bachelorscriptie over dwangsom bij niet tijdig beslissen

Afstudeerwerk
Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen
Vak:
Afstudeerwerk Staats- en Bestuursrecht
Student:
Ewoud ’t Jong
Begeleider:
mr. A.B. Blomberg
Inleverdatum: 27 juni 2007
1
1 Introductie van het onderwerp
Tijd is geld. Een nogal eens gebezigde uitdrukking door mensen die druk zijn. Ook de
overheid en de publieke bestuursorganen hebben het blijkbaar druk. Ze slagen er niet in
altijd op tijd te beslissen. Zelfs verre van dat. In het in 2004 verschenen rapport van de
Algemene Rekenkamer: Beslistermijnen. Waar blijft de tijd?1 is dit nader onderbouwd.
Misschien wordt het tijd dat het overschrijden van die termijn geld gaat kosten.
Op 7 juli 2006 heeft de Tweede Kamer de Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen
met algemene stemmen aangenomen. Momenteel is het wetsvoorstel nog in behandeling
bij de Eerste Kamer. Met dit wetsvoorstel wordt beoogd de burger een nieuw middel in
handen te geven in zijn pogingen om bestuursorganen tijdig te laten beslissen. We kennen
in Nederland veel wetten en regelingen en veel daarvan bevatten beslistermijnen. Deze
termijnen verschillen onderling in lengte. De Algemene wet bestuursrecht (Awb), die per
1 januari 1994 van kracht is geworden, kent aanvullend recht en geeft eveneens termijnen
waarbinnen bestuursorganen moeten beslissen. Deze termijnen beogen burgers zekerheid
te verschaffen, omdat burgers zo weten binnen welke termijn ze duidelijkheid krijgen.
In dit onderzoek wordt bekeken of de nieuwe Wet dwangsom bij niet tijdig
beslissen een adequate oplossing biedt voor dit probleem. Populair gezegd is de centrale
vraag: Is met geld alles en dus ook een tijdige en goede beslissing te koop?
1.1 Probleemstelling
Biedt de Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen de burger een effectiever middel dan de
al bestaande middelen tegen het niet op tijd beslissende bestuursorgaan?
Om deze vraag goed te kunnen beantwoorden, zijn de volgende deelvragen van belang.
Deelvraag 1: Wat is het probleem; waarom moet het bestuursorgaan tijdig beslissen?
Deelvraag 2: Wat houdt tijdig beslissen in?
Deelvraag 3: Welke middelen staan de burger op dit moment ter beschikking?
Deelvraag 4: In hoeverre bieden deze middelen voldoende waarborgen voor een tijdig
besluit?
2
Deelvraag 5: Wat houdt het Wetsvoorstel dwangsom bij niet tijdig beslissen in?
Deelvraag 6: Welke voordelen biedt het nieuwe wetsvoorstel?
Deelvraag 7: Welke nadelen zijn er aan het nieuwe wetsvoorstel verbonden, die het
gebruik van het middel kunnen belemmeren?
1. 2 Methode en paragraafindeling
Om de probleemstelling te beantwoorden is literatuuronderzoek verricht. Wetgeving,
jurisprudentie, en vakliteratuur zijn gelezen en geanalyseerd. De uitkomsten van het
onderzoek zijn verwerkt. Na deze korte inleiding wordt in § 2 het probleem nader
geïntroduceerd. In §3 wordt een overzicht gegeven van de bestaande middelen en zal
bekeken worden of deze middelen afdoende zijn en zorgen voor een tijdig beslissen door
het bestuursorgaan of dat er aanvullende instrumenten gewenst zijn. Het nieuwe
wetsvoorstel komt vervolgens in §4 uitvoerig aan de orde, deze paragraaf is vooral
beschrijvend van aard. In §5 zal gekeken worden naar de voor- en nadelen van dit
wetsvoorstel en zal bekeken worden of het de mogelijke gebreken die kleven aan de
bestaande middelen, opheft. Het geheel wordt in §6 afgerond met een korte conclusie.
3
2 Het niet op tijd beslissende openbaar bestuur
2.1 Algemeen en inleiding
De titel van dit hoofdstuk impliceert dat er een probleem bestaat. Het openbaar bestuur
beslist niet op tijd. Maar is deze bewering wel waar? Beslist het bestuur niet op tijd en
waarom moet het bestuur op tijd beslissen? Wat is op tijd beslissen? En wat zijn de
gevolgen wanneer er niet op tijd beslist wordt? In dit hoofdstuk zal op deze vragen
worden ingegaan.
2.1.1 Wat is het probleem?
De argeloze lezer, de goed van vertrouwen zijnde burger zal misschien geneigd zijn te
denken dat het probleem wel mee valt. Natuurlijk is het niet uitgesloten dat het openbaar
bestuur niet op tijd beslist, maar zeker wanneer het gaat om organen van de overheid, die
naast uitvoerende macht ook wetgevende macht is, zal men toch verwachten dat er in de
regel op tijd wordt beslist. Er zijn echter andere signalen.Wanneer we kijken naar
grofweg de laatste tien jaar, sinds de invoering van de Awb, is binnen de politiek het
trage beslissen telkens weer onderwerp van gesprek. Diverse rapporten en nota’s die het
probleem signaleren, hebben inmiddels het licht gezien. Al bij de eerste evaluatie van de
Awb in 19962, maar ook bij de tweede in 20013 bleek dat het bestuur veelvuldig de
beslistermijnen overschrijdt. De diverse jaarverslagen van de Nationale ombudsman4
maken evenzeer duidelijk dat veel klachten voortkomen uit de te lange afhandelingsduur
die het bestuur hanteert bij het behandelen van een aanvraag. Zo speelde in 2001 het
criterium voortvarendheid in meer dan de helft van de klachten een rol. In 2004 in één
derde van de gevallen, maar schijn bedriegt. De afname is vooral gerealiseerd door
minder klachten over de visadiensten en de vreemdelingendiensten, van een verbetering
over de gehele linie is geen sprake. Andere organisaties, zoals het UWV5 nemen de plaats
van de zojuist genoemde diensten over en er zijn ook notoire laatbeslissers zoals de IND6.
Kortom, het is een hardnekkig probleem dat aandacht verdient.
4
Ik wil hierbij wel één kanttekening plaatsen. Het is lastig om de volle omvang van
het probleem te schetsen. Om hoeveel gevallen gaat het nu? Onderzoek dat uitsluitsel kan
bieden ontbreekt, maar vooral uit de hoeveelheid rapporten die de laatste jaren het licht
heeft gezien, en in mindere mate uit de aandacht die het probleem vanuit de politiek
krijgt, blijkt wel dat het een omvangrijk probleem is. De Algemene Rekenkamer7 heeft
vastgesteld dat in 355 wetten specifieke beslistermijn zijn vastgelegd, dat is zo’n 4% van
de Nederlandse wet- en regelgeving. In die 355 wetten gaat het concreet om 796 primaire
beslistermijnen. Daarenboven komen dan nog de vele gevallen waar in de specifieke wet
geen beslistermijn genoemd wordt, zodat de algemene beslistermijn van de Awb van
toepassing is. Al met al lijkt op voorhand de conclusie gerechtvaardigd dat het
wetsvoorstel dwangsom bij niet tijdig beslissen geen overbodige luxe is.
2.1.2 Waarom moet het bestuur tijdig beslissen?
Hét voor de hand liggende antwoord is natuurlijk dat de wet dit voorschrijft. Iedereen
wordt geacht de wet te kennen, iedereen hoort zich aan de wet te houden en voor het
bestuur geldt geen uitzondering. Maar er zijn meer redenen aan te wijzen. In het al eerder
genoemde rapport Beslistermijnen. Waar blijft de tijd? worden vijf redenen genoemd.
- In Nederland neemt de overheid een belangrijke plaats in. Weliswaar kennen we de
Trias Politica en is wetgeving, uitvoering en controle zo goed mogelijk gescheiden, maar
het zou het vertrouwen van de burger in de overheid ernstig schaden wanneer de
uitvoerende macht de wetgevende macht blijkbaar niet serieus zou nemen.
- Ook de rechtszekerheid vereist het tijdig nemen van een beslissing op bezwaar.
Wanneer de overheid, die ook verantwoordelijk is voor handhaving, zelf de
beslistermijnen overschrijdt, komt dit het gevoel van rechtszekerheid niet ten goede.
- Vanzelfsprekend tast dit ook de geloofwaardigheid van diezelfde overheid aan.
- Als vierde reden kan genoemd worden dat het bestuursorgaan zelf ook belang heeft bij
het tijdig beslissen. Niet tijdig beslissen laat onverlet dat alsnog beslist moet worden en
brengt het risico van extra werkzaamheden met zich mee. De burger kan bezwaar
instellen of een klacht indienen en het orgaan zal daarop ook actie moeten ondernemen.
5
- Tot slot valt te noemen dat het niet tijdig beslissen ook extra en feitelijk onnodig werk
voor andere instanties kan opleveren. Te denken valt aan de rechtbank, waar de burger,
na in de regel de bezwaarfase te hebben doorlopen, beroep kan instellen. We zullen
overigens verderop bij de behandeling van het nieuwe wetsontwerp zien dat bij niet tijdig
beslissen zelfs rechtstreeks beroep mogelijk wordt en dit argument dus aan kracht wint.
Verder moet gedacht worden aan de Nationale Ombudsman waar ook klachten ingediend
kunnen worden. Wanneer andere instanties zich met de zaak moeten inlaten vergroot dat
bovendien de kans op een negatief imago, niet alleen en allereerst bij die instanties maar
ook bij de buitenwacht.
Ter verduidelijking en illustratie van het tweede en derde argument wil ik nog
opmerken dat het bestuur veelal van de burger verwacht dat zij zich ook aan termijnen
houdt en niet zelden gaat het voor de burger dan om fatale termijnen (op dit punt wordt in
§ 2.3 verder ingegaan); wanneer de overheid en de bestuursorganen op hun beurt wel
straffeloos termijnen kunnen overschrijden geeft dit de burger een gevoel van onmacht,
van ongelijkheid en van oneerlijkheid en maakt dat het vertrouwen van de burger in de
overheid afneemt. Mooi verwoord werd dit door de SP-fractie van de gemeente
Groningen bij het indienen van een verzoek om de regeling al voor het van kracht worden
van de wet in de gemeente Groningen in te voeren: “Als een burger één dag te laat is met
zijn aanvraag of bezwaarschrift, dan kan ie het wel schudden. Als de overheid weken te
laat is met het afhandelen van een aanvraag of bezwaarschrift, dan maakt dat niet uit”, is
een veel gehoorde opmerking. De SP-fractie begrijpt deze frustratie van burgers goed en
is van mening dat de liefde niet van één kant kan komen. Dat is de achtergrond van dit
initiatiefvoorstel, dat tot doel heeft inwoners, bedrijven en instellingen in de gemeente
Groningen de mogelijkheid te geven om de gemeente aan te spreken op het niet tijdig
afdoen van een aanvraag of een bezwaarschrift.”
Er valt echter meer te zeggen. De beslistermijn heeft ook te maken met
mensenrechten. Artikel 6 van het EVRM8 bepaalt dat een ieder bij het vaststellen van zijn
burgerlijke rechten en verplichtingen recht heeft op een eerlijke en openbare behandeling
van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht
dat bij de wet is ingesteld. De rechter is zeker zo’n gerecht. In het kader van dit
onderzoek springt verder de bepaling over de “redelijke termijn” er uit. Hoewel deze
6
bepaling in eerste instantie ziet op de rechtspraak en toegang tot de rechter is het niet
minder van toepassing op het bestuur. Zo bepaalde het Europese Hof voor de Rechten
van de Mens in 1994 in Schouten en Meldrum tegen Nederland9 dat de BVG10 de
redelijke termijn had overschreden door het veel te laat afgeven van een voor beroep
vatbare beslissing waarmee de burger het geschil bij de rechter aanhangig kon maken.
Het feit dat de redelijke termijn reeds begint te lopen op het moment dat de klager
bezwaar aantekent impliceert eveneens dat artikel 6 van het EVRM ook op het bestuur
van toepassing is11.
Uit vaste jurisprudentie van het Hof valt af te leiden dat de redelijke termijn in
ieder geval niet overschreden is wanneer beslist wordt binnen de voorgeschreven
beslistermijn. Hoe die beslistermijn in Nederland is vormgegeven wordt in de volgende
subparagraaf bezien.
2.2 Wat is tijdig beslissen?
Bij het openbaar bestuur spreek je over bestuursrecht en dan komt de Awb in beeld.
Afdeling 4.1.3 is in zijn geheel gewijd aan de beslistermijn en artikel 4:13 geeft het
antwoord. Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift
bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn
na ontvangst van de aanvraag. Een antwoord dat niet meteen helderheid schept. Hierna
wordt geprobeerd die helderheid wel te geven door nader in te zoomen op het wettelijke
voorschrift en op de redelijke termijn.
2.2.1 Het wettelijke voorschrift
Zoals eerder gesteld is hier sprake van aanvullend recht. De termijn uit de Awb is slechts
van toepassing wanneer in de bijzondere wetten geen beslistermijn gegeven is; dat
betekent echter wel dat er geen éénduidige termijn is, maar dat er veel verschillende
termijnen zijn. Zo kent de Werkloosheidswet een beslistermijn van 8 weken en de
Woningwet een beslistermijn van 12 weken. Zelfs binnen de bijzondere wetten kennen
we verschillende termijnen. Om bij het laatste voorbeeld te blijven, de Woningwet kent
7
verschillende beslistermijnen voor een lichte bouwvergunning, een reguliere
bouwvergunning en een bouwvergunning die in twee fasen wordt verleend,
respectievelijk 6, 12 en wederom 6 weken (zie artikel 46 van de Woningwet); wanneer er
voordat de bouwvergunning kan worden toegewezen eerst vrijstelling moet worden
verleend, geldt er volgens artikel 49 van de Woningwet nog weer een afzonderlijke
termijn van vier kalenderweken na het geven van de bewuste vrijstelling. Dit zijn nog
slechts voorbeelden. Kijken we naar de top 10 van primaire beslistermijnen dan zien we
een variatie van twee weken tot aan zes maanden, waarbij achtereenvolgens 13, 8 en 4
weken het meeste voorkomen. Gemeenschappelijk is wel dat al die termijnen eindig zijn
en dat er dus een dag valt aan te wijzen waarop het bestuur moet beslissen. Die dag ligt
niet altijd ver in de toekomst, ongeveer een kwart van alle beslistermijnen is korter dan
één maand en het merendeel, zo’n 70%, is korter dan drie maanden12.
2.2.2 De redelijke termijn
Wat echter wanneer de specifieke wet onverhoopt geen beslistermijn geeft? De Awb
heeft daarin voorzien door het voorschrijven van een redelijke termijn. Op het oog een
rekbaar begrip. In lid 2 van hetzelfde artikel 4:13 is hieraan nadere invulling gegeven, die
als volgt begint: De in het eerste lid bedoelde redelijke termijn is in ieder geval
verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag
geen beschikking heeft gegeven. Daarmee is wel een maximum gegeven, maar acht
weken is aanzienlijk langer dan de eerder genoemde twee weken en Grapperhaus13 noemt
zelfs termijnen van enkele uren als mogelijkheid. Om te bepalen wat een acceptabele
beslistermijn is, kan aansluiting gezocht worden bij jurisprudentie over de redelijke
termijn in het licht van artikel 6 EVRM14. De ingewikkeldheid van de zaak, het gedrag en
de houding van de aanvrager, het belang van de aanvrager bij een snelle beschikking en
het gedrag en de houding van het bestuursorgaan spelen een rol15. Hoewel het natuurlijk
niet mogelijk is alle gevallen over één kam te scheren lijkt het gedrag en de houding van
het bestuursorgaan in het licht van dit wetsvoorstel de belangrijkste. Natuurlijk komt het
voor dat de zaak complex is, maar gezien de vele beslissingen die een bestuursorgaan
afgeeft kan het niet anders of er zijn veel ‘standaard’ of relatief eenvoudige beslissingen;
8
ook mag men expertise en ervaring bij het bestuursorgaan verwachten. Hoewel het niet is
uitgesloten dat de aanvrager veel noten op zijn zang heeft en zich weinig coöperatief
opstelt, heeft hij in de regel belang bij een tijdige beslissing en zal hij meewerken. Dus
blijft de rol van de beslisser over. In de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel
wordt daarover opgemerkt: “Om termijnoverschrijdingen te voorkomen zijn vooral
organisatorische aanpassingen nodig. Het onderhavige voorstel richt zich ook op het
stimuleren van dergelijke aanpassingen”16.
2.2.3 Het mogelijk verlengen van de beslistermijn
In de vorige paragraaf zijn enkele criteria genoemd die een rol spelen bij het bepalen van
de redelijke termijn. Men kan zich voorstellen dat de ingewikkeldheid van de zaak en het
(tegenwerkende) gedrag van de aanvrager het halen van de specifieke termijn of de
redelijke termijn van acht weken onmogelijk maken en dat een langere beslistermijn
soms niet te vermijden is. Artikel 4:13 Awb voorziet hierin ook met de vervolgzinsnede
…noch een kennisgeving als bedoeld in artikel 4:14 lid 3 heeft gedaan. Zodra het
bestuursorgaan ziet dat het de voorgeschreven termijn niet haalt, moet zij de aanvrager
schriftelijk in kennis stellen en moet zij een reële, zo kort mogelijke termijn noemen
waarop zij wel kan beslissen. Deze mogelijkheid wordt overigens ook geboden wanneer
het bestuur de beslistermijn zoals gegeven in de specifieke wet niet haalt. Dit betekent
dat de redelijke termijn niet automatisch overschreden wordt door het enkele verstrijken
van de oorspronkelijke beslistermijn, maar in ieder geval wel wanneer in een dergelijke
situatie een kennisgeving achterwege wordt gelaten. Terzake van hun wetsvoorstel
merken de indieners in de memorie van toelichting echter op dat artikel 4:14 Awb niet
beoogt een extra verlenging van de beslistermijn mogelijk te maken, maar slechts
verplicht tot het informeren over het tijdstip waarop de beslissing wel wordt genomen.
Het gaat niet om een verlenging, maar juist om een uitdrukkelijke erkenning door het
bestuursorgaan dat het in gebreke is17. Het lijkt er op dat de indieners van het
wetsvoorstel er vanuit gaan dat de redelijke termijn sowieso na acht weken verstreken is
en dat de aanvragers het bestuursorgaan daarop vanaf dat moment kunnen aanspreken.
9
2.3 De aard van de beslistermijn
In de vorige paragraaf bleek al dat het bestuursorgaan de beslistermijn kan verlengen. Dat
is echter niet altijd mogelijk en het laat onverlet dat zowel de oorspronkelijke als de
verlengde beslistermijn overschreden kunnen worden. Wat zijn dan de gevolgen? Globaal
gesproken kennen we twee soorten termijnen, fatale termijnen en termijnen van orde. De
termen spreken voor zich. De fatale termijnen zijn termijnen waaraan directe gevolgen
kleven. Het meest bekende voorbeeld wordt gevormd door artikel 46 van de Woningwet
die bepaalt dat een aangevraagde bouwvergunning wordt geacht van rechtswege te zijn
verleend wanneer B&W niet tijdig op die aanvraag hebben beslist. Verreweg de meeste
beslistermijnen van het bestuur vallen echter onder de termijnen van orde. Zo op het oog
kunnen deze termijnen straffeloos, dan wel in ieder geval zonder inhoudelijke gevolgen,
overtreden worden. Dat is natuurlijk een onwenselijke situatie en roept de vraag op: kan
de burger het bestuur niet op de één of andere manier manen dan wel dwingen tijdig te
beslissen? Daarop zal in de nu volgende paragraaf nader worden ingegaan.
10
3 Bestaande mogelijkheden bij het niet op tijd beslissende bestuur.
In paragraaf 1 kwam naar voren dat het bestuur met enige regelmaat niet tijdig beslist en
dat dit bepaald niet een probleem van de laatste paar jaar is. Omdat het probleem bekend
is, ligt het voor de hand dat er al middelen zijn waarmee tegen het niet tijdig beslissende
bestuur kan worden opgetreden. In deze paragraaf komen zij aan de orde. Het eerste deel
van dit hoofdstuk zal gewijd zijn aan artikel 6:2 van de Awb, waarin het niet tijdig nemen
van een besluit gelijkgesteld is aan een besluit zodat hiertegen in rechte kan worden
opgenomen. Maar ook een bezwaar- en beroepsprocedure kennen eigen beslistermijnen
en zolang kan de burger niet altijd wachten. Daarom zal ook kort de mogelijkheid van het
vragen van een voorlopige voorziening aan de orde komen. Voor de burger met iets meer
tijd en geduld is ook het verzoeken om een schadevergoeding vanwege het lijden van
materiële of immateriële schade een optie. Ook kan de burger natuurlijk een klacht
indienen. Aan het slot van dit hoofdstuk zullen de voor- en nadelen van deze middelen op
een rij gezet worden en zal worden bekeken of deze middelen voldoen dan wel waar zij
nog tekortschieten.
3.1 De oplossing van artikel 6:2 Awb
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank18 aldus de
Awb. Diezelfde Awb definieert een besluit19 als een schriftelijke beslissing van een
bestuursorgaan, maar het probleem waar het hier om gaat is nu juist dat het bestuur geen
beslissing afgeeft en dus is er ook geen besluit waartegen bij de rechtbank beroep kan
worden ingesteld. Met artikel 6:2 van de Awb is dit ondervangen: Voor de toepassing van
de wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:
a. de schriftelijke weigering een besluit te nemen, en b. het niet tijdig nemen van een
besluit. Daarmee heeft de burger een rechtsmiddel in handen en kan hij met hulp van de
rechter proberen het bestuursorgaan tot het nemen van een inhoudelijk besluit te
bewegen. De garantie dat het zo ver komt, is er echter geenszins. Werd voorheen een niet
tijdig nemen van een besluit materieel ingekleurd en gezien als een afwijzing van de
aanvraag, sinds eind 199820 is hierin wijziging gekomen en wordt slechts getoetst of het
11
bestuursorgaan inderdaad de beslistermijn heeft overschreden. De afdeling komt daarmee
terug van eerdere jurisprudentie en heeft de koers verlegd. Ten Veen spreekt van een
procedureel rechtsbeschermingsrondje21. Hier kan tegenin worden gebracht dat van het
instellen van bezwaar of beroep wel een signaal uitgaat naar het bestuursorgaan en uit
eigen praktijk weet ik dat het UWV in die gevallen zich inspant zo spoedig mogelijk
alsnog een inhoudelijk besluit uit te reiken; dit zal echter niet altijd lukken. De procedure
van artikel 6:2 Awb garandeert dus nog geen inhoudelijk besluit. Los daarvan kan deze
procedure enige tijd in beslag nemen en niet altijd heeft de burger die tijd.
3.2 Het verzoek om een voorlopige voorziening
Wanneer de nood hoog is en de burger belang heeft bij een direct besluit kan hij zijn
bezwaar of beroep tegen het uitblijven van een besluit op grond van artikel 6:2 Awb
vergezeld doen gaan van het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening; deze
is wettelijk geregeld in artikel 8:81 Awb. De indiener zal wel aannemelijk moeten maken
dat hij een spoedeisend belang heeft en dat langer wachten niet kan leiden. Hoewel deze
procedure niet direct leidt tot een besluit, zijn er wel enige voordelen. De procedure bij de
voorzieningenrechter is aanzienlijk korter dan de normale procedure en zet dus meer druk
op het bestuursorgaan. In voorkomende gevallen geeft deze procedure ook al een
indicatie van hetgeen waar de burger recht op heeft. De rechter is zeker niet gedwongen
vooruit te lopen op de bodemprocedure maar, om nogmaals dicht bij huis te blijven, zal
de rechter bij het toewijzen van een voorschot op een mogelijke uitkering krachtens de
WW of WAO een inschatting maken of de verzoeker wel aanspraak kan maken op die
uitkering en zo ja, hoe hoog die uitkering ongeveer zal zijn. In het merendeel van de
gevallen blijft op zijn minst enige onduidelijkheid bestaan en een inhoudelijk besluit is
ook hier niet gegarandeerd.
3.3 De rechterlijke dwangsom
Om bovenstaande procedures nog meer kracht bij te zetten kan de aanvrager naast het
vragen van een voorlopige voorziening ook een verzoek doen aan de rechter om een
12
uiterste beslisdatum te bepalen en daaraan een dwangsom te koppelen. In de praktijk gaat
de rechter hier echter zeer terughoudend mee om; hij zal pas na herhaaldelijk talmen van
het bestuursorgaan dit middel inzetten. Om met ten Veen te spreken: daarvoor moet het
overheidsorgaan het wel bont maken.22 Hij onderbouwt dit met jurisprudentie23. In dit
paper willen we volstaan met de conclusie dat dit instrument in de praktijk als een uiterst
redmiddel wordt gezien en dat men daar bij het enkele overschrijden van de beslistermijn
nog niets aan heeft.
3.4 Het verzoek om een schadevergoeding
Voorstelbaar is dat de burger schade lijdt doordat het bestuur niet tijdig beslist. Meest
bekende voorbeeld is de wettelijke rente die men misloopt in geval men geld tegoed heeft
van het bestuur, maar een positieve beslissing te lang op zich laat wachten. Het zou niet
billijk zijn als de burger extra de dupe wordt van het niet op tijd beslissende bestuur.
Vaste jurisprudentie is dan ook dat de wettelijke rente vergoed wordt. Het berekenen en
vergoeden van die rente kan echter pas op het moment dat bekend is waar men aanspraak
op heeft en dus moet er een rechtens onaantastbaar besluit liggen en dat vormt hier nu
uitgerekend het probleem. Ook andere vormen van schade laten zich pas goed beoordelen
op het moment dat er een definitief besluit gevallen is. De burger kan mogelijk
gecompenseerd worden, maar dan zal voldaan moeten zijn aan de vereisten die gelden
voor een onrechtmatige daad zoals die omschreven zijn in artikel 6:162 BW. Er moet
aantoonbare schade zijn en de schade moet het gevolg zijn van het onrechtmatig
handelen. Dat betekent dat als er al schade vergoed wordt, dit eerst achteraf gebeurt en
lang niet altijd zal de hobbel van de causaliteit genomen worden.
Die hobbel geldt nog des te meer voor immateriële schade. Natuurlijk is de burger niet
gelukkig met een traag optreden van het bestuursorgaan en zal de moedeloosheid wel
eens toeslaan, maar om dan van immateriële schade te spreken, gaat wel heel ver; lange
tijd was er voor compensatie in deze zin geen ruimte. In 2004 lijkt hier onder invloed van
Europese jurisprudentie in Nederland echter een kentering gekomen. De Centrale Raad
van Beroep heeft zich op 8 december 2004 uitgelaten over de gevolgen van het
overschrijden van de redelijke termijn uit artikel 6 EVRM. Wanneer deze is overschreden
13
en het bestuursorgaan hierin ook een verwijt valt te maken, is het bestuur gehouden een
vergoeding voor het lijden van immateriële schade te betalen. De burger moet wel stellen
dat hij enige mate van spanning en frustratie heeft ervaren, een criterium dat is ontleend
aan het EHRM, in het kader van toepassing van artikel 41 EVRM dat een billijke
genoegdoening toekent aan degene ten opzichte van wie het verdrag is geschonden. Die
spanning en frustratie wordt echter voorondersteld wanneer de beslistermijn wordt
overschreden24; het tegenbewijs is dan ook aan het bestuursorgaan en in de regel zal de
burger op een vergoeding aanspraak kunnen maken. Let wel, een dergelijke vergoeding is
pas aan de orde wanneer de totale beslistermijn tot aan de finale beslechting voor de
rechtbank te lang heeft geduurd. Een directe pleister op de wonde biedt zij dus niet.
3.5 Het indienen van een klacht
Dit middel is natuurlijk niet zozeer gebonden aan het overschrijden van een beslistermijn
en kan ook aangewend worden wanneer de burger zich onheus behandeld voelt, maar
zoals al eerder bleek bij de introductie van het probleem in paragraaf 1.1.1 komen veel
klachten ook voort uit een weinig voortvarende handelwijze van het bestuur. De Awb
voorziet dan ook in de mogelijkheid van een klacht25 en schrijft voor dat het
bestuursorgaan de klacht behoorlijk behandelt en afhankelijk van de te volgen procedure
binnen zes of tien weken afdoet. Een en ander biedt natuurlijk geen garantie dat het
orgaan dan snel beslist, maar de klacht is ten minste een signaal en een zichzelf
respecterend orgaan zal zeker trachten de klacht naar tevredenheid af te handelen en ook
een inhoudelijk besluit te nemen.
3.6 De voor- en nadelen van de bestaande middelen
Bovenstaande middelen hebben gemeen dat zij een actie van de burger vereisen. Dat
betekent natuurlijk een drempel. De aanvrager of het nu een burger of een onderneming
is, is afhankelijk van het bestuursorgaan en bevindt zich in dat opzicht in een zwakkere
positie. Hij wordt gedwongen te vechten voor zijn rechten en moet alle zeilen bijzetten in
zijn strijd tegen het machtige bestuur. Hij heeft daarbij in alle gevallen de rechter nodig
14
en vanwege de verplichte procesvertegenwoordiging bij de rechter zal hij professionele
hulp moeten inschakelen, hetgeen kosten met zich meebrengt. Dat geldt natuurlijk niet
voor het indienen van een klacht.
Wel weer gemeenschappelijk hebben al deze middelen dat zij niet tot een sneller
inhoudelijk besluit hoeven te leiden. Het bestuur kan door de rechter gemaand worden nu
eindelijk eens te beslissen, maar voor die uitspraak komt is er weer enige tijd verstreken
en bovendien krijgt het bestuur dan ook nog eens een termijn waarbinnen alsnog beslist
moet worden. Dat betekent dat de aanvrager er lang niet altijd in zal slagen de
beslistermijn te verkorten en in het slechtste geval heeft hij na afloop van de door hem
aangewende procedure nog steeds geen inhoudelijk besluit. Die andere procedure is vaak
niet meer dan een hulpmiddel om vast te stellen dat het bestuur te laat is en hoogstens
voert het de druk op het bestuursorgaan iets op. Vooral in de procedure op grond van
artikel 6:2 Awb blijkt er sinds de omslag in de jurisprudentie sprake van een lege huls.
De voorlopige voorziening heeft als voordeel dat er een relatief snel voorlopig
oordeel van de rechter komt en dat er ook materieel één en ander mogelijk is. Bij een
verzoek om schadevergoeding kan de burger eveneens financieel gecompenseerd worden,
maar de schade is vaak pas achteraf vast te stellen of is in het geheel niet concreet te
maken dan wel te relateren aan het uitblijven van het besluit. Dit geldt zowel voor de
materiële als voor de immateriële schade.
Samengevat in een enkele regel kan men stellen dat het al met al heel wat moeite
kost om het bestuursorgaan in beweging te krijgen, waarbij we in het midden laten of dat
dan ook in de gewenste richting is. Derhalve lijkt een nieuw aanvullend instrument
welkom en dit onderbouwt dus de op voorhand getrokken conclusie waarmee §2.1.1 werd
afgesloten.
15
4 De Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen
4.1 Doelen en achtergronden bij het wetsvoorstel dwangsom bij niet tijdig beslissen
Op 7 juli 2006 heeft de Tweede Kamer met algemene stemmen het Voorstel van wet van
de leden Wolfsen en Luchtenveld tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met
de mogelijkheid van een dwangsom bij niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan26
aangenomen. Zoals de titel al aangeeft wil de wetgever met de invoering van de Wet
dwangsom bij niet tijdig beslissen bestuursorganen dwingen tijdig te beslissen.
Aanvankelijk behelsde het voorstel alleen een financiële prikkel, de dwangsom. Vanuit
de commissie Scheltema27 werd in het voorjaar van 2002 aandacht besteed aan dezelfde
problematiek en de commissie kwam met een voorontwerp van wet genaamd: Aanvulling
van de Algemene wet bestuursrecht met een doeltreffender rechtsmiddel tegen niet tijdig
beslissen door bestuursorganen28 waarbij, ook hier dekt de vlag de lading, direct beroep
bij de rechter mogelijk werd gemaakt. Later is dit tweede voorontwerp bij amendement
min of meer geïncorporeerd in het wetsvoorstel wet dwangsom bij niet tijdig beslissen.
Daardoor kent dit wetsvoorstel ook de mogelijkheid van rechtstreeks beroep.
Zoals verder blijkt uit de volledige titel gaat het niet om een zelfstandige wet,
maar om het aanpassen van bestaande wetgeving, in casu de Algemene wet bestuursrecht.
De dwangsom is geregeld door het wijzigen van afdeling 4.1.3 van de Awb; feitelijk
komt het neer op het toevoegen van een extra paragraaf waarbij in de nieuwe artikelen
4:16 t/m 4:20 de regeling wordt weergegeven. Kern wordt gevormd door het beoogde
artikel 4:17 waarin de termijnen en bedragen zijn opgenomen. Voor de mogelijkheid van
direct beroep is na afdeling 8.2.4 een nieuwe afdeling ingevoegd, afdeling 8.2.4A: Beroep
bij niet tijdig beslissen. Op de inhoud gaan we nu nader in, waarbij de focus vooral zal
liggen op het gedeelte van de dwangsom, als geheel nieuw instrument, al valt er over het
rechtstreekse beroep ook wel wat op te merken en dat zal derhalve ook, zij het korter, aan
de orde komen.
16
4.2 De dwangsom
Van Dale geeft in zijn woordenboek als omschrijving: de dwangsom is een geldstraf als
dwangmiddel om aan een veroordeling te voldoen. Zeker door het woord geldstraf lijkt er
sprake van een punitieve sanctie. Deze beschrijving strookt niet met het doel van de
dwangsom zoals we die in artikel 5:32 van de Awb tegenkomen: Een last onder
dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel
een herhaling van de overtreding te voorkomen. De dwangsom is hier reparatoir van aard.
Nog beter kunnen we kijken naar de verwoording door de indieners van het wetsvoorstel:
de dwangsom is een juridische sanctie die beoogt het bestuursorgaan onder druk te zetten
teneinde verdere vertraging te voorkomen.29 Concreet betekent dit dat het bestuur onder
dreiging van een dwangsom bewogen wordt een beslissing te nemen. Vier kenmerkende
aspecten, de hoogte, de ingebrekestelling, het feit dat het bestuursorgaan zelf moet
beslissen over de dwangsom en het voorlopige facultatieve karakter, zullen we nader
bezien.
4.2.1 De hoogte van de dwangsom
In het aanvankelijke voorstel werd een dwangsom voorgesteld van € 20 per dag met een
maximum van 50 dagen, zodat de dwangsom hoogstens € 1000 zou bedragen. Een
heldere regeling die uitblinkt in éénvoud. De indieners van het wetsvoorstel gingen er van
uit dat dit bedrag voldoende was om het bestuur te prikkelen tijdig te beslissen. Na
vragen vanuit de Tweede Kamer is er een differentiatie aangebracht en is er voor de
hoogte van de dwangsom een glijdende schaal ontworpen. Gedurende de eerste 14 dagen
bedraagt de dwangsom € 20 per dag, de 14 volgende dagen € 30 en ten slotte nog 14
dagen € 40. De totale dwangsom kan daardoor iets hoger oplopen, tot € 1260; omdat ook
de periode waarover deze dwangsom wordt opgebouwd met 4 weken is ingekort, van 50
werkdagen naar 42 kalenderdagen, is de financiële prikkel per dag sterker geworden en
verwacht men dat het bestuursorgaan eerder zal beslissen. Anderzijds is het niet de
bedoeling dit bedrag zo groot te laten zijn dat het de vorm van een schadevergoeding
krijgt. Nadrukkelijk is dit instrument bedoeld als aanvulling op bestaande instrumenten.
17
Daarom is er ook gekozen voor vastgestelde bedragen en wordt er geen rekening
gehouden met de complexiteit van de aanvraag of het belang van de aanvrager.
4.2.2. De ingebrekestelling
Wanneer de aanvrager aanspraak wil maken op de dwangsom dan zal hij het bestuur eerst
in gebreke moeten stellen. Dit lijkt alleszins redelijk. Het bestuur wordt een laatste kans
geboden om tijdig te beslissen. Maar anderzijds is de wettelijke beslistermijn al voorbij
en mag je verwachten dat het bestuursorgaan dat zelf ook beseft. Feitelijk wordt de
beslistermijn hiermee standaard met twee weken verlengd en dat terwijl het bestuur al te
laat is. Bovendien zou de verplichte ingebrekestelling een drempel kunnen zijn. Wel een
lage drempel; er worden weinig eisen aan de ingebrekestelling gesteld. De enige eisen
zijn die van schriftelijkheid en dat duidelijk moet zijn om welk (te nemen) besluit het
gaat, maar verder is de ingebrekestelling vormvrij en kan deze bijvoorbeeld in de vorm
van een klacht kenbaar gemaakt worden. Ook het indienen van bezwaar of beroep geldt
als een ingebrekestelling.
4.2.3 Het bestuursorgaan moet beslissen over de dwangsom
In het wetsvoorstel is geregeld dat het bestuursorgaan zelf moet beslissen of het een
dwangsom verschuldigd is en hoe hoog die dwangsom dan is. Dat moet binnen twee
weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was; dat kan dus zijn
omdat er inmiddels een besluit is afgegeven of omdat de zes weken, waarover de
dwangsom betaald moet worden, verstreken zijn. Hierover kan natuurlijk verschil van
mening ontstaan. Het is niet de bedoeling extra procedures in het leven te roepen en
daarom is verder bepaald dat een eventueel bezwaar of beroep gericht tegen het te late
inhoudelijke besluit ook betrekking heeft op het besluit waarin de hoogte van de
dwangsom is vastgelegd. Niettemin blijven er enige vragen over. Wat gebeurt er wanneer
het bestuursorgaan niet tijdig beslist over de hoogte van de dwangsom of een besluit
helemaal achterwege laat omdat het van mening is dat geen dwangsom verschuldigd is?
Deze vragen leefden ook binnen diverse Tweede Kamerfracties en zijn schriftelijk
18
gesteld; de indieners waren echter van mening dat de problemen in de praktijk niet groot
zullen zijn en het heeft dan ook niet geleid tot aanpassing van het wetsvoorstel.
4.2.4 De regeling is tijdelijk facultatief
In het wetsvoorstel is rekening gehouden met een termijn waarin het bestuur nog niet
verplicht is de regeling uit te voeren. Het bestuur mag eerst wennen aan het idee. De
indieners dachten aan een termijn van 5 jaar en zo stond het ook in het voorstel dat in
2004 werd ingediend. Ze regelden dit door een nieuw artikel 4:16 Awb waarin is bepaald
dat de regeling van toepassing zou zijn wanneer een wettelijk voorschrift dit bepaalde of
wanneer het bestuursorgaan de regeling op zichzelf van toepassing had verklaard. Door
een overgangsbepaling werd geregeld dat dit artikel 4:16 vijf jaar na inwerkingtreding
van de wet zou vervallen. Maar wetgeving is een langdurig proces en vijf jaar is een
lange tijd. Gaandeweg het proces groeide het besef dat zo’n lange periode van gewenning
onwenselijk is en bovendien noopte de omvang van het probleem tot “harde” en snelle
maatregelen. Het voorstel is daarom aangepast en voorziet nu in een facultatieve periode
tot 1 januari 2009, zeg maar vijf jaar na de indiening van het voorstel. Vooruitlopend op
die datum en vooruitlopend op zelfs maar het van kracht worden van de wet zijn er al
verschillende bestuursorganen die de regeling op zichzelf van toepassing hebben
verklaard. Een rondje op Internet leert dat het vooral provincies en gemeenten zijn die
eigen verordeningen hebben vastgesteld waarvan de inhoud gelijkluidend is aan het
wetsvoorstel. De ingangsdatum van de verordeningen in de provincies is veelal 1 juli
2006 met uitzonderingen naar beide kanten; Zuid-Holland kende de regeling al per 1 mei
2006 en Utrecht eerst per 1 september 2006. De gemeenten volgden een half jaar later per
1 januari 2007, al zijn hier ook wel gemeenten aan te wijzen die de regeling iets eerder of
iets later hebben ingevoerd en er zijn ook gemeenten die nog wachten tot het voorstel
kracht van wet heeft. Aardig is het in dit verband te wijzen op de gemeente Haren die al
in 2005 een regeling kende waarbij in voorkomende gevallen een geschenkbon ter
waarde van € 12,50 werd gegeven als verontschuldiging naar de burger en als aandachten verbeterpunt voor henzelf30.
19
Opvallend maar niet verbazingwekkend is het feit, dat zowel het wetsvoorstel als
de diverse verordeningen en regelingen die op initiatief van diverse fracties zijn
ingediend op brede steun van de volksvertegenwoordiging, de Tweede Kamer en de
gemeenteraden, kunnen rekenen. Als de Eerste Kamer hier net zo over denkt ziet het er
naar uit dat het voorstel spoedig wet wordt en dat per 1 januari 2009 er voor het traag
beslissende bestuur geen ontkomen meer aan is. Dat geeft ook de bestuursorganen die
veelvuldig de beslistermijn overschrijden nog enig respijt. Het door het lid Dittrich
ingediende amendement waarin de regering werd verzocht te stimuleren dat de IND en
het UWV de regeling op zichzelf van toepassing zouden verklaren, werd ondanks de
steun van de toenmalige oppositie, verworpen.
4.3 Het directe beroep
Hiervoor is al naar voren gekomen dat een rechtstreeks beroep op de rechter in de regel
niet mogelijk is, maar dat beroep voorafgegaan moet worden door een bezwaarprocedure.
Dat bezwaar moet worden ingediend bij hetzelfde bestuursorgaan dat niet tijdig beslist.
Wie garandeert dat die bezwaarprocedure wel leidt tot een snelle beslissing? Daarom kent
het wetsvoorstel de mogelijkheid van direct beroep. Ook hier zullen we ingaan op een
aantal kenmerkende aspecten, te weten de situatie waarin direct beroep mogelijk is, de
ingebrekestelling en de wijze van behandeling door de rechtbank.
4.3.1 De inhoud van de regeling
Zoals zojuist gezegd is het directe beroep een uitzondering. Daarom is in het wetsvoorstel
limitatief omschreven in welke gevallen direct beroep mogelijk is; logischerwijze beperkt
het zich tot die gevallen waarin het bestuur niet op tijd beslist. Concreet gaat het om de
volgende situaties:
-
de wettelijke beslistermijn is overschreden
-
bij het ontbreken van een specifieke termijn indien de termijn van acht weken van
artikel 4:13 Awb is overschreden
20
-
de wettelijke termijn voor een beslissing op bezwaar of administratief beroep is
overschreden
-
bij wettelijk voorschrift of door een besluit van het bestuursorgaan zelf is deze
regeling van toepassing verklaard
Bij de eerste drie situaties geldt de aanvullende voorwaarde dat het bestuursorgaan de
aanvrager evenmin heeft laten weten dat het de termijn niet haalt en binnen welke termijn
dan wel een besluit wordt afgegeven, vergelijkbaar met de regeling van artikel 4:14 lid 3
Awb. Hierin zien we verschil met het gedeelte van het wetsvoorstel over de dwangsom
waar een mededeling van het bestuur niet maakt dat de dwangsomregeling nog niet van
toepassing is.
4.3.2 De ingebrekestelling
Hetgeen bij de dwangsom reeds gezegd is over de ingebrekestelling geldt ook hier bij het
rechtstreeks beroep. Uitzondering is natuurlijk dat de burger er niet voor zal kiezen door
het instellen van bezwaar of beroep het bestuur in gebreke te stellen; hij kan beter alleen
mededeling doen aan het bestuursorgaan en onverhoopt na twee weken wachten de
versnelde beroepsprocedure in.
4.3.3 De afhandeling door de rechtbank
In het wetsvoorstel is zowel de te volgen procedure als de uitkomst geregeld. De burger
die op zoek is naar een snelle beslissing kan de bezwaarprocedure overslaan en direct
naar de rechter. Het is dan vanzelf niet de bedoeling dat de behandeling bij de rechtbank
lang duurt. Daarom zal de rechtbank het beroep op vereenvoudigde wijze moeten afdoen.
Kenmerkend daarvoor is dat de zaak buiten zitting wordt afgehandeld. In principe vindt
er alleen schriftelijke behandeling plaats. De rechtbank wordt verplicht binnen acht
weken uitspraak te doen. Wanneer de rechtbank onderzoek ter zitting toch nodig acht,
kan zij wel een zitting houden en doet de rechtbank de zaak versneld af. Uitspraak volgt
dan binnen dertien weken. Lukt ook dat niet, dan wordt de zaak op de gewone wijze
afgedaan en doet de rechtbank zo snel mogelijk uitspraak.
21
Over de uitkomst van de procedure heeft de wetgever geen misverstand laten
bestaan. Wanneer het beroep gegrond is en er nog geen besluit bekend is gemaakt, wordt
het bestuursorgaan verplicht binnen twee weken alsnog een beslissing te nemen. Om
meer druk op de ketel te zetten kan de burger de voorzieningenrechter verzoeken een
dwangsom aan deze uitspraak te verbinden wanneer het bestuursorgaan de opdracht om
binnen twee weken te beslissen niet nakomt. Dit geeft al aan dat ook met dit instrument
een inhoudelijke beslissing niet gegarandeerd is. Als de aanvrager al de moeite neemt om
naar de rechter te stappen - en ondanks de versnelling duurt die procedure minstens
enkele weken - dan nog kan het zijn dat het bestuursorgaan niet snel inhoudelijk beslist.
Wanneer er wel een inhoudelijk besluit komt blijft deze nadrukkelijk buiten de procedure
en zal er, mocht men zich niet met de inhoud kunnen verenigen, de gebruikelijke weg van
bezwaar en beroep moeten bewandelen.
22
5 Voor- en nadelen van het wetsvoorstel
In de vorige paragraaf is de inhoud van het wetsvoorstel geschetst. Bij die schets zijn
(in)direct al wat voor- en nadelen naar voren gekomen. In dit hoofdstuk worden ze nader
bekeken. Mogelijk komen ook nog andere voor- en nadelen aan bod. Vervolgens zal het
wetsvoorstel vergeleken worden met de huidige praktijk en ten slotte zal dan de vraag
beantwoord worden of het nieuwe wetsvoorstel een effectiever instrument is dan de
huidige en of er een dus een positieve bijdrage aan het verkorten van de beslistermijn van
bestuursorganen zal worden geleverd.
5.1 De positieve kanten aan het wetsvoorstel
Eenvoud is het kenmerk van het ware. Als deze stelling opgaat, heeft het wetsvoorstel
zeker wat betreft het gedeelte van de dwangsom, goede papieren. Het is een éénvoudige
regeling met vaste bedragen en een overzichtelijke dwangsomperiode van zes weken.
Voordeel is ook dat de dwangsom vrijwel direct gaat lopen. Wanneer het bestuur de
beslistermijn overschrijdt en door de aanvrager in gebreke is gesteld gaat na twee weken
de dwangsomperiode lopen. De aanvrager heeft er in die zin ook wat aan; hij kan bij een
onverhoopt uitblijven van de beslissing direct harde pecunia tegemoet zien. Het zijn geen
heel grote bedragen, maar toch wel de moeite waard. In zes weken tijd kan € 1260
‘verdiend’ worden.
Omdat dit instrument op zo korte termijn inzetbaar is, zal er vermoedelijk een
grote signaalwerking van uit gaan. Het bestuursorgaan wordt nog eens geattendeerd op de
beslistermijn. Positief in dit verband is ook het niet eerder gememoreerde amendement
waarbij overheidsorganen verplicht worden periodiek inzicht te geven in de door hen
verstrekte dwangsommen. De overheid wordt publiekelijk aan de schandpaal genageld;
een extra prikkel om te laat beslissen zoveel mogelijk te voorkomen.
Veel van de genoemde voordelen gaan ook op voor het instrument van het
rechtstreekse beroep. Ook dit instrument is vrijwel direct inzetbaar. Zodra het orgaan de
termijn overschrijdt kunnen er derden bij gehaald worden in de persoon van de rechter en
loopt het bestuursorgaan het risico op de vingers getikt te worden. Geen prettig
23
vooruitzicht. Verder wordt van de rechtbank verlangd de zaak vereenvoudigd, en dus
versneld af te doen. Even helder als de dwangsomregeling is de inzet van de procedure
bij de rechter. Het bestuursorgaan moet beslissen en als dat bij afloop van de procedure
bij de rechter nog niet gebeurd is zal de rechter het orgaan verplichten binnen twee weken
alsnog een besluit te nemen en als extra pressiemiddel kan daaraan op voorhand alvast
een dwangsom verbonden worden.
Tot slot, niet direct een voordeel van het wetsvoorstel, maar toch positief te
waarderen is het feit dat het om een aanvullend middel gaat; de reeds bestaande middelen
blijven ter beschikking staan.
5.2 De negatieve aspecten verbonden aan het nieuwe wetsvoorstel
Voordat er voorbarige conclusies getrokken gaan worden na het lezen van de voordelen is
het goed ons ook te bezinnen op nadelen.
Het grootste nadeel is mijns inziens dat dit wetsvoorstel niet persé hoeft te lijden
tot een inhoudelijk besluit. Er kan snel druk gezet worden op het bestuursorgaan, er kan
recht bestaan op een geldelijke vergoeding, maar het afdwingen van een inhoudelijk
besluit is niet gegarandeerd. Ook is voorstelbaar dat het bestuursorgaan zich gedwongen
zal zien tot het afgeven van een inhoudelijk besluit, maar dit besluit niet zorgvuldig heeft
voorbereid of dat er geen goede belangenafweging heeft plaatsgevonden. Intussen
behoudt dat besluit vaak wel zijn werking, artikel 6:16 van de Awb bepaalt immers dat
een bezwaar of beroep de werking van het besluit waartegen het is gericht niet schorst,
tenzij bij of krachtens wettelijk voorschrift anders is bepaald. De aanvrager heeft dan wel
een besluit, maar hij zal dat besluit moeten aanvechten. Misschien is het middel dan wel
erger dan de kwaal.
Ander nadeel is dat de aanvrager zelf in actie moet komen. Hij moet het bestuur in
gebreke stellen. Een nieuwe eis. Weliswaar zijn aan de ingebrekestelling nauwelijks
formele eisen gesteld en gaat er van de ingebrekestelling een signaal uit dat door het
bestuursorgaan hopelijk opgepakt wordt, het is dan ook geen onoverkomelijke horde,
maar toch zeker een drempel waar overheen gestapt moet worden.
Argumenten zijn relatief, waar zojuist nog als voordeel werd genoemd dat de
dwangsom met vaste bedragen en over een overzichtelijke periode gaat moeten we ook
24
vaststellen dat dit slechts een periode van zes weken beslaat en de prikkel vervalt
derhalve ná die zes weken. Daartegen kan ingebracht worden dat op dat moment ook al
de weg van het directe beroep bewandeld kan worden en in die procedure kan het
bestuursorgaan door de rechter met een nieuwe dwangsom geconfronteerd worden.
Bovendien is het niet ongebruikelijk dat aan dwangsommen een maximum is verbonden,
het middel moet wel proportioneel blijven.
Ook het argument dat het om aanvullende instrumenten gaat en bestaande dus
gehandhaafd blijven, kan omgedraaid worden. Met extra instrumenten wordt het scala
aan mogelijkheden groter en alleen maar onoverzichtelijker. Waar algemeen gesproken
wordt over deregulering komen er alleen maar regels bij.
Wat betreft het directe beroep willen we als nadeel nog noemen dat weliswaar
beoogd is de procedure inzake het directe beroep bij de rechter snel te laten verlopen,
maar wanneer de rechter hier niet in slaagt, kan het toch nog dertien weken of zelfs langer
duren. Daarbij laten we de mogelijkheid van het aantekenen van verzet nog maar buiten
beschouwing, hoewel dat formeel de werking van de uitspraak van de rechter niet in de
weg staat (artikel 8:55 Awb). Niettemin loopt de aanvrager het risico dat het verzet
gegrond wordt verklaard en dat er een nieuwe uitspraak moet komen.
Het laatste nadeel dat we willen noemen ziet op de dwangsom, het bestuursorgaan
moet zelf beslissen over de dwangsom wanneer het van mening is dat deze regeling van
toepassing is. Wanneer het bestuur meent dat een dwangsom niet aan de orde is en niets
van zich laat horen, verkeert de aanvrager mogelijk in onzekerheid. Beslist het bestuur
opnieuw te laat of gaat zij hierover in het geheel niet beslissen?
5.3 Heffen de voordelen van het nieuwe wetsvoorstel de nadelen van de bestaande
middelen op?
Met het wetsvoorstel wilden de indieners, en uit het feit dat de Tweede Kamer het
voorstel met algemene stemmen heeft aangenomen, blijkbaar iedereen in Nederland, dat
het bestuur tijdig zou beslissen. De bestaande middelen schoten tekort. We hebben in §3
gezien dat de aanvrager er niet in slaagt een inhoudelijk besluit te krijgen, dat er geen
25
directe gevolgen zijn voor het niet op tijd beslissende bestuur en dat hij zelf in actie moet
komen.
We moeten helaas constateren dat ook na invoering van dit wetsvoorstel het zo
vurig gewenste inhoudelijke besluit niet af te dwingen valt. Wel zijn er nu gevolgen voor
het bestuur, het moet een dwangsom betalen of er wordt meegekeken door de rechter.
Voelt het bestuursorgaan de druk toenemen dan zou het wellicht snel beslissen, maar dat
brengt wel het risico met zich mee dat het een onzorgvuldig besluit is. Ook is het nog
altijd zo dat de aanvrager zelf in actie moet komen door het bestuur in gebreke te stellen,
al kan die hobbel in de praktijk wel éénvoudig genomen worden. Ook zal hij zelf beroep
moeten instellen, maar in vergelijking met de oude wetgeving heeft hij nu wel zicht op
een snellere afhandeling.
26
6 Conclusie
In dit onderzoek stond de volgende probleemstelling centraal: Biedt de Wet dwangsom
bij niet tijdig beslissen de burger een effectiever middel dan de al bestaande middelen
tegen het niet op tijd beslissende bestuursorgaan?
Om deze vraagstelling te beantwoorden zijn de volgende deelvragen aan de orde gesteld:
-
Wat is het probleem; waarom moet het bestuursorgaan tijdig beslissen?
-
Wat houdt tijdig beslissen in?
-
Welke middelen staan de burger op dit moment ter beschikking?
-
In hoeverre bieden deze middelen voldoende waarborgen voor een tijdig besluit?
-
Wat houdt het Wetsvoorstel dwangsom bij niet tijdig beslissen in?
-
Welke voordelen biedt het nieuwe wetsvoorstel?
-
Welke nadelen zijn er aan het nieuwe wetsvoorstel verbonden, die het gebruik van het
middel kunnen belemmeren?
Deze deelvragen zijn in de diverse paragrafen beantwoord. We hebben gezien dat het
bestuur niet op tijd beslist en dat het hiertoe wel gehouden is. De specifieke wetten
schrijven dit voor. Bij het ontbreken van een termijn in de specifieke wet voorziet de
Algemene Wet Bestuursrecht in een beslistermijn. Ook de redelijke termijn van artikel 6
EVRM en een onbelemmerde toegang tot de rechter spelen een rol. In paragraaf 3 is
gebleken dat de bestaande middelen tekort schieten, het probleem blijft bestaan. De
diverse middelen kosten tijd en leiden zonder uitzondering pas achteraf, na het afgeven
van een inhoudelijk besluit, tot eventuele financiële compensatie, maar garanderen zeker
geen inhoudelijk besluit. Dat geldt zowel het bezwaar of beroep tegen een fictieve
weigering als het verzoek om een voorlopige voorziening, als de rechterlijke dwangsom,
als een verzoek om schadevergoeding en als de klacht.
Met het nieuwe wetsvoorstel Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen wordt het voor de
aanvrager eenvoudiger gemaakt actie te ondernemen en wordt het bestuur nadrukkelijker
en sneller met haar eigen falen geconfronteerd. Ook is er al financiële compensatie
mogelijk op het moment dat er nog geen inhoudelijk besluit is afgegeven. Maar we
27
hebben ook geconstateerd dat een inhoudelijk besluit niet gegarandeerd kan worden en
zagen zelfs een extra risico in het afgeven van een inhoudelijk besluit dat de toets der wet
niet kan doorstaan. In dat geval is het middel erger dan de kwaal.
De conclusie is daarom dat het wetsvoorstel een verbetering is, maar toch ook niet alle
problemen gaat oplossen. Hoopgevend is wel dat diverse organen van de overheid zoals
provincies en gemeenten, via verordeningen de regeling al toepassen. In dat opzicht
belooft de regeling wel effectief te zijn.
28
Bronvermelding
T. Barkhuysen en A.M.L. Jansen, ‘Actuele ontwikkelingen in de redelijke
termijnjurisprudentie: over Nederlandse termijnoverschrijdingen en ontbrekende
nationale rechtsmiddelen’, in NJCM-bulletin 2003/5 p. 586-600
R.J.van Dam en R.J.W. Schlössels, ‘Het voorontwerp wet beroep bij niet tijdig beslissen’
in NJB 2002 p. 2137-2142
R.J.van Dam en R.J.W. Schlössels, ‘Het wetsvoorstel Wet dwangsom bij niet tijdig
beslissen’ de Gemeentestem 7232, 2005, pagina 359-364
A Grapperhaus e.a. Termijnen in het bestuursrecht. Deel 1 Praktijkcahiers Bestuursrecht
Editie 2006/2007, Den Haag, SDU Uitgevers, 2006
A.M.L. Jansen, ‘Formele rechtskracht na stilzitten: de CRvB als leading judge’, in NJB
2003 p. 1752-1756
A.T. Marseille, Effectiviteit van bestuursrechtspraak CRBS-reeks deel 10, Den Haag,
Boom Juridische uitgevers, 2004
A.T. Marseille, ‘Het niet op tijd beslissende bestuur’, in Openbaar Bestuur 2005/4 p. 912
Heinze Oost en Angela Markenhof, een onderzoek voorbereiden, Baarn, HBuitgevers,
2002
Warna Oosterbaan, Een leesbare scriptie, Prometheus/NRC, Amsterdam/Rotterdam,
2004
A ten Veen, ‘De Wet Dwangsom en Direct Beroep: het antwoord op niet tijdig beslissen
en het einde van de Lex Silencio?’ in Overheid en aansprakelijkheid nr 3. juli 2006 p. 6373
Kamerstukken II, 29 934 Voorstel van wet van de leden Wolfsen en Luchtenveld tot
aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met de mogelijkheid van een dwangsom
bij niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan (wet dwangsom bij niet tijdig beslissen)
Kamerstukken II, 30 435 Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een
doeltreffender rechtsmiddel tegen niet tijdig beslissen door bestuursorganen (Wet beroep
bij niet tijdig beslissen)
Kamerstukken II, 29 495 Beslistermijnen. Waar blijft de tijd?
29
Noten
1
Beslistermijnen. Waar blijft de tijd? TK 2003-2004, 29495, nrs 1-2.
Toepassingen en effecten van de Awb 1994-1996, verslag van de commissie evaluatie Awb, 18 dec 1996.
3
Toepassingen en effecten van de Awb 1997-2001, verslag van de commissie evaluatie Awb, 18 dec 2001.
4
Zie de diverse jaarverslagen van de Nationale Ombudsman 1999-2004 met name die van 2004,
Kamerstukken II 2004/05 30030, nr 1-2.
5
Het UWV is een publiekrechterlijk orgaan. Zij voert sociale werknemersverzekeringen zoals de
Ziektewet, de WW en de WAO uit en is per 1 januari 2002 ontstaan uit een fusie van vijf verschillende
uitvoeringsorganisaties.
6
Het IND staat voor Immigratie- en Naturalisatiedienst en valt onder het Ministerie van Justitie.
7
Beslistermijnen. Waar blijft de tijd? TK 2003-2004, 29495, nrs 1-2, pagina 14.
8
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
9
EHRM 9 december 1994, AB 1995, 599.
10
BVG was de Bedrijfsvereniging voor de Gezondheid, Geestelijke en Maatschappelijke Belangen die
sociale verzekeringswetten uitvoerde. In 1996 is de BVG opgegaan in Cadans die in 2002 weer is opgegaan
in het huidige Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen.
11
T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik Rechtsbescherming tegen de overheid en het EVRM, TMA 2006-4.
12
Beslistermijnen. Waar blijft de tijd? TK 2003-2004 29 495 nrs. 1-2 blz 17
13
Amma Grapperhaus in Termijnen in het Bestuursrecht, blz 10.
14
EHRM 3 oktober 2002, AB 2003/110 Göcer tegen Nederland
15
I. van der Helm en E.M. Wesseling-van Gent, De redelijke termijn in civiele procedures, Trema 1996 –
no 5.
16
Gewijzigde MvT naar aanleiding van advies van Raad van State. TK 29 934 nr. 6 pagina 2.
17
Gewijzigde MvT naar aanleiding van advies van Raad van State. TK 29 934 nr. 6 pagina 5 en 6.
18
artikel 8:1 Awb
19
artikel 1:3 Awb
20
zie AbRS 3 december 1998, De Gier/Haarlemmermeer, AB 1999/107
21
A ten Veen, De Wet Dwangsom en Direct Beroep: het antwoord op niet tijdig beslissen en het einde van
de Lex Silencio? Overheid en aansprakelijkheid, juli 2006, pagina 64.
22
A ten Veen in ‘De Wet Dwangsom en Direct Beroep: het antwoord op niet tijdig beslissen en het einde
van de Lex Silencio?’ Overheid en Aansprakelijkheid, juli 2006 pagina 65.
23
Zie o.a. vz ABRvS 14 april 2004, JB 2004 , 228 en ABRvS 30 november 2005, LJN AU 7177.
24
EHRM, 29 maart 2006 Pizzati vs. Italië.
25
Hoofdstuk 9 van de Awb.
26
Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen; kamerstukken 29934 A.
27
Commissie algemene regels van bestuursrecht.
28
Werknaam is Wet beroep bij niet tijdig beslissen kamerstukken 30435 nr. 2
29
Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen; kamerstukken 29934 nr 3, MvT pagina 8.
30
R.J.van Dam en R.J.W. Schlössels, ‘Het wetsvoorstel Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen’,
Gemeentestem 2005, nr 7232.
2
30