(Standaard) Commissie voorbladen griffi - Provincie Noord

Commissie voor
algemene bestuurlijke aangelegenheden
Datum commissievergadering: 21 september 2001
DIS-stuknummer
Secretaris
Doorkiesnummer
Behandelend ambtenaar
Dienst/afdeling
Nummer commissiestuk
Status
Datum
Bijlagen
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
776889
ing. A.J. Brul
073 6812057
B. Schemmekes
MCO
ABA-0254
ter advisering
ter bespreking
ter kennisneming
ter vaststelling
28 augustus 2001
notitie
Onderwerp:
Effectiviteit en efficientie.
Voorstel aan commissie:
Notitie bespreken en instemmen met de uitwerking van de daarin voorgestelde
aanpak.
Eventuele nadere opmerkingen:
Bijgevoegde stuk is ter kennisneming gezonden aan de commissie voor
financiën. Deze commissie is uitgenodigd bij de behandeling van dit
onderwerp in uw commissie aanwezig te zijn. In verband hiermee wordt u
verzocht de delegatie van de fracties af te stemmen op het onderwerp.
Overeenkomstig het door Gedeputeerde Staten
van Noord-Brabant genomen besluit,
namens deze,
ing. A.J. Brul, secretaris
Commissie voor algemene bestuurlijke
aangelegenheden
Bijlage:
1. Notitie (digitaal beschikbaar)
Notitie ten behoeve van de commissies voor algemene bestuurlijke aangelegenheden
en voor financiën inzake effectiviteit en efficiëntie.
Inleiding.
Laatstelijk bij behandeling van de Voorjaarsnota, maar ook daarvoor onder meer
bij de behandeling van de notitie “Beleid in balans” en het rapport van de
“Commissie Van Bergen” inzake een provinciale rekenkamer is in de
Staten(commissies) gesproken over de effectiviteit en efficientie van beleid.
Bij de behandeling van de Voorjaarsnota lag de nadruk vooral op het oppakken van
nieuwe taken en de vraag of daarvoor uitbreiding van personele formatie
noodzakelijk is of dat (een deel van die) nieuwe taken door een efficientere
inzet of andere organisatie met bestaand personeel opgepakt zouden kunnen
worden. Het belang van een flexibele organisatie en flexibele inzet van
personeel werd daarbij onderstreept.
Bij de behandeling van de Voorjaarsnota hebben wij Provinciale Staten toegezegd
dat wij de betrokken Statencommissie nadere voorstellen over de aanpak van
effectiviteit van beleid en de efficientie van de organisatie zullen doen
toekomen. Hierbij zullen wij tevens ingaan op de flexibiliteit van de
organisatie in relatie tot de inzet van personele capaciteit.
In deze notitie geven wij aan op welke wijze wij, aansluitend op de
uitgangspunten van het door ons college vastgestelde bedrijfsconcept,
structureel aandacht zullen geven aan de effectiviteit van provinciaal beleid en
de efficiëntie van de provinciale organisatie.
Beleidscyclus en plannings- en verantwoordingscyclus.
Voordat wij in het navolgende onze aanpak en voorstellen verder uitwerken, is
het van belang dat eerst een (begrippen)kader wordt vastgesteld, zodat duidelijk
is wat wij verstaan onder effectiviteit en efficientie. In dit kader is het
tevens van belang het onderscheid tussen beleidscyclus en plannings- en
verantwoordingscyclus voor ogen te houden.
De beleidscyclus heeft betrekking op de voorbereiding, totstandkoming,
uitvoering en evaluatie van provinciale beleidsplannen, zoals bijvoorbeeld het
streekplan of het verkeers- en vervoersplan. De lengte van de beleidscyclus is
variabel maar beslaat in ieder geval meerdere jaren.
De plannings- en verantwoordingscyclus beslaat de periode van een jaar en heeft
betrekking op de planning van provinciale output/producten in enig jaar, de
daarvoor benodigde middeleninzet en de verantwoording van wat in dat jaar
daadwerkelijk gerealiseerd is. De plannings- en verantwoordingscyclus krijgt
vorm in de plannings- en verantwoordingsdocumenten. Op bestuurlijk niveau in
voorjaarsnota, jaarplan/begroting, najaarsnota en jaarverslag/jaarrekening en op
ambtelijk niveau in de afdelingsplannen en managementrapportages (maraps).
Effectiviteit.
Een ander woord hiervoor is doeltreffendheid. Vraag die in dit kader gesteld kan
worden is of de doelstelling van het beleid, dan wel het beoogde maatschappelijk
effect bereikt wordt en in welke mate.
Om dit te achterhalen is beleidsevaluatie het aangewezen instrument.
Deze begrippen horen thuis in de beleidscyclus: “beleidsontwikkeling –
vaststelling – uitvoering – evaluatie – bijstelling”.
Zoals ook vastgelegd in het bedrijfsconcept, is het bestuur in eerste instantie
verantwoordelijk voor dit soort processen.
De beleidscyclus beslaat doorgaans meerdere jaren en afhankelijk van het soort
beleid zijn de gewenste effecten vaak pas op een termijn van meerdere jaren
meetbaar. Overigens is een onderdeel van evaluatie-onderzoek de beantwoording
van de vraag of de in het beleidsontwikkelingsproces gekozen middelen ook
daadwerkelijk leiden tot het gewenste effect.
Om beleid op een goede wijze te kunnen evalueren, dient in het begin van de
beleidscyclus bij de voorbereiding en vaststelling van beleid reeds aan een
aantal voorwaarden voldaan te worden, namelijk het helder formuleren van de
beleidsdoelstellingen en de beoogde maatschappelijk effecten.
Mede daarom is een systeem van beleidsevaluatie niet iets wat van de ene dag op
andere over de gehele breedte van het provinciale takenpakket ingevoerd kan
worden, want eerst zal expliciet gemaakt moeten worden welke doelstellingen
worden nagestreefd, wat de veronderstelde relatie is tussen het bereiken van
deze doelstellingen en de ingezette provinciale instrumenten, zullen die
effecten meetbaar gemaakt moeten worden en vervolgens gemeten moeten worden. Dit
betreft allemaal aspecten die bij de ontwikkeling, vaststelling en uitvoering
van beleid reeds aandacht moeten hebben.
Efficientie.
Een ander woord hiervoor is doelmatigheid. Vraag die in dit kader gesteld kan
worden is of de geplande output met niet meer middelen dan strikt noodzakelijk
gerealiseerd wordt.
Om dit te onderzoeken kun je organisatie(-onderdelen) doorlichten
(bedrijfsdoorlichting).
Voor dit soort processen zijn, eveneens volgens de uitgangspunten van het
bedrijfsconcept, in eerste instantie de Directieraad en het ambtelijk management
verantwoordelijk.
Relatie met de plannings- en verantwoordingscyclus.
Evaluatie- en doorlichtingsprocessen lopen niet parallel met de plannings- en
verantwoordingscyclus, al hebben ze er wel een nadrukkelijke relatie mee.
In de beleidscyclus wordt vastgesteld welke maatschappelijke effecten de
provincie wil bereiken en welke producten daartoe zouden kunnen bijdragen en
derhalve geleverd moeten worden. Voor het jaarplan is dit een uitgangspunt. In
relatie tot alle andere provinciale producten en de beschikbare middelen wordt
in het jaarplan, gegeven het beleid, eigenlijk alleen bepaald welke hoeveelheid
van een product in enig jaar geleverd dient te worden.
Op basis van voorlopige inschattingen, ervaringen uit voorgaande jaren en/of
doorlichtingsonderzoek worden in het jaarplan middelen beschikbaar gesteld om de
aangegeven producten in de aangegeven hoeveelheden te realiseren.
In het jaarverslag wordt vervolgens verantwoord of de geplande productie
gerealiseerd is en met welke inzet van middelen.
Het bovenstaande geeft – weliswaar zeer beknopt en gesimplificeerd – een beeld
van een aantal onderlinge verbanden. In dat verband is dan ook een logische
conclusie dat verbetering van de plannings- en verantwoordingscyclus, van de
individuele plannings- en verantwoordingsdocumenten en van de samenhang tussen
die documenten alleen, geen voldoende voorwaarde is voor een hogere
effectiviteit en efficientie.
Hiervoor zijn een aantal specifieke instrumenten en acties nodig die ervoor
zorgen dat effectiviteits- en efficientievraagstukken niet alleen incidenteel en
veelal naar aanleiding van incidenten aandacht krijgen, maar een structureel
onderdeel worden van onze manier van werken en waarvan de resultaten de basis
zijn voor verbetering en verdere ontwikkeling.
Wij willen dit vormgeven met de trits “Horizonplanning, beleidsevaluatie en
bedrijfsdoorlichting”.
Horizonplanning en beleidsevalatie zijn instrumenten die betrekking hebben op de
effectiviteit van beleid; bedrijfsdoorlichting op de efficientie van de
organisatie.
Beleidsevaluatie.
In de Voorjaarsnota 2001 (par. 1.5) hebben wij reeds aangegeven dat wij groot
belang hechten aan de structurele inbedding van beleidsevaluatie in de
beleidscyclus. Vragen die in dit kader aan de orde moeten komen zijn onder meer:
- Zijn de doelstellingen van het beleid (de gewenste maatschappelijke effecten)
bereikt?
- Hebben de ingezette provinciale instrumenten/middelen hiertoe bijgedragen?
- Is er reden om het beleid voort te zetten, te intensiveren, te herzien of te
beëindigen of anderszins aan te passen?
Antwoorden op dergelijke vragen leveren uw Staten input om te bepalen of het
noodzakelijk, nuttig en/of wenselijk is om dit beleid voort te zetten.
Wanneer structureel aan het eind van de beleidscyclus het beleid geëvalueerd
wordt, dan levert dit vrijwel automatisch een besluitvormingsmoment voor uw
2
Staten op waarbij stil wordt gestaan bij de vraag of het beleid al dan niet
voortgezet moet worden. Een dergelijk besluit kan dan ook op basis van
gefundeerde informatie plaatsvinden en levert tevens input voor de discussie
“oud voor nieuw”.
In de huidige situatie is het vaak zo dat bij het ontbreken van een dergelijk
besluitvormingsmoment beleid zonder expliciete besluitvorming automatisch wordt
voortgezet. De vraag of dat beleid leidt tot de gewenste effecten wordt veelal
niet gesteld.
Wij zijn van mening dat beleidsevaluatie niet alleen een interne bezigheid mag
zijn, maar dat daar heel nadrukkelijk een externe, onafhankelijke toets
ingebouwd moet worden. Een Commissie voor beleidsevaluatie, bestaande uit in
ieder geval een aantal externe leden, kan hierbij in eerste instantie een
centrale rol spelen. Ook (leden uit) uw staten zullen hierbij betrokken moeten
worden, of door een aantal van hen deel te laten uitmaken van de Commissie voor
beleidsevaluatie of door de evaluaties expliciet te behandelen in de betrokken
functionele commissie. Op termijn zal in het systeem van beleidsevaluaties een
provinciale rekenkamer een centrale rol spelen. Of er dan nog ruimte is voor en
behoefte is aan een aparte commissie voor beleidsevaluatie dient t.z.t. in
relatie tot de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van een provinciale
rekenkamer bezien te worden.
In een aantal provincies wordt reeds gewerkt met een Commissie voor
beleidsevaluatie. Hoewel er op onderdelen verschillen zijn in de wijze van
organisatie en de manier van werken van de commissies, zijn deze commissies in
hoofdlijnen als volgt georganiseerd:
- gemengde samenstelling, d.w.z. externe leden en statenleden;
- externe voorzitter;
- ambtelijke ondersteuning vanuit het provinciaal apparaat, alleen
verantwoording verschuldigd aan de commissie;
- eigen werk- en onderzoeksbudget;
- maximaal 3 à 4 onderzoeken per jaar. Deze onderzoeken beslaan dan vaak een
vrij breed terrein (bijvoorbeeld Bodemsanering, Investeringen in
infrastructuurhet waterbeleid);
- te onderzoeken beleidsterreinen worden vastgesteld door Provinciale Staten.
Een variant hierop is dat de commissie zelf haar onderzoeksonderwerpen
bepaalt;
- Provinciale Staten stellen de evaluatieresultaten vast.
Tot het eind van deze bestuursperiode zullen wij prioriteit geven aan het
instrument Horizonplanning dat in de volgende paragraaf uitgewerkt wordt en dat
specifiek gericht is op besluitvorming voor de verkiezingen in 2003.
Het instrument van beleidsevaluatie willen wij, mede gelet op de capaciteit en
energie die gaat zitten in toepassing van het instrument Horizonplanning, daarom
eerst aan het begin van de volgende bestuursperiode invoeren. Voor die tijd (2e
helft 2002) zullen wij u een nader uitgewerkt voorstel over de aanpak van
beleidsevaluatie voorleggen.
Horizonplanning.
Horizonplanning zien wij als een bijzondere vorm van beleidsevaluatie, gericht
op met name die beleidsonderdelen die in de eerste helft van deze
bestuursperiode in gang zijn gezet. T.a.v. deze beleidsonderdelen willen wij
voor het begin van de volgende bestuursperiode zicht hebben op de effecten van
dat beleid, zodat gefundeerd besluiten kunnen worden genomen over het al dan
niet voortzetten van dat beleid. Overigens kan in dit proces een Commissie voor
beleidsevaluatie reeds een belangrijke rol spelen.
In dit proces doen zich wel een aantal complicerende factoren voor, zoals:
- Zijn de gewenste effecten gedefiniëerd en meetbaar te maken en zijn doelmiddel-relaties voldoende uitgewerkt?
- Is het reëel te veronderstellen dat na een relatief korte periode op alle
onderdelen reeds beleidseffecten meetbaar zijn?
Daarbij komt dat in relatief korte tijd (1,5 jaar) een groot aantal
beleidsonderdelen/beleidsinitiatieven met een groot middelenbeslag onderzocht
moet worden. Inmiddels valt voor een bedrag van ruim € 28 miljoen (ruim f 62
3
miloen) sinds het begin van deze bestuursperiode nieuw ingezet beleid onder de
horizonplanning.
Gelet op de grote omvang voor wat betreft het aantal onderwerpen en het
middelenbeslag enerzijds en de beperkte beschikbare tijd anderzijds is het
noodzakelijk deze evaluatie-operatie systematisch aan te pakken. Wij zijn van
mening dat om goed te evalueren enerzijds externe betrokkenheid een belangrijke
voorwaarde is om een onafhankelijk en objectief oordeel te verkrijgen en
anderzijds interne betrokkenheid zeer wenselijk is vanuit een oogpunt van
efficientie (gebruik maken van de aanwezige kennis) en draagvlak (acceptatie van
de uiteindelijke resultaten).
Bovendien is een punt van overweging dat volledig door externen uitgevoerde
evaluaties een zeer kostbare operatie zou worden.
Wij willen dit proces daarom op de volgende wijze, vergelijkbaar met de
visitaitecommissies Grote Stedenbeleid, aanpakken:
1.
Na behandeling van dit voorstel in de betrokken statencommissie, zullen
wij een nader te selecteren extern bureau/externe deskundige opdracht
geven een evaluatiesystematiek te ontwikkelen en op basis daarvan,
bijvoorbeeld één proefevaluaties per portefeuille uit te voeren (4e
kwartaal 2001).
2.
Deze evaluatiesystematiek, gecombineerd met de resultaten en ervaringen
van de proefevaluaties, dient de basis te kunnen vormen voor een
systematiek van zelfevaluaties. De betreffende organisatie-onderdelen
dienen zelf hun beleidsonderdeel te evalueren volgens deze systematiek (1e
helft 2002).
3.
De evaluatieresultaten worden getoetst door een in te stellen externe
visitatiecommissie, waarin ook een aantal statenleden zitting hebben (2e
helft 2002).
4.
De evaluatieresultaten, voorzien van de bevindingen van de externe
visitatiecommissie, worden vervolgens behandeld in de functionele
commissies uit Provinciale Staten en vastgesteld door Provinciale Staten
(voor eind 2002).
Bedrijfsdoorlichting.
Bovenstaande instrumenten zijn met name gericht op het structureel inbedden van
beleidsevaluatie, d.w.z. de vraag naar de effectiviteit van beleid, in de
beleidscyclus.
De vraag of de provinciale organisatie haar taken op een efficiente wijze
uitvoert, is daarmee nog niet beantwoord.
Om aan dit aspect structureel aandacht te besteden, willen wij een
doorlichtingssystematiek (laten) ontwikkelen waarbij ieder organisatie-onderdeel
periodiek wordt doorgelicht op doelmatigheids- en rechtmatigheidsaspecten.
Ook hier kiezen wij – op basis van vergelijkbare argumenten als aangehaald bij
horizonplanning – voor een systematische aanpak, waarbij externe deskundigheid
en onafhankelijkheid wordt gecombineerd met interne kennis, betrokkenheid en
inzet van capaciteit.
Belangrijk verschil met evaluatie-onderzoek is dat voor de efficiëntie van de
organisatie in eerste instantie het ambtelijk management verantwoordelijk is; de
Directieraad voor de organisatie als geheel en ieder afdelingshoofd voor zijn
eigen afdeling.
Een aandachtspunt hierbij is de relatie met het INK-traject, waarmee een
continue kwaliteitsverbetering wordt nagestreefd. INK is – in de fase waarin
onze organisatie verkeert – onder meer gericht op procesverbetering en –
beheersing; dit kan onder meer leiden tot verhoging van efficiëntie. Anderzijds
kunnen de resultaten van bedrijfsdoorlichting leiden tot verdere
kwaliteitsverbetering. De resultaten van bedrijfsdoorlichtingen zijn ook een
nuttige aanvulling op de eigen positiebepalingen van afdelingen.
Wij zullen een externe deskundige een doorlichtingssystematiek gericht op onze
organisatie laten ontwikkelen. Bedoeling is dat organisatie-onderdelen deze
systematiek, eventueel met geringe (externe) begeleiding, toe kunnen passen. Een
gemengd samengestelde commissie beoordeelt vervolgens de resultaten van het
doorlichtingsonderzoek.
Over de resultaten van deze doorlichtingen en naar aanleiding daarvan getroffen
maatregelen zullen wij in eerste instantie de Rekeningcommissie informeren.
4
Aandachtspunt is de vraag of op termijn een provinciale rekenkamer in dit
doorlichtingsproces een rol dient te spelen.
Planning is om het komende half jaar een doorlichtingssystematiek te (laten)
ontwikkelen en die vanaf het tweede kwartaal van 2002 te gaan implementeren.
Effectiviteit en efficientie op korte termijn.
Beleidsevaluatie, bedrijfsdoorlichting en in mindere mate horizonplanning zijn
voor ons instrumenten waarmee wij op een structurele wijze aandacht willen
besteden aan de effectiviteit van provinciaal beleid en aan de efficientie van
de organisatie.
Een consequente toepassing van deze instrumenten levert informatie op over de
effectiviteit van beleid en efficiëntere werkwijzen. De resultaten hiervan
zullen echter pas op de iets langere termijn zichtbaar worden.
Om ook op de korte termijn reeds resultaten te boeken, willen wij de organisatie
aanzetten na te denken over effectiviteit en efficiëntie.
In dit kader dienen afdelingen met ingang van het afdelingsplan 2002 in dit
afdelingsplan expliciet aan te geven op welke wijze zij – al dan niet
systematisch – werken aan een efficiëntere tot stand koming van de door hen te
leveren producten (in INK-termen, herinrichting werkprocessen, ICTtoepassingen), welke efficientieverbetering zij hiermee verwachten te bereiken
en voorstellen te doen voor aanwending van de vrijkomende middelen.
Met betrekking tot effectiviteit zullen wij in de komende Voorjaarsnota naast
voorstellen voor nieuw beleid en beleidsintensivering tevens aandacht besteden
aan voorstellen tot beleidsextensivering en /of beleidsbeëindiging.
Relatie met Voorjaarsnota/discussie personele formatie.
Door de hierboven uitgewerkte maatregelen ontstaat een organisatie die kritisch
is t.a.v. de taken die zij uitvoert en de middelen die hiervoor worden ingezet.
Overbodig beleid en taken komen te vervallen en de middeleninzet t.b.v.
bestaande taken wordt periodiek kritisch beoordeeld. Hierdoor ontstaat op het
niveau van de organisatie als geheel ruimte voor het oppakken van nieuw beleid
en/of intensivering van bestaand beleid.
Wanneer bestaande taken worden afgestoten en nieuwe taken dienen te worden
opgepakt, is flexibele inzetbaarheid van provinciale medewerkers van groot
belang. In de Memorie van Antwoord bij de Voorjaarsnota is reeds aangegeven op
welke wijze wij hierop in ons personeels- en organisatiebeleid inspelen.
Mogelijkheden om een en ander verder te flexibiliseren blijven wij onderzoeken.
Voorstel.
Instemmen met de in deze notitie geschetste aanpak om middels de instrumenten
beleidsevaluatie en horizonplanning structureel aandacht te gaan besteden aan
(het onderzoeken van) effectiviteit van beleid en om middels het instrument van
bedrijfsdoorlichting structureel aandacht te gaan besteden aan mogelijkheden tot
efficientieverbetering.
's-Hertogenbosch, 28 augustus 2001
Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant.
5