position paper over asielprocedure (vluchtelingen

ADVOCACY PAPER
Vluchtelingen- en
migranten
CRISIS
© UNICEF/UN07705/Kljajo
UNICEF/UN07705/Kljajo
in Europa
Analyse en aanbevelingen
Herziening van de verordening van Dublin: daadwerkelijke toegang tot een asielprocedure
binnen Europa
i
Tweeëndertig landen in Europa hebben een
overeenkomst bereikt over een set van regels die
moeten bepalen welke staat verantwoordelijk is voor
de behandeling van een verzoek om internationale
bescherming dat bij een van deze landen werd
ii
ingediend. De verordening , bekend als Dublin III, is
bedoeld om zo snel mogelijk te kunnen bepalen welke
de verantwoordelijke lidstaat is en moet zo meervoudige verzoeken voorkomen. De verordening erkent
dat bij de implementatie ervan het belang van het kind
op zoek naar internationale bescherming, of het nu
begeleid is of niet, voorop gesteld moet worden.
De doelstellingen van Dublin III worden in de praktijk
om verschillende redenen echter niet gehaald. Staten
ondervinden moeilijkheden om het belang van het kind
voorop te stellen en asielzoekers wordt te vaak het
recht op daadwerkelijke toegang tot een asielprocedure ontzegd. Deze situatie is een zaak van
ernstige bezorgdheid voor UNICEF, gegeven dat een
substantieel deel van de asielzoekers in EU-lidstaten
iii
uit kinderen bestaat.
UNICEF ziet de onderstaande kwesties als
uitdagingen voor de implementatie van Dublin III. Ze
hebben een negatieve invloed op de rechten van
kinderen die in 32 Europese landen op zoek zijn naar
internationale bescherming.
Uitdagingen
Te lange procedures
Onder de Dublin III-verordening heeft een staat 3
iv
maanden de tijd om een overnameverzoek in te
dienen. De aangezochte staat dient binnen de 2
maanden te antwoorden en wanneer de verzoekende
staat een dergelijk antwoord heeft ontvangen, moet
het de overdracht binnen een periode van 6 maanden
uitvoeren. Het in acht nemen van deze termijnen,
betekent dat het kind tot 11 maanden moet wachten
vooraleer het wordt overgebracht naar de staat dat
zijn/haar aanvraag zal behandelen. Elf maanden is
een te lange periode, waarin het kind verschillende
risico’s kan lopen en het kan worden verhinderd zich te
verenigen met familie, als de familie in een andere
staat verblijft.
Grote aantallen niet-begeleide kinderen verlaten
opvangcentra omdat ze ontmoedigd zijn door de grote
vertragingen en/of aangelokt werden door de beloften
van netwerken van smokkelaars en mensenhandelaars om hen binnen een paar dagen of weken naar
hun bestemming te brengen. Bovendien is het zo dat
kinderen die op een Dublin-overdracht wachten
mogelijk geen toegang hebben tot basisrechten, wat
het welzijn en de sociale ontwikkeling van het kind
negatief beïnvloedt. Hoewel er weinig geconsolideerde
informatie bestaat, bevestigen verschillende studies
dat in sommige staten kinderen tijdens Dublinprocedures voor een bepaalde tijd worden
v
vastgehouden.
Informatie over de regels die toegepast worden
Volgens de huidige Dublin-verordening heeft de
verzoeker van zodra het verzoek om internationale
bescherming is ingediend het recht om op de hoogte
te worden gebracht van de Dublin-regels en dient er
een onderhoud met de verzoeker plaats te vinden. In
de praktijk zijn er echter vertragingen en frontlinemedewerkers maken melding van niet-begeleide
kinderen die centra verlaten zonder informatie te
hebben ontvangen over de Dublin-verordening en
zonder een persoonlijk onderhoud te hebben
gekregen.
Advocacy paper – Vluchtelingen- en migrantencrisis in Europa - Analyse en aanbevelingen - Herziening van de verordening van Dublin ● 1
Er zijn gegevens nodig over het aantal kinderen dat
onder de Dublin III-verordening werd overgebracht
voor gezinshereniging. Uit eerdere studies over Dublin
II bleek het aantal overdrachten met het oog op
gezinshereniging over het algemeen laag te zijn. Ze
toonden ook een gebrekkige kennis van het principe
van de eenheid van het gezin bij ambtenaren die
vi
verantwoordelijk zijn voor asielprocedures.
Definitie van gezin
Verzoeken van niet-begeleide kinderen moeten
behandeld worden door de staat waar het kind
zijn/haar kerngezin (moeder/vader) heeft, maar ook
waar het broers of zussen, een grootouder of
volwassen tante/oom heeft. Deze kring van mensen
blijft echter restrictief en stemt niet overeen met een
ruim begrip van familie, familiebanden en banden in de
culturen en tradities van de vele landen waarvan
kinderen afkomstig zijn. Omwille van deze culturele
verschillen hanteert het Europees Hof voor de Rechten
van de Mens geen restrictieve definitie van wie onder
‘familie’ valt. Het Hof neemt een besluit per geval, op
basis van de persoonlijke banden tussen de personen
vii
in kwestie. Verder beperkt de Dublin-verordening het
begrip ‘familie’ tot reeds bestaande banden in het land
van herkomst. Vandaag ontstaan echter veel
familiebanden terwijl mensen op de vlucht zijn en het
is niet ongewoon dat kinderen worden geboren
wanneer ouders op de vlucht zijn.
Toepassing van het beginsel van het belang van het
kind
De staat die verantwoordelijk is voor een niet-begeleid
en afgezonderd kind dat geen familielid heeft in een
andere staat, is de staat waar de aanvraag werd
ingediend, tenzij dit niet in het belang van het kind is.
Artikel 6 van de Dublin III-verordening erkent het
belang van het kind als een essentiële overweging en
biedt enkele leidraden met betrekking tot elementen
die in acht moeten worden genomen wanneer men
beslist over het belang van het kind, met inbegrip van,
maar niet beperkt tot:
systeem en het recht
doeltreffende procedure.
van
het
kind
op
een
Toepassing van de discretionaire bepaling
Een staat heeft steeds de mogelijkheid een bij hem
ingediend verzoek te behandelen zonder na te gaan
welke andere staat verantwoordelijk is. Deze discretionaire bepaling (art. 17), die door eender welke staat
kan worden gebruikt om een verzoek van een kind te
behandelen indien dit in het belang van het kind is,
viii
wordt nog steeds slecht toegepast.
Beschermingsregelingen en legal entitlements verschillen tussen staten
De
Dublin-verordening
bepaalt
welke
staat
verantwoordelijk is voor de behandeling van het
asielverzoek. Opvangvoorzieningen, criteria voor het
verlenen
van
internationale
bescherming
en
entitlements (wettelijke aanspraken op voorzieningen)
onder internationale beschermingstitels verschillen in
grote mate tussen de Dublin-landen onderling.
Kinderen zouden er dus de voorkeur kunnen aan
geven een verzoek in te dienen in een staat waarvan
ze weten dat het systeem er goed functioneert of voor
hen voordeliger is. Ze zouden er ook kunnen voor
kiezen een verzoek in te dienen in een staat waar ze
de taal kennen, waar er familie is, waar ze een
culturele band mee hebben en/of waar ze de mogelijkheden voor integratie, in het bijzonder in de
arbeidsmarkt, gunstiger achten.
Er is een akkoord over Dublin als middel om
meervoudige aanvragen en ‘asielshoppen’ te
voorkomen. Anderzijds gingen vonnissen van
nationale rechterlijke instanties, alsook de arresten van
het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, in
tegen overdrachten naar staten die onvoldoende
zekerheid bieden op gepaste huisvesting en een
passende behandeling van asielzoekers.
• De mogelijkheden voor gezinshereniging,
• Het welzijn en de sociale ontwikkeling van het
kind,
• Veiligheid en beveiligingsoverwegingen, met
inbegrip van het gevaar om slachtoffer te worden
van mensenhandel,
• De standpunten van het kind, in overeenstemming met zijn leeftijd en maturiteit.
Volgens de Dublin-verordening moeten staten zo snel
mogelijk een vertegenwoordiger aanduiden om het
kind bij te staan en te vertegenwoordigen en moeten
ze passende acties ondernemen om de gezinsleden,
broers of zussen en familieleden te identificeren.
Ondanks het verstrekte advies worden regelingen met
betrekking tot niet-begeleide kinderen en het belang
van het kind in verschillende staten op verschillende
manieren geïnterpreteerd. Dit heeft een invloed op
besluiten tot overdracht van kinderen onder het DublinAdvocacy paper – Vluchtelingen- en migrantencrisis in Europa - Analyse en aanbevelingen - Herziening van de verordening van Dublin ● 2
© UNICEF/UNI195353/Georgiev
Toepassing van het principe van de eenheid van het
gezin
1. Tijdige beslissingen om te vermijden dat kinderen
worden blootgesteld aan risico’s
Overdrachten onder de Dublin-procedures moeten
tijdig gebeuren om het recht op gezinshereniging te
waarborgen en de blootstelling van het kind aan
allerlei risico’s en kwetsbaarheden te beperken. Het
belang van het kind vereist zowel procedurele
waarborgen als tijdige beslissingen. Wanneer
overdracht in het belang van het kind wordt geacht,
beveelt UNICEF een deadline van ten hoogste 3
maanden aan: 1 maand om het overnameverzoek in te
dienen, 1 maand om te antwoorden en 1 maand om de
overdracht te bewerkstelligen.
2. Snelle uitwisseling van informatie
Staten moeten ervoor zorgen dat ieder kind, ongeacht
of hij/zij al dan niet begeleid en afgezonderd in een
staat aankomt, binnen de 72 uur passende informatie
ontvangt over het recht om internationale bescherming
te verzoeken en hoe men er toegang tot krijgt (met
inbegrip van informatie over de regelingen betreffende
overdracht volgens de Dublin-verordening).
3. Meer voogden voor kinderen
Er moeten meer middelen en deskundigen ter
beschikking gesteld worden om op gepaste wijze
verzoeken van kinderen te behandelen, alsook om
overnameverzoeken in te leiden en te beantwoorden.
Staten moeten ervoor zorgen dat gekwalificeerde
voogden beschikbaar zijn en worden aangewezen om
eender welk niet-begeleid en afgezonderd kind te
vertegenwoordigen. Ze moeten eveneens passende
acties ondernemen om gezinsleden en familieleden te
identificeren en verzekeren dat het belang van het kind
wordt gerespecteerd.
4. De mening van het kind
Kinderen moeten tijdens de procedure op de hoogte
gebracht worden van de voortgang en de verdere
benodigde stappen. De standpunten en meningen van
het kind moeten gehoord en in rekening gebracht
worden wanneer het belang van het kind wordt
bepaald.
5. Beter opgeleide deskundigen
Er moet een aanvullende opleiding gegeven worden
aan ambtenaren die verzoeken om internationale
bescherming behandelen en kinderen ondervragen die
een verzoek indienden. Dit opdat het belang van het
kind en het principe van de eenheid van gezin ten volle
gerespecteerd en geïmplementeerd zouden worden
De opleiding moet de volgende zaken omvatten: kindvriendelijke gesprekstechnieken, individuele beoordeling van ieder kind (ook begeleide kinderen), leeftijden genderspecifieke criteria voor het verlenen van
internationale bescherming enz.
6. Kindvriendelijke alternatieven voor detentie binnen
de gemeenschap.
Geen kind mag opgesloten worden in afwachting van
de overdracht naar een andere staat onder de Dublinverordening. UNICEF pleit voor het gebruik van niet tot
vrijheidsbeneming strekkende en op de gemeenschap
gerichte alternatieven voor kinderen en hun families
die om internationale bescherming verzoeken.
7. Individuele beoordeling van familiebanden
In lijn met de rechtspraak van het Europees Hof voor
de Rechten van de Mens, moet de definitie van familie
verder gaan dan het kerngezin en moet het een
erkenning inhouden van het belang van persoonlijke
banden, zoals het kind in kwestie er invulling aan
geeft, indien dit in het belang van het kind is.
8. Geharmoniseerde toepassing van het beginsel van
het belang van het kind
Staten moeten in lijn met het huidige artikel 8 van de
Dublin-verordening het beginsel van het belang van
het kind op een geharmoniseerde wijze toepassen.
Het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken
moet, in samenwerking met kinderrechten-stakeholders, voor de lidstaten een praktische handleiding
voorzien voor de implementatie van het beginsel van
het belang van het kind.
9. Gebruik van de discretionaire bepaling
Wanneer het in het belang van het kind geacht wordt,
moeten staten gebruik maken van de discretionaire
bepaling en tijdig overgaan tot de behandeling van een
verzoek dat werd ingediend door een kind, zonder na
te gaan welke andere staat verantwoordelijk is. In lijn
met het belang van het kind, beveelt UNICEF aan om
de discretionaire bepaling te gebruiken om overdracht
naar een andere staat te vermijden wanneer het kind
voordeel zou hebben bij een netwerk en andere
elementen die zijn/haar potentiële integratie ondersteunen.
10. Geharmoniseerde en verbeterde bescherming en
opvang
De EU en alle staten die door de Dublin-verordening
gebonden zijn, dienen alle maatregelen te nemen die
nodig zijn voor de harmonisatie van opvangvoorzieningen, beschermingsregelingen en wettelijke aanspraken die kinderen worden toegekend wanneer die
om internationale bescherming verzoeken. Een
dergelijke harmonisatie moet bestaande ‘good
practices’ als leidraad nemen en ten minste gepaste
huisvesting en een passende behandeling van
minderjarige asielzoekers garanderen.
Advocacy paper – Vluchtelingen- en migrantencrisis in Europa - Analyse en aanbevelingen - Herziening van de verordening van Dublin ● 3
© UNICEF/UNI200259/Nybo
AANBEVELINGEN VAN UNICEF:
Dublin III vormt de wettelijke basis voor de
ontwikkeling van criteria en mechanismen om te
bepalen welke staat verantwoordelijk is voor de
behandeling van een asielverzoek dat door een
onderdaan van een derde land of staatloze werd
ingediend in een van de 32 Europese staten. Het is
ook van toepassing op verzoeken om subsidiaire
bescherming.
risico’s bestaan op mensenrechtenschendingen in de
verantwoordelijke staat.
De Dublin-verordening kijkt niet naar inhoudelijke
kwesties. Het is de taak van de verantwoordelijke staat
om het verzoek te behandelen en te bepalen of
voldaan is aan de criteria voor het verlenen van
internationale bescherming. De overdracht van het
verzoek is een door de staten geleid proces.
De hiërarchie van criteria om de verantwoordelijke
staat te bepalen is onder Dublin III als volgt:
Voor een niet-begeleid en afgezonderd kind:
• Eenheid van gezin: wanneer een niet-begeleid
kind familie heeft die op regelmatige wijze verblijft
in een andere staat, zal het verzoek van het kind
behandeld worden door de staat waar het
familielid verblijft, tenzij dit niet in het belang is
van het kind.
• Bij afwezigheid van een familielid zal de staat
waar het niet-begeleide kind zijn/haar verzoek om
internationale bescherming heeft ingediend,
verantwoordelijk zijn. Dit is op voorwaarde dat dit
in het belang van het kind is.
Voor een volwassene:
• Eenheid van gezin: het verzoek van personen met
familieleden die de status van erkend vluchteling
hebben of de procedure doorlopen om
internationale bescherming te verzoeken, zal
worden behandeld door de staat waar het
familielid zich bevindt.
• Legaal verblijf: ingeval er geen familielid is, zal het
verzoek
van
wie
over
een
geldige
verblijfsvergunning of visum (of een document dat
recent is verlopen) beschikt, behandeld worden
door de staat die dit document heeft afgegeven.
i
De lidstaten van de EU, Ijsland, Noorwegen, Liechtenstein
en Zwitserland
ii
Verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad, beschikbaar op:
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/
TXT/?uri=CELEX:32013R0604
iii
Tussen januari en november 2015 waren 433.203 van de
1.201.970 asielaanvragen in de Europese lidstaten door
kinderen ingediend (gegevens EUROSTAT, zoals geüpdatet
op 4 februari 2016)
iv
Het verzoek dat wordt verzonden door de staat waar het
verzoek is ingediend naar een andere staat, waarbij men
vraagt of deze het verzoek wil behandelen als de
verantwoordelijke staat.
v
Dublin Transnational Project, Transnational Advisory and
Assistance Network, beschikbaar op: http://www.dublinproject.eu/ dublin/Transnational-Dublin-Project-Final-ReportMay-2011
Amaral, Protection Interrupted, beschikbaar op:
http://www.refworld.org/pdfid/51d153f46.pdf
vi
Dublin II-verordening Lives on Hold, European Comparative Report, 2013, beschikbaar op:
http://ecre.org/component/downloads/ downloads/701.html
vii
Voor rechtspraak van het EHRM, zie The Right to respect
for private and family life, human rights handbooks no.
available at:
http://www.echr.coe.int/LibraryDocs/DG2/HRHAND/DG2-ENHRHAND-01(2003).pdf
viii
Zie supra Lives on hold
• Onregelmatige binnenkomst: indien geen van de
bovenstaande criteria van toepassing is, zal het
verzoek van wie op illegale wijze is doorgereisd,
behandeld worden door de staat van eerste
binnenkomst.
• Plaats van het verzoek: indien geen van de
bovenstaande criteria van toepassing is, wordt het
verzoek behandeld door de staat waar het werd
ingediend.
In de praktijk heeft de staat die het verzoek ontvangt
twee opties wanneer het verzoek is ingediend;
a) Gebruikmaken van de discretionaire bepaling en
het verzoek behandelen zonder na te gaan welke
andere staat verantwoordelijk is
b) Eerst verduidelijken welke staat verantwoordelijk
is. Als het een andere staat verantwoordelijk acht,
dient het bij deze staat een verzoek in, het
zogeheten overnameverzoek.
Enkel wanneer het antwoord van deze staat positief is,
kan de persoon die om internationale bescherming
verzoekt fysiek worden overgebracht naar de andere
staat. In lijn met de uitspraken van rechtbanken echter,
dient de overdracht te worden opgeschort wanneer er
© UNICEF/UN07706/Kljajo
of
Advocacy paper – Vluchtelingen- en migrantencrisis in Europa - Analyse en aanbevelingen - Herziening van de verordening van Dublin ● 4