Plan van Aanpak provincie Noord

Programmaplan implementatie Omgevingswet
Versie 0.3
23 november 2015
Opdrachtgever: Herman Schartman
Opdrachtnemer: Anne de Rooij
1
Inleiding
De Omgevingswet zal in 2018 in werking treden en de eerste stappen in de implementatie van de
wet zijn gezet. De ambitie van de Omgevingswet is hoog en op dit moment zijn vanuit veel disciplines
al mensen hard aan het werk om na te denken over de impact en de implementatie van de
Omgevingswet. Het programma implementatie Omgevingswet heeft als doel om als organisatie bij
de invoering van de Omgevingswet in de geest van de wet te kunnen werken en de uitdagingen die
er dan liggen te adresseren .
Het programma zal werkende wijs en op iteratieve manier werken aan de implementatie. Analyse,
procesontwerp, gezamenlijk denken en afwegingen voorleggen zijn slechts een paar activiteiten die
binnen het programma vorm zullen krijgen.
Achtergrond
De inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt in 2018 verwacht. Aanleiding voor deze ingrijpende
stelselwijziging is het feit dat de oude wetgeving onvoldoende aansluit bij de huidige en toekomstige
ontwikkelingen. In de tweede plaats is er sprake van verbrokkeling van wetgeving. Het huidige aantal
wetten en de AMvB’s over de fysieke leefomgeving is zeer groot. Met de Omgevingswet wordt een
twintigtal wetten samengevoegd en worden er meer dan 100 AMvB’s verwerkt tot 4 AMvB’s. Deze
juridische slag wordt vergezeld van een aantal doelen die vooral gaan over de manier waarop we met
deze nieuwe wet zouden moeten om gaan.
De doelstellingen van de Omgevingswet, zoals die door het kabinet in de Memorie van Toelichting bij
het wetvoorstel zijn geformuleerd, luiden:
Het eerste doel is het vergroten van de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van de wet voor
burgers, onder ander door middel van het vergroten van de inzichtelijkheid. (Een wet, 4 AMvB’s,
maar ook een digitaliseringsopgave.)
Het tweede doel is het realiseren van een meer samenhangende benadering van de fysieke
leefomgeving. Integraliteit van besluitvorming is heel belangrijk.
Het derde doel is om meer flexibiliteit en meer afwegingsruimte te organiseren voor het bereiken
van de doelen in de fysieke leefomgeving. Nieuwe, innovatieve projecten moeten mogelijk gemaakt
kunnen worden als ze bijdragen aan de maatschappelijke doelen.
Het vierde doel is een versnelling van de besluitvorming. Het moet voor initiatiefnemers mogelijk
worden om sneller te weten wat wel en niet mag. En het proces van vergunningverlening moet
sneller verlopen.
Randvoorwaarden voor de wet zijn gelijkwaardige bescherming: dus behoud van huidige
bescherming van gezondheid, veiligheid en omgevingskwaliteit. Daarnaast wordt uitgegaan van:





2
Decentraal, tenzij. De gemeente is primair verantwoordelijk.
Vertrouwen en ruimte bieden
Betere betrokkenheid van de maatschappij bij besluitvormingsprocessen
Bestuurlijke afwegingsruimte en maatwerk
Handhavingsinstrumentarium blijft gelijk
Kortom, de inzet van het ministerie op werkwijzen en gedrag van provincies, gemeenten en
waterschappen met deze Omgevingswet is heel groot.
De Omgevingswet biedt de provincie een aantal instrumenten:
1.
2.
3.
4.
5.
Omgevingsvisie
Omgevingsverordening
Programma’s (verplicht en op basis van maatwerkbeslissingen)
Projectbesluit
Omgevingsvergunning
In de AmvB’s worden zowel inhoudelijke als procesmatige afspraken gemaakt.
Er ligt een mogelijkheid om nu al te werken volgens de filosofie van de Omgevingswet door gebruik
te maken van de crisis- en herstelwet. De rijksoverheid brengt alle projecten die via de Crisis- en
herstelwet gedaan worden in kaart. Via de website Eenvoudig Beter zijn daarom al de voorbeelden
beschikbaar.
Voor het bereiken van de doelstellingen is het belangrijk dat de burger/initatiefnemer goede
betrouwbare, bestendige en bruikbare informatie krijgt. Er ligt daarom een grote
digitaliseringsopgave die veel zal vragen van de provinciale data en onderliggende ICT.
Probleemstelling
De betekenis van de invoering van de Omgevingswet is zeer complex, als er gewerkt gaat worden in
de geest van de Omgevingswet. Op verschillende plaatsen en op basis van verschillende
verwachtingen wordt de implementatie door gemeenten, provincie, Rijk en externe partijen, zoals
Omgevingsdiensten voorbereid. Zo wordt er stevig ingezet op de automatisering door het Rijk om de
geformuleerde doelen te bereiken. De Omgevingsdiensten zijn bezig om hun opdrachtnemerschap
vorm te geven in de nieuwe constellatie en de provinciale organisaties werken aan verschillende
vormen van Omgevingsvisies. Gemeenten lopen soms voor de troepen uit en soms juist sterk achter.
In deze bewegende werelden is de implementatie geen rechttoe rechtaan manier van werken, maar
en acteren op ontwikkelingen en waar mogelijk ontwikkelingen sturen. Van de provinciale
organisatie mag (in willekeurige volgorde) onder meer worden verwacht;





Dat zij haar vertrouwen in de gemeenten vormgeeft.
Dat zij in haar aansturing van de Omgevingsdiensten duidelijk is in haar verwachtingen.
Dat zij haar netwerk benut, samenbrengt en faciliteert voor dit gezamenlijke onderwerp
Dat zij een balans vindt tussen meewerken aan de voorkant en toezicht en handhaving aan
de achterkant van het proces.
Dat zij mogelijkheden en ontwikkelingen van andere signaleert en stimuleert als het gaat om
de digitaliseringsopgave, een vinger aan de pols houdt en daaraan kan bijdragen als het
zover is.
Het bovenstaande vraagt er dus om dat er straks al door de provincie in de geest van de te
implementeren wet wordt gehandeld. We zullen ideeën ontwikkelen om de invoering in geest van de
wet nader handen en voeten te geven.
3
Programma Omgevingswet
Binnen het programma Omgevingswet hebben wij een vijftal pijlers geïdentificeerd. Binnen de pijlers
zijn er afzonderlijke projecten te identificeren, maar sommige pijlers kennen zelf ook een
programmatische aanpak.
1.
Juridische pijler: De Omgevingswet is juridisch nog niet af. Op dit moment wordt
gewerkt aan de AMvB’s en overgangswetten. Ook de impact van de AMvB’s op de
beleidsvelden is nog niet helder. Wij hebben via het IPO een eerste reactie gegeven op de
AmvB’s bij de pré- consultatie. Er worden daarnaast botsproeven gedaan om te kijken waar
de wet mogelijk nog gaten kent. Het instrumentarium van de wet wordt nog verder
uitgewerkt en er wordt nog een slag gemaakt met de vergunningverlening en de handhaving.
Een analyse van de verschillen tussen de huidige wetten en de nieuwe Omgevingswet maakt
onderdeel uit van deze pijler. Ook inzicht wat de provincie op dit moment verordend heeft,
wordt onderzocht. Verwachting is dat begin april de AmvB’s ter consultatie voorliggen. De
provincie zal een officiële bestuurlijke reactie op de AMvB’s uit doen gaan.
2.
Digitaliserings pijler: De Omgevingswet gaat uit van een sterke digitalisering van
informatie richting de burger en initiatiefnemer. De éénloket-gedachte heeft postgevat en de
eerdere metafoor; een Laan van de Leefomgeving, is vervangen door het concept Digitale
Stelsel Omgevingswet (DSO), waarin de informatiehuizen een belangrijke plaats innemen.
Een (beperkte) visie op digitalisering (onder verantwoordelijkheid van RWS) ligt voor. Deze
visie op de inzet van de Omgevingswet vraagt om een grote digitaliseringslag, op het gebied
van kaart en data en van standaarden voor alle partijen. Daarnaast wordt digitale
ketensamenwerking verwacht. De digitaliseringsopgave heeft een andere termijn dan de
Omgevingswet. Voorgestelde ‘einddatum’ is 2024. Provincie Noord-Holland is
verantwoordelijk voor input bij het informatiehuis Bouw. Daarnaast denken wij mee met de
visie en adviseren via de IPO werkgroep over de (baten en lasten van) digitaliseringsopgave.
3.
Sturingsfilosofie pijler: Met meer afwegingsruimte en mogelijkheden tot maatwerk, en
tegelijkertijd het uitbesteden aan de RUD/OD van vergunningverlening, toezicht en
handhaving, is het van essentieel belang om een heldere sturingsfilosofie te formuleren. Een
deel van de sturingsfilosofie is ook onderdeel van de omgevingsvisie en stuurt de inhoud van
de Omgevingsvisie. Deze pijler kent bovendien een sterke bestuurlijke kant, want keuzes op
het vlak van sturing hebben bijvoorbeeld ook invloed op de inhoudelijke omgevingsvisie.
Governance-onderwerpen horen in deze pijler thuis. De inzet
4.
Werkwijze pijler: De Omgevingswet vraagt om een andere bestuurscultuur en een
andere ambtelijke inzet. De Omgevingswet heeft gevolgen voor de werkwijze en cultuur
binnen de provinciale organisatie. Meer aan de ‘voorkant’ van het beleidsproces, meer
vertrouwen geven aan gemeenten en waterschappen, duidelijke stellingname en snelle
reactie. Van reactief, naar werkelijk responsief, of proactief meedenken. Deze pijler wordt
door alle andere pijlers beïnvloed en beïnvloedt de andere pijlers. Burgerparticipatie, nieuwe
interne werkwijzen, governance en samenwerking in netwerken komen in deze pijler aan de
orde.
4
Daarnaast kun je de Omgevingsvisie ook al pijler beschouwen. Hiervoor is, vooralsnog, een aparte
kwartiermaker mee aan de slag. Samenwerking tussen de bovenstaande vier pijlers en de
Omgevingsvisie is essentieel. (en verloopt op dit moment prima)
5.
Omgevingsvisie pijler: een van de belangrijker instrumenten van de provincie voor het
afwegen van belangen in de fysieke omgeving is de omgevingsvisie. Deze omgevingsvisie is
vormvrij, maar heeft, afhankelijk van de inhoud, veel of minder invloed op de werkwijze en
de sturingsfilosofie. De manier waarop we omgaan met de Omgevingsvisie is exemplarisch
voor de manier waarop we in de komende tijd gaan samenwerken met de externe partners
en initiatiefnemers. Hierin kan de provincie de door de Omgevingswet beoogde nieuwe
werkwijze uitproberen.
De interne invloed tussen de pijlers is nog niet helemaal uitgekristalliseerd, maar er is sprake van
grote onderlinge afhankelijkheden.
Betrokken partijen
De Omgevingswet staat met zijn voeten in de maatschappij. De betrokken partijen in de
Omgevingswet is dus eigenlijk iedereen.
In deze fase van het programma is echter een selectie te maken van de belangrijkste partners in het
proces.
1.
2.
3.
4.
Gemeenten
OD/RUDs
Rijk
Waterschappen
We kiezen bewust voor het buiten beschouwing laten van de initiatiefnemers. Op dit moment
hebben we hen onvoldoende te bieden (het programma is nog te onduidelijk) om ze mee te laten
lopen in het proces.
Daarnaast wordt intensief samengewerkt met andere provincies en met het IPO.
Doelen programma, fasering, planning en resultaten
Het belangrijkste doel van het programma is een soepele implementatie van de Omgevingswet in de
organisatie. Maar met de inwerkingstelling van de wet is het niet klaar met de implementatie. De
digitalisering zal met zekerheid langer doorlopen, maar ook de manier van werken vraagt in de
praktijk van de wet vast en zeker aanpassingen. Daarmee is eigenlijk gezegd dat de voorbereiding van
de implementatie niet hetzelfde is als de nieuwe werkwijze ook werkelijk doen. Het programma zal
dan ook na de inwerkingstelling nog moeten doorlopen.
FASE 1: inventarisatie en analyse, ambitie formuleren
FASE 2: formuleren (en uitvoeren) van acties in alle pijlers
FASE 3: implementatieplannen voor invoering in alle pijlers
FASE 4: start van werken met Omgevingswet en werkende wijs verder werken
5
Het jaar 2016 zal in het teken staan van responsiviteit. We willen reageren op de vragen die op ons
afkomen en willen meedoen in de processen die door onze partners ontwikkeld worden. Daarnaast
zijn we in ieder geval actief op de volgende activiteiten:



Ondertekening Bestuursakkoord (over ook financiële bijdrage) door GS.
Reactie op consultatiefase van de AMvB vanaf (verwacht) 1 april
Samenwerken met de verschillende partners
Daarnaast hebben we een opgave op het gebied van het informeren van onze eigen organisatie.
2016 gebruiken we ook om goed samen na te denken over de betekenis van de Omgevingswet en de
samenhang tussen de pijlers te bewaken.
2017 zal in het teken staan van de implementatie van de Omgevingswet. Wat moeten wij en de
andere overheden kunnen en hoever zijn we in dat proces. Samen met de andere overheden worden
afspraken gemaakt over wat wie doet en op welke manier. De contacten met gemeenten, OD’s,
waterschappen en belangrijke initatiefnemers krijgen extra aandacht.
2018 zal het jaar van de uitrol worden. De organisatie wordt voorbereid op de nieuwe wet door
opleiding, bewustwording en voorbeelden.
2019 is het jaar van het werken met de Omgevingswet. Daarbij wordt gekozen voor een lerend
perspectief.
Communicatie
De communicatie tijdens dit programma kent vele doelgroepen en manieren. Om de interne
communicatie op een goede manier te laten verlopen gaan we goed nadenken over de manier
waarop.
Communicatie met GS en PS wordt in de loop van het programma ingepland. Voorstel is in ieder
geval een Themaberaad, een BOB bijeenkomst PS. Voorgesteld wordt om een staf Omgevingswet in
te stellen.
Communicatie met andere partijen, zoals gemeenten en RUD zal in eerste instantie ambtelijk
verlopen. Gemeenten en RUDs hebben hun eigen communicatie richting de provincie.
Communicatie met initiatiefnemers en burgers is voorzien, maar niet op korte termijn.
Interne organisatie en sturing
Dit programma kenmerkt zich door een iteratief proces. Met korte feedbackloops en twee stappen
vooruit, een achteruit, zal steeds beter een beeld ontwikkelen over de opgaven voor de provincie in
de verschillende pijlers. Dit vraagt om flexibiliteit en effectieve communicatie van opdrachtgever,
stuurgroep en programmateam.
De aandacht voor de Omgevingswet bij het bestuur moet nog verder worden georganiseerd.
Gedeputeerde Joke Geldof is verantwoordelijk voor de Omgevingsvisie en de Omgevingswet. Er is
afgesproken dat er halfjaarlijks een themaberaad zal worden georganiseerd. De ambitie van het
college bij de implementatie van de Omgevingswet heeft invloed op de verdere fasen van dit plan
van aanpak.
6
Opdrachtgever is directeur Beleid.
Er is vooralsnog besloten om de twee programma’s (Omgevingswet en Omgevingsvisie) onder een
stuurgroep te laten vallen, zodat ook op MT-niveau de verbondenheid tussen de twee programma’s
voldoende is geborgd.
De stuurgroep bestaat uit:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Herman Schartman, directeur Beleid
Bregje van Beekvelt,
Peter Paul Horck
Tom Smeelen
Gerben Bierman
Coby Riensema (als vertegenwoordiger van I&I)
Aangezien de verbondenheid tussen de twee programma’s geborgd is in deze stuurgroep is het van
het grootste belang dat deze stuurgroep goed functioneert en is in staat is om beslissingen te nemen.
Zoals uit de pijlers blijkt is aanhaking van de andere onderdelen van onze organisatie, zoals
bijvoorbeeld ICT-regie, Juridische dienstverlening en de griffie wenselijk. In 2016 zal daarvoor een
voorstel gedaan worden.
Het programmateam Omgevingswet bestaat uit:







Anne de Rooij, programmamanager
Francien Scholvinck-Kievits, plv programmamanager, Juridische pijler en sturingsfilosofie
Ken Vervaart, sturingsfilosofie
Evert Bron, sturingsfilosofie
Martine van de Klugt, werkwijze
Jeanot van Belkom, digitalisering
Kasper de Rooy, digitalisering
De Omgevingsvisie zal in een apart programma worden opgepakt. Huidige kwartiermaker is Michiel
de Graef. Nauwe samenwerking tussen de twee programma’s is vanzelfsprekend. Inhoudelijke
belangen afwegingen worden in de stuurgroep voorgelegd.
Vanaf eerste kwartaal 2016 zal binnen de verschillende pijlers ontwikkelingen nader worden geduid
en nieuwe uren inschatting worden gemaakt.
Daarnaast zal een aantal mensen ingezet worden voor verkennende onderzoeken en specialistische
kennis. Die inzet wordt niet direct op het programma geboekt, maar vraagt wel wat van de
organisatie.
De werkwijze pijler wordt de komende tijd verder uitgewerkt. Mogelijk ontstaat een vacature voor
deze pijler.
De komende tijd is een versnelling van het programma te verwachten. Zodra we een gedeeld beeld
hebben van de betekenis van de Omgevingswet en we de impact ervan hebben beoordeeld, zullen
7
we het feitelijke programma meer handen en voeten moeten gaan geven. Het opschalen van uren is
vanaf januari te verwachten. Indien nodig zal er extra inzet gevraagd worden. (in overleg met de
stuurgroep)
Financiën
Het programma zal in 2016 een budget moeten krijgen voor het organiseren van bijeenkomsten voor
de verschillende doelgroepen, zoals interne organisatie en OD’s. Wij verwachten minimaal 3
bijeenkomsten te organiseren.
De kosten voor bijwonen of ontwikkelen van inhoudelijke bijeenkomsten worden geschat op 30.000
euro per jaar. Dit gaat om interne opleidingen, advies en expertise ontwikkeling.
De bijdrage aan het IPO voor de ondersteuning van de provincies valt binnen dit programma. De
kosten zijn in de kring van provinciesecretarissen (dd 28 augustus) afgestemd. De totale kosten voor
2015-2016 bedraagt ca. 100.000 euro.
De kosten voor de pijler digitalisering binnen het programma zijn nog onbekend.
Risico’s
Het programma kent een aantal risico’s.
Financiële risico’s voor de provincie
Op dit moment is nog niet duidelijk welke kosten gemoeid zijn met de implementatie van de
Omgevingswet. In het bestuursakkoord is afgesproken dat er een inventarisatie van de kosten wordt
gedaan. Deze inventarisatie is nu in volle gang, maar kent een zeer grote mate van onzekerheid. Het
is ook onduidelijk op welke wijze de overheden de kosten van de implementatie zullen gaan
verrekenen.
Speciale aandacht voor de financiële risico’s van de digitaliseringsopgave die hoort bij de
Omgevingswet. Naast het feit dat overheden in de afgelopen decennia niet goed in staat zijn
gebleken om ICT-projecten adequaat te managen, is dit project extra complex omdat ICTsamenwerking tussen overheden geregeld zal worden. De bandbreedte van investeringen door de
provincies loopt van 50.000 euro tot meer dan een miljoen. Feitelijk betekent dat we het nog niet
weten. De kans dat het digitaliseringsproject megalomane trekjes krijgt is zeer groot. RWS staat aan
de lat voor dit project.
Juridische risico’s
Op dit moment is nog niet duidelijk of en in welke mate de provincie risico’s loopt als de
implementatie Omgevingswet niet goed wordt uitgevoerd.
Procesmatige risico’s
De provincie Noord-Holland is recent gestart met het programma en is daarmee iets later dan de
andere provincies. Een aantal provincies heeft al een start gemaakt met PvA voor de implementatie
in GS. Andere provincies hebben de Omgevingsvisie al vastgesteld. De verwachting is dat deze
‘achterstand’ in implementatieplannen snel kan worden ingelopen. Daarnaast biedt het later starten
het voordeel dat ‘geleend’ kan worden van andere provincies die al iets verder zijn in het proces.
8
Op dit moment is er geen procesmatig overall risico voor de invoering in 2018. Wel is er aandacht
voor de houtskoolschets en de inpassing van het integraler werken binnen de sectoren. Het
programmateam zal input leveren aan de voorgestelde sectorstructuur en daarmee rekening
houden.
Andere procesmatige risico’s zitten in de samenwerking met gemeenten. Deze risico’s worden
onderkend en krijgen aandacht. Door in een vroeg stadium de samenwerking te zoeken met
gemeenten in het (afzonderlijke) proces van implementatie, wordt dit risico in de eerste fase
verkleind.
Het opdrachtgeverschap van de RUD’s is ook een erkend risico. Binnen de sturingsfilosofie wordt hier
specifiek op ingegaan. Daarnaast biedt het ontsluiten van de Omgevingswet technische kennis van de
RUD’s en in het bijzonder de samenwerking tussen de Noord-Hollandse RUD’s ook kansen voor een
goede implementatie van de Omgevingswet.
Het bestuurlijk traject kent ook enige risico’s. Gezien de tijdsdruk op bepaalde aspecten kan het
gebeuren dat het informeren van de Gedeputeerde onder druk komt te staan. Aanhaking van GS
door de Gedeputeerde moet zorgvuldig gebeuren. Politieke gevoeligheid zit met name in de
Omgevingsvisie en niet in de Omgevingswet, maar bijvoorbeeld de juridische pijler vraagt wel om
goede informatiestromen richting Gedeputeerde.
9