Het `Vredesproces` in het Midden –Oosten als toetssteen voor trans

Opinie
De trans-Atlantische krachtsverhoudingen
Het ‘Vredesproces’ in het Midden-Oosten als toetssteen
Marianne van Leeuwen
Dit artikel biedt geen grondige analyse van de ontwikkelingen in het IsraëlischPalestijnse conflict, van de getroebleerde verhoudingen tussen Israël en veel van zijn
Arabische buurlanden, of van de inhoud van de lange reeks diplomatieke voorzetten
die de geschiedenis van het ‘vredesproces in het Midden-Oosten’ kenmerken. Het gaat
– impressionistisch – in op de vraag wat de betrokkenheid van de Verenigde Staten en
Europa1 bij dit proces en de resultaten daarvan zeggen over het karakter van de transAtlantische krachtsverhoudingen.
Daarbij wordt kort ingegaan op een aantal in het kader van dit artikel onderling
samenhangende hypothesen. De eerste luidt: inbreng van de Verenigde Staten is onmisbaar
bij vredesinitiatieven in het Arabisch-Israëlische en Palestijns-Israëlische conflict. De tweede:
zelfs de Verenigde Staten zijn niet in staat een definitieve oplossing voor de conflicten tussen
Israël en zijn Arabische en Palestijnse tegenstrevers af te dwingen als de protagonisten
medewerking weigeren op grond van wat zij als existentiële belangen beschouwen. En de
derde: de EU kan zich alleen nuttig maken door Amerikaanse inspanningen te ondersteunen.
Eigenstandige Europese initiatieven dragen niet bij aan het vredesproces.
Hypothese één: inbreng van de Verenigde Staten is onmisbaar bij
vredesinitiatieven in het Arabisch-Israëlische en Palestijns-Israëlische conflict.
In het vorige nummer van Atlantisch Perspectief gaf Hans Schippers een exposé over de
ontwikkeling van Arabische initiatieven in het kader van het Midden-Oosten-vredesproces.2
Een flink deel van Schippers’ artikel gaat over de recente geschiedenis van Arabische
vredesvoorstellen in wisselwerking met Amerikaanse initiatieven.
Die wisselwerking is van belang. Betrokkenheid van de Verenigde Staten is van grote,
mogelijk doorslaggevende invloed geweest bij de pogingen tot normalisering van de
Arabisch-Israëlische betrekkingen, zelfs als de oorspronkelijke aanzet niet uit Amerikaanse
koker kwam.
Het meest spectaculaire voorbeeld betreft de aanloop naar de Israëlisch-Egyptische vrede.
De revolutionaire toenadering tot Israël van de Egyptische president Sadat in 1977 3 leidde
met behulp van vasthoudende Amerikaanse bemiddeling op het hoogste niveau en door
Amerikaanse toezegging van langdurige concrete, financiële steun aan beide partijen tot de
akkoorden van Camp David uit 1978 en de Israëlisch-Egyptische vrede van 1979.4 Eerst
waren er de bereidheid van Israëls gevaarlijkste Arabische tegenstander om tot een definitief
vergelijk te komen en de bereidheid van Israël om op de Egyptische ouverture in te gaan. De
leiders van beide landen waren tot het inzicht gekomen dat ze een te hoge prijs moesten
betalen voor het voortduren van de staat van oorlog. Vervolgens hielpen de VS de geslagen
brug te verstevigen.
Ook bij de totstandkoming van het vredesakkoord tussen Israël en Jordanië in 1994 droegen
de Amerikanen bij aan de (financiële) versteviging van de vredesrelatie. Ook in dit geval
waren de regionale protagonisten beide al tot de overtuiging gekomen dat vrede voor hen
meer zin had dan oorlog. Sterker nog, ze deelden al een vrij lange geschiedenis van
1
heimelijke samenwerking op grond van gedeelde veiligheidsbelangen.5 Ze hadden ook
zonder Amerikaanse bemoeienis wederzijds vertrouwen opgebouwd.
De Madrid-conferentie van 1991 maakte de weg vrij voor rechtstreekse onderhandelingen
tussen Israël en Syrië. Die onderhandelingen hebben sindsdien, zij het met grote
onderbrekingen, doorgang gevonden. De inzet6 is zwaar en de Syrisch-Israëlische
betrekkingen worden gekenmerkt door diepgeworteld wederzijds wantrouwen. Tijdens het
presidentschap van Bill Clinton traden de Verenigde Staten bij de besprekingen op als
gastheer en moderator. De besprekingen stokten in het voorjaar van 2000. De krap een jaar
later geïnaugureerde George W. Bush had geen enkele belangstelling om verder te gaan
met bemiddelen. Zijn Midden-Oostenagenda was gericht op de ‘Oorlog tegen het
Terrorisme’. In dat kader beschouwde hij Syrië niet als valabele gesprekspartij maar,
integendeel, als een sponsor van terrorisme in de regio (inclusief Irak). Hij was ook niet
geneigd Israël tot concessies in de onderhandelingen met Arabische regeringen te bewegen.
Interessant genoeg hielden Israël en Syrië toch vast aan het idee van onderhandelingen over
enigerlei permanente oplossing, ondanks – of misschien wel vanwege – de omstandigheid
dat hun onderlinge spanningen hoog opliepen door de voortdurende Israëlische bezetting
van de Golan-hoogvlakte en door de Syrische vriendschap met Iran alsmede Syrië’s steun
aan Hezbollah, Hamas en de Islamitische Jihad, organisaties die met raketbeschietingen en
aanslagen veel slachtoffers in Israël maakten.7 In mei 2008 kondigden ze indirecte
besprekingen aan met de hulp van een regionale bemiddelaar, Turkije. In september van dat
jaar meldde de Franse president Sarkozy zich als medebemiddelaar aan, gedreven door zijn
ambitie een stempel te drukken als halfjaarlijkse voorzitter van de Europese Unie, en naar
eigen zeggen op verzoek van Syrië. De VS, voor wie slechts een waarnemersrol leek
weggelegd, bleven (beledigd?) weg.8 De Israëlische militaire campagne in Gaza van het
voorjaar van 2009 doorkruiste het bemiddelingsinitiatief, maar in dat najaar gingen stemmen
op om het nieuw leven in te blazen. Onder andere de nieuwe Amerikaanse MiddenOostengezant George Mitchell drong hierop aan.
Klopt nu de eerste hypothese? Ten dele. De Verenigde Staten hebben bewezen een heel
belangrijke bemiddelaar te kunnen zijn in onderhandelingen tussen Israël en zijn Arabische
tegenstrevers. Tegelijkertijd lijkt te gelden dat de Amerikaanse bemiddelingsrol vooral kans
van slagen heeft gehad als de regionale protagonisten zelf tot de slotsom waren gekomen
dat een vredesakkoord zin had. De resultaten van ‘stap voor stap’ zijn bovendien in die zin
beperkt dat slechts twee Arabische staten – wel heel belangrijke buurlanden van Israël – een
officieel vredesakkoord met Israël sloten. De andere namen een gereserveerd standpunt in,
dat ze dikwijls mede verklaarden door verwijzing naar het onopgeloste Palestijnse vraagstuk.
Interessant is intussen dat Israël en Syrië ook zonder Amerikaanse bemiddeling naar
onderhandelingsmogelijkheden bleven zoeken en Turkije als bemiddelaar benutten. Die
bemiddelaar blijft in beeld, ook nu er in Washington een nieuwe regering is aangetreden.9 De
vraag is nog open welke rol de Amerikanen bij de exercitie zullen spelen.
Hypothese twee: als de protagonisten menen dat er existentiële belangen op
het spel staan, zijn ook de Verenigde Staten niet in staat doorbraken te
bewerkstelligen.
Hiermee zijn we beland bij de kern van het Midden-Oostenconflict en de uiteindelijke inzet
van de onderhandelingen in het vredesproces: het bestaansrecht van de staat Israël en van
een Palestijnse staat op hetzelfde grondgebied. Tussen Israël en de Palestijnen gaat het om
als essentieel ervaren verworvenheden en verlangens die elkaar in de kern uitsluiten. Veel
Israëli’s en Palestijnen ervaren het als levensbedreigend om daar concessies aan te doen –
hoewel anderen intussen tot de slotsom zijn gekomen dat juist het niet doen van concessies
levensbedreigend kan worden. Kunnen de Verenigde Staten in zo’n situatie helpen? Zullen
zij Israël en de Palestijnen ertoe kunnen brengen te delen? Langs welke scheidslijnen en
2
met welke veiligheidsgaranties over en weer? De vraag is oud, de verschillende opties zijn
eigenlijk allemaal verkend. Definitieve beslissingen zijn echter tot nu toe uitgebleven.
Amerikaanse onderhandelaars hebben geruime tijd gewerkt volgens de zogenaamde ‘stap
voor stap’-aanpak, waarmee ze de relatief minder moeilijke deelproblemen tot een oplossing
hielpen brengen. De verdienste van die methode was ten tijde van de Koude Oorlog vooral
dat ze de kans op gewapende conflicten in het Midden-Oosten terugdrong, en daarmee het
risico van een rechtstreekse militaire confrontatie tussen de Verenigde Staten en de
Sovjetunie.
Maar tegelijkertijd werden door de ‘stap voor stap’-aanpak de territoriale kernvragen juist
vermeden. Amerikaanse regeringen hebben zich ten aanzien van de Palestijnse aspecten
van het Midden-Oostenvraagstuk meer dan ten aanzien van de andere deelvragen, veel
gelegen laten liggen aan de wensen van Israëlische regeringen en ook aan die van proIsraëlische lobbygroeperingen die in de Verenigde Staten vooral bij het federale Congres
invloedrijk zijn. De Verenigde Staten hebben er langer dan de Arabische wereld, de
Verenigde Naties en de Europese Gemeenschap over gedaan om het bestaan van een
Palestijns volk met territoriale rechten te erkennen. Amerikaanse regeringen hebben lange
tijd op het krampachtige af contact met de PLO vermeden, ook al werd die organisatie in de
jaren ‘70 en ‘80 toch echt door de meeste Palestijnen als hun vertegenwoordiger gezien.10
De PLO maakte het door haar notoire onderlinge verdeeldheid, haar dubbelzinnigheid van
standpunten over territoriale oplossingen en lange tijd ook de gewelddadigheid waarmee ze
Palestijnse eisen kracht probeerde bij te zetten, lange tijd ook niet gemakkelijk voor
bemiddelaars om met haar in zee te gaan – om maar te zwijgen van Israëls bedenkingen.
De stap voor stap-aanpak beviel Jeruzalem doorgaans goed: de Israëlische regering hield
grotendeels de territoriale troeven in handen en maakte die steeds zwaarder door
nederzettingenbouw in de Palestijnse bezette gebieden, in het bijzonder op de Westelijke
Jordaanoever, toe te staan of zelfs te subsidiëren. ‘Stap voor stap’ werd echter moeilijker vol
te houden naarmate andere zwaarwegende thema’s, zoals de vredesakkoorden met Egypte
en Jordanië, van de agenda konden worden afgevoerd en andere regionale en
extraregionale partijen meer aandacht en begrip gingen tonen voor ‘de Palestijnse zaak’.
De Amerikaanse regering, de EU en de Arabische Liga 11 onderschrijven inmiddels het
principe van een tweestatenoplossing, die gebaseerd is op de gedachte – de hoop? – dat
Israël en de Palestijnen inderdaad zullen ‘delen’. Het is echter moeilijk voorstelbaar hoe een
tweestatenoplossing zou kunnen worden verwezenlijkt zonder dat Israël het grootste deel
van zijn nederzettingen ontruimt, en het is eigenlijk niet voorstelbaar dat de huidige
Israëlische regering aan zo’n grootscheepse of bijna volledige ontruiming zal meewerken.
Het zou immers een totale breuk met haar eigen ideologie en met haar achterban
betekenen. Het zou zelfs tot burgeroorlog kunnen leiden. Aan de andere kant is in de
Palestijnse gebieden een interne machtstrijd gaande waarbij een krachtige stroming op
religieuze gronden het bestaansrecht van Israël afwijst. Hoe kan Israël daarmee tot een
vergelijk komen?
Is het voorstelbaar dat de Palestijnse bevolking in de Gazastrook en op de Westelijke
Jordaanoever zich zal schikken in een permanente rol van tweederangs niet-burgers in de
door Israël totaal beheerste Palestijnse gebieden? Komt dan de ‘Jordaanse optie’ in haar
verscheidene varianten weer in beeld? Wat zou dat betekenen voor de stabiliteit van het
Hasjemitische koningshuis, en voor de regio? Wacht de regio, Israël incluis, binnenkort een
uitbarsting van Palestijns geweld? En als de Verenigde Staten en de EU zich erbij zouden
neerleggen dat de tweestatenoplossing passé is en Palestijnse ‘dromen’ van een eigen staat
zijn verdampt,12 zal dat betekenen dat de Arabische staten die vrede met Israël hebben
getekend zich ook neerleggen bij deze faits accomplis, of zullen zij hun erkenning van Israëls
bestaansrecht herzien?
3
Kortom: de nieuwe Amerikaanse regering zal, als ze haar ambitie waar wil maken om het
Arabisch- en Palestijns-Israëlische conflict tot een oplossing te helpen brengen, grote
toewijding en bijna bovenmenselijke overredingskracht moeten demonstreren om een
duurzame en rechtvaardige oplossing voor de kern van het Midden-Oostenvraagstuk af te
dwingen. Veel tijd is er niet.
Hypothese drie: de EU kan zich alleen nuttig maken door Amerikaanse
inspanningen te ondersteunen. Eigenstandige Europese initiatieven dragen niet
bij aan het vredesproces.
“Duidelijke steun van de Europese Unie voor de Amerikaanse inzet zou een goede zaak
zijn,” luidt de laatste zin van het hierboven al aangehaalde artikel van Hans Schippers, die
daarmee bijna als gedachte achteraf aanstipt dat ook de EU ambities als vredestichter in het
Midden-Oostenconflict heeft. Het belang van de Unie zou moeten zitten in het bieden van
(eventueel kritische) bondgenootschappelijke ondersteuning voor Amerikaanse initiatieven,
en dus niet in diplomatieke Alleingänge. De Verenigde Staten waarderen Europese
diplomatieke steun in internationale organisaties en ze zien graag concrete Europese
bijdragen (bijdragen aan vredesmissies, economische steun aan regionale partijen die
‘meewerken’) aan de uitvoering van onder hun eigen regie bereikte resultaten. Ze hechtten
doorgaans veel minder aan inhoudelijke Europese inbreng bij bemiddelingsinitiatieven, en
hebben die inbreng soms als hinderlijk geprobeerd af te houden.13
Het waren veeleer Arabische staten die om Europese betrokkenheid vroegen. Zij hoopten
dat Europese invloed op de Amerikanen wat meer distantie zou kunnen brengen in de heel
nauwe Amerikaans-Israëlische relatie. Dit verklaart meteen waarom Israël over het
algemeen weinig met Europese bemoeienis heeft opgehad. Het bestaansrecht van Israël
heeft voor Europa steeds voorop gestaan en Europa heeft steeds veel oog getoond voor de
veiligheid van Israël. Europa heeft echter vanaf de tweede helft van de jaren ‘70 ook
consequent aandacht gevraagd voor de Palestijnse kant van de zaak, bijvoorbeeld in de
zogenaamde Verklaring van Venetië van 1980. Europa heeft royale financiële steun gegeven
aan de opvang van Palestijnse vluchtelingen en economische projecten in de Palestijnse
gebieden. Deze bijdragen zijn wellicht minder spectaculair dan Amerikaanse diplomatieke
doorbraken, maar ze zijn wel degelijk van belang geweest en zijn dat nog, in het bijzonder
‘op de grond’ voor mensen in precaire levensomstandigheden.
Als would-be-bemiddelaar heeft de Europese Unie ten opzichte van de Verenigde Staten
structureel het nadeel dat ze niet kan gelden als een militaire grootmacht en op politiek en
diplomatiek vlak geen eenheid vertegenwoordigt. Ze is afhankelijk van de instemming van
lidstaten die het zeker over ‘het Midden-Oostenvredesproces’ niet altijd eens zijn.14 IntraEuropese onenigheid leidt allicht tot weinig pregnante standpunten en een ‘diplomatie van de
grote verklaringen’. Het is bijna ironisch dat de Europese Gemeenschap, toen zij aan het
begin van de jaren ‘70 voor het eerst gezamenlijk buitenlands beleid probeerde te
formuleren, bij wijze van proef het Midden-Oostenvraagstuk koos.
Het spreekt helemaal niet vanzelf dat het aanstaande aantreden van een Europese
‘president’ en vooral ook van een ‘Europese minister van buitenlandse zaken’ hierin snel en
duidelijk verbetering zal brengen. De keuze van de twee nieuwe Europese topbestuurders
suggereert bovendien volgens sommige wat zure commentaren15 dat de grotere Europese
lidstaten duidelijk geen ‘last’ van de Unie willen hebben bij het uitstippelen van eigen
nationaal beleid. De beoogde 5.000 man en vrouw tellende diplomatieke dienst van Lady
Ashton zal zich voorlopig vooral moeten richten op het scheppen van eensluidende
standpunten binnen de Unie. Daarmee zou het buitenlands beleid van de Unie voorlopig een
navelstaarderig karakter houden.
4
Aan de andere kant: naast de kritiek dat de EU op diplomatiek vlak in het Midden-Oosten
niet heel veel heeft bereikt en zal kunnen bereiken, mag de vraag worden opgeworpen: wat
zullen de Amerikanen kunnen bereiken in het existentiële geschil tussen Israël en de
Palestijnen? Al met al is een variant op de tweede hypothese tot slot van dit artikel mogelijk
het meest relevant. De Verenigde Staten, de Europese Unie, zelfs de Arabische Liga dringen
aan op een tweestatenoplossing voor het conflict tussen Israël en de Palestijnen. Hoe
redelijk en wenselijk die oplossing ook moge lijken in de ogen van machtige en rijke
betrokken buitenstaanders, het slagen of mislukken hangt af van de bereidheid van de
rechtstreeks betrokkenen om existentiële concessies te doen.
Dr. M. van Leeuwen is bijzonder hoogleraar Moderne Trans-Atlantische Betrekkingen aan de
Universiteit van Amsterdam. Vanaf 1980 werkte zij als wetenschappelijk medewerker bij het
Nederlands Instituut voor Vredesvraagstukken, en vanaf 1983 bij Instituut Clingendael, waar
zij in 1998 plaatsvervangend hoofd Onderzoek werd. Haar onderzoek en publicaties richtten
zich onder meer op internationale betrekkingen en het Israëlisch-Palestijnse vraagstuk, het
Amerikaanse buitenlands beleid, en internationaal terrorisme.
Noten
1. ‘Europa’ betekent in dit artikel steeds de Europese Economische Gemeenschap, de Europese
Gemeenschap of de Europese Unie, niet individuele Europese landen.
2. Hans Schippers, ‘Het Arabische Vredesinitiatief: historie en betekenis’, in: Atlantisch
Perspectief nr. 7, 2009, p. 21.
3. Met behulp van Amerikaanse bemiddeling waren Israël en Egypte in de voorafgaande jaren al
wel tot troepenscheidingsakkoorden gekomen. In die zin waren de Amerikanen wel betrokken.
4. William B. Quandt, Camp David. Peacemaking and Politics, The Brookings Institution,
Washington, DC, 1986, is nog steeds het standaardwerk over deze onderhandelingen.
5. Bijvoorbeeld Robert Satloff, ‘The Jordan-Israel Peace Treaty, a Remarkable Document’, in:
Middle East Quarterly, maart 1995; of ook: Inez Polak, ‘Opvolging van “Charlie” vervult Israël
met zorg/Koning Hoessein’, in: Trouw, 29 januari 1999.
6. Teruggave van delen van de in 1967 door Israël veroverde en in 1981 de facto genaaste
Golan-hoogvlakte; afspraken over de toegang van Israël tot waterbronnen op de Golan;
afspraken over de veiligheid van de bevolking van Noord-Israël; een eind aan Syrische
actieve dan wel passieve ondersteuning van anti-Israëlische terroristische organisaties,
Hezbollah in Libanon en Hamas in de Palestijnse gebieden (in het bijzonder de Gazastrook),
en aan destabiliserende Syrische inmenging in Libanon.
7. ‘Geheim beraad Syrië en Israël over Golan’, NRC Handelsblad, 16 januari 2007; ‘Israel Holds
Peace Talks with Syria’, The New York Times, 22 mei 2008, ook over geopolitieke
overwegingen van Israël en Syrië om vol te houden en Turkije om vrede te willen stichten:
Israël wil een wig drijven tussen Syrië en Iran; Syrië wil weer normale betrekkingen – inclusief
economische – met de VS.
8. Zvi Bar’el, ‘France Elbows U.S. aside in Syria Negotiations’, in: Haaretz, 4 september 2008.
9. Kortheidshalve wordt hier niet ingegaan op Israëlisch-Libanese onderhandelingen. Het lijkt
niet ongerijmd te veronderstellen dat (gebrek aan) vooruitgang op dat front sterk afhankelijk
zal zijn van (het uitblijven van concrete) vorderingen in Israëlisch-Syrische onderhandelingen.
10. De vergelijking met de actuele houding ten opzichte van Hamas dringt zich op.
11. Schippers, ibid., pp. 18-20.
12. Het eenzijdig uitroepen van een onafhankelijke staat lijkt voorshands gezien de realiteit ‘op de
grond’ een tragisch gebaar van machteloosheid.
13. Bijvoorbeeld Dennis Ross, The Missing Peace. The Inside Story of the Fight for Middle East
Peace, Farrar, Straus and Giroux, New York, 2004, pp. 787, 788: Ross meldt hoe president
Bush jr. in 2003 de EU vooral toeliet in het zogenaamde Kwartet (bestaand uit VS, Rusland,
VN en EU) om medewerking voor zijn Irakbeleid te krijgen.
14. Zie bijvoorbeeld D. Allen en A. Pijpers (red.), European Foreign Policy-making and the ArabIsraeli Conflict, Martinus Nijhoff, Den Haag, 1984, pp. 240-245.
15. Bijvoorbeeld ‘Ashton kan hét gezicht worden’, Trouw (De Verdieping), 21 november 2009.
5