Naar een nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling in

Artikel in ‘Werk & Inkomen’, jrg. 1 nr.1, februari 2005
Naar een nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling in de sociale zekerheid
Paul de Beer*
Afgelopen jaar was het twintig jaar geleden dat alle sociale uitkeringen in Nederland met drie
procent werden verlaagd. Dit was een nog altijd unieke ingreep in de sociale zekerheid, die
sindsdien niet meer is herhaald. Maar de verlaging van de uitkeringen in 1984 luidde wel een
periode in van bijna permanente herzieningen, hervormingen, herijkingen, ombuigingen,
saneringen – en ga zo maar door – van de sociale zekerheid. Aan die periode lijkt voorlopig
nog geen einde te komen. Als het aan het huidige kabinet ligt staan ons nog ingrijpende
wijzigingen in het stelsel van sociale zekerheid te wachten, in ieder geval in de WAO en in de
WW. Volgens sommigen staat de hervorming van de verzorgingsstaat zelfs pas aan haar
begin! En dat na ruim twintig jaar van onafgebroken hervormingen …
Wat hebben deze hervormingen opgeleverd? En wat staat ons nog te wachten? In één opzicht
zijn de ingrepen in de sociale zekerheid van de afgelopen twee decennia heel succesvol
geweest. De uitgaven voor de sociale zekerheid zijn sterk teruggedrongen. In 1984 werd aan
sociale uitkeringen (exclusief pensioenen en ziektekosten) 19 procent van het bruto
binnenlands product uitgegeven, in 2003 was dit teruggebracht naar 11 procent. Wat het
uitgavenniveau van de sociale zekerheid betreft zijn we hiermee teruggekeerd naar het jaar
1966! Opmerkelijk is wel dat in 1966 iedereen het erover eens leek dat het stelsel van sociale
zekerheid verder moest worden uitgebouwd en opgetuigd, terwijl er nu nauwelijks verschil
van mening lijkt te bestaan dat het allemaal wat minder zal moeten.
Zelfs met de aanstormende vergrijzing van de bevolking, die het beroep op de sociale
zekerheid weer zal doen toenemen, kan men echter moeilijk volhouden dat het bestaande
stelsel van sociale zekerheid op financiële gronden onhoudbaar is. Dat het stelsel toch nog
steeds, of eigenlijk juist opnieuw, ter discussie staat heeft dan ook niet in de eerste plaats met
financieel-economische overwegingen te maken – al figureren die wel frequent in het
politieke debat. Alom lijkt echter de overtuiging te hebben postgevat dat het stelsel van
sociale zekerheid niet (meer) past bij deze tijd. Het sluit onvoldoende aan bij ontwikkelingen
als individualisering en de toenemende diversiteit in leefpatronen en levenslopen.
Inderdaad is er alle reden om het bestaande socialezekerheidsstelstel met het oog op deze
trends kritisch tegen het licht te houden. Het lijkt onvermijdelijk dat het stelsel wordt
aangepast aan veranderde omstandigheden. Anders dan in de huidige politieke discussie het
geval is, is er echter geen reden om hierbij bij voorbaat het uitgangspunt te hanteren dat het
allemaal minder, zuiniger, goedkoper moet. Ook al is er geen financiële noodzaak om de
sociale zekerheid te hervormen, toch worden voorstellen voor veranderingen vaak primair
beoordeeld op hun gevolgen voor de collectieve uitgaven. Het ware beter ons eerst af te
1
vragen aan wat voor soort sociale zekerheid de samenleving van de eenentwintigste eeuw
behoefte heeft en pas daarna in te gaan op de mogelijke financiële consequenties. Immers, als
een stelsel van sociale zekerheid op voldoende maatschappelijk draagvlak kan rekenen, omdat
het aansluit bij de preferenties van de bevolking, is het onwaarschijnlijk dat de financiering
ervan een serieus probleem vormt. Zoals de Amerikaanse econoom Peter Lindert vorig jaar in
zijn boek Growing public heeft laten zien, presteren landen die veel uitgeven aan sociale
zekerheid op langere termijn in economisch opzicht beslist niet slechter dan landen die
minder uitgeven.
Aan welke eisen zou een nieuw stelsel van sociale zekerheid voor de eenentwintigste eeuw
moeten voldoen? De belangrijkste maatschappelijke ontwikkeling waarop het stelsel zou
moeten worden toegesneden is de verandering in de aard van sociale risico’s. Het gaat hierbij
om twee, onderling samenhangende ontwikkelingen.
De eerste ontwikkeling is dat de grenzen vervagen tussen risico’s die mensen overkomen en
risico’s waarvoor zij zelf kiezen of die zij zelf kunnen beïnvloeden. Het bestaande stelsel van
sociale zekerheid is in feite alleen voor het eerste soort risico’s bedoeld, ook wel aangeduid
als externe risico’s. Het gaat hierbij om risico’s als een ongeval, ouderdom, ziekte en
werkloosheid. De gedachte achter het bestaande stelsel van sociale zekerheid is dat het, als
iemand in een van deze gevallen door ‘het lot’ wordt getroffen, het verlies aan inkomen
grotendeels moet compenseren. Het stelsel is dus niet bedoeld voor vormen van
inkomensderving waarvoor men zelf kiest, zoals scholingsverlof, sabbatsverlof of
ouderschapsverlof. Dit zijn eigen keuzen, ook wel interne risico’s genoemd, waarvoor men
zelf de verantwoordelijkheid draagt.
Geleidelijk is echter het besef gegroeid dat deze strikte scheidslijn steeds moeilijker te
handhaven valt. Het risico op werkloosheid en arbeidsongeschiktheid blijkt wel degelijk te
beïnvloeden te zijn, hetzij door de werknemer, hetzij door de werkgever. Zo kan men
werkloosheid vaak voorkomen door zich tijdig om te scholen en kan arbeidsuitval vanwege
arbeidsongeschiktheid worden beperkt door de arbeidsomstandigheden te verbeteren. Door
deze risico’s als louter externe risico’s te beschouwen, gaat men eraan voorbij dat werkgevers
en werknemers hierop in de praktijk grote invloed hebben. Waar dit toe kan leiden hebben we
in het verleden gezien. In de jaren tachtig werden overtollige werknemers massaal in de WAO
geloosd. En ook nu nog nemen werkgevers, nu het economisch tegenzit, graag afscheid van
hun oudere werknemers door hen met een royale ontslagvergoeding naar de WW te laten
afvloeien. De prijs daarvoor leggen zij maar al te graag bij de ‘collectiviteit’, dat wil zeggen
bij andere bedrijven.
De sterke mate van beïnvloedbaarheid van risico’s als ziekte, arbeidsongeschiktheid en
werkloosheid roept het gevaar op van onvoorzichtig gedrag en overconsumptie, in
2
verzekeringstermen moral hazard genoemd. Dit probleem kan het beste worden ondervangen
door een groter deel van de kosten van de uitkeringen bij degenen te leggen die het risico
kunnen beïnvloeden. Concreter geformuleerd: de verantwoordelijkheid voor de financiering
van de uitkeringen zou in belangrijke mate bij de bedrijven zelf moeten worden gelegd. In het
bestaande stelsel is overigens al een aantal stappen in deze richting gezet. De
Ziektewetuitkering komt tegenwoordig volledig voor rekening van de werkgevers, er is een
boete ingevoerd voor bedrijven van wie teveel werknemers in de WAO belanden en de eerste
zes maanden van de werkloosheidsuitkering (het wachtgeld) wordt op sectorniveau
gefinancierd. Niettemin blijft het uitgangspunt van het bestaande stelsel dat uitkeringen
collectief worden gefinancierd en dat er, waar mogelijk, binnen dat systeem prikkels worden
ingebouwd om al te royaal gebruik van de sociale zekerheid financieel te ontmoedigen. Voor
een nieuw stelsel zou deze logica echter moeten worden omgedraaid. Uitgangspunt zou
moeten worden dat werkgevers de uitkeringen in geval van ziekte, arbeidsongeschiktheid en
werkloosheid zelf financieren. Alleen in die gevallen waarin dit niet realiseerbaar is of er
onwenselijke effecten optreden, zou er ruimte moeten zijn voor collectieve financiering. Dit
laatste lijkt onvermijdelijk bij het werkloosheidsrisico. Dit risico treft, anders dan ziekte en
arbeidsongeschiktheid, vaak veel mensen tegelijk – namelijk wanneer bedrijven in een
recessie massaal personeel ontslaan – en is daardoor voor individuele bedrijven niet goed te
verzekeren. Bovendien zouden de werknemers, in geval van faillissement, het risico lopen
geheel zonder uitkering op straat te komen staan. Het is daarom beter dit risico op een wat
hoger niveau te verzekeren, bijvoorbeeld op bedrijfstakniveau. Er zijn dan voldoende
mogelijkheden om risico’s te spreiden en eventueel te herverzekeren bij een
verzekeringsmaatschappij. Essentieel is wel dat alle bedrijven in een sector verplicht zijn aan
de verzekering deel te nemen. Hiermee wordt voorkomen dat bedrijven in economisch slechte
tijden, als de premie oploopt, de verzekering opzeggen, waardoor de uitkeringen niet meer
gefinancierd zouden kunnen worden.
De tweede ontwikkeling die noopt tot een herziening van het stelsel van sociale zekerheid is,
dat de maatschappelijke waardering van bepaalde zelfgekozen, interne risico’s verandert. Het
traditionele stelsel van sociale zekerheid is in feite gebaseerd op het oude rolpatroon van een
mannelijke kostwinner en een vrouw die voor het huishouden en de kinderen zorgt. Niet
alleen het loon, maar ook een eventuele uitkering voor de man gold in zekere zin tevens als
vergoeding voor de onbetaalde arbeid van diens vrouw. Nu het kostwinnersgezien op de
terugtocht is en inmiddels een meerderheid van de huishoudens twee verdieners telt, past dit
oude uitgangspunt niet meer bij de feitelijke situatie. Er kan niet meer voetstoots van worden
uitgegaan dat er in een huishouden een onbetaalde huishoudster en verzorgster aanwezig is
die er – al dan niet als bewuste keuze – genoegen mee neemt om financieel afhankelijk te zijn
3
van de kostwinner. Het probleem is echter dat het stelsel van sociale zekerheid de zorg voor
kinderen en voor andere hulpbehoevenden, zoals een zieke ouder, niet als verzekerbaar risico
erkent. Als man en vrouw beiden een betaalde baan hebben is het derhalve hun eigen
verantwoordelijkheid om het inkomensverlies op te vangen als (een van) beiden minder gaat
(gaan) werken om onbetaalde zorg te verlenen. De gevolgen hiervan hebben we de afgelopen
twintig jaar duidelijk gezien. Vrouwen stellen het krijgen van kinderen steeds langer uit, om
eerst aan hun carrière te kunnen werken en een spaarpotje te vormen. En als zij kinderen
krijgen gaat vrijwel altijd de vrouw minder uren werken, waarmee zij haar carrièrekansen
schaadt en haar financiële zelfstandigheid vaak deels opoffert.
Het valt niet langer vol te houden dat inkomensderving vanwege de zorg voor kinderen en
andere naasten een louter particuliere verantwoordelijkheid is. Ook de gemeenschap heeft
hier immers veel belang bij. Zowel uit het oogpunt van een evenwichtige demografische
opbouw als uit oogpunt van volksgezondheid is het beter dat vrouwen het krijgen van
kinderen niet te lang uitstellen. Bovendien ontlasten werkenden die bereid zijn onbetaald voor
hun kinderen of voor een ziek familielid te zorgen, professionele dienstverleners in de
kinderopvang en de gezondheidszorg, die (mede) uit publieke middelen worden
gesubsidieerd. Wie onbetaalde zorg verleent, helpt dus mee aan het verminderen van
wachtlijsten voor en het betaalbaar houden van de zorgsector. Het is dan ook een algemeen
maatschappelijk belang om onbetaalde zorg te stimuleren. Dit kan het beste gebeuren door het
inkomensrisico dat onbetaalde zorgverleners lopen voor een deel collectief te verzekeren.
Omdat het risico zo sterk door de zorgverlener zelf wordt beïnvloed – het gaat om een ‘intern’
risico – kan dit nooit op normale wijze, vrijwillig worden verzekerd. Alleen degenen die van
plan zijn er gebruik van te maken, zullen zich dan immers verzekeren. Daarom zou de
overheid een basisvoorziening moeten invoeren, die voor iedereen die onbetaalde zorg
verleent, een minimumuitkering garandeert. Uiteraard zal het de nodige voeten in de aarde
hebben om precies te bepalen wie onder welke voorwaarden aanspraak kan maken op een
dergelijke uitkering, maar dit doet niets af aan het principe dat hier primair een
verantwoordelijkheid bij de overheid rust.
Aldus beginnen zich de contouren van een nieuw stelsel van sociale zekerheid af te tekenen.
Kort samengevat zou het nieuwe stelsel zich door twee, ogenschijnlijk tegengestelde
bewegingen in de verantwoordelijkheidsverdeling kenmerken. Enerzijds zou de
verantwoordelijkheid voor de traditionele werknemersrisico’s van ziekte,
arbeidsongeschiktheid en werkloosheid moeten verschuiven van de overheid naar het
bedrijfsleven, om daarmee degenen die de risico’s kunnen beïnvloeden te prikkelen om
zorgvuldig met het gebruik van de sociale zekerheid om te gaan. Anderzijds zou de
verantwoordelijkheid voor de ‘nieuwe’ sociale risico’s van zorg voor kinderen en
4
hulpbehoevenden, die nu bij de individuele werkenden ligt, voor een deel een
overheidsverantwoordelijkheid moeten worden. Een dergelijk nieuw stelsel kan niet
simpelweg worden gekarakteriseerd met termen als een terugtredende overheid en eigen
verantwoordelijkheid, maar is gebaseerd op een nieuw evenwicht tussen collectieve en
individuele verantwoordelijkheid, tussen publieke en private financiering.
Noot
* Paul de Beer is bijzonder hoogleraar arbeidsverhoudingen (Henri Polak-leerstoel) aan de Universiteit van
Amsterdam en is tevens verbonden aan het Amsterdams Instituut voor ArbeidsStudies (AIAS) en De Burcht. Hij
was voorzitter van de projectgroep die voor het Wetenschappelijk Bureau voor GroenLinks het rapport Nieuwe
tijden, nieuwe zekerheden: naar een nieuw stelsel van sociale zekerheid heeft opgesteld.
5