Nadeelcompensatie onder de Omgevingswet

Nadeelcompensatie onder de
Omgevingswet
Mr. dr. Dirk Sanderink
Algemene regeling van art. 4:126 e.v. Awb (1)
Art. 4:126 lid 1 Awb (Stb. 2013/50 nog niet in werking)
‘Indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn
publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat
boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in
vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, kent het
bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toe.’
Algemene regeling van art. 4:126 e.v. Awb (2)
Toelichting (Kamerstukken II, 2010/11, 32 621, nr. 3, p. 18)
‘Nu in een algemene grondslag voor schadevergoeding terzake van rechtmatig
overheidsoptreden wordt voorzien, behoort het verschil dat de Wro maakt
tussen schadeoorzaken die wel onder de planschade regeling vallen – wel
tegemoetkoming in de schade – en gevallen die daarbuiten vallen – geen
tegemoetkoming – te verdwijnen. De algemene grondslag betekent immers dat
er aanspraak bestaat op vergoeding van schade steeds indien het
égalitébeginsel daartoe noopt, ongeacht de oorzaak van de schade. In het
verlengde daarvan behoort ook de hoogte van de vergoeding niet af te hangen
van de oorzaak van de schade.’
Algemene regeling van art. 4:126 e.v. Awb (3)
Conclusies ten aanzien van de uitgangspunten van art. 4:126 Awb
 schade door rechtmatige uitoefening van publiekrechtelijke taak of
bevoegdheid;
 dus geen limitatieve lijst van schadeoorzaken;
 geen beperking van soorten schade (dus niet alleen
waardevermindering onroerende zaak of inkomensderving);
 geen procentuele drempel*.
*Wetsgeschiedenis erkent wel mogelijkheid om drempel in bijzondere regelgeving
of beleidsregels op te nemen (Kamerstukken I, 2012/13, 32 621, C, p. 8).
Nadeelcompensatie onder de Omgevingswet (1)
 Op 5 januari 2017 is de consultatieversie van de
nadeelcompensatieregeling onder de Omgevingswet gepubliceerd
(onderdeel van Invoeringswet Omgevingswet).
 Geen planschade meer, maar nadeelcompensatie.
 Nadeelcompensatieregeling staat in art. 15.1 e.v. Omgevingswet.
 Belangrijke afwijkingen ten opzichte van art. 4:126 Awb.
Nadeelcompensatie onder de Omgevingswet (2)
Welke huidige bijzondere schaderegelingen gaan op in art. 15.1 e.v.
Omgevingswet? (MvT, p. 25)

Ontgrondingenwet

Spoedwet wegverbreding

Tracéwet

Waterwet

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Wet ruimtelijke ordening

Mijnbouwwet

Monumentenwet 1988

Wet luchtvaart (deels)

Wet milieubeheer (deels)
Art. 15.1 Omgevingswet - introductie
Art. 15.1 Omgevingswet
‘Als een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn
publiekrechtelijke bevoegdheid of taak op grond van deze wet schade
veroorzaakt, is titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht alleen van
toepassing op de toekenning van vergoeding van schade als bedoeld in
artikel 4:126, eerste lid, van die wet die wordt veroorzaakt door het
vaststellen, verlenen, stellen, treffen of, voor zover van toepassing,
wijzigen of intrekken van [een aantal specifiek genoemde
besluiten/handelingen, DS].’
Art. 15.1 Omgevingswet – limitatieve lijst (1)
•
Art. 15.1 lid 1 bevat een limitatieve opsomming van schadeoorzaken
( afwijking van bedoeling van Awb-wetgever).
• Indien besluit/handeling verricht krachtens Omgevingswet niet is
genoemd, dan geen nadeelcompensatie, ook niet door terug te
vallen op art. 4:126 Awb (MvT, p. 20 en 119).
• Reden  rechtszekerheid (over de vraag door welke handeling
schade wordt veroorzaakt) en angst voor verlammende werking op
besluitvorming (aanzuigende werking op claims en angst voor
kenbaar maken beleidsvoornemens) (MvT, p. 19-20).
Art. 15.1 Omgevingswet – limitatieve lijst (2)
Belangrijkste schadeoorzaken uit de limitatieve lijst:
• omgevingsplan (art. 2.4)
(door de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente vastgesteld
plan waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen; breder dan
bestemmingsplannen, omdat regels over goede ruimtelijke ordening worden
geïntegreerd met regels over milieu, natuur, cultureel erfgoed, bomen en welstand
(zie ook art. 1.2 lid 2 over het begrip ‘fysieke leefomgeving’))
• waterschapsverordening (art. 2.5)
(door het algemeen bestuur van het waterschap vastgestelde verordening waarin
regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen)
• omgevingsverordening (art. 2.6)
(door provinciale staten vastgestelde verordening waarin regels over de fysieke
leefomgeving worden opgenomen)
Art. 15.1 Omgevingswet – limitatieve lijst (3)
Belangrijkste schadeoorzaken uit de limitatieve lijst (vervolg):
• AMvB (art. 4.3)
(bij AMvB vastgestelde regels over verschillende soorten activiteiten die gevolgen
hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving)
• omgevingsvergunning;
• projectbesluit (art. 5.44 en art. 5.46)
(door het dagelijks bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten of de minister
vastgesteld besluit voor het uitvoeren, in werking hebben en/of in stand houden van
een project, zoals de aanleg of wijziging van autowegen, snelwegen, spoorwegen,
vaarwegen en waterkeringen; het projectbesluit vervangt onder meer het
inpassingsplan uit de Wet ruimtelijke ordening, het tracébesluit uit de Tracéwet en het
projectplan uit de Waterwet)
Art. 15.3 lid 1 Omgevingswet – soorten schade
• Ingevolge art. 15.3 lid 1 komt alleen schade die bestaat uit
‘inkomens- of omzetderving of waardevermindering van een
onroerende zaak’ voor vergoeding in aanmerking.
• Dit sluit aan bij art. 6.1 lid 1 Wro.
• Het wijkt echter af van art. 4:126 Awb.
Schadevaststelling bij directe schade
• Bij de vaststelling van de omvang van de schade moet bij directe
schade een vergelijking worden gemaakt tussen de financiële
situatie onder het oude en nieuwe rechtsregime, hetgeen aansluit bij
de huidige praktijk.
• Derhalve wordt de financiële situatie (waarde of inkomen) bij de
maximale gebruiksmogelijkheden onder het oude rechtsregime
vergeleken met de financiële situatie bij de maximale
gebruiksmogelijkheden onder het nieuwe rechtsregime dat door het
schadeveroorzakende besluit tot stand is gebracht (MvT, p. 27 en
123).
Schadevaststelling bij indirecte schade (1)
• Bij indirecte schade verschuift het moment waarop een aanvraag om
nadeelcompensatie kan worden gedaan.
Situatie 1: omgevingsvergunning vereist
•
Als voor de schadeveroorzakende activiteit een omgevingsvergunning
vereist is, geldt alleen de omgevingsvergunning als schadeveroorzakend
besluit en dus niet bijv. het omgevingsplan of de omgevingsverordening (art.
15.1 lid 2). De aanvraag kan dus pas gedaan worden na verlening van de
omgevingsvergunning (MvT, p. 22-23).
Schadevaststelling bij indirecte schade (2)
Situatie 2: omgevingsvergunning niet vereist
•
Als voor de schadeveroorzakende activiteit geen omgevingsvergunning
vereist is omdat deze activiteit ingevolge een omgevingsplan,
waterschapsverordening, omgevingsverordening of AMvB van rechtswege
of na een melding is toegestaan, kan de aanvraag pas gedaan worden na
de melding of de start van de activiteit (art. 15.2 en MvT, p. 22-23).
Schadevaststelling bij indirecte schade (3)
Vergelijkingsmaatstaf voor bepalen van omvang van schade
•
Bij de vaststelling van de omvang van de schade moet bij indirecte schade
(kort gezegd) een vergelijking worden gemaakt tussen de financiële situatie
(waarde of inkomen) in de oude feitelijke situatie en de nieuwe feitelijke
situatie die ontstaat door de activiteit waarvoor de omgevingsvergunning of
het projectbesluit is vastgesteld, waarvoor de melding is gedaan dan wel die
van rechtswege is toegestaan (art. 15.4 en MvT, p. 27 en 122-123).
•
Dus geen vergelijking meer van twee juridische situaties op basis van
maximale mogelijkheden waarvan onzeker is of deze ooit worden
gerealiseerd (MvT, p. 123).
Schadevaststelling bij indirecte schade (4)
Redenen voor wijzigen moment aanvraag en vergelijkingsmaatstaf
•
Schade en omvang daarvan kunnen pas vastgesteld worden, als duidelijk is
welke gevolgen een besluit of activiteit voor de fysieke leefomgeving heeft
(MvT, p. 16-17, 22-23 en 121). Hangt ermee samen dat omgevingsplannen
globaal en flexibel moeten kunnen zijn (uitnodigingsplanologie) (zie ook brief
van 19 mei 2016 van minister van I&M).
•
Schadevergoeding sluit aan bij activiteit/situatie die werkelijk bestaat en niet
meer bij (theoretische) maximale mogelijkheden (MvT, p. 23-24).
Schaduwschade en actieve risicoaanvaarding (1)
•
Het naar achteren verschuiven van het moment waarop bij indirecte schade
nadeelcompensatie verkregen kan worden (van vaststelling plan naar
verlenen vergunning voor of verrichten van concrete activiteit) verlengt de
periode van schaduwschade.
•
Daarom wordt het leerstuk van actieve risicoaanvaarding beperkt. Omdat bij
de vaststelling van het omgevingsplan nog niet duidelijk is in hoeverre
daadwerkelijk gebruik zal worden gemaakt van de mogelijkheden die het
plan biedt, is het niet redelijk om aan de benadeelde tegen te werpen dat hij
op grond daarvan had kunnen voorzien dat zich voor hem ongunstige
wijzigingen konden voordoen (art. 15.5 lid 1 en MvT, p. 23 en 123).
Schaduwschade en actieve risicoaanvaarding (2)
•
Door beperking van het leerstuk van actieve risicoaanvaarding blijft het recht
op nadeelcompensatie bestaan, indien de benadeelde heeft gekocht na de
vaststelling van het omgevingsplan. De regering verwacht dat dat
waardedrukkende effecten van het omgevingsplan grotendeels zal beperken
(MvT, p. 23 en 123).
•
De reikwijdte van de beperking van actieve risicoaanvaarding is zelf echter
heel beperkt. De tegenwerping van risicoaanvaarding blijft ex art. 15.5 lid 1
namelijk alleen achterwege, als sprake is van koop van een tot woning
bestemde onroerende zaak en de schade bestaat uit waardevermindering.
Schaduwschade en actieve risicoaanvaarding (3)
•
Gaat de regeling van art. 15.5 lid 1 echt schaduwschade voorkomen en
waarom geldt de regeling alleen bij woningen en niet bij andere onroerende
zaken?
•
In de literatuur is door diverse auteurs bepleit om meer in het algemeen in
een regeling voor schaduwschade te voorzien, zodat deze onder
omstandigheden voor vergoeding in aanmerking komt.
•
Regering ziet echter af van een regeling voor schaduwschade, omdat
schrijnende gevallen in de praktijk vrijwel altijd zouden worden opgelost en
een regeling een vlot lopend en open planproces in de weg zou staan en
een aanzuigende werking op schadeverzoeken kan hebben (MvT, p. 20-21).
Passieve risicoaanvaarding
•
•
Art. 15.5 lid 2 concretiseert wanneer sprake is van passieve
risicoaanvaarding. Daarvan is namelijk sprake, indien:
•
een functie die aan een locatie is toegedeeld of een andere met het oog daarop
gestelde regel wordt gewijzigd in een omgevingsplan of een
omgevingsverordening;
•
gedurende een periode van drie jaar van de mogelijkheden die de functie biedt,
geen gebruik is gemaakt, en;
•
na het verstrijken van die drie jaar ten minste een jaar voor de bekendmaking
van het omgevingsplan of de verordening gegevens over het voornemen tot
wijziging beschikbaar zijn gesteld via het ‘Digitaal Stelsel Omgevingswet’ (MvT,
p. 24 en 123-125).
Reden concretisering  vergroting van voorspelbaarheid en rechtszekerheid, hetgeen van belang is bij het tegengaan van overcapaciteit en
leegstand in bijv. krimpregio’s (MvT, p. 24).
Normaal maatschappelijk risico (1)
•
Art. 15.6 lid 1 bepaalt dat bij schade in de vorm van waardevermindering
van een onroerende zaak het normaal maatschappelijk risico (NMR) ten
minste 5% van de waarde is.
•
Art. 15.6 lid 1 maakt geen verschil tussen directe en indirecte schade.
•
Het forfait van 5% geldt (blijkbaar) niet bij inkomensderving.
Normaal maatschappelijk risico (2)
•
Het forfait wordt op 5% gesteld, omdat (MvT, p. 24-25 en 125-126):
•
thans de onvoorspelbare uitkomst van procedures over nadeelcompensatie in
de praktijk een belemmering voor gebiedsontwikkeling zou zijn;
•
het past bij het uitgangspunt dat alleen een abnormale en speciale last voor
vergoeding in aanmerking komt;
•
het de grens van matige schade vormt;
•
het beter aansluit bij de verbrede reikwijdte van het omgevingsplan en de
aanzienlijke opgaven waarvoor Nederland op het gebied van infrastructuur en
gebiedsontwikkeling (energietransitie, transformatie en krimp) staat;
•
het aantal mogelijke schadeoorzaken in het omgevingsplan ten opzichte van het
bestemmingsplan groter zou worden en een percentage van 5% kan bijdragen
aan het voorkomen van een verhoogde instroom van schadeverzoeken ten
opzichte van het geldende recht.
Bevoegd gezag
•
Als de schade is veroorzaakt door een besluit van de gemeenteraad, het
algemeen bestuur van een waterschap of provinciale staten of door een
algemene maatregel van bestuur is het college van burgemeester en
wethouders, het dagelijks bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten
respectievelijk de minister bevoegd te beslissen op de aanvraag om
nadeelcompensatie (art. 15.7 lid 1 en MvT, p. 21 en 127).
EINDE