met voorzieningen kan de inkomensverdeling worden be'invloed. Onteigening is een laatste antwoord op star monopolistisch gedrag van onroerend-goed-eigenaars.Hierdoor wordt een verantwoording
gegeven voor overheidsinterventie in grond en gebouwen.
Wij willen overigens niet suggereren dat de enige reden waarom de overheid op
de onroerend-goedmarkt ingrijpt de wens is om die voor anderen beter bruikbaar
te maken. De overheid behoeft ook ruimte voor haar eigen bestuurlijke activiteiten.
Een treffend voorbeeld hiervan wordt door Burghout (1985) gegeven, die de Rijksgebouwendienst betitelt als "de grootste kantoren-huurbaas te Nederland" (zie ook
hoofdstuk 4).
Er is nog een reden van andere aard waarom de overheid intervenieert in de onroerend-goedmarkt. Deze motieven staan in nauwe verbinding met de gevoerde
macro-economische politiek. Macro bekeken maakt namelijk de bouwproductie een
belangrijk deel van het nationale product uit (in Nederland 9 3 % van het bruto
binnenlands product in 1986). Bovendien is de overheid zelf de grootste opdrachtgever (in Nederland, 30% direct en 35% indirect via volkshuisvesting, onderwijs,
gezondheidszorg en niet-commerciële dienstverlening in 198411985, zie: Voortgangsnota 1987). Wanneer nu de overheid de economie wil stimuleren of afremmen in verband met haar macro-economisch beleid is de verleiding groot dit via
de bouwproductie te doen. Hier kan de overheid zowel direct als indirect gemakkelijk een groot effect bereiken. De verleiding is zelfs groter dan op het eerste
gezicht lijkt. Een groot deel van de nationale investehgen bestaan uit investeringen in bouwwerken (in Nederland 50%). Tevens blijkt dat de bouwnijverheid
de bedrijfstak is met het grootste uitstralingseffect, te weten ruim 34%
(Grootenboer, 1987, p.73.) Dit houdt in dat elke drie manjaren werk in de
bouwfijverheid één manjaar werk in andere kdrijfstakken genereert. Hieruit blijkt
niet ten onrechte dat m de bouwnijverheid een vliegwielfunctie voor de gehek
Nederlandse economie wordt toegekend.
Deze medaille heeft echter ook een keerzijde. De omvang van de bouwproductie
is ook in mankracht uit te drukken (in Nederland, 8,6% van het totale arbeidsvolume in 1983 - Grootenboer, 1987). Schommelingen in de bouwproductie hebben
grote sociale gevolgen voor de omvang van het arbeidsbestand in de bouw. Aldus
ontstaat er een spanningsveld tussen twee doelstellingen van overheidsingrijpen in
de onroerend-goedmarkt, namelijk bouwbeleid als anticyclisch conjunctuurinstrument enerzijds en het garanderen van continuïteit in de bouw anderzijds. In
Nederland is deze spanning al sinds 1950 manifest.
1.6
Instrumenten van het grondbeleid
Met opzet zijn de vorige paragrafen vrij algemeen gehouden en houdt de strekking
daarvan niet op bij de grenzen van Nederland. Ook deze paragraaf zal meer
algemeen van aard blijven. Elders (paragraaf 4.4) zal nader in worden gegaan op
het overheids-instrumentarium dat Nederland ter beschikking staat. De discussie op
deze plaats wordt verder nog beperkt tot de instrumenten voor directe interventie.
(Teneinde direct op de onroerend-goedmarkt te kunnen interveniëren creëert de
overheid "kaders" oftewel plannen, programma's, normen - zie Mastop 1984 welke eveneens vaak instrumenten genoemd worden, maar die hier buiten
beschouwing blijven.) Een laatste opmerking: uit bovenstaande paragrafen is
duidelijk geworden dat er geen scherpe scheiding te trekken is tussen beleid voor
grond en voor onroerend goed. Hieruit volgt dat instrumenten voor het
grondbeleid sterke overlapping vertonen met instrumenten om in de ruimtelijke
inrichting in het algemeen in te grijpen - d.w.z. met het instrumentarium van het
ruimtelijke beleid.
Op basis van de literatuur (Neutze 1975, Darin-Drabkin 1977, I.F.H.P. 1981,
Dawson 1984) kan de volgende indeling worden gemaakt:
- het administratief reguleren van particuliere acties op de onroerend-goedmarkt
- het beïnvloeden van particuliere acties op de onroerend-goedmarkt door het
verstrekken van leningen en subsidies en door het heffen van belastingen. Deze
beïnvloeding werkt via het prijsmechanisme
- het direct beheersen van prijzen op de onroerend-goedmarkt
- het opereren op de onroerend-goedmarkt als een gewone marktpartij
- het opereren op de onroerend-goedmarkt als partij boven de markt, bijvoorbeeld
bij onteigening.
De verdienste van deze indeling, is dat di; zich leent èn voor een economische
analyse èn voor het classificeren van de Nederlandse instrumenten (zie hoofdstuk
4).
1.7
De reikwwte van overlzeidsingnJpen in gmnd en gebouwen
De analyse in dit boek van de totstandkoming van en het veranderen van situaties
op de onroerend-goedmarkt heeft als uitgangspunt dat beide een marktgebonden
gebeuren vormen. De interactie tussen aanbieders en vragers vindt plaats via het
marktmechanisme. Weliswaar stelt de overheid hier en daar grenzen en regels, toch
is het bij uitstek de marktsituatie die de prijs, het aanbod, de allocatie, enz.
bepaalt.
In Nederland kunnen twijfels rijzen bij een dergelijk stellige uitspraak, die het
uitgangspunt voor dit boek vormt (zie hoofdstuk 5). Met name de bijna-monopoliepositie van gemeenten ten aanzien van bouwgrond en de vergaande overheidsbemoeienis met de volkshuisvesting kunnen de vraag doen rijzen omtrent de juistheid van dit uitgangspunt. Wordt hierbij niet te hardnekkig vastgehouden aan een
liberale mythe door te spreken over "overheidsinterventie in de markt" in plaats
van "een corporatistische sarnenwerking tussen overheid en particulieren"?
Toch wordt het door ons gekozen uitgangspunt ondersteund, met name door de
positie van particulieren op de onroerend-goedmarkt. In Nederland is de bouwproductie in particuliere handen, evenals het grootste deel van de vraag op zowel
de eerste- als de tweedehands gebouwenmarkt. Leegstand bij (kwalitatieve) woningnood is bij uitstek het bewijs voor de macht van vragers op de markt (namelijk
het wegvallen van de vraag). Een vergelijking tussen de onroerend-goedmarkten
in West-Europese landen laat zien hoe machteloos de overheid ten aanzien hievan
vaak is (Hallett 1988). Zelfs in de socialistische landen van Oost-Europa moet met
de particuliere vraag naar en aanbod van onroerend goed degelijk rekening worden
gehouden (zie b.v. Regulski e.a. 1988 en Dawson 1987 p.336-7).
Eén laatste punt met betrekking tot de overheids-interventie op de onroerendgoedmarkt. Zoals al gezegd, moet in- de nederlandse staatshuishouding deze
interventie steeds worden verantwoord, waarbij de gangbare formulering luidt, dat
het voor de burger (of het algemeen belang) beter uitvalt als de overheid soms en
selectief ingrijpt. Men mag echter niet argeloos aannemen dat de interventie
inderdaad altijd tot een verbetering leidt. Er zijn meerdere redenen waarom het
verkeerd uit kan vallen. De overheid kan zich bijvoorbeeld gewoonweg bij het
schatten van de vraag, het aanbod, de prijzen enz. vergissen (zie met name
paragraaf 4.8 voor voorbeelden van hoe het met het grondbeleid in Nederland fout
is gegaan). Invloedrijke ambtenaren, dan wel politici kunnen hun macht aanwenden
voor het tot stand brengen van een in feite niet te verantwoorden besluit. Of
verscheidene overheids-instanties kunnen - bewust of onbewust - tegen elkaar in
werken. In Nederland is gekozen voor een vergaande interventie door de overheid
in de onroerend-goedmarkt. Er moet echter de juiste inhoud aan worden gegeven.
Het interveniëren op zich kan even slecht als goed uitvallen. Het is de opzet van
deze studie om steun te verlenen bij het kiezen van de inhoud.
HOOFDSTUK 2
DE PRIJSVORMING VAN GROND
2.1
Grondpdjstheode histodsch gezien
De allereerste pogingen een grondprijstheorie te formuleren, hadden als doel het
verschijnsel grondprijs (pacht) te verklaren. Veerman (1983, p.11) bijvoorbeeld
verwijst naar Aristoteles die het nemen van rente op uitgeleend geld afwees omdat
geld van nature onvruchtbaar is: "kennelijk hield men het erop dat het natuurlijke
vermogen van de bodem de grondslag vormde van het bestaan van de pacht". Ook
William Petty in zijn "Treatise on taxes and contributions" (1662) beschouwde
pacht als het verschil tussen de opbrengst van de oogst en het zaad dat de
producent zelf heeft verbruikt en heeft geruild voor andere levensbehoeftes.
Voor de fysiocraten (een franse school uit de 18e eeuw) was de enige bron van
surplus in het economische stelsel de landbouw. In alle andere sectoren vond niets
meer plaats dan een verplaatsing, vermenging of verandering van wat in de landbouw was voortgebracht, zonder dat de productie toenam. Het verschijnsel pacht
is dan te verklaren uit het natuurlijke reproductievermogen van de grond.
Adam Smith, in zijn invloedrijke "Wealth of Nations" (1776) deelde die mening
niet. Voor hem was de pacht te beschouwen als een onttrekking aan het surplus
die (uitsluitend) door de factor arbeid tot stand is gekomen. Maar hoe kon de
pacht onttrokken worden? Bij het beantwoorden van die vraag is de overgang
gemaakt van een "stoffelijke" verklaring van de pacht (pacht kan worden betaald
uit surplus) tot een marktverklaring (hoe liggen de machtsposities op de markt).
Of, zoals Ricardo dat stelde in 1817: "It is one thing to be able to bear a high
rent, and another thing actually to pay it". (Sraffa, 1975, p.404). Smith had hier
wel een antwoord op: "As soon as land becomes private property, the landlord
demands a share of almost all the products which the labourer can either raise or
collect from it". En de hoogte van de pacht wordt betaald door "what the farmer
can afford to give" (op cit. p.249). Daaruit vloeit voort dat "high or low wages
and profits are the causes of high or low price (van goederen en diensten): high
or low rent is the effect of it" (op cit. p.249).
De meest bekende uitwerking hiervan is van Ricardo (in 1817 op cit.). Hij verklaarde tegelijk het verschijnsel pacht èn de pachthoogte op basis van natuurlijke
verschillen in vruchtbaarheid van de bodem. Bij een toenemende vraag naar voedsel moet steeds meer grond worden geteeld en ervan uitgaande dat het de meest
vruchtbare grond is die het eerst wordt gebruikt zal ieder volgend perceel een
lagere vruchtbaarheid bezitten. "De pacht is om die reden een deel van de winst
op in cultuur zijnde grond (welke eerder geheel aan de landbouw toeviel) als
gevolg van de geringere natuurlijke vruchtbaarheid van de grond die nieuw in
cultuur is genomen" (Veerman, 1983, p.26). (Op de vraag "waarom wordt aan de
toenemende vraag naar voedsel niet tegemoet gekomen door steeds meer arbeid
en kapitaal op dezelfde hoeveelheid grond in te zetten?" gaf Ricardo het volgende
antwoord: "Dat leidt tot steeds afnemende meeropbrengsten en op een gegeven
moment loont het om arbeid en kapitaal op slechtere grond in te zetten").
In de volgende paragraaf wordt een moderne en praktische interpretatie van
Ricardo's theorie weergegeven: op deze plaats willen wij slechts de aansluiting op
Mam's grondprijstheorie aangeven. Vaak wordt Ricardo's theorie namelijk een
"differentiële" theorie genoemd; verschillen in grondprijs worden verklaard door
verschillen in vruchtbaarheid (en hieraan bracht Von Thunen de aanvulling dat ook
verschillen in vervoerskosten tot grondprijsverschillen
en leiden (Von Thunen,
1842). Mam nam deze differentiële theorie van Ricardo over, maar voegde daaraan
toe dat de grondbezitter ook een absolute grondrente ontvangt. Volgens Ricardo
zou bouwland in gebruik zijn (op de "extensive marge") waarvoor geen pacht werd
betaald. Zoiets is echter niet te vinden. Zelfs op marginale grond (maar ook op
alle grond) wordt absolute grondrente betaald. Dat de grondbezitter dat kan bedingen verklaarde Mam met wat Veerman noemt (1983, p.35) de "uitsluitingstheorie
van de pacht", Institutionalisering van het particuliere grondbezit stelt de eigenaar
door zijn monopoliepositie (immers, zonder toegang tot een stuk grond kun je niets
doen!) in staat een deel van het surplus dat de bodem als vrucht van de arbeid
oplevert, toe te eigenen. Dat de grondgebruiker dat kan betalen verklaarde Mam
aan de hand van zijn theorie over de organische samenstelling van het kapitaal.
Mam veronderstelde dat deze samenstelling in de landbouw kleiner was dan het
gemiddelde, waardoor in de landbouw over het algemeen een hogere winstvoet
verkregen werd.
Mam onderscheidde erbij een derde soort grondrente t.w. monopolie-rente.
Hierover zegt Evans (1988~):"Mam attributes al1 rents to monopoly. Absolute
rents must arise from a class-monopoly and differential rents must arise from what
I cal1 definitional monopolies (de eigenaar van een perceel heeft het monopolie
over het gebruik van dat perceel) whilst monopoly rents are the surplus over the
above two arising from an independent monopoly price for the products or the
land itself'.
Dergelijke "monopolie-verklaringen" voor het verschijnsel pacht moeten worden
beschouwd als een antwoord op wat in paragraaf 1.1 de "politieke vraag" wordt
genoemd. Hoe komt het dat grond - een "geschenk van de natuur" - toch een prijs
heeft? De grondprijstheorie die in de rest van dit hoofdstuk wordt uiteengezet geeft
daar een verklaring voor, maar geen verantwoording. Voorzover men het moreel
of politiek niet te verantwoorden vindt dat op deze manier geld wordt verdiend
kan men de schuld niet aan monopolie-situaties geven. Men moet dan oplossingen
zoeken in het heffen van belastingen op inkomsten uit pacht. De meest bekende
(en meest extreme) exponent van dat beleid was Henry George die concludeerde:
"It is not necessary to confiscate land; it is only necessary to confiscate rent" (op
cit. p.287).
Voor een uitgebreidere verhandeling van de ontwikkeling van de grondprijstheorie
wordt de geïnteresseerde lezer verwezen naar b i j t en Needham (1980, p.1-43)
en het proefschrift van Veerman (1983, p.9-71) Voor een theoretische onderbouwing van de dagelijkse praktijk van het grondbeleid kan beter voortgebouwd
worden op een aantal thema's die uit de al aangehaalde theorieën (en met name
die van Ricardo) zijn afgeleid. Deze thema's zijn:
- waarom hebben sommige percelen een hogere waarde voor de gebruiker ervan
dan andere percelen?
- onder welke omstandigheden kan de eigenaar van een perceel een eventueel
hogere waarde ten gelde maken en een pacht c.q. grondprijs bedingen?
- hoe is de absolute hoogte van de grondprijs te verklaren?
- hoe is de marktwaarde van de grond te taxeren?
- wat is het verband tussen de prijs van wat op een perceel is geproduceerd en
de grondprijs?
- wat is het effect op de prijs van een perceel bij alternatief concunerend
gebruik?
- kan een belasting op inkomsten uit pacht worden afgewenteld?
2.2
Een moderne interpretatie
Ricardo's theorie kan worden geïnterpreteerd als een verklaring van de grondprijs
vanuit de schaarste van grond, gecombineerd met de vraag ernaar, die uitgedrukt
kan worden in geld. Bijvoorbeeld, landbouwgrond met een bepaalde vruchtbaarheid
is schaars; als vervolgens de vraag daarnaar het direct beschikbare aanbod
overtreft, dan kan een prijs ontstaan.
De schaarste kan bestaan omdat grond met bepaalde hoedanigheden niet zomaar
kan worden geproduceerd (en omdat het inefficiënt is steeds meer op dezelfde
oppervlakte grond te produceren). Ricardo zag dit als een unieke eigenschap van
grond en baseerde daarop het idee dat een prijstheorie met betrekking tot grond
er beslist anders uit moest zien dan prijstheoriën voor andere goederen en diensten.
Tegenwoordig wordt deze conclusie niet meer geaccepteerd, waarover later meer.
Een vergelijking met de prijsvorming bij andere goederen en diensten is als
achtergrond bij Ricardo's theorie verhelderend. Stel bijvoorbeeld dat een goed een
prijs op de markt realiseert, die boven de productiekosten ligt. In een dergelijk
geval zullen de producenten winst zien in de productie daarvan en deze uitbreiden.
Ricardo echter zag dat dit prijsmechanisme niet opgaat ten aanzien van grond,
vanwege het schaarste-aspect, Het aanbod kan namelijk niet onbeperkt reageren op
prijsfluctuaties.
De geldelijke vraag naar grond ontstaat wanneer productie op perceel A goedkoper
is dan productie op perceel B, zelfs als grond B gratis is en wanneer tevens de
vraag naar het product zo groot is dat productie op èn A èn B verantwoord is. Op
zo'n moment is het voor een producent financieel lonend om (een deel van) dat
verschil in productiekosten c.q. opbrengsten af te staan teneinde zowel op A als
op B te produceren, dat wil zeggen, een prijs te betalen om A te mogen gebruiken. Voor Ricardo lag de oorzaak van dat verschil in productiekosten in het ver-
schil in vruchtbaarheid van de grond. Sinds Ricardo heeft de grondprijstheorie
zich met name ook gericht op verschillen in vervoerskosten en op nutsverschillen
bij het gebruik van grond als consumptiegoed (bijvoorbeeld, het wonen is in
bepaalde locaties aantrekkelijker dan elders).
Ricardo's inzichten hebben geleid tot een theorie over de hoogte van de grondprijs, die nog steeds wordt toegepast. Een voorbeeld naar analogie van Ricardo.
Stel er is een markt en dus een prijs, voor product X. (Ricardo gaf een verklaring
voor de hoogte van de prijs van product X: die was gelijk aan de productiekosten
op de marginale - en dus gratis - grond. In de theorie zoals hier uiteengezet, wordt
de prijs van wat op grond wordt geproduceerd niet verklaard, maar als gegeven
beschouwd. De producent weet wat het product X zou opbrengen (de prijs) en hij
kan de kosten berekenen indien hij dit zou vervaardigen op een bepaalde lokatie,
gesteld dat de grond gratis was. (Uiteraard zijn de kosten afhankelijk van de
gekozen productietechniek: er wordt verondersteld - zoals Wicardo dat deed - dat
de producent de voor die omstandigheden meest efficiënte techniek gebruikt.) Het
verschil tussen kosten en opbrengsten wordt rest- of residuele waarde genoemd.
Indien de producent de beschikking over die grond (die toch geen productiekosten
heeft) gratis kan krijgen dan is voor hem het residubedrag winst. Zo niet, dan is
hij toch bereid een bedrag uit te geven om op die grond te kunnen produceren,
een bedrag dat tot de volle residuele waarde op kan lopen.
Concreet wordt deze theorie op de volgende manier toegepast. Het berekenen van
de residuele waarde van het produceren van product X op locatie A is betrekkelijk
eenvoudig. De residuele waarde is dan het maximale bedrag dat de producent aan
grond zal willen besteden. Onder bepaalde marktomstandigheden (concurrentie
tussen vragers naar en aanbieders van grond) kan de aanbieder die volle residuele
waarde bedingen zonder het gevaar te lopen dat de vrager afhaakt en elders grond
koopt of pacht. In dat geval komt de residuele waarde met de marktwaarde
overeen.
Tegenwoordig vormt deze theorie nog steeds de basis voor het taxeren van grond
(zie paragraaf 3.5 en 3.6), voor de moderne theorieën over het ruimtelijke patroon
van grondprijzen, voor vele investeringsbeslissingen en voor sommige aspecten van
het grondbeleid.
Wat de bovengenoemde investeringsbeslissingen betreft, die zijn vaak geënt op een
waardebepaling van de grond middels de residuele waarde. Bijvoorbeeld, in het
geval dat een winkelier een winkel wil openen. Hij kan uitrekenen wat de geschatte kosten per tijdseenheid zullen zijn, evenals de geschatte opbrengsten.
Ruwweg is het (gekapitaliseerde) verschil tussen deze twee de residuele waarde,
en daarmee tevens de marktwaarde van de grond. In feite volgen projectontwikkelaars vaker dan winkeliers deze benadering. Gegeven de randvoorwaarden (locatie,
beperkende maatregelen, bestemming etc.) wordt gekozen voor de meest winstgevende ontwikkeling. Op grond daarvan worden huur- c.q. koopprijzen berekend.
Bouwkosten en eventuele onderhoudskosten worden berekend en het verschil is de
residuele waarde, oftewel het maximale bedrag dat de investeerder voor het perceel za9 betalen.
Om het principe te verduidelijken zullen wij het illustreren met een eenvoudig
voorbeeld uit een Engels handboek (Morley, 1982, p.4-9). Een ontwikkel&
overweegt het bouwen op een industrieterrein. De voltooide fabriek zal een jaarlijkse huurprijs opbrengen van £100.000 netto (dat wil zeggen, na aftrek onderhoud, verzekeringskosten enz). Totale constructiekosten (inclusief honoraria enz.)
zullen £700.000 bedragen. Het bouwen zal 2 jaar duren, de ontwikkeling in totaal
2,5 jaar. De berekening wordt gemaakt vanuit het tijdstip "nu" ((=O, of "present
value").
Waarde:
- huurprijs
- yield k 8%
(d.w.z. huurinkomsten worden gekapitaliseerd)
- kapitaalwaarde
Kosten:
- bouwkosten
- kapitaalkosten (gedurende de helft van de constructieperiode à 15%)
- toeslag voor risico en winst à 20% * kapitaalwaarde
- kapitaalkosten totaal
£
lW.000 p.j.
12.5
£ 1.250.000
£
700.000
£ 105.000
£ 250.000
£ 1.055.000
Waarde van perceel:
- residu (£1.250.000 - £1.055.000)
- maar pas over 2,s jaar voltooid
- "present value" à 15%
Conclusie:
- de ontwikkelaar zal niet meer dan £136.000 voor het perceel betalen
In deze studie wordt de theorie ook van toepassing verklaard op het grondbeleid.
Met name in hoofdstuk 6 zal hier nader op in worden gegaan. Op deze plaats
willen wij volstaan met nog twee praktische conclusies, die ook Ricardo zelf uit
zijn theorie heeft getrokken. Het betreft twee punten die nog steeds van grote
politieke betekenis zijn.
Het eerste is dat de productprijs de grondprijs bepaalt en niet andersom (de
grondprijs is "price-detennined" en niet "price-determining"). Deze uitspraak is af
te leiden uit het begrip "residuele waarde". Een verandering in de prijs van het op
de grond gemaakte product leidt tot een verandering in de residuele waarde van
de grond. Een stijging van de melkprijs (of de invoering van melkquotes - zie
Tweede Kamer 1987: nr.20200) doet de prijs van weilanden stijgen. Een daling in
de vraag naar kantoorruimte doet de prijs van grond met kantoorbestemming dalen.
De politieke implicaties hiervan zijn omvangrijk. Immers, vanuit deze redenering
kan de prijs van bijvoorbeeld volkshuisvesting of brood niet worden verlaagd door
de benodigde prijs van de grond te verlagen. En wanneer de prijs van, bijvoorbeeld, aardappelen stijgt dan stijgt overeenkomstig de waarde van de grond waarop
die wordt verbouwd, zonder dat de eigenaar hier enige moeite voor heeft gedaan.
De tweede conclusie is dat op grond geheven belasting geen effect heeft op de
productprijs noch op de door de vrager betaalde grondprijs. Een dergelijke
belasting wordt uitsluitend door de eigenaren van grond gedragen, die deze niet
verder kunnen afwentelen. Men kan zich voorstellen hoe relevant dit politiek
gezien is.
Beide inzichten zijn in deze vorm in de praktijk niet zonder meer toepasbaar. De
reden hiervoor moet gezocht worden in het feit dat Fücardo's theorie een belangrijk
manco vertoonde, namelijk de vooronderstelling dat het marktproces zich begrensde
tot slechts één bedrijfstak. Het is dus niet zo dat, om in de wereld van Ricardo
te blijven, graan het enige gewas is dat op grond verbouwd kan worden. De aanbieder van landbouwgrond kan die ook aan de aardappelboer pachten. Erkenning
van dit manco heeft geleid tot een aantal verfijningen van Ricardo's theorie, welke
in de volgende paragrafen uiteengezet zullen worden.
2.3
Alternatieve kosten en economische rente
De klassieke economen hadden reeds een afzonderlijke theorie voor grondprijzen
ontwikkeld, terwijl de neoklassieke economen een meer algemene theorie ontwikkelden, waarin een verklaring van de grondprijzen opgenomen was. Alfred
Marshall (1959, p.523) smeedde deze neoklassieke denkbeelden aaneen en formaliseerde deze in zijn beroemde handboek, waarin hij stelde dat "de grondrente niet
een uniek verschijnsel is, maar eenvoudigweg het voornaamste voorbeeld van een
breed scala van economische verschijnselen" en....."de theorie van de grondrente
niet alleen een geïsoleerd economisch leerstuk is, maar slechts één van de voornaamste toepassingen van een bijzondere gevolgtrekking uit de algemene theorie
van vraag en aanbod".
De verdiscontering van de afzonderlijke theorie van grondprijzen in de algemene
theorie van de prijsvorming van productiefactoren heeft belangrijke gevolgen gehad
voor een beter begrip van grondprijzen. Immers nu kan ten aanzien van de factor
grond, evenals bij andere productiefactoren de tweedeling van de prijs van een
productiefactor in zogenaamde "transfer earnings" en "economic rent" gemaakt
worden.
Lipsey e.a. (1984, hoofdstuk 5) omschrijven dit onderscheid als volgt: de transfer
earnings zijn de betalingen die moeten worden verricht om ervoor te zorgen dat
de factor voor het huidige gebruik behouden blijft, i.c. om te verhinderen dat van
de factor een alternatief gebruik wordt gemaakt. De transfer earnings komen aldus
overeen met het begrip "alternatieve kosten". "Economic rent" wordt door hen
gedefinieerd als de betaling van een factor boven hetgeen noodzakelijk is om de
factor voor het huidige gebruik te behouden. De economische rente is derhalve het
verschil tussen de feitelijk betaalde prijs en de transfer earnings.
Om dit onderscheid in de praktijk te kunnen hanteren is het nodig aan te geven
waarop de transfers betrekking hebben. Als tranfers van een productiefactor (bijvoorbeeld een automonteur) van het ene naar het andere bedrijf binnen dezelfde
bedrijfstak bekeken worden, dan zal in dat geval er waarschijnlijk sprake zijn van
een marktprijs voor elke factor die voor alle bedrijven binnen de bed~jfstak
hetzelfde is. Immers, indien een bedrijf nu niet de volle marktprijs betaalt, zal de
factor naar een ander bedriljf in dezelfde bedriJfstak overgaan. Ten aanzien van
transfers binnen dezelfde bedrijfstak zullen derhalve in het algemeen alle factorinkomsten transfer earnings zijn en geen economische rente. Wanneer gekeken wordt
naar de transfer van een factor van de ene naar de andere bedrijfst* (bijvoorbeeld
een econoom, werkzam op een miversiteit die overstapt naar het bedrijfsleven),
kan het anders zijn. Indien de factorprestaties in karijfstak A minder worden
beloond dan in bedrijfstak B, dan zal de factor overgaan naar bedrijfstak B. Er
kunnen evenwel redenen zijn waarom de factor in bedrijfstak B beter wordt beloond dan in A, zonder dat dat tot een transfer leidt. In dat geval ontvangt de
productiefactor in bedrijfstak B een economische rente.
Genoemd onderscheid tussen transfer earnings en economische rente kan ook
worden toegepast ten aanzien van de beloning voor de factor grond, zoals onderstaande twee voorbeelden zullen laten zien.
Bezien wij grond die voor woondoeleinden aan de rand van de stad wordt gebruikt, terwijl de daarop volgende meest gunstige aanwending die ten behoeve
van de tuinbouw is. Nu zullen de transfer earnings van de grond in gebruik voor
de woningbouw gelijk zijn aan de ontvangsten in het geval deze voor tuinbouw
zou worden aangewend. Veronderstel nu dat een bepaalde hoeveelheid van deze
grond wordt ontwikkeld voor woningbouw en vervolgens te koop wordt aangeboden en dat bij een gegeven marktvraag en -aanbod van woningen de prijs ervan
hoger is dan de minimum (kost)prijs (gelijk aan de transfer earnings van de grond
plus de bouwkosten). In dat geval wordt er een extra winst gemaakt, die de aanbieders van woningen zullen beantwoorden met het vergroten van de bouwproductie van woningen. Als zij daarvoor tuinbouwgrond tegen de voor deze grond geldende prijs kunnen verwerven, zal het aanbod van woningen worden vergroot,
waardoor de prijs ervan zal dalen. Dat proces zal doorzetten totdat de woningprijzen het minimum van de transfer earnings van de grond plus de bouwkosten benaderen. Indien evenwel het aanbod van grond voor woningen, om welke reden dan
ook, beperkt is, zal het aanbod van woningen niet zodanig kunnen toenemen dat
het minimum prijspeil wordt bereikt. De (extra) winsten zijn dan blijvend en
vormen een surplus dat in bepaalde omstandigheden door de grondeigenaars als
economische rente kan worden bedongen.
Het tweede voorbeeld betreft een bepaalde hoeveelheid grond die in het stadscentrum voor winkeldoeleinden wordt gebruikt. Voor deze grond ontstaat een bepaalde
marktprijs (die hoger moet liggen dan de transfer earnings van die grond, bijvoor-
beeld, de grondprijs voor lichte industrie). Stel nu dat de vraag naar detailhandelsdiensten stijgt, waardoor de winkelbedrijven in staat zijn extra winsten te behalen.
Deze situatie leidt ertoe, dat andere detailhandelaren worden aangetrokken, zodat
het aanbod van detailhandeldiensten wordt vergroot tot het moment dat de prijs
voor deze diensten enlof het volume van de omzetten per eenheid grondoppervlak
daalt tot het niveau waarop er geen surpluswinsten meer worden gemaakt. Dit is
evenwel alleen mogelijk als de nieuwe winkeliers in staat zijn voldoende grond
ten behoeve van de detailhandelsdiensten te verwerven. Veronderstel nu dat de
grond die hiervoor beschikbaar is minder attractief is dan die waarop de reeds
gevestigde winkeliers zich bevinden (bijvoorbeeld door een mindere toegankelijkheid voor het publiek, een minder aantrekkelijke omgeving, de afwezigheid van
ondersteunende diensten zoals café's, banken, postkantoren e.d.). Als gevolg
daarvan zal het omzetvolume per eenheid grondopgei-crlak niet hetzelfde niveau
kunnen behalen als het omzetvolume in het stadscenanim. Indien de grondrente in
het centrum gelijk zou zijn aan die op minder gunstige winkellocaties, zullen de
winkeliers in het stadscentrum nog steeds een surpluswinst kunnen behalen (hoewel
deze door toegenomen concurrentie minder hoog kan zijn). Bij een bepaalde marktstructuur kunnen de aanbieders van grond door verhoging van de grondprijzen deze
surpluswinsten derhalve absorberen. Voor de winkelgrond in het stadscentrum
wordt dan een economische rente boven de transfer earnings ontvangen. De grondprijs in het winkelcentrum komt hoger te liggen dan in de perifere winkellocaties.
2.4
De marktvom
Alvorens deze denkbeelden nader uit te werken, is het nuttig te wijzen op een
aspect dat tot nu toe impliciet in de beschouwingen werd betrokken. Dit betreft het
feit dat de werkelijke prijzen die voor de grond wordt betaald sterk samenhangen
met de marktvorm. Wij doelen hiermee op de aard van de mededinging tussen
aanbieders van en de vragers naar grond. Tot nu toe namen wij aan dat op de
grondmarkt sprake was van volkomen mededinging, in welk geval de conclusie
gerechtvaardigd is dat de prijs van grond gelijk is aan zijn residuele waarde. Indien
echter de aanbieders van grond in een monopolistische situatie verkeren, dan
kunnen zij het aanbod tijdelijk ophouden (hoewel zij de grond zouden kunnen
verkopen voor een hoger bedrag dan de transfer eamings), teneinde de prijzen van
de door hen wel aan te bieden grond op te drijven. Omgekeerd zijn de vragers
naar grond, in geval zij in een monopsonistische situatie verkeren (dat wil zeggen,
één of maar enkele vragers), in staat door het maken van onderlinge afspraken de
grond voor lagere prijzen te verwerven, bijvoorbeeld door een prijs te bieden die
juist boven de transfer earnings gelegen is, in welke situatie de economische rente
van de grond omlaag kan worden gebracht. In dat soort gevallen kunnen residuele
waarde en marktprijzen van elkaar afwijken.
De bijzondere marktvorm in Nederland, met name bij bouwgrond, leidt ertoe dat
voor de nederlandse omstandigheden een aparte grondprijstheorie moet worden
ontwikkeld. In hoofdstuk 5 zal hierop verder ingegaan worden.
2.5
De pdjselasticiteit van het aanbod van een productiefactor
Het concept transfer eamings van een productiefactor houdt in dat enig idee moet
bestaan over de prijs die betaald dient te worden om het aanbod van die factor te
kunnen behouden. Teneinde in staat te zijn daarover iets meer te zeggen, is in de
neoklassieke theorie het begrip "prijselasticiteit van het aanbod van een factor"
ontwikkeld. Hieronder wordt verstaan: de procentuele vermeerdering van het aanbodvolume veroorzaakt door een verhoging van de factorprijs met 1%.
De relatie tussen prijselasticiteit en de transfer eamings is als volgt weer te geven:
hoe elastischer de aanbodcurve, des te lager is het bedrag dat als rent voor de
factor wordt betaald en des te groter de transfer eamings zijn (Lipsey e.a. 1984,
hoofdstuk 5). Het begrip prijselasticiteit van het aanbod is uitermate belangrijk
voor de nadere analyse van de hoogte en samenstelling van de relatieve p"sniveaus van de grond. Voor bepaalde soorten grond is de p~jselasticiteitvan het
aanbod zeer gering, waardoor een groot deel van de grondinkomsten in de vorm
van een economische rente wordt ontvangen. Bij de in de vorige paragraaf uitgewerkte voorbeelden (woningbouw aan de rand van de stad en grond voor
winkeldoeleinden in het stadscentrum) kan bijvoorbeeld het bestaan van een
economische rente worden verklaard uit een beperkt aanbod. Ondanks het feit dat
de prijs die de vragers bereid zijn te betalen voor een perceel grond van een
gegeven kwaliteit boven de transfer eamings gelegen is, wordt die hoeveelheid
grond niet uitgebreid of vindt deze uitbreiding slechts langzaam of tegen hoge
kosten plaats. Men spreekt dan van een geringe prijselasticiteit van het aanbod
voor een bepaald gebruik van de grond (zie figuur 2.1.).
Een geringe prijselasticiteit kan door een aantal factoren ontstaan. Zo kan het totale
aanbod als "geschenk van de natuur" beperkt zijn en alleen door landaanwinning
en tegen hoge kosten worden vergroot. Voorts kan het aanbod van bepaalde
soorten grond, bijvoorbeeld voor delfstofwinning van nature beperkt zijn. Ook kan,
zoals bij landbouwgronden, er verschil in vruchtbaarheid zijn dat alleen tegen hoge
kosten kan worden door bemesting, drainage etc.
De beperking van het aanbod van stedelijke grond is van een andere aard. Ten
aanzien van het aanbod van grond voor een bepaald gebruik is vooral de locationele karakteristiek van belang. Voor een winkelier heeft een locatie in het stadscentrum duidelijk voordelen boven een suburbane locatie, en hoewel het in principe
mogelijk is de laatstgenoemde locatie gelijkwaardig aan de eerste te maken
(bijvoorbeeld door de aanleg van wegen, parkeervoorzieningen en het voorzien in
complementair grondgebruik) zullen de daaraan verbonden hoge kosten veelal een
beletsel zijn. Voorts is de stedelijke grond gewoonlijk bebouwd, hetgeen inhoudt
dat indien men het aanbod voor een bepaalde aanwending zou willen vergroten,
dit ten koste van de bestaande bebouwing gaat en dus kapitaalverlies moet
plaatsvinden.
price
1
initiele prijs:
stel dat deze
gelijk is aan
transfer earning
-
-
-
---
-
F
prijselasticiteit laag
E
prijselasticiteit hoog
- -
A
/
C
I
I
D
hoeveelheid
Bij hoge prijselasticiteit: toename aanbod CD ontstaat door een prijsstijging BE,
of er ontstaat een afname van het aanbod DC door een prijsdaling EB. Hoeveelheid CD ontvangt de transfer earnings A B C D en economische rente A B E.
Bij lage prijselasticiteit: toename aanbod CD ontstaat door een prijsstijging BF, of
er ontstaat een afname van het aanbod DC door een prijsdaling FB. Hoeveelheid
CD ontvangt transfer earnings A B C D en economische rente A B F.
Figuur 2.1 Het effect van verschil in prijselasticiteit op transfer earnings en
economische rente
Een extra factor die de prijselasticiteit van het aanbod van de grond kan doen
afnemen Is de contrôle die van overheidswege bij bestemmingsveranderingen van
de grond in het kader van het ruimtelijke ordeningsbeleid kan worden uitgeoefend.
Het aantal en de aard van de in dit kader toegepaste restricties kunnen een economische rente doen ontstaan die een belangrijke component van de meeste grondprijzen vormt. Deze economische rente kan in de vorm van vaak belangrijke vermogenswinsten door de eigenaar bij verkoop van de grond worden ge'ïncasseerd
(geen "geschenk van de natuur" wel een "geschenk van de overheid"). Op dit
aspect zal later in dit hoofdstuk worden teruggekomen.
Met de toepassing van de in de vorige paragraaf uiteengezette neoklassieke denkbeelden kan men een inzicht verkrijgen in een praktisch probleem dat niet alleen
politiek gezien belangrijk is, maar ook voor de ontwikkeling van grondprijstheorie.
Het betreft het vraagstuk van de relatie tussen grondprijs en de prijs van het op
de grond geproduceerde product. Wij brengen hier de uitspraak van Ricardo in
herinnering (zie ook paragraaf 2.1) uit het begin van de vorige eeuw, dat "the
price of corn is not high because rent is paid, but a rent is paid because the price
of corn is high" (op cit. p.74-75). Volgens hem vormt de pacht een overschot
bovenop de maatschappelijke productiekosten. Met het gemaakte onderscheid tussen
transfer earnings en economische rente kan deze stellingname nader worden
verfijnd.
Voor een individuele productiehuishouding mag worden aangenomen dat al het
geld dat aan grond wordt uitgegeven nodig is om te verhinderen dat de grond door
een ander bedrijf in gebruik wordt genomen (transfers binnen dezelfde bedrijfstak).
Al deze betalingen vormen derhalve een onverbrekelijk deel van de productiekosten
en vormen alszodanig een bestanddeel van de prijs die het bedrijf voor zijn
eindproduct vraagt. Met andere woorden: de grondrente bepaalt in dat geval mede
de hoogte van de prijs van het eindproduct.
Indien evenwel de prijs van het eindproduct niet door het bedrijf zelf, maar onder
invloed van de concurrentie door de gezamenlijke bedrijven in een bedrijfstak
wordt bepaald (wat meestal het geval is), dient men de relatie tussen grond- en
productprijzen op bedrijfstakniveau na te gaan. Daartoe is het nodig de transfers
buiten de bedrijfstak in ogenschouw te nemen. Als men veronderstelt dat de
bedrijfstak de grond verwerft voor een prijs die juist voldoende is om te verhinderen dat deze een andere aanwending krijgt, dan zal de grondprijs als een kostenfactor in de uiteindelijke prijs van het eindproduct kunnen worden beschouwd. Indien
nu de vraag naar het eindproduct toeneemt, zal de bedrijfstak dit trachten te
beantwoorden door het verwerven van meer grond voor productiedoeleinden. Bij
een geringe prijselasticiteit van het aanbod van grond zal het aanbod echter beperkt
zijn. De prijzen van het eindproduct zullen onder druk van de toenemende vraag
stijgen, waardoor de bedrijven in staat zijn hogere bedragen voor de grond te
bieden en aldus ontstaat een economische rente. Het is duidelijk dat de verhoging
van de prijs van het product de oorzaak is van de gestegen prijs van de grond en
niet omgekeerd. Goodchild (1978, p.27) stelt dat de enige manier waarop grondeigenaren de prijs van hun grond kunnen doen stijgen is door het aanbod te beperken, waardoor het aanbod van wat daarop wordt geproduceerd stijgt; en dat
deze stijging van de productprijs de prijs van de grond doet stijgen. Evans (1988a)
komt tot dezelfde conclusie.
De algemene conclusie is dat, indien de productprijzen in de bedrijfstak worden
bepaald en in deze bedrijfstak een economische rente voor de grond wordt betaald,
de grondprijs niet zal doomerken in de prijs van het eindproduct. De beleidsimplicatie daarvan is dat een eventuele beheersing van de grondprijzen geen effect zal
hebben op de productprijzen, tenzij de grondprijzen terug worden gebracht tot
beneden het niveau van de transfer earníngs, in welk geval het aanbod van het
product zal worden gestaakt. In alle andere gevallen, d s dus uitsluitend sprake is
van transfer emings, dient de voor de grond betaalde prijs als een kostenfactor
te worden beschouwd en zal een verlaging van de grondprijzen wél kunnen leiden
tot een verlaging van de productprijzen (tenzij de verlaging van de grondprijs
beneden de transferearnings tot het terugtrekken van de grond en dus tot het staken
van de productie leidt).
2.7
Het effect van belastinghefJng op de grond
ERn ander beleidsaspect dat met de toepassing van de neoklassieke grondprijstheorie kan worden verduidelijkt, betreft het effect van belastingheffing op grond, op
de prijzen van de grond en die van het eindproduct. Het vormt tevens een belangrijk vraagstuk in de ontwikkeling van de grondprijstheorie. Illustratief hiervoor is
de uitspraak van J.S. Mi11 (1848, uitgave 1900, p. 496) waarin hij stelde dat "een
belasting geheel ten laste van de grondeigenaar komt.......deze be'invloedt niet de
prijs van het agrarische product". Eveneens illustratief is het ontstaan en de bloei,
aan het einde van de 19e eeuw, van de 'Single Tax Movement' van Henry George
(1881).
Deze problematiek was niet alleen in de 19de eeuw politiek belangrijk maar vormt
ook thans nog een belangrijk onderwerp van politieke discussie. Van belang is
hierbij op wie een belastingheffing op grond betrekking heeft, op de eigenaar of
de gebruiker, en in welke mate afwenteling van de eigenaar op de gebruiker en
van de gebruiker op de uiteindelijke consument van de op de grond voortgebrachte
producten kan plaats vinden.
In de 19de eeuw had men een belastingheffing op de jaarlijks door de grondeigenaar te ontvangen pacht voor ogen. Tegenwoordig staat een belastingheffing op de
gerealiseerde vermogensvermeerderingen bij verkoop van de grond voorop, een
belasting derhalve niet over de volledige prijs, maar over het gedeelte daarvan dat
als waardestijging (vanaf een zeker tijdstip enlof boven de waarde in een vorig
gebruik) valt aan te merken. Ondanks dit verschil kunnen dezelfde economische
begrippen, zoals deze in de voorafgaande paragrafen zijn geïntroduceerd, worden
gehanteerd om de effecten van de belastingheffing te kunnen nagaan.
In het algemeen kan men stellen dat het effect van belastingheffing zal afhangen
van de hoogte van de belasting, de soort grond waarop de belasting betrekking
heeft, de verhoudingen op de betrokken markten en de prijselasticiteit van het
aanbod van elk type grond (of, hetgeen op hetzelfde neerkomt, de verdeling van
de grondprijs in transfer eamings en economische rente).
Om dit met een voorbeeld toe te lichten: stel een geval waarin alle grond wordt
verhuurd en een belasting van 10% van de door de eigenaar ontvangen jaarlijkse
pacht wordt geheven. Wij gaan er hierbij vanuit dat de heffing voor alle bedrijven
in een bedrijfstak van toepassing is. De vraag die hierbij van belang is, is in
hoeverre de grondprijzen bestaan uit transfer emings en uit economische rente.
Indien de economische rente meer dan 10% van de grondprijs uitmaakt, dan
zouden de grondeigenaren bij verhuur ten behoeve van een alternatief gebruik van
de grond minder ontvangen dan bij het aanvankelijke gebruik na aftrek van de
belastingen. De belasting wordt in dat geval geheel gedragen door de grondeigenaren.
Het hangt dus af van de verhouding tussen de hoogte van de transfer eamings en
die van de economische rente, in hoeverre de belasting ten laste van de eigenaren
komt en de grond- en productprijzen onaangetast blijven. Indien de belasting meer
bedraagt dan de economische rente, zal dit een verhoging van de grond- en
productprijzen tot gevolg hebben. In het extreme geval dat er geen economische
rente is (bijvoorbeeld bij belastingheffing op grond waarop tarwe wordt verbouwd,
waarvan de pacht gelijk is aan die van de grond voor verbouw van aardappelen)
zullen de grondprijzen met het volle bedrag van de heffing stijgen (wat in dit
geval zou leiden tot een gedeeltelijke omzetting van tarwebouw tot aardappelbouw). Ipso facto kan eenzelfde redenering worden gevolgd bij het voorspellen van
de effecten van een belastingheffing op grond met een bijzondere locatie, bijvoorbeeld op grond in binnensteden of in de Randstad. Ook zal het van de hoogte van
de economische rente en de hoogte van de belastingen afhangen in hoeverre er
sprake zal zijn van een doorwerking daarvan in de grondprijzen.
Tenslotte willen wij het effect nagaan indien een belastingheffing van 10% op alle
grond in het hele land zou worden opgelegd. Het zou dan kunnen zijn dat de
belasting volledig door de aanbieders van grond wordt gedragen zonder dat de
verdeling van het aanbod van de grond tussen de verschillende bedrijfstakken
wordt aangetast en zonder dat de prijzen van de producten zich wijzigen. Dit
argument hanteerde Henry George (1839-1897). De geldigheid hiervan hangt echter
af van de vraag of de belastingheffing de structuur van transfer earnings en
economische rente onaangetast laat. De aanbieders van de goedkoopste grond
kunnen, als een dergelijke belasting wordt opgelegd, evenwel besluiten hun grond
op de grondmarkt terug te trekken (en zelf in gebruik nemen voor bijvoorbeeld
recreatiedoeleinden). Het aanbod van grond in sommige bedrijfstakken wordt dan
beperkt, waardoor de prijzen van de desbetreffende producten zullen stijgen en de
verdeling tussen de verschillende soorten grondgebruik wel wordt beïnvloed.
Deze principes gelden ook in het geval dat een belasting wordt geheven op de
gerealiseerde waardevermeerdering van grond bij verkoop. Zolang de verkoper na
belastingaftrek meer ontvangt dan bij een alternatief gebruik van de grond, zal hij
de grond blijven aanbieden en daarbij niet in staat zijn de belasting af te wentelen.
De prijzen van de grond en van het eindproduct blijven dan onveranderd. Deze
gedachte lag ook ten grondslag aan de belastingheffing op de ontwikkelingswinsten
in Engeland (voor een uiteenzetting zie Kniijt en Needharn 1980, hoofdstuk 6).
2.8
Factoren die de marktgdJs van grond bepahn
In het dagelijkse leven wordt vaak terloops gevraagd, wat eigenlijk de factoren zijn
die de hoogte van de marktprijs bepalen. Op een op deze wijze geformuleerde
vraag wordt vervolgens geen volledig theoretisch onderbouwd antwoord verwacht,
maar een korte en bondige aanduiding van de belangrijkste factoren die invloed
op de marktprijzen van grond uitoefenen en tevens te beïnvloeden zijn. De beste
ingang om dit antwoord te verstrekken ligt bij de eenvoudige uitspraak: de marktprijs van grond kan niet hoger zijn dan haar residuele waarde.
De residuele waarde is eenvoudig vast te stellen. Zij is het verschil tussen de
bruto-opbrengsten en de kosten (uiteraard exclusief grondkosten).
De factoren die van invloed zijn op de bruto-opbrengsten zijn vervolgens:
- de bestemming, dat wil zeggen voor kantoorgebruik, winkels, vrije-sector-woningen, landbouw enz.
- de prijs van het overeenkomstige product, dat wil zeggen, woningen, graan,
kantoordiensten, enz.
- het gebruik, waarmee de manier wordt bedoeld waarop de activiteiten binnen
de gegeven bestemming wordt uitgevoerd, bijvoorbeeld de dichtheid van
woningen, het soort kantoorgebruik, zelfs hoeveel uur per de dag de winkels
open blijven.
- de locatie, waarbij sommige locaties aantrekkelijker zijn dan andere (met betrekking tot het wonen), meer klanten aantrekken (winkels), representatiever of beter
bereikbaar zijn (kantoren).
Van de factoren die de kosten (exclusief grondkosten) bij het opereren op een
perceel bepalen zijn van belang:
- de bouwkosten
- de lopende huisvestingslasten, zoals stook- en onderhoudskosten
- de vervoerskosten, die sterk van de locatie af kunnen hangen, zowel voor
woningen als voor commerciële bestemmingen
- overige exploitatielasten, voorzover van de grond of het gebouw afhankelijk,
bijvoorbeeld het ene gebouw heeft een bouwvorm die een veel efficiëntere
productie toelaat dan een ander gebouw.
Uit vergelijking tussen deze factoren kan de conclusie getrokken worden dat
factoren die de bruto-opbrengsten verhogen (of verlagen) ook de grondprijs verhogen (of verlagen). Voor een locatie die meer klanten aantrekt (bij winkelbestemming) kan een hogere prijs worden gerealiseerd. Eveneens geldt dat factoren die
de kosten verhogen (bij gelijkblijvende budgetten), verlagen de grondprijs. Hoge
bouwkosten, bijvoorbeeld, drukken dus (ceteris paribus) de grondkosten. Vandaar
ook de uitspraak: "dure stedebouwkwidige voorwaarden zijn een 'quasi-tax9 op
grond".
Deze wijze van voorstelling is echter op sommige punten wat al te simpel. Sommige factoren ginvloeden zowel opbrengsten als kosten. Belangrijke voorbeelden
hiervan zijn: locatie en bebouwingsintensiteit. Ten aanzien van het eerste kan
bijvoorbeeld de locatie die de meeste Manten aantrek, eveneens de locatie zijn met
de hoogste vemoerskosten. Wat is vervol-ns de beste Iocatie? Dat ]ligt m de
omstandigheden: per geval kan die worden berekend (zie ook paragraaf 2.9).
Ook de bouwintensiteit kan zowel de kosten als de opbrengsten kinvloeden. Hoe
hoger de intensiteit, des te hoger de opbrengsten, maar ook de bouwkosten. Wat
is dan de meest winstgevende dichtheid? Vroeger stegen de bouwkosten per
kubieke meter evenredig met de bouwhoogte. Als daarbij de huurprijs per kubieke
meter hetzelfde bleef, dan konden de dichtheid-afhankelijke kosten en opbrengsten
gemakkelijk in een grafiek worden weergegeven (zie figuur 2.2).
kosten
ca
optimale bAwintensiteit
(marginale kosten=
marginale opbrengsten)
bouwintensiteit
Figuur 2.2 Het effect van verschillen in bouwintensiteit op kosten en opbrengsten
Met het verbeteren van de bouwtechniek lijkt het alsof de commercieel interessante
optimale bouwhoogte steeds groter wordt.
2.9
liet ruimtelijk patroon van grondpdjzen
In de laatste 25 jaar is de aandacht voor grondprijstheorieën het sterkst verbonden
geweest met de theorievorming over de stedelijke ruimtelijke structuur. De
theorieën waren gericht op de verklaring van het geografische patroon van het
stedelijk grondgebruik, de stedelijke grondprijzen en de samenhang d
denke bijvoorbeeld aan het pionierswerk van Wingo (1961), Alonso (1964), Muth
(1969) en Mills (1972), de nadere uitwerking van deze theorieën door Evans
(1973) en de vele empirische studies in de gehele wereld die daardoor gestirnuleerd zi~n,Een uitzetting van deze iheorieën k te vinden in b y t en Needhm
(1980, hoofdstuk 1). Hier kunnen wij volstaan met de algemene hoofdlijnen.
Het eerste opvallende aspect is dat alle theorieën "ricardiaans" zijn in de zin dat,
het uitgangspunt is dat grond geen productiekosten heeft en dat een grondprjjs
ontstaat door concurrentie tussen de vragers om schaarse lokaties. Percelen met de
betere locaties krijgen een residuele waarde, die door de eigenaar als marktprijs
wordt bedongen. Vervolgens kunnen de theorieën in een tweetal typen worden
ingedeeld. Bij het eerste wordt verondersteld dat de grond direct voor eigen
gebruik, en wel voor woondoeleinden, wordt gevraagd, zodat de grond als consumptiegoed kan worden beschouwd. De theorieën van Alonso en Wingo zijn
voorbeelden hiervan. Bij het tweede type wordt aangenomen dat de grond als
productiegoed wordt gevraagd. Productiehuishoudingen kunnen in dat geval grond
evenals andere productiefactoren, zoals kapitaal, substitueren bij het optimaliseren
van hun productiemethoden. De vraag naar grond wordt aldus als een afgeleide
gezien. Representatief voor deze tweede benadering zijn de theorieën van Mills en
Muth.
De genoemde theorieën hebben alle gemeen dat bij de analyse van het stedelijke
grondgebruik en de stedelijke grondprijzen de nadruk bijna uitsluitend wordt gelegd
op slechts één verklarende variabele, te weten het verschil in transportkosten.
Verondersteld wordt dat de transportkosten variëren met de locatie binnen een stad.
Bij deze theorieën over grondprijzen en de ruimtelijke structuur hanteren de auteurs
de volgende uitgangspunten:
- er is één stadscentrum, waar de transportkosten voor de gezins- en productiehuishoudingen het laagst zijn en
- er is geen sprake van overheidsinvloed op het gebruik en de locatie van grond
en gebouwen.
Op basis van deze assumpties leiden de auteurs af dat de grondprijzen en de
intensiteit van het grondgebruik het hoogst zijn in het centrum en de prijzen
vervolgens naar de periferie toe afnemen tot het prijsniveau van de aldaar aanwezige agrarische grond: zie figuur 2.3. Een uitgebreide grafische behandeling van dit
onderwerp is te vinden in Thrall 1987.
stadsrand
afstand van
centrum
Figuur 2.3 Het effect van afstand op de grondprijs zonder overheidsinterventie
Gegevens over de werkelijke ruimtelijke structuur van grondprijzen zijn schaars,
maar we weten dat het lang niet zo eenvoudig is als uit de theorieën zou kunnen
worden afgeleid. Empirisch onderzoek toont aan dat met name:
- de grondprijs in het centrum niet altijd de hoogste is
- de prijsdaling op weg naar de stadsrand niet continu is
- de grondprijs op de stadsrand vaak aanzienlijk hoger is dan de prijs van agrarische grond.
De oorzaken van de gesignaleerde afwijkingen tussen theorie en praktijk liggen
vooral bij de veronderstelling over centraliteit en bereikbaarheid, de veronderstelling van de afwezigheid van overheidsinvloed en het buiten beschouwing laten van
de traagheid in de veranderingen in de aard en bestemming van de bebouwing.
Ten aanzien van de eerste veronderstelling verliest het centrum zijn positie als het
meest centrale punt voor productiehuishoudingen die aan de locale markt gebonden
zijn, naarmate de bevolking zich meer decentraal c.q. suburbaan vestigt en de
verkeerscongestie op de radiale wegen toeneemt. Verder is voor regionaal georiënteerde productiehuishoudingen het regionale transportnet relevant. Het is dan ook
niet verwonderlijk dat met name de grotere expanderende en transportgevoelige
productiehuishoudingen (vooral industrie en groothandel) in toenemende mate in
de stedelijke randzones een vestigingsplaats zoeken. Met andere woorden, de
stedelijke perifere gebieden bieden een goede "centraliteit" (Friskus, Zandsteeg,
1977). De derde veronderstelling wordt uitgebreid behandeld in hoofdstuk 4, terwijl
de tweede veronderstelling (de invloed van de overheid) in de volgende paragraaf
aan de orde zal komen.
2.10
De invloed van overheden op de marktprijs van grond
Uitgangspunt in deze paragraaf zal zijn dat er een actieve grondmarkt bestaat,
waarop vele vragers en aanbieders optreden. (De mate waarin dit uitgangspunt
eveneens voor Nederland geldig is wordt in hoofdstuk 5 besproken. In Nederland
zijn immers de aanbieders van bouwgrond vaak beperkt tot de gemeenten.) De
invloed van de overheid op de marktprijs van grond moet dan worden gezocht bij
de invloed van de overheid op de factoren die de marktprijs van grond bepalen
(zoals besproken in paragraaf 2.8). Of deze invloed bewust of onbewust uitgeoefend wordt is een vraagstuk van een andere orde en zal als zodanig hier niet aan
de orde gesteld worden.
Een overheidsinstantie oefent invloed op de grondmarkt uit wanneer zij inspeelt
op de volgende zaken:
- Activiteiten met ktrekking tot locaties. Via infrasenicturele werken kunnen
liggingen ten opzichte van verkeersroutes, openbaar vervoerverbindingen, parkeergarages etc. veranderen, waarmee eveneens de waarde van percelen verandert.
- Bestemmingsveranderingen. Door de bestemming van een perceel vast te stellen
of te veranderen stelt een gemeente ook de waarde van het betreffende en de
belendende percelen voor een belangrijk deel vast, c.q. verandert een gemeente
die waarde.
- Activiteiten ten aanzien van de intensiteit van de bebouwing. De grondprijs is
mede hiervan afhankelijk en ook dit is onderwerp van overheidsbeslissingen
(bijvoorbeeld bouwvergunningen). Het is dan ook niet voor niets dat projectontwikkelaars zo vaak over de maximaal toelaatbare bouwintensiteit willen
onderhandelen.
- Andere uitgiftevoorwaarden. Ook deze kunnen opbrengsten en kosten - en
daarmee de grondprijzen - beïnvloeden. Te denken valt aan beperkingen op
huurprijzen en op productiemethodes (bijvoorbeeld onder de hinderwet), evenals
aan bouwkostenverhogende voorwaarden (zoals het aantal parkeerplaatsen, door
de welstandscommissie opgelegde vereisten betreffende het uiterlijk, enz.).
- De aangeboden hoeveelheid. Dit is het geval wanneer de overheid zelf grond
aanbiedt of het aanbieden door derden mag regelen. Door de grond sneller op
de markt te brengen dan de vraag die kan opnemen kan een plaatselijke overheid de grondprijs doen zakken, ook in een aangrenzende gemeente. Het tegenovergestelde is het geval wanneer een overheid weinig grond uitgeeft of uit laat
geven. Dan zal de grondprijs namelijk stijgen. Beide reacties zijn afhankelijk
van de mate waarin de vragers hun vraag naar grond naar een andere gemeente kunnen verplaatsen. Dit zal een temperende invloed op grondprijsfluctuaties
hebben.
- Het soort en de mate van onzekerheid. In grondtaxaties worden voorspellingen
over toekomstige kosten en baten ingebouwd, voorspellingen die mede afhankelijk zijn van de te verwachten overheidshandelingen. Het vaststellen van een
bestemmingsplan geeft bijvoorbeeld meer zekerheid ten aanzien van toekomstige
ontwikkelingen. Een veelvuldig en niet eenduidig gebruik van artikel 19 procedures zal daarentegen een tegenovergesteld effect oproepen. De term "planning
blight" (een smet door de ruimtelijke planning veroorzaakt) verwijst naar verloedering en derhalve waardedaling als gevolg van het uitstellen van overheidsbeslissingen.
Ook op het ruimtelijk patroon van grondprijzen kunnen overheden bewust of onbewust grote invloed hebben. Reeds in de vorige paragraaf is hierover gezegd,
dat de meest bekende theorieën hier geen rekening mee houden. Deze invloed is
echter wel aanwezig en voorzover die gebieds- c.q. zonespecifiek is heeft zij
gevolgen voor de ruimtelijke structuur van grondprijzen.
Het eerste voorbeeld hiervan ligt voor de hand en betrefi de controle die de
overheid op het aanbod van nieuwe grond voor stedelijke doeleinden uitoefent.
Agrarische grond of grond met een andere bestemming mag niet zomaar in
stede.jke grond worden omgezet. De gevolgen hiewan zijn tweeledig. Stedelijke
grond wordt schaarser (waardoor de prijs stijgt) en er ontstaat een markant verschi4
tussen stedelijke grondprijzen en agrarische grondprijzen. Het verschil tussen beide
wordt weergegeven in figuur 2.4 (zie ook Goodall 1970).
stadsrand
met
beperking
stadsrand
zonder
beperking
afstand van
centrum
Figuur 2.4 Het effect van afstand op de grondprijs met overheidsinterventie
Het tweede voorbeeld ligt iets minder voor de hand, maar kan bijzonder belangrijk
zijn. Het betreft het opleggen van gebiedsspecifieke stedebouwkundige voorwaarden
aan commerciële ontwikkeling. Deze voorwaarden houden meestal in dat de bebouwingsintensiteit lager moet worden en dat in meer parkeerplaatsen moet worden
voorzien naarmate de betreffende ontwikkeling verder van het centrum gelegen is.
Beide voorwaarden verlagen de waarde van de grond. Tegelijkertijd echter nemen
de door de markt bepaalde huurprijzen af naarmate de afstand tot het centrum toeneemt, hetgeen eveneens een ptijsverlagend effect heeft op de grond. Deze ontwikkelingen worden verder verduidelijkt in figuur 2.5.
grondprijs
vanaf d e i e afstand
is ontwikkeling
niet meer rendabel
afstand van
centrum
Figuur 2.5 Het effect van gebiedsspecifieke voorwaarden op grondptijs
Met andere woorden, de overheidsmaatregelen versterken de neergaande ontwikkeling van d e marktprijs van grond tot die op een niveau belandt waar de grond
geen waarde meer heeft. Op dat moment vinden er geen commerciële ontwikkelingen meer plaats.
2.11
Het vraagstuk "betterment" en "worsenment"
Er is een tak van de theorie over de prijsvorming van grond waaraan veel
aandacht - zowel theoretisch als politiek geïnspireerd - is en wordt besteed, die het
h s t met de Engelse term "betterment theories" kan worden aangeduid. Deze betreft
van de waardevermeerdering van grond. Er wordt hierbij een
het
onderscheid gemaakt tussen:
- waardevenneerdering die toe te schijven is aan acties door de eigenaar zelf
door intensivering of modernisering van de investeringen in en op
de grond
- waardevermeerdering die ontstaat door acties van derden.
lh>e laatst genoemde 'betterment' is het onderwerp van discussie hier. Hieronder
zijn een drietal soorten betterments naar oorzaak te onderscheiden:
- betterment I: waardevermeerdering veroorzaakt door algemeen werkzame
economische f actoren
betterment 11: waardevermeerdering als gevolg van veranderingen op nabijgelegen percelen. Hierbinnen vallen twee varianten te onderscheiden:
a.
publieke werken op nabijgelegen percelen
b. door particulieren aangebrachte veranderingen op nabijgelegen percelen.
Beide varianten zijn voorbeelden van externe effecten (zie paragraaf 1.5).
- betterment 111: waardevermeerdering als gevolg van het toelaten van gebruiksof bestemmingsveranderingen op het perceel zelf.
Het zal duidelijk zijn dat veranderingen in de waarde van onroerend goed niet
altijd positief hoeven te zijn. Het tegenovergestelde van betterment wordt in de
Engelstalige literatuur aangeduid als "worsenment"; een vermindering van de
waarde van onroerend goed als gevolg van veranderende omstandigheden die
buiten de eigenaar om zijn veroorzaakt. Prijsveranderingen die worden aangeduid
met "betterment" of "worsenment", zoals hier gebruikt vinden dus plaats buiten de
acties van de eigenaar zelf om.
De politieke betekenis van betterment en worsenment komt voort uit het idee dat
er geen rechtvaardigheidsargument is om die ten goede of ten laste van de
grondeigenaar te laten komen.
Betterment 1
De problematiek verbonden aan de algemene waardestijging van grond (betterment
I) werd onderkend in de tijd dat zich een snelle groei van de bevolking en de
~~J-kshuishouding
als geheel begon af te tekenen. De Engelse econoom John Stuart
Mill gaf in de tweede helft van de 19de eeuw aan de problematiek van de waardevermeerdering een sterk politieke inhoud, evenals zijn collega Henry George, die
het OP de situatie in de Verenigde Staten toepaste. Die laatste schreef, "Our settler,
or whoever hm succeeded to his right to the land, is now a millionaire. Like
another Rip van Winkle, he may have lain down and slept; still he is rich - not
from anything he has done, but from the increase in population." (George 1881,
p.171).
Dit citaat geeft het politieke vraagstuk aan. Het wordt onrechtvaardig geacht dat
grondbezitters hun vermogen kunnen vermeerderen, zonder er zelfs risico's voor
te lopen. Het probleem voor de betterment-theoretici is dus niet dat hoge grondprijzen hoge huur- of voedselprijzen kunnen veroorzaken. Zowel Mil1 als George baseerden zich op de grondrentetheorie van Ricardo, volgens welke hoge productprijzen niet mogen worden gezien als een gevolg van hoge grondprijzen (zie
paragraaf 2.2). Politiek nog prikkelender zijn betterment IIa en 111, vooral omdat
deze vormen van waardevermeerdering haar oorsprong vindt in collectieve activiteiten,
Betterment IIa
Dit is de "klassieke" betekenis van die term (Clarke 1965). Als voorbeeld hiervan
kan de aanleg van een nieuwe weg ten behoeve van een industrieterrein dienen,
als gevolg waarvan de waarde van het industrieterrein stijgt. In Nederland nog
belangrijker is het voorbeeld van het aanleggen van waterkeringswerken, die
bescherming aan het grondbezit van velen geven. Dit vraagstuk doet het morele
en politieke probleem rijzen of iemand zonder tegenprestatie de vruchten mag
plukken van door de overheid aangebrachte voorzieningen. Wegenbouw, dijkaanleg
of straatverbreding kunnen de waarde van onroerend goed doen toenemen, terwijl
er geen doeltreffende instrumenten bestaan om de baten te verhalen. Kortom, op
kosten van de gemeenschap krijgen de particuliere grondbezitters dus vermogenswinsten toebedeeld.
Betterment IIb
Dit geeft geen aanleiding tot problemen in dezelfde zin. Een particuliere eigenaar
in de buurt verbetert zijn eigendom en de omgeving vaart hier wel bij. Hierbij
worden theoretisch gezien wel een aantal interessante mogelijkheden geschapen,
want een inititator kan zich afvragen in hoeverre hij het positieve uitstralingseffect
van zijn activititeiten (de waardestijgingen van het belendende onroerend goed) ten
goede van zichzelf kan brengen. Deze taktiek wordt ook wel genoemd "het
internaliseren van externe effecten". Het gesignaleerde probleem is in de praktijk
grotendeels te herleiden tot een schaalprobleem. Immers, de initiatiefnemer zal
geneigd zijn de externe effecten zoveel mogelijk binnen zijn bezit te laten vallen
(te internaliseren) door de grenzen van zijn grondbezit uit te breiden. Als voorbeeld kan dienen de Metropolitan Railway die in de jaren dertig haar spoorlijnnet
tot ver buiten Londen uitbreidde. Wetende dat dit de waarde van gronden aldaar
zou doen stijgen heeft deze onderneming veel van de desbetreffende gronden
vooraf aangekocht.
Betterment 111
De derde betekenis van het begrip betterment betreft de invloed van het ruimtelijke
ordeningsbeleid op de grondprijzen: betterment 111 kan alleen voorkomen wanneer
de overheid bestemrningsveranderingen regelt ten behoeve van het ruimtelijk beleid,
dat wil zeggen wanneer bestemmingsveranderingen van een perceel grond onderworpen worden aan de controle van de overheid. Een gemeentelijke planningsbeslissing kan op die manier ingrijpende gevolgen hebben voor het vermogen van
grondbezitters: kijk naar "..,. de boer in Sussex die wakker werd en ontdekte dat
zijn bescheiden boerenbedrijf ter waarde van 8500 pond, dat hij altijd liefdevol
en tevreden had beheerd, door een beslissing van de gemeente was geworden tot
een bouwperceel met een waarde van 2.5 miljoen pond ....." (The Guardian
Newspaper,l7 okt 1973, die dit verslag de kop gaf "Faites vos jeux"!)
Ter verduidelijking van de begripsvorming willen wij nog op het volgende wijzen.
De waarde van een stuk grond zonder vergunning tot bestemmingswijziging wordt
gevonnd door de waarde in het huidige gebruik, oftewel de gebruikswaarde. De
waarde met vergunning heet de volle marktwaarde. Het verschil tussen beide heet
de ontwikkelingswaarde. Dit verschil - ook de ontwikkelingswinst genoemd - vormt
bij betterment III het "geschenk van de overheid", een voor de eigenaar positief
"extern effect". Daarbij rijst dan alweer in de politieke discussie het rechtvaardigheidsprobleem, met als kernvraag of het toelaatbaar is dat sommige grondeigenaren
zonder tegenprestatie grote winsten kunnen incasseren. Een actueel voorbeeld
hiervan vormt niet het afgeven van bouwvergunningen, maar van melkquota:
onderzoek heeft berekend dat landbouwgrond met melkquotum aanzienlijk duurder
is geworden dan landbouwgrond zonder quotum (Tweede Kamer 1987, nr.20200).
Een tweede probleem bij deze vorm van betterment is het risico van voorinformatie. Zonder meer is duidelijk dat ambtenaren en bestuurders van ruimtelijke
planningscommissies in de verleiding kunnen komen door in te gaan op aanlokkelijke aanbiedingen van grondbezitters, die belang hebben bij het afgeven van deze
of gene vergunning. Het is zeker geen toeval dat in de jaren zeventig in Engeland
de meeste gevallen van omkoping en corruptie zich op gemeentelijk niveau voordeden en met name op het gebied van gronduitgifte en het verlenen van bouwvergunningen.
Een derde probleem is dat gunstige voorwaarden worden geschapen voor speculatie
en andere storingen in het aanbod van grond. De ervaring in Engeland (waar het
omzetten van landbouwgrond in bouwgrond omvangrijk betterment III doet
ontstaan - zie Kruijt en Needham 1980, hoofdstuk 6) laat de gevolgen hiervan
zien: de ruimtelijke ontwikkeling wordt grotendeels gestuurd door grondontwikkelaars op jacht naar betterment 111, niet door de ruimtelijke planning van de
overheid.
Worsenment
Overeenkomstig de drie soorten betterment zijn er drie soorten worsenment, die op
hun beurt aanleiding geven tot theoretische en politieke vraagstukken. Niemand,
bij voorbeeld, heeft last van de externe effecten van betterment IIb. Het omgekeerde echter (bijvoorbeeld een melkfabriek in een rustige woonwijk gevestigd) kan
tot gevolg hebben dat de waarde van de omringende woningen daalt (een voorbeeld van worsement IIb). De wens dit soort negatieve effecten te voorkomen is
juist een van de grondslagen van het huidige systeem van ruimteEjke ordening,
oftewel "to provide a neighbourhood protection service" (zie ook paragraaf 1.5).
Ook worsenment volgens categorie IIa heeft tot wetgeving geleid. Dit betreft
waardevermindering als gevolg van publieke werken, zoals het aanleggen van een
nieuwe verkeersweg, die verkeersoverlast kan bezorgen etc. In de planologische
praktijk wordt hierin ten dele voorzien door middel van de mogelijkheid planschadeclaims in te dienen (De Graaf, 1983, paragraaf 3.10). Feitelijk blijkt in die
praktijk dat toch een groot deel van de (ook moeilijk exact te bepalen) negatieve
exteme effecten ten laste van de particuliere eigenaren komen. Dit ondanks het
politieke beginsel dat worsement IIa moet worden vergoed.
Het verschijnsel "worsenment III" is gemakkelijker te omschrijven dan op te
lossen. Het kan als volgt worden omschreven: iemand bezit een perceel met een
bepadde gebruikswaarde (= de waarde van het bestaande gebruik). Indien de
grondeigenaar erin slaagt de bestemming en/of het gebruik te veranderen, verandert
de volle marktwaarde in positieve zin (b.v. landbouwgrond wordt omgezet in grond
met een woningbouw- of kantorenbouwbestemming). Een dergelijke omzetting van
bestemming behoeft overheidstoestemming. Het weigeren van de desbetreffende
toestemming impliceert het ontnemen van de mogelijkheid de "ontwikkelingswinst"
te incasseren. De vraag rijst vervolgens of de overheid in zo'n geval het gederfde
inkomen moet vergoeden. In Groot Brittanië dacht men vroeger van wel (onder de
1929 Local Government Act.) en voor een aantal jaren vereiste de wetgeving zo'n
vergoeding. Het gevolg liet zich gemakkelijk voorspellen. Plaatselijke overheden
gingen zeer spaarzaam om met hun bevoegdheid ruimtelijke plannen vast te stellen
om het indienen van claims te vermijden (Cullingworth, 1976, p.20). Gezien deze
ervaring is het zorgwekkend dat tegenwoordig in Nederland politici aan de invoering van schadeloosstelling voor worsenment III denken (zie Te Veldhuis, 1988).
De negatieve gevolgen van worsenment I (waardevermindering als gevolg van
economische achteruitgang) leveren de minste discussie op. Diegenen die hieronder
lijden hebben eenvoudigweg pech gehad. De effecten van betterment en worsenment blijven, ook in Nederland, volop in de politieke belangstelling staan. In het
licht van de enorme consequenties die deze hebben op de prijsvorming van grond
is dit niet verwonderlijk.
HOOFDSTUK 3
DE PRIJSVORMING VAN ONROEREND GOED
3.1
De prijs van grond en (ander) onroerend goed
In het vorige hoofdstuk is een theorie over de prijsvorming van grond uiteengezet,
waarbij met de term "grond" wordt bedoeld "kale grond" of "grond sec", in de zin
van oppervlakte plus natuurlijke hoedanigheden (lokatie, bodemgesteldheid, enz).
Het begrip "grond" valt echter ook binnen het brede begrip "onroerend goed". De
prijsvorming daarvan vormt het onderwerp van dit hoofdstuk en met name de
vraag hoe er een relatie te leggen is tussen de prijsvorming van grond en de
prijsvorming van (ander) onroerend goed.
Om te beginnen maken we gebruik van het begrip "investeringen in en op de
grond". In dit verband wordt onroerend goed gezien als kale grond al dan niet
waarin en waarop kapitaal-investeringen in meer of mindere mate hebben plaatsgevonden (in het engels: "land with or without improvements"). Aldus is, naar
oplopende investeringen, een reeks op te stellen, dat binnen het begrip onroerend
goed blijft:
- de kale grond, waaraan niets is gedaan
- landbouwgrond, met bodemverbetering, afwatering, enz
- bouwgrond, de grond is bouwrijp gemaakt
- bebouwd onroerend goed, op de grond is een opstal neergezet
c.q.
infrastuctuur, grond waarop of waarin een weg, een pijpleiding enz is aangelegd.
In hoofdstuk 2 is er reeds op gewezen dat de marktprijs van 'grond sec' niet aan
zijn productiekosten kan worden ontleend. De marktprijs van bebouwd onroerend
goed kan logischerwijs evenmin direct aan zijn productiekosten worden ontleend.
De kosten van de zogenaamde "improvements" kunnen uiteraard wel berekend
worden, maar bij de vaststelling van de marktprijs van het totale onroerend goed
stuit men opnieuw op een onbekende grootheid: de prijs van grond.
Eigenlijk is de aanwijzing om dit puzzeltje op te lossen al in paragraaf 2.1
aangegeven. Daarin wordt gesteld dat de prijs van grond ontleend wordt aan de
prijs van datgene dat daarop wordt geproduceerd. Met betrekking tot bebouwd
onroerend goed is datgene wat op de grond wordt geproduceerd het onroerend
goed zelf. Uitgangspunt is derhalve de prjjsvorming van onroerend goed. Deze
prijs wordt niet samengesteld uit de prijs van grond plus de prijs van het gebouwde daarop, maar komt tot stand op de markt voor onroerend goed, in de interactie
tussen vraag en aanbod. Of, zoals Morley het formuleert, "It is important to
remember that in a market economy where the supply of new buildings is a smal1
percentage of the stock of existing buildings, the value of land is determined by
what can be developed on that land and the value and costs of that development.
Furthermore, the value of that development is not directly related to its costs of
production but is created by interplay of market forces - namely the supply and
demand of similar properties which determine market prices" (Morley, 1982, p.3).
Het verschil met de prijsvorming bij andere goederen en diensten ligt hierin, dat
de prijselasticiteit van onroerend goed gering is vanwege "de schaarste" van grond,
waardoor het onroerend goed met de vereiste hoedanigheden niet zomaar kan
worden geproduceerd.
Met andere woorden: onroerend goed is een samengesteld goed, bestaande uit twee
componenten, te weten: grond + bouwwerk,
waarbij:
- de prijs van het onroerend goed wordt bepaald door interactie tussen vraag en
aanbod op de markt
- de prijs van het bouwwerk door de productiekosten wordt bepaald, nadat met
slijtage en veroudering rekening Is gehouden of nadat op een boekhoudkundige
manier een afschrijving is toegepast
- de prijs van grond vervolgens automatisch een sluitpost, een residu is.
Onder bouwwerk wordt hier verstaan: elk object dat op de plaats waar het in het
eindstadium van het produktieproces is vervaardigd, ook wordt gebruikt. Het begrip
omvat niet alleen gebouwen, maar ook infrastrukturele bouwwerken.
Men ziet dat hierbij in beginsel een uiteenzetting is gegeven van de theorie over
de residuele waarde van grond. Deze theorie is uiteindelijk terug te voeren tot de
grondrentetheorie van Ricardo en vormt nog steeds de grondslag voor de waardering van grond.
Bij het voorgaande moet de kanttekening worden gemaakt, dat de prijs van het
opstal niet altijd door productiekosten en veroudering wordt bepaald. Dat is
namelijk slechts het geval wanneer het bouwwerk gemakkelijk kan worden vervangen. In het algemeen is dat geen probleem, men kan een bouwwerk vervangen
tegen productiekosten. Maar in bijzondere gevallen kan het wel een probleem zijn,
bijvoorbeeld bij een monument. De prijsvorming van grond is bijzonder, omdat
grond niet zomaar kan worden vervangen. De prijsvorming is normaal gesproken
te verklaren uit de prijsvorming van onroerend goed, ervan uitgaande dat investeringen in en op grond wel te vervangen zijn. Slechts in het geval (zoals bij een
monument) dat de laatste aanname niet geldt, kan bovenstaande theorie niet worden
toegepast. In dat geval ligt de schaarste niet alleen bij de grond maar wordt deze,
als het ware verdeeld tussen de grond en de investeringen in bouwwerken daarop.
In de rest van dit hoofdstuk wordt ervan uitgegaan dat bouwwerken zonder problemen kunnen worden vervangen. In een eenvoudig geval is hierbij voldoende
informatie gegeven om de waarde van de grond te bepalen. Die waarde is immers
gelijk aan de waarde van het onroerend goed minus de waarde van de investeringen daarop en daarin. Alleen wanneer de investeringen nieuw zijn, wordt de
waarde daarvan op de bouwmarkt bepaald. Dit wordt in de volgende paragraaf
uiteengezet. Ten aanzien van oudbouw is de waardebepaling aanzienlijk ingewik-
kelder: die wordt behandeld in een bedrijfseconomische paragraaf, met financiële
formules en cijfervoorbeelden, waarbij achtereenvolgens de waardebepaling van
onbebouwde grond, van bebouwde grond (nieuwbouw), van bebouwde grond (oudbouw) en tenslotte van erfpachtsrechten wordt behandeld. In de op een na laatste
paragraaf wordt summier op de prijsontwikkeling van onroerend goed ingegaan,
dit om inzicht te geven in de variabelen die in de bedrijfseconomische modellen
staan. In de laatste paragraaf wordt tenslotte iets gezegd over de dagelijkse praktijk
van het taxeren van onroerend goed.
Dit hoofdstuk beoogt een theoretische behandeling weer te geven. Het behandelt
hier derhalve niet specifiek de nederlandse omstandigheden. In de bijlagen 3.1 en
3.2 komt specifiek de nederlandse situatie aan de orde, respectievelijk, over het
begrip "waarde" in de nederlandse taxatieleer en de stijging van prijzen van
bouwgrond in Nederland.
3.2
De prijsvorming van bebouwd onroerend goed
Bij de theoretische behandeling van de prijsvorming van bebouwd onroerend goed
wordt uitgegaan van het totaalprodukt: het gebouw met inbegrip van de grond. De
theoretische basis hiervoor wordt gevonden in de prijstheorie. De werking van het
marktprincipe is echter in hoge mate afhankelijk van de marktomstandigheden
waaronder de prijsvorming zich afspeelt. Dne aspecten1 hiervan zijn belangrijk.
1. Het eerste aspect vloeit voort uit de lage prijselasticiteit van het aanbod.
- De prijselasticiteit van het aanbod van bouwgrond is gering (zie paragraaf 2.5).
Voor een bepaalde bestemming moet bouwgrond ten koste van een andere
bestemming worden verstrekt.
- De relatief lange productietijd van nieuwe gebouwen veroorzaakt dat het aanbod
op de korte termijn als een gegeven beschouwd kan worden. Jaarlijks kan
slechts een enkel percentage aan de bestaande voorraad worden toegevoegd.
- Functieveranderingen binnen de voorraad kunnen het aanbod en daarmee de
prijselasticiteit in de ene functie doen verruimen en in de andere verminderen.
Functieveranderingen kosten echter tijd, geld en vaak een vergunning.
De geringe elasticiteit van het aanbod gekoppeld aan de omstandigheid dat de
onroerend-goedmarkt een voorraadmarkt is (het merendeel van het aanbod komt
uit bestaand onroerend-goed) leidt ertoe dat de prijsvorming op de tweedehands
markt in nauwe relatie staat tot de eerstehands markt. Voor de vrager zijn nieuwen oudbouw nauw verwante substituten. Een eventuele voorkeur voor nieuwbouw
zou in een prijsverschil tot uiting kunnen komen, maar een te groot prijsverschil
kan niet snel tot een vergroot aanbod van nieuwbouw leiden. In plaats ervan
verplaatst de vraag zich van nieuwbouw naar oudbouw. Weliswaar kan men een
minimale aanbodprijs voor nieuwbouw bepalen (gelijk aan de bouwprijs verrneerderd met de transfer-earnings van de grond). Maar voor het overige zijn de prijzen
van nieuwbouw in belangrijke mate verbonden aan de prijsvorming op de oudbouwmarkt.
Dit zijn marktomstandigheden, waaronder volgens Morley de residuele waardetheorie (voor de grondprijs) van toepassing is2.
2. Het tweede, voor de prijsvorming van onroerend goed, belangrijke aspect is dat
gebouwen zeer functie-specifiek zijn. Dit leidt ertoe dat de prijsvorming per functie
of sector gescheiden plaatsvindt. Meestal wordt dan ook gesproken van aparte
markten, zoals een kantorenmarkt, een bedrijventerreinenmarkt, een woningmarkt
etc.
3. Het derde aspect behelst het gegeven dat onroerend goed immobiel is. Dit heeft
tot gevolg dat de prijsvorming van onroerend goed ruimtelijk gescheiden plaatsvindt. Met andere woorden, binnen de functionele deelmarkten kunnen ook nog
niirratelijke marktsegmenten onderscheiden worden, waarbinnen de prijsvo
relatief zelfstmdig plaatsvindt.
Het gevolg van deze drie aspecten, welke in hoge mate de marktomstandigheden
bepalen, is dat de prijsvorming van onroerend goed moet worden bekeken per
geografisch gebied, per sector en vanuit het prijsniveau van het bestaande onroerend goed. Dit laatste kan uitgedrukt worden in huur-, danwel koopprijzen.
Logischerwijze zit er een verband tussen beide, immers:
- de eigenaar van een huurpand moet de vermogenswaarde van zijn onroerend
goed kunnen berekenen
- een eventuele koper van een huurpand wil weten tot welk investeringsbedrag
hij maximaal kan gaan betalen
- een eventuele ontwikkelaar van een te verhuren object wil geen hogere
stichtingskosten betalen dan de vermogenswaarde van het te ontwikkelen
onroerend goed.
Het verband tussen huurprijs en vermogenswaarde (onder bepaalde omstandigheden
gelijk aan de verkoopprijs) is op twee manieren uit te leggen.
1. De meest eenvoudige wijze is door middel van een vergelijking met het
beleggen in papiergoed (obligaties, aandelen etc.). De opbrengsten van deze laatste
is te vergelijken met de huuropbrengst van het onroerend goed. Vanwege het feit
dat het beleggers vrij staat te kiezen tussen het beleggen in onroerend goed,
danwel in bijvoorbeeld aandelen, moeten de opbrengsten van (geëxploiteerd)
onroerend goed en - in dit geval - aandelen min of meer gelijk zijn. Met andere
woorden, voor beide soorten beleggingsobjecten moet het verband tussen vermogenswaarde en opbrengsten (afgezien van het verschil in risico) in beginsel
hetzelfde zijn.
De meest simpele wijze om dit verband uit te drukken is de volgende: de
vermogenswaarde is gelijk aan de verdisconteerde waarde van de stroom opbrengsten. Binnen de wereld van beleggers wordt dit berekend met gebruik van het
concept yield (= rendementjintemal rate of return). Van beleggingen wordt een
yield vereist die niet veel kan afwijken van de heersende rentevoet, ook niet van
de yield bij alternatieve beleggingsobjecten. Als de vereiste yield x% bedraagt dan
verkrijgt het beleggingsobject een dusdanige vermogenswaarde (X), dat de
opbrengsten (p per jaar) een x% yield daarop geven. Ofwel, X = p/x. Bijvoorbeeld, van een verhuurd kantoorgebouw wordt een yield van (zeg) 8% vereist: de
jaarhuur gedeeld door 8% geeft de vermogenswaarde van dat kantoorgebouw weer.
Toch is de praktijk aanzienlijk ingewikkelder om (tenminste) drie redenen. Ten
eerste moet er rekening gehouden worden met de verwachting dat de huurprijs
zal stijgen of dalen. Ten tweede, het onroerend goed gaat niet oneindig mee en
ten derde, na afschrijving heeft het onroerend goed een vermogenswaarde (al was
het alleen vanwege het perceel) die hoger zou
en komen te liggen dan in het
begin. In de praktijk wordt vaak hiermee rekening gehouden door de vereiste yield
overeenkomstig aan te passen. Een verwachte stijging in de huurprijs wordt
verdisconteerd door een lagere yield te berekenen (betekent een hogere vemogenswaardej: een k p e r h e levensduur door een hogere yield: een flinke restwaarde door een lagere yield ( h b r o s e and Cslenu~,1975),
2. De tweede manier om het verband tussen huurprijs en marktwaarde te leggen
gaat ult van het volgende: "Value is defined as the present worth of rights to
future benefits arising from ownership" (Jaffe en Sirmans, 1989, p.5). Hoe eenvoudig dit citaat ook moge lijken, de operationalisering ervan is geenszins simpel. Dit
zal blijken uit de volgende paragraaf, waarin de beide manieren om verband te
leggen tussen huurprijs en marktwaarde, zullen worden behandeld. Hierbij wordt
de tweede beschouwd als een meer algemene varriant van de eerste.
Inzake het prijsvormingsproces op de markt voor onroerend goed moet bedacht
worden dat er tevens altijd sprake is van een bodemgrens. Indien de prijs op de
markt zakt tot iets beneden de prijs van de nieuwbouwkosten, vermeerderd met de
transfer earnings van de grond, dan zullen de bouwactiviteiten stil komen te liggen.
Als de prijs nog verder zakt en beneden de transfer eamings van de grond minus
de sloopkosten geraakt, dan zal tot sloop worden overgegaan.
3.3
De waardebepaling van onroerend goed
3.3.1 Waardebepaling onbebouwde grond
De waarde van grond (in jaar 0) op de vrije markt (=P,) is volgens de economische theorie over de waarde van een kapitaalgoed of beleggingsobject gelijk aan:
de contante waarde (P',) van de toekomstige netto jaaropbrengsten plus de
contante waarde (P",) van de restwaarde na afloop van de exploitatieperiode.
Eerst worden de toekomstige jaaropbrengsten behandeld. Deze kunnen worden
bepaald door sommering van de contante waarden van alle netto toekomstige
opbrengsten (O,), rekening houdend met de rentevoet of disconteringsvoet (r),
ofwel:
n
P',=
Ot
C
t=l
(1
+
---- (1)
r)t
waarin:
0, = verwachte netto opbrengsten per jaar in periode t.....n op grond van de
huidige (t=O) verwachtingen
- r = het vereiste rendement over de investering in grond gedurende de periode
t.....n. Dit rendement wordt uitgedrukt in "perunen" (0.01 peruun = 1 percent).
-
Een probleem hierbij is het vraagstuk van de geldontwaarding. Er zijn twee
manieren om hiermee om te gaan, te weten nominaal of reëel. Indien gekozen
wordt voor het nominale uitgangspunt, dan wordt er gewerkt met de feitelijke
bedragen van de te verwachten kosten en opbrengsten. In dit geval wordt gekozen
voor de feitelijke (nominale) disconteringsvoet. Ingeval er gekozen wordt voor de
reële werkwijze, dan wordt er geen rekening gehouden met de effecten van inflatie
op de te verwachten kosten en opbrengsten. In dat geval wordt er gekozen voor
de reële disconteringsvoet, dat w2 zeggen, gevrijwaard van de invloed van de
inflatie. Deze kan als volgt worden berekend:
waarin:
- r, = reële disconteringsvoet (in perunen)
- r, = nominale disconteringsvoet (in perunen)
- i = inflatiepercentage (in perunen).
Indien de netto opbrengsten per jaar gelijk blijven (bijvoorbeeld een huurovereenkomst, waarbij de huur over de hele periode t=O tot t=n gelijk blijft) dan kan in
plaats van de vergelijking (1) ook worden geschreven:
P',
=
o *
n
C
t=l
1
----
(2)
(l+r,)t
waarin:
- O = de jaarlijkse vaste opbrengst.
n
De term
1
C
t=l
(1trJt
stelt de vermenigvuldigings- of kapitalisatiefactor voor, waarmee de vaste jaarlijkse
netto opbrengst (0)kan worden gekapitaliseerd.
In de hieronderstaande tabel is voor een aantal disconteringsvoeten
aangegeven welke waarde deze kapitalisatiefactor (K,) heeft afhankelijk van de exploitatieperiode.
n
Waarde van de kapitalisatiefactor K,
=
1
C
t=l
(l+rk)t
gerelateerd aan de exploitatieperiode in jaren:
nominale disconteringsvoet (in perunen)
rk=O.05
rk=O.O6
r,=0.07
jaren
7,72
7,36
1O
2O
12/46
11/47
3O
15,37
13,76
4O
17/16
15,05
5O
18,26
15/76
18,93
16/16
60
100
19,85
16,62
M
20,OO
16'66
Aanvankelijk neemt deze vermenigvuldigingsfactor sterk in waarde
toe, om daarna geleidelijk aan een asymptotische waarde te benaderen, gelijk aan de 100 gedeeld door de disconteringsvoet. (Bij een
disconteringsvoet van 5% is deze uiterste waarde derhalve gelijk
aan 100/5=20).
Voor de berekening van de contante waarde van de grondopbrengsten dient in
principe te worden uitgegaan van een oneindige exploitatieperiode. Dit vormt een
reëel uitgangspunt, omdat grond (in de zin van oppervlakte) behoudens uitzonderingen niet aan slijtage onderhevig is en derhalve een onbeperkte levensduur bezit.
De contante waarde van de (gelijkblijvende) jaaropbrengsten kan in dat geval als
volgt worden weergegeven:
cijfervoorbeeld:
Stel de jaarlijkse opbrengst bedraagt 1800 gld, terwijl de normale
disconteringsvoet 7% bedraagt, dan bedraagt de contante waarde van
de (gelijkblijvendveronderstelde) toekomstige opbrengsten voor een
periode t=w jaren:
Indien derhalve een bedrag van fl 25.714,- in een stuk grond wordt
geïnvesteerd, zal dit derhalve min of meer gelijkwaardig moeten
zijn aan een bedrag dat in vastrentende waarden wordt belegd met
een rendement van 7%.
Men ziet hier de overeenkomsten met de beleggingsmethode voor het leggen van
het verband tussen huurprijs en vermogenswaarde.
Tot dusver het contant maken van de toekomstige jaaropbrengsten (P',): nu de
restwaarde. Als de restwaarde na afloop van de exploitatieperiode (=n jaar) G,
bedraagt, dan bedraagt de contante waarde ervan:
Dan is de waarde van de grond:
P,
=
P',
t P",
oftewel
Grond, in tegenstelling tot andere kapitaalgoederen en beleggingsobjecten slijt niet.
Daarom heeft grond - in principe - een oneindige exploitatieperiode. Dat wil
zeggen: n = m. In dat geval:
De oneindige periode t=O tot t=- kan echter in twee delen worden verdeeld: t=O
tot t=n; t=n+l tot t=.. Een plausibele reden hiervoor kan zijn dat, bijvoorbeeld,
de jaarlijkse opbrengsten voor de eerste n jaar goed te voorspellen zijn (bijvoorbeeld in het geval dat op de grond een gebouw staat met een verwachte levensduur van n jaar) en daarna niet meer. In dat geval kan het nuttig zijn de contante
waarde van toekomstige jaaropbrengsten in de periode t=n+l tot t=m niet alszodanig te proberen te berekenen (te veel onzekerheid), maar uit te drukken als de
contante waarde van de restwaarde van de grond in jaar n (wat theoretisch
hetzelfde moet bedragen). In dat geval kan gebruik gemaakt worden van bovenstaande vergelijking (4).
Indien de waarde van de grond in jaar n dezelfde is als in jaar O en indien de
jaaropbrengsten gelijk blijven, dan wordt die vergelijking:
waarin:
- G, = de initiële vermogenswaarde van de grond = P,
ci jfervoorbeeld:
Stel de jaarlijkse opbrengst bedraagt 1800 gld, dan bedraagt bij
een nominale disconteringsvoet van 7% bij n=10
P, = 2 5 . 7 0 0 gld.
Men ziet dat de op deze wijze berekende contante waarde van de grond komt tot
hetzelfde resultaat als met gebruikmaking van vergelijking (3) wordt verkregen,
In het bovenstaande is verondersteld dat noch de netto opbrengsten in de loop van
de tijd hoger worden, noch de grond in waarde zal stijgen. Indien verwacht wordt
dat dit wel plaatsvindt, dient men d
in de berekening rekening te houden.
Stel dat de waarde van grond stijgt met eenzelfde percentage als het prijsindexcijfer van het nationale inkomen (bijvoorbeeld onder invloed van de inflatie of door
gewijzigde schaarsteverhoudingen). In dat geval stijgt de contante waarde van de
restwaarde van de grond in jaar n. In onderstaande formule en het bijbehorende
rekenvoorbeeld is vooralsnog verondersteld dat de jaarlijkse opbrengst nominaal
hetzelfde blijft.
De vergelijking bij stijging van de restwaarde luidt:
- i = inflatiepercentage (in perunen)
cijfervoorbeeld:
Bij i = 3% geeft invulling van vergelijking (6):
P, = 3 9 . 4 8 7 gld.
De opbrengst-/investeringsverhouding O/P, ( 1 8 0 0 / 3 9 4 8 7 ) komt daarmee
lager uit dan in de situatie zonder inflatie ( 1 8 0 0 / 2 5 7 1 4 ) , dat wil
zeggen dat de laatste situatie een hoger aanvangsrendement te zien
geeft.
De term G,(l+i)" stelt de restwaarde van de grond na n jaar voor. Deze wordt
door deling met de term (l+rk)" contant gemaakt.
De term
kan ook worden weergegeven door
(l+rk)n
(l+rr)n
war, de reële disconteringsvoet voorstelt. De contante waarde van de restwaarde van de grond (G,) kan dus ook worden weergeven door
G, =
G,
Wierbi moet opgemerkt worden dat voor de discontering van Clt en voor het
bepalen van de contante waarde van G, niet dezelfde disconteringsvoet gebruikt
behoeft te worden. Wet risico ten aanzien van O, kan méér dan alleen het inflatierisico omvatten, zodat in dat geval rk(O,) > r,@,)
Indien de verwachting bestaat dat de grond méér in waarde zal stijgen (stel x%
per jaar) dan het prijsindexcijfer (stel i% per jaar) van het nationaal inkomen (i
C x), dan ondergaat de contante waarde van de grond een extra verhoging. In een
dergelijk geval kan de situatie ontstaan, waar bij een oneindige horizon, de
grondprijs in principe tot in het oneindige stijgt (Wemelsfelder, 1978, p.410).
Deze r e d e n e ~ gkan in een matrix weergegeven worden. Hierin is de kapitalisatie(l+x)"
factor K, =
voor berekening van de contante waarde van de
( 1+rkY
initiële waarde bij verwachte nominale waardestijging x en disconteringspercentage
r,, waarbij n= 10
nominale
disconteringsvoet
verwachte nominale waardestijging (x)
(in percenten)
(in percenten)
3
4
5
6
(rk)
O
1
2
2
0.82 0.91 1.00 1.10 1.21 1.34 1.47
3
0.74 0.82 0.91 1.00 1.10 1.21 1.33
4
0.68 0.75 0.82 0.91 1.00 1.10 1.21
5
0.61 0.68 0.75 0.83 0.91 1.00 1.10
6
0.56 0.62 0.68 0.75 0.83 0.91 1.00
7
0.51 0.56 0.62 0.68 0.75 0.83 0.91
8
0.46 0.51 0.56 0.62 0.69 0.75 0.83
9
0.42 0.47 0.51 0.57 0.63 0.69 0.75
7
1.61
1.47
1.33
1.21
1.10
1.00
0.91
0.83
8
1.77
1.61
1.47
1.33
1.21
1.10
1.00
0.91
9
1.94
1.77
1.61
1.47
1.33
1.21
1.10
1.00
Interessant is vooral de constellatie waarbij x>r,. Met elk procent
verschil neemt de kapitalisatiewaarde toe met resp. 10%, 21%, 34%
enz.
In de bovenstaande tabel is uitgegaan van een periode n=10 jaar.
Naarmate het waardestijgingspercentage groter is en de tijdsduur
langer, zal de toekomstige restwaarde hoger zijn. Indien wordt
aangenomen dat een stijging van de grondwaarde met 8% per jaar
plaatsvindt, dan wordt de kapitalisatiefactor voor verschillende
tijdsperioden als volgt:
nominale
disc.voet
kapitalisatiefactor bij x
n=10
n=50
n=10 0
=
8%
cijfervoorbeeld:
Voor een stuk grond dat jaarlijks 1800 gld opbrengt bedraagt bij
rk=7% G, = 25.714 gld. Bij een veronderstelde nominale waardestijging over 100 jaar van 8% per jaar zal bij een nominale disconteringsvoet van 4% de aankoopwaarde 48.56*25.714 = 1.248.671 gld.
bedragen.
Hoe zal nu de berekening uitpakken, indien de jaarlijkse opbrengsten niet gelijk
blijven (deze nemen bijvoorbeeld met x% per jaar toe). In dat geval zal de
formule voor de contante waardeberekening van de toekomstige opbrengsten en de
restwaarde (voorlopig wordt verondersteld dat de grondwaarde niet stijgt) er als
volgt uitzien:
waarin:
- 0, = nominale netto opbrengst op t=O
- r, = nominale disconteringsvoet
- G, = P,
Vergelijking (7) is in nominale termen uitgedrukt. Deze kan echter ook in reële
termen worden vervat. In dat geval luidt de vergelijking:
waarin:
- 0,= reële netto opbrengst op t=O
- r, = reële disconteringsvoet
cijfervoorbeeld:
Bij een opbrengst in het eerste jaar van 1800 zal voor i=3% en de
opbrengsten jaarlijks geïndexeerd voor de inflatie, r,=7% en n=lO
de berekening als volgt zijn:
p, =
14.598 t 0,5083Po
=
27.689 gld
In het geval de opbrengsten van de grond geïndexeerd zijn en er tevens een reële
waardevermeerdering op de grond is te verwachten (=x,) zal de formule voor de
waardebepaling er als volgt uitzien:
waarin:
- G, = P,
cijfervoorbeeld:
voor 0, = 1800 gld bij t=O, i=3%, x=O%, r,=7%, n=10
P,
=
45.619 gld.
3.3.2
Waardebepaling bebouwde grond (nieuwbouw)
Zoals in de vorige paragraaf werd aangegeven kan de contante waardebepaling van
grond geschat worden door het sommeren van de contante waarden van de
toekomstige netto opbrengsten vermeerderd met de contante waarde van de
restwaarde. Dezelfde berekeningswijze kan ook worden toegepast voor de waardebepaling van de combinatie; grond èn gebouwen. Het enige dat dan te doen staat
is het in de vergelijking opnemen van de afzonderlijke restwaarde van de grond
&n van de opstal (gebouw), aldus:
waarin:
-
0, = netto reële opbrengst grond en gebouw in jaar t
= exploitatieduur in jaren
= l .......n
= reële disconteringsvoet
= nominale disconteringsvoet
- x, = verwachte reële waardestijging van de grond
- y = verwachte nominale waardestijging van de bouwkosten
- z = afschrijvingspercentage gebouw
- $;, = initiële vermogenswaarde van de grond
- Ge,= initiële vermogenswaarde van het gebouw
n
t
r,
- r,
-
h de vergelukhg (10) wordt de waarde van het totale onroerend goed berekend
m de hand van de sornniering van de contante waarden van de tmkomstige
netto-opbrengsten, vermeerderd met de contante restwaarde van de g o n d en van
het bouwwerk. In de vergelijking zijn drie onbekenden opgenomen, te weten de
te verklaren variabele P,, zijnde de totale vemogenswaarde van het onroerend
goed, de initiële vemogenswaarde van de grond G, en de initiële vermogenswaarde van het bouwwerk, Ge,. Van deze variabelen is het volgende bekend:
P, = G,
+
Ge,
------ (11)
Immers de waarde van het totale onroerend goed P op het tijdstip t=o wordt
gevormd door de sommering van de waarde van de grond én van het bouwwerk
op datzelfde tijdstip. Dit impliceert dat voor de bepaling van de juiste vermogenswaarde tegelijk voldaan moet worden aan vergelijking (10) èn aan vergelijking
(1 1).
Achtereenvolgens zal een tweetal methoden worden behandeld om de waarde van
het onroerend goed vast te stellen.
Bij de initiële investeringsmethode wordt uitgegaan van de feitelijke initiële
investering in grond en gebouw (initia1 cost method). Deze methode wordt in de
praktijk het meest toegepast en in de literatuur over 'valuation of real estate' vaak
besproken. (VVeisz en Van Wettum, 1988, p.68) Uitgangspunt is dat berekend moet
worden welk rendement de feitelijke investeringen opleveren. Hoe lager de initiële
investeringen zijn des te hoger de rendementswaarde is. Gewoonlijk wordt deze
methode gebruikt ter toetsing van de taxatiewaarde.
rekenvoorbeeld
S t e l O,, = f 9 . 0 0 0 , G,=f 2 0 . 0 0 0 Ge, = f 8 0 . 0 0 0 . V o o r t s z i j n g e g e v e n
r , = 0 . 0 3 9 , x,=O, y = 0 . 0 3 , z = 0 . 0 3 , r , = 0 . 0 7 e n n = 1 0
dan geeft invulling van vergelijking (10) de volgende uitkomst:
P,
=
127.390 gld
Het nadeel van deze methode is dat de berekende waarde van het onroerend goed
is gebaseerd op de feitelijk verrichtte investeringen. Deze methode weerspiegelt
niet in alle gevallen de 'intrinsieke' vermogenswaarde op basis van toekomstige
opbrengsten en verwachte restwaarden. Dit is met name belangrijk bij de waardebepaling van de grondcomponent: de werke%k betaalde prijs is vaak lager dan de
intrinsieke waarde ervan. De oorzaak van het feit dat de gehanteerde methode nlet
leidt tot een intrinsieke waardering is dat aan vergelijking (11)
niet is voldaan.
Immers de berekende vermogenswaarde
in het
rekenvoorbeeld
f1.127.390 is niet gelijk aan de som van de initiële investeringen
(zijnde f 100.000)
Derhalve moet gezocht worden naar een oplossing waarbij tegelijk aan vergelijking
(10) en (11) voldaan wordt. Deze oplossing wordt verkregen indien wordt uitgegaan van de volgende vergelijking(l2):
n
P,
=
G, t Ge,
=
C
t=l
ort
-
+
(ltrr)t
G, (l+x,)"
(l+rr)"
+
Ge, (l+y-z)"
----- (12)
(1+rrln
Deze vergelijking is oplosbaar indien één van de te verklaren variabelen bekend
zou zijn. In feite is dat de variabele Ge, omdat, in tegenstelling tot de factor
grond, de initiële vermogenswaarde van een gebouw niet hoger kan zijn dan de
initiële investeringen c.q. de bouwkosten van het gebouw. De extra opbrengsten
die bij een relatief gunstige opbrengst/kosten verhouding worden verkregen kunnen
aan de locatie worden toegeschreven. Deze locatiepremie komt in een verhoogde
vermogenswaarde van de grond tot uitdrukking.
Het hier omschreven principe geeft de residuele waardebenadering weer, waarbij
de ruilvoet tussen grond en gebouw wordt gebaseerd op de verhouding tussen de
residuele grondwaarde en de bouwkosten. De residuele waarde is het maximumbedrag dat de producent aan de grond zal willen besteden, afhankelijk van de
opbrengsten die jaarlijks met de daarop uitgeoefende functies worden verkregen.
De residuele waarde kan worden bepaald door de toekomstige (netto) opbrengsten
van grond en gebouw te kapitaliseren en daarop de feitelijke initiële investering
in het gebouw (i.c. de bouwkosten) in mindering te brengen. Deze methode is het
meest in overeenstemming met de Massieke Ricardiaanse opvatting dat de waarde
van de grond slechts af te leiden valt uit de opbrengsten van de op de grond
geplaatste bouwwerken, minus de aan de plaatsing verbonden bouwinvesteringen
(zie hoofdstuk 2).
Ter illustratie zal de (residuele) vermogenswaarde van de grond aan
de hand van vergelijking ( 1 2 ) worden berekend volgens de gegevens
en aannamen in het rekenvoorbeeld.
ofwel :
0,32
G, = 7 2 . 9 9 0
+
40.800
- 80.000
=
33.789
waaruit volgt:
G, = 1 0 5 . 5 9 5
gld
De totale vermogenswaarde van het onroerend goed wordt derhalve:
P,= G, + Ge, = 1 0 5 . 5 9 5 + 8 0 . 0 0 0 = f 1 8 5 . 5 9 5 ofwel 46% hoger dan bij
de berekening volgens de feitelijke investeringen in de grond.
Een vergelijking tussen de initiële investeringsmethode (1.1.) en
de residuele waardemethode (R.W.) laat het volgende zien:
Methode 1.1.
G,
20.000
Ge, 8 0 . 0 0 0
p,
127.390
R.W.
105.595
80.000
185.595
2 i n % 1
5.28
1.00
1.46
De methode, gebaseerd op de residuele waardebepaling, verdient aldus om
theoretische redenen de voorkeur boven de waardebepaling van grond en gebouw
op basis van de initiële investeringen. De initiële investeringsmethode leidt,
wanneer de initiële investering in de grond historisch bepaald wordt en dus niet
door middel van residuele waarde, tot een onderschatting van de feitelijke vermogenswaarde van het object. Met name geldt dit, als er sprake is van een relatief
hoog aanvangsrendement van de initiële investeringen. Deze methode vormt tevens
een verklaring voor de paradox dat gunstige beleggingsobjecten zich kenmerken
door een laag aanvangsrendement. Immers de beleggers kunnen in eerste instantie
genoegen nemen met een lager aanvangsrendement in verband met later te
verwachten huur- en grondprijsstijgingen.
3.3.3
Waardebepaling bebouwde grond (oudbouw)
In de vorige paragraaf werd uitgegaan van de situatie dat de grond nog bebouwd
moest worden. In dat geval kan de residuele waardemethode voor de berekening
van de initiële vermogenswaaide van de grond worden toegepast, omdat de aktuele
bouwkosten (= initiële vermogenswaarde) van het gebouw bekend zijn. Moeilijker
wordt dit wanneer de opstal reeds een belangrijk deel van de bestaanscyclus heeft
doorlopen en inmiddels eigensdomswisselingen heeft ondergaan waardoor initiële
kosten niet meer bekend zijn of al afgeschreven zijn. Ook kan het voorkomen dat
de initiële kosten door een voortschrijdende inflatie geen betekenis meer hebben.
Toch kan ook hier de hierboven behandelde residuele waarderingsmethode worden
toegepast.
imde w w d e van de gond In bebouwde staat wordt bepaald door hetzelfde
principe als bij onbebouwde grond, te weten het aIterndeve waardebeginsel. De
grond in het bestaande gebruik moet namelijk zoveel opbrengen dat daarmee wordt
verhinderd dat er een andere bestemming op gelegd wordt. Immers, indien de
waarde van het onroerend goed, verminderd met de sloogkosten, minder bedraagt
dan de waarde van de grond met een andere bestemming, dan kan tot sloop
worden overgegaan. Het gevolg hiervan is dan ook dat de economische levensduur
van een gebouw bepaald wordt door de periode waarin de waarde van het totale
onroerend goed (P), vermeerderd met de sloopkosten (A) hoger is dan de vermogenswaarde van de grond in onbebouwde staat (G), ofwel:
voorbeeld
S t e l G = f 20.000 e n A = f 5000, dan mag de waarde van h e t t o t a l e
o n r o e r e n d goed ( P ) n i e t d a l e n beneden G - A = f 15.000.
Aangezien de bebouwing in de loop van de tijd aan economische en technische
slijtage onderhevig is zal de opstalwaarde steeds minder bijdragen aan de waarde
van het totale onroerend goed tot het moment waarop de waarde van het gebouw
daalt beneden het bedrag dat nodig is om het gebouw te amoveren. Het gebouw
verkrijgt dan een negatieve waarde.
Het bovenstaande impliceert dat het grondwaardeverloop aan een economische
wetmatigheid is onderworpen, welke inhoudt dat de grondwaarde, ongeacht de staat
van onderhoud van het opstal, niet negatief kan zijn zolang de alternatieve
opbrengst positief is. Het betekent voorts dat met het verstrijken van de tijd het
grondprijsaandeel stijgt ten koste van het aandeel van de opstal.
Voor de waardebepaling van de grond in bebouwde toestand kan van dezelfde
formule (12) worden uitgegaan, evenals in het geval dat de grond nog bebouwd
zou moeten worden. Een moeilijkheid is evenwel dat bij oudbouw de initiële
vermogenswaarde van het gebouw (Ge,, nu niet weergegeven kan worden door de
aktuele bouwkosten. Gezocht zal derhalve moeten worden naar andere methoden
om de aktuele vermogenswaarde van het gebouw vast te stellen.
Hiertoe kan een eerder door Kruijt gevolgde benadering worden gevolgd, te weten
die van de theoretische vermogenswaarde van een gebouw (Kruijt, 1974, p.125
e.v.). De vermogens- c.q. marktwaarde van een bestaand gebouw kan theoretisch
worden gelijkgesteld aan de contant gemaakte waarden van de nog beschikbare
huisvestingsdiensten van een gebouw.
Een eenvoudiger manier om de vermogenswaarde te berekenen is door te veronderstellen dat de huisvestingsdiensten met een gelijkblijvend percentage (=d) per jaar
dalen. In dat geval is de vermogenswaarde (=Ge,) van de opstal (oudbouw),
uitgedrukt in termen van de nieuwbouwkosten van dezelfde opstal (=G'e,) op
datzelfde tijdstip, gelijk aan:
Ge,= Ge', (l-d)"
------ (13)
waarin:
-
d = de procentuele daling van elke volgende diensteenheid, in perunen
Hoe ouder het gebouw, des te groter het verschil tussen oud- en nieuwbouwwaarde
zal zijn. Met andere woorden, eigenlijk weerspiegelt de formule de waardeverhouding tussen oudbouw en nieuwbouw. Uiteraard dient deze benadering met de
nodige omzichtigheid te worden gehanteerd. Met name omdat hier wordt geabstraheerd van mogelijke verschillen in onderhoudssituatie van de panden. Opstallen
worden verondersteld homogeen in kwaliteit te zijn en gedurende hun bestaansduur
in dezelfde mate aan slijtage onderhevig te zijn.
De theoretische vermogenswaarde van oudbouwwoningen uitgedrukt in
procenten van de nieuwbouwwaarde bij d=0.01, 0.02 en 0.03.
aantal reeds
verbruikte jaren
in jaren d=0.01
o
1o o
1O
86
2O
74
3O
64
4o
55
5O
47
4O
6O
7o
35
8O
3O
9O
26
vermogenswaarde in %
van nieuwbouwwaarde
0.02
100
82
68
55
45
36
3O
24
2O
16
0.03
100
74
54
4O
3o
22
12
12
9
6
Uit de tabel volgt dat de vermogenswaarde van een bouwwerk van
bijvoorbeeld 60 jaar oud en bij d=0.02, op rond 30% van de nieuwbouwwaarde kan worden gesteld.
Op deze manier kan de initiële vermogenswaarde van oudbouw (=Ge,) op elk
tijdstip, worden berekend. Op deze wijze kan ook vergelijking (12) bij de waardebepaling van oudbouw worden gebruikt.
een rekenvoorbeeld
Stel O = f 3000 en Ge, = 30% van de nieuwbouwwaarde ad f 80.000, dan
zal bij n=10
1O
3000
G, + 0,30* 80.000 = I;
+ 0,68* G, + 0,30* 80.000* 0,51
t=l (1.039It
0,32 G,
=
12570 ofwel G,
=
f 39.280
De totale vermogenswaarde van het onroerend goed wordt dan:
In het voorgaande werd geconstateerd dat met de veroudering van de opstal, het
grondaandeel in de totaal onroerend goed waarde toeneemt. Tegelijk is evenwel
een ander mechanisme werkzaam dat er voor zorgt dat met de veroudering van het
opstal een (tijdelijke) waardedaling van de grond plaatsvindt. Dit mechanisme
werkt doordat met de veroudering van de oudbouw ten opzichte van de nieuwbouw tevens een relatieve daling van de opbrengsten plaatsvindt. Hierdoor daalt
de waarde van het perceel ten opzichte van de waarde bij nieuwbouw. Deze
waardedaling is echter tijdelijk en wordt hersteld op het moment van sloop van het
opstal, waardoor de alternatieve waarde van de grond weer manifest wordt. Grond
is derhalve een uniek goed dat in staat is een transformatie te ondergaan van een
tweedehands goed in een eerstehands goed.
Voor de onbebouwde grond kon in de vorige praragraaf 3.3.2 een
residuele waarde worden berekend (f 105.595) welke aanzienlijk
hoger is dan de berekende grondwaarde in geval van reeds lang
bebouwde grond (f 39.280) onder overigens gelijkblijvend veronderstelde condities. De totaal waarde van het onroerend goed in
oudbouw-staat is in het rekenvoorbeeld zelfs lager dan de berekende
alternatieve vermogenswaarde van de grond bij nieuwbouw, zodat
sloop van de oudbouw in dat geval voor de hand ligt.
Een samenvatting van de uitkomsten van het verschil in residuele
grondwaarde bij oudbouw en nieuwbouw onder overigens gelijkblijvende veronderstellingen is weergegeven in onderstaand overzicht:
oudbouw
nieuwbouw
netto huuropbrengsten
3000
9000
residuele grondwaarde
vermogenswaarde gebouw
Totaal waarde
39.280
24.000
63.280
105.595
80.000
185.595
De vraag die in dit kader rijst is of in verband met de veroudering van de panden
niet tevens een depreciatiefactor voor de huuropbrengsten op langere temljn moet
worden ingebouwd. Men mag toch immers op langere temijn niet aan de mogelijke relatie tussen de waarde van het gebouw en de daaruit te behalen huuropbrengsten voorbij gaan? In feite is hier het vraagstuk van de (toenemende)
discrepantie tussen oudbouw- en nieuwbouwhuren aan de orde. Zolang een
bestaand gebouw in een uitstekende conditie verkeert en tevens de locationele
omstandigheden niet verslechteren, mag worden verwacht dat de huurontwikkeling
van oudbouw in de pas blijft met die van de nieuwbouw. Maar zodra het pand aan
economische of technische slijtage onderhevig raakt, weke niet wordt ondervangen, dan zal een relatieve daling van de opbrengsten plaatsvinden. Naar men mag
verwachten zal dit vooral in de tweede helft van de bestaansduur van een gebouw
plaatsvhden, wanneer het aan revisie toe is. Bfijft deze laatste achterwege dan zal
er sgr&e zijn van een '&&en9 van de algemene trend.
Dit kan het beste geïllustreerd worden aan de hand van het volgende
cijfervoorbeeld.
0,
90.000 (blijft constant)
800.000
0.07
0.02
0.02 (verwachte jaarlijkse waardestijging grond)
= 0, =
Ge, =
r, =
d =
x =
De waarden P, G en Ge kunnen worden berekend op t=O, t=10, t=20,
t=30, t=40, t=50:
Stel nu dat 0, om de 10 jaar wordt herzien en dat die overeenkomstig
de waardedaling van de huisvestingdiensten (d=0.02) afneemt. Dan
worden de waarden van P, G, Ge als volgt:
3.3.4
Waardebepaling bij erfpachtrecht
Het erfpachtrecht verschaft het recht van gebruik van een perceel grond, onder
bepaalde voorwaarden en gedurende een bepaalde periode. Voor dit recht is de
erfpachter jaarlijks een bepaalde som geld verschuldigd, het zogenaamde canon.
De inhoud van het erfpachtrecht en de wijze waarop het in Nederland toegepast
wordt (voornamelijk door - een beperkt aantal - gemeenten, alhoewel ook particulieren gerechtigd zijn grond in erfpacht uit te geven) wordt in het volgende
hoofdstuk beschreven. Op deze plaats beperken we ons onderwerp tot de economische waarde van het erfpacht.
Een in erfpacht uitgegeven perceel grond verschaft de erfpachter jaarlijkse opbrensten (O,).Bijvoorbeeld in het geval van een stuk landbouwgrond, levert de grond
een opbrengst op (na aftrek van alle kosten, zonder rekening te houden met een
canon) van 4-9,. Stel dat in datuelfde jaar t de canon C, kdraagt. De waarde van
het erfpachtrecht op t=t bedraagt vervolgens 0, - C,. Na afloop van het recht (in
jaar n) vervalt het recht van de erfpachter op de restwaarde van die grond tot op
tijdstip.
De stroom jaarlijkse waarden (= opbrengsten - canon) kan op een willekeurig
moment gedurende de erfpachtperiode contant worden gemaakt. De contante
waarde geeft de kapitaal-of vermogenswaarde van het recht weer. Daarnaast is een
erfpachtrecht vrij verhandelbaar. De erfpachter kan de kapitaalwaarde verzilveren
door het recht te verkopen. De methodiek van berekening is analoog aan alle
voorgaande vergelijkingen.
De kapitaalwaarde van het erfpachtrecht E, op een bepaald tijdstip (t=t) kan als
volgt worden berekend:
Op het moment van uitgifte (t=o) ziet de vergelijking er als volgt uit:
In de loop van de erfpachtperiode (t=m) kan de vergelijking als volgt worden
uitgedrukt:
n-m
C
O,+,
-
C,+,
(15)
t=l
(I+r)t
Theoretisch moet het mogelijk zijn om de verkoopwaarde van het
onderhavige perceel (=G,) te berekenen, want overeenkomstig vergelijking (1) paragraaf 3.3.1.
E,
=
In het geval dat O, met i% per jaar verandert, dan:
Dat wil zeggen:
Doordat 0, met i% per jaar verandert, verandert ook G, gestaag met i% per Jaar,
zodat:
G, = G, * (l+i)m , waardoor:
Als we dit substitueren in de vergelijking (15) voor E,
(lti)
''"
n-m
E, =
{
C
t=l
(lti)t
l / {
G,
( l t r )t
C
,
t=l
}
(ltr)t
min
n-m
I;
t=l
Ct+,
(l+r)t
Bedraagt:
n-m
(l+i)t
Ter vereenvoudiging kan worden verondersteld, dat:
- de canon (= C) vaststaat. In Nederland wordt deze meestal vastgesteld op
G, * r. Oftewel de marktwaarde van het perceel bij verkoop op tijdstip van
uitgifte, vermenigvuldigd.met de heersende rentevoet.
- de marktwaarde van het perceel bij verkoop op t=m komt tot stand aan de hand
van de opbrengsten op dat moment (O,), zonder rekening te houden met
verwachte veranderingen in de jaarlijkse opbrengsten (O,).
In dit geval:
Hetgeen betekent dat:
n-m
C {
E,=
G,
*
(lti)t+
*m
r
min
}
( l t r )t
t=l
G , * r *
n-m
C
t=l
1
(ltr)t
Bedraagt:
*
G,
r
*
(lti)"
n-m
*
t=l
n-m
(lti)t
C-
{
}
(ltr)t
min
G O k r *
1
C
-
t=l
(ltr)
Anders geformuleerd:
de kapitaalwaarde van het erfpachtrecht (E,) op t=m in termen van de marktwaarde van een perceel bij verkoop (Go) bij aanvang van het erfpacht (t=O) is gelijk
m:
- de contante waarde (op t=m) van de te verwachten jaaropbrengsten, gedurende
de resterende periode, oftewel:
=
r
*
(l+i)"* {
n-m
C
t=l
(lti)t
1
(ltr)t
min:
-
de contante waarde (op t=m) van de canons, gedurende de resterende periode,
oftewel:
= r *
n-m
C
t=l
1
(ltr)t
Indien wordt verondersteld dat de grondprijzen niet zullen stijgen of dalen (i=O),
dan bedraagt de contante waarde (op t=m) van de resterende jaaropbrengsten:
n-m
G , * r *
1
C
t=l
(ltr)t
Oftewel, uitgedrukt in termen van G,, de contante waarde van de jaaropbrengsten
"deprecieert" volgens de factor:
n-m
r *
1
C
-
t=l
(ltr)t
D e f i g u r e n 3 . 1 e n 3 . 2 geven h e t v e r l o o p van d e c o n t a n t e waarde van
d e j a a r o p b r e n g s t e n e n van d e canons i n d e l o o p van e e n e r f p a c h t c o n t r a c t m e t e e n l o o p t i j d van 50 j a a r , o n d e r de v o l g e n d e aannames:
- G, = f l . 100.000
- r = 0.08
- i = O (figuur 3.1)
- i = 0.02 ( f i g u u r 3 . 2 )
-C
-
WAARDE
vERK~Op
+ WAARDE JAAROP,~RENOSTE~
WAARDE CANONS
50
JAREN
WAARDE BIJ VERKOOP
'-i)-
WAARDE
JAAR OP BR ENGS TE^
--"-
WAARDE CANONS
Figuur 3.2 Het
V,
de WV Van de opbrengsten en de cmons vergejekin
met de whllóe bij vrije verkoop (i=O.02, rn.08)
De kapitaalwaarde van het erfpachtrecht is te verkrijgen door de contante waarde
van de canons af te trekken van de contante waarde van de jaaropbrengsten. In het
geval van een constant grondprijsniveau (de prijzen stijgen noch dalen), resteert
een kapitaalwaarde nul. Dit is het gevolg van de Nederlandse praktijk, waarbij de
canon wordt vastgesteld op basis van de vigerende rente (G, * r) en van het feit
dat de jaaropbrengsten op t=O dezelfde waarde bedragen (eveneens G, * r),
waarna deze niet veranderen.
Op basis van de beide figuren kunnen twee parallellen worden getrokken. De
eerste betreft die tussen de erfpachter als "huurder van een perceel" en de erfpachter in de hoedanigheid van "eigenaar van een kapitaalobject" (in dit geval het recht
van erfpacht), En de Nederlandse praktijk wordt de erfpachter beschouwd alsof
deze het perceel huurt van de eigenaar, tegen betaling van een canon. De Engelse
praktijk, daarentegen, beschouw de erfpachter als eigenaar van een kapitadobject.
Een object echter met een waarde die daalt tot het moment dat het recht expireert
en de waarde tot nul gereduceerd is. In Engeland is het derhalve gebruikelijk dat
de erfpachter de waarde van zijn object intact houdt door jaarlijks een bedrag in
een fonds (een afschrijvingsfonds) te storten. Vooral in de commerciële sector
(bijvoorbeeld winkels en kantoren) is dit de gebruikelijke gang van zaken. De
omvang van het jaarlijks te storten bedrag wordt zo bepaald dat na afloop van het
erfpachtrecht, het fonds een waarde heeft die gelijk is aan de kapitaal- of vermogenswaarde van het erfpachtrecht bij aanvang. Met andere woorden; de waarde van
het kapitaalobject is intact gehouden.
De tweede parallel is die tussen erfpachter en eigenaar van een perceel. Op t=n
(het contract expireert) heeft de erfpachter geen vermogen meer dat ontleend kan
worden aan het contract. De eigenaar, daarentegen, bezit grond met de volledige
marktwaarde. Indien de erfpachter in een gelijke situatie wil verkeren als de
eigenaar, moet hij op een soortgelijke wijze als boven wordt omschreven, geld
storten in een fonds, om op deze wijze op het tijdstip t=n over eenzelfde vermogen te kunnen beschikken als de eigenaar (= G,).
In beide gevallen echter doet de vraag zich voor naar de herkomst van het geld
in het fonds. Het antwoord hierop is, in het geval van gelijkblijvende grondprijzen,
gemakkelijk: de betalingen verminderen de opbrengsten waaruit de canons kunnen
worden betaald. Dit vermindert de kapitaalwaarde van het erfpachtrecht. Dit geldt
zowel bij eerste uitgifte of heruitgifte (de gemeente moete dan genoegen nemen
met een lagere canon of afkoopprijs), alsmede bij tussentijdse verkoop. Bij
stijgende grondprijzen en in het geval dat de erfpachter zijn vermogen constant
(intact) wil houden (waarbij zijn positie ten opzichte van de eigenaar er niet toe
doet) komen de betalingen aan het fonds ten koste (eventueel deels) van de
vermogensaanwas van het erfpachtrecht, namelijk het verschil tussen de contante
waarde van de jaaropbrengsten en van de canons. Bij stijgende grondprijzen en een
erfpachter die met een eigenaar gelijk gesteld moet worden, gaan de betalingen aan
het fonds volledig ten koste van de canon.
cijfervoorbeeld
Bij r=0.08 en n=50 en indien de erfpachter een fonds wil opbouwen,
dat na afloop van het erfpachtcontract een vergelijkbare waarde
heeft als de marktwaarde van de grond bij verkoop op t=O, moet
jaarlijks een betaling ter grootte van 0,16% van die marktwaarde
worden gestort. In het geval dat de marktwaarde verdubbeld is en de
erfpachter zich nog steeds met de eigenaar gelijk wil stellen, dan
moet hij dus twee keer zoveel storten (bij r=0,08, n=50, 0,32% van
Go)
3.4
De prijsonhuikkehg van onroerend goed
Bij toepassing van de in de vorige paragraaf ontwikkelde formules voor de
waardekpaling van onroerend g o d moeten onvemijdelijk een aantal voorspellingen worden gedaan. Dit betreft én veranderingen in opbrengsten (huurwaarde) én
verandering van de restwaarde van grond en opstal. Om deze reden is inzicht
nodig in de factoren die de prijsontwikkeling beïnvloeden. In deze paragraaf zullen
de factoren summier khandeld worden. Voor het overige wordt de lezer verwezen
naar andere literatuur (bijvoorbeeld Kruijt, 1974 en Kruijt en Needharn, 1980).
De groei van het nationaal inkomen
De prijsontwikkeling van grond en gebouwen ondervindt invloed van de algehele
inkomensontwikkeling en van de stijging van het algemene prijspeil (inflatie c.q.
geldontwaarding). Tussen de prijsstijgingen van onroerend goed en de geldontwaarding ligt in eerste instantie niet direct een oorzakelijk verband. Ondanks dit
mag in algemene zin wel gesteld worden dat het prijsniveau van onroerend goed
deze prijsstijging volgt.
De huurontwikkeling
&n tweede belangrijke factor vormt de huurontwikkeling (bij verhuurd onroerend
goed). De vermogenswaarde van onroerend goed wordt immers bepaald door
kapitalisatie van alle toekomstige netto huuropbrengsten. Een belangrijk aspect van
de huurontwikkeling van woningen vormt het ten behoeve van de beheersing van
het huurniveau gevoerde overheidsbeleid.
De bouwkostenontwikkeling
De prijzen op de vooraad(tweedehands)markt van onroerend goed worden mede
beïnvloed door de ontwikkelingen op de nieuwbouwmarkt. Stijgende nieuwbouwkosten zijn voor een deel verantwoordelijk voor de prijsverhogingen op de
voorraadmarkt, vooral indien sprake is van een krappe voorraadmarkt. Dit geschiedt direct, doordat stijgende nieuwbouwkosten leiden tot een grotere vraag op
de tweedehandsmarkt. In de woningbouwsector is er tevens sprake van indirecte
beïnvloeding, doordat stijgende nieuwbouwkosten leiden tot een hoger huurniveau
in de nieuwbouwsector - al dan niet ondersteund door wettelijke maatregelen -, wat
prijsstijgingen op de voorraadmarkt uitlokt. In de woningmarktsector zijn de
indirecte effecten belangrijker dan de directe; het aantal transacties op de eerstehands gebouwenmarkt is immers veel kleiner dan dat op de tweedehands gebouwenmarkt.
De ontwikkeling van de onderhoudskosten
In nauwe samenhang met de bouwprijs- en huurprijsontwikkeling oefenen de
onderhoudskosten invloed uit op de prijzen van bestaand onroerend goed. Hoge
onderhoudskosten drukken de netto opbrengsten. De hoogte van de onderhoudskosten hangt niet alleen af van de aard van het bouwwerk, maar ook van de staat
van onderhoud. In de tijd gezien hangen de onderhoudskosten weer samen met de
prijsontwikkeling van aannemingsdiensten. Een belangrijk aspect is dat dikwijls de
aandacht teveel gericht is op de bouwproductie en lage aanvangskosten en te
weinig op de exploitatie: het onderhoud en het gebruik. De gevolgen daarvan zijn
na verloop van tijd merkbaas In de vorm vami hoge onderhouds- en exploitatielasten.
De ontwikkeling van de rewte
In ket dgemeen is er sprake; van een duidelijk verband russen de waarde van
onroerend goed, de huuropbrengst en de hoogte van het rentepercentage voor
hypothecaire leningen, Een rentestijging leidt tot een stijging van het vereiste yield,
die op haar beurt tot een daling van de p ~ j x nvan het onroerend goed zal leiden.
Omgekeerd zal een daling van de rentevoet leiden tor hogere prijzen van gebouwen. Voor woningen waarvan de huurprijs door de overheid wordt geregeld kan
de renteontwikkeling ook een omgekeerde werking hebben. Zo zal een stijging
van de rentevoet op de eerstehands markt aanleiding geven tot een stijging van de
exploitatiekosten, die in de huren van de nieuwbouw wordt doorberekend. Dit kan
op zijn beurt leiden tot een stijging van het huurniveau op de tweedehands markt
en daarmee van de eigendomsprijzen.
De invloed van de overheid op het prijsverloop
Een bijzonder moeilijke factor binnen het vastgoed-marktgebeuren is de invloed
van het overheidsingrijpen. De overheid grijpt zelden direct in op deze markt maar
altijd indirect via het huurbeleid, het subsidiebeleid of het belastingbeleid. In
Nederland is deze indirecte beiinvloeding van bijzonder belang op de huurmarkt.
Van direct ingrijpen is alleen sprake op de grondmarkt, waar de overheid een
'actief' gondbeleid voert door verwerving en uitgifte van grond.
Economische- en sociale veroudering
Met economische- en sociale veroudering worden die processen aangeduid, welke
ertoe leiden dat de prijs- of huurontwikkeling achterblijft bij dezelfde gelijkwaardige objecten op de nieuwbouwmarkt. Oorzaken hiervoor zijn ondermeer, nieuwe
ontwikkelingen in productiemethoden, waardoor oudbouw minder geschikt wordt,
snelle verhogingen van energieprijzen hebben een vergelijkbaar effect (door de
relatief hoge stookkosten is oudbouw minder aantrekkelijk), maar ook veranderende normen ten aanzien van beveiliging etc.
De invloed van discontinuïteit in verwachtingspatronen
Naast de invloed van het daadwerkelijk verloop van invloedsfactoren als inkomen,
huur, bouwprijzen spelen ook de verwachte ontwikkelingen met betrekking tot deze
determinanten een rol. Gunstige dan wel minder gunstige verwachtingen ten
aanzien van het toekomstige inkomen, de prijzen e.d. kunnen sterke discontinuïtei-
ten in het prijsverloop teweegbrengen. Dit geldt niet alleen voor het koersverloop
van aandelen, maar evenzeer ten aanzien van het prijsverloop van onroerend goed.
Als voorbeeld geldt de discontinuïteit in het prijsverloop van onroerend goed na
1980, (mede) als gevolg van de plotseling ontstane negatieve verwachtingen met
betrekking tot de economische vooruitzichten. Dit soort discontinuïteiten zijn ex
ante nauwelijks te voorspellen, laat staan vast te steilen.
3.5
De dagelijks praktijk van het taxeren van onroerend goed
Na deze nogal theoretisch getinte uiteenzetting van de waardebepaling van
onroerend goed is het leerzaam om aandacht te besteden aan hoe onroerend goed
in de praktijk wordt gewaardeerd. Hiermee worden ten ste twee doelen
gediend:
- de begrippen uit de theoretische uiteenzetting worden hierdoor geïllustreerd,
waardoor deze aan helderheid winnen
- de theorie is soms te ingewikkeld om in de dagelijkse praktijk zomaar te
worden toegepast. Toch is het van belang om ook hier theorie en praktijk niet
te ver van elkaar af te laten dwalen. De kunstgrepen uit de praktijk relativeren
de theorie en andersom.
Taxeren van onroerend goed (inclusief het apart taxeren van de waarde van grond)
kan in zijn algemeenheid omschreven worden als het schatten van de waarde van
een stuk onroerend goed op een bepaald moment bij een gegeven marktsituatie.
De te taxeren objecten kunnen daarbij variëren van grond (met de daarbijbehorende
bestemming), bedrijfsgebouwen en woningen, tot scholen, kerken, woonschepen etc.
De ondoorzichtigheid van de onroerend goed markt is er debet aan dat elke taxatie
een bepaalde mate van subjectiviteit in zich draagt. Voor
is het
belangrijk het taxatieproces zoveel mogelijk te objectiveren, teneinde tot een zo
betrouwbaar mogelijke schatting van de waarde van het object te komen. De ter
beschikking staande taxatiemethoden hebben ertoe geleid dat taxaties tegenwoordig
in belangrijke mate geobjectiveerd kunnen worden. Dit heeft tot gevolg gehad, dat
op dit moment gesteld kan worden dat een goede taxatie mogelijk is binnen een
marge ("bandbreedte") van vijf tot tien procent (De Kousemaeker, 1984, p.293).
Het taxatie-proces kan herleid worden tot een drietal basisaspecten, binnen welke
een aantal keuzen gemaakt kunnen worden. Het eerste aspect van taxeren is het
doel van de taxatie. Er kunnen namelijk zeer uiteenlopende redenen zijn waarom
men een object wil laten taxeren. Al naar gelang het doel kan de uitkomst van een
taxatie wezenlijk verschillen. Hierbij moet een onderscheid gemaakt worden tussen
actieve en passieve doeleinden. Onder actieve doelen worden die taxaties verstaan
die (al dan niet) leiden tot (trans)actie, dan wel wijzigingen in de vermogensverhoudingen. Dit zijn bijvoorbeeld taxaties ten behoeve van projectontwikkeling, de
aankoop of verkoop van een huis, huurvaststelling, het verkrijgen van hypotheek,
onteigening etc. Onder passieve doelen worden taxaties verstaan die voornamelijk
administratieve doeleinden dienen, zoals voor de onroerend goed belasting, voor
een brandpolis, successie-aangifte, bankkredieten, boekwaarde van onroerende goed
van een bedrijf etc.
Rekeninghoudend met het doel van de taxatie staat het een taxateur vrij te kiezen
uit een veelheid van taxatiemethoden (het tweede aspect). Er bestaat in de
taxatieleer niet zoiets als één methodiek die bij elke taxatie de leidraad vormt.
Integendeel zelfs, er bestaat een grote variatie aan methoden, elk met een eigen
achtergrond en met specifiek eigen voor- en nadelen. De Kousemaeker (1984,
p.299) maakt een onderscheid in twee soorten taxatiemethoden, namelijk een
objeclieve en een subjectieve methodenleer. Beide soorten methoden zullen hier
achtereenvolgens toegelicht worden.
De objectieve methode, ook wel rationele methode genoemd, probeert min of meer
vaststmde gegevens "Is uitgangspmt bi. de taxatie te nemen. Met meest bekende
en reeds behandelde voorbeeld hiervan is de kapitabatiemethode, gebaseerd op de
actuele huuropbrengsten, de zogenaamde rendementsmethode. De taxatiewaarde van
het onroerend goed wordt hiermee afhankelijk gesteld van de huuropbrengst. Een
andere objectieve methode is de kuberingsmethode. Dit is een simpele methode,
waarbij de inhoud van een te taxeren object vermenigvuldigd wordt met een
gemiddelde kubieke-meterprijs van de bouwkosten. Het probleem schuilt hier in
de vaststelling van laatstgenoemde kubieke-meterprijs. Deze methode wordt veel
in de woning(nieuw)bouw gehanteerd. Een soortgelijke methode, maar dan met een
vierkante-rneterprijs wordt vaak voor commerciële (vooral winkel-) voorzieningen
gehanteerd. In feite leunt deze methode sterk op een derde objectieve methode, de
herbouwkostenmethode, welke de taxatiewaarde van gebouwen baseert op de
nieuwbouwkosten van het object. Uitgangspunt hierbij zijn de herbouwkosten,
waarop een correctie plaatsvindt op basis van depreciatie. Deze methode wordt
vaak gebruikt bij het afsluiten van brandverzekeringen en dient slechts ter taxatie
van de opstal (het perceel wordt namelijk niet getaxeerd).
Een methode van een meer subjectieve aard is de 'analytische' methode, die vaak
gebruikt wordt bij onteigeningen. Hierbij wordt de taxatiewaarde vergelijkenderwijs
opgebouwd. Er wordt uitgegaan van een bepaalde waarde van het onroerend goed,
op basis van recent verhandelde vergelijkbare objecten. Na vaststelling van deze
waarde worden elementen die prijsdrukkend werken erop in mindering gebracht
enlof elementen die prijsstuwend werken er bij opgeteld. Deze methode maakt
gebruik van vergelijkingen, die objectief lijken te zijn. De waardebepaling geschiedt op basis van vergelijking met soortgelijke objecten, waarbij bepaalde
eigenschappen van het object vaak systematisch worden geregistreerd (bijvoorbeeld,
staat van onderhoud, ligging, oppervlakte van het kavel etc.), teneinde een
vergelijking te vergemakkelijken. Deze methoden worden vaak toegepast bij
taxaties ten behoeve van de onroerend goed belasting (Kruimel, 1987, p.24-29).
Toch valt de vergelijkingsmethode niet voor niets onder de meer 'subjectieve'
methoden. Vergelijkingsmethoden bezitten slechts de schijn van rationaliteit.
Uiteindelijk zijn ook deze (in soms zeer gedifferentieerde vorm) gebaseerd op
marktgevoel, 'Fingerspitzengefühl' en vooral op een lange ervaring van de taxateur.
Tot nu toe is steeds gesproken over de waarde (het derde aspect) van een object
alsof dit een éénduidig begrip was. Niets is echter minder waar. Afhankelijk van
het doel van een taxatie verschilt het begrip waarde eveneens. Voor Nederland
onderscheidt De Kousemaeker (1984, p.306-318) een dertigtal manieren waarop het
begrip 'waarde van onroerend goed' kan variëren. In bijlage 3.1 worden een aantal
van de belangrijkste weergegeven.
Noten:
1. Deze aspecten hangen samen met de karakteristieken van onroerend goed (zie
Ring en Dasso, 1985, p.25).
2. Er zijn echter uitzonderingen, namelijk bij Incourant onroerend goed, zoals op
maat gebouwde fabieken. Hier zijn de productiekosten bepalend en wordt de
grond ingebracht tegen transfer earnings.
BIJLAGE 3.1
f i t begrip "waarde" in de NederEandse t a x a ~ e b e r
Veruit de belangrijkste interpretatie van het begrip waarde is die van vrije
verkoopwaarde, oftewel de prijs die het object op de vrije markt zou maken
(marktwaarde). Dit is de waarde waar men in dagelijks leven over spreekt, indien
er over de waarde van onroerend goed gesproken wordt. Een andere vorm van
waarde is de executiewaarde, oftewel de waarde van een object bij gedwongen
verkoop, Deze vorm van waarde is vooral van klang, omdat op basis hiervan
hypothecaire leningen worden verstrekt: In de regel ligt de executiewaarde tussen
de 30% en de 30% lager dan de vrije verkoopwaarde.
Een ander klangrPjk waardekfip is de waarde amrwremd gwd kBasting. Deze:
w d e is meestal niet de de vrije verkoopwade, maar de waarde waarbij de
onderlinge relatie met de waarde van soortgelijke onroerende goederen in dezelfde
gemeente maatgevend is. Dlt is inherent aan de daarvoor gebruikte taxatiemethode,
namelijk de vergelijkingsmethode. In de praktijk ligt ook deze waarde meestal
beneden de vrije verkoopwaarde, teneinde bezwaarschriften (die de taxatiewaarde
aanvechten) zoveel mogelijk te voorkomen. Ten behoeve van de onroerend goed
belasting wordt minimaal om de vijf jaar al het onroerend goed in gemeenten
getaxeerd. Hierbij wordt de waarde van onroerend goed op één bepaalde datum als
referentie gehanteerd. Er wordt dus gewerkt met vijf jaarscohorten: tussentijdse
prijsschommelingen worden niet in de onroerend goed belasting-aanslagen verwerkt
(Kruimel, 1987, p.104-136).
De beleggingswaarde vormt eveneens een interpretatie van de waarde van onroerend goed. De (netto)huuropbrengst, danwel de geschatte huuropbrengst en het
daarmee samenhangende rendement, bepalen de hoogte hiervan. De beleggingswaarde (ook wel rendements-, investerings-, of vermogenswaarde genoemd) valt
in de praktijk vaak samen met de vrije verkoopwaarde van onroerend goed of zit
er iets boven.
De boek- of bedrijfswaarde heeft betrekking op onroerend goed met een bestaande exploitatiewaarde. Dit waardebegrip is vooral van belang bij interne bedrijfsveranderingen, zoals productie-uitbreiding, verandering van productiestructuur (bijvoorbeeld modernisering) e.d. Een hiermee verwant waardebegrip is de going concernwaarde. Het betreft de waarde van onroerend goed met vaste installaties voor een
bedrijf dat beoogt dezelfde of soortgelijke bedrijvigheid voort te zetten. De toegevoegde waarde van de installatie kan de 'going concernwaarde' doen rijzen
boven de vrije marktwaarde, maar blijft gewoonlijk onder de boek-of bedrijfswaarde.
Een moeilijk probleem blijft het waardebegrip bij incourante objecten. Ten
behoeve van de onroerend goed belasting heeft de wetgever er een (voorlopige)
oplossing voor gevonden. Waardebepaling hiervan voor de onroerend goed
belasting geschiedt op basis van vervangingswaarde, waarbij rekening gehouden
wordt met technische en functionele veroudering, evenals latere wijzigingen in
kwaliteit enlof omvang van de bebouwing.
BIJLAGE 3.2
Gemiddelde verkoopprijzen van industrieterreinen in nominale glds per m2 (A) en
van woningwetkavels in nominale glds (B).
(bron: Van den Broek 1988: 35-45)
Ofschoon deze cijfers gemiddelden weergeven en bijvoorbeeld ruimtelijk (zoals per
provincie) grote verschillen kunnen vertonen, komt de algemene trend wel helder
naar voren. Een vrijwel onafgebroken stijging van zowel de prijzen voor bouwgrond voor bedrijventerreinen, als ten aanzien van de prijzen voor kavels in de
woningwetsector. Van den Broek (1988, p.86-88) komt in zijn studie tot de
conclusie dat deze sterke prijsstijgingen onvoldoende verklaard kunnen worden
door ontwikkelingen en prijsstijgingen aan de inkoopkant (de grondverwerving).
De kosten van het bouwrijpmaken (component in de prijs van bouwgrond) zijn
eveneens niet dusdanig sterk gestegen dat de prijsstijging van de grond hierdoor
verklaard kan worden. De voornaamste oorzaak moet zijns inziens gezocht worden
in het contingenteringsbeleid. Dit blijkt zich met name te richten op de bouw van
woningwetwoningen in gemeenten met de hoogste kosten, zoals grote gemeenten,
groeigemeenten en gemeenten met veel stadsvernieuwing(sp1annen).
het eQt hoofds& is reeds uiteengezet waarom overheidsingrijpen op de
grond- eng40menma& vaak wenselijk is. Er is echter amper ingegaan op de
wijze waaro k t overheidsbeleid vorm -geven werd en wordt in de Nederlandse
praktijk.
(de Nederlandse praktijk van de afgelopen 20 jaar) v o m
het hoofdthéia van dit hoofdsnik. Omdat het de bedoehg is deze prakrijk kritisch
te beneninnet licht van economische &~aeodeën(het ondenvev van de Jhoofdst&ken -; en 6
hier vaai kgaalde economische k a p p e n gebm& gem& ds
analytisch ' d e r voor deze uiteenze~ingvan de praktijk. Om dezelfde reden is het
niet nodig dlé: aspecten van het Nederlandse grondbeleid uitvoerig uiteen te zetten
(zoiets is ski te vinden in d e @raaf 1983, Prins 6985, Terpstra 1988).
h dit hoofdstuk zullen allereerst een paar belangrijke definities worden besproken.
Vervolgens zal ingegaan worden op een inhoudelijke plaatsbepaling van het
p~ndbeleidUûoï mee n a l e d e doeïstellingen te bespreken die voor het grondbeleid in ~ ~ d ~ r zofi
i ~ qgekozen.
d
Deze discussie zal duidelijk maken dat het
hedendaagse gondbeieid diepe wortels heeft in het verleden. De fysieke neerslag
van het toenmalige beleid vormt immers de "input" van het huidige beleid.
Daarnaast is de opmerkelijke continuïteit van beleid een factor, waardoor de
historische
van grondbeleid aan betekenis wint. De geschiedenis van
agraaf van dit hoofdhet grondbeleid in Nederlmd wordt
engezet worden dat
stuk behandeld. In de vierde en v
grondbeleid eveneens een vorm van facetbeleid is, met belangrijke raakvlakken met
andere beleidsectoren. Deze eerste vijf paragrafen tezamen vormen de inhoudelijke
en institutionele platskpaling van het grondbeleid in de Nederlandse praktijksituatie.
In de laatste drie paragrafen zal de feitelijke uitvoering van het grondbeleid
gedurende de afgelopen 20 jaar centraal staan. In paragraaf 4.6 zal eerst ingegaan
worden op bestuurlijke en instrumentele aspecten van het grondkïeid in Nederland,
de wijze waarop de taakuitvoenng georganiseerd is en de wijze waarop de
bouwgrondexploitatie vormgegeven is. Vervolgens wordt in paragraaf 4.7 één
aspect van de taken eruit gelicht en nader bestudeerd, namelijk de gronduitgifte.
De gronduitgifte is een belangrijke gemeentelijke taak, die op dit moment volop
in discussie is en die in het perspectief van deze studie buitengewoon relevant is.
Aan het slot van dit hoofdstuk wordt in paragraaf 4.8 een korte weergave gegeven
van de financiële problemen waartoe de praktijk (in de eerste helft van de tachtiger
jaren) heeft geleid en de conclusies die daaruit getrokken kunnen worden.
4.2
Plaats en functie van het grondbeleid in Nederland
Overeenkomstig de behandeling in het eerste hoofdstuk wordt het grondbeleid hier
beschouwd als een vorm van overheidsingrijpen in diverse markten voor grond.
Meer kenmerkend voor dit beleid is dat het geen zelfstandige betekenis heeft. Er
wordt namelijk geen grondbeleid gevoerd terwille van een betere grondmarkt. Er
wordt een volkshuisvestingsbeleid gevoerd ter wille van een betere volkshuisvesting, een werkgelegenheidsbeleid terwille van een betere werkgelegenheid etc. Dit
geldt voor bijna alle andere beleidsvelden, zoals gezondheidszorg, onderwijs etc.
Het grondbeleid is een uitzondering. Grondbeleid wordt gevoerd ten dienste van
andere beleidsvelden, of voorafgaand aan beleid in andere sectoren. Grondbeleid
kan hiermee beschouwd worden als een vorm van "inputbeleid" van andere
sectoren, Barrett en Healey (1985, p.5) vernoorden het aldus: " m e justification for
a specific concern with land policy..,.. lies in the character of land and development as a resource for al1 activities. A central concern of land policy evaluation
must therefore be with the extent to which the demands and needs of econornic
and social policies are being met." Oftewel "Land policy cuts across sectoral
divisions" (Healey, 1983, p.4).
In Nederland wordt deze positie het best gekarakteriseerd met het door de
Commissie De Wolf (Commissie Voorbereiding Onderzoek Toekomstige Maatschappijstructuur) in 1970 ontwikkelde stelsel van sector en facetbeleid. Het
grondbeleid kan, evenals bijvoorbeeld het ruimtelijk beleid (waarmee het nauw
verbonden is), worden beschouwd als een vorm van facetbeleid. De andere beleidsvelden, zoals volkshuisvesting, werkgelegenheid, gezondheidszorg etc. zijn in deze
optiek vormen van sectorbeleid. Deze wijze van denken is in ons land ondertussen
dermate gemeengoed geworden, dat het grondbeleid meestal ook gedefinieerd wordt
als een vorm van "inputbeleid" (Delfgaauw, 1934, p.4; Van den Hoff, 1976, p.21;
Kruijt en Needharn, 1980, p.87; Ter Hart, 1987, p.40; Discussienota Grondbeleid,
1983, p.20).
De gebruikte definities zijn in die zin beperkt van aard dat ze alleen de relatie met
de beleidsvelden ruimtelijke ordening en volkshuisvesting belichten en dat ze
nalaten te vermelden dat in principe het grondbeleid inzetbaar is voor elk (vaak
sectoraal gedefinieerd) beleidsterrein. Het gemeenschappelijke element in alle
definities is de beaccentuering van het instrumentele karakter van grondbeleid.
Het eigen karakter van grondbeleid kan wel uit deze definities afgeleid worden.
Grondbeleid kan niets anders betreffen dan een bepaald pakket "input-achtige"
maatregelen, gebaseerd op het grondinstrumentarium. Een dergelijk instrumentarium
geeft de overheid de bevoegdheid om acties te ondernemen die een directe
uitwerking hebben op:
- het bezit van grond (eigendomsverhoudingen)
- de beschikbaarheid over en het aanbod van grond
- het beheer van grond
- de bestemming en het gebruik van grond
- de prijs van grond
_
d e verdeling van de kosten en de baten die uit grond voortvloeien
Met betrekking tot de toepassing van dit "grondinstrumentarium" moeten een
opmerkingen worden gemaakt. De eerste is dat er grote verschillen in de
tmpas~ingervan bestaan als het gaat om grond voor woningbouw (volkhuisvesting)
ofbxh-ijfsterreinen (werkgelegenheid). De verschillen betreffen met name de regels
en de behoefte aan grond (omvang en plaats) vanuit de sector. Deze drukken
daarmee duidelijk een stempel op het grondbeleid, waar in de uitvoering rekening
mee gehouden dient te worden. De tweede opmerking betreft het feit dat niet
iedere toepassing van grondinstnimenten de b e n d g "grondbeleid" verdient. Wij
deze term willen reserveren voor een bewust beleidsmatig gebruik van één
of meerdere instrumenten. Dit houdt in dat wij de term grondbeleid zouden willen
voorbehouden aan een beleid. waaraan bewuste oveaweghgen aan ten grondslag
lige, aivorens de term grondbeleid van toepassing te verMxen. Gemakshalve wordt
hier geen onderscheid g e m d t tussen grondbeleid en grondpolitiek, alhoewel het
eerste meer over de administratieve en technische
ook
de discussies rondom de doeleinden omvat (Van
~ a u wsamenhangend met het voorgaande zijn de doeleinden van het grondbeleid
in Nederland. Deze doeleinden leveren een algemene grondslag op basis waarvan
het grondbeieid uitgevoerd kan worden. De sectorale invulling bepaalt uiteindelijk
tijzondere irdde-uring vm het gro
T ~ Iaanzien
I
van de doeleinden laten er zich twee soorten onderscheiden: taakstel-
lende en randvoorwaarden. Die laatste zijn inherent aan het dagelijks opereren
van de uitvoerende instantie van het grondbeleid en daarmee te herleiden tot
fir,anciële en politieke aspecten. Vaak worden deze oo
leeïd en zijn derhalve ook minder gemakkelijk te he
doeleinden daarentegen worden meestal wél expliciet gemaakt. Een aantal voorbeelden:
- "d@gemeente streeft een dubbel doel na: enerzijds ordening van de bestemming en het gebruik van grond, anderzijds het doen strekken van waardevermeerdering van terreinen, waar deze optreedt, ten bate van de gemeenschap."
(Delfgaauw, 1934, p.4) Om dit laatste te verduidelijken zegt Delfgaauw (1934,
p.164-172), dat de gemeente de grond tegen marktprijs moet uitgeven, maar dat
ze door het op de markt brengen van meer bouwgrond die marktprijs omlaag
moet brengen. Immers goedkopere bouwgrond is belangrijk voor de volkshuisvesting en de economische ontwikkeling. Evenwel later, als de prijs van grond
stijgt moet de gemeente dit niet proberen tegen te houden, doch die waardevermeerdering aan de gemeenschap ten goede laten komen.
- "het doel van grondpolitiek is:
- er dient voldoende bouwrijpe grond beschikbaar te zijn voor de stadsuitbreiding
- aan de stadsuitbreiding dient van gemeentewege leiding te worden gegeven.
Daarbij dient te worden gezorgd, dat op de minst kostbare wijze in de
behoefte aan terreinen voor bouw van scholen en andere inrichtingen van
openbaar nut en aan terreinen voor plantsoenen en parken, alsmede voor
sport en spel kan worden voorzien
- de waardevermeerdering van de grond, welke het gevolg is van stadsuitbreiding, dient in de eerste plaats ten bate van de gemeenschap te komen."
(Droogleever Fortuyn, wethouder Openbare Werken gemeente Den Haag
1923: geciteerd in Venverloo en Tromp, 1972, p.6)
- "De betekenis van de grondpolitiek kan met een drietal doeleinden worden
weergegeven:
- het vergemakkelijken van de ruimtelijke planning
- het doen toevloeien van waardevermeerderingen van de grond aan de
gemeenschap
- het tegengaan van sterke grondprijsstijgingen"
( b i j t en Needham, 1980, p571
Opvallend in deze lijst taakstellende doeleinden is, dat het aspect van de waardevermeerdering vaak wordt genoemd, terwijl elders de financiële kant van het
grondbeleid eerder als randvoorwaarde wordt beschouwd (zie Discussienota Grondbeleid, 1983, p.21: "Als randvoorwaarde geldt, het veiligstellen van het financiële
belang van de gemeente in het Licht van een functionele grondpolitiek."). Het
betreft bij deze citaten de waardevermeerdering van reeds uitgegeven gronden,
die bijvoorbeeld via erfpacht aan de gemeenschap toe kan vloeien. Amsterdam,
Rotterdam en Den Haag zijn voorbeelden van gemeenten, die grond in erfpacht
hebben uitgegeven op basis van geïndexeerde canons. Dit houdt in dat de waarde
van het canon regelmatig werd herzien, alnaargelang het verloop van de inflatie.
Het oorspronkelijke idee hierachter was dat de waardevermeerdering (op grond van
onder "betterment I" vallende factoren) automatisch aan de gemeenschap ten goede
zou komen en dat in plaats van de grondwaarde telkens te moeten taxeren, veranderingen in het algemene prijspeil als maatstaf voor verandering in de grondwaarde konden worden gebruikt. In de praktijk blijkt men dit oorspronkelijke idee
te hebben verlaten, omdat de veronderstelde relatie tussen het algemene prijspeil
en het niveau van de grondprijzen niet altijd opging. Immers, terwijl in het begin
van de jaren tachtig de grondprijzen nauwelijks zijn gestegen (zelfs daalde) en het
algemene prijspeil bleef stijgen, werd de indexering nog steeds toegepast. De
relatie tussen de waarde van de grond en de hoogte van het canon werd hiermee
los gelaten. Hieruit kan niet anders dan de conclusie worden getrokken dat een
aantal gemeenten het grondbeleid gewoon als bron van inkomsten hebben gebruikt.
Financiële randvoorwaarden
Beter lijkt het ons het vraagstuk waardevermeerdering te beschouwen als horende
tot de financiële randvoorwaarden van het grondbeleid. Een voorbeeld: tegenwoordig krijgt de stadsvernieuwing prioriteit en meestal is de grondexploitatie hierbij
verliesgevend. Indien de waardevermeerdering uit vroegere grondexploitaties de
overheid toekomt, kan deze (een deel van) het verlies dekken. Een ander voorbeeld
is dat waardevermeerdering ook het gevolg kan zijn van door de overheid
uitgevoerde infrastructurele werken (betterment IIa), waarbij de kosten van dat
laatste (deels) zou kunnen worden gefinancierd door middel. van een heffing op
de waardevermeerdering.
grondbeleid in Nederland heeft ook in nog andere opzichten financiële
aspecten. De gemeente Den Haag heeft in haar discussienota (1983, p.32) het
standpunt ingenomen dat het financiële aspect geen (taakstellende) doelstelling,
maar een randvoorwaarde moet zijn in de zin dat een gemeente haar financiële
belangen bij de grondexploitatie veilig moet stellen. Met name indien een gemeente
ervoor kiest een actief grondbeleid te voeren is dit een punt van bijzondere
importantie. Het sluit absoluut uit dat een gemeente zich indifferent opstelt ten
aanzien van de financiële uitkomst van de grondexploitatie. Rijk en provincie
zouden overigens een dergelijke houding vanuit hun toezichthoudende taak ook niet
toestaan. Kortom, kosten en opbrengsten mogen dus niet aan de omstandigheden
worden overgelaten, maar moeten actief worden begroot.
Het veiligstellen van de financiële belangen (randvoorwaarde) lijkt te worden
gewaarborgd door de door de rijksoverh
grondbeleid dient een gemeente te prob
grondexploitatie). Hier zitten echter enige haken en ogen aan.
- De activiteiten van een actief grondbeleid (grondverwerving, bouwrijpmaken en
marktniveau liggen. In een dergelijk geval wordt de grond niet verkocht tegen
deze prijs en zal subsidiëring plaats moeten vinden om de grond toch te
verkopen. Het omgekeerde kan eveneens voorkomen namel
neveneffect van een ander doel - subsidierhg plaats van de marktsector.
Politieke ra
Een tweede soon randvoorwaarde is de politieke, maar evenals bij financiële
doeleinden komt men politieke doeleinden van het grondbeleid ook in taakstellende
(c.q. ideologische) zin tegen. De val (in 1977) van het kabinet Den Uyl over het
vraagstuk van de onteigeningsprijs is hier een voorbeeld van. Het betrof de vraag
of onteigenen tegen gebruiks-, danwel marktwaarde moest plaatsvinden. Het is
gemakkelijk te bewijzen ( b i j t en Needham, 1980, bijlage 5 ) dat zo'n prijsverschil
nauwelijks effect heeft op de stichtingskosten van een woning (hooguit 1%).
Derhalve is het onderhavige vraagstuk van geen betekenis voor de ruimtelijke
ordening of de volkshuisvesting. Kennelijk heeft de ideologische kant van deze
zaak zo zwaar gewogen, dat het tot een dergelijke crisis moest komen. Een ander
voorbeeld is het standpunt dat alle grond (of alle stedelijke grond) in handen van
de overheid moet komen, afgezien van het nut hiervan voor een beter ruimtelijk
en milieubeleid (Hollenberg, 1978). Nòg een voorbeeld is de uitspraak van De
Haan dat het uitgangspunt van een C.D.A.-grondpolitiek moet zijn "het bijbelse
rentmeesterschap, een beheer onder verantwoordelijkheid van de gemeenschap, ten
behoeve van de enkeling en de gemeenschap" (De Haan, 1979).
Politieke doeleinden als randvoorwaarden behoren tot de dagelijkse uitvoering van
grondbeleid. Dit betreft met name de zorg voor zwakkere groepen in de samenleving, weke vertaald wordt in "sociale bestemmingen", waarvoor ruimte c.q. grond
beschikbaar gesteld moet worden. "Voor iedereen een plaats onder de zon", zoals
Van den Berg (1981) dit uitdrukte. De prijs daarvoor moet maatschappelijk en
politiek aanvaardbaar zijn. De sociale bestemmingen betreffen niet alleen de bouw
van woningen onder het regiem van de Woningwet, maar ook het realiseren van
parken, sportvelden, scholen etc.
In bepaalde opzichten hangen het politieke aspect en het financiële aspect nauw
samen. Het financiële probleem, dat 'zich bijvoorbeeld zou
en voordoen door
verwerving tegen hoge (matkt-)grondprijzen, kan via het politieke aspect, doos
en van concurrerende (=prijsverhogende) beste
opgelost. Een voorbeeld: een stuk grond waarop een kantoor gebouwd had kunnen
worden, krijgt de bestemming "park". Dit betekent dat er niet de prijs voor een
kantoorbestemming voor betaald hoeft te worden om de grond voor een park veilig
te stellen. Of omgekeerd: in tijden van financiële krapte (een plan lijdt verlies) kan
een politieke beslissing in omgekeerde richting het probleem verlichten. Een
bestemming wordt veranderd tot een meer draagkrachtige. (Dat relateren van
grondprijzen aan de bestemming wordt soms aangeduid met "functioneel grondprijsbeleid".)
Men kan evenwel verder gaan. Vanuit het politieke aspect kunnen eveneens
problemen rijzen, welke met behulp van het financiële aspect opgelost moeten
worden. Bijvoorbeeld, binnen een aangewezen bestemming kan een marktprijs
ontstaan, die politiek gezien te hoog is in het licht van het maatschappelijke belang
van het realiseren van die bestemming. Dit kan ten aanzien van een enkele politiek
gevoelige functie niet meer voorkomen, omdat het rijk zelf (norm)prijzen vaststelt.
Het meest bekende geval hiervan is dat van woningwetwoningen. Echter ook op
andere terreinen kunnen politieke overwegingen plaatsvinden, op basis waarvan de
grond tegen lagere prijzen uitgegeven wordt. Tegenwoordig speelt dit zich dikwijls
af met betrekking tot de economische politiek.
De verwevenheid van taakstellende (sectorale) doeleinden en politieke en financiële
randvoorwaarden doet reeds vermoeden dat in het verleden genomen beslissingen
over grondbeleid en vooral de fysieke neerslag daarvan, een enorme impact hebben
op de wijze waarop nu aan het grondbeleid vorm wordt gegeven. Om deze reden
zal in de volgende paragraaf uitvoerig stil worden gestaan bij een historische
beschouwing van het grondbeleid in Nederland.
4.3
De historische achtergrond van het stedelijke grondbeleid in Nederland
Sinds het ontstaan van steden wordt de ruimtelijke ontwikkeling ervan beschouwd
als een belangrijke bestuurlijke aangelegenheid. Historisch gezien kent deze
bestuurlijke zorg een grote variëteit. De ruimtelijke neerslag daarvan wordt door
Benevolo (1980) in diverse case-studies (waaronder Amsterdam en Rotterdam)
prachtig verwoord en geillustreerd. De bestuurlijke bemoeienis met de wijze
waarop steden zich in het verleden ontwikkelden, is altijd sterk bepaald door de
op dat moment belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen. Defensie, economische
en demografische ontwikkelingen zijn de belangrijkste daarvan. Beleidsmatig gezien
heeft de algemene vraag van het beschikkingsrecht over grond echter centraal
gestaan in de bestuurlijke discussies. Alszodanig is de stelling zeer goed verdedigbaar dat stedelijk grondbeleid geen recent ontwikkeld beleidsterrein is, maar bij
uitstek een beleidsterrein met diepe wortels in het bestuurlijk stedelijk verleden.
Vanwege het gegeven dat de stedelijke innchtingsplanning van overheden,
historisch bezien, vooral verliep met behulp van privaatrechtelijke middelen, kreeg
het stedelijk grondbeleid - in vergelijhg met nu - een belangrijk extra accent.
Damaast was de discussie over stedelik grondbeleid in de voorgaande eeuwen,
ook in Nederland, eveneens bij uitstek een politieke discussie (in tegenstelling tot
de meer institutioneel getinte discussies van tegenwoordig).
a een sluimerend
r het
gemeentelijk grondbeleid - onder invloed van een aantal maatschappelijke factoren
- vooral in het midden en het eind van de vorige eeuw op. Ofschoon de meeste
en de belangrijkste daarvan op gemeentelijk niveau gevoerd werden, vormden
rijksregels toch vaak de aanleiding hiertoe. Een aantal van de belangrijkste (Van
der Vak, 1986, p.13-14) zijn: het Koninklijk Besluit op de Fabrieken (1828), het
Burgerlijk Wetboek (1838), de Grondwet (1848), de Gemeentewet (1851), de
Onteigeningswet (1851) en de Hinderwet (1876). Deze wetgeving betrof, zij het
telkens op een verschillende wijze, de manier waarop gemeentebesturen de
stadsuitbreiding gestalte gaven. De belangrijkste impuls werd echter gegeven door
de intrekking van de Vestingwet (die verplichtte tot handhaving en onderhoud van
delijke vestingwerken) in 1874. De meeste Nederlandse steden hadden in die tijd
een nijpend ruimtetekort. De omwalling van veel steden werd als knellend ervaren
het - toen nog jonge - urbanisatieproces. Vanaf het moment dat de stadsmueslecht konden worden en er op een grotere schaal dan die van een enkel
kavel gedacht moest worden over grondbezit en alles wat daarmee samenhangt,
laaide de discussie over het gemeentelijk grondbeleid op. Analoog aan Yap (1981,
p.14) die stelt dat de Woningwet gezien kan worden als de eerste wet op de
stadsvernieuwing, zou men de intrekking van de Vestingwet kunnen beschouwen
als een eerste aanzet om op een systematische manier te denken over grondbeleid
en eigenlijk daarmee over ruimtelijke ordening.
De belangrijkste discussies vonden plaats op gemeentelijk niveau. Met name in de
vier grote steden Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht spitste de discussie zich toe over het vraagstuk van de waardevermeerdering van de grond. Deze
historische discussies zijn om een tweetal redenen op dit moment nog steeds
relevant. De eerste betreft de argumenten zelf: veel van de destijds gehanteerde
argumenten zijn nu nog steeds valide. De in hoofdstuk 2 uiteengezette theorieën
- die grotendeels uit de vorige eeuw stammen - vormen voor een belangrijk deel
nog steeds de grondslag voor de te voeren discussies. De tweede reden betreft de
aanleiding van de discussies. Op dit moment staat het gemeentelijk grondbeleid in
de vier grote steden opnieuw in de belangstelling, omdat veel van de destijds
genomen beslissingen omtrent erfpacht nu gevolgen hebben. De erfpachtcontracten
aan het begin van deze eeuw hadden vaak een duur van 75 jaar, zodat deze in de
loop van de jaren tachtig en negentig expireren. Wet aflopen van deze contracten,
gecombineerd met de enome financiële consequenties die nieuwe contracten met
zich meebrengen, genereren nu een politieke discussie die niet veel afgeweken kan
hebben van de discussies aan het eind van de vorige eeuw en het begin van deze
eeuw. Aspecten van deze discussies - en vooral het vraagstuk van de afroming van
betterments - zijn in de voorgaande hoofdstukken reeds aan de orde geweest en
komen in hoofdstuk 5 terug. Op deze plaats zal er derhalve niet verder op
ingegaan worden.
De 19e en het k @ n van de 20e =uw
Tntreeing van de Vestingwet hpliceerde voord dat stadsuitbreiding, die tot dan
toe vooral schoksgewijs verliep, een meer continu karakter kreeg. Gekoppeld aan
de explosieve stijging van de behoefte aan stedelijke ruimte, betekende dit voor
gemeentelijke overheden, dat een evenmeel plaatselijk grondbeleid zich niet alleen
in een constante belangstelling mocht verheugen, maar tevens - zeker tot aan de
Eerste Wereldoorlog - een voortdurend stijgende.
Tot het moment van de grotere stadsuitbreidingen van de vorige eeuw (in Amsterdam begon deze in ca. 1877), ging een gemeentelijke overheid als volgt te werk.
Grond buiten de stadsmuren werd verworven (of onteigend, hetgeen regelmatig
voor scheen te komen), grachten, straten en bolwerken werden aangelegd. De erven
werden verkaveld en vervolgens in een publieke veiling verkocht. Ook werd grond
in erfpacht uitgegeven. Dit bleek geen enkel punt van strijd te zijn in deze periode;
erfpacht bestond namelijk al geruime tijd (in het oud-Hollands recht - de Romeinse
"emphyteus"). De gemeente Amsterdam maakte, bijvoorbeeld, voor terreinen die
nog niet definitief in exploitatie waren genomen, gebruik van het instrument
erfpacht (Delfgaauw, 1934, p.8). In de praktijk betekende dit dat slechts gronden
direct buiten de stadsmuren in erfpacht werden uitgegeven. De grond binnen de
stadsmuren werd als regel gewoon per kavel verkocht. Uitgifte van grond in
erfpacht buiten de stadsmuren werd vooral ingegeven door militaire motieven.
Teneinde zich te verzekeren van een vrij schootsveld was men genoodzaakt
ongewenste ontwikkelingen op een zo efficiënt mogelijke wijze tegen te gaan. Een
voor de ruimtelijk ordening belangrijk aspect hierbij was het motief om toekomstige stadsuitbreidingen zo probleemloos mogelijk te doen geschieden.
Onteigening was bij de toenmalige stadsuitbreidingen volgens Delfgaauw (1934,
p.9) evenmin een probleem. "Niemand bestreed principieel het recht van de
overheid om alle terreinen te onteigenen, waaraan zij behoefte had, en om dit te
doen op grondslag van de waarde, welke aan de betrokken terreinen toekwam
volgens het tot dan toe daarvan gemaakte gebruik. Vanzelfsprekend was het niet
alleen te Amsterdam de heersende rechtsopvatting; .... men (dacht) overal zoo."
Vanaf de Franse tijd tot de grotere stadsuitbreidingen kon men niet spreken van
een eenduidig gemeentelijk grondbeleid. In deze periode werden grotere bouwpro-
jecten in de rechtsvorm gegoten van een concessie, die gekoppeld waren aan een
plan van uitbreiding. In een concessie verplichtte een concessiehouder zich om,
in ruil voor een grote oppervlakte aan gemeenteterreinen, op eigen kosten een
aantal openbare voorzieningen, zoals wegen, parken e.d. aan te leggen. Als we dit
bezien tegen de achtergrond van die tijd, bijvoorbeeld in de gemeente Amsterdam,
dan kan gesteld worden dat onder druk van hoge schulden de gemeente gedwongen
was deze werken aan de private sector over te laten. Zelf was zij immers niet bij
machte deze gefinancierd te hijgen, waarbij op de achtergond eveneens meespeelde dat ook de (liberale) overtuiging van de n o o d z d van publieke financiering
niet aanwezig was. Net zoals tegenwoordig bij privaat- en publiekrechtelijke
samenwerking, spitsten de onderhandelingen zich toe op de financiële en regelgevende ktrokkenheia van de gemeente en de concessiehouder, h Amsterdm is het
plan Sartphati hiervan een goed voorheld (Vm des V&, 11986, p.15-17)* In de
prakeijk echter bbek a l snel - zods h het s v d van het plan Sarphati - dat zowel
gemeente als concessiehouder de gemaakte afspraken schonden. Hierdoor ontstond
- en we spreken nu over de periode 1862-1866 - een situatie waraain zowel besluitvorming als planiaitvoe&g op een volstrekt ad hoc basis plaatsvond. Met name
deze pedode liet zien dat het rechtsinstrument concessie onvoldoende was als
beleidsinstrument voor stadsuitbreiding.
Onder druk van het urbanisatieproces viel er overal in Nederland een voor iedereen
zichtbare snelle prijsstijging van bouwterreinen waar te nemen. In toenemende mate
ontstond dan ook, vooral in de vier grote steden, het idee dat de gemeenschap zou
moeten profiteren van deze waardestijgingen. Er werden vier argumenten (1893)
aangevoerd voor de invoering van een erfpachtstelsel (Delfgaauw, 1934, p.29). Ten
eerste, om de waardestijging van de grond naar de gemeente te doen toevloeien.
Ten tweede, om een grotere invloed op de aard van de bebouwing te houden. Ten
derde, om ook minder draagkrachtigen te stimuleren om te bouwen. En ten vierde,
de mogelijkheid om de grond "vrij te sparen" (dit laatste hield in dat de gemeente
met behulp van de canons de schuld op de grond in zestig jaar zou kunnen
aflossen). Het duurde echter nog tot 1896 voordat de gemeenteraad van Amsterdam
als eerste gemeente definitief instemde met het voorstel de uit te geven gronden
voortaan - in principe - in erfpachtvorm uit te geven. De maximale termijn daarbij
zou 75 jaar zijn.
De historie wijst uit dat uitgifte in erfpacht snel toenam. Van de andere grote
gemeenten volgde met name de gemeente Den Haag vrij snel het Amsterdamse
voorbeeld (Discussienota Grondbeleid, 1983, p.35-38). Het erfpachtsysteem
alszodanig, zoals dat door de gemeenten Amsterdam en Den Haag in het begin van
deze eeuw - in een opgaande conjunctuur - gevoerd is, stond in principiële zin
amper ter discussie. De politieke discussies werden gevoerd over de financiële
consequenties, over de vraag of ook bedrijfsterreinen in erfpacht uitgegeven
moesten worden etc. Toen de conjunctuur omsloeg, in het begin van de dertiger
jaren, veranderde de toonzetting van de politieke discussie. Immers, bij een
vastgestelde canon en dalende huuropbrengsten (in het vooruitzicht) werd het voor
bouwondernemers steeds minder aantrekkelijk om op erfpachtgrond te gaan
bouwen. Vooral echter de problemen met de kapitaalverstrekking (het verkrijgen
van kredieten werd moeilijker) deden de afzet van grond stagneren. Kortom, de
vraag deed zich voor in hoeverre het erfpachtstelsel aansprakelijk geacht kon
worden voor deze moeilijkheden. Delfgaauw (1934, p.52-56) trekt uit deze
discussie - die nu opnieuw relevant is - twee belangrijke conclusies. Ten eerste
dat, indien er een acute oplossing voor dit probleem gevonden moet worden, deze
niet te vinden is in een wijziging van het erfpachtstelsel. Dit zou namelijk verkoop
in plaats van erfpacht impliceren, als de meest voor de hand liggende optie. Ten
tweede dat het gehele vraagstuk omtrent de betekenis van prijsstijgingen (danwel
prijsdalingen) van onroerend goed voor het erfpachtstelsel alszodanig irrelevant is.
Met conjunctuurschommellngen zoah in de dertiger jaren heeft men immers met
een monetair probleem van doen en niet met een waardeprobleem. In de waardeverhouding tussen onroerende goederen en overige goederen is immers niets
veranderd,
Deze laatste conclusie veronderstelt echter dat de prijzen van onroerend goed op
eenzelfde wijze reageren op conjunctuurschommelingen als de overige goederen.
Met name de prijsontwikkeling van onroerend goed in de zeventiger en tachtiger
jaren (zie bijlage 3.2 en Ter Nart, 1987, voor wat betreft de prijs van commercieel
onroerend goed) heeft laten zien dat dit maar in beperkte zin opgaat. De prijsvorrning van onroerend goed tendeert ernaar onevenredig te reageren op conjunctuurwijzigingen (dit beeld komt naar voren uit Kruijt, 1974, en van den Broek, 1988).
In deze visie is de conclusie van Delfgaauw dan ook onjuist en kan wel degelijk
binnen het erfpachtstelsel een oplossing voor deze problemen gevonden worden,
namelijk door tijdige canonaanpassingen. Toch is de conclusie van Delfgaauw wel
begrijpelijk, indien ze in de context van die tijd geplaatst wordt. Tot deze tijd
werd grond namelijk voor langdurige perioden en tegen een vaste canon uitgegeven.
Van een directe relatie tussen het gemeentelijk grondbeleid en de Woningwet
(1901) lijkt geen sprake te zijn en dit is ook logisch als we kijken naar de inhoud
van die wet, die in 1902 van kracht werd. De voornaamste doelen van de
Woningwet waren:
- de wet moest bevorderen dat aan slechte woontoestanden een einde kwam en
- de wet moest er zorg voor dragen dat er zich geen nieuwe slechte woontoestanden zouden ontwikkelen (Ekkers en Spit, 1984, p.5)
In deze twee doelstellingen kan duidelijk de liberale geest van die tijd herkend
worden.
Op een tweetal manieren oefende de Woningwet toch invloed uit op het gemeentelijk grondbeleid. Op de eerste plaats werden gemeenten erdoor gestimuleerd tot een
actiever beleid op het terrein van de volkshuisvesting, hetgeen direct resulteerde
in een actiever grondbeleid. Ten tweede werd met het invoeren van de Woningwet
de mogelijkheid geschapen om op basis van "het belang der volkshuisvesting" te
onteigenen, hetgeen de onteigeningsprocedure aanmerkelijk verkortte. Tot dan toe
geschiedde onteigening op basis van het onteigeningsartikel in de Grondwet (vanaf
1887). Concluderend moet echter gesteld worden dat de relatie tussen het gerneen-
telijk grondbeleid en de Woningwet voor het overige
karakter had.
- inderdaad - een
indirect
De periode na de Tweede Wereidooriüg.
De ontwikkeling van de grondprijzen na de Tweede Wereldoorlog wordt vooral
gekenmerkt door een voortdurende stijging. Hoewel het beschikbare cijfermatenaal
alleen betrekking heeft op industrieterreinen en woningwetkavels uitgegeven door
gemeenten na 1964 (zie bijlage 3.2) geven deze cijfers een goede illustratie van
de snelheid, waarmee de prijzen van bouwgrond in deze periode stegen.
In het algemeen stelt Van den Broek (1988, p.7-12 en p.85-86) dat de grondproblematiek een grote continuïteit vertoont. Deze is in de jaren vijftig en zestig van
eenzelfde aard als in de tachtiger jaren. Hij kenmerh de grondproblemaeiek aldus:
- "het ontbreek aaua objectief inzicht in de financiële consequenties van de
verschillende bouwwijzen, woonvormen en verkavelingen;
- de keuzen tussen de verschillende mogelijkheden worden door allerlei factoren
en overwegingen bepaald, waarbij - door gebrek aan gegevens - de kostenconsequenties een ondergeschikte rol spelen;
- de vele verschillende participanten in het proces van planontwikkeling en
-realisatie werken in wisselende mate onafhankelijk van elkaar. Van een centraal
geleide organisatie is zelden of nooit sprake, de coördinatie tussen alle betrokkenen is gering; het eindproduct kan worden gekarakteriseerd als het ongeplande
resultaat van een groot aantal relatief onafhankelijke (zelf overigens wel
geplande) deelprocessen, zodat de afstand tussen het feitelijke resultaat en het
na te streven optimum in belangrijke mate van het toeval afhankelijk is;
- grondprijzen worden vastgesteld vooral op basis van beleidsoverwegingen,
aarbij de feitelijke kosten (hetzij hoger, hetzij lager) niet ter zake doen. Door
de gebruikelijke werkwijze, zowel van gemeenten als van het Rijk, komen de
feitelijke kostenverschillen tussen de diverse bouwwijzen, woonvomen en
verkavelingen niet aan het licht."
In de periode tussen 1940 en het midden van de zeventiger jaren staat het
gemeentelijk grondbeleid relatief weinig in de politieke belangstelling. Eerst werd
de tijdgeest beheerst door oorlog en de wederopbouwgedachte en vervolgens door
de grootschalige uitbreidingsplannen. Het gemeentelijk grondbeleid werd in die tijd
voornamelijk bezien als een bezigheid van technische aard (zie o.a. Van Schilfgaarde, 1987, over de wederopbouw van Rotterdam). Het werk bestond uit het maken
van exploitatieberekeningen voor de uitbreidingsplannen en het vaststellen van
uitgifteprijzen (al dan niet in erfpacht) op basis van de gemaakte kosten. Illustratief
uit deze periode is de wijze waarop in 1968 een standaardisering van de grondexploitatiemethodiek is gerealiseerd, de zogenaamde "bruine boekje methode". Deze
etaleert bij uitstek de "technische context", waarbinnen het gemeentelijk grondbeleid gestalte kreeg. Politieke keuzen werden hierbinnen "verpakt" in een stelsel van
"fictieve woningen".
De steeds stijgende grondprijzen lagen ten grondslag aan het feit dat deze "technische" benadering van gemeentelijk grondbeleid zelden of nooit politieke vragen
opriep. De Discussienota Grondbeleid Gemeente Den Haag (1983, p.44) meldt
bijvoorbeeld over deze tijd: "Het batig saldo van de geëxploiteerde uitgegeven
terreinen was overigens omstreeks 1960 ook groter dan ooit." Het duurde tot het
midden van de zeventiger jaren dat de problemen van grote, weinig renderende
investeringen in gemeentelijk grondbezit aan de orde kwamen. Vanaf die tijd lijkt
het gemeentelijk grondbeleid zich in een toenemende mate te mogen verheugen
in de publieke en politieke belangstelling. Hier zijn een aantal gebeurtenissen of
ontwikkelingen mede debet aan. Allereerst de val van het tweede kabinet Den Uyl
in 1977 over de grondslag waarop onteigening zou moeten plaatsvinden. Deze
discussie spitste zich toe op de vraag of onteigening plaats zou moeten vinden op
basis van de gebruikswaarde plus een bepaalde toegevoegde waarde, danwel op die
van de marktwaarde minus eveneens een bepaalde waarde. In feite handelde dit
conflict over de aloude discussie omtrent de basiswaarde van grond bij onteigening. Door een positieve toevoeging bij onteigen@ op basis van gebrnikswaarde
en een negatieve toevoeging bij onteigening op basis van marktwaarde, waren
beide partijen elkaar onwaarschijnlijk dicht genaderd. Dat het kabinet Den Uyl
uiteindelijk toch over deze kwestie struikelde, wordt het meest treffend weergegeven in een uitspraak van Van den Hoff (in Brill en Mak, 1977): "Men heeft in
beide kampen zich meer druk gemaakt over het fluiten van de herkenningsmelodie voor de achterban dan over het aanpassen van de grondpolitiek aan de
maatschappelijke werkelijkheid van 1977".
Vervolgens klapte tegen het eind van de jaren zeventig de markt voor onroerend
goed in elkaar. Dit had verstrekkende gevolgen voor menige grondexploitatie in
Nederland. Onderzoek (bijvoorbeeld Giebels e.a., 1985 en Provincie Gelderland,
1983) wees uit dat gemeenten voorraden (al dan niet bouwrijpe) grond in hun bezit
hadden, die zouden kunnen voorzien in de behoefte daaraan tot ver na het jaar
2000. Stagnerende afzet leidde tot cumulerende rentekosten, hetgeen leidde tot
stijgende exploitatiekosten, die op haar beurt leidde tot hogere grondprijzen, terwijl
de marktwaarde van de grond gelijk bleef (of zelfs daalde). Kortom, uitzonderingen daargelaten zat de gemiddelde Nederlandse gemeente met enorme tekorten
op de grondexploitatie (zie ook paragraaf 4.8).
Hoewel het oordeel van de parlementaire enquête commissie onder leiding van De
Vries in 1988 over gemeentelijk grondbeleid en -exploitatie relatief gunstig
uitpakte, gingen er toch steeds meer stemmen op om de grondexploitatiemethodiek
te veranderen (zie ondermeer Federatie " 0 , 1986). Centraal in de roep om
veranderingen ten aanzien van de methodiek blijft echter steeds het kostenaspect,
hoewel ondertussen ook steeds meer stemmen op gaan voor een meer markt(prijs)gerichte benadering (Needharn 1987 en zie hoofdstuk 5).
De tot nu toe gehanteerde grondexploitatiemethodiek is echter zodanig van aard
dat hanterering van marktprijzen moeilijk inpasbaaar is. De "bruine boekje
methode" en de dynamische eindwaardemethode (zie voor een uitleg hiervan
paragraaf 4.6 en, meer uitgebreid, Prins 1985, p.21-34) en alle varianten daarop,
zoals die in de praktijk van het gemeentelijk grondbeleid voorkomen, blijken
onvoldoende in staat om te gaan met veranderende marktsituaties. Deze "techni-
sche" reden leidt in de periode 1986-1988, gecombineerd met de politieke roep om
meer toezicht en controle, tot de introductie van een nieuwe grondexploitatie-opzet:
de STANG (STANopstelling van de Grondexploitatie oftewel MG 88-50) welke
in paragraaf 4.6 kort uiteengezet wordt.
Al met al lijkt de discussie over vorm en uitvoering van de grondexploitatiemethodiek nog lang geen afgesloten hoofdstuk binnen het grondbeleid in Nederland.
Eens temeer blijkt dat de conclusie die het toenmalige hoofd Grondzaken van de
gemeente Eindhoven, de heer F.W.M. Smeltzer, in 1970 trok, nog onverminderd
geldig is. Deze concludeerde (Congres '70, p.21) daî "de conclusie gerechtvaardigd
is dat de methoden van grondexploitatie steeds in ontwikkeling zijn (en zullen
blijven) en (dat) veel deskundigheid en inventiviteit nodig zullen zijn om een
rechtvaardige verdeling van de lasten te waarborgen." Onze eigen bijdrage aan deze
ontwueling is in hoofdstuk 6 te vinden!
4.4
StedeliJKE grondBebid in NederEand: een institutioneb plaatsbepaling
In het economisch perspectief van dit boek wordt grondbeleid beschouwd als het
beleidsmatig toepassen van grondinstrumenten ten dienste van het ruimtelijke
beleid, binnen financiële en politieke randvoorwaarden. De volgende stap is uiteen
te zetten hoe dat in Nederland plaatsvindt. Gezien het bestaan van enkele recente
boeken waarin dit uitvoerig wordt behandeld (zoals bijvoorbeeld: de Graaf 1983,
Prins 1985, Terpstra 1988) is het de bedoeling hier slechts de grote lijnen aan te
geven.
De belangrijkste constatering die in dit kader allereerst gemaakt moet worden, is
dat in Nederland het grondbeleid bij uitstek een verantwoordelijkheid is op het
uitvoerende bestuurlijke niveau: de gemeente. Natuurlijk doet een gemeente dat
binnen de kaders, zoals deze zijn vastgesteld door de andere bestuurniveau's, maar
verder zijn de inhoud en de uitvoering van de taken voor de gemeente zelf.
Binnen een rechtsstaat, zoals Nederland, moeten overheidsinstanties een voorgeschreven bevoegdheid voor alle activiteiten hebben. Die worden verdeeld in
publiekrechtelijke en privaat- rechtelijke instrumenten (1). Het privaatrecht regelt
de verhouding tussen (rechts- en natuurlijke) personen onderling op basis van
contractvrijheid, terwijl het publiekrecht (staats- en bestuursrecht) het optreden van
de overheid reguleert. De laatste is eenzijdig en wordt van bovenaf opgelegd.
Beide soorten instrumenten maken deel uit van het kader dat op nationaal niveau
voor het (grond)beleid van de gemeente wordt bepaald. Echter, zelfs binnen dat
wettelijke kader mag de gemeente haar (grond)-beleid niet vrijuit beoefenen. Om
ervoor te zorgen dat de uitvoerende instantie i.c. de gemeente conform de wetgeving en niet tegenstrijdig het beleid van de andere overheden handelt, oefenen de
laatste toezicht uit over het (grond)beleid (2). Het toezicht behoort bij de inkadering van het gemeentelijk (grond)beleid. Naast ontwikkeling van beleidsinstrumenten en het houden van toezicht oefenen de hogere overheden ook nog op een derde
wijze invloed uit op het beleid van gemeenten. Deze derde manier is het inhoude-
lijke beleid (3) van de hogere overheden, waar het gemeentelijk beleid zich naar
moet richten, met de daarbijbehorende regelgeving en financiering. Achtereenvolgens zullen deze drie onderdelen aan de orde komen.
Publiek- en privaatrechtelijke instrumenten
Veruit de meeste gemeenten verkiezen voor de vormgeving van hun grondbeleid
een combinatie van zowel publiekrechtelijke, als privaatrechtelijke instrumenten.
Dit geldt in toenemende mate als de schaal van het te ontwikkelen gebied
toeneemt. Om de volle betekenis van deze keuze te begrijpen moet men kennis
enten (zoals bijvoorbeeld
bouwterrein in exploitatie brengen" (Ter Hart, 1987, p.41). Het passieve element
schuilt hierin dat de gemeente bepaalde veranderingen wel of niet toelaat, terwijl
zij zelf geen actie onderneemt. Of zoals Terpstra (1988, p.22) het verwoordt:
aanzienlijk actiever dan wanneer zij de bouwgrond niet exploiteert. (De angelsaksische termen "negative planning" en "positive planning" duiden min of meer hetzelfde aan).
Er bestaat een duidelijk verband tussen het gebruik van publiek- en privaatrechtelijke instrumenten en passief versus actief grondbeleid. Binnen het hele stedelijke
gebied zijn instrumenten vanuit de volkshuisvesting (voornamelijk de Woningwet)
en de ruimtelijke ordening (vooral de WROIBRO) van toepassing. Dat zijn vooral
passieve instrumenten en in deze zin voeren gemeenten altijd een passief grondbeleid. Het is bovendien geen keuze, maar een plicht. Wanneer grootschalige
veranderingen of juist het tegenovergestelde (een gebied moet worden beschermd
tegen grootschalige veranderingen) zijn gewenst, dan kunnen andere publiekrechtelijke instrumenten worden ingezet. In een dergelijk geval kan bijvoorbeeld een
bestemmingsplangebied of een beschermd stads- en dorpsgezicht worden aangewezen, hetgeen resulteert in strengere (passieve) regelgeving binnen die gebieden. Het
81
is echter juist in deze gevallen dat gemeenten de passieve instrumenten van het
publiekrecht willen aanvullen met de actieve instrumenten van het privaatrecht. Bij
dit laatste kunnen gemeenten zich als particuliere rechtspersonen gedragen, i.c.
rrrond verwerven, bouwrijp maken en uitgeven. De aanvullende privaatrechtelijke
activiteiten hebben een aantal belangrijke voordelen voor gemeenten, nameiijk:
- door grond te verwerven kan worden voorkomen dat deze in handen komt van
derden, hetgeen kan leiden tot vertragingen, ongewenste prijsstijgingen etc.
- door de grond bouwrijp te maken kan de gemeente de aanleg van straten,
bouwpercelen, plantsoenen etc. volgens eigen inzichten vorm geven
- door grond uit te geven kan een selectie worden gemaakt tussen eventuele
uitvoerders van bouwplannen, kunnen uitgifteprijzen worden vastgesteld en
kunnen voorwaarden op de uitvoering worden opgelegd, als aanvulling op de
voorwaarden van de bouwverpnning.
Een noodzakelijke voorwmde echter om privaatrechtelijke Instrumenten te kunnen
gebruiken is dat gemeenten de grond in eigendom moeten zien te ~ j g e n .Dit is
een cruciaal onderdeel van de ineenvlechting van publiekrechtelijke- en privaatrechtelijke instrumenten. Indien een gemeente er niet. in slaagt de grond te venverven,
al dan niet via een onteigeningsprocedure, zal de vervlechting niet plaatsvinden en
wordt een gemeente noodgedwongen teruggeworpen op een passief grondbeleid.
Dit laatste vindt echter op vrijwillige basis in Nederland zelden plaats.
In de Nederlandse situatie kan dit punt samengevat worden in de uitspraak: in
Nederland is het grondbeleid een gemeentelijke taak, die actief wordt uitgevoerd.
In dit land is dat bijna vanzelfsprekend zo gegroeid. Vaak wordt dit zo vanzelfsprekend aanvaard dat men niet altijd beseft welk een uitzonderlijke positie
Nederland hiermee internationaal inneemt, (Voor een internationale vergelijking zie
Neutze, 1973; Lefcoe, 1978; Hallett, 1988).
Toezicht op het gemeentelijk grondbeleid
Hieronder valt het toezicht waaraan een gemeente bij haar grondbeleid aan de
hogere instanties wordt onderworpen. Dit is in hoofdlijnen het volgende:
- men kan beroep aantekenen tegen het weigeren van een aanvraag voor een
bouwvergunning. Eerst bij de gemeenteraad, vervolgens bij Gedeputeerde Staten
en in laatste instantie bij de Kroon
- voordat een bestemmingsplan wordt vastgesteld behoeft het goedkeuring van
de provincie, Een verplicht onderdeel van het plan, dat een steeds belangrijker
element in de toets gaat vormen is de exploitatiebegroting. Een andere toets is
of het bestemmingsplan overeenkomstig het provinciaal ruimtelijk beleid is,
inclusief (eventuele) streekplannen. Ook bepaalde vormen van gebruik van
flexibiliteit binnen het bestemmingsplan moeten de goedkeuring van de
provincie hebben (art. 11 en 19 WRODRO 1985).
- alle onroerend-goed-transacties van gemeenten met minder dan 100.000
inwoners behoeven toestemming van de provincie.
(De hierboven besproken grondinstrumenten en de wijze waarop de controles
vormgegeven is, worden uitvoerig behandeld in Koeman, 1974; De Haan, 1983 en
1984; Drupsteen, 1987, deel 1).
Net inhoudelijk beleid en instrumentarium van hogere overheden
Het laatste punt betreft de andere instrumenten van de hogere overheidsinstanties,
waarmee invloed op de inhoud van het gemeentelijk grondbeleid kan worden
uitgeoefend. Hieronder vallen ondermeer:
- alle ruimtelijke plannen, zoals structuurschetsen en -schema's met de daaraan
gekoppelde financiële regelingen, zoals bijvoorbeeld locatiesubsidies.
- het regionaal sociaal-economisch beleid, vooral dat onderdeel waarmee de
rijksoverheid de bedrijvigheid op bepaalde lokaties in het land stimuleert.
- het beleid van andere sector-ministeries, zoals dat van Verkeer en Waterstaat
met betrekking tot het aanleggen van een bovenwijkse infrastructuur (zoals
grote wegen, bruggen, elekaiciteitsleidingen),maar vooral het volkshuisvestingsbeleid, met name het toewijzen van woningcontingenten aan gemeenten en het
4.5
De samenhang tussen grondbeleid en andere beleidsvelden
Grondbeleid is instrumenteel van karakter: het ontleent zijn betekenis aan het
"input zijn" voor andere beleidsvelden. Voordat er specifiek op de relatie met de
andere beleidsvelden ingegaan wordt, is het van belang eerst een aantal opmerkingen te maken over hoe in het algemeen een actief grondbeleid ten dienste van
andere beleidsvelden kan worden gebruikt. Hierbij kunnen vier punten onderschei-
grond in stedelijk gebruik zal hebben. Bovendien wordt speculatie uitgesloten.
Op deze wijze kunnen ongewenste ontwikkelingen in de sectoren worden
tegengegaan, bijvoorbeeld prijsstijgingen van bedrijfsterreinen waardoor een
gemeente aan aantrekkelijkheid verliest als vestigingsplaats.
- Het ter beschikking stellen van grond op het juiste tijdstip, op de juiste locatie,
in de juiste hoeveelheden, tegen de juiste prijs. Indien een bepaalde ruimtelijke
inrichting wordt beoogd houdt dat in dat bepaalde bestemmingen in bepaalde
locaties in bepaalde hoeveelheden en volgens een bepaald tijdschema moeten
worden gerealiseerd. Het is voor een gemeente zeer belangrijk dat dit zo
optimaal mogelijk gerealiseerd wordt. Met een actief grondbeleid is een
gemeente beter in staat ervoor te zorgen dat de grond op de gewenste manier
ter beschikking wordt gesteld.
- Het opleggen van voorwaarden aan uit te geven grond. Bij het afgeven van een
bouwvergunning worden voorwaarden opgelegd, aangaande de bestemming van
de grond. Eveneens kunnen bepaalde aspecten van het gebruik (de bebouwinysintensiteit, vormgeving, e.d.) in deze voorwaarden geregeld worden. Dat
betreft bevoegdheden uit de Woningwet en de Wet R.O.B.R.O. In aanvulling
daarop wordt soms de milieuwetgeving gebruikt. Als de bouwaanvraag grond
betreft die in eigendom is van de gemeente, dan kan de gemeente haar positie
als eigenaar-verkoper gebruiken om aanvullende voorwaarden te stellen.
Wanneer zij grond verkoopt kan zij die voorwaarden aan de eerste verkoper
opleggen en, door middel van kettingbedingen en erfdienstbaarheidsconstnicties,
kan zij die bepalingen naar volgende eigenaren laten doorwerken. Wanneer een
gemeente de grond in erfpacht uitgeeft dan kan de gemeente de bevoegdheden
van de eigenaar blijven uitoefenen via erfpachtsvoorwaarden.
-
Het beheren van de naleving van die voorwaarden. De overheid mag er niet
overeenkomstig het (door de gemeente geformuvan uitgaan dat
leerde) algemeen belang zullen handelen uit vrije wil. Het naleven van de
voorwaarden moet worden gecontroleerd, waarbij de gemeente bevoegdheden
moet hebben om eventueel afwijkende handelingen tegen te gaan. De instrumenten van een actief grondbeleid geven hier de mogelijkheden voor.
Bovenstaande punten gelden onverkort voor alle beleidsvelden waarmee het
grondbeleid in aanraking komt. Aangezien het geen zin heeft de relatie van het
grondbeleid met alle voorkomende beleidsvelden te behandelen, beperken wij ons
hier tot een kort exposé van de belangrijkste drie, te weten de volkshuisvesting
(l), de economische politiek (2) en het stedelijk beheer (3).
De samenhang tussen grondbeleid en de volkshuisvesting is al kort aan de orde
geweest in paragraaf 4.3. Op die plaats is vastgesteld dat op het niveau van het
nationale beleid die relatie vooral een indirect karakter had. Deze conclusie zal hier
verder vorm gegeven worden. De relatie tussen grondbeleid en het volkshuisvestingsbeleid op rijksniveau heeft tot nu toe vooral gestalte gekregen via het
instrument subsidieverlening en in de vorm van toezicht op de grondexploitatie met
het oogmerk het niveau van de subsidieverlening te kunnen controleren. De grondprijs is hierbij van bijzonder belang. Het ministerie van V.R.O.M. stelt normgrondprijzen (plafondprijzen, die per regio kunnen verschillen) vast voor woningwetwoningen (om de objectsubsidies op deze woningen laag te houden) en die zijn
de spil waarom het uitgifteprijsbeleid voor woningbouwgrond draait. Meer vrijheid
heeft de gemeente bij het vaststellen van uitgifteprijzen voor andere soorten
woningen. Maar ook die prijzen worden beperkt, in dit geval door marktbewegingen. Bij te hoge grondprijzen worden de kavels niet bebouwd of wel bebouwd,
maar de koop- of huurprijzen worden daardoor dermate verhoogd, dat de woningen
onbewoond blijven.
Ook kunnen subsidies aan de hele bouwgrondexploitatie worden verleend onder
bepaalde voorwaarden, om te voorkomen dat de kostendekkende prijzen van won-
ingkavels te hoog zouden uitvallen. Dit is eveneens een taak voor de rijksoverheid,
juist omdat het deze bestuurslaag is die de huurprijs en de kavelprijs voor
woningwetwoningen vaststelt. In uitleg-gebieden zijn dit de locatiesubsidie en
(vanaf 1990) de subsidieregeling grote bouwlocaties en in stadsvemieuwingsgebieden subsidies via het stadsvernieuwingfonds. Indien zelfs met deze subsidies de
prijzen van kavels voor woningen te hoog uitvallen c.q. worden gevonden, dan
staat het de gemeente vrij zelf een subsidie te geven. Die moet komen of uit algemene middelen (en dus ten koste gaan van andere beleidsectoren) Of uit de
reserves van het grondbedrijf (opgebouwd door in het verleden winstgevend grond
te hebben geëxploiteerd).
Bij de stadsvemieuwing heeft de samenhang tussen grondbeleid en volkshuisvestingsbeleid een extra dimensie gekregen. Door de financiële en sociale problematiek is de nadnik steeds meer op woningverbetering komen te liggen. Daarbij moet
gedacht worden aan het stimuleren van particuliere woningverbeterhg en aan de
verruiming van mogelijkheden om verbeteringen aan te brengen. De ervaringen,
echter, zijn niet overtuigend. Het aanvullend instrumentarium, zoals "aanschrijving"
blijkt in de praktijk zeer omslachtig. Waar het om ingrijpende verbetering gaat,
vooral van het particuliere huurbezit, kan veelal niet worden ontkomen aan
verwerving van het onroerend goed. Dat is administratief lastig, duur en voor de
gemeente meestal verliesgevend. Het blijft echter nog steeds de meest effectieve
wijze van stadsvemieuwing in gebieden met veel particulier woningbezit (Arnolds
e.a., 1983).
Grondbeleid en de gemeentelijke economische politiek
Het ter beschikking stellen van grond voor kantoren en bedrijfsterreinen kan een
onderdeel vormen van gemeentelijke economische politiek. Deze functie is een
bijzondere toepassing van de algemeen ruimtelijke functie van het grondbeleid. Er
blijven echter een paar aspecten over, specifiek met betrekking tot de economische
politiek.
Het eerste betreft de uitgifteprijzen. Sommige gemeenten proberen de economische
ontwikkeling te stimuleren door bedrijfsterreinen tegen lage prijzen uit te geven.
Als grond wordt uitgegeven tegen kostendekkende prijzen die beneden de gangbare
marktprijzen liggen, dan kan dat een stimulans betekenen voor de betreffende
gemeente tegenover andere vestigingsplaatsen. Indien een gemeente grond voor
bijvoorbeeld bedrijfsterreinen wil uitgeven tegen een prijs die zelfs beneden het
kostendekkende niveau ligt, dan kan het vóórkomen dat de provincie dit niet
goedkeurt vanwege de financiele situatie van de betreffende gemeente Òf omdat het
provinciaal- of rijksbeleid doorkruist. Om een idee te verkrijgen van de effectiviteit
van dit beleid zou men kunnen kijken naar het aandeel dat de grondkosten vormen
in de totale investeringskosten van de nieuwe vestiging.
Het tweede aspect, specifiek voor de samenhang tussen grondbeleid en econornische politiek betreft de bedrijven die zich in stadsvemieuwingsgebieden bevinden.
Het voortbestaan van die bedrijven die op dezelfde locatie willen blijven zitten,
mag niet door abrupte veranderingen in grondeigendom en grondprijzen bedreigd
worden. Zonodig en zo mogelijk kan de gemeente die locaties via bestemmingsregelingen tegen grondprijsverhogende concurrentie beschermen. Het kan evenwel
vóórkomen dat een aantal van die bedrijven, bijvoorbeeld om milieutechnische
redenen, verplaatst moeten worden. In de meeste gevallen moet dat binnen de
gemeentegrenzen geschieden in verband met de locatie van leveranciers en klanten.
Dat betekent het aanbieden van bedrijfsterrein in de juiste locaties, maar ook tegen
de juiste prijzen, want vele bedrijven zouden een sterke stijging in huisvestingslasten niet overleven. In dit verband kunnen bedrijfsverzamelgebouwen belangrijk
zijn.
Een derde aspect betreft de uitgiftevorm, met name het ondertussen beruchte
vraagstuk of het bedrijven af zou s
, indien een gemeente beslist grond
uitsluitend in erfpacht uit te geven.
ct hiervara is onduidelijk. Over deue
kwestie zijn nogal wat tegensaijdige onderzoeksbevindingen ~publiceerd.De Vries
(1984), bijvoorbeeld, concludeert dat erfpacht niet afschrikt, Hendriks en Van der
Grondbeleid en stedelijk beheer
Al een aantal jaren is er een verschuiving zichtbaar van grote uitbreidingsprojecten
in de richting van (her)inrichting en beheer van bebouwde kom-gebieden. Deze
nieuwe taakstelling vraagt een andere aanpak en herijking van instrumenten,
hetgeen soms een "voorraad"benadering wordt genoemd. Het grondbeleid moet in
de nieuwe rol een aangepaste vorm krijgen die tenminste de volgende elementen
zou moeten bevatten:
- verwerving behoudt haar belangrijke rol, namelijk de uitvoerende macht van de
eigenaar aan de gemeente geven. Echter, verwerving is bijzonder moeilijk en
ostbaar binnen de stad om de volgende redenen:
- stedelijke grond heeft een hoge prijs, veel hoger dan in buitengebieden;
- niet alleen de grond, ook de opstal moet worden aangekocht;
- het eigendom is meestal zeer versnipperd, dit in tegenstelling tot in buitengebieden;
- het rekening houden met de wensen van de betrokkenen (vooral de kwetsbare
groepen die vaak in stadsvernieuwingsgebieden wonen) kost veel extra tijd,
die zijn prijs heeft in de vorm van extra kapitaallasten.
- doordat de gemeente de stedelijke grondmarkt niet kan domineren (in tegenstelling tot in uitleggebieden) moet zij volledig rekening met de concurrentie
houden. Dat hoeft niet te betekenen dat de gemeente slaafs marktconform
handelt. Zij kan ook met opzet anti-cyclisch handelen. Beide benaderingen
vereisen echter een grondige kennis van de plaatselijke grondmarkt.
- een andere tactiek is de markt te omzeilen en een grondbeleid te ontwikkelen
dat zich aan het marktgebeuren onttrekt. Eén manier is ruilovereenkomsten. ]Een
andere manier is vaak voorgedragen maar tot dusver alleen experimenteel toegepast, want voor een algemene toepassing is een nieuwe wetgeving nodig: dit
is stedelijke herverkaveling.
Voor grootschalige herstructureringen binnen het stedelijk gebied hebben sommige
gemeenten de "gewone" vorm van het grondbeleid losgelaten en vervangen door
publiek- private samenwerkingsverbanden, ook voor wat betreft de grondexploitatie.
Een ander aspect binnen het raamwerk van stedelijk beheer is de relatie met het
milieu in enge zin (fysiek). De milieu-eisen ten aanzien van nieuw te ontwikkelen
projecten zullen, naar verwachting, steeds stringenter worden. Nieuwe locaties
zullen hiermee in toenemende mate rekening moeten houden.
De ontdeMUng van bodemverontreiniging op reeds bebouwde grond (zoals in
destijds in Lekkerkerk), heeft het besef doen ontstaan dat maatregelen vóóraf
beduidend goedkoper zijn en een kwalitatief beter product opleveren. Om dit te
verwezenlijken heeft het ministerie V.R.O.M. gemeenten verplicht een indicatief
onderzoek te (laten) verrichten naar mogelijke Memverontreinigingen bij gesubsidieerde woningbouw (inclusief de vrije sector met een éénmalige bijdrage).
(Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 1986) De verplichting is opgenomen in
de subsidievoorwaarden. De financiering van het onderzoek moet gevonden worden
binnen het percentage (19% en 22%) van de kosten voor toezicht en controle. Op
deze wijze hoopt de overheid het bouwen op verontreinigde grond tegen te gaan.
Deze regeling beperkt zich echter tot de gesubsidieerde woningbouw. Voor de
overige sectoren onroerend goed is geen verplichting aanwezig. Om risico's
dienaangaande te vermijden wordt een indicatief bodemonderzoek voor alle te
realiseren projecten overigens wel door alle partijen wenselijk geacht.
Een vergelijkbare verschuiving binnen de "voorraad"-benadering is dat meer
aandacht op "het dagelijks beheer" van de stad komt te liggen. Dat houdt in dat
de gemeente de twee processen:
- het onderhouden van bestaande gebouwen, en
- het verandering brengen in het gebruik van bestaande gebouwen,
zorgvuldig in de gaten moet houden en, zonodig, daarbij met geëigende maatregelen in moet grijpen.Ook hieraan kan het gemeentelijk grondbeleid bijdragen, echter
alleen indien de gemeente de grond heeft verworven en het eigendom van de
grond blijft behouden. Met andere woorden, het erfpacht-instrument kan (tenminste
in theorie) succesvol worden ingezet ten behoeve van het dagelijks beheer van de
stad.
Een bijkomstigheid van zorgvuldig beheer is dat dáármee de noodzaak van een
eventuele stadsvernieuwing of herinrichting kan worden verminderd. Stadsvernieuwing of herinrichting van de gebouwde omgeving kan velerlei oorzaken hebben.
S n daarvan is verval in bouwkundig opzicht. Het is echter niet zo dat dit op een
vast moment plaatsvindt, met andere woorden dat een bouwwerk een gegeven
levensduur heeft. Het proces van technische veroudering kan door geëigend beheer
worden vertraagd. En dat is voor iedereen prettig. Stadsvernieuwing is voor de
bewoners zeer verstorend en voor de gemeente erg kostbaar. Indien het erfpachtinstrument dit kan voorkomen door een beter beheer van de bebouwde omgeving,
dan kan dat een belangrijke taak van het grondbeleid worden (Discussienota
Grondbeleid, 1983, p.32).
De gemeente op de grondmarkt
De feitelijke activiteiten die voortvloeien uit het grondbeleid, zoals die in samenhang met beslissingen uit de beleidssectoren genomen worden, zijn organisatorisch
gezien gebundeld in een gemeentelijk grondbedrijf. De organisatie van deze
activiteiten en de wijze waarop in de praktijk daaraan uitvoering wordt gegeven
vormen het onderwerp van de volgende paragraaf. Ter voorbereiding daarop eerst
een aantal opmerkingen over de positie van de gemeente op de grondmarkt.
Uit het voorafgaande moet duidefijk zijn dat een gemeente een zeer belangrijke
plaats op de lokale grondmarkt kan innemen. Ten eerste opereert een gemeente
als vrager naar grond. Zij heeft grond nodig om bepaalde openbare voorzieningen
en publieke diensten te kunnen verstrekken. En, voorzover de gemeente een actief
grondbeleid voert, koopt zij grond die zij in exploitatie zal brengen en later aan
anderen zal uitgeven. &n derde reden waarom de gemwnte grond vraagt is om
bepaalde stedelijke processen tegen te gaan of juist te stimuleren. Een gemeente
kan bijvoorbeeld ingrijpen om prostitutie in bepaalde straten tegen te gaan. Een
ander voorbeeld - ook uit Den Haag - is de ruilovereenkomst met het rijk die in
1983 is afgesloten: de gemeente stelde daarmee een aantal belangen veilig,
waaronder het terugbrengen van een aantal straten in de woonsfeer, het behoud van
werkgelegenheid en het behoud van het karakter van de stad (Gemeente 'sGravenhage, 1983
De gemeente is ook aanbieder van grond. Met name wanneer zij een actief
grondbeleid voert, wordt de bouwrijp gemaakte grond aangeboden aan diegenen
die voor eigen gebruik grond willen hebben (zoals andere overheidsinstanties,
bedrijven) en aan bouwontwikkelaars. Op de lange termijn verwerft de gemeente
meer grond dan zij uitgeeft, omdat zij altijd grond voor eigen gebruik wil
behouden (gemiddeld wordt maar 50% van de grond binnen een besternmingsplangebied uitgegeven, de rest wordt behouden voor straten, plantsoenen, enz. - zie
bijvoorbeeld S.E.O., 1980 en Grondprijsontwikkeling, 1982). Wanneer de gemeente
de grond in erfpacht uitgeeft dan blijft deze in het bezit van de gemeente.
Deze rol van gemeenten kan met een paar cijfers worden geïllustreerd. In de
periode 1978 tot 1982 verworven gemeenten 8480 ha. grond voor de bouw en
gaven 7980 ha. grond uit (uiteraard zal veel van die uitgegeven gronden vóór 1978
zijn verworven). In diezelfde periode is 2420 ha. bouwgrond door anderen
uitgegeven. Dus, in totaal zijn in 1978 tot 1982 10.400 ha. grond uitgegeven,
waarvan 77% door gemeenten. Indien grond voor industrieterreinen buiten
beschouwing wordt gelaten, wordt zelfs 79% van alle bouwgrond door gemeenten
uitgegeven. (Bron: Maandstatistiek bouwnijverheid: sinds 1983 worden dergelijke
gegevens niet meer verzameld). Duidelijk is het dat gemeenten bijna een monopolie-positie op de markt voor bouwrijpe grond innemen; tevens maken deze cijfers
duidelijk dat gemeenten inderdaad meer grond verwerven dan uitgeven.
Het gevolg voor het grondbezit voor alle gemeenten is te zien in een momentopname (op 1 jan. 1983 - zie Giebels e.a., 1985, hoofdstuk 3). Alle Nederlandse
gemeenten bij elkaar (maar exclusief de drie grootste) hadden 100.000 ha. grond
in hun bezit, hetgeen gelijk is aan 2,7% van de totale oppervlakte van het land.
Van deze 100.000 ha. was ongeveer de helft voor exploitatie bestemd. Deze
zouden binnen afzienbare termijn worden uitgegeven. Tegen die tijd echter zouden
gemeenten opnieuw nieuwe gronden hebben verworven. Aangezien gemeenten
telkens meer grond verwerven dan zij uitgeven, zal hun aandeel in het Nederlandse
grondbezit -thans 2,7% - steeds toenemen. De gemeente Amsterdam is één van de
allergrootste grondbezitters, zo niet de allergrootste, in Nederland. Beschikbaar zijn
de gegevens voor de gemeente Den Haag (Discussienota Grondbeleid, 1983, p.8990) en al kunnen die niet als representatief worden beschouwd (die stad is
nameEjk en vestigingsplaats voor de rijksoverheid èn Den Haag volgt d tientallen
jaren het beleid van uitgifte in erfpacht) toch is het voorbeeld erg illustratief.
d
'
Oppervlakte gemeente verdeeld over drie hoofdcategorieën grondeigenaren, h
hectaren en procenten, Den Waag.
oppervlakte van de gemeente 6795 hectaren 100%
gemeente-eigendom
rijkseigendom
derden
4400 hectaren 64,8%
845 hectaren 12,4%
1550 hectaren 22,8%
De gemeente is, moeten wij concluderen, een zeer belangrijke actor - zo niet de
belangrijkste - op de plaatselijke grondmarkt. De gevolgen hiervan voor het
gemeentelijk grondbeleid worden uitgewerkt in de hoofdstukken 5 en 6. Vooruitlopend op de aldaar getrokken conclusie kan nu al vastgesteld worden dat een
gemeente bij haar grondbeleid, al is zij vaak de grootste partij op de grondmarkt,
zich niet aan het marktgebeuren kan onttrekken. Ook niet wat het vaststellen van
grondprijzen betreft. Daaruit volgt dat de gemeente rekening moet houden met het
gedrag van alle andere deelnemers op de plaatselijke grondmarkt. Dat vergt een
grote kennis, deskundigheid en inspanning, die de gemeente in staat moeten stellen
zakelijk op te treden tegen anderen op de grondmarkt.
4.6
De uitvoedng van het gemeentelijk grondbeleid: de bouwgrondexploitatie
Een gemeente die een actief grondbeleid voert neemt bepaalde activiteiten voor zijn
rekening die tezamen met het begrip bouwgrondexploitatie worden omschreven.
Hiermee worden alle activiteiten bedoeld, die bij het produceren van bouwrijpe
grond horen: dit zijn verwerving, het bouwrijpmaken (inclusief een eventuele
herinrichting) en de uitgifte. Het kan vóórkomen dat grond (+ opstal) wordt
verworven lang voordat deze alweer kan worden uitgegeven. Om financiële
redenen is dat onwenselijk (vanwege de daaruit voortvloeiende cumulatieve
kapitaalslasten). Indien vroegtijdige verwerving toch onvermijdelijk mocht blijken,
dan moet het proces van 'bouwrijp maken' om dezelfde reden zoveel mogelijk
uitgesteld worden. In dat geval komt een activiteit. tussen de fasen van de vemerving en het bouwrijpmaken, te weten de fase waarin tijdelijk Ibeheer plaatsvindt.
b het kader van een actief grondbeleid km eveneens ket &her val? de rritgegeven terreinen horen. Dat wil zeggen, nadat de bouwgrondexploitatie afgelopen is
en h een tweetal gevallen, namelijk:
- wanneer de terreinen overgedragen zijn aan andere gemeentelijke diensten.
Hierop zal verder niet worden ingegaan, omdat de raakvlakken met de particuliere markt van onroerend goed gering zijn.
- wanineer een gemeente een zkere besch
skvoegdheid over de grond
behoudt, na uitgifte. Dit is het geval wanneer grond in huur of in erfpacht
uitgegeven wordt. Indien gemeenten grond in eigendom overdragen kunnen z i j
p~vaatsechteqk alleen invloed uitoefenen op de eema koper, tenzij er een
kettlaigkding In het verkoopconei.act is opgenomen.
Alvorens echter uitvoeriger in te gaan op de grondverwerving en de gronduitgifte
is het van belang een viertal algemene, meer aQGnistratieve punten mgaande de
gemeentelijke bouwgrondexploitatie aan de orde te stellen, te weten (1) de rol van
het plan, (2) de functies van de exploitatie-opzet, (3) de inhoud van de exploitatieopzet, en (4) het grondbedrijf. Aangezien deze administratieve onderwerpen elders
uitvoerig in de literatuur worden behandeld (De Graaf, 1983; Prins, 1985; Leidraad
Gemeentelijke Gronduitgifte, 1986) zullen ze hier slechts summier m de mde
komen.
De rol van het plan
Wanneer een gemeente bouwgrond in exploitatie wil nemen en het hierbij om
stal een
). Juridisch is dit geen
vereiste en de extra instrumenten die een bestemmingsplan aan het gemeentelijk
beleid geeft zijn van minder betekenis, dan wanneer een gemeente de grond in
eigendom houdt. De privaatrechtelijke bevoegdheden die het grondbezit geeft
kunnen deze instrumenten grotendeels vervangen. Waar ligt dan het nut van een
bestemmingsplan?
Er zijn een aantal argumenten aan te voeren om het nut van een bestemmingsplan
voor het grondbeleid te onderbouwen, namelijk:
- om bouwgrond te kunnen exploiteren moet de gemeente deze eerst verwerven.
Onteigening kan hierbij noodzakelijk blijken. Een vigerend bestemmingsplan kan
de basis hiervoor vormen. Weliswaar bestaan er ook andere mogelijkheden,
maar een onteigeningsprocedure met als grondslag een bestemmingsplan behoort
tot de snelste en gemakkelijkste.
- een bestemmingsplan geeft de burger enige rechtszekerheid rondom de ontwikkeling van de bouwgrond.
- een bestemmingsplan biedt de provinciale overheden de mogelijkheid het
ruimtelijk beleid op lokaal niveau te toetsen.
- het bestaan of ontwikkelen van bestemmingsplannen kan een voorwaarde zijn
van hogere overheden voor het verlenen van subsidies enlof contingenten ten
behoeve van de woningbouw.
Deze vormen tevens de belan_gijkste procedurele functies van een bestemmingsplan. Daarnaast kent een bestemmingsplan ook een tweetal inhoudelijke functies,
namelijk:
- het geeft de in exploitatie te nemen gronden aan
- het geeft de bestemmingen van de afzonderlijke percelen aan, tezamen met
een aantal voorschriften betreffende de bouw en het gebruik van eventuele
opstallen.
Het is echter misleidend het bestemmingsplan als uniform te beschouwen. Er zijn
globaal drie soorten te onderscheiden, te weten:
- gedetailleerde bestemmingsplannen
- globale (eind)bestemmingsplannen
- globale (nader uit te we
ze verschillende soorten be
udelijke en procedurele f i c t i e s in verschillende mate. Daarnaast kan er nog sprake
zijn van plannen in de uitvoerende sfeer, wanneer een bestemmingsplan onvoldoende details bevat voor de bouwwerkzaamheden. Hiervoor kunnen één of meerdere
aanvullende plannen gemaakt worden - een stedebouwkundig plan, een verkavelingsplan etc. In het licht van de uitgebreide literatuur hierover (zie o.a. Van
Zundert, 1983) gaan we er op deze plaats niet verder op in.
De functies van de exploitatie-opzet
Een gemeente is verplicht om bij de voorbereiding van een ontwerp-bestemmingsplan, een onderzoek in te stellen naar de uitvoerbaarheid van het plan, voorzover
het bestemmingsplannen betreft die in de nabije toekomst
moeten worden (art. 9 WROIBRO). De uitvoerbaarheid heeft o.a. betrekking op
de financiële aspecten van het plan, of beter gezegd, de financieel-economische
aspecten van de bouwgrondexploitatie. De financieel-economische (on)mogelijkheden van een bestemmingsplan hebben ruimtelijke en stedebouwkundige consequenties en zijn daarom zeer belangrijk. Om hier inzicht in te verkrijgen is het
verplicht (art. 42 WROIBRO) een exploitatie-opzet op te stellen (ook bij een
passief grondbeleid). Volgens De Graaf (1983, p.23) vervult de exploitatie-opzet
een aantal functies, namelijk:
- voor de gemeente; een begrotingsfunctie oftewel een financieel overzicht. Indien
dit (of aspecten daaruit) onaanvaardbaar wordt geacht kan het gewijzigd
worden, totdat de financiële gevolgen wel acceptabel geacht worden.
- eveneens voor de gemeente; een controle-, danwel sturingsfunctie. De eerstgenoemde functie van de exploitatie-opzet speelt zich af vóórdat met de daadwerkelijke uitvoering begonnen is. In de uitvoeringfase kunnen de werkelijk
gemaakte kosten en gerealiseerde opbrengsten aan de begroting worden
gerelateerd, afwijkingen kunnen worden vastgesteld en er kan op basis daarvan
worden bijgestuurd.
De fiscale regeling ten aanzien van de B.T.W. is ingewikkeld. Prins (1985, p.28)
stelt als vuistregel voor 5% van de totale kosten aan de exploitatiekosten toe te
voegen. De discussie hierover tussen o.a. V.N.G. en het Ministerie van Financiën
is overigens nog lang niet afgerond.
Tenslotte de rente. De tot zover genoemde kosten moeten worden voorgefinancierd, omdat de opbrengsten - uit subsidies, verkoop enlof erfpacht - pas in een
later stadium ge'ind h e n worden. Net zoals bij een particuliere onderneming
kan uit twee bronnen worden' voorgefinancierd:
- uit eigen vemogen, bijvoorbeeld door uit de reserves van het G r o n d b e ~ j fte
putten of te lenen uit specifieke reserves, zoals die, welke uit de vereffening
van de kosten bovenwijkse voorzieningen zijn opgebouwd
- uit vreemd vemogen, zoals leningen verstrek door derden.
(Zie verder Giebels e.a. 1985, p.24)
Voor beide soorten kapitaal moet echter rente worden berekend. Aangezien de
oskosten van verwerving, sloop, bouwrijpmaken enz. ho
ten eveneens aanzienlijk oplopen. Om
el
ten
de activiteiten zoveel mogelijk op het laatste moment worden uitgevoerd. Een
goede bedrijfsvoering is hierbij ;an uitzonderlijk belang. Ten a i z i e n van de
verwerving spelen nog andere aspecten een rol, zodat deze kosten moeilijker te
reguleren zijn (zie hieronder). De wijze waarop de rentekosten worden ingeschat
in de "bruine boekje methode" (VNGIMVRO, 1968), geschiedt volgens een
zogenaamde vuistregel, waar men eenvoudig de kosten van het bouwrijpmaken
vermenigvuldigt met het rentepercentage en de helft (vanwege de fasering van de
uitgaves) van de benodigde jaren van het bouwrijpmaken. De "dynamische
eindwaarde" is in zoverre een nuancering van bovengenoemde methode, dat hierin
de fasering van de kosten nauwkeuriger wordt verwerkt (zie o.a. Prins 1985,
Onder opbrengsten wordt verstaan:
- inkomsten uit de gronduitgifte
- eventuele bijdragei uit he; "vereffeningsfonds" (kosten
ningen)
- eventuele subsidies.
bovenwijkse voorzie-
De uit te geven percelen worden òf verkocht Òf in erfpacht uitgegeven. In het
laatste geval wordt een bedrag dat gelijk is aan de gekapitaliseerde erfpachtcanons
(ongeveer van dezelfde omvang als verkoop-prijzen) aan de debetzijde op de
exploitatie- rekening geboekt. In de exploitatie bestaat derhalve geen verschil
tussen erfpacht en verkoop.
Indien de opbrengsten (inclusief eventuele bijdragen uit een "vereffeningsfonds")
de kosten niet dekken, kan een beroep worden gedaan op mogelijke subsidies.
Wanneer de uitgifteprijzen volledig kostendekkend moeten zijn, dan moet de
exploitatie-opzet - uiteraard - sluitend zijn. Er moet dus alleen worden gesubsidieerd indien de aldus berekende kostendekkende (uitgifte)prijzen van de grond
te hoog uitvallen. Dit is met name belangrijk ten aanzien van de kavelprijzen in
de woningwetsfeer. Wanneer uitgifteprijzen worden vastgesteld, onafhankelijk van
de kosten (bijvoorbeeld op basis van geschatte marktprijzen), dan zal een financiële
evaluatie laten zien of de opbrengsten de kosten overschrijden. Zo niet, dan zal
subsidiëring moeten worden overwogen. Voor de volledigheid moet hierbij vemeld
worden dat planaanpassing ook een oplossing voor een dergelijk probleem kan
vormen.
Het kan verhelderend werken om het bovenstaande met een voorbeeld uit de
praktijk toe te lichten. Onderzoek heeft echter laten zien dat pogingen om exploitatie-opzetten (dat wil zeggen, vóór de uitvoering) op een vergelijkbare wijze te
analyseren niet veel opleveren (zie hiervoor bijvoorbeeld S.E.O., 1980; NIROV,
1985; Prins, 1985) en dat de verplichte rekening achteraf vaak ontbreekt (Giebels
e.a., 1985). Daarom zullen wij hier moeten vols
met enkele, in de eerste helft
van de tachtiger jaren opgedane, ervaringen van het Grondkdnjf van de gemeente
Rotterdam (De Graaf, 1984).
Kosten
- verwervingskosten
- openbare werken
100%
9%
87%
100%
55%
34%
Opbrengsten
.
- opbrengsten uitgifte
- bijdragen derden
- subsidies
100%
72%
6%
22% l )
100%
15%
--
85% 2)
2) 80% regeling, I.S.R. enz. (nu vervallen en vervangen door het Stadsvernieu-
Het grote verschil tussen de grondexploitatie in een uitleggebied en in een
stadsvernieuwingsgebied in financieel opzicht komt hier goed tot uiting.
Wanneer binnen een bestemmingsplangebied sommige gronden niet in het bezit
van de gemeente zijn, ontstaan er bijzondere problemen bij de exploitatie-opzet.
Voor een discussie hierover: zie Terpstra, 1988, p.57-59).
Het grondbedrijf
Het voeren van een actief grondbeleid vereist veel technische kennis, administratieve werkzaamheden en financiële handelingen. In een aantal gemeenten is hier
een apart bedrijf voor opgericht, het grondbedrijf. Deze vormt een aparte "tak van
dienst" (ex artikel 252 van de Gemeentewet). In een aantal gemeenten, waar
grondzaken niet behandeld word door een "aparte tak van dienst" is deze vaak
ingebed binnen een Dienst Openbare Werken, Volkshuisvesting, Stadsontwikkeling
of Algemene Zaken.
Per te exploiteren complex wordt een exploitatie-opzet opgesteld met een aparte
boekhouding. Hoewel het uitgangspunt van de grondexploitatie is dat deze sluitend
is, kunnen toch winsten of verliezen ontstaan. Binnen de administratie van een
grondbedrijf kunnen winsten of verliezen tussen verschillende ruimtelijke plannen
verrekend worden. Erg belangrijk is het voor het grondbedrijf als geheel dat het
saldo aan het eind van elk boekjaar sluitend is. Hierbij moet wel worden aangetekend dat het saldo van een exploitatiegebied pas op het einde van de exploitatieperiode op de balans van het grondbedrijf komt te staan. Dat wil zeggen, pas
wanneer de exploitatie van een complex is afgesloten. Pas op dat moment ontstaat
er een relatie met de gemeentebegroting. Winst of verlies kan dan ten gunste of
ten laste van de algemene dienst van een gemeente komen. Ook een mogelijkheid
is dat eventuele positieve saldi toegevoegd worden aan de reserves van het
grondbedrijf.
De grondverwerving en de verwervlngsprijzen
Er bestaan voor gemeenten een aantal redenen om grond te verwerven. In het
kader van dit hoofdstuk is met- name de verwerving ten behoeve van een acti
grondbeleid van belang. Hierbij handelt het om "..... een functionele verwerving
gericht op tijdelijke beschikbaarheid" (Discussienota Grondbeleid, 1983, p.105).
le grond in het bezit van de overheid te brengen. Dit streven
kan zijn ontstaan uit praktische overwegingen, zoals het voorkómen dat
ruimtelijke ontwikkelingen (en stedelijk beheer) door eigendomsvraagstukken
worden verhinderd. Ook kan dit streven ontstaan uit ideologische overwegingen
ruik, op basis van eigendomsverhouding, tegen te gaan.
de méérwaarde van onroerend goed naar de gemeens
doen toevloeien, oftewel de afroming van betterments (zie ook paragraaf 2.1 1).
- een streven naar winst; de gemeente stelt zich dan op als een particuliere
Geen van deze drie uitgangspunten is erg relevant in de Nederlandse praktijk. De
eerste is financieel niet haalbaar, waarmee we ons tevens onthouden van een
uitspraak over de wenselijkheid daarvan, terwijl de tweede reden slechts sporadisch
voorkomt. Het streven naar winst, welke als derde reden genoemd werd, wordt in
elke publieke discussie tot nu toe afgewezen. Wat overblijft is de reeds eerder
vermelde functionele verwerving.
Zoals de omschrijving daarvan al aangeeft staan hier twee aspecten centraal, te
weten "functioneel" en "tijdelijk. Grondverwerving is functioneel, wanneer er
problemen zijn in de ontwikkeling van een bepaald gebied, die niet langs een
andere weg snel en doelgericht op te lossen zijn. Deze ingang suggereert dat
verwerving niet nodig is, wanneer de bestaande grondeigenaren zelf de grondexploitatie kunnen en willen uitvoeren in overeenstemming met het betreffende
bestemmingsplan. Dit laatste is erg belangrijk en zal bij het vraagstuk van
onteigening uitgebreider behandeld worden.
Indien gemeenten geen haast hebben met hun planontwikkeling kunnen zij
grotendeels volstaan met passieve verwerving, waardoor de prijzen niet of nauwelijks opgedreven worden. Deze werkwijze houdt echter wel in dat hierdoor de
rentecomponent van tijdelijk beheer in de exploitatiekosten op kan lopen. Hier staat
echter tegenover dat de prijzen waarvoor het onroerend goed aangekocht wordt
relatief laag zullen zijn. Passieve verwerving vindt altijd minnelijk plaats.
Bij actieve verwerving zullen de prijzen waartegen het onroerend goed aangekocht
wordt, over het algemeen hoger liggen dan bij passieve verwerving. De rentelasten
tijdens de fase van tijdelijk beheer, daarentegen, vallen meestal lager uit (ondanks
dat er over een hoger bedrag geleend moet worden). Ook bij actieve verwerving
zal worden geprobeerd zoveel mogelijk minnelijk te verwerven, aangezien onteigeningsprocedures niet alleen extra geld kosten, maar ook de uitvoering van een plan
vertragen.
Passieve verwerving herbergt twee gevaren in zich. Het eerste betreft het tijdelijk
er
aldus
woningen. In een dergelijke situatie kunnen gemeenten geconfronteerd worden met
hoge onderhoudskosten. Het tweede gevaar is een bepaalde mate van onzekerheid.
Binnen een gebied waar voor een actieve verwerving is gek0
voor de eigenaren duidelijk. Deze hebben de zekerheid dat binne
periode hun onroerend goed wordt opgekocht. In gebieden waar de verwerving
passief geschiedt is er die zekerheid niet. Hiervan kunnen de eigenaren de dupe
worden, omdat de waarde van hun goed hierdoor kan dalen. Dit geldt eens temeer
wanneer gemeenten willen voorkomen dat andere partijen onroerend goed in dat
gebied gaan kopen zonder op de hoogte te zijn met de gemeentelijke plannen. In
een aantal gevallen (bijvoorbeeld in de gemeente Groningen) zijn "waarschuwingscampagnes" opgezet om potentiële kopers hierop te attenderen. De logische
consequentie hiervan is dat de zittende eigenaren hun bezit nog moeilijker kunnen
verkopen en dat de waarde van hun bezit daardoor nog meer daalt. Uiteindelijk
kan een situatie ontstaan waarin de gemeente als enige gegadigde overblijft, met
alle gevolgen van dien voor de prijszetting (zie hieronder). In een situatie van
onzekerheid is bovendien de kans groot dat speculanten zich op de onroerend
goedmarkt gaan bewegen1.
Tot nu toe is nog niets gezegd over de wijze waarop de verwervingsprijs wordt
vastgesteld. Bij minnelijke aankoop betaalt een gemeente een prijs die niet (ver)
beneden de marktprijs kan liggen. Verre van minnelijk is verwerving via een
onteigeningsprocedure en in dat geval bepaalt de onteigenings-jurisprudentie de
verwervingsprijs. In het navolgende wordt aandacht besteed aan onteigening en de
onteigeningsprijs. Deze is namelijk belangrijker dan men op grond van de cijfers
over het vóórkomen van onteigening zou mogen verwachten. De cijfers laten
immers zien dat een te verwaarlozen aandeel van alle verwerving door onteigening
plaats vindt. De invloed van onteigening(sprijzen) en de jurisprudentie daarover is
voornamelijk indirect. Verreweg het merendeel van alle grond die langs de weg
van minnelijke schikking wordt verkregen, is gekocht tegen een prijs die refereert
aan vergelijkbare gevallen bij onteigening. Kennelijk zijn gemeenten bereid tot aan
het niveau van de onteigeningsprijzen te gaan, teneinde vertraging en procedurele
kosten verbonden aan feitelijke onteigening te vermijden. In de hoofdstukken 5 en
6 zal dit nog nader aan de orde komen. De conclusie die uit deze paragraaf
getrokken kan worden is dat prijzen bij onteigening een sterke invloed hebben op
de prijzen bij minnelijke aankoop.
De feitelijke onteigening is geregeld in de Onteigeningswet, laatstelijk gewijzigd
en aangevuld in 1981. Voor ons betoog zijn twee artikelen (77 en 40) belangrijk.
Artikel 77 regelt onteigening "in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling en van
de volkshuisvesting". Onder dit artikel kan onteigening plaatsvinden:
- ten behoeve van de uitvoering van een bestemmingsplan of ter handhaving van
de feitelijke toestand overeenkomstig een bes
gsplan
- ten behoeve van de uitvoering van een bouw
- ten behoeve van de onitniiming van oppervlakten in het belang van de volkshuisvesting
de
Onteigening op grond van de eerste twee genoemde titels komt het meeste voor
en waar gekozen moet worden tussen bouwplan en bestemmingsplan als basis voor
de onteigening, geniet een bestemmingspl& de voorkeur, vanwege de te volgen
plan mogelijk is, zowel om een bestemmingsveran
verwezenlijkte bestemmingen komen in het algemeen niet voor onteigening in
aanmerking), als om de feitelijke toestand te handhaven overeenkomstig de
desbetreffende bestemmingen.
-
het ruimtelijke ordeningsbelang en het volkshuisvestingsbelang
het publieke belang of algemeen nut
noodzaak
urgentie
economische haalbaarheid.
In deze opsomming is vooral de kwestie van het algemeen nut van belang.
Hiervoor moet een gemeente op zijn minst kunnen aantonen dat zij geprobeerd
heeft het onroerend goed tegen marktprijs te verwerven. Deze kwestie is eveneens
relevant ingeval een gemeente tot onteigening wil overgaan, terwijl de bezitter
ervan in staat is zelf de desbetreffende bestemming te realiseren. In een dergelijk
geval zal onteigening niet ontvankelijk worden verklaard.
Artikel 40 regelt de schadeloosstelling bij onteigening. Hierbij geldt het beginsel
dat "De schadeloosstelling......... een volledige vergoeding (vormt) voor alle schade,
die de onteigende rechtstreeks en noodzakelijk door het verlies van zijn goed lijdt."
Hieronder valt de vergoeding voor het onroerend goed zelf en voor d e bijkomende schade, zoals verhuiskosten, benevens "de mindere waarde welke voor niet
onteigende goederen van de onteigende het rechtstreeks en noodzakelijke gevolg
van het verlies van zijn goed is." (art. 41). Bij de bepaling van de vergoeding voor
het onroerend goed zelf wordt de "werkelijke waarde" gehanteerd, zijnde "de prijs
tot stand gekomen bij een veronderstelde koop in het vrije commerciële verkeer
tussen de onteigende als redelijk handelende verkoper en de onteigenaar als
redelijk handelende koper." (art. 40b): echter waardevermeerderende en -verminderende invloeden op het object door het plan waarvoor onteigend wordt moeten
buiten beschouwing blijven (zie ook de discussie in paragraaf 2.11 over betterment). Deze prijs is volgens De Haan (1981) niet dezelfde als de "gebruikswaarde", ook niet als de "marktwaarde", maar komt overeen met de de 'geobjectiveerde
verkeerswaarde". Voor de praktijk van onteigening is deze formulering veel te vaag
en is men aangewezen op de jurispmdentîe om inhoud hieraan te geven. (voor
geïnteresseerden: zie losbladige uitgave van VUGA "Onteigening en schadevergoeding" Den Haag).
Nogmaals moet hier ben
worden dat het v w s t u k onteigening veel klangrijker is dan het aantal onteigeningen doet vermoeden. De invloed van de onteigeniet zonder belang. Indien minnelijke verwerving stroef verloopt hoeft een
gemeente in de praktijk vaak maar een onteigeningsprocedure in gang te zetten
om tot een overeenkomst te komen, daarmee extravagante vraagprijzen omzeilend.
Tussen minnelijke aankoop en onteigening in ligt een schemerig gebied waar de
gemeente als (nagenoeg) enige vrager op de markt optreedt en waar zij tevens
passief verwerft. Zij heeft daardoor een zeer sterke positie op de grondmarkt.
Immers, de eigenaars weten dat zij vroeg of laat hun eigendom kwijt zullen raken
en er is maar één vrager. In theorie zouden gemeenten van deze positie misbruik
k ~ ~ maken
e n en prijzen beneden de marktprijs bedingen. De praktijk wijst uit dat
ook gemeenten een dergelijk gebruik van de marktpositie als misbruik beschouwen
en alszodanig afwijzen. In voorkomende gevallen wordt een beroepsmogelijkheid
ingebouwd, waarbij onafhankelijke deskundigen worden ingeschakeld om de waarde
van het onroerend goed te taxeren. Daarnaast bestaat er ook een mogelijkheid dat
de machtsverhoudingen worden omgedraaid. Indien eigenaren blijven weigeren te
verkopen, moet een gemeente tenslotte het laatste middel grijpen dat haar ten
dienste staat: onteigening. Maar een gemeente kan zich absoluut niet veroorloven
dat de gehele planontwikkeling opgehouden wordt door dit soort langdurige
procedures. De meerkosten, in de vorm van cumulerende rente, proceskosten,
volledige schadeloosstelling zouden dan te zwaar op het plan kunnen gaan rusten.
Kortom, vemagings-tactieken zouden er zelfs uiteindelijk toe kunnen leiden dat
gemeenten méér dan de marktprijs gaan betalen voor het onroerend goed.
Bij de discussie rondom verwerving van onroerend goed moet eveneens het
voorkeurs- of voorkooprecht vermeld worden. Reeds jaren leeft in Nederland het
idee dat de positie van gemeenten instrumenteel gezien nog verder moest worden
versterkt. Eén van de instrumenten die daarvoor ontwikkeld zijn, is het genoemde
voorkeursrecht. Concreet houdt dit in dat, indien een eigenaar zijn onroerend goed
wil vervreemden deze het eerst aan de gemeente aan dient te bieden. Pas als deze
van de koop afziet mag de eigenaar zijn grond vrijelijk op de markt brengen. Het
doel van dit instrument (waarvan het voorontwerp in 1966 is verschenen) is het
instrument onteigening te ontlasten. Het instrument is echter alleen van toepassing
verklaard binnen onder de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing aangewezen
stadsvernieuwingsgebieden. Andere verwervings-instrumenten zijn ruilovereenkomsten en stedelijke herverkaveling. Echter, ook al worden deze vaak bepleit, toch
zijn ze niet in de wetgeving geregeld, waardoor hun gebruik zeer incidenteel is
(voor een uitgebreide behandeling zie bijvoorbeeld De Haan, 1983).
De gronduitgifte en de uitgifteprijzen
Bij het behandelen van het onderwerp verwerving mag niet vergeten worden dat
het uiteindelijke doel is de grond zo spoedig mogelijk weer uit te geven ("een
functionele verwerving gericht op tijdelijke beschikbaarlieid"). Verwerving moet
hierb" gezien worden als een ~ d d e om
l uitgifte mogelijk te maken.
Een gemeente wil grond uitgeven, omdat zij op die manier meer invloed kan
een bepaalde mate van invloed op de inrichting en het gebruik van de gebouwde
omgeving, vooral gebaseerd op de Woningwet en de Wet op de Ruimtelijke
Ordening. De invloed wordt echter aanzienlijk vergroot door de toevoeging van dit
weest
chtelijke instrument.
in de discussie over actief en passief grondbeleid. Toch is het relevant er op deze
plaats nog even op terug te komen. Niet iedereen is namelijk even gelukkig met
de vervlechting die er bij uitgifte ontstaat tussen publiekrecht en privaatrecht. De
discussie spitst zich meestal toe op één specifiek geval van uitgifte, namelijk
erfpacht en kan als volgt geformuleerd worden: is het rechtvaardig dat een
verheid langs privaatrechtelijke weg doelstellin
lijken die
t haar publieke verantwoordelijkheden behore
publiekrechtelijke instrumenten zijn ontwikkeld? (Ter Hart, 1987, p.44) De redeneerwijze
die achter deze vraag steekt is een zuiver juridische en wordt niet door iedereen
aanvaard. De Discussienota Grondbeleid (1983, p.126) zegt hierover: "(Het is een)
algemeen geaccepteerde opvatting dat de overheid (haar) publiekrechtelijke
overheidstaken in de meeste gevallen mag en in veel gevallen noodzakelijkerwijs
moet vervullen langs de weg van het privaatrecht." De Discussienota citeert De
Goede en Troostwijk (1956), "Alleen wanneer uit het publieke recht de duidelijke
wil blijkt om een belang publiekrechtelijk te isoleren, blijft het privaatrecht buiten
toepassing." De Discussienota concludeert daarop dat "grondbeleid en met name
erfpacht al decennia lang het voorbeeld bij uitstek is van geaccepteerd privaatrechtelijk handelen van de overheid."
In welke opzichten geeft de gronduitgifte meer bevoegdheden dan door middel van
het publiekrecht mogelijk is? Onder het publiekrecht zijn alle bouwwerken aan het
bouwvergunningenstelsel onderworpen. Indien het echter een bouwwerk betreft dat
niet binnen een bestemmingsplangebied valt, dan kunnen gemeenten alleen nog
maar controleren op bouwtechnische aspecten. Binnen een bestemmingsplangebied
wordt via het vergunningenstelsel ook de bestemming van onroerend goed en het
gebruik ervan gecontroleerd. Verfijnde gebruiksbepalingen, zoals branchebepaling
binnen de bestemming "winkel" (Jansen e.a., 1981), zijn edoch verboden.
Indien een gemeente tevens eigenaar van de grond is, kan zij bij uitgifte haar
publiekrechtelijke bevoegdheden koppelen aan privaatrechtelijke bevoegdheden en
zodoende effectiever haar ruimtelijke doelstellingen realiseren. Een aantal voorbeelden daarvan. Gemeenten kunnen:
- additionele voorwaarden opnemen, bijvoorbeeld een verfijndere bestemming
- het tijdstip waarop met de werkzaamheden begonnen wordt beter in de hand
houden
- de uitgifteprijs bepalen als middel om andere doeleinden te bereiken
- de afnemer kiezen (bijvoorbeeld, een bepaalde woningcorporatie of bouwaannemer).
Ook op de lange termijn kunnen gemeenten in het kader van stedelijk beheer door
e gebouwde omgeving. Bij
middei van gro%duitgifte invloed blijven
rkt. Bij uitgifte in erfpacht
uitgifte In verkoop zijn de mogelijkhede
is de effectiviteit in beginsel wel aanwezig: bij het niet nakomen van de erfpachtsvoorwaarden kunnen gemeenten overgaan tot het vervallen verklaren van de
erfpachtovereenkomst, waarbij ook de opstal aan de gemeente ten goede komt
zonder vergoeding.
In de volgende paragraaf zal de discussie rond de uitgifte nader toegespitst en
uitgewerkt worden. Daaraan voorafgaande moet echter kort worden uiteengezet
de (aanbevolen) manier waarop de uitgifteprijzen worden vastgesteld.
In paragraaf 4.3 werd reeds verwezen naar de zogenaamde "bruine boekje
methode" (VNG/MVRO, 1968). Volgens deze methode moeten de uitgifteprijzen
zó worden vastgesteld dat de kosten worden gedekt. Dit zegt echter nog niets over
de verdeling van de totale kosten over de opbrengsten van de afzonderlijk uit te
geven percelen. Ook dáárvoor beveelt "het bruine boekje" een methode aan. Deze
laat zich als volgt omschrijven:
- de totale kosten moeten worden verrekend met de opbrengsten bij gronduitgifte
- bij grond met een commerciële of een industriële bestemming, evenals bij grond
voor villa's en dergelijke, wordt een marktprijs geraamd
- grond zonder commerciële, industriële of woonbestemming wordt uitgegeven
tegen een normprijs of tegen de gemiddelde vierkantemeter kostprijs
- het aftrekken van bovengenoemde uitgiften van de totale kosten geeft de
overbijvende kosten. Deze worden verdeeld tussen de verschillende financieringscategoriën van woningen (premiekoop- premiehuur-, woningwetwoningen
enz.). Voor de verdeelsleutels en de wijze waarop deze worden gehanteerd
kunnen ondermeer "het bruine boekje" (1968) en Prins (1985, p.28-32) worden
geraadpleegd
- de kavelprijs voor woningwetwoningen moet worden afgesproken met c.q.
goedgekeurd door de H.I.D. van de desbetreffende provincie.
Men ziet hierin uitgifte tegen marktprijzen en uitgifte tegen prijzen die via de
verdeelsleutel (en/of via de H.I.D.) tot stand komen naast elkaar staan. De laatst
genoemde werkwijze is nogal arbitrair en uitsluitend gebaseerd op de wens de
begroting sluitend te krijgen. De "bruine boekje methode" of liever gezegd, allerlei
varianten daarop, worden al zo'n 20 jaar in de gemeentelijke praktijk toegepast.
Op dit moment echter worden steeds meer signalen uit de praktijk (Federatie "O",
1986; TAUW, 1986) ontvangen, die erop duiden dat er van deze methode wordt
afgeweken. Bijvoorbeeld, in die zin dat ook bij premiewoningen (huur en koop)
uitgifteprijzen worden vastgesteld met het oog op de geldende marktprijzen. De
zogenaamde "sociale bestemmingen" (woningwetwoningen, parken, sportvelden,
scholen e.d.) gaan op deze manier steeds meer als sluitpost van de begroting
dienen.
Per 1 januari 1989 is een nieuwe gondexploitatie-opzet (STANG) verplicht
zijn gedetailleerde informatie gemakkelijk automatisch te verwerken. In essentie is
deze "nieuwe" methode gebaseerd op de dynamische eindwaarde methode, met een
aantal wijzigingen. Met name ten aanzien van de schrijfwijze van de kosten (de
formulieren) is het een en ander veranderd. Ten aanzien van de sociale huursector
enten voor z
toenemende centralisatie en bureaucratie,
andere uitgegeven kavels.
4.7
Uitgiftevormen vergeleken
Gemeentelijke gronduitgifte is binnen het gemeentelijk grondbeleid één van de
belangrijkste pijlers om een effectief ruimtelijk beleid te kunnen realiseren. Dit kan
echter verschillende vormen aannemen. De Nederlandse wetgeving kent een aantal
varianten van gronduitgifte, waaronder verhuur, pacht, verkoop, huurkoop, opstalrecht en erfpacht. Ten aanzien van bouwgrond echter, zijn slechts twee uitgiftevormen interessant, verkoop en erfpacht. De overige vormen geven de afnemer minder
rechtszekerheid. In het licht van de toch omvangrijke bedragen die in bouwwerken
en grond worden geïnvesteerd, zullen afnemers derhalve kiezen voor een zo groot
mogelijke rechtszekerheid en dus voor erfpacht of verkoop. Alle genoemde
uitgiftevormen vallen onder het privaatrecht, hetgeen inhoudt dat deze ook
openstaan voor particulier gebruik en niet alleen voor gebruik door de overheid.
Particulieren kunnen in principe dus ook grond in erfpacht uitgeven. Hoewel dit
102
--
-
-
-- -
- - --
-
in Nederland geen gewoonte is, komt het wel voor. In andere landen echter komt
het meer voor dat particuliere landgoedbezitters grond in erfpacht uitgeven,
bijvoorbeeld in Engeland. Daar worden vooral door particulieren de voordelen van
uitgifte in erfpacht onderkend,
Bij verkoop van grond wordt èn het gebruibrecht (oftewel de beschikkingsbevoegdheid) overgedragen èn het eigendomsrecht. Weliswaar kan de verkoper (i.c.
gemeente) bepalingen bedingen over de b e s t e h g van de grond en het gebruik
van de opstallen en in sommige gevallen zelfs over het tijdstip van aanvang van
de bouwwerkzaamheden, edoch doorwerking naar rechtsopvolgers is in een
dergelijk contract moeilijk te verwezenlijken.
Er zijn een aantal manieren waarop genieenten - b e p r h - vat kunnen houden op
gsbevoegdheid van grond, zelfs bij verkoop. Hieronder vallen:
- verkoop onder terugverkoopvoorwaarden, dat wil zeggen, indien een koper het
goed wil verkopen, dan verplicht deze zich het ee
bieden. Een dergelijk beding kan hooguit voor
opgelegd worden. In de praktijk zijn dergelijke voorwaarden nauwelijks
acceptabel, omdat daaronder geen hypotheek (niet dan tegen zeer ongunstige
voorwaarden) kan worden verkregen.
- voorkeurs- of voorkooprecht bij verkoop. Bij voorgenomen vervreemding van
het onroerend goed m&t de eigenaar eerst aan de gemeente aanbieden (zie ook
de algemene discussie in de vorige paragraaf). Een aantal gemeenten gebruiken
deze bepalingen (die hooguit voor een termijn van 10 jaar geldig zijn) bij
verkoop van grond waarop premiekoopwoningen staan, het zogenaamde
"antispeculatiebeding.
Een bijkomende beperking bij beide constructies is dat deze niet naar de volgende
eigenaren doorwerken; beide gelden uitsluitend voor de contracterende partijen. De
hier geconstateerde omissie is gedeeltelijk te ondervangen en wel op twee manieren:
- door het opnemen van erfdienstbaarheidbepalingen. Dat wil zeggen, door het
opnemen van verplichtingen met betrekking tot een naburig erf. Dit kunnen
echter alleen verplichtingen zijn om dingen te gedogen of niet te doen. Indien
er geen naburig erf bestaat (de publieke ruimte telt niet), dan vervalt de
mogelijkheid.
- door een kettingbedingconstructie. Hierdoor kunnen bepalingen met een
doorwerkende kracht wel worden opgelegd. Deze mogelijkheid is vanaf 1985
opnieuw geregeld, waarbij gemeenten aan nieuwe eigenaren verplichtingen
kunnen opleggen. Ze kan echter uitsluitend verplichtingen omvatten om iets te
dulden, óf beperkende verplichtingen.
Bij verkoop wordt het eigendom van de grond overgedragen, terwijl in het geval
van uitgifte in erfpacht het eigendomsrecht in handen van de gemeente blijft.
Deze is dan "bloot-eigenaar"; dat wil zeggen, dat gemeenten een deel van de
rechten verbonden aan eigendom uit handen hebben gegeven. De erfpachter heeft
het recht "een anders onroerende zaak te houden en te gebruiken. (....) In de akte
van vestiging kan aan de erfpachter de verplichting worden opgelegd aan de
eigenaar .... een geldsom - de canon - te betalen." (Nieuw Burgelijk Wetboek,
boek 5, titel 7). De erfpachter mag dat recht vervreemden, met hypotheek belasten
etc. Tevens gaan bij overlijden de erfpachtrechten en -plichten over np de
erfgenamen. Als zodanig is erfpacht een zakelijk recht, waarin kan worden
gehandeld. Het recht betreft uitsluitend onroerend goed. De wet laat beide partijen
(bloot- eigenaar en erfpachter) betrekkelijk vrij in het regelen van rechten en
plichten, die in erfpachtsvoorwaarden worden vastgelegd. Hieronder vallen de
termijn van het erfpachtsrecht, de hoogte van de canon, voortijdige beëindiging van
het recht, wat er gebeurt na afloop van het recht, bepalingen over bestemming,
onderhoud en gebruik etc.
Ter toelichting:
- de termijn
In principe kan dit een willekeurige termijn zijn. Deze moet echter lang genoeg
zijn om investering o
(met herziening op bepaalde termijnen) en tot wederopzegging durende erfpacht,
zijn erfpachtvormen die voorkomen.
- de betaling
ook
een mogelijkheid de canon af te kopen met een bedrag ineens. Indien de erfpachter
hier geen gebruik van maakt (of niet mag doen), dan is deze de erfpacht schuldig
tot aan de afloop van het erfpachtcontract.
- de hoogte van de canon
De hoogte van de canon kan echter veranderen. Deze kan periodiek worden
de geldontwaarding etc. Eveneens kan worden geregeld dat bij een overeengekoeranderhg van de voorwaarden (bijvoorbeeld een meer winstgevende
h g , een hoger bebouwingspercentage), de canon moet worden bijgesteld.
- vroegtijdige beëindiging
Soms mag d e erfpachter het recht opzeggen vóór het einde van het tijdvak. Een
wederzijdse minnelijke opzegging is altijd mogelijk. (Let wel: indien de erfpachter
het recht kwijt wil kan hij het onderhands doorverkopen - onder dezelfde erfpachtvoorwaarden - tegen de geldende marktprijs.) Andersom kan een gemeente ook
erfpachtrechten dwingend beëindigen door middel van onteigening in het algemeen
belang (een procedure die sneller en minder zwaar verloopt dan onteigening van
grond in eigendom) of door middel van een 'vervallenverklaring' (bij het niet
nakomen van de erfpachtvoorwaarden). In al deze afgedwongen gevallen wordt in
de erfpachtsvoorwaarden een vergoeding geregeld.
- de afloop van het recht
Aan het einde van het tijdvak valt het volle eigendom van de grond aan de
verpachter (i.c. de gemeente) terug. Deze betaalt geen vergoeding voor de grond
en evenmin behoeft zij vergoedingen te betalen voor de opstal. De meeste
gemeenten doen dit laatste echter wel. Vervolgens breekt een fase aan van
heruitgifte. De erfpacht moet opnieuw worden geregeld, waarbij eventueel de
voormalige pachter voorkeur krijgt boven derden, indien hij zijn gebruik van de
grond voort wil zetten. Bij heruitgifte worden de voorwaarden (inclusief de canon)
herzien.
Meestal worden dergelijke zaken in de zogenaamde "algemene voorwaarden ten
aanzien van erfpacht" van een gemeente geregeld. Ze gelden voor alle door de
gemeente in erfpacht uitgegeven grond. Bij iedere afzonderlijke gronduitgifte
kunnen ook "bijzondere voorwaarden" worden bedongen. Deze betreffen de
bestemming, het gebruik, het onderhoud enz. Het zijn juist deze bijzondere
voorwaarden die een aanvulling vormen op de publiekrechtelijke instrumenten van
het ruimtelijk beleid. De algemene voorwaarden maken de bijzondere mogelijk.
De keuze van de uitgiftevorm (i.c. verkoop of erfgacht), evenals de invulling van
die vorm is een gemeenteliJke keuze. Een enquete uit 1981 liet zien dat van alle
gemeenten met meer dan 25.000 inwoners (hieronder valt meer dan de helft van
de Nederlandse bevolking) ongeveer 85% de bouwrijp gemaakte grond voornamek te koop g1
bieden,
identeel
grond in erfpacht uit, terwijl 30% de grond vaak en 12% uitsluitend in erfpacht
uitgaf (De Jong, 1984). Bij deze keuze spelen twee soorten overwegingen, die
reeds globaal aan de orde zijn geweest, een rol namelijk:
- uitgifte als instrument voor het ruimtelqk beleid
- de financiële randvoorwaarden
en een derde die wel impliciet, maar nog niet expliciet, naar voren is gebracht:
- de stand van zaken op de gemeentelijke grondmarkt.
Hieronder zullen de overwegingen achtereenvolgens worden toegelicht.
Erfpacht en ruimtelijk beleid
Om een aantal redenen is uitgifte in erfpacht een krachtiger instrument voor het
ruimtelijk beleid dan uitgifte in verkoop. Als belangrijkste kunnen genoemd
worden:
- de relatie tussen gemeente en afnemer blijft gehandhaafd, waardoor de gemeente
meer invloed behoudt op de naleving van de uitgifte-voorwaarden.
- bij het niet naleven van de uitgifte-voorwaarden zijn de sancties bij uitgifte in
erfpacht strenger, dan bij verkoop.
- indien gemeenten de grond later nodig hebben ter verwezenlijking van een doel
in het algemeen belang, kunnen zij sneller de beschikking over de grond
verkrijgen als de grond in erfpacht is uitgegeven.
- indien erfpacht inderdaad ter afdwinging van goed onderhoud wordt gebruikt
raken gebouwen, straten, misschien zelfs hele buurten minder snel in verval,
waardoor dure stadsvernieuwing op grote schaal tenminste uitgesteld, en
misschien voorkomen kan worden.
Hieruit kan worden geconcludeerd dat ten aanzien van stedelijk beheer, uitgifte in
erfpacht een effectief instrument zou kunnen zijn. Dit geschiedt echter pas dan
wanneer een gemeente daartoe een systematisch beheerplan ontworpen heeft. Indien
gemeenten geen gebruik maken van erfpacht op de hierboven beschreven wijze,
dan stellen de planologische voordelen van erfpacht niets voor.
Erfpacht en de financiële voorwaarden
In de genoemde voordelen van erfpacht tot nu toe hebben we het behalen van
financieel gewin niet genoemd. Voor een aantal auteurs is dit de belangrijkste
reden. Ter Hart (1987, p.42) zegt hierover: "De belangrijkste reden voor gemeenter,
om voor het erfpachtsysteem te kiezen is dat eventuele waardevermeerdering aan
de gemeenschap ten goede komt." In onze visie is (of zou moeten zijn) de
belangrijkste reden voor gemeenten om voor erfpacht te kiezen om op deze wijze
een krachtiger instrument in handen te krijgen om hun ruimtelijk beleid gestalte
te geven. Toch geldt - ook in deze visie - dat het instrument niet gebruikt kan
worden ongeacht de financiële consequenties. Reeds in de tweede paragraaf van
dit hoofdstuk is gesteld dat de financiële betrokkenheid van gemeenten bij de
grondexploitatie moet worden veiliggesteld. De vraag rijst hier meteen: voldoet de
ene uitgiftevorm hier beter aan dan de andere? &n wnduidig antwoord op de=
vraag is moeilijk te geven, omdat een aantal beperkende factoren een rechtlijnig
antwoord onmogelijk maken.
marktprijs liggen, dan heeft de uitgiftevorm geen invloed op de prijs. Bij
wijze van de grondexploitatie. Bij verkoop van de grond zijn er opbrengsten
in de vorm van een bedrag ineens, waarmee de aangegane leningen ter
financiering van de gemaakte kosten kunnen worden afgelost. Bij uitgifte in
erfpacht zijn er opbrengsten in de vorm van een jaarlijkse canon. In het laatste
eval rijst snel de vraag naar het verband tussen de uitgifteprijs en de financiem g . In de praktijk van het gemeentelijk grondbedrijf hanteert men meestal de
volgende constructie: de gemeente leent een bedrag op de kapitaalmarkt dat
elijk is aan de uitgifteprijs bij verkoop. Met dit bedrag worden de oude
leningen, waarmee het plan is voorgefinancierd, afgelost. Vervolgens wordt er
een canon vastgesteld die gelijk is aan het geleende bedrag (= uitgifteprijs bij
verkoop) vermenigvuldigd met de rentevoet (inclusief een toeslag voor administratiekosten). Aan het einde van de uitgiftefase heeft de gemeente, zowel bij
verkoop als uitgifte in erfpacht, alle leningen afgelost en de exploitatierekening
kan worden afgesloten. Alleen in het geval van erfpacht heeft de gemeente op
haar balans onder activa de bouwgrond staan met een zekere waarde en aan de
kant van de passiva staat een lening met eenzelfde waarde. De kapitaalslasten
op de lening (inclusief administratieve kosten) worden gedekt door de canon.
Wanneer de erfpachter de canon afkoopt wordt de afkoopprijs gesteld op de
verdisconteerde waarde van de canons tegen de heersende rentevoet. Dit bedrag
is gelijk aan de waarde van de desbetreffende lening. De conclusie moet
derhalve zijn dat het de gemeente financieel niets uitmaakt of zij de grond in
verkoop of in erfpacht uitgeeft.
- De derde en laatste factor ligt letterlijk in het verlengde hiervan. Dit is de
factor tijd. Wat gebeurt er financieel op de lange termijn? Bij verkoop van
grond gebeurt er in financieel opzicht voor gemeenten niets meer: de zaak is
gesloten. Bij erfpacht, daarentegen, blijft de gemeente financieel betrokken.
Deze betrokkenheid kan zowel gunstig als ongunstig uitvallen. Wanneer de
canons op hetzelfde prijsniveau blijven en niet worden afgekocht, dan blijven
de opbrengsten hetzelfde. De kosten (rentelasten + administratiekosten) variëren
echter. De gemeente leent namelijk meestal niet apart voor elke grondexploitatie. Elk jaar sluiten gemeenten leningen af voor onder andere de grondexploitatie, waardoor renteveranderingen via een omlagpercentage (de gemiddelde
rentevoet over een aantal leningen) worden verrekend over een aantal leningen.
Op deze wijze wordt weliswaar het effect van renteschommelingen verzacht,
maar ook kan de rentevoet veranderen, Indien deze stijgt ten opzichte van de
rentevoet die bij berekening van de canon is gehanteerd, dan kan er sprake zijn
van aantasting van de gemeentefinancien. Dit was bijvoorbeeld het geval in de
gemeente Den Haag waar, 75 jaar geleden,
egen canons
berekend op basis van een rentepercent
in de Jaren
zeventig het omslagpercentage veel hoger lag (Discussienota Grondbeleid, 1983,
p.85-88).
Bij erfpacht met vaste canons wordt na afloop van het tijdvak, de hoogte daarvan
herzien. Bij erfpacht met variabele canons wordt de hoogte daarvan vaker herzien.
In beide gevallen echter komt de financiële positie van gemeenten aan de orde.
Als bij wijziging of heruitgifte, de canons omhoog gaan conform het kostenverloop, dan blijft de financiële positie van gemeenten veilig. Indien de canon lager
wordt dan de kosten van de lening, dan wordt die positie aangetast. Hoe de
wijziging in de praktijk uitpakt hangt ondermeer af van de wijze waarop de
canonwijziging plaatsvindt. Volgens de Algemene Bepalingen 1986 van de
gemeente Den Haag wordt de canon iedere vijf jaar aangepast aan de hand van
de rentestand. Dit is een min of meer neutrale manier met het voornaamste motief
om de gemeentefinanciën veilig te stellen. Een andere manier, die ook in de
praktijk voorkomt, is bijstelling alnaargelang het verloop van de indexcijfers voor
de gezinsconsumptie. Dit is een praktijk die noch economisch noch politiek,
gemakkelijk te verantwoorden is. Een andere methode, die vaak aanbevolen wordt,
is regelmatige hertaxatie. Op deze wijze ondergaat de canon wijzigingen conform
het verloop van wijzigingen in de grondwaarde. Deze methode heeft als groot
nadeel, dat hertaxatie moeilijk en duur is (voor een uitgebreide discussie hierover,
zie de Discussienota Grondbeleid, 1983, p.147-162). Zowel bij canonaanpassing aan
de hand van de kosten van levensonderhoud als aan de hand van grondwaarde
kunnen canons zowel stijgen als dalen. Ook hier zijn dus financiële risico's voor
gemeenten aan verbonden. Bij de vaststelling van de canon bij heruitgifte ligt het
vraagstuk enigszins anders. Dan is een hertaxatie de meest aangewezen methode.
Aangezien op de langere termijn grondprijzen steeds blijken te stijgen, komt dit
menige gemeente in financieel opzicht goed uit.
De financiële overwegingen rondom de keuze van de uitgiftevorm laten zich
moeilijk samenvatten. Verkoop is in financieel opzicht het veiligste. Uitgifte in
erfpacht brengt risico's met zich mee, vooral op de middellange termijn. Q de
lange termijn echter, zijn de opbrengsten bijna altijd meer dan kostendekkend.
Erfpacht en de plaatselijke gondmarkt
Een aansluitende overweging bij de keuze van de uitgiftevorm betreft de reacties
daarop door de afnemers. Alhoewel de gemeentelijke overheid het plaatselijke
aanbod op de markt voor bouwgrond domineert, is zij voor de afzet daarvan toch
afhankelijk van de vraag ernaar (Giebels e.a., 1985, p.14: "De grondexploitatie
(vindt) plaats als een bedrijfsmatige activiteit op een markt waarvan de vraagfactoren door de aanbeider niet of nauwelijks zijn te Winvloeden."). De gronduitgifte
moet derhalve aan de vraag worden aangepast. Indien daarbij de vragers een - al
dan niet terecht - onderscheid maken tussen grond die te koop wordt aangeboden
en grond die in erfpacht uitgegeven wordt, dan zal dit effect sorteren op de keuze
van een uitgiftevorm.
algemeen het verlaten van het uitgangspunt dat het erfpachtstelsel als een bron van
inkomsten voor de gemeente zou worden gebruikt: als erfpacht wordt gehanteerd
dan is dit als een instrument voor het ruimtelijk beleid. De tweede reden betreft
te
Vanwege het feit dat de wijze waarop de gemeente Den Haag het erfpachtsysteem
hanteert, een klaarblijkelijke voorbeeldfunctie heeft voor gemeenten die overwegen
hun stelsel te wijzigen is deze belangrijk genoeg om oi hoofdlijnen na te lopen.
Deze zijn:
- de ho
ordt vastgesteld op
e
ondprijs
bij verkoop * het canonpercentage (aangevuld met jaarljkse administratiekosten;
in l988 f 30,)
- aanpassing
dt elke vijf jaar plaats, aan de hand van de
ontwikkeling van de rentestand of wanneer de grond een andere bestemming
krijgt.
- de canon kan bij het aangaan van het erfpachtcontract ineens worden afgekocht.
De afkoopsom is in dit geval gelijk aan de waarde van de grond bij verkoop.
- het recht is eeuwigdurend
- in het erfpachtcontract stelt de gemeente voorwaarden aangaande het gebruik
van de grond
- bij het niet nakomen van erfpachtbepalingen, zoals opgenomen in het contract,
kan de gemeente tot het nemen van sancties overgaan
- de gemeente kan bij besluit van de gemeenteraad op grond van het algemeen
belang het erfpachtcontract beëindigen.
Het onderwerp uitgifte wordt nogal eens op een ideologische of een ongenuanceerde manier in de literatuur besproken (zie Raad, 1983; Woonconsument, 1983). Bij
het afwegingsproces inzake de uitgiftevorm lijkt het ons belangrijk een zakelijke
benadering te volgen, waarbij lering kan worden getrokken uit de praktijk van
enkele particuliere groot-grondbezitters in Engeland, die hun grond bijna uitsluitend in e-pacht uitgeven. Een goed voorbeeld hiervan is de Calthorpe Estates met
een landgoed van meer dan 600 ha. aangrenzend aan het stadscentrum van
Birmingham. Bij haar keuze voor uitgifte in erfpacht (voornamelijk terwille van
een zodanig ruimtelijk beleid dat ook op de lange termijn de commerciële belangen
worden verzekerd) heeft de Calthorpe Estates rekening gehouden met de reacties
van afnemers. Voorzover deze laatstgenoemden liever de grond kopen zal hun
vraag naar grond op de Calthorpe Estates worden verminderd. Deze voorkeur is
der vergaande erfpachtsvoorw
uitzondering van de volgende gevallen:
- verkoop aan de Staat der Nederlanden
- verkoop van grond voor onderwijsdoeleinden, waarbij de grond in het kader van
wettelijke regelingen naar de gemeente terugkomt als de onderwijsbestemming
vervalt
- verkoop bij ruilovereenkomst waarbij de gemeente onroerend goed verwerft
- verkoop waar het gaat om geringe oppervlakten, die de gemeente niet zelfstandig kan benutten of bebouwen en waardoor tevens wordt voorkómen dat er
ongewenste eigendomsverhoudingen ontstaan of blijven bestaan.
(Discussienota Grondbeleid, 1983, p. 163).
Dit zijn vaste regels: het betreft hier dus geen willekeur. Deze regels illustreren
hoe een gemeente zakelijk en pragmatisch met het beleid ten aanzien van de
gronduitgifte kan omgaan. Grond, die onder het eerste of het tweede punt valt, kan
109
worden verkocht omdat uitgifte in erfpacht niets aan een beter ruimtelijk beleid
zou toevoegen. Verkoop van grond op basis van het laatste punt zou eveneens
weinig toevoegen aan een beter beheer van de ruimtelijke inrichting, daar de
eenheden klein zijn. Dit moet overigens wel een punt van aandacht blijven. Bij
ruilovereenkomsten (derde punt) wil de gemeente haar onderhandelingspositie niet
aantasten door bij voorbaat verkoop uit te sluiten.
Het belang van gemeentelijke gronduitgifte als aspect binnen het gehele gemeente-
4.8
Pmblemen van grondbehetb
omdat het de belangijkste doelstelling van grondbeleid ten aanzien van haar relatie
met het ruimtelijk beleid was. Hierop zal echter in deze paragraaf niet verder
ingegaan worden. We volstaan hier met de gedane constatering en stappen over
op een ander criterium, waar de beoordeling minder gunstig uitvalt.
Het criterium waarop in deze paragraaf het grondbeleid wel beoordeeld wordt is
als administratief- en financieel proces, Weliswaar is al tientallen jaren dat proces
zonder grote klachten verlopen, maar in het begin van de jaren tachtig werd
plotseling duidelijk dat iets aan de hand was met het grondbeleid. Toen bleek
namelijk dat gemeenten (en havenschappen) grote hoeveelheden bouwgrond in hun
bezit hadden, welke deels al bouwrijp gemaakt waren. De totale vooraad bedroeg
toen veel meer dan werd gevraagd. Ten aanzien van de exploitatie daarvan, werden
op dat moment enorme verliezen verwacht (zie bijlage 4.1).
De administratieve (i.c. financiële) die problemen hiermee verbonden waren,
hebben sindsdien veel aandacht gekregen. Voordat deze aan de orde komen moet
hierbij alvast een kanttekening geplaatst worden. Bij alle aandacht voor de
administratief-financiële kant, mag namelijk niet vergeten worden dat een dergelijke
situatie ook tot nadelige gevolgen voor het ruimtelijk beleid kan leiden. Een
gemeente, immers, die om financiële redenen haar bouwgrond zo spoedig mogelijk
en tegen een zo hoog mogelijke prijs wil uitgeven, verkeert in een zwakke
110
onderhandelings-positie om stedebouwkundige en andere soorten voorwaarden op
de uitgifte op te leggen.
Ontegenzeggelijk had deze situatie grote financiële consequenties voor gemeenten
(om nog niets te zeggen over de verzwakking van het ruimtelijk beleid en de
verspilling van grond). Gemeenten hadden veel geld in grond geïnvesteerd, terwijl
de verwachte opbrengsten van de gronduitgifte de i n v e s t e ~ g e nniet zouden
dekken. Ondertussen werden de rentelasten op de investeringen "bijgeschreven" (dat
wil zeggen toegevoegd aan de kostenkant), waardoor de verwachte verliezen ieder
jaar groeiden. Voor een zeer gedetailleerde casestudy hiervan - de gemeente
Zaanstad - zie Kortenoever (1989).
Bij het zoeken naar de oorzaken van deze s c ~ j n e n d efinancgle problemen
beperken wij ons in dit hoofdstuk tot de procedurele kmt v m de grondexploitatie.
h de volgende hoofdstukken worden de oorzaken door procedurele tekortkomingen
verklaard, als zijnde het gevolg van een onvoldoende theoretische inbedding van
het grondbeleid, Procedureel
de volgende vergissingen onderkend worden
(voor een volledigere uiteenzetting zie Giebels e.a., 1985):
- De landelijke vraag was overschat. De oorzaken hiervan moeten gezocht worden
in de onverwachte economische recessie en de onderlinge concurrentie. Wat dat
eerste betreft moet men niet vergeten dat er gemiddeld 10 jaar ligt tussen het
nemen van het besluit "De gemeente neemt grond in exploitatie" en de uitgifte
van de eerste percelen. Het besluit wordt derhalve gebaseerd op verwachtingen
en voorspellingen omtrent de vraag naar grond in een relatief verre toekomst.
Met name de verwachtingen die in de eerste helft van de jaren zeventig
heersten over de vraag naar industrieterrein en naar koopwoningen waren veel
te hoog. De onderlinge concurrentie tussen gemeenten heeft eveneens geleid tot
een totaal aanbod dat groter was dan de (toch al te hoog geschatte) landelijke
vraag. Meerdere gemeenten mikten namelijk op dezelfde vragers.
- Op sommige plaatsen was ook de lokale vraag overschat. Het door vele
gemeenten geadopteerde ruimtelijk ordeningsbeleid van de compacte stad was
hier één van de oorzaken van, want per definitie houdt een dergelijk beleid
een intensiever gebruik van grond in, zowel van al verstedelijkte grond als van
nog te gebruiken bouwgrond in uitleggebieden. Een tweede oorzaak was een
veranderd ruimtelijk ordeningsbeleid van de rijksoverheid, waarbij de woningbouw werd geconcentreerd in de vier grote gemeenten en in (sommige)
groeigemeenten, in plaats van verspreid over vele gemeenten, en waarbij andere
aangewezen groeikernen (bijvoorbeeld, Duiven-Westervoort, Purmerend) niet
meer, of wel maar minder, mochten groeien.
- De financiële pijn werd in de eerste helft van de jaren tachtig nog verscherpt
doordat de rentevoet hoger uitviel dan verwacht, terwijl daarnaast de marktprijs
van grond daalde of zich stabiliseerde, in plaats van de verwachte stijging te
vertonen.
- De financiële pijn werd nog eens verder verscherpt door het gebrekkig of niet
adequaat functioneren van de gemeentelijke grondbedrijven zelf. De manier
waarop exploitatie-opzetten zijn opgesteld laat de dynamiek van de grond-explo-
itatie onvoldoende tot zijn recht komen (Prins, 1985; Van de Straat, 1986).
Daarnaast bleken sommige gemeenten niet in staat te zijn het grond-exploitatie-proces in goede banen te leiden (zie S.E.O., 1980).
Bovenstaande vergissingen en gebreken vonden vooral op lokaal niveau plaats.
Hieruit mag edoch niet de indruk ontstaan dat gemeenten de enige verantwoordelijken in deze waren. De toezichthoudende functie van provincies is al aan de orde
geweest. Provincies zijn hiermee mede verantwoordelijk voor de ontstane problemen. Huisman (1985, p.380) legt de rol van de provincies als volgt uit: "De indruk
bestaat .... dat de provincie in het verleden bij het beoordelen van een door de
gemeente ingediende exploitatieopzet, wel gekeken heeft naar de planologische
aspecten van de regionale situatie, doch niet of niet voldoende naar de econornische haalbaarheid van een plan, kzien in de context van de in de regio reeds
bestaande locaties voor woningbouw en be&jfsvestigingen".
Ook het rijk heeft een behoorlijk steentje bijgedragen. Gesubsidieerde woningbouw
niet p
lke
in de vorm van de jaarlijkse toewijzing van woningeontingenten wordt gegeven.
In de jaren tachtig hebben zich belangrijke wijzigingen voltrokken in het nationale
ruimtelijke-ordeningsbeleid. De wijzigingen kregen in de uitvoering de vorm van
rijk
grond voor de woningbouw hadden gekocht, moesten later ontdekken dat het rijk
met de benodigde contingenten niet over de brug kwam.
Deze opeenhoping van toevallige marktomstandigheden, vergissingen en gebreken,
die zowel autonome oorzaken had als dat deze veroorzaakt werden onder verantwoordelijkheid van alle drie de bestuursniveau's, leidde ertoe dat vele gemeenten
met grote financiële problemen kampten. Sindsdien is de uitgifte van bouwrijpe
grond aanmerkelijk toegenomen, waardoor de vele verliezen allang weer zijn
emaakt. De verbetering van deze situatie moet echter toegeschreven worden
e economische opleving en niet aan een verbeterd grondbeleid zelf. Het
omgaan met veranderende marktomstandigheden behoeft deze verbetering om een
vergelijkbare situatie in de toekomst te voorkomen.
Noten:
1. Om verwarring te voorkomen moet hier nog wel worden opgemerkt dat het
onderscheid tussen actieve en passieve verwerving niets te maken heeft met het
eerder gemaakte onderscheid tussen actief en passief grondbeleid. Immers, in
een passief grondbeleid past geen verwerving, niet passief laat staan actief!
BIJLAGE 4.1 Enkele ramingen
Teneinde te begrijpen wat de gevolgen van de financiële problemen zijn, is het
allereerst van belang de omvang van de aanwezige voorraad bouwgrond vast te
stellen. Illustratief hiervoor is een onderzoek dat de provincie Gelderland onder
alle gelderse gemeenten heeft laten verrichten (toestand per 1-1- 1982). In een
notitie (d.d. 18-2-1983) werden de volgende resultaten gepubliceerd:
- voor de woningbouw was er een voorraad bouwgrond voldoende voor ca. 10
jaar
- voor bedrijfsterreinen was er een voorraad bouwgrond voldoende voor tussen
10 en 18 jaar
- voos bijzondere doeleinden WB~Ser een voorraad bouwpond voldoende voos
ca. 16 jaar en dat terwijl de vuistregel luidt dat een voomad cussen 5 en 8 jaar
wenselijk is I
Alle gemeenten tezamen hadden f
e
investering ca. f lm,= mln per jaar
In een ander onderzoek (Ike, Voogd, van Zwieten, 1984) is de voorraad bouwgrond voor bedrijfsterreinen landelijk geuiventariseerd. Hun bevindingen (per 1 jan
'83):
gemeente- in bezit van
particulier
eigendom havenschappen bezit
uitgeefbaar (ha) 10.522
2.398
4.015
waarde (f mln) 8.622
1.631
niet bekend
Twee andere onderzoeken verschaffen aanvullende informatie over de voorraad
bedrijfsterreinen in Nederland. Olden (1984) heeft een verkenning gemaakt van
ontwikkelingen op de bedrijfsterreinen-markt in de periode 1978-87. In 1983
bedroeg de voorraad (ha):
terstond
niet terstond
totaal
uitgeefbaar uitgeefbaar
zeehavens
2.960
2.330
5.290
lokale en regionale
bedrijfsterreinen 5.490
6.150
11.640
Voor niet-zeehaven-bedrijfsterreinen werd de voorraad geconfronteerd met de
uitgifte in de voorafgaande vier jaren. Dan bleek dat de voorraad voldoende was
voor nog 8,8 jaar (terstond uitgeefbaar) en 9,9 jaar (niet terstond uitgeefbaar).
Gerelateerd aan de vuistregel dat de voorraad terstond uitgeefbaar voor 2 jaar
toereikend moet zijn, is de over-capaciteit groot.
Een vollediger overzicht (alle soorten bouwgrond in geheel Nederland, per
1-1-1983) is te vinden in Giebels e.a. (1985). Samengevat zijn hun bevindingen:
grond in bezit van gemeenten boekwaarde
(ha)
Cf)
Totaal
100.OOO
9 mld
waarvan,
1 mld
niet voor exploitatie bestemd 50.000
8 mld
wel voor exploitatie bestemd 50.000
waarvan nog niet in exploitatie 18.000
3 mld
30.000
5 mld
reeds in exploitatie
Het verwachte verlies op alle te exploiteren gronden (als alles zou meevallen)
bedroeg volgens deze schatting f2,5 milJard gulden.
HOOFDSTUK 5
NAAR EEN VERKLARING VAN GRONDPRWZEN IN NEDERLAND
5.1
Inleiding
De meeste pogingen om grondprijzen te verklaren, van Ricardo via Marx, Marshall, Von Thunen en - meer recent - Wingo (1961), Alonso (1964), Muth (1969)
en Mills (1972), (die zich op de ruimtelijke structuur van grondprijzen in de stad
concentreren) tot zelfs de neo-Marxisten en historisch materialisten toe, zoals Bal1
(1985), gaan ervan uit dat land aangeboden wordt door een veelheid van grondeigenaren die met elkaar concurreren. Sommige verklaringen gaan een stap verder
door de kperkingen, opgelegd door de regelgeving van het planningssysteem, in
de verklaxhg in te bouwen. In al deze gevallen echter wordt deze inpassing
beschouwd als een aanpassing van de bestaande theorie en wordt pas achteraf
; Thrall, 1987; Evans, 1988a).
door de overige regelgeving) en de locatie, doch eveneens de hoeveelheid land en
de prijs daarvan.
Bij het ontwikkelen van een theorie over grondprijzen bij een meer gereguleerde
grondmarkt zoals de Nederlandse, dan mag niet verwacht worden dat met economische theorie alleen alle aspecten te verklaren zijn. De door de politieke gestuurde
beslissingen van de publieke instanties moet daarin een belangrijke plaats innemen,
geen marginale of "achteraf toegevoegde". Toch zal ook deze uiteenzetting met de
economische principes beginnen, omdat wij ervan uitgaan dat economische
wetmatigheden de marges bepalen waarbinnen grondprijzen in Nederland zich
ontwikkelen en dat de politieke beslissingen de positie binnen die marges bepaalt.
5.2
Economische prìncipes; de basis van een verklarìng
Er kunnen drie typen "markten" worden onderscheiden waarop grond verhandeld
wordt en waardoor er ook voor drie soorten grondprijzen een verklaring gegeven
zal moeten worden. Deze zijn achtereenvolgens:
115
- een markt waarop land wordt verkocht met een agrarische bestemming, welke
bestemming niet verandert.
- een markt waarop land wordt verkocht met een agrarische bestemming, waarvan
de bestemming verandert in bouwgrond
- een markt voor bouwrijpe grond.
De markt voor bebouwde grond (eerste- en tweedehandsgebouwenmarkt) laten we
hier gevoeglijk buiten beschouwing, omdat de prijs van grond hier grotendeels
(mede) bepaald wordt door de waarde van de opstal en dus geen zelfstandige
waarde aan de grond toegekend kan worden (zie ook paragraaf 3.2).
Ten aanzien van het prijsvormingsproces op de eerste soort markt, de agrarische
grondmarkt, gelden speciale regels in Nederland. De daaruit resulterende grondprijzen moeten dan ook verklaard worden vanuit een combinatie van marktmechanisme
en publieke regelgeving, IEchter, aangezien we ons tot nu toe beperk hebben tot
de stedeli~kegrondmarkt, zullen we hier niet verder op ingaan en volstaan rnet een
verwijzing (Veerman, 1983). Op de tweede soort markt, waarop grond getransformeerd wordt van grond met een agrarische bestemming naar grond met een
bouwbestemming, zijn de producenten van bouwrijpe grond i.c. de Nederlandse
gemeenten te beschouwen als zijnde monopsonistisch binnen de gemeentegrenzen.
Op de derde soort markt, waarop bouwrijpe grond verhandeld wordt, zijn de
producenten zo goed als monopolie-houders, alweer binnen de eigen gemeentegrenzen.
Op basis van deze indeling in markten zijn twee soorten grondprijzen, waarvoor
een verklaring gegeven moet worden, waarneembaar, namelijk:
- de prijzen die de producenten van bouwrijpe grond betalen voor de agrarische
grond, welke ontwikkeld moet worden
- de prijzen waartegen de producenten de bouwrijpe grond verkopen of in
erfpacht uitgeven: de gronduitgifteprijzen.
Aangezien de producenten van bouwrijpe grond veruit de meeste percelen grond
uitgeven als onderdeel van een groter plan, zal eveneens een verklaring moeten
worden gevonden voor de volgende prijzen:
- de gemiddelde prijs in het plangebied (bijvoorbeeld per m2)
- de prijs per kavel (eveneens per m2).
Economische wetmatigheden stellen grenzen aan de beleidsruimte waarbinnen een
gemeente prijzen vaststelt en wel op een drietal momenten:
1. Op het moment van verwerving
2. Op het moment dat de producenten van bouwrijpe grond i.c. gemeenten met
elkaar concurreren om bouwontwikkeling te realiseren
3. Op het moment dat bouwrijpe grond verkocht wordt.
Deze drie momenten zullen achtereenvolgens toegelicht worden.
Ad 1. Op het moment dat gemeenten grond met een agrarische bestemming
verwerven wordt de bodemprijs gevormd door de waarde van de betreffende grond
met het gebruik op dat moment. Dit geldt in ieder geval onverkort voor het
overgrote deel van de grond welke via de weg van minnelijke schikking verworven
wordt. Voor alle grond die via een onteigeningsprocedure gekocht wordt, bepaalt
de jurisprudentie een prijs. Ten aanzien van grond die reeds een bouwbestemming
heeft, betaalt een producent van bouwrijpe grond eveneens een prijs die tenminste
even groot is als de prijs in het bestaande gebruik van dat moment. Bij onenigheid
over de hoogte van de prijs kunnen in Nederland onafhankelijke taxateurs ingeschakeld worden, om ervoor te waken dat producenten van bouwrijpe grond
misbruik maken van hun marktpositie.
Ad 2. Weliswaar zijn gemeenten min of meer monopolist op de markt voor
bouwrijpe grond binnen hun eigen gemeentegrenzen, maar toch staat het ontwikkelaars en bouwondernemingen vrij om hun bouwactiviteiten te verleggen naar een
andere gemeente, als de prijszetting daar gunstiger is. Bouwactiviteiten zijn echter
voor vrijwel alle gemeenten aantrekkelijk. herzijds impliceren ze bevobgsgroei,
terwijl ze anderzijds de economische aetlviteit Irn gemeenten direct en Indirect
stimuleren. Een afgeleid effect is dat door middel van de groei, die op deze wijze
ontstaat, een deel van de kosten van infrastructuur en bovenwijkse voorzieningen
an worden afgewenteld en een groter draagvlak voor voorzieningen wordt
gecreëerd. Om deze redenen bestaat er een vorm van (ruimtelijk imperfecte)
concurrentie tussen gemeenten onderling in hun rol als aanbieders van bouwrijpe
grond. Het effect van deze concurrentie op het patroon van grondprijzen varieert
per sector. Sommige sectoren zijn minder locatiegebonden (zoals bijvoorbeeld
sommige vormen van bedrijvigheid) dan andere (zoals winkels) en sommige zijn
totaal immobiel (sociale woningbouw).
Ad 3. Op het moment dat ontwikkelaars of bouwondernemers grond ten behoeve
van bepaalde projecten van de gemeenten afnemen, kan er een (markt)prijs bepaald
worden voor de grond op basis daarvan. Dit geldt voor industriële en commerciële
bouwwerken en binnen de vrije sector woningbouw, zowel voor de huurmarkt als
de koopsector. Daarbij betaalt de ontwikkelaar of bouwondernemer een prijs die
nooit hoger kan/mag zijn dan de residuele waarde van de grond. Wel kan er
sprake zijn van concurrentie tussen ontwikkelaars om de grond, maar evenzeer
kan er sprake zijn van (geheime) afspraken tussen hen om de prijs van de grond
te drukken. In dit proces staat het de producent van bouwrijpe grond vrij een
voorkeur uit te spreken voor een bepaalde ontwuelaar en daarmee af te zien van
de mogelijkheid van prijsopdrijving door concurrentie tussen ontwikkelaars
onderling. Maar in geen geval zal een commerciële afnemer (bewust) meer betalen
dan de residuele waarde. Natuurlijk is de residuele waarde afhankelijk van het
soort ontwikkeling, het soort gebruik, de bebouwingsintensiteit, de bebouwingskwaliteit etc.
In een land met een zeer stringent planningssysteem en waar het type ontwikkeling
tot in details door gemeenten wordt bepaald, moet de residuele waarde van een
kavel grond eigenlijk beschouwd worden als een institutionele residuele waarde.
Dit laatste betekent dat het concept van transfer earnings, welke zo belangrijk is
bij het verklaren van prijzen in een niet-gereguleerde markt (zie paragraaf 2.3), van
beperkt belang is op een markt die sterk door de overheid wordt bepaald.
Gemeenten kunnen de residuele waarde van grond ook indirctct beïnvloeden door
het aanbod van grond te manipuleren. Toename van het aanbod van grond met
bestemming A, zal leiden tot een lagere marktprijs van grond met die bestemming.
Het omgekeerde geldt eveneens: indien het aanbod van grond met bestemming A
drastisch vermindert, zal de prijs ervan stijgen (zie ondermeer Goodchild, 1978 en
Evans, 1988a). Verwacht mag worden op grond van het voorgaande dat de invloed
van dit soort manipulaties aan de aanbodzijde, in een situatie waarin de producent
van bouwrijpe grond vrijwel een monopoliepositie inneemt, zeer groot is op de
lokale markt voor bouwrijpe grond.
5.3
De uihuerhg van de economische p k c i p e s
De uikomst van de drie geschetste manieren waarop economische wematigheden
gemeenten hun grond nodig hebben voor de realisering van ruimtelijke plannen en
vaak op korte termijn. De kwetsbaarheid van hun positie is gelegen in het feit dat
gemeenten (onder bepaalde voorwaarden) over h e n gaan tot een onteigeningsprocedure. De jurisprudentie rondom onteigeningsprocedures beïnvloedt op haar
beurt weer de verwervingsprijs bij minnelijke schikking. Vanuit de praktijk wordt
wel eens gesteld dat de prijzen die bij onteigening zouden worden bepaald, de
basis vormen voor gemeenten in hun bod aan de grondeigenaren.
Al deze overwegingen leiden tot een inschatting van de minimale verwervingsprijs per kavel, terwijl de som van al deze kavelprijzen de minimale verwervingsprijs van het totale plangebied weergeeft.
118
r
^ -
- - m
-v<rr^-
-n-.-x
-
r
-
---
-<xrr----."r-ri
^-
--
--
Maximum verwervingsprijzen
Tevens kan voorspeld worden wat de maximale verwervingsprijs zou kunnen zijn
voor het gehele plangebied. Voor al die bestemmingen met een marktwaarde kan
de residuele waarde van de uit te geven kavels bepaald worden, terwijl voor de
uit te geven kavels met een andere bestemming een normprijs vastgesteld kan
worden. Opgeteld weerspiegelt dit de totale ontwikkelingswaarde van het plangebied. Indien de kosten van verwerving en bouwrijpmaken hiervan afgetrokken
worden, is het restant de ontwikkelingswinst (of -verlies) van het plangebied. Deze
wijze van calculeren is vergelijkbaar met de werkwijze van Moor, welke hij
betitelde als de "residual valuation technique" en die hij toepaste in een ontwikkelingsgebied in Engeland (Moor, 1983, p.73-79).
planontwikkeling (kosten bouwrijp maken). Er best
Minimale uitgifteprijzen
Ten aanzien van de uitgifteprijs van bouwrijpe grond op de schaal van het
totale plangebied wordt de minimumprijs gevormd door de totale kosten van het
bouwrijp maken plus verwervingskosten. Door de totale kosten te delen door het
aantal uitgeefbare vierkante meters wordt de minimale gemiddelde prijs per
vierkante meter verkregen (waarbij de plankwaliteit als een gegeven wordt
beschouwd). Bij stadsvernieuwingsgebieden bestaat er echter een probleem ten
aanzien van de verwervingskosten, want de gemiddelde prijs per vierkante meter
grond wordt niet alieen bepaald door de gemaakte kosten, maar ook door de
verleende subsidies. De praktijk laat namelijk zien dat de opbrengsten bij herontwikkelingsoperaties bij lange na niet de kosten dekken en dat het verlenen van
subsidies niet alleen nodig is, maar sinds geruime tijd al als vanzelfsprekend
aanvaard wordt. Hieruit kan de conclusie getrokken worden dat de minimale
uitgifteprijs voor het plangebied gedetermineerd wordt door zowel de totale kosten,
alsmede de subsidies. Echter, als subsidies alleen worden verleend indien de
maximale verkoopprijs voor grond wordt gerealiseerd, dan is de kwestie van de
bepaling van de minimale uitgifteprijs niet belangrijk. Ook hierop zullen wij nog
terug komen.
De discussie over de minimale uitgifteprijs van bouwgrond geeft al snel voeding
aan de vraag of er eveneens een minimumprijs voorspeld kan worden voor elk uit
te geven kavel (en dan slechts in uitleggebieden, om de bovengenoemde reden).
119
Het antwoord op deze vraag moet uitdrukkelijk negatief zijn. De belangrijkste
reden is de vrijheid die gemeenten bezitten om de plankosten naar de verschillende
bestemmingen toe te rekenen. Door dit laatste kan bijvoorbeeld een situatie
ontstaan waarin de uitgifteprijs voor een kavel met bestemming A (bijvoorbeeld
sociale woningbouw) beduidend lager uitvalt dan de gemiddelde kosten per kavel
(of zelfs per vierkante meter plangebied).
Toch bestaan er grenzen aan het "heen en weer subsidiëren" tussen bestemmingen.
Men mag immers veronderstellen dat gemeenten terughoudend zijn met het
verkopen van grond beneden de gemiddelde kostpqs per vierkante meter plangebied, zelfs voor grond met een sociale bestemming. Indien de grond tegen deze
kostprijs wordt verkocht, resteert er nog steeds een deel van de kosten dat niet in
de kostprijs verdisconteerd zit. Denk daarbij aan de kosten van de niet uitgeefiare
grond, evenmeel de bijdrage aan het fonds bovenwijhe voorzieningen etc. Dit
laatste betekent dat de overige ult te geven kavels, wil de exploitatie niet verlieslijdend zijn, een hogere gemiddelde prijs zullen moeten opbrengen.
Maximale uitgifteprijzen
Het beeld van de uitgifte prijzen kent evenwel ook een andere kant, namelijk de
maximumprijzen welke berekend zouden kunnen worden. Hierover kunnen we
kort zijn, omdat het elders ook reeds aan de orde is geweest. De maximale
uitgifteprijs, voor zowel uitleggebieden als binnenstedelijke herontwikkelingsgebieden, ten aanzien van grond met een commerciële bestemming, wordt gevormd door
de residuele waarde van de grond. Voor grond met een andere (sociale) bestemming zou een normbedrag gereserveerd kunnen worden.
Deze maximale prijzen worden eveneens beiinvloed door beslissingen van de
gemeenten over de kwantiteit, per bestemming, van de aan te bieden grond. Een
te gering aanbod van grond met bestemming A kan leiden tot ongewenste
prijsopdrijving en tot een verschuiving van activiteiten naar andere gemeenten.
Daar staat tegenover dat bij een te groot aanbod de producent van bouwrijpe grond
prijzen realiseert die zo laag zijn dat deze beneden de minimale uitgifteprijs (zoals
hierboven beschreven) vallen.
Schematisch samengevat ziet het er als volgt uit:
Verwervingsprijzen voor nog in ontwikkeling te nemen grond
Minimum:
Per kavel
Totale plangebied
bestaande gebrnikswaarde + compensatie
voor overige schaden
(jurisprudentie t.a.v.
onteigening is hier
een belangrijke factor)
De som van de verwervingsprijzen van alle
kavels
Maximum : Onbepaald
De som van de residuele waarde c.q.
normprijzen van alle kavels, verminderd met de kosten bouwrijp
maken.
(Hierbij moeten de effecten van de
kwaliteit van de verkaveling enz.
worden ingecalculeerd + het effect
van mogelijke subsidies)
ijs per vierkante meter bouwrijpe grond
Per kavel
Minimum
Totale plangebied
in stedelijke herontwikkelingsgebieden
De dominante rol van subsidies in deze gebieden is er de oorzaak van
dat een aparte uiteenzetting hierover irrelevant is.
Minimum:
in uitleggebieden
De som van alle kosten van
verwerving plus bouwrijp
maken, verdeeld over het
hele plange bied
De som van alle kosten
van verwerving en bouwrijp
maken, verdeeld door de hoeveelheid uit te geven grond.
(De effecten van verschillen naar verkaveling en de effecten van
subsidies worden hier gemakshalve buiten beschouwing gelaten)
Maximum:
in uitleggebied en in herontwikkelingsgebieden
Voor alle bestemmingen met De som van de residuele
een marktwaarde, geldt de
waarde (of normprijzen)
residuele waarde, met in
van alle kavels.
achtneming van de effecten
van beslissingen over het
aanbod van bouwrijpe grond.
Voor de overige bestemmingen
gelden normprijzen.
-
er sprake is van minimale verwervingsprijzen (zowel in stedelijke herontwikkelingsgebieden als in uitleggebieden), en
- de kosten bouwrijpmaken tot een minimum beperkt blijven, en
- toch nog subsidies nodig zijn om budgettair neutraal het betreffende gebied te
ontwikkelen,
dan kan met zekerheid gesteld worden dat de ontwikkeling niet plaats zou vinden
zonder subsidies en dat subsidiëring geen invloed uitoefent op de uitgifteprijzen.
In alle andere gevallen kan het verlenen van subsidies op een drietal wijzen de
gsondprijzen h'invloeden, nmelijk:
- de uitgifteprijzen worden lager dan de residuele waarde of de normprijs. Dit
betekent dat de subsidies direct ten voordele van de nieuwe eigenaren komen.
De gemeente Ringeert als doorgeeflu& van de subsidies, en/of
- de verneming van het omoerend goed in het plangebied geschiedt tegen een
hogere prijs dan de mlnlmum wmde. In dit gevd worden de subsidies
doorgegeven aan de voormalige beziners. Opnieuw functioneert de gemeente als
doorgeefluik van de subsidies, enlof
- de subsidies worden aangewend om de kwaliteit van het plan he verhogen. Alle
nieuwe eigenaren profiteren hiervan en wie de meest grond bezit, profiteert
dus ook het meest.
De verdeling over de vesschilllende f44fstemminagen
Ook de gekozen verdeling van verschillende bestemmingen en de wijze waarop
de spreiding over het plangebied plaatsvindt zullen de maximale prijs beïnvloeden.
De gekozen mix van bestemmingen (de planinhoud) hangt in eerste instantie nauw
samen met het vorige punt - de subsidies. Naarmate er meer grond bestemd wordt
voor sociale bestemmingen, scholen, gesubsidieerde woningbouw etc. is de kans
groter dat een beroep wordt gedaan op subsidies om het plan tenminste budgettair
neutraal te kunnen uitvoeren. Eveneens bestaat er een relatie tussen de planinhoud
en de mogelijkheid om grond beneden maximale prijzen uit te geven. Bijvoorbeeld, een hoog aandeel draagkrachtige bestemmingen die grond tegen maximale
prijzen moeten afnemen geeft de gemeente de vrijheid om meer grond voor sociale
bestemmingen tegen lager dan (de voor deze bestemmingen geldende) maximale
prijzen uit te geven. Er vindt dus verrekening plaats.
De kwaliteit van planontwikkeling
Indien de planontwikkeling door de private sector ter hand zou worden genomen,
dan zou op goede gronden verwacht mogen worden dat de planontwikkelaar de
grond op een dusdanige wijze bouwrijp maakt dat het in ieder geval voldoet aan
de minimale technische eisen. De inspanningen van de planontwikkelaar zullen
echter ophouden op het moment dat de kosten en de toegevoegde waarde van de
inspanningen elkaar in evenwicht houden. Anders uitgedrukt: op het moment dat
het grensnut gelijk is aan de grenskosten. De kosten van het bouwrijp maken
zullen in ieder geval nooit hoger zijn dan de som van de uitgifteprijzen minus de
minimale kosten van grondverwerving. In het geval dat deze lager zijn ontstaat er
ontwikkelingswinst voor de planontwikkelaar.
Indien de planontwikkeling door de publieke sector wordt uitgevoerd, dan worden
de beslissingen over de kwaliteit van ontwikkeling op andere dan puur financiële
gronden genomen. Zeker in het geval dat er zicht is op ontwikkelingswinst, kunnen
gemeenten ertoe besluiten deze opnieuw aan te wenden voor het betreffende
plangebied en zodoende de kwaliteit van het plan te verhogen. Een gemeente kan
er zelfs toe besluiten middelen uit de Algemene Dienst aan te wenden om de
kwaliteit van een plan te verhogen, op grond van politieke motieven. Hierbij moet
opgemerkt worden, dat er tussen uitgifteprijzen en plankwaliteit eveneens sprake
is van een (beperkte) wisselwerking. Een hogere plankwaliteit kan in de ongesubsidieerde woningbouwsector leiden tot hogere (markt)prijzen,
De hoeveelheid aangeboden grond
In een totaal vrije (niet gereguleerde) markt mag verondersteld worden dat de
aangeboden hoeveelheid bouwrijpe gsond met kstemming A zodanig is dat de
p e s voor de grond met die b e s t e m d g gelijk is aan de transfer emings daarvan.
Als dit niet het geval is, dan moeten er beperkingen aan de aanbodzijde plaatsvinden. Dit kan bijvoorbeeld plaatsvinden door middel van het planningssysteem of
door andere lokale maatregelen, waardoor opnieuw schaarste ontstaat. Evans
(1988b) voegt hier een oorzaak aan toe door op te merken dat transactiekosten
(waartoe ook de overdrachtsbelasting gerekend moet worden) hetzelfde effect
genereren, en dus een aanbodbeperkend effect
Op het moment echter dat een (bijna) monopolist het aanbod beheerst, gelden
andere overwegingen met betrekking tot de minimum- en maximum-aanbodhoeveelheid. Het argument dat voor een vergroting van de aanbodhoeveelheid pleit
kan zijn dat hierdoor de residuele waarde daalt, waarmee het voor een grotere
groep mensen bereikbaar wordt een eigen stuk grond te bezitten. Een heel
belangrijk argument tegen een vergroting van de aanbodhoeveelheid, hetgeen
vooral in de Nederlandse context telt, is dat het kan leiden tot inefficiënt ruimtegebruik. Indien gemeenten de maximale uitgifteprijzen vaststellen dan worden deze
beïnvloed door de omvang van het aanbod. Een beperking van het aanbod zou dan
tot hogere uitgifteprijzen leiden. Als grens op deze beperking geldt dan de
concurrentiepositie ten opzichte van andere aanbieders van bouwgrond (i.c. andere
gemeenten). Bij een te strakke beperking in gemeenten stijgen de prijzen aldaar
en verplaatst de vraag zich naar andere gemeenten. Echter, dit mechanisme treedt
slechts in werking wanneer de maximale grondprijs inderdaad berekend wordt.
Indien gemeenten in toenemende mate zouden overgaan op een systeem van
prijsbepaling op basis van de residuele (=maximale) waarde, dan wordt beheersing
van de aanbodhoeveelheid een belangrijke "politieke variabele" in het gemeentelijk grondbeleid.
Deze discussie rond minimum- en maximum-uitgifteprijzen sluit aan bij de zesde
politieke variabele.
Gronduitgifte tegen minder dan de maximumwaarde
De maximale uitgifteprijs wordt bepaald door de residuele waarde van bouwrijpe
grond bij commerciële bestemmingen en door politiek (of institutioneel) bepaalde
nomen voor de overige bestemmingen. Voor deze overige bestemmingen geldt dat
de normen gewoonlijk op een soortgelijke wijze worden gebruikt als alle andere
normen, dat wil zeggen, niet alleen als maximum maar ook als minimum. Voor
de commerciële bestemmingen echter geldt dat daar sprake kan zijn van een reële
politieke keus.
Indien er in het proces van bouwgrond-exploitatie sprake is van subsidiëring vanuit
de rijksoverheid, kan er een verplichting opgelegd worden aan de subsidie-ontvangende partij om de uitgifteprijzen te maximaliseren. Formeel hebben de gemeenten hierin dan geen keus. In alle andere g e v d e
n ze zelf de uitgifiepdjs
bepalen. Er zijn een drietal redenen te bedenken
gemeenten grond tegen
een lagere prijs op de markt zouden willen brengen:
- om de woonlasten in de gesubsidieerde sectoren zo laag mogelijk te houden
- om eigenaar-bewoners aan te trekken door g
ope grond m te bieden
- om bedrijven aan te r ~ k k e ndoor gmdksop grond aan te bieden met een
industriële bestemming.
Telkens als ergens grond wordt aangeboden tegen een prijs die lager is dan de
feitelijke marktprijs (of residuele waarde), ontvangt de nieuwe eigenaar een
subsidie. In dit proces verdeelt een producent van bouwrijpe grond (een deel van)
de ontwikkelingswinst onder de nieuwe eigenaren. Het gevaar dat vervolgens
levensgroot aanwezig lijkt, is dat van speculatie. In de praktijk wordt dat onderkend en een instrument daartegen is bijvoorbeeld het zogenaamde "anti-speculatiebeding", waarin clausules opgenomen zijn om een snelle verkoop van grond tegen
een hogere prijs te voorkomen.
5.5
Voorlopige conclusies met betrekking tot een grondpnjstheone
Het toepassen van economische beginselen op een marktsituatie, waarin het aanbod
van bouwrijpe grond gedornheerd wordt door gemeenten, biedt voldoende houvast
om voorspellingen te doen over de maximum- en minimum-verwervingsprijzen
voor grond met een agrarische bestemming die voor ontwikkeling worden bestemd.
Eveneens biedt het een voldoende basis om hetzelfde te doen voor de uitgifteprijzen van bouwrijpe grond. Op deze wijze kan een marge in kaart worden gebracht,
waarbinnen de politieke keuzen plaats moeten vinden. Heel fundamenteel zijn er
twee houdingen te onderscheiden ten aanzien van het aanbieden van bouwrijpe
grond, op basis waarvan de politieke keuzen worden gemaakt:
Het aanbieden van bouwrijpe grond is een publieke plicht
Op basis van deze filosofie is het aanbieden van bouwrijpe grond vergelijkbaar met
het leveren van energie of schoon drinkwater. Op basis van dit fundamentele
uitgangspunt zijn de volgende politieke keuzen denkbaar:
- de agrarische grond wordt zo goedkoop mogelijk verworven, hetgeen echter nog
wel in kan houden dat er meer betaald wordt dan de waarde in het huidige
gebruik. Zelfs kunnen politieke overwegingen, gecombineerd met praktische
ervaring ertoe leiden dat een waarde hoger dan de gebruikswaarde, zoals die
plaats zou hebben bij onteigening, wordt uitgekeerd
- de uitgifteprijzen moeten kostendekkend zijn
- er kunnen ideeën ontwikkeld worden over een maximaal reëel acceptabele
uitgifteprijs. De plankwaliteit kan worden opgeschroefd tot het niveau van de
maximale uitgifteprijzen
- er moet een idee bestaan over een minimale plankwaliteit. In het geval dat de
maximale uitgifteprijzen het behalen van dit minimale niveau niet toelaten,
zullen subsidies benodigd zijn om het plan op dit minimale kwaliteitsniveau
te realiseren. Qok een mogelijkheid is, indien zelfs een minimale plankwaliteit
financieel niet haalbaar blijkt, om af te zien van het totale plan
- de aanbodhoeveelheid van bouwrijp grond is gebaseerd op planologische
overwegingenen en niet op economische.
- hetzelfde geldt voor de verdeling over de ve~chillendebeste
deze moeten gebaseerd zijn op grond van planologische overwe
op financiële of ec
Bouwijpe grond is een waardevol product
Op basis van deze filosofie zien gemeenten het verstrekken van bouwrijpe grond
als het verhandelen van een waardevol product, vergelijkbaar met bijvoorbeeld
zouden de politieke keuzen er als volgt uitzien:
rvingsprijs van bouwrijpe grond weerspiegelt de ontwikkelingswaarde
ruwe grond. De jurisprudentie rondom onteigening wordt ook hierop
gebaseerd
- uitgifte van bouwrijpe grond vindt plaats tegen de residuele waarde voor
commerciële bestemmingen en tegen normprijzen voor de overige bestemminplankwaliteit wordt bepaald door te overwegen wat het effect zou zijn op
de uitgifteprijs. Met andere woorden, de vraag naar kwaliteit op de markt is
bepalend voor de aangeboden kwaliteit van het plan
e planinhoud (verdeling over bestemmingen) wordt gedeeltelijk bepaald door
een inschatting van het markteffect bij gronduitgifte en het bedrijfseconomische
effect op de grondexploitatie zelf
- subsidies worden alleen in aanmerking genomen, indien de som van de uitgifteprijzen, met inachtneming van bovengenoemde zaken, niet kostendekkend is en
er dwingende sociale redenen bestaan om de planontwikkeling voort te zetten
- de hoeveelheid uit te geven grond wordt uitsluitend bepaald door het van te
voren ingeschatte volume-effect op de plaatselijke grondmarkt.
5.6
Het politieke keuzevraagstuk in Nederland
De totdusver omschreven grondprijstheorie mag van toepassing worden geacht op
elk land, waarin de lokale overheid zorg draagt voor het aanbod van bouwrijpe
grond. De theorie echter verklaart geen absolute prijzen doch geeft alleen de marge
aan van maximale en minimale uitgifteprijzen. De grondprijzen binnen deze marge
worden politiek bepaald. &s "politieke keuzen" zijn al geschetst. De vraag rijst
vervolgens: hoe worden deze in Nederland vorm gegeven?
Met betrekking tot: onteigening
Het effect van onteigening en met name van de jurisprudentie daaromtrent heeft
een enorm effect op de verwervingsprijs, hoewel er in de praktijk slechts in een
zeer klein aantal gevallen sprake is van onteigening en veruit de meeste verwerving plaatsvindt op basis van minnelijke sch
. Bij de prijszetting dient de
jurisprudentie echter als leidraad en hoewel het effect van onteigening op alle te
vernerven grond dus indirect plaatsvindt, is het effect daarvan sterk aanwezig en
mag derhalve niet onderschat worden.
Met betrekking tot: subsidies
fijkssubsidies voor uitleggebieden worden sleehts In uitzonderingsgevallen
verleend. Het betreft dan de zogenaamde locatiesubsidieplannen. Natuurljk vindt
er ook anderszins subsidiëring plaats van woningbouw op basis van bepaalde
(maximum)normen. Echter buiten deze subsidies om vindt er alleen additionele
subsidiëring plaats indien de (norm)subsidies voor de gesubsidieerde sector
onvoldoende zijn, de kosten van het bouwrijpmaken hoger uitvallen door een
slechte bodemgesteldheid en het niet mogelijk blijkt de kavelprijzen van de
ongesubsidieerde woningbouw hoger op te schroeven. Daarnaast moet er ook nog
eens sprake zijn van sterke planologische motieven om, ondanks de hoge kosten,
het gebied toch te ontwikkelen. De Subsidie Grote Bouwlocaties laten we hier
gemakshalve achterwege, omdat dit slechts voor een zeer beperkt aantal plannen
geldt.
Ook in het binnenstedelijk gebied is er sprake van rijkssubsidies ten behoeve van
herontwikkelingsplannen. Sterker nog, zonder deze subsidies zou er amper sprake
zijn van stedelijke herontwikkelingsplannen. De omstandigheden waaronder
subsidiëring plaatsvindt is uitsluitend een zaak voor de gemeenten zelf. De rijksoverheid keert jaarlijks een 'lump sum'uit ten behoeve van de stadsvernieuwing
(het "stadsvernieuwingsfonds"), van waaruit de subsidiëring plaatsvindt. De hieruit
resulterende kavelprijs voor de gesubsidieerde woningbouw mag echter niet hoger
uitkomen dan de rijksnorm daarvoor.
De conclusie lijkt gerechtvaardigd dat de subsidies niet zozeer dienen om de
minimale uitgifteprijzen te verlagen, maar meer om de uitgifteprijzen te verlagen
tot het niveau van de maximale uitgifteprijs (residuele waarde en normprijs).
Met betrekking tot: de keuze van en verdeling over de bestemmingen
De gewenste planinhoud wordt bepaald op basis van een inschatting van de
gewenste woningbouw. Indien dit als resultaat oplevert dat het plan fmancieel
onhaalbaar wordt, dan moet daar een oplossing voor gevonden worden. Allereerst
in de vorm van subsidies. Als dit het betreffende plan nog steeds niet uit de
financiële problemen helpt, dan pas moet de inhoud van het plan aangepast
worden. Hiervoor zijn legio mogelijkheden, afhankelijk van de specifieke lokale
omstandigheden.
Met betrekking tot: plankwaliteit
De gemiddelde plankwaliteit in Nederland is, zeker vergeleken met de ons
omringende landen als hoog te beschouwen. Dit is duidelijk een politieke keuze,
waaraan financiële offers zijn verbonden.
Met betrekking tot: de aanbodhoeveelheid van bouwrijpe grond
Deze wordt bepaald op basis van een behoefieraming en niet op basis van een
financieel-economische marktanalyse.
Gronduitgifte kneden de maximum uitgifteprijs
De praktijk van de gronduitgifte in Nederland laat zien dat de uitgifteprijs meestal
neerkomt op uitgifte tegen kostendekkende prijzen. Dit geldt in ieder geval voor
veruit de meeste gemeenten in Nederland, alhoewel de grotere gemeenten steeds
vaker proberen marktprijzen in te schatten en vast te stellen. Het principe van
kostende~endeprijzen gold zeker voor het merendeel van de plannen van de
afgelopen twintig jaar.
Uit deze invuloefening van de politieke keuzes kan men niet anders dan concluderen dat de meeste Nederlandse gemeenten in de achterliggende 20 jaar voor de
eerste filosofie hebben gekozen: het aanbieden van bouwrijpe grond wordt
beschouwd als een publieke plicht, vergelijkbaar met het leveren van gas en
schoon drinkwater.
Dit impliceert een zekere "plaatsing" van grondprijzen binnen de marges die de
economische wetmatigheden stellen. Of dit inderdaad het geval is, zal in deze
paragraaf worden nagegaan aan de hand van de volgende analyse van grondprijzen,
die gerealiseerd zijn bij transacties gedurende de afgelopen 10 tot 15 jaar. (De
cijfers worden in bijlage 5.1 uitgebreider aangegeven.) Hierbij kan een onderscheid
gemaakt worden tussen een aantal aspecten, die relevant zijn bij de prijsbepaling
van bouwrijpe grond, namelijk:
Prijzen van grond met een agrarische bestemming
In de tweede helft van de jaren zeventig werd voor grond met een agrarische
bestemming tussen de drie en vier gulden per vierkante meter betaald (Statistiek
van overdrachten en verpachtingen van landbouwgronden). In onze theorie wordt
dit als een gegeven beschouwd.
Verwerving van agrarische grond ten behoeve van ontwikkeling.
Toen gemeenten, in dezelfde periode grond kochten voor stedelijke ontwikkeling
werd een bedrag betaald (exclusief compensatie voor gebouwen en anderszins) dat
schommelde tussen de zeven en tien gulden per vierkante meter (Maandstatistiek
Bouwnijverheid). Indien alle grond inderdaad tegen onteigeningsprijzen werd
verworven, dan bedroegen dus de verwervingsprijzen gemiddeld iets meer dan twee
keer de waarde in het voormalige (agrarische) gebruik.
De kosten van het bouwrijpmaken
In de tweede helft van de jaren zeventig kwamen de totale plankosten op een
gemiddeld bedrag uit van rond de vijftig gulden per vierkante meter (S.E.O.,
1980). In de jaren tachtig is dit bedrag slechts licht gestegen (NTROV, 1985).
Het kostenplaatje tot dusver ziet er als volgt uit:
- compensatie voor de waarde van de grond in het bestaande gebruik: f 3 - 4
- ontwikkelingswinst voor de grondeigenaar:
f4 - 6
- directe kosten van het bouwrijpmaken: ca.
f 40
De directe betekenis vara dit kostenplaatje ligt in de relatieve kosten van de
verschillende activiteiten. De hoge kosten van het bouwrijpmaken springen direct
in het oog.
Uitgifte van bouwrijpe grond
In dezelfde periode &droegen de uitgiftepazen voor grond ten behoeve van
woningbouw gemiddeld ca. honderd gulden per vierkante meter (S .E.O., 1980;
NIROV, 1985). In de daaropvolgende jaren echter zijn de prijzen van bouwrijpe
grond voor woningbouw drastisch gestegen. Soms zelfs tot 50% hoger ( T A W ,
1986).
De kosten- en batenrelatie voor de ontwikkelaar
Alvorens een vergelijking te maken tussen de totale gemiddelde ontwikkelingskosten (ca. 50 gulden per vierkante meter voor woningbouw) en de gemiddelde
uitgifteprijs (ca. 100 gulden per vierkante meter voor woningbouw), is het van
belang te weten welk percentage grond per plan ook daadwerkelijk uitgegeven
werd. Volgens de genoemde rapporten (S.E.O., 1980 en NIROV, 1985) lag dit
percentage rond de 50%. Indien dit percentage gerelateerd wordt aan de kosten en
baten bij ontwikkeling, dan ontstaat er een beeld van gemeenten als ontwikkelaars
zonder ontwikkelingswinst (per 100 vierkante meter, kosten = f50 * 100; 50
vierkante meter uitgegeven, inkomsten = f 100 * 50).
Een recent onderzoek (TAUW, 1986) voegt daar nog aan toe, dat de uitgifteprijzen
vooral varieerden al naar gelang de conditie van de grond. Dit bevestigt het
bovenstaande beeld, namelijk dat de uitgifteprijzen van grond inderdaad op basis
van de ontwikkelingskosten vastgesteld werden.
Voor de goede orde moet hierbij wel vermeld worden - en dat is niet onbelangrijk
- dat er sprake is van een vrij groot tijdsverschil tussen het moment van besteding
en het moment van ontvangst van de gelden. Met betrekking tot de hier genoemde
cijfers, welke een periode besloegen waarui er sprake was van een constante
ontwikkeling, is dit geen probleem en is het cijfermateriaal betrekkelijk betrouwbaar. Echter, in perioden met sterke prijsfluctuaties moet hiermee wel degelijk
rekening gehouden worden.
Verschillen in uitgifteprijzen van bouwrijpe grond
Als we ons beperken tot de periode van de tweede helft in de jaren zeventig en
alleen de plangebieden in ogenschouw nemen die opgezet zijn als (voornamelijk)
woongebieden, dan schommelt de uitgifteprijs van grond rond de 100 gulden per
vierkante meter. Een soortgelijke vierkante-meter-prijs werd in dezelfde periode
betaald voor scholen, bejaardentehuizen, etc. Ten behoeve van commerciële
bestemmingen, zoals industrie en detailhandel kon een gemiddelde prijs van 130
gulden per vierkante meter vastgesteld worden en voor de overige bestemmingen
ca. 50 gulden per vierkante meter (S.E.O.,1980).
Dat laatste bedrag komt overeen met de gemiddelde totale kosten per vierkante
meter en is in overeenstemming met het idee dat gemeenten geen grond hebben
verkocht beneden de gemiddelde totale kosten per vierkante meter, in welke zelfs
bepaalde kosten niet eens verdisconteerd zijn.
Tot nu toe is gesproken over plangebieden, die voornamelijk woonbestemmingen
kenden. Er zijn echter eveneens plangebiden met een dominerende Pndustriekstemming. h kosten van het bouwrijpmaken voor deze gebieden kunnen sterk
afwijken van die van voornoemde plangebieden. Daarnaast is er meestal sprake van
een hoger percentage uitgeefbare grond. Deze zaken beinvloeden de uitgiftepas.
In de genoemde periode schommelden de gemiddelde uitgifteprijzen voor industrieterrein tussen de 30 en 50 gulden per vierkante meter (Maandstatistiek Bouwnijverheid). Het is echter onmogelijk een eenduidige oorzaak aan te wijzen voor dit verschil in uitgifteprijzen. Aan de ene kant bestaat er gewoonweg een verschil in
kosten en anderzijds bestaat er de mogelijkheid dat gemeenten de uitgifteprijzen
opzettelijk laag hielden (en daarmee subsidies verstrekten) om voor bedrijven een
aantrekkelijke vestigingsplaats te vormen.
Over de periode 1982-1984 verscheen een interessante studie (TAUW, 1986) met
als onderwerp de gronduitgifteprijzen voor woningbouw. Een van de conclusies
was dat er erg weinig verschil was waar te nemen tussen de koopsector en de
huursector, terwijl een aanzienlijk verschil verwacht zou mogen worden als
uitgifteprijzen op het niveau van de residuele waarde zouden worden vastgesteld.
Hetzelfde gold voor grond met andere bestemmingen, zoals scholen, kleinere
bedrijven en kantoren. Ook deze verschilden weinig van de grondprijzen in de
huurwoningsector. Alleen grond met een winkelbestemming kende een prijs die
twee keer zo hoog was. Het generale beeld dat naar voren komt is er één waarin
de gemiddelde grondprijzen slechts marginaal variëren tussen de verschillende
bestemmingen.
5.8
De grondprijstheorie voor Nederland
De eerste conclusie op grond van het voorgaande is dat de economische theorie
toch wel iets over grondprijzen in Nederland kan verklaren. Deze uitspraak lijkt
bescheiden maar is ons inziens betekenisvol. Men zou namelijk mogen verwachten
dat, bij een grondmarkt zoals in Nederland, waar overheidsinstanties zo'n dominante rol spelen en waar de overheidsactoren zich niet door economische principes
laten leiden, de verklaringskracht vanuit de economische wetenschap ook gering
is. Wij concluderen echter (en naar ons weten is dit nooit eerder gedaan) dat
economische theorie wel degelijk van toepassing kan zijn, zij het slechts bij het
bepalen van de marges waarbinnen grondprijzen zich bewegen.
De tweede conclusie betreft de politieke keuzen en de positie die Nederlandse
gemeenten innemen tussen een tweetal "ideaal types". Het eerste type ziet het
aanbieden van grond als een publieke plicht, vergelijkbaar met de functie van
n u t s ~ j v e n het
: tweede is het idee dat met het aanbieden van grond gewoonweg
een waardevol product wordt aangeboden. Onze conclusie is dat in Nederland
politieke beslissingen op het eerstgenoemde fundament berusten. De gemeenten
zien zichzelf als producenten van bouwrijpe grond. De kosten(beheersing) zijn (is)
daarbij de voornaamste financiële zorg en niet de bepaling van een aanbiedingsprijs
op basis van de marktconstellatie.
Het Konische bij deze c o n s t a ~ e h gis dat de gevolgde benadenrag niet noodzakelijkerwijs resulteert in lagere $rondprijzen, De als tweede genoemde zienswiiz zou
evenzeer tot resultaat kunnen hebben dat de grondprijzen lager uit zouden vallen.
Dit zou evenwel onherroepelijk als consequentie hebben dat de kwaliteit van
ontwikkeling dezelfde weg zou gaan.
Ter illustratie de volgende passage, welke stamt uit een lezing van een grondbedrijf in 1959: "As regards the making of profits, a municipal real estate department
may in my opinion be compared to a department of public utility, such as for
instance the municipal water works, where the primary consideration is to supply
a good quality of drinking water at a reasonable price and not to make profits,
although some profit at the end of the year would certainly not be unwelcome."
(Rotterdam Municipality, 1959). Soortgeljke uitspraken komen we echter ook nu
nog tegen, bijvoorbeeld (Giebels e.a. 1985, p.14): "Gemeentelijke grondexploitatie
(is) een instrument ter realisering van meerdere overheidsdoeleinden (zoals
volkshuisvesting en ruimtelijke ordening) tegen redelijke kosten." Of, nog recenter
Van de Broek (1988, p.85) "...grondprijzen worden vastgelegd op basis van
beleidsoverwegingen."
Nogmaals, deze conclusies betreffen het grondbeleid zoals het in de afgelopen 20
jaar bij de meeste gemeenten gevoerd is. De grotere gemeenten ontwikkelen op dit
moment met name voor de binnensteden al vaak plannen met een veel commerciëlere inslag. Dit heeft echter tot nu toe nog nauwelijks effect op het algemene
beeld van de praktijk.
5.9
Een grajische weergave van deze grondprijstheorie
De economische analyse van paragraaf 5.3 kan ook visueel zichtbaar worden
gemaakt. De vraag naar grond met bestemming x in het plangebied P wordt
weergegeven door de lijn AA in figuur 5.1. Indien er sprake zou zijn van een
situatie met volledige concurrentie tussen plangebieden, dan zou de vraag volkomen (prijs)elastisch zijn en volgens lijn BB in figuur 5.1 verlopen. Echter, doordat
er altijd sprake is van imperfecte concurrentie tussen plangebieden vanwege
afstandsverschillen wordt de vraag minder (prijs)elastisch.
De vraag naar grond voor niet-commerciële bestemmingen, bijvoorbeeld y, kan
weergegeven worden met lijn BB in figuur 5.1. Wet effect dat hier optreedt wordt
veroorzaakt door de veronderstelde nomprijs.
prijs
Per
eenheid
I
hoeveelheid
B-
Figuur 5.1 De vraag naar grond met een bepaalde bestemming in een bepaald
plangebied
Stel nu dat in het betreffende plangebied P besloten is de bestemmingen x l , x2,
x3, en yl, y2, in de hoeveelheden Qxl, Qx2, Qx3, Qyl, Qy2, te realiseren. In dat
geval kan de vraag naar grond in plangebied P worden weergegeven, zoals in
figuur 5.2:
prijs
1
Figuur 5.2 De vraag naar grond met verschillende bestemmingen een een bepaald
plangebied: weergave A
Figuur 5.2 is in zoverre misleidend dat de indruk kan ontstaan dat de hoogst
betalende bestemming prioriteit in het plan geniet. In de volgende figuur (5.3)
wordt geprobeerd deze indruk weg te nemen.
Figuur 5.3 Vraag naar grond met verschillende bestemmingen in een bepaald
plangebied: weergave B
Het aanbod van grond in plangebied P kan worden weergegeven met figuur 5.4,
waarin k de gemiddelde kostendekkende uitgifteprijs per vierkante meter voorstelt.
Deze grafiek stelt de aanbodontwikkeling op de korte termijn voor. Hierin is geen
rekening gehouden met allerlei politieke of economische ontwikkelingen, terwijl k
juist afhankelijk is van beslissingen ten aanzien van bijvoorbeeld verwervingskosten, plankwaliteit, mogelijke subsidies etc. Een curve van het aanbod op de lange
termijn zou de effecten hiervan op k moeten laten zien.
prijs
per
Figuur 5.4 Het aanbod van grond in een bepaald plangebied
Een confrontatie van vraag en aanbod vindt plaats in de figuren 5.5 en 5.6. Indien
de gemiddelde kostprijs per vierkante meter (k) laag is, zoals in figuur 5.5, dan
kunnen gemeenten de uitgifteprijzen ook laag houden, dus beneden de maximumprijs. De keuzeruimte wordt weergegeven door het gearceerde gebied. Als de
gemiddelde kostprijs hoger is, zoals in figuur 5.6, dan blijven er minder mogelijkheden over, zoals de arcering aldaar laat zien. Zolang het gebied M groter blijft
dan het gebied N kan een gemeente blijven doorgaan met het uitgeven van grond
met de bestemmingen y1 en y2 tegen de normprijs, ook al ligt deze onder de
gemiddelde kostprijs per vierkante meter, zolang de uitgifteprijzen van xl, x2, en
x3 maar boven de gemiddelde kostprijs blijven. Op deze manier gebruikt een
gemeente de opbrengsten van de bestemmingen xl, x2, en x3 om de bestemmingen
y1 en y2 te subsidiëren. Slechts op het moment dat het gearceerde gebied N qua
oppervlakte groter wordt dan M, is de grondexploitatie in financieel opzicht niet
meer haalbaar en zal een gemeente andere wegen moeten bewandelen om deze
financieel rond te krijgen.
prijs
hoeveelheid
Figuur 5.5 Confrontatie vraag en aanbod bij lage gemiddelde kostprijs per
vierkante meter
prijs
pepeenheid
la
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
hoeveelheid
Figuur 5.6 Confrontatie vraag en aanbod bij hoge gemiddelde kostprijs per
vierkante meter
5.10
Implicaties voor de verdeling van ontwikkelingswinsten
In de meeste landen is de bouwgrond-exploitatie ingegeven, en wordt deze
aangejaagd door het motief van winstbejag. De winst wordt vooral behaald door
transformatie van de bestemming van het grondgebied of bij herontwikkeling door
intensivering van de bebouwing op de nieuwe bestemming. Het proces van de
bouwgrond-exploitatie kan op deze manier in termen van ontwikkelingswinsten
worden geanalyseerd.
Toegepast op de Nederlandse situatie valt meteen op dat er zelden of nooit een
discussie plaatsvindt in vergelijkbare termen. De reden daarvoor ligt voor de hand.
De bouwgrond-exploitatie wordt immers gedragen door gemeenten op basis van
totaal andere motieven. Desalniettemin is het verhelderend om ook eens vanuit dit
perspectief de Nederlandse situatie te belichten. Niemand zal immers bestrijden dat
ook in het geval van Nederland ontwikkelingswinsten haalbaar zijn bij de bouwgrond-exploitatie, ook wanneer gemeenten deze exploitatie uitvoeren.
Wat gebeurt er dan met de ontwikkeíingswinsten in Nederland? Op basis van de
voorgaande paragrafen kunnen de volgende uitspraken worden gedaan:
- vaak vindt verwerving (plus compensatie) plaats tegen een prijs die relatief
hoger is dan de waarde van de grond in het bestaande gebruik. In dat geval
verkrijgt de verkoper een deel van de ontwikkelingswinst.
- er worden hoge eisen gesteld aan de kwaliteit van de ontwikkeling, in welk
geval er een gedeelte van de ontwikkelingswinst op gaat aan het verhogen van
de plankwaliteit.
- de normprijzen voor de niet-markt bestemmingen zijn erg laag, waarna een deel
van de ontwikkelingswinst ten goede komt aan een vernilndenng van de
djhsukidies: de riJksovemeid wordt hierdoor bgunstigd.
mereiele kstemrningen wordt de grond v& kneden de residuele
waarde verkocht. Dan wordt een deel van de ontwikkelingswinst door de marktpartijen geïncasseerd.
- voor commerciële bestemmingen is de residuele waarde van de grond soms laag
vanwege de grote beschikbare aanbodhoeveelheid van bouwrijpe grond met deze
bestemming. Dan zal bij toenemende schaarste de residuele waarde van de
grond stijgen en de marktpartijen zullen zich deze toeëigenen op het moment
van verkoop.
- plannen kennen een relatief hoog percentage sociale bestemmingen. Dan wordt
een deel van de ontwikkelingswinst - onzichtbaar - omgezet in subsidies aan
de desbetreffende sociale doelen.
De verdienste van een dergelijke analyse is dat die de verdeling van de h a n c i ële kosten en baten bij de bouwgrond-exploitatie aan de orde stelt. De uitkomst
kan aanleiding vormen tot aanbevelingen voor andere praktijk.
BIJLAGE 5.8
Enkele grondpn'jzen uit de Nederlandse praktijk
bron: S.E.O. 1980
(gegevens hoofdzakelijk uit de jaren '70)
- gemiddelde kosten per m2 plan
: f47,= (analyse 43 exploitatie-opzetten en -rekeningen waarvan bij 25 de
gemiddelden tussen f30 en f50 lagen)
- gemiddelde opbrengsten per m2 (prijspeil 1975)
: woningen
f 92 (11 gevallen)
: bedrijven en winkels
f 127 ( 7 gevallen)
: openbare en bijzondere gebouwen
f 91 ( 11 gevallen)
: ovefige uitgifte
f S3 ( 5 -vallen)
- percentage plangebied dat wordt uitgegeven: tussen 35 en 55.
bron: N.I.R.O.V. 1985
kosten / m2
plan
plannen uit de
jaren 70
- plan 1
f293
- plan 2
15,3
- plan 3
23,4
- plan 4
345
- plan 5
30,9
- plan 6
46'1
"recente" plannen
- plan 1
f529
- plan 4
- plan 5
- plan 6
78,O
88'6
103'5
opbrengsten
woningbouw / m2
percent
uitgegeven
f74
37
43
76
52
49,7
50,4
46'5
50,O
65'0
-
-
f96
56,8
186
173
210
45,l
53'6
50,3
bron: T.A.U.W. 1986
(m2 uitgifte-prijzen, 1982-1984, rekenkundig gemiddelde)
- eengezinswoningen premiehuur f 169,05
premie-A
171,26
premie-B
162,52
premie-107,03
premie-C
156,95
vrije sector
171,24
V.S.-huur
103,94
- meergezinswoningenpremiehuur f367,28
premie4
236,OS
premie-B
278,83
premie-A/B
2"9,64
vrije sector
1W,36
-
woningbouw-plannen niet-woningbouwplannen
scholen
f 173,64
f 8sYoo
overige 0.b.g.
104,52
70,98
winkels
356,81
180,OO
bedrijvenlkantoren 155,65
64,22
HOOFDSTUK 6
AANBEVELINGEN VOOR DE NEDERLANDSE PRAKTWK
6.1
De Nederlandse praktijk heeft geen economische funden'ng
De gemeentelijke grondproblematiek, zoals deze zich de laatste jaren heeft
voorgedaan o.a. in de vorm van enorme overschotten van bouwgrond, wortelt voor
een belangrijk deel in het feit dat aan het grondbeleid een onvoldoende inzicht in
de gehele vastgoedmarkt ten grondslag ligt, zodat in feite voor een onbekende
markt wordt geproduceerd. Tengevolge daarvan wordt bij het produceren geen
verband gelegd tussen kostprijs, uitgifteprijs en kwaliteit. De verhouding kan scheef
komen te liggen, waardoor een product op de markt wordt gebracht dat in veel
gevallen onverkoopbaar blijkt te zijn of bij uitgafte de eigen productiekosten niet
kan opbrengen. Hierdoor ontstaat een practisch probleem niet alleen voor de
gemeentelijke grondbedrijven en de financiële positie van gemeenten maar - even
zorgwekkend - voor de ruimtelijke ordening. De oorzaak daarvan is dat uitgifteprijzen veelal worden vastgesteld aan de hand van de gemaakte kosten en niet van
de marktwaarde (die immers de kwaliteit moet weerspiegelen).
Een practische oplossing hiervoor is dat gemeenten bij de grondexploitatie de
theoretische grondslagen van de prijsvorming als uitgangspunt zouden nemen en
daarmee zouden komen tot een marktgerichte benadering in plaats van de tot nu
toe gevolgde institutionele benadering.
Het gemis van een theoretische grondslag doet zich niet alleen in de praktijk maar
evenzeer in wetenschappelijke hingen gevoelen. De prijs van de bouwgrond wordt
weliswaar gemeten1, beschreven (S.E.O., 1980; Grondprijsontwikkeling, 1982;
NIROV, 1985) en geanalyseerd (TAUW, 1986), maar pogingen om de hoogte van
de grondprijzen en veranderingen daarin vanuit de economische theorie te verklaren
zijn nauwelijks te vinden2.
In sommige andere landen bestaan er bloeiende wetenschappelijke discussies over
de grondprijstheorie, met name in Groot Brittannië en de Verenigde Staten.
Daartoe vormen de aanzienlijke grondprijseffecten, veroorzaakt door veranderingen
in gebruik en bestemming van de grond, een gerede aanleiding. Voor Nederland
geldt dat door de overheidsintenventie de grondmarkt zodanig gestructureerd is dat
daarmee de prikkel is verdwenen om meer uitgebreid theoretisch onderzoek te
verrichten teneinde een beter inzicht in de grondprijsvorming te verkrijgen.
In het licht van een dergelijk ingrijpend overheidsoptreden op de grondmarkt is
men geneigd te concluderen dat in Nederland van een economische theorie over
de grondprijzen geen sprake kan zijn, hooguit van een institutionele theorie. Toch
hebben wij in het voorafgaande hoofdstuk laten zien dat dit niet zo is, dat
economische theorie wel degelijk een goede verklaringsgrond biedt voor de hoogte
van grondprijzen in Nederland en dat economische begrippen eveneens inzicht in
de praktijk kunnen verschaffen. Wij leiden hieruit af dat het gerechtvaardigd is de
volgende vraag te stellen: indien het grondbeleid gebaseerd zou worden op door
de economische wetenschap aangelegde grondslagen, welke vorm zou het dan
krijgen?
6.2
Afwegingen van de financiële risico's bij een actief grondbeleid
Voordat die vraag beantwoord kan worden moet logischerwijs eerst de vraag
beantwoord worden naar de noodzaak daarvan. Het punt is namelijk dat een goed
economisch inzicht in de grondmarkt en de wijze waarop een gemeente daarmee
om moet gaan, slechts nodig is wanneer de betreffende gemeente actief op de
grondmarkt wil (blijven) optreden; dat wil zeggen, biJ een actief grondbeleid.
Daarom moet allereerst de vraag worden beantwoorcf: zullen gemeenten een a~tief
grondbeleid blijven voeren of zullen ze overgaan tot een pasief $rondbeleid?
Dit onderscheid is in hoofdstuk 4 reeds aan de orde geweest. Tevens is toen
aangegeven welke voordelen een actief grondbeleid biedt voor het ruimtelijk beleid
in vergelijking met een passieve benadering. Toch kan niet worden ontkend dat
een passief grondbeleid één groot voordeel met zich meebrengt, namelijk dat
daaraan geen financiële risico's voor de gemeente verbonden zijn. Bij een passief
grondbeleid is de gemeente namelijk niet bij de grond-exploitatie betrokken. Dat
laatste is een zaak voor particuliere ontwikkelaars, die alle financiële risico's
(zowel winsten als verliezen) voor eigen rekening nemen.
Opvallend in de tijd dat de financiële verliezen op de grond-exploitatie hoog
opliepen is dat men (nog) nergens hoorde zeggen: dan moeten gemeenten zich
daaruit terugtrekken! Hier zijn waarschijnlijk een aantal redenen voor. Deze
motieven worden duidelijker wanneer wij bijvoorbeeld naar Engeland of naar de
Verenigde Staten kijken, landen waar het grondbeleid voornamelijk passief wordt
gevoerd. Uit de ervaringen aldaar h een +tal conclusies worden getrokken,
Een eerste conclusie is dat een passief grondbeleid tot een totaal ander patroon van
grondprijzen leidt, dan een actief grondbeleid. Harde bewijzen voor deze uitspraak
zijn moeilijk aan te voeren. Gemakkelijk te constateren is dat het verschil in de
marktprijs van grond, zonder vergunning om de bestemming te veranderen en met
vergunning daarvoor (de ontwikkelinswinst - zie par. 2.11) veel groter is in
Engeland dan in Nederland. Als wij het voorbeeld nemen van agrarische grond die
de bestemming bouwgrond krijgt dan zien wij dat in Nederland de waarde met een
factor 2 vermeerdert en in Engeland met een factor 40 (zie Kruijt en Needham,
1980, bijlage 5). De verwachting onzerzijds is dat indien de Nederlandse gemeenten zich uit een actieve grond-exploitatie terugtrekken, de ontwikkelingswinsten ook
hier zouden toenemen.
Een tweede conclusie moet zijn dat zoiets nadelige gevolgen voor de ruimtelijke
ontwikkeling kan hebben. Enigszins gechargeerd kan men namelijk stellen dat de
jacht op ontwikkelingswinst de drijfveer van de ruimtelijke ontwikkeling kan
worden in plaats van een goed overwogen ruimtelijk beleid.
Een derde conclusie is dat de overheid niet consequent een passief grondbeleid kan
voeren. In Engeland kan eveneens een actief grondbeleid worden waargenomen dat
veel overeenkomsten vertoont met het Nederlandse, bijvoorbeeld in gevallen van
"new towns", "town centre development" en "slum clearance". De reden hiervoor
ligt in het feit dat in deze drie gevallen de grond-exploitatie buiten het vermogen
van een particuliere ontwikkelaar ligt. Het grondbezit is te versnipperd of de
infrastructuur moet worden hernieuwd, zodat voorafgaand aan de ontwikkeling alle
grondeigendom in één hand moet worden gebracht, hetgeen ondermeer onteigenings-bevoegdheid vereist.
Op genoemde uitzonderingen na vindt in Engeland veneweg het merendeel van de
nieuwbouw plaats op gronden door partlceiEeren mgeboden. h p1aatsei"ke
overheid beperkt zich daarbij tot het al dan niet afgeven van een bouwvergunning.
Nederland kent een complicerende factor, die een dergelijke houding moeilijk
toelaat, namelijk dat de kwaliteit van de bodemgesteldheid. Voorafgaand aan het
bouwen is meestal een ingrijpend en kostbaar proces van bouwrijp maken nodig,
een proces dat om technische redenen efficiënter op een grotere schaal uit te
voeren is. Hoewel vooral de grote aannerningsbedrijven als financieel krachtig
genoeg beschouwd kunnen worden om de totale grondexploitatie voor hun rekening
te nemen, gebeurt dit zelden in Nederland. De reden hiervoor is waarschijnlijk
gelegen in de "plannings-traditie", waarbij gemeenten bestemmingsplannen ontwikkelen en deze in eigen beheer houden. Met andere woorden, de bouwondernemers
en project-ontwikkelaars kwamen er gewoon niet tussen. Pas de laatste jaren is
er verandering in deze situatie gekomen, vooral in de vorm van publiek-private
samenwerking. Als voorbeeld hiervoor kan het plan voor de IJ-oever aangevoerd
worden, waarbij in samenwerking tussen gemeenten en project-ontwikkelaars
plannen zijn gemaakt, waarvan de financiering aan het private initiatief wordt
overgelaten (met financierings-bijdragen van Rijk en gemeente: de gemeente d r a q t
in de financiering voor f100 miljoen bij, zijnde de tegenwaarde van de gekapitaliseerde canon-opbrengst van de bouwgrond).
Verwacht mag worden dat in Nederland het voeren van een actief grondbeleid
steeds meer ter discussie zal komen te staan. Wellicht wordt op den duur het
gemeentelijke (bijna) monopolie op de grondmarkt doorbroken. Maar zeker op de
korte en middellange termijn kan ervan uitgegaan worden, dat het merendeel van
de plannen door middel van een actief grondbeleid zal worden gerealiseerd. Wat
resteert is de vraag naar de economische grondslagen van het beleid.
6.3
Het bepalen van de mcrrktwaarde van bouwgrond
Markten staan in nauwe betrekking tot elkaar wanneer dezelfde subjecten op de
desbetreffende markten hun transacties verrichten. Er is sprake van een verticale
prijzen-samenhang tussen factorprijzen en produktprijzen, oftewel tussen prijzen van
goederen van hogere orde (i.c. bebouwde grond) en van lagere orde (i.c. onbebouwde grond). Vanuit de economische theorie ontstaan dan ook een aantal vragen
omtrent deze raakvlakken; met name de vraag in hoeverre de prijzen op de diverse
markten met elkaar interfereren en van invloed zijn op de afloop van het ruimtelijk-economisch proces. Voor de marktsubjecten (zowel gemeenten als particulieren)
is het namelijk mogelijk voordeel te trekken uit gelijktijdige prijsverschillen op
de verschillende markten. Een voorbeeld zal dit verduidelijken. Stel dat de gemeente de eigenaar van een woning toest
vestigen. De woning wordt daarmee een
een hoger prijsniveau geldt dan voor hetzelfde p a d op de woningmakr. In dit
geval valt de eigenaar een voordeel toe. Ook de gemeente kan een dergelijk
voordeel toevallen, indien zij de grond waarop het pand staat in e@acht heeft
uitgegeven. Gebruikelijk is dan dat de erfgzhter bij beste ingswi~zigingeen
hogere canon moet ktalen,
Eén waardebepalingsmethode die een duidelijk verband legt tussen de prijsvorming
op de grondmarkt en die op de gebouwenmarkt is die van de residuele waardebepaling van de grond. Het afleiden van de grondprijs uit de prijs van bebouwd
onroerend goed, zoals dit in hoofdstuk 3 nader is toegelicht, vormt de enige met
de theorie in overeenstemming zijnde methode, omdat naar het klassieke Ricardiaanse beginsel de grondprijs de uitdrukking vormt van de uiteindelijke gebruiksmogelijkheden van de grond na bebouwing of ander gebruik. Deze waarderingsmethodiek kan zowel worden toegepast op de waardebepaling van nog te bebouwen
grond als op reeds bebouwde grond. Het aantrekkelijke van deze (neo)-klassieke
benadering is dat ze een zeer logische onderbouwing geeft van het beginsel dat
aan grond een eigen waarde kan worden toegekend.
De conclusie die hieruit kan worden getrokken, is dat aan (alle) bouwgrond - zelfs
wanneer die verstrekt wordt onder door overheidsinstanties gedomineerde omstandigheden - een marktwaarde kan worden toegekend, die afgeleid kan worden uit
le gebmjksmo
6.4
De basis voor de bepaling van de vewervingskosten
Een ander belangrijk raakvlak van de bouwgrondmarkt is dat met de markt voor
agrarische grond. Het ontstaat wanneer aan agrarische grond de bestemming
bouwgrond wordt gegeven. Om de prijsvorming van dat proces beter te begrijpen
volgt hier een uiteenzetting over hoe dat in Groot Brittanië, de Verenigde Staten
en Canada verloopt.
Voor de bouwrijp gemaakte grond wordt een residuele waarde getaxeerd. Na aftrek
van de kosten van het bouwrijp maken ontstaat de residuele waarde van de
agrarische grond met bestemming bouwgrond. Meestal is die waarde meermalen
hoger dan de agrarische waarde. Hoeveel de bouwgrondexploitant betaalt hangt af
van de onderhandeling met de verkoper, maar hij betaalt nooit meer dan de
'waarde met stedelijke bestemming7. Anders gezegd: de financiële evaluatie
gemaakt door de bouwgrondexploitant heeft twee kanten. Voor hem heeft agrarische grond met bestemming bouwgrond een maximale waarde, welke gelijk is aan
de residuele waarde minus de kosten van het bouwrijp maken. Die grond heeft ook
een basiswaarde, die minimaal gelijk is aan de waarde in het agrarisch gebruik;
dit is de basis voor de "bodemprijs". ûpbrengstwaarde en agrarische waarde zijn
onafhankelijk van elkaar en door met beide rekening te houden neemt de bouwgrondexploitant een investeringsbeslissing.
In Groot Britannië, de Verenigde Staten en Canada is de markt voor agrarische
grond met de bestemming bouwgrond betrekkelijk vrij. &n goed geuiformeerde
verkoper zal voor zichzelf de waarde van zijn grond met stedelijke bestemming
laten taxeren en zal het volle bedrag trachten te bedingen. Op die manier en onder
deze omstandigheden ontstaat een marktprijs voor de grond (de zogenaamde
'development value of land '1.
Deze werkwijze vormt een schril contrast met de Nederlandse, waarbij de agrarische grondmarkt met bestemming bouwgrond geenszins vrij is. Binnen haar
grenzen is de gemeente praktisch monopsonist bij het verwerven van agrarische
grond voor toekomstige stedelijke bebouwing. In het algemeen wordt minnelijk
verworven (zie ook paragraaf 4.6), maar tegen een onteigeningsprijs, die 2 of 3
keer boven de agrarische waarde ligt. Vervolgens dienen deze prijzen als productiekosten voor de gebouwenmarkt (in tegenstelling tot de gangbare economische
theorie).
Deze praktijk kan echter ter discussie worden gesteld. Het begrip "ontwikkelingswinst" kan hierbij van dienst zijn. Indien gemeenten tegen niet meer dan de
waarde in bestaand gebruik verwerven, dan vloeit een eventuele ontwikkelingswinst
aan de gemeenten toe (welke ze opnieuw
inzetten, bijvoorbeeld voor een
hogere plankwaliteit). Indien boven de gebruikswaarde wordt verworven, dan valt
een deel van de ontwikkelingswinst aan de koper toe. Het zou goed zijn dat het
vraagsak van de verwervingskosten in dit licht wordt besproken,
6.5
De basis voor de bepaling van de gronduitgifepnjzen
Als grondslagen voor de bepaling van de gronduitgifteprijzen door gemeenten
kunnen tot nu toe worden genoemd:
- de kostprijs van de bouwrijpe grond
- de marktwaarde van de grond.
De gemeente zal als aanbieder van de grond op de markt van de vragers tenminste
een tegenprestatie verlangen ter grootte van de kostprijs. De kostprijs vormt in zijn
algemeenheid de basis voor de aanbiedingsprijs bij ruil van het product. Verder
moet de aanbieder inzicht hebben in de hoogte van de kostprijs voor het vaststellen van het netto-inkomen, dat bij ruil kan worden verkregen. Beoordeling of een
bepaalde uitgifte een voordeel oplevert is alleen mogelijk, indien de kostprijs bij
de gemeente bekend is. Eveneens kan de kostprijs een indicatie verschaffen over
de mate w a a k de investeringen doelmatig zijn verricht.
In de afgelopen jaren is een aantal inventarisaties verricht naar de wijze van
bouwgrondexploitaties van gemeenten (Provincie Gelderland, 1983; Ike e.a., 1984;
Giebels e.a., 1985). Net verrichte onderzoek stond niet aiieen stil bij de inventarisatie maar ging tevens na waarom de bouwgrondexploitatie in financieel opzicht
in veel gevallen niet rooskleurig was. De conclusie suggereert onderrneer dat
gemeenten in hun aanpak onvoldoende marktgericht werkten. Gemeenten zouden
te veel letten op de kostprijs en te weinig op de marktwaarde. Mede naar aanleiding van deze problematiek waren enkele werkgroepen ingesteld en onderzoeken
verricht (zie bijvoorbeeld Federatie "O", 1986; TAUW, 1986). De s
de conclusies uit deze rapporten is dat bij de gemeentelijke gondexploitatie meer
reke&g gehouden moest worden met de marktgs.1jzera en de marktontwlkkelingen.
De vraag naar de wijze waarop een grotere "markLgerich&eidwbij het vaststellen
van de prijs van bouwrijpe grond gestalte moest krijgen bleef echter onbeantwoord.
Thans worden bij de bepaling van uitgifteprijzen de volgende richtlijnen gehanteerd:
- de marktprijs voor industriële en commerciële bestemmingen evenals voor
villa's e.d.
- de normprijs of gemiddelde m2-prijs voor scholen, parken, sportvelden e.d.
- voor alle andere bestemmingen (zijnde woningbouw behalve de duurdere vrije
sector woningen) geldt een prijs die de exploitatierekening sluitend maakt (met
dien verstande, dat de prijs van de woningwetwoning-kavels door de HoofdIngenieur-Directeur moet worden goedgekeurd).
De signalen uit de praktijk, evenals de door het VROM voorgestelde STANGmethode ter vervanging van de "bruine-boekjew-methode,duiden er op dat ook bij
de laatste categorie steeds vaker marktprijzen worden gehanteerd, met name bij
premiekoop- en bij pre-iehumsningen, De enige u&@fiepijzn die niet op de
markt worden vastgesteld zijn die van grond waarvoor een "sociale" bestemming
is weggelegd zoals parken, sportvelden, scholen, woningwetwoningen e.d.
Toch zijn er argumenten voor het nog meer systematisch hanteren van marktprijzen bij gronduitgifte. Eén van de argumenten is dat het marktgebeuren toch
grenzen stelt aan de vrijheid waarmee een gemeente uitgifteprijzen vaststelt. Verder
zijn er een aantal argumenten tegen het uitgeven van grond beneden zijn marktwaarde:
- het kan concurrentievervalsend werken, zowel tussen bedrijven als tussen
locaties of gemeenten (bijvoorbeeld, de ene gemeente heeft de grond tegen een
lage boekwaarde aangehouden, de andere niet)
- het kan speculatie in de hand werken, doordat afnemers van te laag geprijsde
bouwgrond, deze met winst kunnen doorverkopen
- het betekent derving van inkomsten voor de gemeente
- het houdt een verborgen subsidie voor de koper van de grond in.
De conclusie waartoe het voorgaande leidt is, dat gemeenten een uitgifteprijs
zouden moeten vaststellen die zoveel mogelijk overeenkomt met de marktprijs
onder de heersende vraag- en aanbodverhoudingen.
Voor de commerciële bestemmingen biedt zoals eerder betoogd, de residuele
waardemethode een goed uitgangspunt. Problematisch echter blijft de vaststelling
van de grondprijzen in overeenstemming met de marktwaarde voor:
1) woningwetwoningen;
2) scholen en andere openbare gebouwen;
3) parken, sportvelden e.d.
ad l), Vaststelling uitgifteprijzen woningwetwoningen.
Er zijn verschillende manieren om uitgifteprijzen voor woningwetwoningen meer
in overeenstemming met de marktwaarde vast te skaen. Voor woningwetwoningn
geldt dat een huurprijs wordt vatgesteld op basis van het (normatief berekende)
woongerief. De gekapitaliseerde huurprijs geeft de vermogenswaarde van het object
aan. Trekt men van de gekapitaliseerde huurprijs de bouwkosten van de woningwetwoning af, dan resteert de residuele waarde van de grond. Deze is te beschouwen als een "institutionele residuele waarde", dat wil zeggen, afhankelijk van de
aangewezen bestemming en gebruik. Ze vormt een "marktwaarde", weliswaar niet
in het vrije marktverkeer, maar wel binnen de aangewezen bestemming.
Een andere manier om grondprijzen voor woningwetwoningen te bepalen is de
volgende. Voor premiehuurwoningen binnen hetzelfde bestemmingsplangebied
wordt de verhouding huurprijs/grondprijs berekend. Voor de te realiseren woningwetwoningen wordt de huurprijs volgens de huurtabel bepaald en daarop wordt
dezelfde verhouding huurprijs/grondprijs toegepast als voor premiehuurwoningen.
Ook in dit geval is de uitkomst een "institutioneel" bepaalde residuele waarde.
ad 2). Vaststelling uitgifteprijzen voor scholen en overige openbare gebouwen.
Voor scholen en andere openbare gebouwen bestaan geen door de mmkt bepaalde
opbrengsten, zodat het bepalen van een huurprijs hier gekunsteld zou zijn. Een
eenvoudige oplossing voor het benaderen van de marktwaarde is te veronderstellen
dat dit soort bestemmingen met andere sociale bestemmingen i.c. woningwetwoningen om de grond concurreert. Daaruit volgt dat voor scholen en soortgelijke
bestemmingen tenminste eenzelfde prijs betaald moet worden als voor woningwetwoningen3.
ad 3). Voor parken, sportvelden e.d.
Voor deze bestemmingen bestaat geen markt en zij dienen een puur maatschappelijk nut. Daarom lijkt het redelijk de kostende prijs te laten vergoeden. Deze
bestaat uit de agrarische waarde van de grond vermeerderd met alle aanlegkosten,
inclusief de bijdrage aan ontsluitingskosten en een opslag voor kosten van planning
en dergelijke. Een mogelijk bezwaar hiertegen zou kunnen zijn dat op deze manier
geen prikkel ingebouwd wordt om de kosten laag te houden. Of, met andere
woorden, er aanleiding zou kunnen zijn voor eindeloze discussies tussen gemeenten
en ministeries over de hoogte van de kosten in verband met subsidies.
6.6
Financiële evahatie van de grondexploihtie
Voor een doelmatige bouwgrondexploitatie is het van groot belang dat er een
verband wordt gelegd tussen kosten, prijzen en kwaliteit.
Een tekortkoming bij het uitsluitend hanteren van kostendekkende uitgifteprijzen
is dat geen indicatie wordt gegeven van de te verantwoorden hoogte van de te
maken kosten. Wanneer loont het om meer of minder in de bouwgrond te
investeren? Om dat te kunnen beantwoorden moet er tevens inzicht zijn in de te
verwachten opbrengstwaarde van de grond bij een bepaalde plankwaliteit. Het
gevaar is groot en meer dan denkbeeldig dat vanuit het beperkte uitgangpunt 'kostendekkend' onvoldoende aandacht wordt geschonken aan de kwaliteit of waarde
van hetgeen daadwerkelijk geproduceerd wordt (i.c. de bouwpercelen). Het kan zijn
dat de afnemer van bouwgrond een zeer hoge plankw&teit verlangt en k r e i d is
een hoge grondprijs te betalen, w
oor hij mogelijheden ziet deze via verhuur/of
verkoop van het te bouwen object te verhalen. Slechts indien de uitgifteprijs die
door de afnemer verlangde waarde weerspiegelt, dan pas kan de gemeente bepalen
hoeveel er geihvesteerd moet worden in de plankwaliteit.
In de praktijk blijkt dat het verband tussen kosten, prijzen en kwaliteit maar
gebrekkig wordt gelegd. Dit verband zou op de volgende manier systematisch
kunnen worden gelegd. Wanneer een gemeente een bouwgrondexploitatie overweegt, maakt zij tevoren een aantal plan-alternatieven (verschillende stedebouwkundige ontwerpen, verschillende plan-kwaliteiten) en voor ieder alternatief een
'kosten-baten' analyse (Federatie "O", 1986, p.33; Terpstra, 1988, p.117). Een
dergelijke financiële evaluatie heeft twee kanten, de kostenzijde en de opbrengstzijde. Bij de schatting van de kosten worden de verwervingskosten van de
grond voorlopig buiten beschouwing gelaten. Bij de schatting van de opbrengsten
worden marktprijzen gehanteerd op een wijze zoals hierboven geschetst, volgens
de residuele waarde methode. Indien die waarde hoger ligt dan de gebruikswaarde
van de grond (bij een uitleggebied is dat de waarde bij agarisch gebruik) dan is
de bouw&ondexploitatie economisch verantwoord. Zo niet, dan heeft de grond een
hogere waarde bij het huidige gebruik. Het maken van verschillende plan-alternatieven heeft het belangrijke voordeel dat op deze wijze de gevolgen voor de marktprijs bij uitgifte van verschillen in de kosten van aanleflouwrijp maken of verschillen in verkaveling tegen elkaar afgewogen kunnen worden.
Men kan zich voorstellen, dat bij een residuele waarde die net hoger ligt dan de
agrarische waarde het, noch politiek, noch maatschappelijk aantrekkelijk en ook
praktisch niet haalbaar zou zijn om een dergelijke verwervingsprijs te betalen, gelet
op de praktijk dat de verwervingsprijzen gewoonlijk twee tot drie keer boven de
agrarische waarde liggen (de meeste verwerving vindt toch tegen onteigeningsprijzen plaats). In dat geval moet het financiële criterium zijn, dat de residuele waarde
méér moet bedragen dan de op basis van de jurisprudentie vastgestelde onteigeningsprijs.
Tot dusver is bij deze argumentatie er stilzwijgend vanuit gegaan dat het bestemmingsplan-gebied de financiële eenheid vormt. Dat is immers de Nederlandse
praktijk, waar geldt dat voor het gehele gebied een exploitatiebegroting wordt
opgesteld (soms wordt het gehele gebied in meerdere deelgebieden opgedeeld, met
voor eik deelgebied zijn eigen exploitatiebegroting). Toch kan men zich afvragen
of een financiële evaluatie op dat niveau niet te globaal is. Bij hantering van het
economisch beginsel waarbij grond na zijn bebouwing een residuele waarde moet
bezitten, die hoger moet zijn dan in het vorige g e h i k , dient dat ook voor de afzonderlijke planonderdelen van toepassing te zijn. Anders ontstaat immers een
grote kans op sub-optimale investeringsbeslissingen.
Uiteraard dient een aantal planonderdelen bij een dergelijke financiële toets te
worden ontzien zoals wegen, plantsoenen e.d. De voor dit soort bestemmingen
gemstakne kosten brengen in dmancieel opzicht nies op en dienen als "overliedkosten" te worden kschouwd. Aangezien In de prakfijk ca. 50% van een kstemmingsplan-gebied uit dergelijke niet uitgeefbare planonderdelen bestaat, zal elke
eenheid uit te geven grond een waarde dienen te bezitten die tenminste twee keer
zo hoog is als de gebruikswaarde (dat wil zeggen, in het voormalig gebruik, vaak
de agrarische waarde), voordat het plangebied als geheel aan het financiële
criterium kan voldoen.
Dit geeft aanleiding tot de volgende formulering van het vraagstuk betreffende de
financiële eenheid: is het voldoende dat aan het genoemde beginsel wordt voldaan
voor het bestemmingsplan-gebied als geheel, of dient het ook te gelden voor
afzonderlijk uit te geven percelen?
De Nederlandse praktijk laat een "verrekening" zien, waarbij commerciële bestemmingen de "sociale" bestemmingen voor een belangrijk deel dragen. Uit bovengenoemde economische overwegingen zou dit aan de volgende beperking dienen te
worden onderworpen. Indien een eenheid uit te geven bouwgrond een residuele
waasde verfij@, die lager is dan de ge
waarde (zelfs zonder rekening te
houden met een evenredige bijdrage aan de kosten van "overheads" zoals ontsluiting) dan zou de conclusie moeten luiden, dat de grond in het vorige gebruik
(bijvoorbeeld, voor landbouwdoeleinden) vanuit economisch oogpunt de voorkeur
zou verdienen. Grond is namelijk een productiefactor die tenminste zijn "transfer
earnings" moet opbrengen. Met andere woorden, een verrekening van de overheads
is acceptabel, zelfs maatschappelijk gewenst, maar ieder uit te geven perceel grond
dient een bedrag op te brengen dat tenminste gelijk is aan de gebruikswaarde
vermeerderd met de op dat perceel gemaakte kosten van bouwrijp maken.
De conclusie hieruit is dat meerdere financiële evaluaties moeten worden gemaakt,
zowel voor het bestemmingsplan als geheel als voor ieder afzonderlijk uit te geven
perceel. Indien de uitkomst van de evaluatie op het niveau van het gehele gebied
acceptabel is, dan zijn evaluaties per afzonderlijk perceel slechts nodig voor het
toetsen van de 'zwakste' bestemmingen. In de praktijk zullen dat kavels met de
bestemming woningwetwoningen zijn, vanwege het feit dat de centrale overheid
lage huurprijzen vaststelt met als daaruit voortvloeiende mogelijkheid dat de
grondprijzen de gebruikswaarde niet kunnen dekken.
=
Een bestemmingsplangebied van 10 ka
waarde in agrarisch gebruik f 5 /m2
verwervingskosten f 10 /m2
kosten bouwrijp maken f 40 /m2
1.000.000 m2
= f 5.000.000
= f 10.000.000
= f 40.000.000
totale kosten
= f 50.0W.000
uitgeefiare grond in % totaal
=
gemiddelde kostendeuende uitgifteprijs bij
5W.W m2
= f 100 m2
Stel marktprijs gemiddeld
= f 1150 m2
50%
In dit geval zijn op het niveau van het bestemmingsplangebied de opbrengsten
hoger dan de kosten. Stel dat verrekening tussen de verschillende bestemmingen
plaatsvindt. Wat is dan de minimum acceptabele uitgifteprijs, bijvoorbeeld voor
sociale bestemmingen?
Volgens ons voorstel, is de gebruikswaarde (of verwervingskosten indien deze
hoger liggen) = f 5 /m2 (c.q. f 10 /m2) plus de kosten bouwrijp maken (=f40
/m2); totaal = f45 /m2 (c.q. f50 /m2).
Maar als zo'n minimum prijs wordt gehanteerd draagt d
niet bij aan de
"overhead-kosten" (zijnde de kosten van de niet uit te geven gronden). In dat geval
6.7
Subsidies voor de grondexploitatie
De noodzaak om de bouwgrond-exploitatie te subsidiëren zal zich kunnen voordoen
wanneer de grondexploitatie verliesgevend is. Maar ook al valt de exploitatie
negatief uit dan nog behoeft men niet - zoals tegenwoordig vaak gebeurt - persé
over te gaan tot subsidiëring. Bouwgrond vormt een input voor de daarop uiteindelijk te produceren goederen en diensten. Indien de productiewaarde ervan te gering
is om daaruit de vergoeding voor het gebruik van de grond te betalen, dan dient
de subsidieverstrekking direct te gebeuren en niet via één van de inputfactoren (i.c.
de grond).
Verschillende omstandigheden kunnen ertoe bijdragen dat de vereiste grondopbrengst niet wordt gehaald. Deze kunnen zowel aan aanbodzijde als aan vraagzijde
zijn gelegen. In dit verband kunnen de volgende factoren een rol spelen:
- de kosten van bouwrijpmaken kunnen buitengewoon hoog uitvallen, bijvoorbeeld
vanwege de bodemgesteldheid;
- er kan gekozen zijn voor een relatief dure verkaveling, die kavels oplevert die
geen overeenkomstige waarde hebben;
- de locatie brengt hoge ontsluitingskosten met zich mee;
- er wordt een te groot aanbod ineens op de markt gebracht, waardoor de
opbrengst daalt;
- de locatie is onaantrekkelijk waardoor de uitgifteprijzen laag zijn;
- de plankwaliteit is van dien aard, dat de vereiste grondopbrengsten niet kunnen
worden gehaald.
In al deze gevallen zou bouwgrond worden opgeleverd met een waarde beneden
de productiekosten ervan. Daarom is het ook noodzakelijk dat bij bouwgrondexploitarie telkenmale een &eghg tussen kosaen en kwaliteit (de kanciele
evaluatie) wordt gemaakt. Op deze wijze kan worden nagegaan of een andere planopzet, een andere locatie, danwel een andere fasering tot een gunstiger kosten/opbrengsten-verhouding kan leiden. Pas wanneer hiertoe geen mogelijkheden
aanwezig zijn, kan aan een eventuele oplossing door middel van subsidiëring
worden gedacht.
In het geval dat het verlenen van subsidies overwogen wordt, moet een onderscheid worden gemaakt tussen de financiële evaluatie per uit te geven perceel en
de financiële evaluatie voor het gehele gebied. Indien het financiële criterium per
uit te geven perceel niet wordt bereikt, zelfs niet na een eventuele planaanpassing,
dan kan het verstrekken van subsidies worden overwogen, onder voorwaarde dat
deze gericht zijn op en verbonden aan het desbetreffende perceel. Nogmaals, dit
zal het meest voorkomen bij kavels met een woningwetbestemming. Het ligt
daarbij in de rede dat de rijksoverheid deze grondsubsidies verstrekt, omdat de
opbrengstmogelijkheden van de grond zijn gedetermineerd door het huur- en
subsidiebeleid van diezelfde overheid.
Nadat rekening is gehouden met dergelijke perceel-gebonden subsidies, wordt de
financiële uitkomst voor het gehele gebied berekend. Mocht deze nog negatief
uitvallen, dan moet over het al dan niet subsidiëren serieus worden nagedacht. Het
komt ons voor dat er maar één soort: omstandigheid is waaronder subsidieverlening
aan de bouwgrondexploitatie als geheel verantwoord is: wanneer om planologische
redenen een locatie is gekozen, waarvan de exploitatie buitengewoon duur is. Komt
men tot het besluit een dergelijke locatie toch te gebruiken in plaats van een
andere, of wil men voorkomen dat deze anders als een open of verwaarloosde plek
blijft bestaan, dan zal een (locatie-)subsidie dienen te worden verstrekt.
In de praktijk is dit voor twee soorten locaties het geval en voor beide is er een
bestaande subsidieregeling. De ene regeling geldt voor stadsvemieuwingsgebieden,
alwaar subsidiëring kan plaatsvinden uit het Stadsvemieuwingsfonds. De andere
regeling geldt in uitleggebieden met hoge infrastucturele kosten of hoge kosten
voor het bouwrijp maken, aan welke gebieden planologische voordelen zijn
verbonden (zie: Van de Straat, 1986, p.32). Onder die omstandigheden kan een
subsidie worden toegepast om de netto-exploitatiekosten te doen verminderen zodat
de residuele waarde van de grond gelijk gesteld kan worden aan de gebruikswaarde, c.q. de maatschappelijk vastgestelde onteigeningsprijs. In alle andere
gevallen dient bouwexploitatie niet voor subsidie-toekenning in aanmerking te
komen4.
6.8
Het maken van winst op grondexpbita&
In het voorgaande is de situatie van een verliesgevende bouwgrondexploitatie
behandeld. Een andere situatie is wanneer overeenkomstig de marktgerichte
benadering op de grondexploitatie een winst kan worden gemaakt, Zoiets wordt
mogelijk wanneer de geschatte residuele waarde hoger uitvalt dan de gebrnikswaarde c.q. de maatschappelgk vastgestelde onteigeningsprijs. h dat gevd is de
verdeling van het psjsverschil tussen koper en verkoper een kwestie van onderhandeling, waarbij de gemeente evenwel haar machtspositie niet moet uitbuiten.
Evenmin echter moet zij de kans voorbij laten gaan om winst te behalen. Net zou
beârijfs-economisch onverantwoord zijn dit niet te doen. Uit de ervaringen van de
afgelopen jaren is gebleken dat er enorme financiële risico's aan de bouwgrondexploitatie zijn verbonden. De kans op verliezen leidt tot de noodzaak uit eventuele
winsten een reservefonds op te bouwen, dat aangesproken kan worden bij eventuele
latere verliezen op de exploitatie.
Er is nog een argument om een eventuele winst op de bouwgrond-exploitatie aan
de gemeente te laten toevloeien. Als er winst te behalen is, bestaat deze vooral uit
de waardevermeerdering van grond ingevolge de besternrningsverandenngS. Het is
duidelijk dat indien zo'n winst aan de gemeente toevloeit deze laatste haar ook
voor een betere planontwikkeling kan gebruiken.
Per 1 januari 1989 is - met de invoering van de STANG (MG 88-50) - de eis
van een sluitende grondexploitatie komen tg vervallen, althans voor de bcaiesubsidiegemeenten waar dit nieuwe regiem voor geldt. Met de invoering van deze
methodiek wordt het systeem van subsidiëring per fictieve woning verlaten en
wordt overgegaan tot het toekennen van locatiesubsidie per reële gesubsidieerde
woning. Hiermee wordt de directe relatie tussen bepaling van de grondprijs en de
verdeling van de subsidie losgelaten. Deze nieuwe methodiek laat onverlet dat de
hoogte van de subsidie wordt bepaald door het tekort in de exploitatie. Deze wordt
bepaald door het verschil tussen de aanvaarde investeringen en de aanvaarde in
rekening gebrachte en te brengen grondprijzen (+ eventueel de reeds verstrekte
locatiesubsidies). Voor het maken van winst (of minder verlies: het gaat immers
om locaties die om bovenlokale redenen ontwikkeld moeten worden en waaraan
de locatiesubsidie moet worden verleend) betekent de STANG-methode dat deze
automatisch naar het rijk toevloeit in de vorm van lagere subsidies, of in geval van
veel winst geen subsidies. Dat dit niet slechts een theoretisch veronderstelde
ontwikkeling is, wordt geïllustreerd door de praktijk. De gemeenten Zoetermeer en
Nieuwerkerk aan de LTssel hebben reeds belangrijke bedragen aan locatiesubsidie
aan de rijksoverheid terug moeten betalen. In het geval van Zoetermeer handelde
het om een bedrag van bijna dertig miljoen gulden. Een echte prikkel voor
gemeenten om een efficiënter gronduitgiftebeleid te voeren is een dergelijk
subsidiestelsel ons inziens geenszins. Het lijkt een praktijk die voor verbetering
vatbaar is.
6.9
Vaststelu'ng van de evpachtcanon biJ'henritgifie
Het is van groot belang dat het grondbeleid door de jaren heen consistent wordt
gevoerd en niet onderhevig is aan wisselende politieke koerswijzigingen. Met name
geldt dit ten aanzien van het uitgifte-stelsel van erfpacht. Deze paragraaf in
combinatie met paragraaf 3.3.4 behandelt de pastheoretische grondslagen van de
grondwaardebepaling bij erfpacht.
Het vraagstuk van de grondwaardebepaling bij uitglfte in erfpacht speelt bij de
gronduitgifte van nog niet bebouwde grond, bij heruitgifte van reeds bebouwde
grond en bij verlenging van het erfpachtcontract. Wat de eerste uitgifte betreft, is
de vaststelling van de canon een betrekkelijk onomstreden zaak. Die weerspiegelt
namelijk de uitgifteprijs bij verkoop en de hoogte van de canon komt min of
meer gelijk aan de hoogte van de hypotheeklasten bij verkoop van de grond. In
het hiernavolgende zullen wij ons beperken, derhalve, tot de situatie waarbij een
nieuw canonbedrag moet worden vastgesteld voor het gebruiksrecht van de grond
bij verlenging van het contract. Ook hierbij dient de marktwaarde van de grond
te worden gehanteerd, waarvoor dezelfde argumenten gelden als bij de eerste
uitgifte van bouwgrond. Bij heruitgifte doen zich echter complicerende factoren
voor, aangezien de grond veelal bebouwd is. Voorts is er bij heruitgifte sprake van
een bijzondere situatie, namelijk dat er nauwelijks gesproken kan worden van een
vrije marktsituatie in die zin, dat de gemeente vrij is een gegadigde voor de grond
te zoeken. De oude erfpachter is immers in principe de aangewezene om een
nieuwe overeenkomst mee af te sluiten.
Voor de waardebepaling doet het er in feite niet toe of de grond bij heruitgifte
wordt verkocht, dan wel dat er een continuëring van het erfpachtrecht plaatsvindt.
In beide gevallen zal de uitgifteprijs worden gebaseerd op de bij de vaststelling
daarvan geldende marktwaarde van de grond, rekening houdend met de depreciatie
van de opstallen. Dit laatste houdt in dat op het moment dat er sprake is van
verlenging van het erfpachtrecht, indien de opstal wel verouderd maar nog niet
slooprijp is, met een eventuele waardedrukkende werking van de verouderde opstal
rekening moet worden gehouden. Omdat er bij verlenging van de contracten
gewoonlijk geen verkooptransacties plaatsvinden, valt deze grondwaardering moeilijk uit praktijkwaarneming af te leiden.
Gewoonlijk zal, vooral bij een vast canonbedrag de gebruiker bij verlenging een
aanzienlijk hoger bedrag moeten betalen vergeleken met het bedrag dat bijvoorbeeld 75 jaar geleden werd vastgesteld en gold tot het einde van de overeengekomen erfpachttermijn. De waarde van de grond en van gebouwen is in de loop van
deze eeuw zeer sterk gestegen. In de meeste erfpachtcontracten tot nu toe kwam
dit niet in een verhoging van de canon tot uitdrukking omdat een vaste canon was
overeengekomen. Men kan stellen dat in dat geval de erfpachter al die tijd
geprofiteerd heeft van de (te) geringe vergoeding voor het gebruik van de grond6.
Het spreekt vanzelf dat bij verlenging van het contract, zelfs rekening houdend met
de belastingtechnische voordelen van erfpacht, sprake zal zijn van een forse,
discontinue aanpassing doordat de oude canons nooit aan het werkelijk waardeverloop zijn bijgesteld.
In dat geval is een goede "conversieregeling" noodzakelijk. Enerzijds moet getracht
worden de erfpachter bij de overgang van de oude rechten naar de nieuwe rechten
zekerheid te bieden, terwijl anderzijds tot een zogenaamde geobjectiveerde
grondwaardebepaling gekomen moet worden. Te grote verschillen tussen lage
canons in riante woonwijken en hoge canons in stadsvernieuwhgsgebleden zuilen
m de nicia@ch~8gpelajke
mvmdbaarheid
doen en het systeem onder
zetten7.
Noten:
1. Deze werd eens per jaar in Maandstatistiek Bouwnijverheid gerapporteerd, een
praktijk die na 1983 - helaas -is stopgezet.
2. Hierbij kan een uitzondering worden gemaakt voor de prijs van landbouwgrond,
zie bijvoorbeeld Klaassen, 1985 en Veerman, 1983.
3. In deze context zijn de bevindingen van het onderzoek TAUW (1986) interessant, waaruit blijkt dat de uitgifteprijzen voor scholen hoger zijn dan die voor
bedrijven en kantoren. Ook wordt geconstateerd dat voor scholen en andere
openbare gebouwen in woningbouwplannen een twee keer zo hoge grondprijs
wordt berekend als wanneer zij zich in andere dan woningbouwplannen
bevinden. Geen van deze beide gegevens lijkt economisch of politiek te verantwoorden.
4- Men zou hier een derde gevd aan kunnen -t-oevoega, namelijk w m e r de
kosten van het bouwrijpmaken hoog zijn vanwege de sanering van vervuilde
bodem. Ook hier is een subsidie voor, die echter meestal buiten de grondexploitatie gehouden wordt.
5. Dit is een voorbeeld van "betterment 3", zoals in paragraaf 2.11 besproken.
Daar wordt de uitspraak gedaan dat er geen morele redenen zijn waarom betterment 3 aan de oorspronkelijke grondeigenaar zou toevallen. In paragraaf 5.10
is een opsomming gegeven van de mogelijke bestemmingen voor ontwikkelingswinsten op de bouwgrondexploitatie.
6. Volledigheids-en eerlijksheidshalve moet hierbij worden gezegd, dat ook iemand
die de grond heeft gekocht een te geringe vergoeding voor het voortzettende
gebruik van de grond betaalt, indien grondprijzen stijgen.
7. Voor een uiteenzetting van verschillende conversieregelingen zie Discussienota
Grondbeleid, 1983, hoofdstuk 7.
HOOFDSTUK 7
EPILOOG
Het grondbeleid in Nederland na de Tweede Wereldoorlog kan in toenemende mate
gekarakteriseerd worden als een grondkostenbeleid. Dit is een logisch uitvloeisel
van de basisfilosofie, die inhoudt dat het aanbieden van bouwrijpe grond te
vergelijken is met het aanbieden van goed drinkwater tegen een redelijke prijs.
Meer en meer zijn daardoor de productiekosten van bouwrijpe grond de basis
geworden waarop de uitgifteprijzen werden en nog steeds worden vastgesteld. De
kostprijs van de grond, gebaseerd op een gedifferentieerde toedeling van de kosten
(per besteming), op basis van het uitgangspunt van een sluitende exploitaitieb p t i n g , k p d d e h feite het niveau v a de uitg&pfijzen. De wijze waarop de
differentiatie plaatsvond is sinds de invoering van de "bruine boekje methode'"
1968 qua werkwijze min of meer uniform, temijl de inhoud (de toedeling van de
differentiatiefactoren) meer en meer bepaald werd door de maximale rijksbijdragen
in de gesubsidieerde woningbouw. Feitelijk is het grondbeleid in Nederland
daarmee in hoge mate geïnstitutionaliseerd geworden, waarbij de uitgifteprijzen
niet meer zijn geënt op een reëel marktmechanisme. De meeste uitgifteprijzen
hebben dus een artificiële relatie met vraag- en aanbodverhoudingen op een
bouwgrondmarkt.
Kortom, in de Nederlandse context is het institutionele element in het grondbeleid
in overheersende mate aanwezig. Om deze reden is daar dan ook uitvoerig bij stil
gestaan in hoofdstuk 4. Eén aspect is nog niet aan de orde gesteld, namelijk de
vraag waarom dit systeem zo lang in leven is gehouden en waarom bestuurders
daar zolang genoegen mee hebben genomen. Het antwoord op deze vragen moet
gezocht worden bij de bestuurljke mogelijkheden van het systeem. Het grote
voordeel van een ondoorzichtige bouwgrondmarkt is namelijk dat deze aan
kstuurders s p e e b t e en ~nderhan&lingsrno&elij~eQen
biedt. Inzicht in d e juiste
prijs- en marktverhoudingen kan de manoeuvreerruimte voor bestuurders beperken.
Het aantrekken van bepaalde gewenste bedrijven, het realiseren van gewenste
woningprojecten en non-profitvoorzieningen wordt moeizamer, naarmate de
manoeuvreerruimte voor gemeentebestuurders geringer is. In feite is dit dezelfde
reden waarom vele gemeenten bijvoorbeeld moeite hebben zich te houden aan de
genormeerde kostenvoorschriften van rijkswege: het beperkt eenvoudigweg hun
sturingsmogelijkheden.
Dit politieke aspect is in de economische theorievorming niet ingebouwd. Toch
wordt, naarmate het grondbeleid meer los komt van haar institutionele kaders,
kennis van marktverhoudingen navenant belangrijker. Samenwerking, bijvoorbeeld,
met private partners die deze kennis wel bezitten en deze tot uitgangspunt hebben
verheven, zal voor de publieke partner (wil zij gelijkwaardig participeren) eveneens
onontbeerlijk zijn. Met name in de beleggingssector wordt inzichtelijkheid van
waardebepaling van grond en gebouwen van groot belang geacht voor het goed
functioneren van de onroerend goed markt. De prijsbepaling is immers doorslagge-
vend voor de uiteindelijke investeringsbeslissingen. Inzicht in de wijze waarop de
prijsbepaling tot stand komt, voorkomt onaangename verrassingen. De risico's zijn
bekend en kunnen derhalve op een bedrijfseconomisch verantwoorde manier
genomen worden.
Het streven naar decentralisatie, naar samenwerking met marktpartijen en het in
toenemende mate hanteren van optimale (=echte) marktprijzen, zijn ontwikkelingen
die allemaal in dezelfde richting wijzen, namelijk een "de-institutionalisering" van
het gemeentelijk grondbeleid. Dit proces vereist een anderssoortige kennis van alle
participanten op de markt voor bouwrijpe grond en met name van grondbedrijven.
Bij de grondbedrijven, waar het accent tot nu toe voornamelijk lag op de exploitatie - en met name op de kosten(beheersing)-kant daarbinnen - zal het accent
misch accent daarbinnen.
De paradoxale positie van de grondbedrijven wordt daardoor echter nog eens
versterkt. Het uitvoeren van taken onder steeds stringentere bedrijfseconomische
condities en tegelijkertijd onder publieke verantwoordelijkheid en gezagsverhoudingen, schept een goede voedingsbodem voor conflicterende belangen. Het politiekbestuurlijke besluitvormingsproces is van een totaal andere aard (en met name de
wisselvalligheden daarin) en verhoudt zich slecht met een strakke bedrijfseconomische taakuitvoering, zoals die verwacht wordt van de grondbedrijven.
De organisatievorm van de grondbedrijven zal zich daarom tijdig moeten aanpassen, anticiperend op deze 'conflicts of interest', om het productieproces v
autonome. veraa~woardelijkheidvan. het grond
hulpmiddel zijn. Een dergelijke visie zou bijvoor
met een structuurvisie in de ruimtelijke ordening.
Het zal duidelijk zijn dat niet alleen de grondbedrijven gebaat zijn bij een optimaal
functionerend gemeentelijk grondbeleid, maar tevens het stedelijk inrichtingsbeleid,
evenals de overige betrokkenen op de markt voor bouwrijpe grond. Het is
onvermijdelijk dat het ruimtelijk beleid grondprijzen kinvloedt. Tegelijk echter
wordt in de Nederlandse praktijk het grondbeleid als een 'input' beschouwd voor
het ruimtelijk beleid. Deze onduidelijke wisselwerking leent zich voor misverstanden en manipulatie, tenzij de gemeentebesturen zelf een goed inzicht hierin
verwerven en dat inzicht openlijk gebruiken. Bepaling van grondprijzen op een
rationele en navolgbare wijze waarbij de relatie met de daarop te bouwen opstal
in economische zin duidelijk is, zal voor alle participanten op de markt van
bouwrijpe grond een aantrekkelijke situatie vormen. Bij een toch al ondoorzichtige
onroerend goed markt zijn maar weinigen gebaat bij een verdere mystificatie van
grondprijzen.
156
LITERATUUR
Alonso W., 1964, Location and land use. Harvard University Press Cambridge
Mass.
Alterrnan R., 1983, Design and evaluation of alternative policies for land-value
recapture: a comparative perspective, inleiding congres Land policy,
problems and alternatives, Oxford
Ambrose P. en B. Colenutt, 1975, The property machine. Penguin, Harmondsworth
Arnolds M. e.a., 1983, Aanpak verouderd particulier woningbezit I.L.P. Geografisch
en Planologisch Instituut, Nijmegen
Balchin P.N., J.L. Kieve, 1977, Urban land economics, MacMillan, London
Ball M.J., 1985, The urban rent question, In: Envîronment and Planning A, vol.
17, 503-525
Barrete S., P. Healey, 1985, Emd poltcy: problems and dtemrttlves, Gower,
Aldershot
Benevolo, L. 1980, The history of the city, The M.I.T. Press Cambridge Massachusetts.
Berg G.J. van den, 1981, Inleiding tot de planologie, Samson, Alphen aan den Rijn
Brill, P. en G. Mak, 1977, "Uitgegleden over een postzegel", In: De Groene
Amsterdammer, 30 maart 1977
Broek, P.J. van den, 1988, Overheid en bouwgrondprijzen. Het beleid sinds de
jaren vijftig. Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid, Amsterdam
Burghout M.E., 1985, De grootste kantoor-huurbaas, inleiding congres Kantoren
perspectief, 4 april 1985 te Amsterdam, Nederlands Studie Centrum
Clarke P.H., 1965, Site value and the recovery of bettement. In: P.Hall (ed), Land
values, Sweet and Maxwell, London
Cullingworth, J.B., 1976, Town and Country Planning in Britain, Allen and Unwin,
London, 6e ed.
Congres '70, 1970, Grondbeleid en grondprijspolitiek in Nederland, K.I.V. Utrecht
D&-DrabEUn H., 1977, Land policy and urban powth, Pergrnon, Oxford
Dawson A.H., 1984, The land problem in the developed economy, Croom Helm,
London
Dawson, A.H. (ed), 1987, Planning in Eastern Europe, Croom Helm, London
Delfgaauw G.Th.J., 1934, De grondpolitiek in de gemeente Amsterdam, H.J.Paris,
Amsterdam
Delfgaauw, G.Th.J., 1969, Inleiding tot de economische wetenschap, Deel I:
Theorie van het proces der prijsvorming, Wassenaar
Discussienota Grondbeleid, 1983, Gemeente Den Haag, Den Haag
Drupsteen Th., 1987, Ruimtelijk bestuursrecht, deel 1: ruimtelijke ordening en
volkshuisvesting, Samson, Alphen aan den Rijn
Edwards M., 1985, Planning and the land market. In: Ball M. e.a., Land, Rent,
Housing and Urban Planning: A European Perspective, Croom Helm,
London
Ekkers, P. en T. Spit, 1984, Volkshuisvesting. Beleid en organisatie. Collegedictaat Planologisch Instituut Nijmegen
Evans A.W., 1973, The economics of residential location, MacMillan, London
Evans A.W., 1985, Urban economics, Basil Blackwell, Oxford
Evans A.W., 1988a, The theory of landvalues: a re-introduction, Discussion Papers
in Urban and Regional Economics no.34, University of Reading, Department of Economics
Evans A.W., 1988b, On absolute rent, Discussion Papers in Urban and Regional
Economics no.36, University of Reading, Department of Economics
Evans A.W., 1988c, On monopoly rent, Discussion Papers in Urban and Regional
Economics no.35, University of Reading, Department of Economics
Faludi A., 1987, A decision-centred view of environmental planning. Pergamon,
Oxford
Federatie "O", 1986, Uitgangspunten herziening grondkostenmethodiek, Arnsterdam
Friskus G.J., G. Zandsteeg, 1977, Bereikbaarheid en centraliteit. In: Stedebouw en
VokshinisvestuIg
Gemeente 's-Gravenhage, 1983, Ru2 Den Haag - Rijk, Gemeente Den Haag, Den
Haag
George H., 1881 (herdruk 1932), Progress and poverty, The Henry George
Foundation, London
Giebels R., C.C. Koopmans, F. Moolhuizen, 1985, De risico's voor gemeenten op
de markt voor bouwrijpe grond, Stichting Economisch Onderzoek,
Amsterdam
Goede B. de, B. Troostwijk, 1956, Het gebruik van burgerrechtelijke vormen bij
de behartiging van openbare belangen, préadviezen uitgebracht voor de
algemene vergadering van de Vereniging voor Administratief Recht, d.d.
18 mei 1956, Tjeenk Willink, Haarlem
Goodall B., 1970, Some effects of legislation on land values, in Regional Studies
411, pp. l 1-23
Goodchild R.N., 1978, The operation of the private land market, in Pearce B.J.,
g bij congres Het gemeentelijGraaf B. de, 1984, De exploitatie van grond,
ke grondkostenbeleid, GEOPLAN, A
Grondprijsontwikkeling koopwoningen in de periode 1972-1981, 1982, DGVHFIinisterie VRO, Den Haag
Grootenboer A., 1987, Vergelijking van het uitstralingseffect van de bouwnijverheid
met dat van andere bedrijfstakken voor het jaar 1983. In: Economische
statistiek, ontwikkelingen in het kwantitatief onderzoek, door J.G. de
Gooyer C.S. (red.), Boom MeppeVAmsterdam
Haan P. de, 1979, Eigendomsverhoudingen in driestromenland. In: A.R.Staatkunde,
197912
Haan P. de, 1981, Grondpolitiek: een groen licht en een nieuw programma, In:
Nederlandse Juristenblad, 2 1-2-1981
Haan P. de, 1982, Overheidsbestuur en grondeigendom. In: Agrarisch Recht,
198215
158
Haan P. de, 1983, Onroerendgoedrecht, deel a: bestemming 1984, deel b: Stadsinrichting, Kluwer, Deventer,
Hall P. (ed), 1965, Land values, Sweet and Maxwell, London
Hallet G. (ed), 1988, Land and housing policies in Europe and North America,
Routledge, London
Harrison A.J., 1977, Econornics and land-use planning, Croom Helm, London
Hart H.W. ter, 1987, Commercieel vastgoed in Nederland, Fed Deventer / N.S.C.
Vlaardingen
Healey P., 1983, Local plans in British land-use planning, Pergamon, Oxford
Hendriks A.J., J. van der Meer, 1987, Erfpacht Werfkracht? In: E.S.B., 17-21
Hennipman P., 1977, Welvaartstheorie en economische politiek, Samson, Alphen
aan den Rijn
Hoff C.M. van den, 1976, Aspecten van grondbeleid, VUGA, 's- Gravenhage
Hollenberg 1978, Grondpolitiek in Nederland, Doetinchem, Misset
Huismm C., 1985, Risico" voor gemeenten op marikt voor ToouwriJpe grond. In:
De Nederlandse Gemeente, 19/20, 379-380
I.F.H.P., 1981, Urban land policy: pre-congress report of the I.F.H.P. Working
Party, International Federation for Housing and Planning, The Hague
Ike P., H. Voogd, K. van Zwieten, 1984, Planning van bedrijfsterreinen: gokken
met ruimte en overheidsgeld. In: E.S.B., 494- 497
Jansen, E,. S. Roncken, R. Sprengens, H. Stegeman, 1981, Over garanties voor
bewoners in bestemmingsplannen, Nederlandse ûrganisatie van Welzijnswerkers, Utrecht
Jong, J. de, 1984, Gemeentelijke gronduitgifte, Kluwer, Deventer
Klaassen L.P., 1985, Regionaal grondmarkt-onderzoek, regionale grondprijzen en
toetsingcriteria, publikatie nr. 10, Directie Beheer Landbouwgronden,
Utrecht
Koeman N.S.J., 1974, Bestemmingsplannen en privaatrecht, Kluwer, Deventer
Kortenoever J., 1988, Grondbedrijven in de branding van de ruimtelijke planning.
Proefschrift, Universiteit van Amsterdam
Kruijt B., 1974, De prijsontwikkeling op de tweedehands gebouwenmarkt, Kluwer,
Deventer
Kruijt B., B. Needharn, 1980, Grondprijsvoming en grondprijspolitiek, Stenfert
Kroese, Leiden
Kruimel, J.P., 1987, O.G.B. Theorie en praktijk van de gemeentelijke onroerendgoedbelastingen. Fiscale Studieserie no. 20 F%D, Deventer
Lean W., B. Goodall, 1966, Aspects of land economics, The Estates Gazette,
London
Lefcoe G., 1978, When governments become land developers. In: Urban Law and
Policy, 1, 103-160
Leidraad gemeentelijke gronduitgifte, 1986, Vereniging van Grondbedrijven,
Enschede
Lichfield N., 1980, Land policy: seeking the right balance in government intervention - an overview. In: Urban Law and Policy, 3, 193-203
.
p
Lipsey R.G., P.O. Steiner, D.D. Purvis, 1984, Economics (7e druk). Harper Row,
New York
Lukkes P., A.J. Krist, P.J.M. van Steen, 1987, Kantorenmarkt, investeren en
ruimte, Vonk Uitgevers, Zeist
Marshall A., 1959, Principles of econornics, MacMülan, London
Mastop J.M., 1984, Besluitvorming, handelen en normeren, proefschrift, Universiteit
van Amsterdam, Amsterdam
Mill J.S., 1900 ed., Principles of political economy, London
Mills E.S., 1972, Urban economics, Scott Foreman and Co, Glenview, Illinois
Ministerie V.R.O.M. MG 1988-50, Standaardopstelling van de grondexploitatie.
Model 1989 (STANG '89)
Moor N., 1983, The Planner and the Market, Goodwin, London
Moore T., 1978, Why allow planners to do what they do? A justification from
econornlc theory. In: Joumal of t.he American Hnstitute of Plmera?,
v01.44/4, 387-398
Morley S., 1982, The residual method of valuation. In: Darlow, C., Valuation and
development appraisal, The Estates Gazette, London
Muth R.F., 1969, Gities and housing, University of Chigago Press, Chigago
Needham B., 1988, The Netherlands. In: G. Hallett (ed), Land and housing policies
in Europe and the USA, Routledge, London
Needham, B., 1987, De prijs van bouwgrond. In: Economische en Statistische
Berichten. Oktober 1987
Needham B., A. Kreukels, 1984, Grondbeleid en stadsvernieuwing: lessen uit
Engeland. In: Kijk op Europese Stadsvernieuwing, 2.1, 15-18
Neutze M., 1973, The price of land and land-use planning, OECD, Paris
Neutze M., 1975, Urban land policy in five Western countries. In: Joumal of
Social Policy, 4.3, 225-242
ewell M., 1977, An introduction to the economics of urban land use, The Estates
Gazette, London
NIROV, 1985, Onderzoek naar de oorzaken en achtergronden van de prijsontwikk e w van wonh~kavels,Nederlands Instituut voor Ruimtefijke Ordening
en Volkshuisvesting, Den Haag
Nota huur- en subsidiebeleid, 1974, Ministerie VR0
Olden W., Bedrijfsterreinen in Nederland, Rijksplanologische Dienst, Den Haag
Pearce B.J., 1980, Instruments for land policy: a classification. In: Urban Law and
Policy, 3, 115-155
Pearce B.J., 1978, Land, planning and the market, conclusions. In: Pearce B.J.,
N.R. Curry, R.N. Goodchild, 1978, Land, planning and the rnarket,
University of Cambridge Department of Land Economy, Cambridge
Prins J.H.A.A., 1985, De gemeentelijke grondexploitatie, Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Den Haag
Provincie Gelderland, 1983, Tussenrapportage over de financiële problematiek bij
de exploitatie van bestemmingsplannen, Provincie Gelderland, Arnhem
Raad voor Onroerende Zaken, 1983, Het erfpachtbeleid van gemeenten, Den Haag
Regulski J., S. Georg, H. Toft Jensen, B. Needham (red), 1988, Local government
and decentralization, Lodz University Press, Lodz / Transaction Publishers,
New Brunswick