Publiek management kan de klassieke

Essay 3
ANKE BIELDERMAN
9904247
Collegejaar 2000/2001
“Publiek management kan de klassieke bureaucratie
niet vervangen”
PUBLIEK MANAGEMENT
Inleiding
Management is een term die voor de jaren tachtig niet bij de overheid paste, management hoorde
namelijk bij het bedrijfsleven. De overheid was georganiseerd volgens een strakke hiërarchie en
duidelijke taakverdelingen, gebaseerd op het bureaucratiemodel van Weber. Maar sinds de jaren
negentig komt Publiek management veel meer voor bij de overheid. Dit komt omdat het Weberiaanse
model niet de meeste effectieve en efficiënte manier van organiseren bleek te zijn. In het bedrijfsleven
werd gemanaged en dat was wel effectiever en efficiënter. Daarom ging de overheid kijken naar de
verschillende managementtechnieken en vormen in het bedrijfsleven. Zo ontstonden er verschillende
theorieën over hoe de overheid het best zou moeten worden gemanaged. Die theorieën vallen onder de
noemer Publiek Management. Er zijn sindsdien verscheidene veranderingen doorgevoerd in de
organisatie van de overheid.
De stelling die in dit betoog wordt aangenomen is dat Publiek management kan leiden tot spanningen
in het functioneren van het bestuurders binnen de overheid. Dit betekent niet dat Publiek management
geen belangrijke invloed en waarde heeft, maar er moet wel aan een aantal voorwaarden worden
voldaan wil de overheid effectief en efficiënt blijven. Daarbij is de klassieke theorie van Weber,
bureaucratietheorie, van belang. Publiek management is geen vervanging van het oude Weberiaanse
model, maar wel een goede aanvulling. Er moet meer gekeken worden op welke gebieden Publiek
management van toepassing is. Nu wordt Publiek management klakkeloos overgenomen op allerlei
gebieden binnen de overheid.
Om deze stelling te onderbouwen zal eerst gekeken worden wat het oude Webermodel inhoudt,
daarna zal gekeken worden hoe publiek management is ontstaan en welke modellen er bestaan. Hierna
zal gekeken worden welke spanningen er als gevolg van het klakkeloos overnemen van Publiek
management ontstaan en hoe deze spanningen zouden kunnen worden opgelost. Tenslotte publiek
management en de toekomst.
Bureaucratiemodel van Weber
Volgens Weber is de bureaucratie de meest rationele wijze van organiseren. Zij die ambtstaken
uitvoeren worden ambtenaren genoemd. Geen enkele organisatie beantwoordt volledig aan het model
van bureaucratie zoals door Weber geformuleerd. Vandaar dat Weber’s model van bureaucratie een
ideaaltype wordt genoemd. Het model is een model op een abstractieniveau hoger dan de realiteit. Het
is een gedachtenconstructie. Hoe dichter bij dit type, hoe rationeler en effectiever het
overheidsapparaat zal zijn. Weber formuleerde een aantal grondkenmerken deze zijn.1:
“Het berust op voortdurende organisatie van taken die gebonden zijn aan regels.
Elke organisatie heeft zijn eigen specifieke regels en doelen
Elke organisatie is ingedeeld volgens een hiërarchie
De organisaties kunnen technische kwalificaties hebben waarbij werknemers training voor
nodig hebben.
5. Werknemers zijn niet in het bezit van de dingen die ze nodig hebben om het werk te doen, ze
maken er gebruik van.
6. De functiebekleder is het niet toegestaan om de positie te bezitten, de positie blijft deel
uitmaken van de organisatie.
7. Alle administratieve bezigheden, beslissingen en regels zijn vastgelegd op papier”.
1.
2.
3.
4.
Belangrijk punt is dat de bureaucratie het overheidsbestuur legitimeert en dat bureaucratie als systeem
een garantie moet zijn tegen willekeur, corruptie en tegen een te grote invloed van private belangen in
het publieke functioneren. Dit systeem wordt ondersteund door diverse rechtsstatelijke beginselen,
zoals legitimiteit, legaliteit, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. In een bureaucratie zijn de
1
http://home.pscw.uva.nl/dronkers/onderwijs/st1/hs7weber4.htm
grondslagen voor het handelen en het plaatsen van verantwoordelijkheden in deze beginselen terug te
vinden.
De overheid is steeds meer vereenzelvigd geworden met deze werkwijze. Maar de afgelopen decennia
heeft bureaucratisering de overheid een slechte naam bezorgd, omdat het model te star, te traag, te
afstandelijk en te cliënt onvriendelijk zou zijn. Sindsdien zijn er modellen ontworpen om aan deze
nadelen van bureaucratie te ontkomen. Deze ontwikkeling valt onder de noemer Publiek management.
Publiek management
Een goede definitie van Publiek Management is moeilijk te vinden, want er zijn verschillende soorten.
In de meest algemene zin kan gezegd worden dat Publiek management een zoektocht is naar het
ideale overheidsmanagement2, want Publiek management zet zich af tegen het ideaaltype van het
Weberiaanse overheidsmodel. Dit komt omdat bureaucratie teveel gericht is op regels, weinig overleg
en teveel hiërarchie heeft en een onderbenutting van het menselijk kapitaal met zich meebrengt. Dit
veroorzaakt inefficiëntie en ineffectiviteit in het organiseren. De zoektocht in Publiek management is
er op gericht om een oplossing te vinden voor de inefficiëntie en ineffectiviteit.
De overheid kan aan de ene kant gezien worden als een taakorganisatie en aan de andere kant als een
marktorganisatie. Een taakorganisatie is een hiërarchische organisatie die gestuurd wordt door een
extern beleidsorgaan, die het beleid van de organisatie uitstippelt. Een marktorganisatie is een
beleidsautonome organisatie die gestuurd wordt door marktmotieven3. Publiek management creëert
tussen deze twee organisaties verschillende modellen. Deze modellen zijn het marktmodel,
participatiemodel en het deregulerings/flexibele model. Naast deze vormen is er een overkoepelende
ontwikkeling te constateren met betrekking tot publiek management, namelijk de verschuiving van
Government naar Governance.
Bij government is de overheid volgend en komt het beleid tot stand op basis van parlementaire
politieke besluitvorming, gevolgd door ambtelijke vertaalslagen in termen van wetten, regels,
instrumenten en uitvoeringsorganisaties. Bij governance is de overheid sturend, dit vereist op de een
of andere manier een betrokkenheid van markten en samenleving. Het beleid in de modernere visie is
een coproductie dat ontstaan is binnen algemene politieke randvoorwaarden, waarbij publieke en
private actoren over de inrichting van het beleid onderhandelen. Het ontstaan van governance ligt in
de toenemende sturingspretenties van de overheid, in de effectiviteitproblemen, legitimiteitproblemen
en globalisering4.
Marktmodel
In het marktmodel is een rol weggelegd voor contractmanagement. De overheid wordt gezien als
marktmeester, die probeert een efficiënte publieke dienstverlening te bewerkstelligen met de gegeven
politieke doelen. De overheid kan marktwerking creëren door introducéring van de vrije markt.
Hierdoor ontstaat competitie tussen uitvoerders. De invoering van de vrije markt in de publieke sector
leidt tot quasi-markten en privatisering.
Het doel van quasi-markten is dat het een prikkel geeft tot efficiënt werken, maar ook een grotere
responsiviteit en meer keuzevrijheid schept ten aan zien van providers en producten. Een markt
creëert concurrentie, wat er voor zorgt dat de dienst of het goed zo efficiënt mogelijk aangeboden
moeten worden. Hierbij komt de rol van de overheid als marktmeester ter sprake. Bovendien is de
vrije markt een aanval op het overheidscorporatisme. Op deze manier doet de overheid afstand van
zeggenschap over een bepaald beleidsterrein, weliswaar slechts tot op zekere hoogte (Mayntz 1999:212). Quasi-markten ontstaan alleen onder bepaalde condities. Deze zijn; de overheid moet een
marktstructuur en een informatiestructuur hebben, ook moet er sprake zijn van transactiekosten en
voldoende motivatie, want actoren worden gedreven door financiële prikkels. Er moet gelijke
behandeling bestaan5.
Onder privatisering wordt het overhevelen van taken van de publieke sector naar de private sector
verstaan. De motieven voor het afstoten van overheidstaken naar de private sector zijn onder andere,
2
Hoorcollege 1: algemene definitie Publiek Management van W.A.Trommel
W.A. Trommel 2001: Sheets Hoorcollege 3
4
W.A.Trommel: Hoorcollege 3 sheets
5
W.A. Trommel 2001: Sheets Hoorcollege 3
3
kostenbesparing bij de overheid om financieringsproblemen op te lossen; een particuliere
onderneming zou de productie efficiënter en dus goedkoper kunnen verzorgen; particuliere bedrijven
zouden beter en sneller kunnen reageren op veranderingen in de markt en behoeften van de mensen.
Participatiemodel
Het participatiemodel beoogt alle deelnemers en leden van de organisatie te betrekken in
besluitvormingsprocessen, om te voorkomen dat informatie verloren zou kunnen gaan en om
legitieme en effectieve beleidsvoering te verkrijgen. De overheid functioneert als netwerkmanager.
Van belang zijn ook de informele processen en de organisatiecultuur. Een vorm van het
participatiemodel is het onderhandelend bestuur. “Onderhandelend bestuur (ook wel interactief
bestuur) is een vorm van openbaar bestuur waarbij de publieke besluitvorming inzake voorbereiding,
vaststelling en uitvoering van publiek beleid afhankelijk wordt gemaakt van het resultaat van overleg
en onderhandeling in een min of meer duurzaam geheel van relaties tussen bestuursorganen en de
ambtelijk staf en doorgaans particuliere organisaties en groepen” (Hoekema 1998:7) Een van de
belangrijkste kenmerken van onderhandelend bestuur is dat de organisatie zich meer is gaan richten
op probleemoplossing in plaats van belangenruil. Een ander kenmerk is dat het een relatief open
systeem is met horizontalisering, waarbij de overheid een van de partners is geworden. Het handelen
is niet complementair en ad hoc, maar meer intentioneel en er is sprake van publiek-private
zelfregulering (De Vroom 1994: 96).
Deregulerings/flexibele model
Het deregulerings/flexibele model is erop gericht om zoveel mogelijk belemmeringen, zoals talloze
regels en voorschriften, die effectief leiding geven in de weg staan, op te ruimen. Door subsidiariteit
en kerntakendiscussie wordt de overheid gezien als brandweerman. Hieronder vallen interne en
externe verzelfstandiging.
Interne verzelfstandiging betekent zelfbeheer; het versoepelen of afschaffen van centrale
beheersregels. Hieronder valt bijvoorbeeld het afschaffen van traditionele schotten tussen personele
en materiële begrotingsposten, maar schotten tussen apparaatskosten en programmakosten blijven in
de regel bestaan. Het versoepelen van begrotingsregels inzake tekorten en overschotten: “sparen” en
“lenen” valt ook onder interne verzelfstandiging. Ook de globalisering van regels met betrekking tot
het beheer van de personele formatie, functiewaarderingen en beloningsstelsels behoren tot interne
verzelfstandiging. Vormen van interne verandering zijn deregulering, decentralisatie en het instellen
van agentschappen. Agentschappen zijn een verdere ontwikkeling van zelfbeheer, maar de
hiërarchische verhouding met politieke leiding blijft bestaan6.
Onder externe verzelfstandiging wordt de overdracht van taken aan organisaties waarvoor de politieke
leiding niet verantwoordelijk is verstaan. De overheid kan nog wel invloed uitoefenen bijvoorbeeld
door behoud van een meerderheid in de aandelen van een organisatie, of door benoeming door de
overheid van de leden van het bestuur of raad van commissarissen. Ook de statuten en reglementen
kunnen bepaald worden door de overheid, vooral met betrekking tot die bestuursbesluiten die
onderworpen moeten worden aan goedkeuring van de overheid. Vormen van externe
verzelfstandiging zijn zelfstandige bestuursorganen (publiekrechtelijk en privaatrechtelijk),
overheidsbedrijven, uitbesteding en privatisering in enge zin: afstoting van taken.
Spanningen
Onbedoelde gevolgen van de modellen zijn bij interne & externe verzelfstandiging de informatieassymetrie. Moral hazard en adverse selection zorgen voor onbedoelde effecten. Quasi-markten
kunnen leiden tot oligopoliesering, prijsafspraken en externe effecten. Dit brengt de noodzaak tot
duidelijk sturing van de kant van de overheid, waardoor er toch weer hiërarchie ontstaat. Het
probleem wat kan ontstaan is dat het oorspronkelijke doel van quasi-markten verloren gaat, omdat er
teveel nadruk wordt gelegd op controle. Privatisering heeft veel onbedoelde gevolgen als gevolg van
inconsistent en slecht doordacht beleid, daardoor is controle weer van wezenlijk belang, maar
daarmee kan het aan mogelijkheden voor politieke sturing, controle en verantwoording ontbreken. Bij
6
http://student.scw.vu.nl/
onderhandelend bestuur is controle belangrijk, omdat beleidsvorming een zaak kan worden van
onderonsjes tussen professionals van het ambtelijk apparaat en belangenorganisaties. Al deze
gevolgen samen behoren tot de onbedoelde gevolgen van de ontwikkeling van government naar
governance.
Deze onbedoelde gevolgen kunnen worden samengevat tot drie spanningen namelijk spanningen op
het gebied van retoriek van publiek management en praktijk, de verhouding tussen politiek en bestuur
en de verhouding rechtstaat en publiek management.
Retoriek en praktijk
Zoals hierboven al te constateren valt is dat er drie modellen te onderscheiden zijn, maar dat deze
modellen weer onder te verdelen zijn in vele verschillende andere modellen. Hierdoor kan gezegd
worden dan de ideeën, retoriek, achter Publiek management niet echt samenhangend zijn. Ook kan
gezegd worden dat Publiek management modellen niet altijd consequent kunnen worden ingevoerd in
de praktijk. Een voorbeeld hiervan is de NS. Op 11 september 2001 stond in de Volkskrant dat
privatisering van de NS van de baan is. Er wordt eerst meer geïnvesteerd in onderhoud en veiligheid
van het railnet, waarvoor de overheid verantwoordelijk is. Het NS-bestuur krijgt nog vijf jaar om orde
op zaken te stellen. Daarnaast werd besloten tot een minder verregaande vorm van marktwerking.
Aanvankelijk was het de bedoeling dat de NS een concessie van tien jaar zou krijgen voor het
reizigersvervoer op het hoofdnet7. Het blijkt dus dat de privatisering in werkelijkheid niet altijd
haalbaar is. Dit komt, omdat voor het beleid werd opgesteld niet voldoende is gekeken naar de
voorwaarden waaraan het zou moeten worden voldoen.
Een ander punt van de spanning op het gebied van retoriek en praktijk is de verhouding tussen de
klassieke bureaucratie en publiek management, want deze is nog niet ingevuld. Aan de ene kant wordt
gezegd dat Publiek management het oude Webermodel vervangt, maar aan de andere kant kan ook
worden gezegd dat publiek management niet zonder het oude bureaucratiemodel kan functioneren.
Politiek en Bestuur
Een tweede spanning is die van de verhouding tussen politiek en bestuur. Enerzijds wordt Publiek
management gezien als een instrument om op politiek gebied meer greep te krijgen op het bestuur,
maar anderzijds wordt Publiek management gezien als een politisering van het bestuur. Maar hoe deze
verhoudingen nou gezien zouden moeten worden is onduidelijk, zijn beide van belang of is er toch
maar een van meer wezenlijk belang?
Rechtstaat en Publiek management
In de rechtstaat bestaan er veel regels. De bureaucratie legitimeert het overheidsbestuur en de
bureaucratie als systeem moet een garantie zijn tegen willekeur, corruptie en tegen een te grote
invloed van private belangen in het publieke functioneren. Dit systeem wordt ondersteund door
diverse rechtsstatelijke beginselen, zoals legitimiteit, legaliteit, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. In
een bureaucratie zijn de grondslagen voor het handelen en het plaatsen van verantwoordelijkheden in
deze beginselen terug te vinden. Ook burgers zijn verzekerd van rechtszekerheid door in beroep tegen
de overheid te gaan.
Maar juist in publiek management wordt er gestuurd op een toename van de bestuurlijke beslissingen
in de uitvoering en op meer onderhandelen over het al dan niet volgen van de wettelijke regels. Een
voorbeeld hiervan is het gedoogbeleid dat de laatste jaren erg actief is, waardoor er een aantal grote
fouten zijn gemaakt, zoals de vuurwerkramp in Enschede en de brand in Volendam.
Hieruit blijkt dat de rechtstaat in gevaar zou kunnen komen door de tweestrijd die door Publiek
management en bureaucratie gecreëerd wordt. De regels volgen of niet?
7
http://www.volkskrant.nl/nieuws/denhaag/1000053411625.html
Oplossingen
Voor de spanningen retoriek en praktijk, politiek en bestuur en verhouding rechtstaat en publiek
management zijn een aantal oplossingen te bedenken. Deze zijn:
Retoriek en praktijk
De drie basisfuncties van het bestuur zijn ten eerste het leveren van publieke goederen en diensten wat
overeenkomt met het marktmodel van Publiek management. Een tweede functie van bestuur is beleid
maken wat correspondeert met het participatiemodel en tenslotte de algemene regulerings- en
handhavingfunctie van het bestuur dat hoort bij het deregulerings/flexibele model.
De drie basisfuncties zijn als het ware de randvoorwaarden voor de implementatie van publiek
management. Maar dan nog is het niet verstandig om Publiek management klakkeloos in te voeren.
Eerst moet afgevraagd worden of er wel aan alle voorwaarden voor marktwerking worden voldaan,
maar ook of interactief bestuur wenselijk is en of er mogelijkheden zijn om de doelen van
deregulering te realiseren. Hierdoor kan gezegd worden dat wil er een goede oplossing komen voor de
kloof tussen retoriek en praktijk er in ieder geval aan de volgende assumpties gedacht zou moeten
worden. Namelijk ten eerste een hiërarchie die de scheiding van de modellen en de functies van het
bestuur waarborgt, waardoor de overheid een algemene inrichtingsfunctie krijgt om een goede
organisatorische scheiding te verzorgen. Ten tweede zou er een hiërarchie moeten komen die de
toepasbaarheid van de modellen eerst toetst aan de geldende voorwaarden en daarna ook verbeterd.
Bijvoorbeeld toetsen aan een van de voorwaarden van marktwerking zoals het voorkomen van
kartelvorming of oligopoliesering. De overheid wordt hierdoor een marktmeester, maar tegelijkertijd
ook een netwerkbeheerder en een controleur. Ook hier blijkt dat de bureaucratie weer een belangrijke
rol krijgt. Ten derde als de modellen niet aan de randvoorwaarden voldoen zou er een back-up moeten
zijn, oftewel er zou een bureaucratie moeten bestaan die ingeschakeld kan worden wanneer Publiek
management faalt, zodat de schade kan worden beperkt. De overheid zou dan gezien kunnen worden
als achterwacht.
Hieruit is te constateren dat de implementatie van Publiek management niet zonder de oude klassieke
bureaucratie kan. Publiek management kan dus de bureaucratie niet vervangen, maar wel aanvullen,
mits er aan de geldende randvoorwaarden wordt voldaan en er een goed hiërarchie is.
Politiek en bestuur
Het belangrijkste probleem bij de verhouding tussen politiek en bestuur is de politisering van het
bestuur. Dit betekent het op een politiek vlak brengen van op zich niet politieke maatschappelijke
deelgebieden, structuren e.d. Aan deze politisering kleven een aantal motieven. Publiek management
wordt wel eens gebruikt om problemen op een ander te laten neerkomen. Het politieke probleem
wordt dan gedefinieerd als een bestuursprobleem, dit wordt ook wel framing genoemd. Wanneer het
bestuur niet uit dit bestuursprobleem komt dan kan de verantwoordelijkheid op hen worden
afgeschoven, dit wordt blaming genoemd. Een tweede motief is de effectiviteit en doelmatigheid
wanneer bestuurders de politieke besluiten nemen in het beleidsproces. De politiek kan namelijk niet
alles overzien, en daarom is delegatie van verantwoordelijkheden en bevoegdheden de mogelijkheid
om de effectiviteit en doelmatigheid te verhogen. Een derde motief is de modernisering van de
samenleving. Burgers worden fanatieker in het meedoen in de politiek als gevolg van de emancipatie
en individualisering. Politisering kan door onder andere onderhandelend bestuur. De kloof tussen
politiek en burger zou door politisering verkleind kunnen worden. Hieruit blijkt dat politisering ook
nog een positieve kant kan hebben. Tenslotte bestuurders worden door onmacht en complexiteit in het
nauw gedreven, zodat er soms politieke beslissingen genomen moeten worden om knopen door te
hakken.
Om deze motieven en hun problemen tegen te gaan moeten er een aantal randvoorwaarden worden
opgesteld. Er moet gedacht worden aan klokkenluiders. Dit houdt in dat ambtenaren formele regels
kunnen gebruiken wanneer zij constateren dat er iets fout gaat en dit willen voorkomen. Daarom is het
nodig de positie van deze ambtenaren te verstevigen.
Ook zou er gedacht kunnen worden aan open en in duur beperkte contracten. De risico’s van
politisering via marktwerking kunnen worden beperkt door eisen te stellen aan contracten die
commerciële organisaties afsluiten om publieke taken uit te voeren. Deze contracten moeten
ontvankelijk zijn voor publiek en politiek, dus open. De in duur beperkte contracten maakt het
mogelijk dat er in de toekomst nog wijzigingen of beëindiging kunnen worden aangebracht.
Een derde randvoorwaarde heeft betrekking op het participatiemodel. Er moeten namelijk goede en
duidelijke regels komen voor de bevoegdheden, de werkwijze en verantwoording binnen
onderhandelingsnetwerken om te voorkomen dat de politiek buiten spel komt te staan, maar ook om te
voorkomen dat de politiek zich niets aantrekt van de resultaten van interactie. Onder bewoners en
bedrijven kan een angst ontstaan dat de beleidsvorming een zaak wordt van onderonsjes tussen
professionals van het ambtelijk apparaat en belangenorganisaties8. Dit kan door goede regels worden
opgelost.
Een laatste voorwaarde is de verantwoording achteraf. Veel ambtenaren hebben een discretionaire
ruimte ook wel beleidsvrijheid genoemd. Hiermee wordt bedoeld dat de wetgever uitvoerders vaak,
(on)bedoeld, een zekere mate van beslissingsvrijheid laat (R.Van der Veen 1997:219). Deze
ambtenaren zouden achteraf moeten worden gecontroleerd of zij politieke afwegingen hebben
gemaakt die wel eens niet door de beugel zouden kunnen. En door deze controle, zouden de
ambtenaren toch tot goede regels en beslissingen komen. Deze voorwaarde hoort bij het model van
deregulering/flexibel. Onder dit model vallen onder andere interne en externe verzelfstandiging. Deze
worden vaak samen behandeld, omdat ze een relatie met elkaar hebben. Deze relatie is die van taakinstructie naar een principaal-agent. Aan deze relatie zijn onbedoelde effecten verbonden. De
belangrijkste is informatie asymmetrie, die adverse selection en moral hazard met zich mee brengt.
Adverse selection is “een probleem van verborgen informatie waarin de ene partij in een potentiële
transactie beter geïnformeerd is over een relevante variabele in de transactie dan de andere partij. Het
is een informatieprobleem dat al bestaat vóór het contract worden gesloten, ex ante” (Douma
1998:51).
Bij moral hazard, ook wel verborgen actie genoemd, bestaat er ook een informatie asymmetrie die
voor kan komen in zowel markt als organisationele settings. Maar het is niet zoals bij adverse
selection een ex ante, maar een ex post fenomeen. Het gaat om acties die partijen doen nadat er een
transactie heeft plaatsgevonden en er een overeenkomst is afgesloten over een transactie. Wanneer
deze acties door de andere contractant niet kunnen worden waargenomen, kunnen zij een succesvolle
afronding van het contract in de weg staan (Douma 1998:55). Een voorbeeld aan de ene kant is de
overheid niet goed op de hoogte van wat een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) allemaal uitvoert, met
als gevolg dat een ZBO-ambtenaar beslissingen kan nemen die in strijd zijn met het te voeren beleid
en de formele regels (adverse selection). Aan de andere kant kan de ZBO-ambtenaar zich verschuilen
achter externe omstandigheden als hij minder presteert dan was overeengekomen (moral hazard).
Een oplossing voor dit probleem is monitoring, oftewel het observeren/controleren van de
ambtenaren. Helaas brengt dit veel kosten met zich mee, wel is het zo hoe meer er geïnvesteerd wordt
in monitoring hoe beter de observatie van het gedrag van de ambtenaar zal zijn.
Rechtstaat en Publiek management
De rechtstaat zou in gevaar kunnen komen door de tweestrijd die door Publiek management en
bureaucratie wordt gecreëerd. Een oplossing voor deze tweestrijd is te vinden in de modellen. In het
marktmodel moet er een versterking komen van het principe van vraagsturing. De overheid beoogt de
positie van de burgers als consument van publieke diensten te versterken. Dit gebeurt door hen
bijvoorbeeld een budget te verschaffen. Vraagsturing versterkt de consumentensoevereiniteit en maakt
individuele keuzes mogelijk, zonder dat de beoogde marktwerking leidt tot uitsluiting van bepaalde
groepen. In het participatiemodel zou het functioneren van onderhandelingsregels net zoals bij de
vorige spanning van politiek en bestuur, gebonden moeten zijn aan een groot aantal duidelijke regels.
In het deregulerings/flexibele model moeten er voor de burgers bezwaar en beroepsmogelijkheden
komen voor de burgers.
Concluderend: Aan de invoering van publiek management zitten een aantal nadelen die spanningen
met zich meebrengen, maar deze kunnen vrijwel allemaal opgelost worden wanneer de implementatie
van publiek management voorzichtig, in samenspraak en goed overdacht ingevoerd.
Randvoorwaarden opstellen, hiërarchie en sturing zijn noodzakelijk. Ook moet rekening gehouden
8
http://www.rekenschap.nl/publicaties/documenten/Rapportage_ib_0103.pdf
worden welk model van publiek management geschikt is voor welke taak van de overheid. Dit lijkt
het grote minpunt van publiek management op het moment, dit komt namelijk door het klakkeloos
overnemen.
De toekomst!
Tot slot nog iets over hoe het nou verder zou moeten gaan met de implementatie van Publiek
management. Publiek management blijft een grote waarde behouden, maar in hoeverre is de
implementatie nog wenselijk?
Ten eerste de hervormingen van het openbaar bestuur moeten nu verder worden uitgevoerd, waarbij
de geconstateerde problemen moeten worden opgelost. De oplossingen voor deze problemen zijn
hierboven al besproken, deze zouden kunnen worden ingevoerd.
Ten tweede met het oog op de komende dilemma’s, zoals vergrijzing, ICT en internationalisering, is
hervormen altijd goed, het is verstandiger iets voorkomen, dan achteraf met de problemen zitten.
Ten derde is een nieuwe bureaucratietheorie van belang, waarbinnen publieke management op een
legitieme wijze kan worden ingevoerd. Hierbij moeten zowel de vormen van publiek management als
het klassieke bureaucratiemodel in het achterhoofd worden gehouden net zoals de problemen die zich
bij deze theorieën voordoen.
Maar als laatste is het belangrijk om er over na te denken of er bij het hervormen, implementeren,
ontstaan problemen en weer oplossen ooit nog een einde in zicht komt. Want er zou wel eens een
hervormingsmoeheid kunnen ontstaan.
Conclusie
In dit betoog is getracht een uiteenzetting te geven op de stelling dat Publiek management kan leiden
tot spanningen in het functioneren van het bestuurders binnen de overheid. Dit betekent niet dat
Publiek management geen belangrijke invloed en waarde heeft, maar er moet wel aan een aantal
voorwaarden worden voldaan wil de overheid effectief en efficiënt blijven. Daarbij is de klassieke
theorie van Weber, bureaucratietheorie, van belang. Publiek management is geen vervanging van het
oude Weberiaanse model, maar wel een goede aanvulling. Er moet meer gekeken worden op welke
gebieden Publiek management van toepassing is. Nu wordt Publiek management klakkeloos
overgenomen op allerlei gebieden binnen de overheid.
Om de stelling te onderbouwen zijn de volgende conclusies van belang:
 De overheid was georganiseerd volgens een strakke hiërarchie en duidelijke taakverdelingen,
gebaseerd op het bureaucratiemodel van Weber.
 In de meest algemene zin kan gezegd worden dat Publiek management een zoektocht is naar
het ideale overheidsmanagement9, want Publiek management zet zich af tegen het ideaaltype
van het Weberiaanse overheidsmodel. Dit komt omdat bureaucratie teveel gericht is op regels,
weinig overleg en teveel hiërarchie heeft en een onderbenutting van het menselijk kapitaal
met zich meebrengt. Dit veroorzaakt inefficiëntie en ineffectiviteit in het organiseren. De
zoektocht in Publiek management is er op gericht om een oplossing te vinden voor de
inefficiëntie en ineffectiviteit.
 De overheid kan aan de ene kant gezien worden als een taakorganisatie en aan de andere kant
als een marktorganisatie. Publiek management creëert tussen deze twee organisaties
verschillende modellen. Deze modellen zijn het marktmodel, participatiemodel en het
deregulerings/flexibele model.
 Deze modellen worden klakkeloos ingevoerd en leiden tot een drietal spanningen: retoriek en
praktijk, politiek en bestuur en rechtstaat en publiek management.
 Voor deze spanningen moeten oplossingen bedenkt worden. Bij retoriek en praktijk zijn een
hiërarchie die de scheiding tussen de modellen en de functies waarborgt en een hiërarchie die
toepasbaarheid van de modellen toetst en verbetert. Ook moet er een bureaucratie bestaan
waarop teruggevallen kan worden wanneer Publiek management faalt. Hieruit is te
constateren dat de implementatie van Publiek management niet zonder de oude klassieke
bureaucratie kan. Publiek management kan dus de bureaucratie niet vervangen, maar wel
aanvullen, mits er aan de geldende randvoorwaarden wordt voldaan en er een goed hiërarchie
is.
 Oplossingen voor de spanning politiek en bestuur zijn klokkenluiders, op en in duur beperkte
contracten, duidelijke regels en verantwoording achteraf.
 Bij de spanning rechtstaat en PM zijn vraagsturing, regels en procedures en bezwaar en
beroepsmogelijkheden de oplossingen.
 Aan de invoering van publiek management zitten een aantal nadelen die spanningen met zich
meebrengen, maar deze kunnen vrijwel allemaal opgelost worden wanneer de implementatie
van publiek management voorzichtig, in samenspraak en goed overdacht ingevoerd.
Randvoorwaarden opstellen, hiërarchie en sturing zijn noodzakelijk. Ook moet rekening
gehouden worden welk model van publiek management geschikt is voor welke taak van de
overheid. Dit lijkt het grote minpunt van publiek management op het moment, dit komt
namelijk door het klakkeloos overnemen.
 De toekomst van publiek management. De implementatie moet doorgaan met het oog op de
veranderingen, problemen en oplossingen van dit moment, maar ook de dilemma’s die de
toekomst zou kunnen brengen. Ook zou er een nieuwe bureaucratietheorie moeten worden
ontworpen. Maar aan de andere kant, is het einde niet een keertje in zicht? Er zou
hervormingsmoeheid kunnen ontstaan.
9
Hoorcollege 1: algemene definitie Publiek Management van W.A.Trommel
Literatuur
Bekkers, V (1998) Interorganisatie , in: Grenzenloze overheid, hoofdstuk 3. Samson: Alphen aan de
Rijn
Douma. S, e.a. (1998), Economic Approaches to organisations, London; Prentice Hall
A.J. Hoekema, N.F. van Manen, G.M.A. van der Heijden, I.C. van der Vlies en B. de Vroom, (1996?)
Integraal Bestuur, Amsterdam: Amsterdam University Press
Kickert, J.M (1997) Public Management and Administrative Reform in Western Europe, Edward
Elgar Publishing; Cheltenham
Trommel, W (1999), Organisatie Sociologie II; Organisatieverandering en interorganisatie, Reader,
Enschede: Universiteit Twente, Faculteit Bestuurskunde
Veen, R.J van der, e.a. (2000) Organisatie, Beleid en Regels, Reader, Enschede: Universiteit Twente,
Faculteit Bestuurskunde, p. 1 t/m 89
Veen, R.J van der, e.a. (2001) Inleiding management in de publieke sector, Reader, Enschede:
Universiteit Twente, Faculteit Bestuurskunde
http://home.pscw.uva.nl/dronkers/onderwijs/st1/hs7weber4.htm
http://student.scw.vu.nl/
http://www.volkskrant.nl/nieuws/denhaag/1000053411625.html
http://www.rekenschap.nl/publicaties/documenten/Rapportage_ib_0103.pdf