Alleen cijfers meten is niet genoeg

Alleen cijfers meten is niet genoeg
Hoe uitvoerders, wethouders en gemeenteraden
­samen prestaties kunnen meten in het sociale domein
Alleen cijfers meten is niet g
­ enoeg
Hoe uitvoerders, wethouders en gemeenteraden
­samen prestaties kunnen meten in het sociale domein
Wouter Rutten
Lydia Sterrenberg
Wouter Vos
uitgave:
Platform31
Den Haag, juli 2014
Auteurs: Wouter Rutten (projectleider Platform31), Lydia Sterrenberg (senior project leider Platform31/wetenschappelijk onderzoeker Erasmus Universiteit Rotterdam) en
Wouter Vos (adviseur maatschappelijk rendement Rebel Groep).
Advisering: Hans de Bruijn (hoogleraar bestuurskunde TU Delft)
Redactie: Ilse Crooy (Ilse Crooy Tekst en Advies)
Postbus 30833, 2500 GV Den Haag
www.platform31.nl
Platform31 is de fusieorganisatie van KEI, Nicis Institute, Nirov en SEV
Inhoudsopgave
Alleen cijfers meten is niet genoeg
7
Onzekere tijden - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 7
De uitvoerder: het sociale wijkteam - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 8
De opdrachtgever: de wethouder - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 9
De controleur: de gemeenteraad - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 11
Afrekencultuur, rolconflicten en cijferijver - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 11
Naar een uitweg: goed proces en rijke verantwoording - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 14
Tot slot - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 16
Alleen cijfers meten is niet genoeg
Hoe uitvoerders, wethouders en gemeenteraden
samen prestaties kunnen meten in het sociale
­domein
In zijn brief van 3 december 2013 aan de rekenkamers over de controle op de decentralisatietaken schrijft
minister Plasterk: ‘Gemeenten zullen straks goed geïnformeerd moeten zijn over de wijze waarop de nieuwe
taken en dienstverlening ten uitvoer worden gebracht. Raadsleden moeten over degelijke informatie beschik ken om te kunnen bijsturen, beleidsbeslissingen te nemen en zo nodig bestuurders ter verantwoording te kun nen roepen1.’ Dat lijkt duidelijke taal. Maar deze kleine alinea heeft grote consequenties voor de manier waarop
gemeenteraden, wethouders en uitvoerders werken, elkaar informeren en zich verantwoorden. In dit essay
verkennen wij hun posities en belangen rond prestatiemeting in het sociaal domein. We onderzoeken op welke
manier die belangen met elkaar in conflict kunnen komen en doen suggesties voor hoe die drie partijen geza menlijk tot constructieve en effectieve prestatiemetingen kunnen komen2.
Onzekere tijden
Bestuurders staan aan de vooravond van belangrijke decentralisatieprocessen. Zij worden in hun gemeente
verantwoordelijk voor de zorg en de kwaliteit daarvan, en voor de nieuwe werkwijzen die daarmee gepaard
gaan. Daarnaast hebben zij van doen met flinke bezuinigingen. Voor veel bestuurders levert dat een gevoel van
7
onzekerheid op: een knagend gevoel dat er iets fout kan gaan, maar dat ze niet precies weten wat.
Herkent u dat gevoel? Dan herkent u misschien ook de reactie die daar vaak op volgt: ‘we moeten zaken on derzoeken, we laten ons voorlichten, we gaan zaken vastleggen, we vragen informatie, dan zal de onzekerheid
hopelijk verdwijnen’. Hoe groter die onzekerheid is, hoe groter ook de angst dat er iets misgaat en hoe groter het
verlangen naar informatie, afspraken, contracten enzovoort. Kortom, in onzekere tijden hebben bestuurders
meer behoefte aan sturing, controle en het meten van prestaties, omdat zij zo willen zorgen dat zaken goed
lopen en de financiën beheersbaar blijven.
Die onzekerheid en behoefte aan sturing bestaat ook in het sociale domein, waarin we met elkaar iets nieuws
aangaan, zonder echte zekerheid of dat werkt, en hoe. De betrokkenen in dit veld hebben uiteenlopende be langen en nemen verschillende posities in: die van uitvoerder (vaak een wijkteam), opdrachtgever (de wethou der) en controleur (gemeenteraad). Die verschillende belangen en zijn niet zelden tegenstrijdig. Kwesties rond
prestatiemeting en verantwoording brengen daarom vaak spanningen met zich mee. Die spanningen kunnen
het uitvoeren van de taken die iedere partij heeft belemmeren. Maar wij zien ook kansen om in gezamenlijkheid
tot een prestatiemeting te komen die iedere partij iets oplevert, vooropgesteld dat iedere partij hier haar eigen
verantwoordelijkheid in neemt.
1
2
Brief minister Plasterk aan NVRR van 3 december 2013 (2013-0000715935)
Ons essay is onder meer gebaseerd op eerder onderzoek van Platform31 naar wetmatigheden van prestatiemeting (zie het kader Handboek
Prestatiemeten verderop), die zijn vertaald naar de vraagstukken van vandaag rond prestatiemeten in het sociale domein. Verder hebben we
gebruik gemaakt van verschillende recente publicaties over prestatiemeten in het sociaal domein en van persoonlijke ervaringen.
Alleen cijfers meten is niet genoeg
De uitvoerder: het sociale wijkteam
We beginnen met de uitvoerders. Veel gemeentes hebben in antwoord op de decentralisaties en bijbehorende
bezuinigingen gekozen voor sociale wijkteams die de ondersteuning-nieuwe-stijl gestalte geven. Deze teams,
ook wel buurtteams, sociale teams of interventieteams genoemd, bestaan meestal uit verschillende zorg- en
welzijnsmedewerkers, afkomstig uit zogenoemde ‘moederorganisaties’, waaronder de gemeente zelf (Wmo,
schuldhulpverlening). De teams helpen de omslag te maken van ‘zorgen voor’ naar ‘zorgen dat’. Anders gezegd
werken zij vanuit de gedachte: ‘beter voorkomen dan genezen’.
Alle wijkteams werken in principe ‘outreachend’. Ze zijn het gezicht in de wijk voor mensen die er even niet uit komen. Zij zijn het eerste contact voor mensen met een hulpvraag, maar ze gaan ook ongevraagd op mensen
af. Vaak organiseren deze teams zelf de basiszorg. Zij helpen burgers helder te krijgen welke ondersteuning zij
nodig hebben en bieden zelf de noodzakelijke hulp of regelen toegang naar meer complexe vormen van onder steuning. Soms voert een team ook casusregie bij complexe gevallen.
Bewoners mede-eigenaar van de vraag
duurzame oplossingen op basis van eigen kracht en uit
Wouter Boekweit, teamleider van een sociaal wijkteam
het eigen netwerk. Je kunt ons niet afrekenen op bijvoor -
van ABC-West in Amsterdam: ‘Wij werken met een buurt -
beeld aantallen individueel bediende huishoudens,
analyse waaruit de vraag en behoefte uit de wijk blijkt.
omdat dit beperkte informatie geeft over onze onder -
Vervolgens komen wij samen met bewoners tot
steuning in de wijk. Wij maken bewoners, afhankelijk van
de competenties en het sociaal kapitaal, (mede)eigenaar
van de vraag en van de oplossingen in de wijk. In
Amsterdam West zijn er in 2013 stappen gezet om deze
8
omslag, waarbij opdrachtgever en opdrachtnemer zich
anders tot elkaar verhouden, vorm te geven’1 .
1
Peters, J. Goed opdrachtgeverschap in Diversiteit in transities
sociaal domein: praktijkvoorbeelden. VNG, 2013
Uit verschillende evaluaties blijkt dat sociale wijkteams effectief zijn of kunnen zijn, en de beoogde bezuinigin gen daadwerkelijk realiseren3 . Gemeentes kiezen voor het opzetten van zulke teams, omdat zij verwachten dat
die teams het zorgaanbod efficiënt kunnen regelen en escalaties kunnen voorkomen. Daarmee kan op duurde re specialistische zorg worden bespaard. Een van de werkzame bestandsdelen in de aanpak van de wijkteams is,
dat de noden en behoeften van huishoudens centraal staan en dat de teams per direct aan de slag kunnen. Dit
betekent overigens niet dat alles altijd maar kan, maar vooral dat de teams praktische en integrale hulp bieden.
Waar nodig wijkt het team af van het traditionele aanbod of gaat het soepel met bepaalde regels om.
Om dat te kunnen doen, is het van belang dat wijkteamprofessionals eerst een gedegen diagnose maken, waar in ze inschatten welke ondersteuning mensen nodig hebben om verder te komen en welke tijdsbesteding daar voor nodig is. Daarbij analyseren zij ook het eigen netwerk van mensen, en de mogelijkheden om dat netwerk
in te schakelen.
3
Kok, E. & Briels, B. (2014) Evaluaties van sociale wijkteams. Inventarisatie van afgesloten onderzoeken van sociale wijkteams .. Utrecht: Movisie.
Alleen cijfers meten is niet genoeg
Gezond verstand
van belang dat ze geen targets opgelegd krijgen, maar de
Sociale wijkteams vragen vaak om een zekere auto -
tijd krijgen om met de buurtbewoners aan de slag te
nomie, om hun werk flexibel en slagvaardig te kunnen
gaan. Partners moeten de frontlijnwerkers vrijheid
doen. ‘Het is belangrijk dat de frontlijnwerkers autonoom
gunnen en ze ondersteunen in hun werkzaamheden, ook
aan de slag kunnen zonder dat ze worden tegenge -
als deze grensoverschrijdend zijn en buiten hun eigen
houden door regels en protocollen’, aldus één van de
vakgebied opereren1 .’
Frontlijnteams in Leeuwarden. ‘Frontlijnwerkers werken
aan de hand van hun gezonde verstand en voeren een
interdisciplinaire aanpak uit. Ze kijken niet alleen vanuit
hun eigen vakgebied maar ook bijvoorbeeld vanuit het
vakgebied van de schuldhulpverlener. Daarnaast is het
1
Sok, K., Bosch, A. van den, Goeptar, H., Sprinkhuizen, A. Scholte,
M. (2013) Samenwerken in de wijk. Actuele analyse van sociale
wijkteams. Utrecht: Movisie.
De kracht van sociale wijkteams is dat zij vraaggericht en flexibel werken. In eerste instantie besteden zij relatief
veel tijd aan een casus. Hoeveel tijd de wijkprofessionals aan een cliënt besteden en welke werkzaamheden zij
zullen verrichten is moeilijk vooraf te ramen of plannen. Ook is het effect van de teams niet makkelijk te meten:
de investeringen die de teams in mensen doen renderen pas in tweede instantie, namelijk wanneer duurdere
zorg wordt voorkomen. De ‘besparingen’ landen dus vaak bij andere partijen. De klassieke, traditionele sturing
en prestatiemeting op targets, regels en protocollen passen dus niet bij deze manier van werken.
De opdrachtgever: de wethouder
Het is aan de gemeente om vorm te geven aan lokale zorg. De formele opdrachtgever bij de gemeente, de wet houder, is verantwoordelijk om die zorg beleidsmatig en operationeel in goede banen te leiden. Wethouders
9
staan tussen de gemeenteraad en de uitvoerders in: enerzijds staan zij voor een goede inrichting en kwaliteit
van het lokale zorgnetwerk, anderzijds houden zij het oog op de politieke verantwoording en de sturing op
beschikbare middelen.
Wethouders willen in de regel hun inwoners de beste ondersteuning bieden binnen de daarvoor beschikbare
middelen. Omdat de decentralisaties gepaard gaan met kortingen, zal er bespaard moeten worden. De consen sus onder bestuurders is, dat ze die besparingen kunnen realiseren door een en ander slimmer te organiseren.
Een van de kernvragen voor wethouders is dan ook: hoe kunnen we het lokale systeem zo inrichten dat er een
goed samenspel ontstaat tussen de verschillende nulde-, eerste- en tweedelijnsvoorzieningen? Hoe kunnen
we zorgen dat mensen minder beroep doen op specialistische zorg en meer op eigen kracht of met hun net werk doen? Hierbij kunnen wethouders zich geen uitglijders permitteren. Zij zijn verantwoordelijk, zowel in de
ogen van de politiek als in de publieke opinie.
Wethouders moeten voor ze tot uitvoering en opdrachtverstrekking overgaan, eerst tot overeenstemming
komen met de gemeenteraad over de kaders en met de professionals over de uitvoerbaarheid. De uitdaging
om tot een efficiënte inzet van middelen te komen is voor gemeenten geen keuze, maar noodzaak. Zowel de
wethouder als de raad zullen daarop willen sturen. Daarnaast wil de wethouder zicht hebben op de kwaliteit
en op de beoogde resultaten: de sociale prestaties. Prestatiemeting op het gebied van efficiëntie, kwaliteit en
resultaat zal dus onderdeel zijn van het kader waarbinnen de wethouder een opdracht en mandaat geeft aan
de uitvoeringsorganisaties. In sommige gevallen zijn uitvoerders primair de wijkteams. In andere gevallen vor men wijkteams het doorgeefluik richting zorgleveranciers. In weer andere gevallen pakken wijkteams de zorg
in belangrijke mate zelf op. Al deze uitvoerders zullen op enige manier hun inzet verantwoorden aan hun op drachtgever.
Alleen cijfers meten is niet genoeg
Sturen met het oog op prestaties
In principe zijn er verschillende manieren waarop een
opdrachtgever de aanbieders kan ‘sturen’. In het VNG
rapport ‘Diversiteit in transities sociaal domein’ onder scheidt Jeroen Peters er drie.
‘Er kan worden gestuurd op prestaties, waarbij de
gemeente specifiek benoemt welke werkzaamheden er
door de aanbieder uitgevoerd kunnen worden. Via deze
methode heeft een gemeente veel controle over de
aanbieders. Een randvoorwaarde is dat de gemeente
alles weet van de werkzaamheden van de aanbieder. De
vraag is of gemeenten met de nieuwe taken wel het
volledige overzicht kunnen en willen houden op de werk zaamheden van de aanbieders. Het karakter van de
decentralisaties is immers weerbarstig en onvoldoende
10
te kennen. Wanneer een gemeente haar rol als opdracht -
gezamenlijk met de gemeente afspraken maken over de
gever vooral invult door prestatieafspraken te maken en
te behalen resultaten. Dit model zal vooral na de transi -
hiervoor veel kennis organiseert, bestaat het risico dat zij
ties steeds meer worden gebruikt. Het biedt vele kansen,
te veel geld uitgeeft aan de kennis en kunde om goed te
maar de uitvoering is uiteraard complexer. Samenwer -
sturen en haar middelen niet bereikt, waardoor geld
kende organisaties zullen in een conglomeraat naar
ondoelmatig besteed wordt. Een tweede mogelijkheid is
elkaar en naar de gemeente openheid moeten geven
om met de aanbieders individueel samen te werken op
over hun bedrijfsvoering en werkwijze. De gemeente is in
basis van resultaatafspraken. Het sturen op prestaties in
een nog meer afhankelijke positie terecht gekomen. Een
termen van het ‘hoe’ wordt daarbij zo veel mogelijk
conglomeraat aansturen is immers lastiger dan een
losgelaten en de gemeente stuurt op het behalen van
enkele organisatie. Wanneer het lukt om onderling
beleidsdoelstellingen. De gemeente staat in deze rol niet
vertrouwen en gezamenlijke doelen te creëren én de
meer naast de aanbieder. Toch bestaat er in deze aanpak
doelen te realiseren, is een conglomeraat in potentie een
nog de kans dat aanbieders op verschillende manieren
model waarmee een gemeente doelmatig de verant -
worden aangestuurd om producten en diensten te
woordelijkheid neemt voor een breed takenpakket’1.
leveren met enige overlap met andere aanbieders. Een
derde methode maakt het mogelijk om dit laatste
probleem op te lossen; een conglomeraat . In dit model
brengt de gemeente verschillende partijen bij elkaar
waarvan het aanbod op elkaar aansluit. Zij zullen
1
Peters, J. Goed opdrachtgeverschap in Diversiteit in transities
social domein: praktijkvoorbeelden. VNG, 2013
Via het verlenen van de opdracht sturen wethouders vooraf de uitvoerders aan. Dat kan op verschillende ma nieren: door de uit te voeren werkzaamheden voor te schrijven, of de te behalen resultaten te beschrijven, of
via een conglomeraat. Voor het aansturen van sociale wijkteams lijkt sturing via een conglomeraat voor de hand
te liggen. Maar de keuze daarvoor maakt het lastig volgens de traditionele manier ‘af te rekenen’ op resultaten.
Alleen cijfers meten is niet genoeg
De controleur: de gemeenteraad
De gemeenteraad stelt de kaders vast, de wethouder organiseert de uitvoering en de gemeenteraad contro leert vervolgens weer die uitvoering. Omdat het sociaal beleid in hoge mate is toegespitst op lokale omstandig heden en gezien de grote financiële en sociale risico’s, zal de raad die controletaak uiterst serieus nemen. Dit
nog los van de politieke aantrekkelijkheid van het onderwerp. De gemeenteraad zal naar alle waarschijnlijkheid
niet min of meer mechanisch de normen toepassen, maar de wethouder aanspreken op de prestaties en de
resultaten controleren4.
De raad controleert langs vier lijnen:
1
Is kwalitatief voldoende zorg voor alle inwoners beschikbaar?
2
Wordt de beoogde bezuiniging gerealiseerd?
3
Is het nieuwe systeem beter dan het oude systeem?
4
Hoe presteren de wijkteams: doen ze de dingen goed en doen ze de goede dingen?
Soms weten gemeenteraden zelf nauwelijks welke toetsingsmaatstaven zij kunnen hanteren en wat dan het
object van controle is5 . Dat kan leiden tot een manier van verantwoorden, waarbij het kind – de wijkteams met
hun vraaggerichte aanpak – met het politieke badwater wordt weggegooid.
Afrekencultuur, rolconflicten en cijferijver
Alle betrokkenen bewandelen nieuwe, onzekere paden, met een nieuwe organisatie en werkwijze en zitten met
prangende vragen. De uitvoerders willen de ruimte om hun werk flexibel en vraaggericht te kunnen doen. De
11
wethouders willen goede zorg leveren, hun uitvoerders goed aansturen en prestaties en kosten kunnen ver antwoorden. De gemeenteraad wil weten wat er precies is gepresteerd en of die prestaties binnen de afspraken
zijn geleverd. De informatiebehoefte is dus voor iedereen groot: leiden de keuzes tot de gewenste uitkomsten?
Zorgen de wijkteams voor voldoende besparingen? Gaan er zaken mis? Vallen er doelgroepen tussen wal en
schip? Blijft de begroting overeind? Dit zijn relevante en logische vragen, die antwoorden verdienen. Niet alle
antwoorden zijn echter gemakkelijk te geven. Bovendien kunnen afrekencultuur, rollenconflicten en cijferijver
het vinden van die antwoorden in de weg staan.
Afrekencultuur
Het moeilijkste van besturen in deze tijd, zei Michael Bloomberg na bijna twaalf jaar burgemeesterschap van
New York, is dat iedereen onmiddellijk resultaten eist. Als je die niet zichtbaar kunt maken, heb je gefaald en is
de reactie: zie je wel, de overheid deugt niet. Bloomberg signaleerde een afrekencultuur die het functioneren
van onze democratie kan bedreigen6 . Bloomberg wees erop dat door deze afrekencultuur bestuurders nauwelijks
nog iets durven te ondernemen en geneigd zijn elk risico te vermijden. Bij prestatiemeten in het sociale domein
ligt dit gevaar ook op de loer. Het onderwerp leent zich bij uitstek voor politisering. Partijen aan de linkerkant
van het politieke spectrum hanteren andere maatstaven voor het sociale domein dan partijen aan de rechter kant. Partijen zullen cijfers gebruiken om een wethouder af te rekenen – zeker als die niet van hun eigen ‘kleur’
is. Binnen zo’n afrekencultuur bestaat het risico dat wijkteams worden afgerekend op gebrek aan resultaat. Wijk teams zetten namelijk in op preventie: het succes daarvan is moeilijk te bepalen, zeker op de wat kortere termijn.
4
Munneke, S., De staatsrechtelijke rol van de gemeenteraad bij decentralisaties in Bosselaar, H. en Vonk, G. , Bouwplaats lokale verzorgingsstaat
(2013), Den Haag: Boom Lemma
5Munneke (2013)
6
Bennet, J., New York’s Mayor on Everything From Campaign Money to Circumcision, in The Atlantic , November 2012.
Alleen cijfers meten is niet genoeg
“That’s one of the hardest things
in government. If every time
you want to do something, they
demand the final results, when
you’re just sort of feeling your way
and trying to evolve, it’s hard to
govern.” (Michael Bloomberg, burgemeester van New York)
12
Rollenconflicten
Vooral wanneer het politiek interessante thema’s betreft, kan de gemeenteraad de neiging hebben om sturend
op te treden. Dit kan leiden tot een toenemende vraag om informatie vanuit de gemeenteraad: wie ergens op
wil sturen heeft immers informatie nodig.
Het risico is dat gemeenteraden op de stoel van de wethouder gaan zitten en zich met algemene uitvoerings vragen of individuele gevallen bezighouden. Dan kunnen die gevallen vanuit politieke overwegingen of zelfs
‘onderbuikgevoelens’ worden beschouwd. Daardoor kan dat specifieke geval keurig volgens de beleidsafspra ken zijn aangepakt, maar toch worden gepresenteerd als mislukking of fout van de verantwoordelijke wethou der.
Cijferijver
Prestatiemeten kan ook ‘mis’ gaan op een te grote focus op bepaalde cijfers en op cijferhonger. De focus op
cijfers past in bovenstaande afrekencultuur: men heeft het gevoel met cijfers prestaties betrouwbaar te kun nen meten. Daarnaast bestaat er, ook bij de overheid, een cultuur van meten in termen van doelmatigheid en
effectiviteit, uitgedrukt in cijfers. Gemeenten worden onder andere door de Nederlandse Vereniging van Re kenkamers & Rekenkamercommissies aangespoord te controleren op doelmatigheid en doeltreffendheid. De
vereniging schrijft: ‘Door de decentralisatie van jeugdzorg, arbeidsparticipatie en maatschappelijke ondersteu ning verwacht het Rijk lokaal meer maatwerk te kunnen leveren wat zal leiden tot een doelmatiger besteding
van geld. Inzicht in de besteding van middelen is echter noodzakelijk om te kunnen beoordelen of het wordt
Alleen cijfers meten is niet genoeg
Handboek prestatiemeting
het risico om zulke ontwikkelingen of factoren niet op te
Nicis Institute- sinds 2012 opgegaan in Platform31 -
merken. De studenten zonder voldoende kwalificaties
heeft met de TU Delft, het ministerie van Binnenlandse
die een diploma kregen, waarmee een hogeschool zijn
Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en de gemeenten
geslaagdencijfer kon opkrikken, zijn daarvan een voor -
Haarlem, Amsterdam en Schiedam inzichten uit onder -
beeld.
zoek naar prestatiemeting samengevat in het rapport
Beleidsmakers doen er dus goed aan de verhalen achter
‘Handboek Prestatiemeting. Kwaliteit in kaart’. Het hand -
de cijfers te achterhalen. Daarvoor is naast ‘objectieve’,
boek biedt ‘ready-to-use’ inzichten over valkuilen en
cijfermatige informatie ook subjectieve informatie nodig
mogelijkheden en illustreert die met allerlei voor -
die betrekking heeft op het ‘beleven’ van prestaties. Juist
beelden.
door cijfers en verhalen te combineren en te confron -
Een van de kernboodschappen van het rapport is dat
teren onstaat een goede basis voor een discussie over en
cijfers lang niet alles zeggen over de kwaliteit van het
beoordeling prestaties.
gevoerde beleid. Om een goed oordeel te kunnen vellen
Het handboek bevat vele andere basissuggesties voor
over beleid, moeten beleidsmakers ook kijken naar de
goede prestatiesturing en –meting. ‘Houd het simpel’, is
werkelijkheid die achter de cijfers schuil gaat. Om een
zo’n andere aanbeveling, en: kies een beperkt aantal
voorbeeld te geven uit het sociale domein: als de kosten
indicatoren die een redelijk dekkend beeld van de presta -
voor maatschappelijke ondersteuning in een wijk dalen,
ties geven.1
13
kan dat komen door de inspanningen van het wijkteam,
of maar misschien ook omdat zorgvragers weggegaan
zijn uit een buurt: iets waar de wijkteams geen invloed op
uitoefenen. En alleen afgaan en sturen op cijfers, leidt tot
1http://kks.verdus.nl/upload/documents/Handboek%20Presta tiemeting%20(PDF).pdf
ingezet waarvoor het is bedoeld7.’ Inzicht is één, maar doelmatigheids- en effectiviteitscijfers zeggen niet alles.
Wie op zulke cijfers focust en ze zonder voldoende kennis van zaken interpreteert, loopt het gevaar dat ver keerd te doen, of tot nietszeggende interpretaties te komen.
In een situatie van onzekerheid en in een cultuur van afrekenen en wantrouwen kan ook cijferhonger ontstaan.
Als niet van te voren – op basis van doelen en doelstellingen – afspraken worden gemaakt over welke cijfers
relevant zijn, kan het gebeuren dat cijfers die ‘toevallig’ beschikbaar zijn zonder gedegen analyse worden ge bruikt. Laat ons helder zijn: wij zijn niet tegen cijfers. Cijfers zijn belangrijk en goed. Maar een te grote nadruk op
cijfers of een slechte interpretatie van cijfers werkt eerder tegen dan mee.
7
Brief NVRR aan minister Plasterk dd 8 november 2013 (902C131108lm).
Alleen cijfers meten is niet genoeg
Naar een uitweg: goed proces en rijke verantwoording
Wijkteams willen autonomie en ruimte om goed te functioneren. Wat het resultaat daarvan is, is niet makkelijk
en eenduidig te beantwoorden. Cijfers zeggen bijvoorbeeld niet alles en kennen een perverteringrisico. Maar
gemeenteraden en bestuurders willen controleren welke zorg wordt geleverd, van welke kwaliteit die is en of
dat efficiënt gebeurt. Omdat ze niet precies weten hoe, liggen cijferhonger, rolconflicten en politieke afreke ningen op de loer. Wethouders, in hun rol als opdrachtgever, zitten daardoor in een spagaat. Aan het ene been
hangt de gemeenteraad die harde doelstellingen en cijfers wil, aan het andere been hangt het sociale wijkteam
dat gebaat is bij handelingsvrijheid en minder protocol. Tegemoetkomen aan de gemeenteraad betekent inper king van de autonomie en potentie van het wijkteam, terwijl tegemoetkomen aan het wijkteam een politieke
zelfmoord kan inluiden. Wilt u als wethouder zorgen voor een juiste balans tussen deze twee uitersten? Dan
heeft u verschillende mogelijkheden.
We raden aan in ieder geval instrumenten in te zetten, zoals de Maatschappelijke Kosten Baten analyse (MKBA),
Social Return on Investment (SROI) of de Effectencalculator, om relevante informatie te verzamelen. Zulke in strumenten bieden een beter beeld over de werking, het effect en de kosten van het werken met wijkteams. De
instrumenten beschrijven verwachte resultaten en kosten en geven de gemeente zicht op de randvoorwaar den waarop ze moet sturen en op de risico’s die ze moet beheersen. De kunst is daarbij om te werken met een
goede mix van meten en vertellen. Verrijk bijvoorbeeld cijfermatige informatie met kwalitatieve beelden over
de inzet van wijkteams, de betekenis daarvan voor de verleende zorg en de rest van het zorglandschap of de
klanttevredenheid.
In principe is veel meetbaar. Meten is echter kostbaar. Daarbij is niet alles is hard te maken, omdat sommige
effecten in de toekomst plaats vinden. Hoe verder de effecten in de toekomst liggen, hoe onzekerder ze zijn.
14
Houd daarom grip op de doelen, effecten en kosten in relatie tot de begroting. Focus de inzet van het instru ment op de meest essentiële kostenposten en houd ruimte voor ontwikkelingen en nieuwe inzichten. Probeer
niet het naadje van de kous te meten, dat lukt niet.
Volg de ontwikkelingen, maar wees u ervan bewust dat er tijd nodig is om de effecten te zien van een aanpak.
Er is enige ‘bewegingsvrijheid’ nodig om de weerbarstige praktijk zijn weg te laten vinden. Voorkom dan ook de
neiging om direct bij te willen sturen wanneer bepaalde uitkomsten afwijken van de vooraf geschatte koers. Be trek in uw analyse en uitvoering in ieder geval oordelen uit de wijkteams en zo nodig van cliënten en overweeg
verschillende opties. Vooraf gegeven strakke kaders gaan te snel knellen.
Van gemeenteraadsleden vraagt dit ook een andere manier van sturen en controleren: geef meer flexibele ka ders en reken minder scherp af. Het is noodzakelijk dat bestuurders en raad afspraken maken over het proces
en over een ‘rijke’ verantwoording op basis van kwantitatieve én kwalitatieve informatie. Informatie die voor
iedereen nieuw is en dus door iedereen opnieuw geïnterpreteerd moet worden. U zult elkaar – wethouder,
raadslid, wijkprofessional– nodig hebben om samen tot de juiste interpretatie van de beschikbare informatie te
komen. Neem daar samen de verantwoordelijkheid voor en ga met elkaar in gesprek. Analyseer wat er aan de
hand is en wat er gebeurt. Lees, analyseer, interpreteer, zonder een direct en snel oordeel. Is er een noodzaak
tot bijsturen? Stuur dan bij. Deel de inhoud met elkaar en deel onzekerheden. Gebruik de politieke arena vervol gens om, op basis van de inhoud, te besluiten of het bestuur de juiste keuzes heeft gemaakt.
Alleen cijfers meten is niet genoeg
Samen komen tot zinvol en effectief prestatiemeten:
−− Zorg allereerst dat de gemeenteraad goed geïnformeerd is over wat de wijkteams moeten doen en wat de
taakstelling is. Dat is een verantwoordelijkheid van raad, bestuurders en wijkteams samen. Wijkteams en
gemeenteraad: treed met elkaar in contact en wees ervan doordrongen dat u een gezamenlijke en
gelijkwaardige verantwoordelijkheid draagt.
−− Bestuurders en raad: spreek met elkaar over de kaders en gewenste indicatoren. Wanneer is het ‘goed’? Wat
zou u willen weten? Goede kaders vooraf maken controle achteraf beter mogelijk en veel effectiever.
Prestatiemeting dient ook om te leren en om zo nodig kaders of beleid bij te stellen. Ga dus niet al te
minutieus afrekenen.
−− Probeer het aantal indicatoren te beperken en streef naar een zo ‘rijk’ mogelijke verantwoording. Dat wil
zeggen: zorg niet alleen voor cijfers, maar zorg ook voor de verhalen achter de cijfers om een goede
beoordeling mogelijk te maken. Maak hierover duidelijke afspraken, om te voorkomen dat cijfers meer
vragen oproepen en leiden tot nog meer cijfers. Daarmee kunt u cijferbureaucratie en een oneigenlijke
afrekening voorkomen. Prestaties goed meten is niet eenvoudig. Schroom daarom niet om externe expertise
op het gebied van prestatiemeting in te schakelen en betrek inzichten van de wijkteams.
−− Zorg voor reguliere informele gelegenheden, om vinger aan de pols van de ontwikkelingen te houden en te
bespreken wat cijfers en verhalen zouden kunnen betekenen voor het beleid. Dat is in ieders belang, want
voor geen van de partijen is het op voorhand duidelijk wat prestatie-indicatoren betekenen voor de
beoordeling en verbetering van de praktijk. Het gaat er hier niet om tot consensus te komen of een politiek
oordeel te geven, maar om verschillende perspectieven te benoemen en te delen.
15
−− Maak afspraken over wat, hoe en wanneer u formeel rapporteert en wanneer en hoe u politieke discussie
voert over de keuzes met betrekking tot de resultaten.
Alleen cijfers meten is niet genoeg
Tot slot
De opgave van de decentralisaties en transformatie is groot; die van goede
politieke sturing een complexe uitdaging. Wanneer uitvoerders, wethouders
en raad enkel hun eigen rol en belang zo goed mogelijk in willen vullen, ligt het
gevaar op de loer dat potentieel goede ontwikkelingen teniet worden gedaan.
Het gemeenschappelijk belang is wat ons betreft te groot om dit te laten
gebeuren. De enige manier om de uitdagingen het hoofd te bieden, is om af
en toe even uit uw eigen rol te stappen en vanuit uw gedeelde verantwoorde lijkheid te kijken naar de ontwikkelingen. Om samen kennis te nemen en te
delen. Met de gedeelde inzichten als basis kan ieder weer in zijn rol kruipen en
de democratie de ruimte geven. Keuzes maken moet iedereen doen vanuit
zijn eigen rol, maar dan wel op basis van dezelfde inzichten. Dat kunnen wij
opbrengen met elkaar.
Uitgave: Platform31, Juli 2014
Auteurs: Wouter Rutten (projectleider Platform31), Lydia Sterrenberg (senior projectleider Platform31/wetenschap pelijk onderzoeker Erasmus Universiteit Rotterdam) en Wouter Vos (adviseur maatschappelijk rendement), Rebel Group.
Advisering: Hans de Bruijn (hoogleraar bestuurskunde TU Delft)
Redactie: Ilse Crooy (Ilse Crooy Tekst en Advies)
Opmaak: az grafisch serviceburo bv, Den Haag
Postbus 30833, 2500 GV Den Haag
www.platform31.nl
twitter: @platform31
Platform31 is de fusieorganisatie van KEI, Nicis Institute, Nirov en SEV