Inleiding

Arbeidsmigratie in Nederland
Een vergelijking tussen de gastarbeider en de huidige arbeidsmigrant
Naam:
Studentnummer:
Studie:
Rozemarijn Boer
0118923
Internationale Betrekkingen in historisch perspectief
Voorwoord
Met het inleveren van mijn scriptie zet ik niet alleen een punt achter maanden intensief onderzoek,
maar ook achter mijn studie Internationale Betrekkingen in historisch perspectief. Ik heb het als een
leerzame periode ervaren.
In dit voorwoord wil ik mij graag richten tot mijn begeleidster Dr. Elsbeth Locher-Scholten. Haar
stimulans en steeds opbouwende kritiek en commentaar maakte mijn scriptie tot was hij nu is.
Utrecht, november 2007
2
Inhoud
Voorwoord ............................................................................................................................................. 2
Figurenlijst ............................................................................................................................................. 4
Tabellenlijst............................................................................................................................................ 4
Inleiding.................................................................................................................................................. 5
Migratietheorieën ................................................................................................................................ 6
Arbeidsmigratie in Nederland ........................................................................................................... 11
Tijdelijke migratie ............................................................................................................................. 12
Migratie en ontwikkeling .................................................................................................................. 14
1. Arbeidsmigratie in Nederland in de periode 1955-1979 .............................................................. 17
1.1 Het Nederlandse migratiebeleid 1955-1979................................................................................ 17
1.2 Kenmerken van de arbeidsmigranten in Nederland in de periode 1955-1979 ............................ 25
1.3 De rol van Europa ....................................................................................................................... 30
1.4 Conclusie..................................................................................................................................... 31
2. Het Nederlandse beleid ten aanzien van vreemdelingen in de jaren tachtig en negentig: van
minderhedenbeleid naar allochtonen-, integratie- en modern migratiebeleid............................... 32
2.1 Het overheidsbeleid in de jaren tachtig ....................................................................................... 33
2.2 Het overheidsbeleid in de jaren negentig .................................................................................... 38
2.3 De rol van Europa ....................................................................................................................... 42
2.4 Conclusie..................................................................................................................................... 43
3. Arbeidsmigratie in Nederland in de eenentwintigste eeuw ......................................................... 44
3.1. Het Nederlandse arbeidsmigratiebeleid in de eenentwintigste eeuw ......................................... 44
3.2. Kenmerken van de arbeidsmigranten ......................................................................................... 56
3.3. De rol van Europa ...................................................................................................................... 59
3.4. Conclusie.................................................................................................................................... 62
Conclusie .............................................................................................................................................. 63
Literatuur ............................................................................................................................................. 69
3
Figurenlijst
Figuur 0.5:
Het internationale proces van arbeidsmigratie.
Figuur 1.1:
Aantallen en herkomst van de gastarbeiders in Nederland op 15 maart 1970.
Figuur 1.2:
Immigranten die nog in Nederland wonen, naar jaar van vestiging, 1 januari 2003.
Figuur 2.1:
Totaal aantal immigranten in Nederland in de periode 1976-1982.
Figuur 2.2:
Immigratie naar Nederland naar belangrijke (groepen van) landen van nationaliteit cq
geboorte.
Figuur 2.3:
Immigratie naar Nederland in 1995 naar migratiemotief (in percentages).
Figuur 3.1:
Immigratie naar Nederland in 2003 naar migratiemotief (in percentages).
Figuur 3.2:
Schematisch overzicht toelatingsmodel ‘Naar een modern migratiebeleid’.
Figuur 3.3:
Immigratie in Nederland.
Figuur 3.4:
Aantal immigranten uit Polen, Bulgarije en Roemenië in de periode
2005-2007.
Tabellenlijst
Tabel 1.1:
Legaal aantal verblijvende onderdanen uit wervingslanden.
Tabel 1.2:
Gemiddelde leeftijd van de arbeidsmigranten in Nederland in de periode 1979-1983
naar etniciteit en geslacht.
4
Inleiding
De laatste decennia staat migratie in het centrum van de publieke belangstelling. In het journaal en in
de krant kunnen we geregeld horen en lezen over mensensmokkel, over vluchtelingen uit Afrika die
Europa proberen te bereiken in gammele bootjes en over migranten uit Polen die massaal naar
Nederland komen om te werken. Maar ook de aanwezigheid van migranten die legaal in gastlanden
verblijven, roept in de publieke opinie vragen op. Zo zouden ze werk wegnemen van de inwoners van
het gastland, niet goed geïntegreerd zijn in de samenleving en een gevaar zijn voor de
overheidsfinanciën. Kortom, migratie is een ‘hot item’.
Er bestaan verschillende vormen van migratie. Mensen kunnen hun leefgebied verlaten om
fysische redenen, zoals aardbevingen en overstromingen, maar ook als gevolg van oorlog, politieke
onderdrukking of vanwege een huwelijk. De meest voorkomende vorm van migratie is echter
arbeidsmigratie. Dit type migratie staat in deze scriptie centraal. De overige vormen van migratie
zullen buiten beschouwing worden gelaten.1
Er is veel geschreven over het fenomeen arbeidsmigratie. In deze inleiding wordt bekeken wat de
verschillende onderzoekers over arbeidsmigratie hebben geschreven. Hierbij ligt de nadruk op de
economische, sociologische en politieke aspecten van arbeidsmigratie. Daarnaast wordt uitgelegd wat
het doel van deze scriptie is.
Alvorens met de theorie te beginnen, is het zinvol om stil te staan bij wat er onder
arbeidsmigratie wordt verstaan. Arbeidsmigratie kan worden omschreven als het wegtrekken van
mensen om in een ander gebied te gaan werken.2 Arbeidsmigranten zijn dus migranten die huis en
haard verlaten om elders, alleen of met hun familie, tijdelijk of permanent, in het levensonderhoud te
voorzien. De arbeidsmigranten bestaan uit verschillende groepen zoals contractarbeiders,
hooggeschoolde professionals, laaggeschoolde seizoensarbeiders, au pairs, huishoudelijk personeel en
ondernemers. In de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw werden de arbeidsmigranten die naar
Nederland kwamen gastarbeiders genoemd. Aan dit begrip wordt in de literatuur soms een aparte
definitie gegeven. Zo beschouwt geograaf Hans van Amersfoort gastarbeiders als “de door de
ontvangende samenleving als tijdelijk beschouwde immigratie van arbeidskrachten”. De terminologie
is echter voortdurend aan wijziging onderhevig. Het begrip gastarbeider werd in het begin van de jaren
negentig als discriminerend ervaren, waardoor de term moeilijk hanteerbaar werd. De voormalige
gastarbeiders en hun nageslacht worden tegenwoordig ‘allochtonen’ genoemd, hoewel ook deze term
1
2
Bouritius, W.J., J. Hofker & J.H.A. Padmos, Migratie en mobiliteit (Amsterdam 1997) 11-12.
Koot, W. & A. van der Wiel, Op weg naar werk ver van huis ( Muiderberg 1982) 63.
5
een negatieve klank heeft gekregen. De benaming voor de huidige ‘gastarbeider’ is (tijdelijke)
arbeidsmigrant.3
Arbeidsmigratie is geen verschijnsel van de laatste vijftig jaar. Al zolang als de mens de aarde
bevolkt, verplaatst hij zich met de bedoeling tijdelijk of permanent ergens anders te gaan wonen.
Aanvankelijk betrof dit de trek van de nomaden. Later, toen de steden in Europa begonnen te ontstaan,
verruilden mensen de landelijke gebieden voor de stad. Het ontstaan van de steden was zowel de
oorzaak als het gevolg van de opkomst van de handel. Door de handel werden er relaties tussen steden
gecreëerd, waarlangs niet alleen goederen maar ook mensen zich verplaatsten. Na verloop van tijd
groeiden de stadstaten uit tot nationale staten wat gepaard ging met grootschalige militaire conflicten.
Het inhuren van legers van elders, bracht grote migratiestromen met zich mee. In de zeventiende eeuw
ontstond als gevolg van de koloniale expansie een vraag naar arbeid. Om in het arbeidstekort te
voorzien werden slaven vanuit West-Afrika naar Zuid- en Noord-Amerika en het Caribische gebied
vervoerd. Toen in de loop van de negentiende eeuw de slavernij werd afgeschaft, werden de
arbeidstekorten opgevuld door contractarbeiders. Aan het einde van de negentiende eeuw was de
industrialisatie van West-Europa opnieuw een reden voor een grootschalige urbanisatiestroom. Steeds
meer mensen trokken vanuit de rurale gebieden naar de grote steden omdat de behoefte aan
boerenarbeiders afnam. Na de Tweede Wereldoorlog was er weer sprake van massale
migratiebewegingen. In Nederland ontstond er een emigratieoverschot. Veel Nederlanders zochten
hun geluk ergens anders, maar tegelijkertijd werden tijdelijke arbeidsmigranten uit Zuid-Europa
aangetrokken om de ontstane arbeidstekorten op te vangen. In eerste instantie was het de bedoeling dat
deze zogehete gastarbeiders tijdelijk in Nederland zouden verblijven, maar na verloop van tijd werd
het duidelijk dat de gastarbeiders zich permanent in Nederland hadden gevestigd. Tegenwoordig wordt
door de Nederlandse overheid tijdelijke arbeidsmigratie weer gestimuleerd. Nu niet alleen om
verwachte arbeidstekorten op te vangen, maar ook om via arbeid van hooggeschoolden de
kenniseconomie te bevorderen. Daarnaast is de overheid nu van mening dat tijdelijke arbeidsmigratie
een positief effect heeft op de ontwikkeling van het land van herkomst van de arbeidsmigrant. De
verwachting is dat als gevolg van de globalisering en de grote inkomensverschillen het aantal
migranten in de toekomst alleen maar blijft toenemen.4
Migratietheorieën
Veel wetenschappers hebben geprobeerd om patronen te ontdekken in de migratiestromen. De Britse
geograaf E.G. Ravenstein heeft als een van de eerste de migratiestromen in Groot-Brittannië
geanalyseerd en heeft in 1885 naar aanleiding van deze analyses een aantal “wetten van migratie”
opgesteld. Hij meende dat de vraag naar arbeid in industriële- en handelscentra de oorzaak was van
3
Koot e.a., Op weg naar werk ver van huis, 63; Genootschap onze taal, Allochtonen? Beschikbaar op het world
wide web: http://www.onzetaal.nl/advies/allochtonen.php (geciteerd op 26 oktober 2007).
4
Doomernik, J. & R. Penninx, ‘Migratie en de mondiale arbeidsmarkt’ in Heins, J.J.F. & H.L.M. Kox, Mensen
op drift, migratie en ontwikkeling (Amsterdam 1998) p154-167 aldaar 159; Sociaal Economische Raad, Advies
Arbeidsmigratiebeleid (Den Haag 16 maart 2007), 156-158.
6
migratie. In 1889 heeft hij dezelfde analyses toegepast op continentaal Europa en Noord-Amerika in
de hoop dezelfde resultaten te krijgen. Zijn conclusie was dat de migratiebewegingen in continentaal
Europa en Noord-Amerika vergelijkbaar waren met die van Groot-Brittannië en dat migratie over het
algemeen het gevolg was van de vraag naar arbeid. Ravenstein bekeek migratie dus volgens een
economische benadering. Hij was van mening dat de vraag naar arbeid in een ander gebied dan waar
de potentiële migrant zich bevond de aanleiding was tot migratie. Door de stroom van migranten van
het ene naar het andere gebied ontstond een evenwicht tussen de vraag naar en het aanbod van arbeid.5
De economische benadering, waar Ravenstein de grondlegger van is, ziet dus arbeidsmigratie
als een methode om asymmetrie op de arbeidsmarkt te herstellen. Deze asymmetrie kan in zowel het
land van bestemming als het herkomstland optreden. In het land van herkomst kan migratie
bijvoorbeeld een oplossing zijn om de werkloosheid te verminderen. Het overschot op de arbeidsmarkt
wordt immers ‘weggestuurd’. In het land van bestemming kan migratie een oplossing zijn om
zeldzame talenten aan te trekken. Maar ook aan de onderkant van de arbeidsmarkt kan migratie zorgen
voor evenwicht. In de rijke hooggeïndustrialiseerde landen is het vaak moeilijk om mensen te vinden
voor laaggeschoold en onaantrekkelijk werk. In tegenstelling tot de lokale arbeidskrachten zijn
arbeidsmigranten wel bereid deze laagbetaalde banen te accepteren omdat in vergelijking met hun
inkomensnormen de lonen immers heel aanvaardbaar zijn. Zodoende kan migratie volgens de
economische benadering een oplossing zijn voor het arbeidsmarkttekort. Aan de andere kant kan
migratie ervoor zorgen dat laagopgeleide autochtone arbeiders worden weggeduwd door laagopgeleide
arbeidsmigranten die sneller geneigd zijn om in slechtere arbeidsomstandigheden te werken.6
De economische benadering gaat er dus vanuit dat arbeidsmigranten vooral vertrekken om
economische redenen. De potentiële arbeidsmigrant zal zijn of haar huidige inkomenspositie
vergelijken met de verwachte inkomenspositie in de nieuwe situatie. Wanneer het verwachte inkomen
in het bestemmingsgebied hoger zal zijn, zal de migrant de beslissing nemen om het herkomstgebied
te verlaten. Er kan zodoende worden geconcludeerd dat arbeidsmigranten zullen migreren van
gebieden met lage lonen naar gebieden met hoge lonen. Daarnaast wordt er verondersteld dat de
beslissing om naar elders te migreren, afhangt van de beschikbare arbeidsposities. Wanneer er in het
bestemmingsgebied een krapte bestaat op de arbeidsmarkt, zal de migrant minder snel geneigd zijn om
daar naar toe te migreren. Tot slot zijn ook bedrijven eerder geneigd om arbeidskrachten te werven in
gebieden waar het inkomen lager is. Men verwacht namelijk dat potentiële migranten uit deze
gebieden lagere loonaspiraties hebben. Naast het loonniveau speelt ook de situatie op de arbeidsmarkt
een belangrijke rol. Bedrijven zullen eerder arbeidsmigranten werven in gebieden waar de
werkgelegenheid ten opzichte van de beroepsbevolking kleiner is. In deze gebieden zullen immers
5
R. Skeldon, Migration and development, a global perspective (Essex 1997) 19.
D. Joly, International migration in the new millennium (Hants, 2004) 24-25; J. Biliet, M. Hooghe, J. Leman, B.
Meuleman, T. Reeskens & A. Trappers, ‘Waarom migranten naar Europa komen’ in: De gids op het
maatschappelijk gebied 97(7), 3-5.
6
7
meer werklozen zijn en daarom zullen mensen sneller geneigd zijn om te migreren. Een vraag die bij
de economische benadering kan worden gesteld, is hoe efficiënt migratie reageert op de tekorten op de
arbeidsmarkt. Door de aanwezige overheidsbureaucratie met betrekking tot het toelaten van
arbeidsmigranten zouden er immers gerust enkele jaren kunnen verstrijken tussen het waargenomen
tekort op de arbeidsmarkt en de uiteindelijke aankomst van nieuwe arbeidskrachten. Onderzoekers
verwachten echter dat wanneer migratie een efficiënt evenwichtsmechanisme blijkt te zijn, de periode
die verloopt tussen beide evoluties zeer kort kan zijn.7
Arbeidsmigratie kan ook vanuit een ander economisch perspectief worden bekeken. De
sociaal-geograaf Annelies Zoomers stelt in haar inaugurele rede in 2006 dat arbeidsmigratie kan
worden verklaard door de penetratie van de wereldeconomie in de perifere regio’s. De instroom van
kapitaal en goederen in de perifere gebieden zou een uitstroom van arbeid tot gevolg hebben. De sterk
gegroeide wereldhandel heeft immers ervoor gezorgd dat internationale transportverbindingen zijn
verbeterd. Vliegtuigverbindingen worden goedkoper en steeds meer bestemmingen kunnen worden
bereikt. Samen met de moderne media- en communicatiemiddelen kunnen mensen vanuit de verste
uithoeken beelden ontvangen van samenlevingen elders ter wereld waar het beter gaat dan thuis. Dit
heeft tot gevolg dat meer mensen de armere gebieden willen en kunnen verruilen voor de meer
ontwikkelde gebieden. 8
Daarnaast kan arbeidsmigratie volgens sommige onderzoekers worden verklaard door de
zogehete netwerktheorie. Deze theorie is een aanvulling op de economische benadering. Het geeft
geen antwoord op de vraag waarom mensen migreren, maar op de vraag waarheen mensen migreren.
De netwerktheorie van socioloog Douglas Massey benadrukt dat potentiële migranten niet zomaar in
het wilde weg zullen migreren, maar bij voorkeur naar een land waar de migranten al contacten
hebben. Deze netwerken kunnen economisch van aard zijn, maar zijn vooral gebaseerd op familie- en
lokale banden. Zodra er netwerken bestaan, zal volgens de netwerktheorie een proces ontstaan
waardoor de migratiestromen niet alleen blijven bestaan, maar ook groeien. Dit kan worden verklaard
doordat migrantennetwerken kunnen bijdragen aan een verlaging van de kosten en risico’s van
migratie. Het netwerk van de migrant kan immers in het land van bestemming al huisvesting en een
baan gaan zoeken waardoor de drempel om te migreren wordt verlaagd. Daarnaast kunnen netwerken
er voor zorgen dat niet-migranten die vroeger tevreden waren met hun bestaan hun inkomenspositie
door de migranten zien verslechteren, waardoor ook zij uiteindelijk zullen vertrekken. De
netwerktheorie gaat er dan ook vanuit dat er een massale migratiestroom op gang komt. Doorgaans
blijkt echter dat na een periode van groei de migratiestromen vanzelf tot stilstand zullen komen.9
7
A. Zoomers, Op zoek naar Eldorado (Nijmegen 2006) 12; J.A.M. Heijke, Migratie van mediterranen:
economie en arbeidsmarkt (Leiden 1986) 16.
8
Zoomers, Op zoek naar Eldorado,13.
9
H.R. Barret, Population geography, (Singapore 1992) 151-152; Joly, International migration, 28-29; Zoomers,
Op zoek naar Eldorado,13.
8
Tot slot kan worden gesteld dat de migratiestromen voornamelijk worden gestuurd door het
gevoerde migratiebeleid van de overheid. Het migratiebeleid van een overheid bepaalt waarheen
mensen migreren. In het migratiebeleid van het gastland worden immers de toelatingseisen voor
(arbeids) migranten uiteengezet. Het toelaten van (arbeids) migranten gebeurt aan de hand van een
viertal type overwegingen. Een eerste type betreft overwegingen van demografische aard. Wanneer
een land een grotere bevolking wenst voor bijvoorbeeld de ontwikkeling van hulpbronnen of om de
vergrijzing op te vangen, kan een overheid besluiten tot een immigratiebevorderend beleid. Wanneer
een land zich echter als ‘vol’ beschouwt, zal zij juist emigratie stimuleren. Naast demografische
overwegingen, kunnen ook politieke overwegingen een rol spelen bij de toelating van (arbeids)
migranten. Landen kunnen met elkaar politieke banden aangaan waaruit een migratiestroom
voortvloeit. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de lidstaten van de Europese Unie, waar een vrij verkeer
van personen en goederen bestaat. Burgers van lidstaten kunnen zich zonder beperkingen vestigen in
een andere lidstaat van de EU. Een derde overweging is van humanitaire aard. Wanneer mensen in
eigen land worden vervolgd, kunnen zij in andere landen asiel aanvragen. De belangrijkste overweging
betreffende het arbeidsmigratiebeleid heeft echter een economisch karakter. Arbeidsmigratie maakt het
mogelijk om macro-economische schokken op te vangen. Zo trekt een overheid arbeidsmigranten aan
wanneer er sprake is van een krappe arbeidsmarkt en arbeidsmigranten worden afgestoten wanneer er
sprake is van een neergaande conjunctuur.10
De rol van de overheid ten aanzien van arbeidsmigratie is na de Tweede Wereldoorlog steeds
belangrijker geworden. Bij de overgang van de ‘nachtwakerstaat’ van vroeger, waarbij de overheid
alleen zorg droeg voor collectieve goederen zoals veiligheid, rechtszekerheid en bestuur, naar de naoorlogse verzorgingsstaat heeft de overheid veel meer taken gekregen in het openbare leven. Zo treedt
de overheid nu enerzijds op voor de belangen van het bedrijfsleven door het scheppen van zo gunstig
mogelijke voorwaarden voor investeringen en economische groei, anderzijds heeft de overheid de rol
om op te treden daar waar problemen ontstaan in de samenleving. Om gunstige voorwaarden voor het
bedrijfsleven te scheppen is het aantrekken van buitenlandse arbeiders noodzakelijk gebleken. Er zal
op de arbeidsmarkt altijd een vraag bestaan naar legale of illegale arbeidsmigranten. Tegelijkertijd kan
de komst van grote groepen immigranten voor sociale en maatschappelijke problemen zorgen. Deze
sociale en maatschappelijke problemen en de vrees dat een toeloop van migranten de minimumlonen
en de sociale zekerheid in gevaar brengen, zijn voor de meeste overheden een reden om een restrictief
migratiebeleid te voeren.11
Er bestaat nog geen eenduidige mening over de vraag of een restrictief beleid zinvol is. De
cultureel antropologen Jeroen Doomernik en Rinus Penninx zijn van mening dat een restrictief beleid
10
Boyle, P., K. Halfacree & V. Robinson, Exploring Contemporary Migration (Singapore 1998) 163-165;
Entzinger, H.B. & P.J.J. Stijnen, Etnische minderheden in Nederland (Amsterdam 1990) 246.
11
Doomernik e.a., ‘Migratie en de mondiale arbeidsmarkt’ 168; Penninx, R. & P. Muus, Grenzeloos migreren na
1992? Internationale migratie en de Europese Gemeenschap in verleden en toekomst (Den Haag 1989) 11.
9
voor het toelaten van laag- en ongeschoolde arbeidsmigranten uit minder ontwikkelde gebieden weinig
succesvol is. Zij verklaren dit aan de hand van figuur 0.1. Uit het model blijkt dat zowel
arbeidsmigratie als retourmigratie afhankelijk is van economische en politieke factoren in het land van
bestemming en het land van herkomst. Binnen de grenzen van het gastland is de overheid niet de enige
actor die invloed heeft op het arbeidsmigratieproces. Ook de karakteristieken en eigenschappen van de
migrantenpopulatie spelen een rol. Dit heeft tot gevolg dat overheden slechts beperkt vat hebben op de
regulering van arbeidsmigratie.
Figuur 0.5: Het internationale proces van arbeidsmigratie12
Immigratie
Land van herkomst
a) Arbeidsmarkt
b) Migratiebeleid/
Politieke situatie
Migrantenpopulatie
a) Legale
status/rechtpositie
b) Demografische
samenstelling
c) Mate van aanpassing
Land van bestemming
a) Arbeidsmarkt
b) Migratiebeleid/
Politieke situatie
Retour migratie
In het linker gedeelte van het model staan de overheden in de vertrekkende landen centraal.
Ook deze landen kunnen een migratiebeleid hebben. Het is echter gebleken dat een expliciet
migratiebeleid vaak afwezig is. Deze landen zien niet het belang van het verhinderen van de emigratie
en in veel gevallen zullen deze overheden de emigratie zelfs stimuleren.
In het rechter gedeelte van het model staan de gastlanden centraal. Zoals reeds naar voren is
gekomen, kan de arbeidsmarkt en vooral de ontwikkeling aan de vraagzijde van de arbeidsmarkt
leiden tot een bepaalde vraag naar arbeidskrachten. Tegenwoordig is de vraag naar zowel hoog- als
laaggeschoolde arbeidskrachten groot, omdat zij nodig worden geacht om de economische groei en de
welvaart van de westerse staten te behouden en te bevorderen. De overheid heeft met betrekking tot de
buitenlandse arbeidskrachten een migratiebeleid opgesteld dat grensstellend is voor het toelaten van
arbeidsmigranten. Naast de arbeidsmarkt en het migratiebeleid zijn ook de eigenschappen van de
12
Barret, Population Geography, 170.
10
migrantenbevolking van belang voor het arbeidsmigratieproces. In veel westerse landen krijgen
migranten namelijk steeds meer rechten naarmate zij langer in het gastland verblijven. Uiteindelijk
hebben zij zelfs dezelfde rechten als de staatsburger, met uitzondering van het passieve en actieve
kiesrecht. Zo hebben arbeidsmigranten bijvoorbeeld het recht op hereniging met de nog in het
herkomstland wonende gezinsleden. Wanneer de migrantenbevolking vooral uit jonge mannen bestaat,
wat doorgaans bij arbeidsmigranten het geval is, is de kans groot dat er inderdaad volgmigratie
optreedt. Daarnaast kunnen migrantenkinderen later hun huwelijkspartner uit het herkomstland laten
overkomen, waardoor er gezinsvorming ontstaat. Ook hier heeft de overheid weinig vat op.
Concluderend kan er dus worden gezegd dat er een migratiedynamiek kan ontstaan waar de overheid
in het gastland weinig invloed op heeft. Een restrictief migratiebeleid is daarom volgens Doomernik
en Penninx niet altijd succes- en zinvol.13
Arbeidsmigratie in Nederland
In deze scriptie wordt de arbeidsmigratie naar Nederland nader geanalyseerd. Het huidige kabinet wil
tijdelijke arbeidsmigratie gaan bevorderen omdat dit in potentie voordelen zou hebben voor zowel
Nederland als het land van herkomst. Zo zou migratie volgens de huidige regering een bijdrage
kunnen leveren aan de armoedebestrijding in het land van herkomst van de migrant. In de jaren zestig
en zeventig heeft de overheid ook arbeidsmigranten geworven met de bedoeling dat zij slechts tijdelijk
in Nederland zouden verblijven. Het is echter gebleken dat van terugkeer niets terecht is gekomen en
dat gastarbeiders massaal bleven. In deze scriptie wordt bekeken hoe reëel de kans is dat de huidige
arbeidsmigranten zich ook permanent in Nederland vestigen. Ik verdedig daarbij de stelling dat de
kans groot is dat de huidige arbeidsmigranten in Nederland blijven en dat de tijdelijkheid van de
arbeidsmigratie niet is te garanderen. Dit kan worden verklaard doordat de rol van de overheid op het
gebied van arbeidsmigratie in de periode 1960-2007 niet is veranderend. Daarnaast speelt Europa nog
steeds geen belangrijke rol bij het arbeidsmigratiebeleid en zijn de eigenschappen van de huidige
arbeidsmigranten te vergelijken met de eigenschappen van de gastarbeiders.
Er is gekozen voor deze drie aspecten omdat zij allemaal invloed hebben op het
arbeidsmigratieproces. De Nederlandse overheid is verantwoordelijk voor en uitvoerder van het
arbeidsmigratiebeleid. De overheid bepaalt wie er wordt toegelaten en wie niet. Door de toenemende
mate van Europese integratie moet de Nederlandse regering met haar beleid steeds meer rekening
houden met de wet- en regelgeving van de Europese Unie. Dit is dan ook de reden dat er in deze
scriptie wordt gekeken naar de rol van Europa. Tot slot hebben de arbeidsmigranten zelf ook invloed
op het arbeidsmigratieproces. Zij bepalen immers of zij komen, met wie ze komen en wanneer ze
vertrekken.
Doomernik e.a., ‘Migratie en de mondiale arbeidsmarkt’, 162-169; P. Muus, Internationale migratie naar
Europa. Een analyse van internationale migratie, migratiebeleid en mogelijkheden tot sturing van immigratie,
met bijzondere aandacht voor de Europese gemeenschap en Nederland (Amsterdam 1993) 17-19.
13
11
Alvorens chronologisch in te gaan op de arbeidsmigratie in Nederland vanaf de jaren zestig,
zal in de onderstaande paragrafen worden uiteengezet wat er in de literatuur is geschreven over de
tijdelijkheid van arbeidsmigratie en het verband tussen migratie en ontwikkeling. Vervolgens wordt in
het eerste hoofdstuk de komst van de gastarbeiders in de jaren zestig en zeventig besproken. Hierbij
wordt aandacht geschonken aan het overheidsbeleid, de kenmerken van de arbeidsmigranten en de rol
van Europa. In het tweede hoofdstuk komt het arbeidsmigratiebeleid in de jaren tachtig en negentig
aan bod. Eigenlijk kan in deze periode niet worden gesproken over een arbeidsmigratiebeleid. Het was
in deze periode namelijk bijna onmogelijk om op puur economische redenen Nederland binnen te
komen. Er werd daarom in deze periode gesproken over het vreemdelingenbeleid. In het laatste
hoofdstuk komt de huidige arbeidsmigratie aan bod. Ook hier worden naast de rol van de overheid en
Europa ook de eigenschappen van de arbeidsmigranten besproken. De scriptie eindigt tenslotte met
een conclusie waarin mijn stelling dat de rol van de overheid, de rol van Europa en de karakteristieken
van de arbeidsmigranten in de periode 1960-2007 niet of nauwelijks zijn veranderd waardoor de
tijdelijkheid van arbeidsmigratie niet valt te garanderen, wordt geverifieerd.
Ter uitvoering van het onderzoek is voornamelijk bestaande wetenschappelijke
literatuur over arbeidsmigratie aangewend. Daarnaast is de scriptie gebaseerd op beleidsstukken van
de Nederlandse overheid. Tenslotte is gebruik gemaakt van archieven van de nationale dagbladen.
Tijdelijke migratie
In deze scriptie wordt dus onderzoek gedaan naar de tijdelijkheid van arbeidsmigratie. Is het realistisch
om te denken dat de arbeidsmigranten weer terugkeren naar het land van herkomst? Zoals al is gezegd,
is arbeidsmigratie een vorm van verplaatsing waarbij de migrant op zoek is naar werk en meestal van
plan is om na verloop van tijd weer terug te keren naar het land van herkomst. In de praktijk is echter
gebleken dat veel arbeidsmigranten die met de intentie van tijdelijkheid vertrokken uiteindelijk toch
besluiten om in het gastland te blijven. Zo nam bijvoorbeeld de verblijfsduur van de gastarbeiders
steeds meer toe. Van de migranten die in de jaren zestig naar Nederland waren gekomen, keerde
ongeveer zeventig procent terug. Van de gastarbeiders die in het begin van de jaren zeventig zijn
gekomen, is slechts dertig procent teruggekeerd. Deze gebeurtenis heeft voor een aantal onderzoekers
geleid tot de vraag welke factoren van invloed zijn op de beslissing om al dan niet terug te keren naar
het land van herkomst. Sociologen Willem Koot en Arie van der Wiel maken onderscheid tussen
persoonlijke en structurele factoren. Een persoonlijke factor die een rol kan spelen bij de terugkeer van
de migrant is bijvoorbeeld falen. Er wordt gezegd dat vooral de gastarbeiders die zich niet konden
aanpassen aan het industriële klimaat terugkeerden naar het land van herkomst. Volgens sociaalgeograaf Annelies Zoomers kan falen echter ook juist een oorzaak zijn om niet terug te keren naar het
herkomstgebied. Zij is van mening dat wanneer de migrant in het bestemmingsgebied niet genoeg geld
heeft verdiend, deze bang is voor gezichtverlies in het land van herkomst. Bovendien moeten de
migranten bij terugkeer vaak nog een schuld af betalen aan degenen bij wie ze geld hadden geleend
12
om te kunnen migreren. Dit zal vooral het geval zijn bij laaggeschoolde arbeidsmigranten die in het
land van bestemming de minst betaalde banen krijgen. Een tweede factor die de terugkeer kan bepalen,
is het bereiken van het economische doel. Wanneer migranten voldoende geld hebben verdiend om de
begeerde goederen te kopen, zullen ze weer terugkeren naar huis. Tot slot kan gezinshereniging ook de
tijdsduur van het verblijf beïnvloeden. Zo kan gezinshereniging de oorzaak zijn van het verlengde
verblijfsduur. De overkomst van het gezin van de migrant maakt het leven van de migrant aanzienlijk
duurder door de hogere kosten in levensonderhoud. Hierdoor kan vertraging ontstaan in de realisering
van de financiële doelen die de migrant zich had gesteld. Om deze doelen te bereiken, is een langer
verblijf in het gastland noodzakelijk. Daarnaast kan gezinshereniging ook een gevolg zijn van een
langer verblijf. Wanneer de migrant langer blijft in het gebied van bestemming, wil hij zijn gezin laten
overkomen om gezinsproblemen te voorkomen. 14
Naast de persoonlijke factoren bestaan er ook structurele factoren die de terugkeer bepalen.
Econoom Johannes Heijke zegt in zijn boek Migratie van mediterranen: economie en arbeidsmarkt
dat wanneer er een economische recessie in het gastland optreedt, de migranten snel terugkeren naar
het land van herkomst. Dit is echter niet altijd waar. Is het immers niet zo dat na de economische
recessie in de jaren zeventig, de migranten juist allemaal in Nederland bleven? De sociale zekerheid
die Nederland de werkloze gastarbeiders bood, kan hiervoor als verklaring worden gegeven. Een
andere verklaring is dat de migranten die een financieel doel nastreven de terugkeer steeds uitstellen
als gevolg van de inkomensdaling. Wanneer de economische situatie dus verslechtert, zal de
verblijfsduur langer worden om het gestelde spaardoel te verwezenlijken. Ook de economische situatie
in het herkomstland speelt een rol. Wanneer de economie in het thuisland zal gaan aantrekken, is de
kans aanwezig dat de migrant weer terugkeert. Zo noemt cultureel antropoloog Cathelijne Pool in haar
proefschrift over Poolse migratie in Europa, dat het zeer waarschijnlijk is dat de Poolse
arbeidsmigranten terugkeren naar Polen wanneer daar de economie aantrekt. Voor de Bulgaarse en de
Roemeense arbeidsmigranten ligt dat volgens Pool anders omdat daar de economische situatie
dramatisch is. Tot slot spelen volgens Koot en Van der Wiel ook politieke factoren een rol bij het
bepalen van de terugkeer van de migrant. Overheden kunnen het verblijf van de arbeidsmigrant
beïnvloeden
door
bijvoorbeeld
het
verstrekken
van
uitsluitend
tijdelijke
arbeids-
en
verblijfsvergunningen. Tot slot moet er rekening worden gehouden met het feit dat het voor een
migrant niet altijd gemakkelijk is om na een aantal jaar weer terug te keren naar het herkomstgebied.
De migrant kan worden gezien als indringer en veelal is zijn plaats ingenomen door een ander.15
Uit de bovenstaande tekst blijkt dat de verblijfsduur instabiel is. Een verandering van de
economische omstandigheden in het herkomstland of in het land van bestemming kan de verblijfsduur
doen veranderen. Voor migranten die een zwakkere binding hebben met het land van herkomst, zal
14
Koot e.a., Op weg naar werk ver van huis, 109-110; Zoomers, Op zoek naar Eldorado,19; Heijke, Migratie
van mediterranen, 30.
15
Koot e.a., Op weg naar werk ver van huis, 112-113; Heijke, Migratie van mediterranen,35; Trouw, Migratie
uit Oost-Europa / Polen in Nederland doen aan jobhoppen d.d. 23 oktober 2007.
13
terugkeer geen optie meer zijn. Wanneer een overheid dus tijdelijkheid van migratie wil garanderen, is
het in ieder geval van belang dat de migrant binding houdt met het land van herkomst. Dit betekent
echter ook dat het moeilijk is voor de tijdelijke migrant om te integreren in de samenleving in het
gastland. Het waarborgen van de tijdelijkheid en tegelijkertijd integratie nastreven, is bijna
onmogelijk.
Migratie en ontwikkeling
Zoals reeds is gezegd, wil de Nederlandse overheid tijdelijke arbeidsmigratie stimuleren omdat dit niet
alleen voor Nederland positieve effecten op zal leveren, zoals het opvangen van de verwachte
arbeidstekorten, maar ook omdat het herkomstland van de arbeidsmigrant hier baat bij zal hebben. Zo
zou migratie bij kunnen dragen aan de bestrijding van de armoede in het herkomstland. Ook de
Verenigde Naties (VN) benadrukten in 2006 dat de internationale uitwisseling van arbeidskrachten een
belangrijk onderdeel is van economische ontwikkeling.16 Maar is dit wel zo? Heeft migratie inderdaad
een positieve invloed op de economische ontwikkeling van de herkomstlanden? Of hebben alleen de
gastlanden voordelen van arbeidsmigratie? Deze vragen zullen in deze paragraaf worden beantwoord.
In de literatuur is veel geschreven over de effecten van arbeidsmigratie op de landen van
herkomst. Dit gebeurt veelal aan de hand van het model van de evenwichtige groei. Dit model gaat er
vanuit dat er een positief verband bestaat tussen arbeidsmigratie en economische ontwikkeling. De
aanhangers van het model zijn van mening dat de gelden die de migranten overmaken naar het
huishouden in het land van herkomst een positief effect hebben op de betalingsbalans van dit land.
Tevens zouden de geldovermakingen een bijdrage kunnen leveren aan het verminderen van de
schuldenlast en aan de vergroting van de importcapaciteit van het land van herkomst. Daarnaast wordt
er vanuit gegaan dat arbeidsmigratie het inkomen van het achtergebleven huishouden laat stijgen. Een
stijging van het inkomen zou kunnen leiden tot een stimulering van investeringen en zodoende een
eigen ontwikkeling op gang brengen. Een derde argument voor het positieve verband tussen migratie
en ontwikkeling is het feit dat teruggekeerde migranten hun opgedane scholing en ervaring kunnen
inzetten voor de ontwikkeling van hun thuisland. Hierbij geldt dat de gevraagde scholing in het
herkomstgebied overeen moet komen met de scholing in het bestemmingsgebied. Bovendien moeten
de arbeidsmigranten wel bereid zijn om het betreffende beroep uit te oefenen. Tot slot wordt er gesteld
dat door de uitstroom van migranten de open en verborgen werkloosheid afneemt. Dit zal leiden tot
een verhoging van de lonen. Al met al concluderen de voorstanders van het evenwichtsmodel dat
arbeidsmigratie een positieve invloed heeft op de ontwikkeling van het land van herkomst.17
Niet iedere onderzoeker is echter van mening dat migratie een positief effect heeft op de
ontwikkeling van een land. Zo vragen de econoom Harry van Dalen en de demograaf Alinda Bosch
16
Verbanden tussen ontwikkeling en migratie: In Handelingen der Staten-Generaal (2006-2007), 2e Kamer,
Bijlage 29693, nr 11, 2.
17
Heins, K. & H. Kox, Mensen op drift (Amsterdam 1998) 21; Penninx, R. & L. van Velzen, Internationale
arbeidsmigratie (Nijmegen 1977) 52-53.
14
zich af of de hoeveelheid geldzendingen daadwerkelijk een bijdrage leveren aan het land van herkomst
en het verlies van arbeid overtreffen. De geldzendingen hoeven namelijk nog niet productief te worden
aangewend. Uit verschillende onderzoeken is gebleken dat de geldzendingen vooral worden gebruikt
voor dagelijkse behoeften en uitgaven. Daarnaast worden de gelden gebruikt voor het aanschaffen van
duurzame consumptiegoederen. De geldovermakingen worden in mindere mate aangewend voor
bijvoorbeeld het betalen van de schoolopleiding van een lid van het huishouden. Op
huishoudensniveau hebben de geldzendingen dus een positief effect op de ontwikkeling. Op
macroniveau hebben de geldzendingen volgens de wetenschappers nauwelijks effect. Het
bestedingspatroon van de geldzendingen is volgens hen niet economisch in de zin dat het productie is
of werkgelegenheid genereert. Bovendien zou de grotere koopkracht, die het gevolg is van de
geldzendingen, inflatie in de hand werken en zou de aanschaf van duurzame consumptiegoederen
alleen nog maar meer zorgen voor een verslechtering van de handelsbalans. Een ander argument tegen
het model van de evenwichtige groei is dat de meeste gelden via informele kanalen naar het land van
herkomst worden gestuurd waardoor de valuta niet voor importdoeleinden of voor de afbetaling van
buitenlandse schulden kunnen worden aangewend. Tevens zouden de geldzendingen kunnen leiden tot
een verdere verdeling van de bestaande welvaart. Het is namelijk gebleken dat de allerarmsten niet de
mogelijkheden hebben om te migreren, maar dat juist de wat meer ontwikkelde huishoudens
migranten hebben. Er kan dus in het kort worden gezegd dat de al meer welvarende gezinnen rijker
worden en de armere huishoudens relatief gezien steeds armer. Een ander argument betreft de kennis
en scholing van de migrant. De socioloog Willem Koot zegt dat het theoretisch misschien wel
mogelijk is om ervaring en kennis op te doen in de moderne geïndustrialiseerde samenleving en toe te
passen in het land van herkomst, maar dat dit in de praktijk vaak een illusie blijkt te zijn. Het blijkt
namelijk moeilijk om de vraag naar scholing in het herkomstland af te stemmen op het aanbod van
scholing in de bestemmingslanden. Daarnaast is het voornaamste motief van de arbeidsmigrant vaak
geld verdienen en is de opgedane kennis niet toe te passen in het land van herkomst. Tot slot verklaart
socioloog Joseph Theunis dat wanneer een teruggekeerde migrant initiatieven neemt die steun zouden
moeten geven aan de ontwikkeling van het herkomstgebied, zij toch niet echt bevorderlijk zijn voor de
economische ontwikkeling. Wanneer bijvoorbeeld een teruggekeerde migrant een tractor aanschaft,
dient dit meer als prestigebezit dan als een landbouwwerktuig. Een ander voorbeeld dat kan worden
genoemd is dat het opzetten van een bedrijf vaak geschoeid is op de westerse leest en dus
kapitaalintensief is en arbeidsextensief. Dit zorgt dus niet voor meer werkgelegenheid.18
Dalen, H. van & A. Bosch ‘Internationale migratie. Convergentie en gevolgen, in: International spectator;
2006 nr 7-8, 356-357; Wereldbank ‘Migrant Labor Remittances in Africa: Reducing Obstacles to Developmental
Contributions’. (African Region Working Paper Series, 2003). Beschikbaar op het World Wide Web
<http://www.worldbank.org/afr/wps/wp64.pdf>. (Geciteerd op 27 mei 2004); Zoomers, Op zoek naar Eldorado,
27; J.M. Theunis Buitenlandse arbeiders in Nederland. Een niet-participerende bevolking (Nijmegen 1979) 65.
18
15
Kortom, uit de bovenstaande paragraaf blijkt dat migratie niet altijd hoeft te leiden tot de
ontwikkeling van het land van herkomst. Wanneer de overheid migratie wil stimuleren ten behoeve
van ontwikkeling is het van belang dat de regering zich inzet om de geldzendingen van migranten
meer ten goede te laten komen van duurzame ontwikkeling en economische activiteiten. Daarnaast
moet de overheid rekening houden met het feit dat het niet gemakkelijk is om de opgedane kennis toe
te passen in een maatschappij die geheel anders is dan de moderne westerse samenleving.
16
1. Arbeidsmigratie in Nederland in de periode 1955-1979
In dit hoofdstuk staat de arbeidsmigratie in de periode 1955-1979 centraal. Deze periode werd
gekenmerkt door een massale immigratiestroom van arbeidsmigranten. Naast de officieel
gerekruteerde arbeidsmigranten, kwam er ook een grote spontane immigratiestroom op gang.
Om de arbeidsmigratie die tegenwoordig plaatsvindt te kunnen vergelijken met de
arbeidsmigratie in de periode 1955-1979, is het noodzakelijk om een aantal aspecten te onderzoeken.
Als eerste wordt het Nederlandse migratiebeleid ten aanzien van gastarbeiders bestudeerd. Het betreft
hier het beleid voor zowel de officieel gerekruteerde arbeidsmigranten als voor de illegale migranten.
Aan de hand van deze studie kan worden bekeken in hoeverre het huidige arbeidsmigratiebeleid is
veranderd.
Daarnaast wordt er in dit hoofdstuk aandacht besteed aan de kenmerken van de gastarbeider.
Wie was de gastarbeider? Wat was zijn leeftijd, opleiding en waar kwam hij vandaan? Deze kennis is
noodzakelijk om een vergelijking te maken met de huidige arbeidsmigrant.
Tot slot wordt in de laatste paragraaf de rol van Europa besproken. Anno 2007 wordt er steeds
meer gediscussieerd over een algemeen Europees asiel- en migratiebeleid. Speelde in de jaren zestig
en zeventig van de vorige eeuw de Europese Gemeenschap ook al een rol? Ook deze vraag zal worden
beantwoord in dit hoofdstuk.
1.1 Het Nederlandse migratiebeleid 1955-1979
Zoals geen enkele samenleving zich een onbegrensde toestroom van immigranten kan veroorloven, zo
ontstond ook in Nederland na de Tweede Wereldoorlog de behoefte om de migratiestromen te
reguleren. Zoals in de inleiding al is vermeld, bemoeide de Nederlandse overheid zich voor de Tweede
Wereldoorlog nauwelijks met de immigratie. Na 1945 kwam hier langzaam verandering in.19
Het Nederlandse migratiebeleid in de periode 1945-1960 was aanvankelijk gericht op de
emigratie. Nederland beschouwde zich na de Tweede Wereldoorlog niet als immigratieland en als
gevolg van het woningtekort en de zwakke economie wilde de regering dat Nederland ook geen
immigratieland werd. Veel politici beschouwden Nederland als ‘vol’. Het migratiebeleid in deze
periode was dan ook vooral gericht op het stimuleren van de emigratie van Nederlanders naar landen
als Australië, Nieuw-Zeeland en Canada.20
In de jaren zestig kwam er langzaam een verandering in dit op emigratiegerichte denken.
Dankzij de groeiende economie in de jaren zestig ontstonden er snel grote tekorten aan laaggeschoolde
arbeidskrachten. Vooral in de scheepsbouw, de metaal- en textielsector, de mijnen, de confectie, de
schoenindustrie en de huishoudelijke diensten was de vraag naar arbeidskrachten groot. Om in de
H.B. Entzinger, ‘Migratie- en minderhedenbeleid in Europees perspectief’, in J.J.M van Amersfoort & H.B,
Entzinger, Immigrant en samenleving (Deventer 1982), 20-39 aldaar 20.
20
J. Doornernik, De moeizame omgang met arbeidsmigratie (Amsterdam 2007), 2.
19
17
vraag naar arbeidskrachten te voldoen, werden in beginsel arbeiders aangetrokken vanuit Friesland,
Drenthe en Groningen. Het bleek echter al snel dat de binnenlandse werving van arbeidskrachten niet
voldoende was. Het werd noodzakelijk dat bedrijven, bijgestaan door de overheid, actief arbeiders
gingen werven in het buitenland.21
De eerste groepen gastarbeiders die door het Nederlandse bedrijfsleven werden aangetrokken,
kwamen uit Italië. Dit was niet opmerkelijk omdat Nederland al een lange wervingstraditie met Italië
had. Zo werkten er in de jaren dertig Italiaanse arbeiders in de Limburgse mijnen, waar zij tussen
1949-1950 en 1955-1957 opnieuw werden aangetrokken. Vanaf 1955 werden Italiaanse werknemers
geworven voor de Nederlandse metaalbedrijven. Aanvankelijk wierf het Nederlandse bedrijfsleven op
eigen initiatief in Italië. Toen echter het aantal migranten groter werd en ook de spontane instroom van
migranten
naar
Nederland
toenam,
nam
de
Nederlandse
overheid
maatregelen.
Deze
overheidsbemoeienis kreeg gestalte in bilaterale wervingsakkoorden, waarin afspraken werden
gemaakt over de wervingsprocedure, de leeftijd van de arbeiders en de rechten en plichten van de
arbeiders, het Nederlandse bedrijfsleven en de beide overheden. Het eerste wervingsakkoord met Italië
werd op 6 augustus 1960 gesloten. Hierna volgde al snel een wervingsakkoord met Spanje, dat op 8
april 1961 werd afgesloten.22
Het Nederlandse bedrijfsleven wierf aanvankelijk dus alleen arbeiders uit Zuid-Europa. Daar
de werving in de Zuid-Europese landen nogal tegenviel, werd de blik al snel verruimd naar andere
landen zoals Griekenland, Turkije en Marokko. Naast de wervingsakkoorden met Italië en Spanje
werden er in de periode 1960-1971 officiële wervingsverdragen afgesloten met Portugal, Turkije,
Marokko, Tunesië en Joegoslavië.23
Het actief werven van buitenlandse arbeiders leidde in 1964 tot de Wet Arbeidsvergunning
Vreemdelingen. Dit betekende dat alleen arbeiders vanuit het buitenland werden toegelaten wanneer er
geen Nederlandse werknemers voor de betreffende baan in aanmerking kwamen. De arbeidscontracten
die werden afgesloten met buitenlandse werknemers waren maximaal één jaar geldig.24
Op 1 januari 1967 trad de nieuwe Vreemdelingenwet in werking. Deze wet schetste in grote
lijnen het toelatings- en uitzettingsbeleid. Hoewel vanaf 1961 er al meer mensen zich in Nederland
vestigden dan er vertrokken, bleef het uitgangspunt van de Vreemdelingenwet dat Nederland geen
immigratieland was en dat er een restrictief toelatingsbeleid moest worden gevoerd. Dit restrictieve
beleid was het gevolg van de sterke natuurlijke bevolkingsaanwas, de nog altijd durende woningnood
en de hoge bevolkingsdichtheid. Aangezien er nadrukkelijk werd gesproken over ‘tijdelijk
verblijvende migranten’ en het begrip ‘immigrant’ werd vermeden, werd het aantrekken van de
21
Nijs, de, T. & E. Beukers, Geschiedenis van Holland 1795-2000, deel III a (Hilversum, 2003), 324.
S.K. Olfers, ‘Arbeidsmigrant of vluchteling?Achtergronden van de Spaanse migratie naar Nederland, 19601980’ Centrum voor de Geschiedenis van Migranten (Amsterdam 2004), 11.
23
Odé, A.W.M. & G.A. van der Knaap, Migrant workers in the Netherlands: an analysis of employment permits
between 1979 and 1993(Rotterdam 1995), 7-8.
24
De Nijs e.a., Geschiedenis van Holland 1795-2000, 324.
22
18
buitenlandse werknemers niet gezien als een tegenstrijdigheid met het op emigratiegerichte beleid. Om
dat kenmerk te onderstrepen, gebruikte men de Duitse term gastarbeider. 25
De Nederlandse overheid had het aantrekken van gastarbeiders op papier dus allemaal goed geregeld.
In de praktijk bleek echter dat naast de officiële rekrutering er ook een grote stroom buitenlanders
spontaan naar Nederland kwam. Deze ‘spontane’ arbeidsmigranten hadden gehoord dat er in
Nederland voldoende werk was en daar dit inderdaad het geval was, kregen deze spontane migranten
vrij gemakkelijk een werkvergunning van de Nederlandse overheid.26
Het aantal ‘spontane’ migranten was het grootst in de periode 1964-1967. Aangezien de
illegalen nergens stonden geregistreerd, kan niet met zekerheid worden gezegd om welke aantallen het
ging. Volgens sommige bronnen was deze groep groter dan het aantal geworven migranten, terwijl
anderen aangeven dat de helft van de gastarbeiders niet via de officiële rekrutering naar Nederland was
gekomen.27 Volgens een onderzoek van migratieonderzoeker Rinus Penninx zijn er in de periode
1961-1967 80.257 arbeidsvergunningen aan buitenlandse werknemers uit de wervingslanden
afgegeven. Het bleek echter dat nog geen derde (23.635) via de officiële wervingskanalen naar
Nederland waren gekomen. De formele werving droeg dus maar op een bescheiden wijze bij aan het
totale aantal gastarbeiders dat naar Nederland migreerde.28
In de tweede helft van de jaren zestig werd het echter moeilijker voor ‘spontane’ migranten
om Nederland binnen te komen. Dit was het gevolg van een aantal maatregelen van de Nederlandse
regering om, als gevolg van de korte economische recessie in 1966, de spontane immigratie te
beperken. Voortaan kregen niet officieel geworven immigranten uitsluitend een werkvergunning als er
voor de betreffende taken onvoldoende Nederlanders of reeds geworven gastarbeiders beschikbaar
waren.29
Op 1 maart 1969 trad de nieuwe Wet Arbeidsvergunning Vreemdelingen in werking. Deze wet
verbood werkgevers een werkvergunning aan te vragen voor buitenlanders. Met de intrede van de
bovengenoemde wet moesten arbeidsmigranten zelf een werkvergunning aanvragen. Deze
werkvergunning kon worden geweigerd op grond van overwegingen, zoals de stand en ontwikkeling
van de werkgelegenheid. De vergunningen werden gekoppeld aan een bepaalde tijd, maar konden
worden verlengd. De geldigheid van een vergunning kon niet alleen in tijd worden beperkt, maar kon
ook gekoppeld worden aan bepaalde beroepen, een bepaalde werkgever of bepaalde regio’s. In
november 1970 volgde een verdere aanscherping waardoor migranten vrijwel alleen nog maar via
bilaterale
officieel
afgesloten
wervingscontracten
een
arbeidsvergunning
konden
krijgen.
25
W. Tinnemans, Een gouden armband. Een geschiedenis van mediterrane immigranten in Nederland (19451994) (Utrecht 1994), 82.
26
J. Doomernik, ‘The difficulty dealing with labour migration: Essay for the 2006 annual report of IOM The
Netherlands’ Institute for migration and ethnic studies (Amsterdam 2007), 2.
27
J.M. Theunis, Buitenlandse arbeiders in Nederland. Een niet-participerende bevolking. (Baarn 1979) 81.
28
R. Staring, Reizen onder regie. Het migratieproces van illegale Turken in Nederland (Rotterdam 2001) 28.
29
Olfers, ‘Arbeidsmigrant of vluchteling?’ 14.
19
Arbeidsvergunningen voor buitenlanders die niet via wervingskantoren naar Nederland kwamen,
werden alleen nog bij hoge uitzondering afgegeven.30 Hoewel de regering dus trachtte om de illegale
arbeidsmigratie te beperken, trad de overheid in werkelijkheid niet of nauwelijks op tegen de
‘spontane’
arbeidsmigranten
of
migranten
die
hier
illegaal
woonden.
Mensen
zonder
verblijfsvergunning konden nog steeds een sofi-nummer krijgen en hierdoor toegang krijgen tot de
arbeidsmarkt. 31 De oorzaken die aan het illegale verblijf van de arbeidsmigrant ten grondslag lagen,
waren hetzelfde als die van de legale arbeidsmigrant. Daarnaast speelde mee dat marginale bedrijven
zich de kosten van het in dienst nemen van legale buitenlandse werknemers niet konden veroorloven,
wat leidde tot een groot bestand van illegale buitenlandse werknemers.32
De overvloed aan banen verdween toen tijdens de Yom Kippur-oorlog in 1973 Nederland door
de Arabische staten werd gestraft voor haar steun aan Israël. De oliekraan werd dichtgedraaid,
waardoor Nederland in een economische recessie terecht kwam. Dit leidde tot een daling van de
werkgelegenheid, vooral in de sectoren waar de gastarbeiders werkten. De Nederlandse regering
kondigde echter geen officiële wervingstop voor buitenlandse werknemers af. De officiële werving
ging zelfs nog door tot 1976. Dit was later dan in landen als Duitsland, Frankrijk en België waar
vanwege de oliecrisis de werving al in 1974 werd gestaakt.33 In Nederland bleek de positie van
buitenlandse werknemers op de arbeidsmarkt echter minder gevoelig voor de economische
conjunctuur. De Nederlanders haalden, ondanks de groeiende werkloosheid, hun neus op voor het
werk van de gastarbeiders. In 1974 werden daarom nog ruim vijfduizend buitenlanders geworven en
ook het aantal permanente werkvergunningen voor buitenlanders nam toe.34
Ook na de officiële wervingsstop in 1976 bleef het aantal immigranten aanzienlijke
doorgroeien. Dit kwam door een combinatie van slechte economische vooruitzichten in de landen van
herkomst en door het vanaf die tijd geldende restrictieve vreemdelingenbeleid.35 De Mediterrane
arbeidskrachten bleven sterk vertegenwoordigd in veel laagwaardige en slecht betaalde activiteiten.
Vanaf het midden van de jaren zeventig begon het aantal migranten uit Zuid-Europa echter af te
nemen vanwege de verbeterde economische situatie in Spanje en Italië. Het aantal Marokkanen en
Turken nam daarentegen flink toe met name omdat veel van hen hun gezin lieten overkomen.36
Daarnaast gingen de Turken en Marokkanen zich realiseren dat wanneer zij Nederland zouden verlaten
zij vanwege het nieuwe vreemdelingenbeleid niet meer terug konden keren.37
30
Tinnemans, Een gouden armband, 87.
Centraal Bureau voor de Statistiek, Raming van het aantal niet in het GBA geregistreerden (Den Haag 2002)5;
Theunis, Buitenlandse arbeiders in Nederland, 81.
32
Theunis, Buitenlandse arbeiders in Nederland, 80.
33
Olfers, ‘Arbeidsmigrant of vluchteling?’ 14.
34
Tinnemans, Een gouden armband. 129-130.
35
Vogel, Nabije vreemden, 227.
36
Odé, A.W.M., G.A. van der Knaap & P. Nijsse, Internationale migratie en arbeidsmarkt in de Europese
Gemeenschap en Nederland (Rotterdam 1992), 59-60.
37
De Nijs e.a. Geschiedenis van Holland, 329;
31
20
Ondanks het feit dat het aantal immigranten nog steeds toenam, bleef de Nederlandse overheid
er vanuit gaan dat de gastarbeiders na verloop van tijd terug zouden keren naar het land van herkomst.
Ook uit opinie-onderzoek bleek dat de meeste buitenlandse werknemers er zelf ook vanuit gingen dat
zij op korte termijn terug zouden keren. Pas veel later drong het besef door dat migranten wel vaker
zeggen te zullen terugkeren, zonder dat zij dat ook altijd daadwerkelijk doen. Doordat de overheid
dergelijke uitspraken letterlijk heeft opgevat, bleef de regering de gastarbeiders als tijdelijk zien.38
Het dilemma van tijdelijke of permanente migratie bleef een grote rol spelen in het
overheidsbeleid voor de arbeidsmigranten. In de Memorie van Antwoord van 1974 benoemde het
ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de aanwezigheid van de buitenlanders nog altijd als
tijdelijk: “Het dichtbevolkte Nederland is geen immigratieland en behoort dat ook niet te worden.”
Toch besefte de overheid dat spontane terugkeer niet voor de hand lag. Om de terugkeer te stimuleren,
stelde de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Drs. J. Boersma, dan ook voor om elke
vrijwillige migrant die terugkeerde naar zijn herkomstgebied een bonus van 5000 gulden te geven.
Daarnaast werd het zohete rotatieprincipe voorgesteld, waarbij de gastarbeiders na een aantal jaar
plaats moesten maken voor andere arbeidsmigranten.39
De gedachte dat de migratie tijdelijk zou zijn, leidde tot een tweesporig beleid. Hoewel
enerzijds in de Memorie van Antwoord werd bevestigd dat Nederland geen immigratieland behoorde
te zijn, werd anderzijds een zekere integratie en mee-functioneren in de Nederlandse samenleving
noodzakelijk geacht. “Een slecht geïntegreerde groep zou namelijk een bron van spanningen kunnen
zijn”.40 Toch bleef de overheid er formeel van uit gaan dat de immigranten slechts tijdelijk in
Nederland verbleven. De doelstelling uit de Nota Eindverslag 1974 ‘met behoud van eigen identiteit’
duidde dan ook niet zo zeer op een lang mogelijk permanent verblijf, maar was gebaseerd op een
veronderstelde terugkeer. In het eindbetoog van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
deelde hij mee dat hij er bewust van was dat “ buitenlanders die onder wel omschreven voorwaarden
als arbeidskrachten worden geworven en hier naar behoren worden opgevangen en in toenemende
aandacht voor hun welzijnszorg ontvangen, eerder potentiële immigratiekandidaten worden.” Ook
heet het dat “de Regering aan al die buitenlandse werknemers en hun gezinnen die (hun) aanvankelijk
als tijdelijk voorzien verblijf in Nederland een permanent karakter willen geven niets in de weg zal
leggen en de nodige medewerking zal verlenen van de hiertoe strekkende voorzieningen”. De inzet van
middelen beperkte zich echter tot de opvang en begeleiding in de welzijnssector en tot maatregelen
wanneer er problemen ontstonden.41 De faciliteiten die er voor de migranten bestonden, bestonden uit
Lucassen, J. & R. Penninx, Nieuwkomers, Nakomelingen, Nederlanders; immigranten in Nederland 1550-1993
(Amsterdam 1994), 59.
38
H.B. Entzinger, Het minderhedenbeleid, (Meppel 1984), 86.
39
Ibidem, 88; Memorie van Antwoord op het voorlopig verslag op de Buitenlandse Werknemers 1974. Tweede
Kamer, zitting 1973-1974, 19 504, nr 9. 4.
40
Memorie van Antwoord op het voorlopig verslag op de Buitenlandse Werknemers 1974. Tweede Kamer,
zitting 1973-1974, 19 504, nr 9, 16.
41
Lucassen e.a. , Nieuwkomers, Nakomelingen, Nederlanders, 139-141; Entzinger, Minderhedenbeleid, 88.
21
welzijnsvoorzieningen die het leven van de migranten, zolang ze in Nederland verbleven, leefbaar
moesten maken. Het onderwijs voor kinderen van gastarbeiders was gericht op terugkeer en daarbij
hoorde dan ook onderwijs in de eigen taal en cultuur.42
Enerzijds was dus wel het besef aan het doordringen dat sommige buitenlanders wel eens
permanent zouden kunnen blijven. Anderzijds stonden veel van de in de Nota Eindverslag
geformuleerde beleidsmaatregelen, onder andere op het vlak van onderwijs en welzijnswerk, nog in
het teken van tijdelijkheid.43
Rond 1975 stond de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid steeds meer onder
parlementaire druk. De terugkeerbonus van 5.000 gulden werd afgeschaft en in plaats daarvan zegde
Drs. J. Pronk, de minister voor Ontwikkelingssamenwerking, toe, te zullen laten onderzoeken hoe
retourmigranten een zinvolle bijdrage zouden kunnen leveren aan de ontwikkeling van hun land van
herkomst. Dit leidde tot het REMPLOD-project (Re-intergration of Emigrant Manpower and
Promotion of Local Opportunities and Development). Het project werd grotendeels uitgevoerd in
Marokko, Turkije en Tunesië. De resultaten waren echter niet de resultaten waar de overheid op
gehoopt had. Uit alle deelprojecten kwam naar voren dat de ontwikkelingsbijdrage van
retourmigranten minimaal was, vooral vanwege het ontbreken van infrastructurele voorzieningen in
het land van herkomst. Daarnaast hadden de meeste herkomstlanden hun importbeleid afgestemd op
groeiprognoses van deviezen van gastarbeiders. Toen een aantal van de arbeidsmigranten
terugkeerden, verlamde een deel van de industrie. De meeste teruggekeerde gastarbeiders werden dus
werkloos.
Emigratie
werd
in
deze
drie
landen
juist
als
oplossing
gezien
voor
de
werkloosheidsproblematiek.
Ondanks de negatieve advisering van de REMPLOD-teams ontwikkelde de toenmalige
minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Drs. Jan Pronk, in 1975 een beleid dat bestond uit twee
peilers. In de eerste plaats werd er besloten om een gouvermenteel programma op te zetten voor de
ontwikkeling van de regio’s waar veel gastarbeiders vandaan kwamen en waarmee een bilaterale
overeenkomst bestond. Daarnaast werd een bepaald percentage van de beschikbare middelen besteed
aan het opzetten van een TerugkeerProjectenProgramma (TPP). In tegenstelling tot het gouvermentele
programma was dit programma bedoeld voor de individuele remigranten afkomstig uit Turkije,
Tunesië, Marokko, Kaapverdië, Portugal, Spanje en Joegoslavië. Het programma bestond uit
kleinschalige projecten waarmee werkgelegenheid kon worden gecreëerd. Het Nederlands Centrum
voor Buitenlanders werd belast met de uitvoering en richtte hiervoor een speciaal bureau op;
Internationale Migratie en Ontwikkelingssamenwerking (IMOS). Succesvol waren beide projecten
echter niet. Het gouvermentele programma werd al in 1977 stop gezet en het TPP programma werd in
1983 beëindigd.44
42
Ibidem, 147.
Entzinger, Minderhedenbeleid, 88.
44
Ibidem, 89; Theunis, Buitenlandse arbeiders in Nederland, 66-69.
43
22
Door het REMPLOD-project bleken de mogelijkheden om de arbeidsmigranten terug te sturen
naar het land van herkomst nihil. Hierdoor kwam het moment waarop definitief voor een permanente
vestiging moest worden gekozen dichterbij. Dit bleek ook uit de beslissing om per 1 november 1975
een belangrijk deel van de illegale immigranten in Nederland te legaliseren. Illegale migranten die
voor 1 november 1973 naar Nederland waren gekomen en een regelmatig arbeidsverleden hadden
gehad, kwamen in aanmerking voor het ‘generaal pardon’. Het doel van de regularisatiemaatregel was
enerzijds ‘verbetering aan te brengen in de onaanvaardbare situatie waarin reeds in Nederland
verblijvende en werkende illegalen leefden en werkten en anderzijds nieuwe illegale binnenkomsten
en clandestiene tewerkstelling tegen te gaan.’ De regering leek echter op dat moment niet te beseffen
dat de maatregel juist weer nieuwe illegalen zou gaan aantrekken. Tijdens het ‘generaal pardon’ van
1975 hebben 10.416 illegale werknemers (voornamelijk Turken en Marokkanen) amnestie gekregen.45
Een duidelijke keuze voor een permanent verblijf voor de arbeidsmigranten werd in deze
periode echter nog niet gemaakt. Dit blijkt onder meer uit het feit dat er in 1976 nog een nieuw
voorstel voor de Wet Arbeid Buitenlandse Werknemers werd ingediend. Deze wet zou beter zijn
toegespitst op de afgenomen behoefte aan nieuwe buitenlandse werknemers dan de Wet
Arbeidsvergunning Vreemdelingen uit 1969. Het wetsvoorstel voor de Wet Arbeid Buitenlandse
Werknemers werd echter pas in 1979 aangenomen. Dit kwam omdat de Tweede Kamer steeds bezwaar
maakte tegen het feit dat de wet de arbeidsmogelijkheden en de mobiliteit zou beperken van
buitenlandse werknemers die nog maar kort in Nederland verbleven. Daarnaast kreeg de regering te
maken met de nasleep van de bovengenoemde ‘regularisatiemaatregel’. Er kwamen voortdurend
nieuwe illegale vreemdelingen die zich melden voor een verblijfsvergunning. De Wet Arbeid
Buitenlandse Werknemers maakte het echter mogelijk om illegale arbeid beter aan te pakken. Toch
werd hier aanvankelijk nog maar weinig gebruik van gemaakt. De overheid leek zich er van bewust te
zijn dat illegale werknemers een bufferfunctie vervulden in bedrijfstakken zoals de horeca en
tuinbouw. Massale uitwijzing zou leiden tot een inkrimping of sluiting van bedrijven in dergelijke
sectoren. Het gevolg zou een verdere daling van de economische conjunctuur zijn.46
Pas tegen het einde van de jaren zeventig kwam er een ommekeer in het politieke denken. De
aanleiding hiervoor was een aantal gijzelingen die door jonge Molukkers waren gepleegd, waarbij ook
doden vielen.
De Molukkers die in 1951 naar Nederland zouden komen, waren bijna allemaal ver van de
Molukken verwijderd, toen in 1949 het Nederlandse gezag over Indië werd overgedragen aan
Indonesië. Na de onafhankelijkheid van Nederlands-Indië was er voor de Molukse militairen van het
Koninklijk Nederlands-Indisch Leger (KNIL) geen plaats meer in de Indonesische samenleving. De
Indonesische overheid beschouwde hen namelijk als handlangers van de voormalige Nederlandse
kolonisator. De Nederlandse overheid had echter afgesproken dat militairen van het KNIL die niet
45
46
Entzinger, Minderhedenbeleid, 88; Theunis, Buitenlandse arbeiders in Nederland,85.
Ibidem,93-95; ibidem, 88.
23
over wilde gaan naar de Indonesische strijdkrachten, zouden worden gedemobiliseerd op een plaats in
Indonesië die zij zelf mochten uitkiezen. Dit hing samen met het Nederlandse beleid dat er op gericht
was om in Indonesië een federale structuur te laten ontstaan. Hoewel bij de soevereiniteitsoverdracht
bedongen werd dat er een dergelijke structuur zou komen, verklaarde Indonesië al snel de invoering
van een eenheidsstaat. Als reactie hierop werd op 25 april 1950 de Republik Maluku Selatan (RMS)
uitgeroepen. Dit had tot gevolg dat er een hevige strijd uitbrak tussen de strijdkrachten van het centrale
gezag in Jakarta en de RMS-militairen. Nederland deed deze strijd af als een opstand van de rebellen.
Ineens zaten de Molukse militairen, als voormalige strijders in het Nederlandse leger tegen de
Indonesische republiek op Java, in een benarde situatie. Als ‘tijdelijke’ oplossing werden vierduizend
Molukse KNIL’ers met hun gezinnen naar Nederland gehaald.47 De Nederlandse overheid had van te
voren gezegd dat de overbrenging van de militairen een tijdelijke maatregel was. Nadat echter jonge
Molukkers in de jaren zeventig een aantal gijzelingen en treinkapingen hadden gepleegd omdat zij
zich miskend voelden door de Nederlandse samenleving, kwam er een verandering in het politieke
denken. Men besefte dat de meeste immigranten een minderheidspositie innamen, wat tot spanningen
in de samenleving kon leiden. Zowel door de Molukkers zelf als door de Nederlandse overheid, is de
situatie en oriëntatie van de groep opnieuw gedefinieerd en afgestemd op een toekomst in Nederland.
De verandering aan de kant van de overheid kreeg gestalte in een beleidsnota van 1978, waarin de
toekomstige positie van de Molukkers in de Nederlandse centraal kwam te staan en het
tijdelijkheidsprincipe werd afgeschaft.48
De veranderende visie op de Molukkers in Nederland had ook gevolgen voor de andere
migrantengroepen in Nederland. In 1979 gaf de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid een
impuls om dit inzicht ook op andere immigrantengroepen van toepassing te verklaren. In zijn rapport
‘Etnische minderheden’ werd aanbevolen dat de regering bij het beleid ten aanzien van etnische
minderheden in beginsel uit moest gaan van de mogelijkheid van een permanent verblijf in Nederland.
De Wetenschappelijke Raad kwam tot deze conclusie omdat de achterstandspositie van de
immigranten in strijd was met het Nederlandse gelijkwaardigheidsideaal van gelijke rechten, plichten
en kansen. Daarnaast was men van mening dat een systematische achterstelling van etnische
minderheden en daarmee gepaard gaande isolering kon leiden tot een versterkt etnisch bewustzijn. Dit
zou kunnen resulteren in conflicten met de Nederlandse samenleving. Aangezien de verschillende
migrantengroepen met dezelfde problemen kampten, zoals discriminatie, geringe scholing,
werkloosheid en slechte huisvesting, adviseerde de raad om een minderhedenbeleid te maken. Er
diende een overheidsbeleid te worden ontwikkeld voor het opheffen van achterstanden, het bevorderen
van culturele gelijkwaardigheid en het verbeteren van relaties tussen minderheden en meerderheid Op
basis van deze verwachting, zo stelde de raad in 1979, diende een overheidsbeleid te worden
47
48
P. Schumacher, De minderheden; 700.000 migranten minder gelijk (Amsterdam 1980) 15-16.
Lucassen e.a. , Nieuwkomers, Nakomelingen, Nederlanders,146.
24
ontwikkeld voor het opheffen van achterstanden, het bevorderen van culturele gelijkwaardigheid en
het verbeteren van relaties tussen de minderheden en de autochtone bevolking.49
In 1980 verscheen er een reactie van de regering op het rapport van de ‘Etnische
minderheden’. Hier wordt in een volgend hoofdstuk op teruggekomen.
Tabel 1.1: Legaal aantal verblijvende onderdanen uit wervingslanden50
1960
719
1961
2.510
1962
6.110
1963
10.803
1964
22.690
1965
39.950
1966
56.877
1967
48.511
1968
54.736
1969
70.205
1970
92.870
1971
Onbekend
1972
128.572
1973
139.490
1974
153.120
1975
169.737
1976
179.032
Totaal
1.175.932
1.2 Kenmerken van de arbeidsmigranten in Nederland in de periode 1955-1979
Tot 1955 bestond er in Nederland een evenwicht tussen het aantal emigranten en het aantal
immigranten. Vanaf 1960 kwam hier een verandering in en steeg het aantal immigranten flink. In
totaal kwamen in de jaren 1965-1974 ruim 600.000 immigranten naar Nederland.51
In deze paragraaf zal worden beschreven wie nu eigenlijk de gastarbeider was en wat de
kenmerken waren van de arbeidsmigranten die in de periode 1955-1979 naar Nederland kwamen.
49
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), Etnische minderheden. A: Rapport aan de
regering; B: Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid? : voorstudie door Rinus Penninx (Den Haag 1979),
16.
50
Theunis, Buitenlandse arbeiders in Nederland, 78.
51
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), Buitenlandse invloeden op Nederland:
internationale migratie (Den Haag 1976), 17.
25
Box 1
Mag ik mij even voorstellen?
'Moustafa is mijn naam. Ik kom uit de stad Tetouan, in het noorden van Marokko, een streek die
vroeger eens een Spaanse kolonie was. Nog steeds spreken de meesten daar goed Spaans.
Na mijn Koran-lagere-school heb ik een school doorlopen waar ik naast het Arabisch en Frans, de
twee officiële talen van mijn land, ook Spaans en Engels leerde. Ik dacht met mijn einddiploma en met
een beetje geluk wel een aardige baan te vinden. Helaas, ik kom uit een hardwerkende
arbeidersfamilie en mis de kruiwagens om een overheidsbaan te bemachtigen. Ook het geld dat nodig
is om relaties te betalen, hadden we niet. Zo komt het dat in mijn land door de grote corruptie vele
posten door onbekwame mensen bezet worden, terwijl mensen met goede papieren op zak werkloos
rondlopen. Intussen moest er toch geld binnen komen, temeer daar mijn ouders al zo lang krom
hadden gelegen om mij naar school te kunnen sturen. Er zijn nog zes kinderen onder mij.
Ik werkte los-vast bij wegenaanleg, seizoensarbeid op het platteland en in fabrieken, wanneer er
plotseling grote orders werden geplaatst. Ik werkte soms twaalf uur per dag voor enkele dirhams (1
dirham is ongeveer 10 eurocent). Wanneer ik in de ogen van de chef geen genade kon vinden, werd ik
aan de kant gezet. Sociale voorzieningen waren er nauwelijks. Het was een uitzichtloze situatie. Iedere
dag was ik onzeker of ik de volgende dag nog wat kon verdienen.
Verhalen
In die dagen luisterde ik meer dan ooit naar verhalen van vrienden die in Nederland, België en
Frankrijk werkten. Uit mijn streek werkten er misschien wel 2000 in Nederland. Nederland had
immers de beste naam van de Europese landen. Daar was minder antipathie tegenover ons dan in
Parijs bijvoorbeeld. De lonen waren er wel wat lager maar de sociale voorzieningen en
veiligheidsvoorschriften beter. Ik leende geld, pakte mijn koffer en nam een chartervlucht TangerSchiphol. Ik kan mij nog goed herinneren dat de omschakeling van het klimaat mij zwaar viel. Het
was laat in de herfst. Een geweldig probleem was een goed onderdak te vinden. De pensions waren
overvol en men vroeg soms ƒ 25,- per week voor een bed in een kamer waar er nog vijf stonden. Pas
na enige maanden lukte het mij een gezelliger en goed onderhouden pension te vinden.
De papieren rompslomp, taalmoeilijkheden, de soms tweeslachtige houding van vele Nederlandse
arbeiders en hospita's, de andere gewoonten van de Nederlanders, waren er de oorzaak van dat ik
Europa toch wel wat vond tegenvallen. Maar niet zeuren, want thuis, in Marokko, stond je zonder
werk. Morgen ga ik voor een maand op vakantie, naar huis. Salamal' (uit: J.M. Theunis,
Gastarbeiders. AO-reeks nr. 1333. (Amsterdam 1970) p2.)
De arbeidsmigranten die in de periode 1960-1973 naar Nederland zijn gekomen, bezaten over het
algemeen dezelfde kenmerken. Bijna alle gastarbeiders waren laag opgeleid en hadden een
eenzijdig beroepsprofiel. Van de ruim tienduizend Marokkanen die in de jaren zestig naar Nederland
waren gekomen, had meer dan zeventig procent geen lager onderwijs genoten. De oorzaak van dit
hoge percentage heeft vooral te maken met de afkomst van de Marokkaanse gastarbeider. De werving
van de Marokkaanse gastarbeider was door het toedoen van de Marokkaanse overheid vooral gericht
op de Rif. De bewoners uit deze streek waren boeren en leefde dus vooral van agrarische activiteiten.
De Rif liep op economisch vlak achter op de rest van Marokko en kende een traditie van autonomie en
verzet tegenover het centrale gezag. De Marokkaanse overheid was deze bevolking dan ook liever
kwijt dan rijk. Dit is de reden dat ongeveer zeventig procent van de Marokkanen in Nederland van
26
Riffijnse afkomst is.52 De meeste Turkse immigranten hadden wel onderwijs genoten, maar dat stelde
niet veel voor. Het volgen van een kleine cursus was in een bepaalde fase van het migratieproces
voorwaarde geweest om te mogen vertrekken. De meeste Turkse migranten konden echter niet lezen
en schrijven. Slechts zeven procent bezat een diploma van het voortgezet onderwijs.53
De leeftijd van de ongeschoolde gastarbeider lag tussen de achttien en vijfendertig jaar.
Wanneer een buitenlandse werknemer echter was geschoold, gold er een leeftijdsgrens van veertig tot
vijfenveertig jaar. De jonge leeftijd van de gastarbeiders geeft aan dat Nederland alleen gebruik wilde
maken van de meest vitale arbeidskrachten. Hierdoor hoefde de regering niet te investeren in
onderwijs, vakopleidingen en medische verzorging voor de immigranten.54 Daarnaast waren ook bij de
werkgevers de jonge, laag geschoolde en ongebonden migranten in trek. Zij werkten harder, waren
mobieler inzetbaar dan hun autochtone collega’s en hun arbeid was relatief goedkoop.55
Tabel 1.2: Gemiddelde leeftijd van de arbeidsmigranten in Nederland in de periode 1979-1983
naar etniciteit en geslacht.56
Regio
Gemiddelde
Percentage
Percentage
leeftijd
mannen
vrouwen
27.8
77.4
22.6
30.7
61.8
38.2
Zuid-Europa
31.0
75.0
25.0
OECD landen
33.5
77.1
22.9
Zuid-Oost Azië
28.9
49.9
50.1
Marokko en
Turkije
Voormalige
koloniën
In 1970 publiceerde het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een cijferoverzicht van de
herkomst van de toenmalige gastarbeiders in Nederland (zie figuur 1.1). Uit dit overzicht blijkt dat de
groepen Marokkaanse en Turkse gastarbeiders veruit het grootst in aantal waren. Daarnaast zijn er nog
twee aspecten die opvallen. Ten eerste waren het vooral mannelijke arbeidsmigranten die naar
Nederland kwamen. Van de eerste Turkse immigranten was negentig procent man. Bij de
Marokkaanse immigranten lag dit percentage zelfs nog iets hoger, namelijk zesennegentig procent.
52
Obdeijn, H. & P. de Mas, De Marokkaanse uitdaging. De tweede generatie in een veranderend Nederland
(Utrecht 2001) 11.
53
Veenman, J. & Th. Roelandt, Onzeker bestaan. De maatschappelijke positie van Turken, Marokkanen,
Surinamers en Antillianen in Nederland (Amsterdam 1994) 55.
54
Sociaal Economische Raad, Advies Arbeidsmigratiebeleid (Den Haag 2007) 122.
55
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Beleidsverkennende notitie arbeidsmigratie (Den Haag
2006) 4.
56
J.M. Theunis, Gastarbeiders. AO-reeks nr. 1333 (Amsterdam 1970) 1.
27
Vanaf het begin van de jaren zeventig begon echter de immigratie van vrouwen toe te nemen
en ook het aantal mannelijke immigranten in de jeugdige leeftijdsklassen steeg aanzienlijk. Deze groei
kan worden verklaard doordat vanaf deze periode de gezinshereniging begon. Ook deze
‘volgmigranten’ waren veelal ongeschoold. 57
Figuur 1.1: Aantallen en herkomst van de gastarbeiders in Nederland op 15 maart 1970 58
20000
18000
16000
14000
Man
12000
10000
8000
Vrouw
Totaal
6000
4000
Tu
rk
en
ar
de
n
pa
nj
a
S
or
tu
ge
ze
n
P
ar
ok
ka
ne
n
M
sl
av
en
Jo
eg
o
G
rie
ke
n
2000
0
De meeste gastarbeiders kwamen terecht in Noord- en Zuid-Holland, aangezien daar de
meeste industriële werkgelegenheid was. Het merendeel werkte in de Rijnmond, in de metaalindustrie
en in de Rotterdamse havens en in de IJmond bij de Hoogovens. Daarnaast werkten veel gastarbeiders
in Noord-Brabant, Overijssel en Gelderland, waar zij werkten in de textielindustrie en de
vleesverwerkende industrie. De vrouwen werden geworven voor de visverwerkings-, leerbewerkingsen sigarettenindustrie. 59
Veel eerste generatiegastarbeiders zijn aan het einde van de jaren zeventig weer teruggekeerd naar het
land van herkomst. Van de 28.000 Joegoslaven die naar Nederland zijn gekomen, is ruim de helft
teruggekeerd. Volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek zijn ook veel Marokkaanse en Turkse
eerste generatiegastarbeiders weer terug gegaan naar hun thuisland. Ongeveer zeventig procent van de
Marokkaanse immigranten en vijfentachtig procent van de Turkse immigranten die zich in 1965 en
1966 in Nederland vestigden, zijn teruggekeerd. Van de Spaanse en Italiaanse immigranten keerde
circa vijfenzeventig procent weer naar huis. De Turken en Marokkanen die in de jaren zeventig naar
Nederland kwamen, bleven daarentegen wel. Van de Marokkanen die in 1972 en 1973 naar Nederland
57
Theunis, Gastarbeiders. 1.
Ibidem.
De groep van Italiaanse gastarbeiders is in dit overzicht niet opgenomen omdat zij i.v.m. de EEG-bepalingen een
meer vrije toegang tot de Nederlandse arbeidsmarkt hadden. Hun aantal wordt op 10.000 geschat.
59
Olfers, ‘Arbeidsmigrant of vluchteling?’ 15-16.
58
28
kwamen, is 55 procent gebleven en bij de Turken is dit bijna de helft (zie figuur 1.2). Het gaat hier
vooral om de Marokkanen en Turken die in het kader van de gezinshereniging naar Nederland zijn
gekomen. 60
Er kunnen twee factoren worden genoemd die er toe hebben bijgedragen dat de verblijfsduur
van de Marokkanen en Turken steeds langer werd. Ten eerste drongen veel werknemers aan op een
verlening van de werkvergunning en op een minder strakke toepassing van het rotatiesysteem dat
officieel door de Nederlandse overheid werd gevoerd. Dit rotatiesysteem hield in dat na twee jaar de
gastarbeider terug moest keren naar het land van herkomst om plaats te maken voor een andere
buitenlandse werknemer. Daarnaast waren de Marokkaanse en Turkse gastarbeiders zelf ook steeds
minder geneigd om hun baan op te geven. Dit was zeker het geval toen het moeilijker werd om werk te
vinden en de toelatingseisen steeds strenger werden. Hoewel het in de jaren zestig nog vrij
gemakkelijk was om naar Europa te gaan, werd na de oliecrisis van 1973 een verblijfsvergunning in
een Europees land steeds meer als een voorrecht gezien dat men niet meer wilde verspelen voor een
tijdelijke terugkeer naar Marokko of Turkije. Dit had tot gevolg dat veel mannen die alleen naar
Nederland waren gekomen, hun gezin lieten overkomen naar Nederland. Gezien de gemiddelde
gezinsgrootte in Marokko en Turkije, betekende dit dat met elke gezinshereniging vaak vijf tot zes
personen naar Nederland kwamen. Veel van de zogehete ‘tweede generatie’ Marokkanen en Turken
hebben hun moederland niet bewust gekend waardoor de binding met hun land van herkomst
langzaamaan verdween. Dit was voor hen dan ook een reden om zich permanent in Nederland te
vestigen. 61
Figuur 1.2: Immigranten die nog in Nederland wonen, naar jaar van vestiging, 1 januari 2003
Nicolaas, H., Sprangers, A. & Witvliet, H. ‘Arbeidsmigranten en hun gezinnen’. Bevolkingstrends, 2e
kwartaal 2003 (Voorburg 2003), 37.
61
Obdeijn e.a., De Marokkaanse uitdaging,12-13.
60
29
1.3 De rol van Europa
Er bestaat een samenwerking tussen de West-Europese lidstaten sinds het ontstaan van de Europese
Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) in 1952. De EGKS was bedoeld om een ononderbroken
voorziening van staal en kolen te garanderen, wat belangrijk was voor de wederopbouw van Europa na
de Tweede Wereldoorlog.
In maart 1957 werd door de lidstaten van de EGKS het Verdrag van Rome ondertekend. Dit
nieuwe verdrag richtte de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (EURATOM) en de Europese
Economische Gemeenschap (EEG) op. Dit betekende een verdere integratie op Europees niveau. De
Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal bleef naast deze organisaties bestaan.62
Op het terrein van migratie is vooral van belang dat er vanaf 1968 binnen de EEG een vrij verkeer van
kapitaal en goederen, maar ook van arbeid gold. Dit betekende dat onderdanen van de EEG-lidstaten
het recht kregen om werk te zoeken in alle andere lidstaten van de Gemeenschap. Daarnaast kreeg elke
werknemer uit een EG-lidstaat het recht op gezinshereniging van zijn echtgenoot en bloedverwanten.
De migranten die in het kader van gezinshereniging in een andere lidstaat gingen wonen, hadden het
volledige recht om arbeid te zoeken en te aanvaarden. Dit had tot gevolg dat er een grote ruimte
ontstond waarbinnen EEG-burgers zonder belemmeringen konden migreren en werken.63
De vraag die nu kan worden gesteld, is of het vrije verkeer van werknemers heeft bijgedragen
aan de stroom arbeidsmigranten uit landen van de Europese Gemeenschap naar Nederland in de jaren
zestig en begin jaren zeventig?
Voorafgaand aan het vrijgeven van werkneming werd verwacht dat er grote migrantenstromen
zouden ontstaan vanuit de armere landen binnen de Europese Gemeenschap naar de meer rijke landen.
Deze migratiestroom heeft echter niet plaatsgevonden. Er heeft wel een uitbreiding plaatsgevonden
van de uitwisseling van burgers binnen de hele EEG, dus ook tussen de rijkere landen. Voor
Nederland bleken er nauwelijks gevolgen te zijn van het vrije verkeer van werknemers. Er was wel een
toename van het aantal EG-onderdanen, maar dit werd meer gezien als een effect van toegenomen
verblijfsduur dan van een toename van de immigratie.64
Sinds het Verdrag van Rome zijn er op Europees niveau verschillende pogingen ondernomen
om tot onderlinge afspraken te komen ten aanzien van migranten uit niet EG- landen. In de periode die
in dit hoofdstuk wordt beschreven, 1955-1979, bestond er echter nog geen gezamenlijk Europees
migratiebeleid. Op het gebied van migratie gold destijds de wet- en regelgeving van de afzonderlijke
lidstaten. In de praktijk betekende dit dat de migratiebewegingen vanuit niet-lidstaten naar landen van
de Europese Gemeenschap en de toegang tot de nationale arbeidsmarkten werd geregeld door de
nationale wet- en regelgeving. Ook over de volgmigratie bestonden er nog geen Europese regels. De
Europa ‘De geschiedenis van de Europese Unie’ (2007) Beschikbaar op het World Wide Web:
http://europa.eu/abc/history/1945-1959/index_nl.htm (geciteerd op 08-09-2007).
63
Penninx e.a. Grenzeloos migreren na 1992? 19-20.
64
Ibidem 24.
62
30
volgmigratie werd geregeld binnen de nationale regels en in bilaterale akkoorden tussen het EG-land
en de landen van herkomst van de migranten.65
1.4 Conclusie
De periode 1960-1979 werd gekenmerkt door het groeiende aantal arbeidsmigranten uit Zuid-Europa
en Noord-Afrika. In eerste instantie ging de overheid er vanuit dat de zogehete gastarbeiders tijdelijk
in Nederland zouden verblijven. Het migratiebeleid was dan ook voornamelijk gericht op het
behouden van de eigen identiteit en het onderwijs werd voor zover gegeven in de eigen taal en cultuur.
In de tweede helft van de jaren zeventig lieten de jonge mannelijke arbeidsmigranten massaal hun
gezin overkomen, waardoor de overheid aan het einde van de jaren zeventig eindelijk ging beseffen
dat de migranten niet meer terug zouden keren naar huis. Vanaf toen richtte het overheidsbeleid zich
op de verbetering van de positie van de arbeidsmigranten.
Tot slot kon er in de periode 1960-1979 nog niet worden gesproken over een
gemeenschappelijk Europees migratiebeleid. Binnen de landen van de Europese Gemeenschap
bestonden al wel regels over het vrije verkeer van EG-burgers en goederen maar de migratiestromen
vanuit niet EG-lidstaten werden op nationaal niveau geregeld.
65
Ibidem, 33.
31
2. Het Nederlandse beleid ten aanzien van vreemdelingen in de jaren
tachtig en negentig: van minderhedenbeleid naar allochtonen-, integratieen modern migratiebeleid.
In dit hoofdstuk staat het Nederlandse beleid centraal dat in de jaren tachtig en negentig ten aanzien
van vreemdelingen werd gevoerd. De jaren tachtig en begin jaren negentig werden gekenmerkt door
een daling van het aantal arbeidsmigranten terwijl het aantal volgmigranten en asielzoekers sterk
toenam. Het restrictieve (arbeids)migratiebeleid uit de jaren zeventig bleef gehandhaafd en de
overheid ging zich steeds meer richten op de integratie van minderheden.
In de tweede helft van de jaren negentig kreeg arbeidsmigratie weer opnieuw de aandacht en
kwam er langzaam verandering in het beleid. Daarnaast werd de Europese context belangrijker en trok
de relatie tussen migratie en ontwikkeling meer belangstelling.
Vanwege het feit dat het in de jaren tachtig en begin jaren negentig zo goed als onmogelijk
was om Nederland binnen te komen op grond van economische motieven en omdat het restrictieve
arbeidsmigratiebeleid uit de jaren zeventig gehandhaafd bleef, ligt het accent in dit hoofdstuk op het
gevoerde
vreemdelingen-
en
integratiebeleid.
Het
verschil
tussen
migratiebeleid
en
vreemdelingenbeleid is dat een migratiebeleid ook betrekking heeft op de voorwaarden voor en
gevolgen van toelating van migrerende koninkrijksonderdanen en niet slechts op vreemdelingen of
‘derdelanders’. Het vreemdelingenbeleid richt zich op iedereen die de Nederlandse nationaliteit niet
bezit en niet op grond van een wettelijke bepaling als Nederlander moet worden behandeld.66 Het
integratiebeleid heeft tot doel een samenleving te creëren waarin iedereen actief en volwaardig
meedoet en waarin mensen allemaal op dezelfde manier worden behandeld.67
Het is van belang om het vreemdelingen- en integratiebeleid te bestuderen omdat deze van
invloed zijn op het (arbeids)migratiebeleid. De samenleving stelt immers grenzen aan de aantallen
vreemdelingen die kunnen worden opgenomen. Wanneer deze grens bereikt wordt, is afhankelijk van
veel factoren, zoals werkgelegenheid, maatschappelijke infrastructuur, huisvesting, maar ook de
bereidheid van de Nederlanders om met immigranten samen te leven. Wanneer de autochtone
Nederlanders het gevoel krijgen dat de minderheden zich onvoldoende aanpassen en de berichtgeving
over radicaal-islamitische groeperingen en de overlast van groepjes minderheden steeds vaker de
overhand krijgen, zullen er meer stemmen opgaan voor een beperkt toelatingsbeleid. Daarnaast brengt
(arbeids)migratie veel kosten voor de Nederlandse staat met zich mee, met betrekking tot de toerusting
van nieuwkomers, de ontwikkeling van de sociale cohesie tussen bevolkingsgroepen en de aanpassing
van maatschappelijke voorzieningen. Daarom is het noodzakelijk om keuzes te maken wie er tot
66
Prof. Mr. B.M. Telderstichting De grenzen van de open samenleving. Migratie- en integratiebeleid in liberaal
perspectief (Den Haag 2005) 187.
67
Ministerie van Justitie, Integratie. Beschikbaar op het world wide web:
http://www.justitie.nl/onderwerpen/migratie/integratie/ (Geciteerd op 26-09-2007).
32
Nederland wordt toegelaten en wie niet. Omgekeerd geldt ook dat het aantal immigranten dat wordt
toegelaten, bepaalt welk integratiebeleid gevoerd moet worden.68 In dit hoofdstuk wordt de vraag
beantwoord of er sprake was van een verandering of continuïteit in de uitvoering van het
migratiebeleid. Tot slot wordt duidelijk welke ontwikkelingen zich er in de twee decennia hebben
voorgedaan.
2.1 Het overheidsbeleid in de jaren tachtig
Naar aanleiding van het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid ‘Etnische
Minderheden’, verscheen in maart 1980 een regeringsreactie. De regering erkende in deze reactie voor
het eerst dat de arbeidsmigranten inderdaad misschien wel permanent in Nederland zouden blijven:
“rekening houdend met de motieven waarom mensen hier gekomen zijn en gezien het tempo van de
verbeteringen die in veel herkomstlanden optreden, mag (men) verwachten, dat het verblijf van
etnische minderheden in Nederland een blijvend verschijnsel zal zijn. Het overheidsbeleid is ook op
leden van etnische minderheden als ingezetenen van dit land van toepassing en het is erop gericht hun
een gelijkwaardige plaats in de Nederlandse samenleving te geven.”69
Na dertig jaar was de tweestrijd van wel of geen immigratieland dan eindelijk opgelost.
Op het moment dat de Nederlandse regering een reactie gaf op het rapport van de
Wetenschappelijke Raad en officieel het standpunt opgaf dat Nederland geen immigratieland meer
was, had het jaarlijkse migratiesaldo een ongekende hoogte bereikt (zie figuur 2.1). Dit was vooral het
gevolg van de gezinshereniging, voornamelijk onder de Turken en Marokkanen, maar ook van de
volgmigratie vanuit Suriname. Deze groei van etnische minderheden veroorzaakte vooral in de grote
steden interetnische spanningen. Daarnaast bleken veel oorspronkelijke arbeidsmigranten een
marginale positie op de arbeidsmarkt te hebben. Veel waren langdurig werkloosheid of
arbeidsongeschikt. Ook deze factoren werkten mee aan de interetnische spanningen.70
‘Integratie in het perspectief van immigratie’: Handelingen der Staten-Generaal (2001-2002), 2e Kamer,
Bijlage 28198, nr 2,13-14.
69
Regeringsreactie op het rapport “ Etnische Minderheden” van de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid (WRR), Handelingen in de Tweede Kamer der Staten-Generaal, zitting 1980-1981, 16 102, nr.
6, 1-18 in H.B. Entzinger, Het minderhedenbeleid,100.
70
Entzinger, Minderhedenbeleid,102; Doomernik, De moeizame omgang met arbeidsmigratie, 3.
68
33
Figuur 2.1: Totaal aantal immigranten in Nederland in de periode 1976-198271
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
Vanaf 1980 nam het aantal immigranten in Nederland ineens sterk af. Hieraan lag een aantal oorzaken
ten grondslag. Ten eerste was de gezinshereniging inmiddels zo goed als voltooid. Daarnaast
verslechterde de economische situatie in Nederland en steeg de werkloosheid. Tot slot bleef in het
begin van de jaren tachtig nog een deel van de Nederlandse samenleving zich verzetten tegen de komst
en de aanwezigheid van bepaalde groepen immigranten. Er waren regelmatig racistische incidenten en
veel minderheden werden nog steeds gediscrimineerd. Deze sfeer kan ook een rol hebben gespeeld bij
de daling van het aantal immigranten in het begin van de jaren tachtig.72
Na de erkenning dat de immigranten misschien wel permanent in Nederland zouden blijven,
was het noodzakelijk dat er een samenhangend beleid voor minderheden werd gevoerd. De regering
streefde naar een gelijkwaardige positie van de minderheden in de samenleving. Het was noodzakelijk
dat er een minderhedenbeleid werd ontwikkeld waarbij de nadruk werd gelegd op de overeenkomsten
in plaats van op de verschillen tussen de migrantengroepen. Dit beleid kwam tot uiting in de
‘Ontwerp-Minderhedennota’ 73
In 1981 publiceerde het ministerie van Binnenlandse Zaken de ‘Ontwerp-Minderhedennota’. Dit
betrof een voorlopige versie, om de betrokkenen nog inspraak te bieden. In 1983 kwam de definitieve
‘Minderhedennota’ uit.
In zowel de ontwerpnota als de definitieve nota kwamen de adviezen van de WRR duidelijk
terug. De regering stelde vast dat inderdaad veel migranten permanent in Nederland zouden blijven en
71
Entzinger, Het minderhedenbeleid, 101.
Ibidem, 105; Lucassen e.a., Nieuwkomers en hun nakomelingen,158-161.
73
Ibidem, 104; A.Fermin, Nederlandse politieke partijen over minderhedenbeleid 1977-1995 (Utrecht 1997)
163.
72
34
dat het minderhedenbeleid moest worden geïntensiveerd. In de ontwerpnota werden een aantal
doelstellingen geformuleerd waarvan er drie nog altijd worden nagestreefd. Ten eerste was het
minderhedenbeleid gericht op het verminderen van de sociale en economische achterstand van de
minderheden. De tweede doelstelling was dat de regering voorwaarden moest scheppen voor
emancipatie in en deelname aan de Nederlandse samenleving. Tot slot was het verminderen en
bestrijden van de discriminatie en het verbeteren van de rechtspositie van de minderheden de derde
doelstelling van het beleid.74
In de Minderhedennota van 1983 werden deze doelstellingen overgenomen. In de nota stelde
de regering zich ten doel te komen tot ‘een samenleving, waarin de in Nederland verblijvende leden
van minderheidsgroepen ieder afzonderlijk en als groep een gelijkwaardige plaats en volwaardige
ontplooiingskansen hebben’. De regering benadrukte hierbij dat de Nederlandse samenleving de
ruimte moest bieden om de minderheden deze ontplooiingskansen te geven. Dit betekende echter ook
dat de minderheden zich moesten inspannen om de Nederlandse taal en andere sociale vaardigheden
eigen te maken. De overheid wilde daarnaast de minderheden ook zoveel mogelijk vrijheid geven voor
het behouden van hun eigen identiteit.75
In de minderhedennota werd de nadruk gelegd op het emancipatiebeleid. Het
emancipatiebeleid was gericht op gelijke participatie en het beleven van de eigen identiteit. Men
streefde naar een tolerante, multiculturele of multi-etnische samenleving, waarin het cultureel en
etnisch ‘aparte’ aanvaard en gewaardeerd diende te worden. De gedachte was dat de autochtone
bevolking en de minderheden harmonieus met elkaar zouden samenleven en gelijke kansen moesten
hebben.
Het verminderen van achterstanden, vooral op de terreinen van onderwijs, arbeid, huisvesting
en bestrijding van achterstelling zag de regering als belangrijke voorwaarden voor het
emancipatiebeleid. Daarnaast werd er meer aandacht geschonken aan vrouwen en jongeren onder de
minderheden en aan het beleid voor achterstandsgebieden.76
Naast het minderhedenbeleid werd er ook een restrictiever toelatingsprogramma gevoerd wat de
stroom van nieuwe immigranten moest doen beperken. De inspanningen van de regering om de
maatschappelijke positie van migranten te verbeteren zouden immers zinloos zijn als de doelgroep van
het beleid zich bleef uitbreiden en vernieuwen. In het belang van gevestigde migranten moest het
aantal nieuwkomers daarom tot een minimum worden beperkt.77 Daarnaast kregen slechts weinig
74
Rijkschroeff, R, J.W. Duyvendak & T. Pals, Bronnenonderzoek integratiebeleid (Utrecht 2003) 32; Fermin,
Nederlandse politieke partijen over minderhedenbeleid, 165.
75
Fermin, Nederlandse politieke partijen over minderhedenbeleid, 165.
76
Fermin, Nederlandse politieke partijen over minderhedenbeleid,176-179; Lucassen e.a., Nieuwkomers,
Nakomelingen, Nederlanders, 148.
77
S. Bonjour, ‘Gezin en grens. Debat en beleidsvorming op het gebied van gezinsmigratie in Nederland sinds de
jaren vijftig’ in: Migrantenstudies, 2007-1, 2-23 aldaar 6.
35
immigranten nog toegang tot Nederland op basis van arbeid. De meeste migranten kwamen binnen op
basis van humanitaire gronden zoals gezinshereniging en vluchtelingenschap (asielzoekers)78
In eerste instantie leek het restrictieve immigratiebeleid goed te werken. In het midden van de
jaren tachtig begon echter het aantal immigranten weer toe te nemen. Nu ging het vooral om
vluchtelingen die asiel aanvroegen. Het aantal personen, behorend tot de etnische minderheden was in
de periode 1979-1987 gestegen van 473.000 tot 756.000. In het begin van de jaren tachtig kwamen de
vluchtelingen uit Sri Lanka. In 1986 kwamen de grootste aantallen uit Turkije, India, Afghanistan en
Iran. Een jaar later kwamen de asielzoekers vooral uit Ghana, India, Turkije en het voormalige Zaïre.
Hoewel de Nederlandse overheid probeerde de toelating zo beperkt mogelijk te houden, bleek in veel
gevallen er wel degelijk sprake te zijn van ernstig schending van de mensenrechten in de landen van
herkomst. Hierdoor konden veel asielzoekers zich (permanent) in Nederland vestigen. De etnische
diversiteit in de samenleving nam als gevolg hiervan toe.79
Figuur 2.2: Immigratie naar Nederland naar belangrijke (groepen van) landen van nationaliteit
cq geboorte80
78
Doomernik e.a. Migratie en de mondiale arbeidsmarkt, 161.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), Allochtonenbeleid (Den Haag 1989) 9;
Doornernik, De moeizame omgang met arbeidsmigratie,3.
80
Ibidem,17.
79
36
In 1987 vroeg de regering opnieuw advies aan de WRR over het minderhedenbeleid. In de
adviesaanvraag constateerde de regering dat vier jaar na de Minderhedennota er vooral vooruitgang
was geboekt op immateriële punten. De terreinen ‘wonen, weten (onderwijs) en werken’ waren echter
flink achtergebleven en daarom diende het advies van de WRR zich hierop te richten.
Naast het feit dat het aantal immigranten in de periode 1979-1989 was gestegen tot 756.000,
was er ook een andere negatieve ontwikkeling gaande. Het bleek dat de werkloosheid onder de
minderheden was gestegen; bij sommige groepen zelfs tot boven de 40 procent van de
beroepsbevolking. Dit laatste verschijnsel baarde de Wetenschappelijke Raad zorgen. Er dreigde een
perspectief van kansloosheid, dat zich bij sommige groepen tot in volgende generaties kon gaan
voortzetten. Daarnaast bleek het onderwijs niet voldoende om dit proces te doorbreken. Bovendien
bemoeilijkte de geringe arbeidsparticipatie van de minderheden de spontane totstandkoming van
interetnische contacten.81
Het bovenstaande beschreven marginaliseringproces was volgens de raad het gevolg van
algemene ontwikkelingen in de Nederlandse samenleving. Algemene problemen, zoals hoge
werkloosheid en de ongelijke onderwijskansen, deden zich versterkt onder de minderheden voor. Als
gevolg van deze ontwikkelingen adviseerde de raad in 1988 om het minderhedenbeleid te vervangen
door een allochtonenbeleid. Het allochtonenbeleid was een overkoepelde term voor het
vreemdelingen-, integratie- en cultuurbeleid. Het integratiebeleid was echter de kern van het
allochtonenbeleid. De verandering van minderhedenbeleid naar integratiebeleid wees erop dat er een
kentering was opgetreden in het denken over de positie van migranten in de samenleving. Het belang
van een geïntegreerde samenleving ging blijkbaar voor het belang van afzonderlijke etnische en
culturele groepen binnen die samenleving.
In het rapport werd aanbevolen een nieuw uitgangspunt voor het beleid te nemen, namelijk dat
“Nederland de facto een immigratieland is en dit voorlopig zal blijven, ook al heeft het deze status
nooit nagestreefd.” De raad was van mening dat een open samenleving zoals het Nederlandse zich niet
van de rest van wereld kon isoleren. Daarnaast zag de raad dat op de lange termijn er in de wereld een
tendens zou gaan aftekenen tot groeiende interdependentie. De verwachting was dat dit gepaard zou
gaan met meer internationale migratie. Het was volgens de raad daarom realistischer om de
migratiestromen te reguleren in plaats van te voorkomen.82
Om de gevolgen van het uitgangspunt positief te laten uitvallen voor zowel de individuele
migrant als de samenleving als geheel, werd een ingrijpende beleidswijziging noodzakelijk geacht. De
raad adviseerde een beleid van sociaal-economische integratie. Dit werd namelijk als een belangrijke
voorwaarde gezien voor een “duurzamer onderhoud en bewaren van eigen culturele activiteit”.
Daarnaast zou ook “het bevorderen van goede betrekkingen tussen autochtonen en allochtonen en
tussen allochtonen onderling” het best bereikt worden via een sociaal-economisch integratiebeleid. In
81
82
WRR, Allochtonenbeleid, 9.
Ibidem, 20.
37
het integratiebeleid moest de nadruk worden gelegd op preventieve maatregelen, zoals een goede
opvang van nieuwe immigranten en een betere toegang tot onderwijs. Het allochtonenbeleid was erop
gericht
om
de
bevolkingsgroepen
zelfstandiger
te
maken
en
minder
afhankelijk
van
overheidsvoorzieningen. Daarbij werd gepleit voor een intensivering in de sectoren arbeid, onderwijs
en volwassen educatie. Dit zou namelijk de integratie ten goede komen.83
De overheid stelde allerlei verplichtingen om het integratiebeleid te laten slagen. Zo werden
werkgevers verplicht om meer allochtonen in dienst te nemen en kregen scholen meer geld per
allochtone leerling. In het allochtonenbeleid werd bovendien gepleit voor de Wet bevordering
arbeidskansen naar Canadees model waarin werkgevers verplicht werden om jaarlijks een lijst te
publiceren met de etnische samenstelling van het personeel.84
Tot slot gaf de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid aan, dat er ook problemen
waren met de procedures voor vluchtelingen en asielzoekers. Zoals reeds is gezegd, kwamen er in de
jaren tachtig naast de gezinnen van de gastarbeiders ook een grote toestroom van asielzoekende
vluchtelingen. Toen de aantallen nog klein waren, werd per geval gekeken of iemand recht had op een
vluchtelingenstatus. Met het stijgen van het aantal ‘spontane’ asielzoekers kon de overheid zich de
luxe van een uitgebreid onderzoek per geval niet meer veroorloven. En omdat veel asielzoekers puur
om economische redenen naar Nederland kwamen, werd het toelatingsbeleid nog restrictiever.85
Het boven beschreven allochtonenbeleid zou een nieuw ijkpunt gaan vormen voor het
vreemdelingen (migratie)beleid in de jaren negentig.
2.2 Het overheidsbeleid in de jaren negentig
Zoals uit de vorige paragraaf al is gebleken, was de maatschappelijke positie van allochtonen in de
loop van de jaren tachtig verslechterd. De allochtonen hadden een opleidingsachterstand; velen waren
werkloos en daarnaast kwam er op de arbeidsmarkt steeds meer vraag naar hoger opgeleiden. De
beginperiode van de jaren negentig, de periode na de Koude Oorlog, werden dan ook gekenmerkt door
een verbreding en intensivering van het publieke debat over immigratie en de multiculturele
samenleving. De vraag of Nederland vol was, werd vaak gesteld en ook waren er regelmatig discussies
over de opvang van asielzoekers, de positie van illegale (arbeids) migranten en de groeiende
criminaliteit onder de minderheden.86
Zoals uit het bovenstaande al blijkt, werd de aanwezigheid van illegale (arbeids) migranten
steeds meer beschouwd als een algemeen maatschappelijk probleem. Dit was dan ook de reden voor
de overheid om begin jaren negentig een commissie in te stellen die de overheid moest gaan adviseren
over het illegalenbeleid. De commissie-Zeevalking adviseerde de overheid om de illegaliteit te
83
Ibidem, 20-50; Fermin, Nederlandse politieke partijen over minderhedenbeleid,189-191; Lucassen e.a.,
Nieuwkomers, Nakomelingen, Nederlanders,150.
84
Lucassen e.a., Nieuwkomers, Nakomelingen, Nederlanders,150.
85
WRR, Allochtonenbeleid, 29; Doornernik, De moeizame omgang met arbeidsmigratie,4.
86
H. Entzinger, ‘Het voorportaal van Nederland. Inburgeringsbeleid in een multiculturele samenleving’.
In:C.H.M. Geuijen, Werken aan ontwikkelingsvraagstukken. Multiculturalisme (Utrecht 1998) 67-80 aldaar 71.
38
ontmoedigen door een beperkte legitimatieplicht in te voeren, de straf op illegale arbeid voor
werkgevers te verhogen en illegale migranten uit te sluiten van collectieve voorzieningen. Naar
aanleiding van het advies werd in 1991 de afgifte van een sofi-nummer gekoppeld aan een
verblijfsvergunning. Hiermee verloren illegale migranten de toegang tot de formele arbeidsmarkt. 87
In 1994 nam de overheid verdere maatregelen om de illegale (arbeids) migratie tegen te gaan.
Zo werd de Wet op de Identificatieplicht ingevoerd. Deze wet verplichtte werknemers zich te
legitimeren op de arbeidsplek. In 1994 trad ook de Wet Voorkoming Schijnhuwelijken in werking
waardoor er strengere voorwaarden werden gesteld aan een huwelijk tussen een autochtone
Nederlander en een vreemdeling.
Naast de Wet op de Identificatieplicht en de Wet Voorkoming Schijnhuwelijken, kwam in 1994
ook een herziening van de Vreemdelingenwet uit 1965. Doel van deze herziening was het aantal
procedures rond toelating en uitzetting te beperken en de duur van de procedures te bekorten.
Het uitgangspunt van de Vreemdelingenwet was dat wanneer het asielverzoek van de migrant
werd afgewezen, hij of zij verplicht was om terug te keren naar het land van herkomst of om door te
migreren naar de traditionele immigratielanden, zoals Australië en Canada. In die landen waren
volgens de overheid betere mogelijkheden tot economische ontplooiing dan in het arme herkomstland
en in het tijdelijke gastland Nederland dat kampte met “congestieproblemen.”88
Naast de Wet op de Identificatieplicht, Wet Voorkoming Schijnhuwelijken en de herziening van
de Vreemdelingwet kwam er in 1994 ook een herformulering van de hoofdlijnen van het
minderhedenbeleid. In de Contourennota Integratie Etnische Minderheden werd de nadruk gelegd op
het begrip ‘burgerschap’ en werd het accent gelegd op de integratie van leden van minderheidsgroepen
in de samenleving. Er werd daarom niet meer gesproken van een minderheden- of allochtonenbeleid
maar van een integratiebeleid. De nota gaf de hoofdlijnen weer van het integratiebeleid voor de
komende jaren en bood ‘actualisering en mogelijkerwijs een precisering van de bestaande
doelstellingen’. Dit was noodzakelijk geworden vanwege nieuwe ontwikkelingen zoals de
terugtrekkende rol van de overheid, de voortdurende immigratie, de dalende vraag naar
laaggeschoolde arbeid, marginalisering en segregatie in de grote steden en de voortzetting van de
achterstanden bij de allochtone jongeren.
Zoals gezegd werd in de nota de nadruk gelegd op ‘burgerschap’, gedefinieerd als actieve
maatschappelijke participatie. De overheid zag wel een taak voor zichzelf in het scheppen van de
noodzakelijke voorwaarden voor participatie, maar van de migrant werd verwacht dat hij actief
gebruik maakte van de mogelijkheden die hem geboden werden om een positieve bijdrage te leveren
aan de Nederlandse samenleving. De regering noemde het burgerschapsbegrip geschikt om iedere
87
NRC Handelsblad, Commissie pleit voor beperkte legitimatieplicht, d.d. 18 maart 1991; Staring, Reizen onder
regie, 34.
88
Alink, Crisis als kans? Over de relatie tussen crises en hervormingen in het vreemdelingenbeleid van
Nederland en Duitsland (Utrecht 2006).83; Autonoom Centrum, Over de Grens (Amsterdam 2004) 33.
39
burger aan te spreken op zijn of haar verantwoordelijkheden zich een positie in de maatschappij te
verwerven. Van allochtonen werd verwacht dat zij zich zouden ontwikkelingen tot mondige burgers
die zich staande konden houden in de Nederlandse samenleving. Meer dan het vroegere
minderhedenbeleid richtte het integratiebeleid zich op de Nederlandse samenleving in haar geheel. Het
beleid richtte zich dus niet alleen op de allochtone bevolking, maar ook op de autochtonen en
autochtone instellingen. De overheid vond dat bedrijven, scholen en verenigingen zich zouden moeten
inspannen om allochtonen in hun midden toe te laten. Het bewust werven van allochtonen of het
hanteren van een quota kon hierbij noodzakelijk zijn.89
Naast het accent op burgerschap werd ook de nadruk gelegd op sociale integratie. Hierbij was
er vooral de aandacht voor de achterstandsbestrijding via onderwijs en de toelating op de
arbeidsmarkt.90
Vanaf 1995 werd het (arbeids) migratiebeleid nog strenger toegepast. Dit betekende dat in beginsel
migranten niet tot Nederland werden toegelaten mits internationale verplichtingen, een wezenlijk
Nederlands belang of redenen van humanitaire aard daartoe noodzaakten. Een wezenlijk belang van
Nederland kon bijvoorbeeld het verrichten van arbeid zijn. Zo zijn er jarenlang arbeidskrachten
geworven voor specialistische beroepen. Het aantrekken van arbeidsmigranten werd echter door het
vervangen van de Wet arbeid buitenlandse werknemers (Wabw) door de Wet arbeid Vreemdelingen in
1995 alleen nog maar moeilijker gemaakt. De Wet arbeid Vreemdelingen stelde namelijk dat er bij het
aantrekken van werknemers voorrang moest worden gegeven aan het binnenlandse aanbod. Daarbij
diende echter niet alleen de beschikbaarheid in de eigen vestigingsplaats of de regio, maar ook de
beschikbaarheid van werknemers in andere regio’s binnen Nederland en in andere landen van de
Europese Unie.91
Het herziende migratiebeleid had als gevolg dat de arbeidsmigranten die naar Nederland
kwamen een geheel ander profiel hadden dan de gastarbeiders die in de jaren zestig en begin jaren
zeventig naar Nederland migreerden. Meer dan de helft van de arbeidsmigranten die in de tweede helft
van de jaren negentig naar Nederland trokken, kwam uit een West-Europees land. Een andere
belangrijke groep arbeidsmigranten die naar Nederland vertrokken, kwamen vooral uit landen
waarmee Nederland een economische relatie onderhield. Deze arbeidsmigranten kwamen uit de
Verenigde Staten, Japan, India, Zuid-Afrika, China en Polen. De meeste van hen verbleven slechts
tijdelijk in Nederland.92
Entzinger, ‘Het voorportaal van Nederland’, 72.
Fermin, Nederlandse politieke partijen over minderhedenbeleid,210; WRR, Nederland als
immigratiesamenleving, 171.
91
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), Beleidsverkennende notitie arbeidsmigratie (Den
Haag 2006) 6-7.
92
SER, Advies Arbeidsmigratiebeleid, 122.
89
90
40
Figuur 2.3: Immigratie naar Nederland in 1995 naar migratiemotief (in percentages)93
3
5
15
17
Arbeid
Asiel
Gezinshereniging
Gezinsvorming
33
Studie
Overig
27
De restrictieve maatregelen bleken echter niet in staat om de (illegale) migratiestromen te
verminderen. Het aantal asielaanvragen nam juist toe. Deze stijging van de asielaanvragen leidde tot
het maken van een nieuw beleid. In 1997 verscheen de ‘Terugkeernotitie’ van het ministerie van
Justitie. Hierin werden voorstellen gepresenteerd ter verbetering van het uitzettingsbeleid. In 1998
volgde de Koppelingswet. Met de Koppelingswet probeerde de overheid illegale vreemdelingen uit te
sluiten van collectieve voorzieningen zoals onderwijs en bijstand door een koppeling aan te brengen
tussen het verstrekken van voorzieningen en het rechtmatige verblijf van migranten. Dit leidde ertoe
dat de toegang tot de verzorgingsstaat geleidelijk aan werd afgesloten voor illegale (arbeids)
migranten.94
Begin 2000 werd de discussie over de multiculturele samenleving verder gevoerd. De
aanleiding hiervoor was het essay Het multiculturele drama van publicist en PVDA’er Paul Scheffer
in het NRC-Handelsblad. Scheffer maakte voor het eerst de integratieproblemen echt bespreekbaar.
Daarvoor was de politiek gelaten terwijl de samenleving door de komst van grote groepen migranten
onmiskenbaar veranderd was. In het essay stelde Scheffer dat de multiculturele samenleving niet
bestaat. Hij bekritiseerde de Nederlandse meerderheidscultuur die, onder het mom van tolerantie, niet
omkijkt naar de marginale positie waarin steeds meer allochtonen terechtkomen. Hij eindigde zijn
essay met de zin: ‘Het multiculturele drama dat zich voltrekt, is de grootste bedreiging voor de
93
94
SZW, Beleidsverkennende notitie arbeidsmigratie,10.
Staring, Reizen onder regie, 34.
41
maatschappelijke vrede’. Het leek een voorbode op de discussies die na 11 september 2001, de moord
op Pim Fortuyn en Theo van Gogh werden gevoerd.95
Na 11 september, de moord op Pim Fortuyn en Theo van Gogh werd het migratiedebat steeds
grimmiger. Anti-islam en anti-immigratie standpunten wonnen aan populariteit. Dit had tot gevolg dat
er een restrictief beleid werd gevoerd als het ging om immigranten, asielzoekers en het verlenen van
verblijfsvergunningen. De overheid stelde de Vreemdelingenwet 2000 op, waarin de voorwaarden
voor gezinshereniging en gezinsvorming werden aangescherpt. Daarnaast lag het accent van de nieuwe
vreemdelingenwetgeving op de versnelling en vereenvoudiging van de asielprocedure. De herziening
van de Vreemdelingenwet paste goed in het beleid dat was gericht op het zoveel mogelijk reguleren
van de migratie naar Nederland en het beheersbaar houden van de gevolgen van migratie voor de
Nederlandse samenleving. Het ontmoedigingsbeleid van de overheid bleek inderdaad te helpen, want
na de invoering van de Vreemdelingenwet 2000 daalde het aantal asielzoekers en in 2004 kwam het
aantal zelfs weer onder de tienduizend en daarmee op het niveau van 1988.96
Ondertussen kwam het onderwerp arbeidsmigratie weer op de politieke agenda te staan. De overheid
ging zich afvragen of arbeidsmigranten niet van betekenis konden zijn voor de Nederlandse economie.
De regering besloot daarom het toelatingsbeleid te vereenvoudigen voor migranten die een bijdrage
konden leveren aan de Nederlandse kenniseconomie. Het aantrekken van hooggeschoolde
arbeidsmigranten werd bevorderd maar het tijdelijke verblijf van alle andere arbeidsmigranten bleef
gehandhaafd. De regering zag nog geen noodzaak voor een algemene verruiming van het
arbeidsmigratiebeleid omdat het arbeidspotentieel in Nederland nog ruim voldoende was.97
2.3 De rol van Europa
Vanaf het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw werd de Europese context van steeds groter
belang voor het Nederlandse migratiebeleid.
Zo werd in 1994 het vrije verkeer van personen uitgebreid naar de gehele Europese
Economische Ruimte (EER).98 Met het vrijgeven van het personenverkeer binnen de EER werden de
belemmeringen voor de arbeidsmobiliteit weggenomen waardoor er één Europese arbeidsmarkt kon
ontstaan. Dit had tot gevolg dat in Nederland het aantal arbeidsmigranten uit de Europese Unie
toenam.99
Daarnaast werd er in de jaren negentig voor het eerst gesproken over een Europees
immigratieverdrag. Dit werd vanwege de toenemende immigratie en de behoefte aan regulering van de
P. Scheffer, ‘Het multiculturele drama’ in: NRC Handelsblad d.d.29 januari 2000.
Integratie in het perspectief van immigratie: In Handelingen der Staten-Generaal (2001-2002), 2e Kamer,
Bijlage 28198, nr 2, 3.
97
Doornernik, De moeizame omgang met arbeidsmigratie, 4; SZW, Beleidsverkennende notitie
arbeidsmigratie,9.
98
De eerste vijftien lidstaten van de EU plus Noorwegen, IJsland en Liechtenstein.
99
WRR, Nederland als immigratiesamenleving, 63.
95
96
42
migratiestromen van buiten de Europese Unie van steeds groter belang. De eerste stap was gezet met
het Verdrag van Amsterdam (1997). Met dit Verdrag werd bepaald dat op het gebied van asiel- en
migratie meer op supranationaal niveau beslist kon worden. Daarnaast werd in het Akkoord van
Dublin (1997) afgesproken dat wanneer één EU-lidstaat een asielverzoek afwijst, deze afwijzing ook
geldt voor alle andere EU-lidstaten. Tot slot werd de laatste stap voor een Europese asiel-en
migratiebeleid gezet met de conclusies van de Europese Raad van Tampere (1999). Hier werd
geconcludeerd dat justitiële beslissingen en hun toepassing op heel het grondgebied van de Europese
Unie moesten gaan gelden. Een harmonisatie van het asielbeleid werd van essentieel belang geacht om
tot een evenwichtiger verdeling van asielzoekers over de lidstaten van de EU te komen.
Hoewel er binnen de Europese Unie dus al druk onderhandeld werd over een gecoördineerd
Europees asiel- en migratiebeleid, bleven de onderhandelingen moeizaam gaan vanwege de grote
verschillen in de systemen van de onderscheiden EU-landen.100
2.4 Conclusie
In de jaren tachtig en negentig heeft er een aantal beleidsomslagen plaatsgevonden. Toen de regering
besefte dat de arbeidsmigranten die in de jaren zestig en zeventig naar Nederland waren gekomen
permanent zouden blijven, werd er een minderhedenbeleid gevoerd dat erop gericht was om de sociale
en economische achterstand van minderheden te verminderen. Vanwege de nog altijd slechte
maatschappelijke positie van de immigranten werd het minderhedenbeleid halverwege de jaren tachtig
een allochtonenbeleid waarbij de aandacht lag op het zelfstandiger maken van de minderheden. In de
jaren negentig werd het allochtonenbeleid vervangen door een integratiebeleid. In dit beleid lag de
nadruk op de integratie van leden van minderheidsgroepen in de maatschappij waardoor zij een
positieve bijdrage konden leveren aan de Nederlandse samenleving.
Aan het eind van de jaren negentig werd arbeidsmigratie weer een onderwerp op de
beleidsagenda. In de jaren tachtig en negentig bleef het restrictieve arbeidsmigratiebeleid uit de jaren
zeventig gehandhaafd maar aan het einde van de jaren negentig werd het toelatingbeleid voor
hoogopgeleide arbeidsmigranten vereenvoudigd.
Tot slot werd aan het eind van de jaren negentig de eerste stap gezet naar een algemeen
Europees asiel- en migratiebeleid.
100
Europese commissie, directoraat-generaal Justitie, Vrijheid, Veiligheid. Tampere, vijf jaar later. Vrijheid,
veiligheid en rechtvaardigheid: de eerste tastbare resultaten (Brussel 2004)1; Integratie in het perspectief van
immigratie: In Handelingen der Staten-Generaal (2001-2002), 2e Kamer, Bijlage 28198, nr 2, 10.
43
3. Arbeidsmigratie in Nederland in de eenentwintigste eeuw
In dit hoofdstuk staat het arbeidsmigratiebeleid centraal dat de Nederlandse regering vanaf het jaar
2000 voerde. Zoals in het vorige hoofdstuk al naar voren is gekomen, kwam arbeidsmigratie aan het
einde van de twintigste eeuw weer op de politieke agenda te staan. Hoewel de beheersing van de
immigratie nog steeds een belangrijk beleidspunt vormde, was er als gevolg van de vergrijzing een
tekort ontstaan aan werknemers in bepaalde sectoren van de arbeidsmarkt. Hierdoor ontstond in
Nederland, en in veel andere geïndustrialiseerde landen, belangstelling voor de toelating en werving
van (tijdelijke) arbeidsmigranten. Om de arbeidstekorten op te vangen, kwamen de afgelopen jaren ITers uit India en Bulgarije, wetenschappers uit China, artsen uit Zuid-Afrika, verpleegkundigen uit
Indonesië en Polen en managers uit de Verenigde Staten naar Nederland om te werken. Er werd dan
ook steeds vaker de vraag gesteld of de stimulering van arbeidsmigratie een oplossing was om in de
arbeidsmarkttekorten te voorzien. In publieke discussies werden steeds minder de nadelen van
arbeidsmigratie benadrukt, zoals verdringing van de Nederlandse werknemers, lagere lonen en de
mogelijke aanspraken van arbeidsmigranten op sociale uitkeringen en men kreeg steeds meer oog voor
de positieve effecten van migratie, bijvoorbeeld als oplossing voor de vergrijzing, als bijdrage aan de
Nederlandse economie en als bijdrage aan de armoedebestrijding in het land van herkomst.
In dit hoofdstuk wordt onderzocht in hoeverre het huidige Nederlandse arbeidsmigratiebeleid
verschilt van het arbeidsmigratiebeleid uit de jaren zeventig. Toen stimuleerde de overheid immers
ook de komst van arbeidsmigranten. Hoe kan de overheid nu wel de tijdelijkheid garanderen?
Daarnaast wordt in dit hoofdstuk bekeken hoe de huidige arbeidsmigrant verschilt van de gastarbeider.
Waar komt de huidige arbeidsmigrant vandaan? Is hij hoger geschoold dan de gastarbeider uit de jaren
zeventig? Tot slot wordt in de laatste paragraaf de rol van Europa besproken. Tegenwoordig worden
steeds meer taken overgeheveld naar Europees niveau. Ook op het gebied van asiel en migratie wordt
er veel op Europees niveau besproken. Maar speelt Europa al een rol bij het vaststellen van het
arbeidsmigratiebeleid van Nederland? Ook deze vraag wordt beantwoord in dit hoofdstuk.
3.1. Het Nederlandse arbeidsmigratiebeleid in de eenentwintigste eeuw
Zoals uit de inleiding is gebleken, kwamen er in het begin van de eenentwintigste eeuw steeds meer
arbeidsmigranten naar Nederland om de arbeidstekorten op te vangen.
In figuur 3.1 is de immigratie naar migratiemotief van het jaar 2003 weergegeven. Wanneer
dit figuur wordt vergeleken met figuur 2.3 uit het vorige hoofdstuk, blijkt dat het aandeel
arbeidsmigranten in de periode 1995-2003 is gestegen van 15 naar 23 procent.101
101
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Beleidsverkennende notitie arbeidsmigratie, 10.
44
Figuur 3.1: Immigratie naar Nederland in 2003 naar migratiemotief (in percentages).102
6%
23%
12%
Arbeid
Asiel
Gezinshereniging
Gezinsvorming
13%
Studie
27%
Overig
19%
Naast het feit dat Nederland arbeidsmigratie wilde stimuleren om de arbeidstekorten op te
vangen, leek de overheid ook steeds meer te beseffen dat er voor het behouden en versterken van de
internationale concurrentiepositie een samenleving nodig was die economisch, cultureel en wat betreft
kennisontwikkeling
permanent
in
beweging
bleef.
Een
ruime
beschikbaarheid
van
hooggekwalificeerde werknemers zou de Nederlandse kenniseconomie kunnen stimuleren. Daarnaast
wilde Nederland ook buitenlandse studenten aantrekken om de kenniseconomie te bevorderen. Uit
figuur 3.1 blijkt dat het aantal studiemigranten in de periode 1995-2003 inderdaad met negen procent
is toegenomen.
Het stimuleren van de Nederlandse kenniseconomie was de aanleiding om in 2004 het
toelatingsbeleid verder te vereenvoudigen voor migranten die van grote waarde konden zijn voor de
Nederlandse economie. Het ging hier om de zogehete kennismigranten. Deze kennismigranten zijn
over het algemeen hoogopgeleid en kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan de Nederlandse
welvaart.
Het vereenvoudigde toelatingsbeleid voor kennismigranten ging op 1 oktober 2004 van kracht
en werd de Kennismigrantenregeling genoemd. In deze regeling werd bepaald dat voor kenniswerkers
boven een bepaalde inkomensgrens geen tewerkstellingsvergunning meer hoefde te worden
aangevraagd. Deze regeling vergemakkelijkte dus het aantrekken van hooggekwalificeerde
kennismigranten. De eerste stap naar een selectiever arbeidsmigratiebeleid was gezet. Voor andere
arbeidsmigranten bleef de toelating echter beperkt. Slechts wanneer voor een functie geen mensen
konden worden gevonden binnen de Europese Economische Ruimte (EER) was het toegestaan om
mensen van buiten de EER op tijdelijke basis toe te laten.103
102
103
Ibidem.
SZW, Beleidsverkennende notitie arbeidsmigratie,9.
45
Ondanks het bestaan van de kennismigrantenregeling, zijn er nog steeds moeilijkheden op het
gebied van de toelating en het verblijf van hoogopgeleide arbeidsmigranten. De eerste moeilijkheid is
het visumprobleem. Veel studenten en bezoekende wetenschappers uit niet-westerse landen krijgen
niet of te laat een visum. Deze houding kan Nederland in de wetenschappelijke wereld schade
berokkenen en kan dus een bedreiging vormen voor de ontwikkeling van de kenniseconomie. Ten
tweede bestaat er het probleem met de leges. Vooral voor migranten met een gezin kunnen de leges bij
verlening en verlenging van een verblijfsvergunning vele duizenden euro’s bedragen. Sommige
universiteiten in Nederland gaan inmiddels over tot het betalen van de legeskosten voor hun
buitenlandse werknemers en studenten. De leges vormen een zware belasting voor migranten die van
weinig geld moeten rondkomen. De hoge leges kunnen Nederland voor kennismigranten
onaantrekkelijk maken.104
Naast de Kennismigrantenregeling kwam in 2004 ook het onderwerp ontwikkeling en migratie
op de beleidsagenda te staan. Zoals uit de vorige hoofdstukken is gebleken, lag voorheen het
onderwerp migratie vooral bij het ministerie van Justitie en werd het vaak met ‘terugkeer’
geassocieerd. In juli 2004 werd in een gezamenlijke beleidsnotitie van de ministers voor
Ontwikkelingssamenwerking (Buitenlandse Zaken) en Vreemdelingenzaken en Integratie (Justitie)
voor het eerst duidelijk gemaakt dat er een relatie bestaat tussen migratie en ontwikkeling. Het doel
van de ‘Ontwikkeling en Migratie notitie’ was te komen tot een geïntegreerd buitenlands beleid op het
terrein van migratie en ontwikkelingssamenwerking. Door middel van een coherent optreden van de
ministeries van Buitenlandse Zaken en Justitie zouden de positieve effecten van migratie beter kunnen
worden bevorderd en de negatieve effecten worden geminimaliseerd. De notitie richtte zich vooral op
de internationale, grensoverschrijdende migratie. De regering ging er vanuit dat de belangen van de
migrant, de herkomstlanden en de bestemmingslanden het meest gediend waren met het bevorderen
van migratie. Zo zou migratie bijvoorbeeld kunnen bijdragen aan het behalen van de
millenniumdoelstellingen van de Verenigde Naties.105
Daarnaast benadrukten de ministers dat de geïndustrialiseerde landen, waaronder Nederland,
vooral baat zouden hebben bij selectieve en tijdelijke migratie die werd afgestemd op de vraag van de
arbeidsmarkt en de spankracht van de samenleving. Tijdelijke migratie zou immers de economische
ontwikkeling kunnen bevorderen. Daarnaast was gebleken dat immigranten het beter op de
arbeidsmarkt doen dan de gemiddelde Nederlandse inwoner. Vooral hoogopgeleide immigranten die
104
Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) Regulering en facilitering van arbeidsmigratie (Den
Haag 2004) 72-73.
105
In 2000 hebben regeringsleiders van 189 landen afgesproken om vóór 2015 de belangrijkste wereldproblemen
aan te pakken. Er zijn acht concrete doelstellingen vastgelegd: de millenniumdoelen. Deze doelstellingen hebben
betrekking op het halveren van de armoede, het stimuleren van basisonderwijs, de gelijkwaardigheid tussen man
en vrouw, het reduceren van de kindersterfte, het reduceren van moedersterfte, het bestrijden van infectieziekten,
het beschermen van het milieu en het opzetten van een mondiaal partnerschap waardoor er eerlijke handel
ontstaat, schuldenverlichting en hulp;
Ministerie van Buitenlandse Zaken en het ministerie van Justitie, Persbericht Beleidsnotitie Ontwikkeling en
Migratie (Den Haag 2004) 1.
46
terechtkomen op moeilijk vervulbare vacatures hebben een positief effect op de arbeidsmarkt. Het
bleek echter dat niet alleen de hoogopgeleide migranten van groot belang zijn voor de economische
ontwikkeling. Ook laagopgeleiden, vooral Polen, Bulgaren en Roemenen, die in de bouw, de tuinbouw
en de dienstensector werken, leveren hun bijdrage aan de Nederlandse economie. Zonder de bijdrage
van deze arbeidsmigranten zouden deze sectoren niet meer rendabel zijn.
In de notitie werden niet alleen de positieve effecten van migratie voor de rijke landen
benadrukt. De geïndustrialiseerde landen zouden namelijk ook negatieve effecten van de immigratie
kunnen ondervinden. Zo kunnen migranten een grote belasting vormen voor de overheidsfinanciën.
Het is gebleken dat vooral die groepen migranten waarvoor geen economische criteria gelden bij de
toelating, vaker afhankelijk zijn van overheidsvoorzieningen zoals sociale zekerheidsverzekeringen. In
de tweede plaats kampte Nederland met toenemende sociale en culturele problemen als gevolg van
ontoereikende integratie van migranten. Zoals uit het vorige hoofdstuk is gebleken, bestaan vooral in
de grote steden integratieproblemen. Hierdoor ontstaat veel overlast. Tot slot werden in de derde plaats
de negatieve maatschappelijke effecten van illegaal verblijf van vreemdelingen als een grote last
ervaren. Een veel gehoord negatief effect is de verdringing van banen. Door de komst van goedkope
arbeidskrachten uit bijvoorbeeld Polen, dreigt er een verdringing van Nederlandse laagopgeleiden. De
buitenlandse arbeidskrachten zijn veelal goedkoper en werken vaak harder, waardoor de Nederlandse
laagopgeleide arbeidskracht werkloos blijft. Tot slot wordt ook de criminaliteit als een grote last
ervaren.106
Om de positieve ontwikkelingseffecten van migratie voor zowel de herkomst- als
bestemmingslanden te combineren, pleitte de Nederlandse regering in de notitie ‘Ontwikkeling en
Migratie’ voor het bevorderen van circulaire migratie. Circulaire migratie is een vorm van migratie
waarbij de migrant al dan niet tijdelijk terugkeert naar het land van herkomst. Het stimuleren van
circulaire migratie zou volgens de regering braindrain, het wegtrekken van hoogopgeleide mensen uit
ontwikkelingslanden, kunnen beperken. De migranten zouden immers weer terugkeren naar het land
van herkomst. Er was dus eigenlijk sprake van braingain. Hierbij wordt de opgedane kennis en
ervaring in Nederland meegenomen naar het land van herkomst. Waar het risico van braindrain zich
zou voordoen, bijvoorbeeld in de gezondheidszorg, werd in het kader van het afgesloten WetArbeidsvoorziening-Vreemdelingenconvenant
afspraken
gemaakt
over
het
niet-werven
van
verpleegkundigen in ontwikkelingslanden.
Na de publicatie van de beleidsnotitie ‘Ontwikkeling en Migratie’ zijn er verschillende
discussies gevoerd in de Europese en internationale fora over het bevorderen van circulaire migratie.
Naar aanleiding van deze discussies, werd besloten om de Sociaal-Economische Raad (SER) advies te
106
Ministerie van Buitenlandse Zaken en het ministerie van Justitie, Beleidsnotitie Ontwikkeling en Migratie
(Den Haag 2004) 45-46; NRC Handelsblad, De stelling van Han Entzinger: Polen zijn de ware gastarbeiders,
d.d. 25 februari 2006.
47
vragen over dit onderwerp. Dit advies is in maart 2007 gepubliceerd. Later in dit hoofdstuk wordt
hierop teruggekomen.107
In de eerste jaren van de eenentwintigste eeuw bleef het restrictieve toelatingsbeleid voor middel- en
laaggeschoolde arbeidsmigranten dus gehandhaafd. De Nederlandse regering was van mening dat dit
toelatingsbeleid voldeed aan de vraag naar lager en middelhoog geschoold personeel van buiten de
Europese Economische Ruimte.108 In mei 2006 formuleerde het kabinet echter een nieuw
migratiebeleid. Het kabinet gaf aan dat de mondiale migratiestromen aanleiding waren voor de
modernisering van het arbeidsmigratiebeleid. In het bijzonder ging het daarbij om een tweetal
ontwikkelingen.
De eerste ontwikkeling was de toenemende migratiedruk vanuit de ontwikkelingslanden. De
migratie die de afgelopen dertig jaar had plaatsgevonden, vond voornamelijk plaats vanuit de minder
naar de meer ontwikkelde gebieden. De oorzaak hiervan was hoofdzakelijk de slechte economische
situatie in de ontwikkelingslanden. In de toekomst zou de immigratiedruk vanuit de
ontwikkelingslanden een belangrijke rol blijven spelen. Vooral uit Afrika werden veel immigranten
verwacht. Een tweede ontwikkeling was het toenemende belang van hooggeschoolde migratie. De
toegenomen internationale verwevenheid van de economie en de internationale concurrentie voor
toptalent vereisten eenvoudige vestigingsmogelijkheden voor hooggekwalificeerde arbeidsmigranten.
Naast deze twee mondiale ontwikkelingen speelden ook maatschappelijke ontwikkelingen een
rol bij het formuleren van het nieuwe migratiebeleid. Zo werden de negatieve ervaringen met de
onvoldoende gereguleerde vormen van immigratie genoemd. De arbeidsmigratie van de jaren 19601973 en de migratiegolven die daarop waren gevolgd, hadden voor grote integratieproblemen gezorgd.
Dit moest worden voorkomen bij de komst van nieuwe immigranten. Een restrictief immigratiebeleid
voor zowel gewenste als ongewenste migratie was hierbij noodzakelijk. De nota stelde dat in
combinatie met een selectief migratiebeleid op deze manier optimaal gebruik werd gemaakt van de
positieve effecten van migratie en de risico’s werden zoveel mogelijk beperkt.109
Aan de hand van de bovengenoemde ontwikkelingen, werd er een nieuw migratiebeleid
geformuleerd. Het uitgangspunt van het nieuwe beleid was dat aan de beperking van de immigratie
moest worden vastgehouden maar dat dit met selectiviteit gecombineerd diende te worden. Migranten
konden op deze manier een bijdrage gaan leveren aan de samenleving. Al naar gelang van de
behoeften van de samenleving en de arbeidsmarkt, dienden de migranten te worden toegelaten.110
In Het Modern migratiebeleid werd door het kabinet dus een toelatingsbeleid beoogd waarmee
snel en slagvaardig kon worden ingespeeld op de behoeften van de samenleving en de arbeidsmarkt.
107
Ibidem, 5-7; ACVZ, Regulering en facilitering van arbeidsmigratie,74.
ACVZ, Regulering en facilitering van arbeidsmigratie,67.
109
Naar een modern migratiebeleid; Notitie over de herziening van de reguliere toelating van vreemdelingen in
Nederland, 10.
110
SER, Advies arbeidsmigratiebeleid, 28-29; Naar een modern migratiebeleid, 10.
108
48
Hierbij moest optimaal gebruik worden gemaakt van de mogelijkheden die migratie bood. Om dit
uitgangspunt te realiseren, koos het kabinet voor een toelatingsmodel met vijf verblijfskolommen, zie
figuur 3.2.
Figuur 3.2: Schematisch overzicht toelatingsmodel ‘Naar een modern migratiebeleid’111
Type
Voorbeeld
Kolom 1
Kolom 2
Kolom 3
Kolom 4
Kolom 5
Uitwisseling en
Studie en
Kennis en
Familie /
Humanitaire
Arbeid
Arbeid
Arbeid
Gezin
redenen
Tijdelijk
Regulier
Hoogwaardig
Au Pair,
Studie en
Kenniswerkers
Partners en
Vluchtelingen
seizoensarbeid-
werk via
en talenten
kinderen
en slachtoffers
ers
WAV
van
mensenhandel
Verblijfsdoel
Afgebakend en
Gekoppeld
Vrij op de
Hereniging
Nederlands
tijdelijk
aan studie of
arbeidsmarkt
van een gezin
belang niet in
functie
Verblijfsduur
overweging
Maximaal 1
Verlengbaar
Verlengbaar tot
Afhankelijk
Tijdelijk, tenzij
jaar
tot permanent
permanent
van partner,
anders
daarna
noodzakelijk is
permanent
Overig
Beperkte
Gezinsheren-
Gezinshereni-
Opbouw van
Gezinsheren-
rechten
ging en
ging en
rechten
ging en
opbouw van
opbouw van
opbouw van
rechten
rechten
rechten
Het bovenstaande model verving een systeem van zesentwintig verblijfsdoelen uit de
Vreemdelingenwet 2000, waarbij nauwelijks samenhang bestond en waarbij regelmatig aanpassingen
nodig waren. Bij het nieuwe moderne migratiebeleid vond verblijfsverlening plaats binnen één van de
vijf kolommen waarbij bepaalde rechten en plichten hoorden. Met dit nieuwe toelatingsmodel werd
een vereenvoudiging van de toelating beoogd.112
Op het terrein van arbeidsmigratie had het hervormde migratiebeleid een viertal
doelstellingen. De eerste doelstelling beoogde dat Nederland de concurrentie moest aangaan met
andere landen als het ging om het binnenhalen van hooggeschoolden, de zogehete ‘battle for brains’.
Hierdoor zou Nederland aantrekkelijker worden als vestigingsland voor degene die een bijdrage
konden leveren aan de Nederlandse cultuur en de economie. Het moderne migratiebeleid beperkte zich
111
112
Ibidem, 31-36.
Ibidem, 3.
49
echter niet alleen tot de hooggekwalificeerde arbeid. De internationalisering van de economische
bedrijvigheid leidde immers ook tot snellere wisselingen in vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. De
binnenlandse arbeidsmarkt was echter niet altijd in staat om snel op deze wisselingen in te spelen.
Daarom bleef er ook een vraag naar laag en middelhoog opgeleiden bestaan. De tweede doelstelling
van het beleid was het introduceren van een zogenaamde talentenregeling. Dit betekende dat de
overheid een catalogus opstelde waarin criteria stonden waaraan een nieuwkomer moest voldoen.
Degenen die het hoogst scoorden, zouden voor toelating in aanmerking komen. Als derde werd in het
beleid beschreven dat voor arbeidsmigranten in het midden- en onderste segment van de arbeidsmarkt
de Wet arbeid vreemdelingen bleef gelden. Dit betekende dat werknemers van buiten de Europese
Unie pas in aanmerking kwamen wanneer in de EU geen werknemers beschikbaar waren. Tot slot
stelde het kabinet dat het belangrijk was om een scherpe scheiding te maken tussen arbeidsmigranten
die zich mogelijk permanent in Nederland zouden vestigen en migranten bij wie het noodzakelijk was
dat het tijdelijke verblijf strikt gehandhaafd bleef. In het verleden was gebleken dat het vaak mogelijk
was om een tijdelijke arbeidsvergunning te verlengen, waardoor er feitelijk toch sprake was van een
langdurig verblijf. Herhaling hiervan werd in het Moderne Migratiebeleid voorkomen door het
introduceren van een niet-verlengbare verblijfsvergunning met een geldigheid van maximaal een jaar.
Een dergelijk verblijfsvergunning zou een positieve impuls vormen voor tijdelijke migratie van lager
gekwalificeerde arbeidsmigranten. Voor landen van herkomst werd deze vorm van migratie ook als
gunstig beschouwd omdat dit tot economische ontwikkeling zou kunnen leiden. Tevens zou braindrain
op deze manier worden voorkomen.113
Geconcludeerd kan worden dat de voorstellen van de regering stoelden op een tweeledige
ambitie. Als eerste ambieerde het kabinet het bevorderen van de duurzame vestiging en integratie van
kennismigranten. Uit cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek bleek echter dat hoog
gekwalificeerde migranten binnen een paar jaar Nederland weer verlaten. De ambitie van de overheid
om een langdurig verblijf van kennismigranten te stimuleren, leek dus niet echt reëel te zijn. Ten
tweede wilde het kabinet dat het tijdelijke verblijf van de meeste arbeidsmigranten strikt gehandhaafd
bleef. Deze ambitie kreeg veel kritiek. Hoe is een overheid namelijk in staat om de tijdelijkheid te
garanderen? De migrant bepaalt immers zelf nog altijd of hij terug wilt keren naar het land van
herkomst of (illegaal) wilt blijven. Deze keuze is afhankelijk van een aantal omstandigheden. Zo
kunnen bijvoorbeeld economische omstandigheden een belangrijke rol spelen bij de keuze voor
terugkeer. Wanneer de economische situatie in het herkomstland niet verbetert, is de kans klein dat de
migranten terugkeren. Daarnaast kunnen ook politieke factoren in het herkomstland het moment van
terugkeer bepalen. Tot slot geldt over het algemeen dat hoe langer een migrant wegblijft, hoe
moeilijker het is om terug te keren naar zijn herkomstgebied.114
113
Ibidem, 3-4.
Doornernik, De moeizame omgang met arbeidsmigratie, 13; Koot e.a., Op weg naar werk ver van huis, 112113; Heijke, Migratie van mediterranen,35.
114
50
De Nederlandse regering heeft in 2006 advies gevraagd aan de Sociaal-Economische Raad
over een aantal mogelijkheden om de tijdelijkheid te garanderen. Het advies van de SER verscheen in
maart 2007. In dit rapport stond het beleid voor arbeids- en studiemigratie van buiten de Europese
Unie, ook wel derdelanders genoemd, centraal. De raad adviseerde tot een totale beleidsomslag te
komen. Het beginsel ‘nee tenzij’ zou volgens de raad plaats moeten maken voor het principe ‘ja mits’.
Deze omslag zou voor hooggekwalificeerde arbeidsmigranten die een meerwaarde hebben voor de
Nederlandse samenleving een meer selectief en uitnodigend beleid betekenen. Een dergelijk beleid zou
een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van een kennissamenleving en het op peil houden van de
internationale concurrentiepositie.115
Daarnaast was de Sociaal-Economische Raad van mening dat tijdelijke knelpunten op de
arbeidsmarkt geen reden waren voor een verruiming van het arbeidsmarktbeleid. Een restrictief beleid
voor het lage en middensegment van de arbeidsmarkt betekende immers niet dat de arbeidsmarkt op
slot gaat. Dit moest volgens de raad getoetst blijven worden op de ‘beschikbaarheid van prioriteit
genietend aanbod’. Dit betekende dat er eerst moet worden gekeken naar het arbeidsaanbod binnen de
Europese Unie en pas daarna komen de arbeiders van buiten de Europese Unie in aanmerking voor de
betreffende banen. Verder was het van belang dat binnen de Europese Unie het vrije
werknemersverkeer verder werd uitgebreid. Hierdoor zou volgens de SER arbeidsmigratie van buiten
de EU of de Europese Economische Ruimte minder noodzakelijk zijn.116
Tevens zag de raad het stimuleren van arbeidsmigratie niet als oplossing voor de vergrijzing.
Dit kwam ten eerste omdat er zeer veel migranten nodig zouden zijn om de grijze druk constant te
houden. Ten tweede zouden de migranten op den duur zelf vergrijzen. De raad erkende in het advies
echter wel dat de vergrijzing enigszins wordt verzacht doordat de huidige migrantenpopulaties een
lagere leeftijd hebben dan de autochtone bevolkingsgroep.
Tot slot gaf de SER in zijn rapport nog een advies over het stimuleren van arbeidsmigratie
vanuit
de
ontwikkelingslanden.
Het
bevorderen
van
tijdelijke
arbeidsmigratie
uit
de
ontwikkelingslanden wordt anno 2007 gezien als één van de manieren om de positieve effecten van
arbeidsmigratie voor deze landen te versterken. In het rapport van de SER worden een aantal voor- en
nadelen genoemd van de arbeidsmigratie vanuit de ontwikkelingslanden, voor zowel de migrant en het
zend- en gastland. De belangrijkste nadelen voor de landen van herkomst zijn volgens de SER de
zogenaamde braindrain en caredrain. Zoals reeds is gezegd, is braindrain de emigratie van
hoogopgeleide werknemers uit ontwikkelingslanden. Dit heeft tot gevolg dat de ontwikkelingslanden
hun investeringen in het onderwijssysteem en het arbeidspotentieel van de jonge en meest
getalenteerde werknemers verliezen. Dit kan de ontwikkeling van een land vertragen en de opbouw
van instituties hinderen. In hoeverre braindrain negatieve effecten heeft voor het ontwikkelingsland is
afhankelijk van de omvang van het land en de sectoren waarin de arbeidsmigranten werkzaam waren.
115
116
SER, Advies arbeidsmigratiebeleid, 9.
Ibidem, 10.
51
De SER is echter van mening dat de Nederlandse bijdrage aan braindrain zeer beperkt is. De
raad zegt in haar rapport dat slechts een kleine groep kennismigranten vanuit de kwetsbare
ontwikkelingslanden naar Nederland komen.117 De vraag is echter of de bijdrage inderdaad zo beperkt
is. Wanneer dit ‘kleine groepje kennismigranten’ een groot deel is van het aantal hoogopgeleide
mensen in de kwetsbare ontwikkelingslanden, is de Nederlandse bijdrage aan braindrain groter dan de
SER in haar rapport zegt.
Een ander nadeel van arbeidsmigratie dat de SER noemt, is de caredrain. Caredrain is de
arbeidsmigratie van medisch personeel uit ontwikkelingslanden. Caredrain kan ervoor zorgen dat de
kwaliteit van de gezondheidszorg in de ontwikkelingslanden verder verslechtert. Net zoals bij
braindrain, is volgens de SER ook het Nederlandse aandeel in de caredrain beperkt. Recent onderzoek
schatte dat het aantal werkzame buitenlandse verpleegkundigen en verzorgden in de Nederlandse
zorgsector ongeveer 0,5 procent van het totale bestand van verpleegkundigen en verzorgende
personeel omvat.118 Ook hier geldt echter dat van deze cijfers nog niet het Nederlandse aandeel aan
caredrain kan worden afgeleid. De Nederlandse bijdrage aan caredrain is immers afhankelijk van de
totale omvang van het verpleegkundig personeel in de ontwikkelingslanden. Misschien is de 0,5
procent die in Nederland werkzaam is, wel 75 procent van het totaal aan personeel in de
ontwikkelingslanden. Uit deze cijfers kunnen dus nog geen conclusies worden verbonden.
Naast deze algemene nadelen werden in het SER-advies ook nog een aantal andere nadelen
van tijdelijke migratie genoemd. Zo zou tijdelijke migratie voor de individuele arbeidsmigrant minder
mogelijkheden bieden om nuttige werkervaring op te doen. Daarnaast is de SER van mening dat
tijdelijke migratie de migrant minder stimuleert om te gaan investeren in de taalverwerving of de
loopbaan. Tevens zou tijdelijke arbeidmigratie voor werkgevers in het gastland redelijk kostbaar zijn.
De trainings- en investeringskosten zouden vaak hoger zijn omdat de migrant na verloop van tijd weer
moet terugkeren naar het land van herkomst. Tot slot zegt de SER dat voor het gastland de handhaving
van de tijdelijkheid problematisch is. Om de tijdelijkheid te garanderen geeft de SER in het rapport
een aantal mogelijkheden. De SER geeft de voorkeur aan bilaterale overeenkomsten. Bilaterale
overeenkomsten zouden de beste mogelijkheden bieden voor de handhaving van de tijdelijkheid. Dit
komt volgens de SER omdat de migranten gevraagd kunnen worden zich in twee landen te melden en
zij door verschillende partijen gevolgd worden tijdens het traject. Andere mogelijkheden om de
tijdelijkheid te garanderen die de SER in het advies geeft, zijn bijvoorbeeld een meldingsplicht in het
land van herkomst, een gedeelte van de betaling van de migrant afhankelijk maken van de terugkeer
naar het land van herkomst en het inspecteren van bedrijven.119 Er bestaat echter geen sluitend systeem
om het vertrek van tijdelijke migranten te garanderen. Zoals al eerder is gezegd, is de migrant de enige
persoon die het moment van terugkeer bepaalt. Wanneer de economische en/of politieke
117
SER, Advies arbeidsmigratiebeleid, 162.
Ibidem, 163.
119
SER, Advies arbeidsmigratiebeleid, 161-164.
118
52
omstandigheden in het land van herkomst niet goed zijn om terug te keren, zal de migrant beslissen
om in het gastland (illegaal) te blijven. Maar niet alleen de economische en politieke omstandigheden
in het land van herkomst bepalen het moment van terugkeer. Veelal is zijn plaats in het oude
leefgebied ingenomen door iemand anders en kan de migrant niet eens meer terugkeren. Ook het
inspecteren van bedrijven lijkt geen goede methode om de tijdelijkheid van arbeidsmigratie te
garanderen. Werkgevers sluiten namelijk vaak onverwachte bondgenootschappen met immigranten
vanwege het verlies van kapitaal dat hun voortijdige terugkeer zou veroorzaken. Net wanneer
werknemers goed zijn ingewerkt, moeten ze het land uit. Dus ook werkgevers worden creatief in het
zoeken van sluiproutes om strenge migratiebepalingen te omzeilen. Zeker in tijden van
hoogconjunctuur zal de politieke druk worden opgevoerd om een soepel vestigingbeleid mogelijk te
maken. In tijden van laagconjunctuur zal die neiging minder zijn, maar ook dan zal de behoefte om
goedpresterende en hardwerkende migranten niet te laten gaan groot zijn. Tot slot is het idee om een
gedeelte van de betaling van de migrant afhankelijk te maken van de terugkeer naar het land van
herkomst niet nieuw. Ook al in de tijd van de gastarbeiders werd er dergelijke vertrekpremies
voorgesteld om de terugkeer van buitenlandse arbeiders te bevorderen. Dit idee bleek toen echter niet
haalbaar. Concluderend kan er dus eigenlijk worden gezegd dat een overheid weinig invloed kan
uitoefenen op de beslissing van de migrant om terug te keren naar zijn herkomstgebied. Wanneer de
Nederlandse overheid inderdaad besluit om tijdelijke arbeidsmigratie vanuit ontwikkelingslanden te
stimuleren, zal de regering zich goed moeten realiseren dat de kans reëel is dat een deel van de
arbeidsmigranten blijft. Vooral wanneer de economische kloof tussen het herkomst- en het gastland
groot is, zal een merendeel van de migranten blijven. De oplossingen die de SER in haar advies geeft,
zullen dus niet toereikend zijn om de tijdelijkheid te garanderen.120
Naast de nadelen biedt tijdelijke migratie volgens de SER ook zeker voordelen. Zo zouden
geldovermakingen een belangrijke winst zijn van tijdelijke migratie. Voor veel arbeidsmigranten
vormt het economische motief de belangrijkste reden om tijdelijk in het buitenland te gaan wonen. Een
groot gedeelte van het geld dat de migrant stuurt, gaat naar de familie en de gemeenschap in het land
van herkomst. Deze gelden zouden volgens de SER kunnen bijdragen aan de armoedebestrijding. De
SER geeft aan dat geldovermakingen ook een negatief effect kunnen hebben op het arbeidsaanbod van
de ‘thuisblijvers’. In het advies staat dat wanneer de migrant alleen geld overmaakt als het inkomen
van de thuisblijvers laag is, dit hun streven ontmoedigt om het inkomen te verhogen. De
geldzendingen zouden het achtergebleven huishouden afhankelijk kunnen maken. Wanneer de
arbeidsparticipatie van de thuisblijvers echter een voorwaarde is voor financiële hulp van de migrant
zou dit een positieve prikkel kunnen zijn voor de thuisblijvers. Een ander voordeel van tijdelijke
migratie die de SER noemt, is braingain. Migranten die terugkeren, zouden een belangrijke bijdrage
120
Koot e.a., Op weg naar werk ver van huis, 112-113; Heijke, Migratie van mediterranen,35; Penninx, R. & L.
van Velzen, Internationale arbeidsmigratie,36;Trouw, Migratie uit Oost-Europa / Polen in Nederland doen aan
jobhoppen d.d. 23 oktober 2007.
53
kunnen leveren aan de ontwikkeling van het land van herkomst. Met de kennis en vaardigheden die de
migranten in het gastland hebben opgedaan, zouden zij de productiviteit in het herkomstland kunnen
verhogen. Door het starten van ondernemingen kunnen migranten bijdragen aan economische groei en
groei van de werkgelegenheid.121
Tot slot noemt de SER nog een aantal voordelen van tijdelijke migratie voor het gastland. Zo
zou tijdelijke arbeidsmigratie toegang bieden tot een flexibel arbeidsaanbod en zouden de tijdelijke
migranten minder vaak een beroep doen op de sociale zekerheidsvoorzieningen. Daarnaast wordt
tijdelijke migratie beschouwd als een goede manier om illegale migratie te beperken.122
De SER heeft dus een uiterst positieve kijk op de effecten van arbeidsmigratie op het land van
herkomst. Hierop kan dan ook veelzijdige kritiek worden gegeven. Zoals we al zagen, worden de
geldzendingen vooral gebruikt voor dagelijkse en luxe consumptiegoederen. Er wordt nauwelijks geld
geïnvesteerd in onderwijs of gezondheidszorg waardoor de ontwikkeling zich beperkt tot het niveau
van het huishouden. Bovendien is gebleken dat de meeste gelden via informele kanalen wordt
overgemaakt, waardoor zij geen bijdrage kunnen leveren aan de handelsbalans. Daarnaast is ook de
braingain zeer beperkt. De scholing in de bestemmingslanden sluit vaak niet aan bij de scholing in het
herkomstland. Daarnaast kunnen de arbeidsmigranten in het gastland veelal niet het beroep uitoefenen
waarvoor zij geleerd hebben. Van het opdoen van kennis en ervaring in het juiste vakgebied is dus
nauwelijks sprake. Tot slot is het moeilijk om de eventuele kennis die is opgedaan in een modern
geïndustrialiseerd land toe te passen op een ontwikkelingsland waar de industrialisatie nog lang niet
zover is doorgevoerd. Als voordeel voor het gastland noemt de SER dat tijdelijke arbeidsmigratie een
oplossing is voor illegale migratie. Ook hierbij kunnen vraagtekens gezet worden. Wanneer tijdelijke
arbeidsmigranten immers besluiten om niet terug te keren naar het land van herkomst, maar hun
verblijfsvergunning hier wel verloopt, zullen veel ‘tijdelijke’ arbeidsmigranten in de illegaliteit terecht
komen. Tot slot kan tijdelijke migratie illegale migratie juist bevorderen. De mensen uit het
herkomstgebied zien immers dat de migrant veel geld verdient en willen die rijkdom delen. Het gevolg
is dat er een illegale migratiestroom op gang zal komen.123
121
Ibidem, 165-168.
Ibidem, 168.
123
Dalen, H. van & A. Bosch ‘Internationale migratie. Convergentie en gevolgen, in: International spectator;
2006 nr 7-8, 356-357; Wereldbank, Global Economic Prospects 2006: Economics Implications of Migrations
and Remittances (Washington 2005) 88; Zoomers, Op zoek naar Eldorado 13.
122
54
Box 2: Reageerbuis van mondiale migratie
Wie vrijwel alle aspecten van de wereldwijde migratie bijeen wil zien, kan terecht in Kaapverdië. In dit
eilandenrijkje voor de noordwestkust van Afrika zijn bijna evenveel mensen vertrokken als er zijn
achtergebleven. Bijna iedereen heeft wel familie in Europa of Amerika.
In heel de wereld leven naar schatting 200 miljoen mensen buiten hun geboorteland. Zij ondersteunen even
veel, zo niet meer mensen in de ontwikkelingslanden. Vorig jaar stuurden migranten meer dan 220 miljard
euro naar huis – bijna drie keer zoveel als wat alle regeringen ter wereld uitgeven aan
ontwikkelingssamenwerking. Met dat geld worden huizen gebouwd, kinderen naar school gestuurd en kleine
onderneminkjes opgezet.
Waar het om gaat, is in één oogopslag te zien in Mindelo, een halve maan van kale berghellingen met uitzicht
over zee. Een droog gebied, eeuwen geteisterd door honger, waar de migratie is voortgekomen uit noodzaak
en bij iedereen in het bloed zit. Je kunt er dineren bij Café Portugal, drinken aan de Argentina-bar en een
kuiertje maken langs de Avenida da Holanda. Mindelo is de op een na grootste stad van Kaapverdië. Er wonen
63 duizend mensen, elk met een eigen migratieverhaal. De 70-jarige Maria Cruz laat vol trots het bankstel zien
dat haar zoon heeft gestuurd uit Rotterdam. Stenio da Luz dos Reis van 17 (oranje short, oranje shirt met
‘Holland’ op de rug) leert Nederlands, want hij wil naar zijn moeder in Nederland. Te midden van de
bouwherrie in haar nog maar half afgebouwde huis vertelt Evanilda Lopes (27) eerlijk hoe ze met valse
papieren Nederland binnengekomen is. Manuel Gomes (41), die voorbijgangers om geld vraagt voor zijn
aidsmedicijnen, vertelt al even eerlijk hoe hij werd uitgewezen uit de Verenigde Staten na een wilde jeugd van
drugsdealen, autodiefstal en inbraken. Net als honderden anderen teruggestuurde Kaapverdiërs is hij een man
zonder land geworden. Hij woont in een krot zonder water of elektra. ‘Ik zou mijn rechterarm afhakken om
terug te mogen naar de VS.’‘
Kaapverdië is een schoolvoorbeeld van de tegenstellingen en wrijvingen van migratie waar ook ter wereld’,
zegt Jørgen Carling (32), een Noorse sociaal-geograaf die er al tien jaar onderzoek verricht. ‘Het land verkeert
in een dramatische overgang – van volledige afhankelijkheid van de migratie tot het leven in een wereld waar
de grenzen dichtgaan.’ Spanningen zijn er inderdaad te over. De migratie verlicht de armoede – maar de
armoedekloof tussen migranten en achterblijvers wordt groter. Het verlangen om te delen in die rijkdom slaat
om in frustratie bij de mensen die niet weg kunnen komen uit hun geboorteland.
Met haar 79 jaar is Antonia Delgado oud genoeg om zich de honger van weleer te herinneren. Tientallen jaren
woonde ze in een krot van lege olievaten. Dankzij haar zoon uit Nederland heeft ze nu een huis met vier
kamers, elektrisch licht en stromend water. Maar haar zoon heeft ze niet meer. Het is vijf jaar geleden dat hij
voor het laatst heeft gebeld, ze weet niet eens of hij nog wel in leven is. ‘Ik maak me zorgen’, zegt ze, ‘hij
hielp me altijd zo fijn.’Nu is ze afhankelijk van haar kleindochter Fatima, die in Portugal werkt als
kinderverzorgster. Die stuurt elke maand 100 euro, maar dan moet Antonia wel voor Fatima’s zoontje van elf
zorgen. En ondanks zijn stralende lach heeft de kleine Steven al zijn eigen problemen. Sinds ze vijf jaar
geleden is vertrokken, heeft hij zijn moeder maar één keer gezien. Zijn vader werkt in Nederland en belt
zelden of nooit. ‘Ingrato’ noemt Steven hem – ondankbare, zoals de Kaapverdiërs migranten noemen die de
achterblijvers vergeten.
Maar alle problemen ten spijt, de migratie zal nog wel doorgroeien. Rijke landen met een vergrijzende
bevolking hebben arbeidskrachten nodig. En in de arme landen hebben veel mensen werk nodig. Kaapverdië is
altijd blij geweest met zijn emigranten – als investeerders, lobbyisten voor buitenlandse hulp en uitlaatkleppen
voor de bevolkingsgroei. Met hun hulp heeft Kaapverdië het jaarinkomen per hoofd van de bevolking sinds
1990 verdubbeld tot 2.100 dollar, wat hoog is voor Afrika. Het geld dat de migranten naar huis sturen maakt
12 procent van het Bruto Binnenlands Product uit. En de migranten kiezen hun eigen afgevaardigden in het
parlement. Maar de effecten van migratie zijn niet onverdeeld gunstig. Vaak zijn het de hoogst geschoolden en
meest getalenteerden die verdwijnen. De achterblijvers worden afhankelijker, zowel overheden als burgers. En
geen enkel land heeft zich ooit uitsluitend door migratie aan zijn armoede ontworsteld.
(De Volkskrant, 13-07-2007)
55
3.2. Kenmerken van de arbeidsmigranten
Na de intrede van de Vreemdelingenwet 2000, daalde het aantal immigranten in Nederland flink. In
2006 was er voor het eerst weer een kleine stijging waar te nemen. In dat jaar vestigenden zich ruim
101.000 migranten in Nederland. Het aantal immigranten was echter nog beduidend lager dan in het
jaar 2000, zie figuur 3.3.124
Ongeveer 20 procent van het totale aantal immigranten komt naar Nederland met een
arbeidsmotief. Hierbij moet echter bedacht worden dat een deel van de migranten met een onbekend of
asielmotief, in feite ook een arbeidsmotief had. Een ruwe schatting is dan ook dat minstens een kwart
tot een derde van de immigratiepogingen gemotiveerd is door een arbeidsmotief. Er kan dus worden
gezegd dat in 2006 ongeveer 30.000 arbeidsmigranten naar Nederland zijn gekomen.125
In deze paragraaf wordt beschreven wie de nieuwe arbeidsmigrant is en wat de kenmerken zijn
van de arbeidsmigranten die vanaf 2000 naar Nederland kwamen.
Figuur 3.3: Immigratie in Nederland
De arbeidsmigranten die de afgelopen tien jaar naar Nederland zijn gekomen, hebben een geheel ander
profiel dan de gastarbeiders die in de jaren zestig en zeventig naar Nederland kwamen. De moderne
arbeidsmigrant is meestal van westerse afkomst en verblijft tijdelijk in Nederland. Deze tijdelijkheid
van migratie kan worden verklaard doordat de afstanden door de globalisering relatief veel korter zijn
geworden en de reismogelijkheden veel groter dan dertig en veertig jaar geleden. Bovendien zijn de
economische perspectieven in de landen van herkomst nu veelal beter dan toentertijd in Marokko en
Turkije. Het is echter niet zo dat elke arbeidsmigrant tijdelijk in Nederland blijft. Arbeidsmigranten uit
landen waar de economie nog niet goed is ontwikkeld, zullen geneigd zijn om langer in Nederland te
blijven.
124
Centraal Bureau voor de Statistiek, Immigratie in 2006 toegenomen tot ruim 100 duizend, beschikbaar op het
world wide web:
http://www.cbs.nl/nlNL/menu/themas/dossiers/allochtonen/publicaties/artikelen/archief/2007/2007-2177wm.htm (Geciteerd op 9-10-2007).
125
Centraal Planbureau (CPB), Selectief arbeidsmigratiebeleid: Europees of nationaal? (Den Haag 2007) 50.
56
De leeftijd van de ‘nieuwe’ arbeidsmigranten is gelijk met de leeftijd van de gastarbeiders uit
de jaren zestig en zeventig. Ook de huidige arbeidsmigrant is een twintiger wanneer hij naar
Nederland komt. Daarnaast zijn de meeste migranten nog steeds laag- of middelbaar geschoold. Van
het totaal aantal arbeidsmigranten dat de afgelopen tien jaar naar Nederland is gekomen, is ongeveer
een zesde hooggeschoold. Een kwart van de immigranten heeft een middelbare opleiding genoten. Het
merendeel van de huidige arbeidsmigranten blijft echter laaggeschoold. Dit percentage ligt op bijna
zestig procent.
De meeste laag- en middelbaar geschoolde arbeidsmigranten met een tijdelijke
werkvergunning zijn afkomstig uit Midden- en Oost Europese landen die pas sinds kort tot de
Europese Unie behoren. De migranten zijn vooral werkzaam in functies waarvoor slechts lage of
middelbare scholing vereist is, zoals de land- en tuinbouwsector. De meest gespecialiseerde migranten
komen vooral van buiten de Europese Unie. Ongeveer veertig procent van hen is afkomstig uit China,
India of de voormalige staten van de Sovjet-Unie. Deze migranten werken voornamelijk in de ICTsector, op universiteiten en in de financiële dienstverlening. Het gaat hier om de zogehete
kennismigranten126.
Box 3: De nieuwe gastarbeider
Kamilla Waszkiewics (27) kwam zes jaar geleden als au-pair naar Bussum. ‘In Polen was geen werk en
weinig kansen voor jonge mensen. Ik besloot hier geld te verdienen om mijn opleiding tot
interieurontwerper te betalen.’ Haar vriend Pawel Mazur (28) kwam een paar jaar later. Eens in de twee
weken, later eens per maand, reisde het paar naar Koszlin, aan de Poolse kust, voor hun studie. De rest
van de tijd werkten ze in Nederland: schoonmaakwerk, bouw- en kluswerk, de verkoop van spare ribs,
wat maar voorhanden was. ‘Het was de bedoeling een jaar te blijven, maar toen had ik nog niet genoeg
verdiend’, zegt Kamilla. ‘Toen we wilden teruggaan na onze studie, waren we te erg aan Nederland
gehecht geraakt. Het is ons tweede vaderland.’ Terugkeer op termijn sluiten ze echter niet uit. ‘Daar
wordt alles nu elke dag een beetje beter. En ze hebben arbeidskrachten hard nodig.’
(De Volkskrant, 21-09-2007).
De afgelopen jaren is in Nederland het aantal arbeidsmigranten uit Oost-Europa sterk
gestegen. Sinds de toetreding van Polen tot de Europese Unie op 1 mei 2004 is het aantal Polen in
Nederland flink toegenomen. Een dergelijk effect is nu ook te zien bij de immigratie vanuit Bulgarije
en Roemenië, landen die vanaf 1 januari 2007 tot de EU horen. Immigranten uit Polen, Bulgarije en
Roemenië schrijven zich massaal in bij de Nederlandse gemeenten. In juli 2007 stonden al ruim
70.000 mensen uit deze drie landen inschreven. De groei is zo sterk, dat wanneer deze trend zich
voortzet, in 2010 meer dan 100.000 Polen, Bulgaren en Roemenen in Nederland wonen. Met deze
groei worden de Oost-Europeanen een steeds belangrijkere etnische minderheid in Nederland.
126
SER, Advies arbeidsmigratiebeleid,123; CPB, Selectief arbeidsmigratiebeleid, 52.
57
Volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek is deze nieuwe immigratiestroom te
vergelijken met de komst van de gastarbeiders in de vorige eeuw. Ook de Oost-Europeanen worden
door Nederlandse bedrijven geworven. Naast het aantal ingezetenen zijn er nog veel meer OostEuropeanen in Nederland actief als seizoensarbeider. Dit aantal wordt geschat op minstens 70.000.
Veel van de Oost-Europese arbeidsmigranten werken in de tuinbouwsector. Vaak gaat het om
laagbetaald werk waar geen andere werknemers voor te vinden zijn. Naast het werken in de
tuinbouwsector, beginnen ook steeds meer Polen een eigen bedrijf in Nederland. De Polen vormen
sinds 2005 de grootste groep startende etnische ondernemers in Nederland. Ruim zeventig procent van
de Polen begint een bouwbedrijf, maar ook in de industrie- en landbouwsector zijn startende Poolse
ondernemingen te vinden.127
Volgens migratiesocioloog Han Entzinger zijn de Polen echter helemaal niet te vergelijken
met de gastarbeiders van de vorige eeuw. Entzinger is van mening dat de Polen echt gastarbeiders zijn.
“ De Polen komen hier voor werk, en als dat er niet is of niet meer is, gaan verreweg de meesten weer
weg.” Niet alleen de aanwezigheid of juist de afwezigheid van werk speelt een rol bij de terugkeer,
Entzinger ziet ook de bevolkingsopbouw in Polen als een oorzaak. “Polen is een vergrijzend land. In
combinatie met economische groei heeft dat tot gevolg dat er steeds meer banen in Polen beschikbaar
zijn. Deze gaten moeten worden opgevuld.”128 Cultureel antropoloog Cathelijne Pool deelt de mening
van Entzinger. Ook zij denkt dat de meeste Polen terugkeren. Zij verwacht echter dat de Bulgaren en
Roemenen voorlopig nog in Nederland blijven. De oorzaak hiervan ziet Pool in de dramatische
economische situatie in deze landen. “Beide landen hebben nog een lange weg te gaan.”129
127
De Volkskrant, Oost-Europeaan blijft in Nederland, d.d. 21 september 2007; Kamer van Koophandel,
Verdere toename Poolse starters in 2006. Beschikbaar op het world wide web:
http://www.kamervankoophandel.nl/artikel/artikel.asp?artikelID=59655&SectieID=58
(geciteerd op 09-10-2007).
128
NRC Handelsblad, De stelling van Han Entzinger: Polen zijn de ware gastarbeiders, d.d. 25 februari 2006.
129
Trouw, Migratie uit Oost-Europa / Polen in Nederland doen aan jobhoppen d.d. 23 oktober 2007.
58
Figuur 3.4: Aantal immigranten uit Polen, Bulgarije en Roemenië in de periode
2005-2007.130
12000
10000
8000
Roemenen
6000
Bulgaren
Polen
4000
2000
0
2005
2006
Eerste half jaar 2007
3.3. De rol van Europa
Sinds 1985 bestaan er in de Europese Unie overeenkomsten tussen de lidstaten over het vrije verkeer
van EU-burgers. Dit zijn de zogehete Schengen-akkoorden. In de jaren negentig werden verdere
stappen genomen om te komen tot een gecoördineerd Europees asiel- en migratiebeleid met betrekking
tot burgers van buiten de Europese Unie, ook wel derdelanders genoemd. In het nieuwe millennium is
de Europese Unie hiermee verder aan de gang gegaan. Uit deze paragraaf zal blijken in hoeverre er in
2007 al sprake is van een gemeenschappelijk Europese migratiebeleid.
In het begin van de eenentwintigste eeuw heeft de Europese Commissie een aantal voorstellen gedaan
voor een gemeenschappelijk Europees (arbeids) migratiebeleid. Het eerste voorstel van de Europese
Commissie werd gedaan in juli 2001. De Commissie nam toen een ontwerprichtlijn aan over de
voorwaarden voor binnenkomst en verblijf van derdelanders op het terrein van het verrichten van
betaald en zelfstandig werk. Enerzijds wilde de Commissie met dit besluit komen tot gezamenlijke
criteria, procedures en rechten voor migranten uit derde landen. Anderzijds zou deze richtlijn flexibel
moeten zijn en bevoegdheden van de lidstaten erkennen. De lidstaten vonden het voorstel echter veel
te ingrijpend. De staten hadden vooral problemen met het voorstel voor gemeenschappelijke regels
voor het gebruik van een gecombineerde werk- en verblijfsvergunning voor werknemers van buiten de
Europese Unie. Daarnaast garandeerde het voorstel aan houders van een dergelijke gecombineerde
130
Centraal Bureau voor de Statistiek, Bevolking per maand, kwartaal en jaar. Beschikbaar op het world wide
web: http://statline.cbs.nl/StatWeb/start.asp?lp=search (geciteerd op 09-10-2007).
59
werk- en verblijfsvergunning op een aantal terreinen, zoals sociale zekerheid, gelijke behandeling als
burgers van de Europese Unie. Deze knelpunten leidde uiteindelijk tot de intrekking van het voorstel.
In 2004 werd er vooruitgang geboekt op het gebied van een Europees migratiebeleid. Eind
2004 vonden de lidstaten van de Europese Unie over de meeste aspecten van asiel en migratie
overeenstemming. Alleen op het punt van legale migratie, in het bijzonder arbeidsmigratie, werd geen
eenstemmigheid bereikt. Als gevolg hiervan werd in het Grondwettelijk Verdrag uit 2005 opgenomen
dat de lidstaten de vrijheid mochten behouden om te bepalen hoeveel burgers van derde landen werden
toegelaten op basis van het arbeidsmotief.
In 2005 diende de Europese Commissie het beleidsplan ‘legale migratie’ in. Dit beleidsplan is
anno 2007 nog steeds geldig. Met het beleidsplan volgt de Europese Unie de komende jaren een
tweesporenbeleid. Enerzijds wordt de toelating van bepaalde categorieën arbeidsmigranten op basis
van de behoeften vergemakkelijkt, zonder afbreuk te doen aan het beginsel van de communautaire
preferentie. Dit betekent dat lidstaten alleen arbeidsmigranten mogen toelaten wanneer de vacatures
niet kunnen worden vervuld door nationale of EU-burgers. Anderzijds zorgt het beleidsplan ‘legale
migratie’ voor gemeenschappelijke rechtszekerheid voor alle legale arbeidsmigranten. Door een
algemene kaderrichtlijn en vier specifieke richtlijnen voor categorieën migranten te onderscheiden,
laat de Commissie de lidstaten de mogelijkheid tot een gedifferentieerde aanpak. Lidstaten kunnen
besluiten de ene richtlijn wel en de andere niet aan te nemen. In december 2006 hebben de
regeringsleiders van de lidstaten toegezegd dat zij op basis van de bovengenoemde voorstellen verder
zouden werken aan een strategie voor een Europees asiel- en migratiebeleid.131
Ook de Sociaal-Economische Raad is een voorstander van een gemeenschappelijk Europees
asiel- en migratiebeleid. In zijn advies arbeidsmigratiebeleid zegt de SER dat het wenselijk is om voor
het hoogste segment van de arbeidsmarkt op Europees niveau meer zaken gezamenlijk te regelen en
voor het midden- en lager segment meer aan de lidstaten over te laten. De SER meent dat een
gemeenschappelijk beleid ten aanzien van migratie van hooggeschoolde arbeidsmigranten van buiten
de EU kan bijdragen aan de aantrekkelijkheid van Europa als vestigingsplaats. Wanneer er aan een
aantal voorwaarden kan worden voldaan, is het volgens de raad mogelijk dat er schaalvoordelen en
positieve effecten op kunnen treden. Voor Nederland biedt een Europees beleid voor kennismigranten
ook voordelen. Wanneer er een dergelijk Europees beleid komt, is het voor de kennismigrant namelijk
minder risicovol om voor een klein land als Nederland te kiezen. De verwachting is dan ook dat meer
kennismigranten naar Nederland zullen komen.132
Tot slot kwam de Europese Commissie in september 2007 met een voorstel voor de invoering
van een Europese ‘blue card’. Met deze kaart zouden migranten uit andere werelddelen aan de slag
kunnen in de Europese Unie. Dit is volgens de Eurocommissaris van Justitie, Franco Frattini,
noodzakelijk omdat de Europese landen de komende twintig jaar zeker twintig miljoen immigranten
131
132
SER, Advies arbeidsmigratiebeleid, 133-135.
Ibidem, 155-156.
60
van buiten de Europese Unie moeten toelaten om de Europese economie draaiende te houden. Frattini
is dan ook van mening dat de EU-landen anders tegen immigratie aan moeten gaan kijken. “We
moeten immigratie bekijken als een verrijking en een onontkoombaar verschijnsel in de moderne
wereld, en niet als een bedreiging”. Daarom wil Frattini dat er een ‘blue card’ komt, naar het
voorbeeld van de Amerikaanse ‘green card’. Met een dergelijk kaart kunnen migranten van buiten de
Europese Unie voor twee jaar werk krijgen in een lidstaat van de EU. Daarna kunnen ze om
verlenging van de kaart vragen.
Niet elk lidstaat van de Europese Unie is het echter eens met de eurocommissaris. Duitsland
vindt dat het voorstel een te grote inmenging betekent in de binnenlandse aangelegenheden. Voor
Nederland biedt de ‘blue card’ voordelen. Zoals hierboven al is genoemd, zou een ‘blue card’ voor
Nederland alleen maar meer kennismigranten kunnen betekenen.133
De Europese context speelt ook een rol op het gebied van migratie en ontwikkeling. Tijdens de
ministeriële conferentie over Migratie en Ontwikkeling in Tripoli in november 2006 hebben de
lidstaten van de Europese Unie en de landen van de Afrikaanse Unie en Marokko afspraken gemaakt
over migratie en ontwikkelingssamenwerking. Een van de afspraken is de mogelijkheid tot het
opzetten van migratiecentra voor hoogopgeleide migranten in Afrika. Het doel van een dergelijk
centrum is het beter reguleren van de migratiestromen en het geven van informatie over de
mogelijkheden van migratie, over de gevaren van illegaal migreren en over de ondersteuning bij
reïntegratie van migranten. Het betreft hier niet alleen migratie vanuit de onderontwikkelde gebieden
naar de ontwikkelde gebieden, maar het gaat ook over de migratie binnen de regio. Andere taken van
het centrum zijn bijvoorbeeld het verlenen van steun bij het inzetten van spaargelden en
geldovermakingen en het betrekken van de diaspora bij het ontwikkelen van het moederland. Er zijn
momenteel nog geen concrete afspraken gemaakt over het opzetten van een migratiecentrum in Mali,
maar Nederland staat er in principe positief tegenover. Het biedt volgens de regering mogelijkheden
om illegale (arbeids) migratie tegen te gaan en het zou tijdelijke migratie kunnen bevorderen.134
Concluderend kan worden gezegd dat de Europese Unie nog niet veel invloed heeft op het
arbeidsmigratiebeleid van de afzonderlijke lidstaten. Alle lidstaten willen graag hun bevoegdheden op
de eigen arbeidsmarkt behouden. Wel moet worden benadrukt dat er onder de lidstaten steeds meer
overeenstemming wordt bereikt op het gebied van asiel- en migratie. Tot slot leidt de uitbreiding van
133
Centraal Planbureau, Toekomstverkenning Arbeidsmigratie (Den Haag 2007) 4; De Volkskrant, EU heeft 20
miljoen immigranten nodig van buiten’ d.d. 14 september 2007.
134
Ministerie van Buitenlandse Zaken, Kamerbrief inzake beantwoording Van Bommel over migratiecentrum
Mali. Beschikbaar op het world wide web:
http://www.minbuza.nl/nl/actueel/brievenparlement,2007/03/Kamerbrief-migratiecentrum-Mali.html (geciteerd
op 10-10-2007).
61
de Europese Unie tot een nieuwe stroom legale migranten. De burgers van de nieuwe lidstaten hebben
nu immers ook het recht om zich vrij te vestigen in andere EU-landen.135
3.4. Conclusie
Vanaf het einde van de vorige eeuw trad er een verandering op in het Nederlandse
arbeidsmigratiebeleid. Voor het eerst sinds de jaren zeventig werd arbeidsmigratie weer gestimuleerd
door de overheid. De Nederlandse regering leek te beseffen dat voor het behouden en versterken van
de internationale concurrentiepositie het noodzakelijk was om kennismigranten aan te trekken. Het
waren echter niet alleen maar kennismigranten die naar Nederland mochten komen. Om de
arbeidstekorten in bepaalde sectoren op te vangen, werden ook laaggeschoolde arbeidsmigranten
uitgenodigd. De hooggeschoolde arbeidsmigranten, voornamelijk van buiten de Europese Unie, waren
voor meerdere jaren welkom en de laaggekwalificeerde arbeidsmigranten, vooral seizoenswerkers uit
Oost-Europa, waren slechts enkele maanden welkom. Dit kwam omdat laaggeschoolden slechts van
kleine betekenis waren voor de Nederlandse economie. Tegenwoordig hebben de laaggeschoolde
arbeidsmigranten uit de nieuwe lidstaten van de EU, zoals Polen, Bulgarije en Roemenië zich echter
voor een langere tijd zich in Nederland gevestigd, omdat gebleken is dat zonder hen bepaalde sectoren
niet rendabel meer zijn.
Daarnaast kwam er ook steeds meer aandacht voor de relatie tussen migratie en ontwikkeling.
Als één van de eerste landen gaf Nederland invulling aan de relatie tussen migratie en ontwikkeling. In
de beleidsnotitie Ontwikkeling en Migratie werd gepleit voor het stimuleren van tijdelijke
arbeidsmigratie vanuit ontwikkelingslanden. Migratie zou namelijk een positief effect hebben op de
ontwikkeling van het land van herkomst. Daarnaast zou tijdelijke migratie ook voor Nederland
voordelen hebben. Het blijft echter moeilijk om de tijdelijkheid te garanderen. Migranten bepalen
immers zelf nog altijd of ze vertrekken of illegaal blijven. Deze beslissing is over het algemeen
afhankelijk van de economische situatie in het land van herkomst. In de toekomst zou dus aan het
beleid een zodanige vorm moeten worden gegeven dat tijdelijke arbeidsmigranten na het aflopen van
de verblijfsvergunning het land weer verlaten.
Tot slot werd in het nieuwe millennium ook steeds meer overeenstemming gevonden voor een
gemeenschappelijk Europees asiel- en migratiebeleid. Tot nu toe zijn de lidstaten van de Europese
Unie echter weinig bereid geweest om bevoegdheden uit handen te geven. Van een gemeenschappelijk
Europees arbeidsmigratiebeleid is dus anno 2007 nog geen sprake. Wel bestaat er binnen de Europese
Unie een overeenkomst over het vrije verkeer van personen. Door de uitbreiding van de Europese
Unie is er door deze overeenkomst een nieuwe legale migratiestroom ontstaan.
135
CPB, Toekomstverkenning Arbeidsmigratie, 7.
62
Conclusie
In de voorgaande hoofdstukken heb ik de arbeidsmigratie naar Nederland in de periode 1960-2007
bestudeerd. In deze slotbeschouwing vergelijk ik de arbeidsmigratie van de gastarbeiders met de
huidige arbeidsmigratie om vervolgens een conclusie te vormen over de tijdelijkheid van de
arbeidsmigratie die tegenwoordig plaatsvindt. Eerst zal echter per onderzochte periode een korte
samenvatting worden weergegeven.
De komst van de gastarbeiders
De arbeidsmigratie vanuit de Mediterrane en Noord-Afrikaanse landen naar Nederland kwam op gang
na de Tweede Wereldoorlog. De industrialisatie nam sterk toe en de vraag naar arbeid oversteeg het
aanbod van lokale krachten. Als gevolg hiervan trokken Nederlandse bedrijven jonge mannelijke
ongeschoolde arbeidskrachten van elders aan. De Nederlandse overheid bemoeide zich in de eerste
instantie niet met de werving en verleende slechts de vergunningen die de migrant nodig had om hier
legaal te blijven. De werving door Nederlandse bedrijven leidde echter al snel tot problemen. Zo was
er onvoldoende overleg tussen de bedrijven over het aantal te werven arbeiders en de begeleiding was
beperkt. Dit was dan ook de aanleiding voor de overheid om in de jaren zestig wervingsakkoorden af
te sluiten met een aantal landen.136
Het Nederlandse arbeidsmigratiebeleid in deze periode was vooral gericht op de tijdelijkheid
van arbeidsmigratie. De overheid was van mening dat Nederland geen immigratieland was en ook niet
mocht worden. Vanaf het begin van de jaren zeventig heeft de overheid dan ook getracht de
immigratie van arbeidsmigranten af te remmen door het opstellen van strengere regels. Het
uitgangspunt van het beleid was het bevorderen van de tijdelijkheid van gastarbeid. De overheid
probeerde de tijdelijkheid te garanderen door selectieve en beperkte tewerkstelling. Daarnaast stelde
de overheid het rotatieprincipe voor waarbij de arbeidsmigrant na een aantal jaar terug moest keren
naar het land van herkomst zodat een andere arbeidsmigrant zijn plaats in kon nemen. De overheid
probeerde op deze manier de tijdelijkheid van de gastarbeid te bevorderen. In deze periode kreeg de
politiek tevens aandacht voor de relatie tussen migratie en ontwikkeling. De gedachte dat migratie een
positief effect zou hebben op de ontwikkeling van het land van herkomst, zou volgens de overheid de
tijdelijkheid van het verblijf van de gastarbeiders garanderen. In opdracht van de minister voor
Ontwikkelingssamenwerking werd er een onderzoek uitgevoerd naar de bijdrage van terugkerende
gastarbeiders aan de ontwikkeling van het land van herkomst. Het onderzoek kwam echter tot de
conclusie dat wanneer de arbeidsmigranten terug zouden keren dit ernstige gevolgen zou hebben voor
de economie. De gastarbeiders hadden veelal geen bijzondere kwalificaties opgedaan in Nederland en
door de laagbetaalde banen waren de meeste gastarbeiders niet in staat geweest om spaargeld op te
136
Koot e.a., Op weg naar werk ver van huis,13-14.
63
bouwen waarmee zij konden bijdragen aan de economische groei in het land van herkomst. Daarnaast
werden de meeste teruggekeerde gastarbeiders werkloos. Dit leidde tot de conclusie dat het
onverantwoord was om terugkeer van de gastarbeiders te stimuleren.137
Ondertussen deed zich bij een grote groep gastarbeiders een verschuiving van oriëntatie voor.
Het vertrek van vooral de Turkse en Marokkaanse arbeidsmigranten werd voortdurend uitgesteld en
bovendien lieten zij hun gezin overkomen. Hierdoor werd de binding met het moederland steeds
minder. Dit had als gevolg dat de kans alsmaar kleiner werd dat de gastarbeiders terug zouden keren
naar het land van herkomst. Aan het einde van de jaren zeventig kon de overheid er dan ook niet meer
onderuit dat Nederland een multiculturele samenleving was geworden en dat de gastarbeiders zich
permanent in Nederland hadden gevestigd.138
Concluderend kan worden gezegd dat de Turkse en Marokkaanse gastarbeiders in Nederland
zijn gebleven, door de slechte economische situatie in het land van herkomst. Het salaris en/of de
sociale uitkering was in Nederland aanzienlijk hoger dan het gemiddelde inkomen in Turkije en
Marokko. Hierdoor werd het voor de gastarbeiders uit deze landen aantrekkelijker om in Nederland te
blijven en hun gezin te laten overkomen. Wanneer Turkije en Marokko een economische groei hadden
doorgemaakt, zouden er waarschijnlijk veel meer Turkse en Marokkaanse gastarbeiders zijn
teruggekeerd. Dit gebeurde immers ook bij de Spaanse en Italiaanse arbeidsmigranten.
Arbeidsmigranten uit deze landen zijn in de jaren zeventig bijna allemaal teruggekeerd naar hun land
van herkomst. Een andere oorzaak van het permanente verblijf van de Turkse en Marokkaanse
gastarbeiders is de afstand tussen Nederland en het moederland. Door de grote afstand werd de
binding met het thuisland steeds slechter. Vooral de kinderen van de gastarbeiders hebben hun
moederland nauwelijks bewust gekend wat voor hen een reden was om zich permanent in Nederland te
vestigen.139
Arbeidsmigratie in de jaren tachtig en negentig
In de jaren tachtig en negentig staakte de komst van arbeidsmigranten. In deze periode was het bijna
onmogelijk om op puur economische motieven Nederland binnen te komen. Het aantal vluchtelingen
en asielzoekers steeg daarentegen wel. Er was dan ook geen sprake van een arbeidsmigratiebeleid,
maar de overheid richtte zich vooral op de verbetering van de maatschappelijke positie van de
allochtonen, waaronder de gastarbeiders. In de jaren negentig werd de multiculturele samenleving en
de slechte sociaal-economische integratie van de minderheden verder bediscussieerd. De etnische
minderheden werden door de Nederlandse bevolking steeds meer beschouwd als een groep met een
marginale sociaal-economische positie, die voor hun emancipatie waren aangewezen op de steun van
de overheid. Langzamerhand wonnen ook steeds meer anti-islam en anti-immigratie standpunten aan
137
Heijke, Migratie van mediterranen, 65-66;Penninx e.a., Internationale arbeidsmigratie, 105.
Penninx e.a., Internationale arbeidsmigratie, 97-103.
139
Heijke, Migratie van mediterranen, 33-35.
138
64
populariteit. Dit had tot gevolg dat er een nog restrictiever beleid werd gevoerd als het ging om
(arbeids) migranten, asielzoekers en het verlenen van verblijfsvergunningen.140
‘De nieuwe gastarbeiders’
Hoewel de Nederlandse overheid dus sinds de jaren zeventig een restrictief migratiebeleid
heeft gevoerd, wordt tegenwoordig de (tijdelijke) arbeidsmigratie weer gestimuleerd. Volgens de
overheid dreigt er een tekort aan arbeidskrachten als gevolg van een verouderende bevolking. Dit zou
kunnen leiden tot sociale en economische problemen. De regering wil daarom arbeidskrachten uit
ontwikkelingslanden tijdelijk in Nederland laten werken. Het aantrekken van arbeidsmigranten uit
ontwikkelingslanden is het resultaat van de erkenning van de relatie tussen migratie en ontwikkeling
en het belang van Nederland als kenniseconomie. Tijdelijke arbeidsmigratie biedt volgens de regering
niet alleen het financiële voordeel voor het land van herkomst, maar zou ook, mits het op grote schaal
wordt toegepast, een bijdrage kunnen leveren aan het verminderen van de verwachte tekorten op de
Nederlandse en Europese arbeidsmarkt.141 Het huidige Nederlandse migratiebeleid legt dus niet meer
de nadruk op het dichthouden van de grenzen, maar er wordt gekozen voor een positieve invalshoek
door de mogelijkheden voor tijdelijke arbeidsmigratie vanuit ontwikkelingslanden te stimuleren.142
De vraag is echter of met deze tijdelijke arbeidsmigratie de geschiedenis niet zal worden herhaald. De
gastarbeiders zouden immers ook tijdelijk blijven?
Gastarbeiders versus de huidige arbeidsmigranten
De situatie in de jaren zestig en zeventig is te vergelijken met de huidige situatie. Het
arbeidsmigratiebeleid was zowel toen als nu gericht op het stimuleren van tijdelijke arbeidsmigratie
om de arbeidstekorten op te vangen. De overheid probeerde en probeert de arbeidsmigratie onder
controle te houden door het afsluiten van bilaterale akkoorden. Daarnaast wordt tegenwoordig ook het
argument gebruikt dat arbeidsmigratie een positief effect heeft op de economie in het land van
herkomst. Door de kennis en ervaringen die de migranten in Nederland op doen, zouden zij kunnen
bijdragen aan bijvoorbeeld de armoedebestrijding. Dit is echter niet nieuw. Ook in de tijd van de
gastarbeiders probeerde de overheid de tijdelijkheid te garanderen door het positieve effect van
migratie op de landen van herkomst. Uit onderzoek bleek destijds echter dat de terugkeer van
arbeidsmigranten juist een rampzalig effect had. Waarom zou arbeidsmigratie nu wel een positief
hebben op de ontwikkeling van het land van herkomst? Het is immers nog maar de vraag of de
migranten hun opgedane kennis en ervaringen kunnen toepassen in hun land van herkomst. In theorie
is het misschien wel mogelijk om kennis uit de moderne geïndustrialiseerde wereld toe te passen in
B. Prins, ‘Het lef om taboes te doorbreken. Nieuw realisme in het Nederlandse discours over
multiculturalisme’ in: Migrantenstudies, 2002-4, 3-4.
141
Sociaal Economische Raad, Advies Arbeidsmigratiebeleid (Den Haag 16 maart 2007), 122.
142
Verbanden tussen ontwikkeling en migratie: In Handelingen der Staten-Generaal (2006-2007), 2e Kamer,
Bijlage 29693, nr 11.
140
65
een toch wat primitiever land van herkomst, maar in de praktijk blijkt dit vaak moeilijk te zijn.
Daarnaast is de plek van de migrant vaak al lang ingenomen door iemand anders en is het voor de
migrant dus helemaal niet makkelijk om weer terug te keren naar zijn moederland. Hij wordt daar vaak
als indringer gezien.143
Naast de beweegredenen om arbeidsmigranten aan te trekken, heeft het huidige kabinet een
aantal dezelfde beleidsmethoden ontwikkeld om de tijdelijkheid te garanderen als de overheid in de
jaren zeventig. Zo is het huidige kabinet van mening dat de tijdelijkheid kan worden gegarandeerd
door de migranten een financiële prikkel geven, bijvoorbeeld in de vorm van een uitgestelde beloning
of een terugkeerpremie. Ook de gastarbeiders kregen destijds een flinke ‘oprotpremie’ wanneer zij
zouden terugkeren naar hun moederland. Destijds is echter gebleken dat de overheid weinig invloed
kan uitoefenen op de beslissing van de migrant om terug te keren naar zijn herkomstgebied.
Regelgeving sluit namelijk nooit uit dat arbeidsmigranten wel degelijk blijven.144
Een andere gelijkenis zijn de eigenschappen van de arbeidsmigranten. Net zoals de
gastarbeiders zijn de meeste huidige arbeidsmigranten jonge mannen in de leeftijd twintig tot dertig
jaar. Veel van de huidige arbeidsmigranten komen uit Oost-Europese landen zoals Polen, Bulgarije en
Roemenië. Zij zijn veelal niet- of laaggeschoold. Net zoals de gastarbeiders destijds werken de huidige
laaggeschoolde arbeidsmigranten in sectoren die door de overheid worden gesubsidieerd, zoals de
land- en tuinbouw. Het is niet toevallig dat de arbeidsmigranten in deze sectoren werken. Er zijn
namelijk politieke belangen mee gemoeid om de tuinbouw draaiende te houden. Dit was ook het geval
bij de scheepsbouw in de jaren zeventig. Wanneer deze sectoren immers niet meer rendabel zijn, zou
dit grote gevolgen kunnen hebben voor de werkgelegenheid, ook in andere sectoren. Het verdwijnen
van bijvoorbeeld de tuinbouw in Nederland, zou kunnen leiden tot het verdwijnen van de Keukenhof.
Dit kan op haar beurt weer de toeristensector ernstige schade berokkenen. Net zoals de gastarbeiders
destijds een bufferfunctie vervulden, komen ook nu goedkope arbeidskrachten uit Oost-Europa goed
van pas.145
De arbeidsmigranten uit Polen kunnen worden vergeleken met de gastarbeiders uit Spanje en
Italië. Net zoals in Spanje en Italië destijds, is momenteel de Poolse economie aan het aantrekken en
daalt de werkloosheid. Het is dan ook te verwachten dat de Poolse arbeidsmigranten, net zoals de
Spaanse en Italiaanse gastarbeiders, na verloop van tijd terugkeren. De arbeidsmigranten uit Bulgarije,
Roemenië en andere landen met een lager welvaartsniveau zullen echter niet snel terugkeren. Zij
kunnen worden vergeleken met de Marokkaanse en Turkse gastarbeiders. Zoals is gezegd, bleven de
meeste Turkse en Marokkaanse gastarbeiders in Nederland omdat de economische situatie in hun
thuisland slechter was dan in Nederland. Ook dit is het geval in Roemenië en Bulgarije. Door de
143
Koot e.a., Op weg naar werk ver van huis,125,Penninx e.a., Internationale arbeidsmigratie, 105.
CPB, Toekomstverkenning Arbeidsmigratie,5.
145
NRC Handelsblad, De stelling van Han Entzinger: Polen zijn de ware gastarbeiders, d.d. 25 februari 2006;
Verbanden tussen ontwikkeling en migratie: In Handelingen der Staten-Generaal (2006-2007), 2e Kamer, Bijlage
29693, nr 11.
144
66
slechte economie bestaat er in deze landen een hoge werkloosheid. De gunstige economische situatie
hier in Nederland en de aanwezigheid van sociale voorzieningen zullen leiden tot een (permanent)
uitstel van terugkeer. Het uitstel van terugkeer zal echter tot gevolg hebben dat de arbeidsmigranten
hun gezin laten overkomen. Op deze manier kan er een proces ontstaan waardoor de migratiestromen
niet alleen blijven bestaan, maar ook zullen gaan groeien. De achterblijvers zien immers hun
economische situatie in vergelijking met de migranten verslechteren, waardoor ook zij uiteindelijk
zullen vertrekken. De Nederlandse overheid heeft hier weinig invloed op. Bovendien betekent een
langdurig verblijf in Nederland een verslechtering van de relatie met het herkomstland, waardoor de
kans op een permanent verblijf steeds groter wordt.146
Het laatste aspect dat ik in deze scriptie heb vergeleken, is de rol van Europa. In zowel de
periode 1960-1979 als tegenwoordig heeft de Europese Unie nog geen grote invloed op het
Nederlandse arbeidsmigratiebeleid. Hoewel er vanaf de periode van de gastarbeiders al een vrij
verkeer van personen en goederen bestaat binnen de EU-lidstaten, worden de arbeidsmigratiestromen
vanuit niet EU-lidstaten geregeld via de nationale wet- en regelgeving. Vanaf de jaren negentig zijn er
echter steeds meer stappen ondernomen om te komen tot een gecoördineerd Europees asiel- en
migratiebeleid. Voor veel immigrantengroepen, zoals gezinsmigranten, vluchtelingen en studenten
wordt de toegang tot de Europese arbeidsmarkt al wel geregeld door het EU-recht. Voor echte
arbeidsmigranten, dus migranten die op puur economische motieven naar Nederland komen, is er
echter op Europees niveau nog weinig geregeld. Alle lidstaten willen graag hun bevoegdheden op de
eigen arbeidsmarkt behouden en zelf bepalen hoeveel arbeidsmigranten er worden toegelaten. De
lidstaten van de Europese Unie hebben op het gebied van arbeidsmigranten dus een grote
beleidsvrijheid. De uitbreiding van de Europese Unie leidt echter wel tot een steeds grotere groep
legale migranten.147
Geconcludeerd kan worden dat in de periode 1960-2007 de rol van de overheid en de rol van Europa
nauwelijks zijn veranderd. Daarnaast zijn ook de kenmerken van de huidige arbeidsmigrant
vergelijkbaar met de eigenschappen van de gastarbeider. Het ging en gaat veelal om laaggeschoolde
jonge mannen die werk(t)en in de land-en tuinbouw en de scheepsbouw.
Op basis van deze uitkomsten kan worden gezegd dat de kans groot is dat de huidige
arbeidsmigranten in Nederland blijven. Voor migranten uit landen die een veel lagere levensstandaard
kennen dan de landen in West-Europa, is het simpelweg aantrekkelijker om hier te blijven dan om
terug te keren en premie te ontvangen. Bovendien is het voor veel mensen niet eenvoudig om na een
lange tijd terug te keren naar het land van herkomst. De migranten zijn gewend geraakt aan het leven
in een moderne samenleving. Voor een land als Polen is tijdelijke arbeidsmigratie echter wel een
146 CPB, Selectief arbeidsmigratiebeleid, 52; SER, Advies arbeidsmigratiebeleid,123; Trouw, Migratie uit OostEuropa / Polen in Nederland doen aan jobhoppen d.d. 23 oktober 2007; Zoomers, Op zoek naar Eldorado,13.
147
CPB, Toekomstverkenning Arbeidsmigratie, 7; SER, Advies arbeidsmigratiebeleid,131.
67
goede optie. De werkgelegenheid in dit land is aan het toenemen en bovendien is de afstand tussen
Nederland en Polen klein waardoor de arbeidsmigranten een goede binding behouden met hun
herkomstland.
Om het tijdelijke verblijf van arbeidsmigranten te garanderen, is het dus vooral van belang om
te kijken uit welk land de arbeidsmigrant komt. Hoe groter de economische kloof is tussen het land
van herkomst en het gastland, hoe groter de kans is dat de arbeidsmigranten zullen blijven en hoe
groter de kans is dat er een (ongewenste) migratiedynamiek op gang komt. Daarnaast zal de overheid
zich moeten realiseren dat een goed arbeidsmigratiebeleid niet voldoende is om de terugkeer van
arbeidsmigranten te garanderen. Het is immers nog altijd de arbeidsmigrant zelf die bepaalt of hij
terugkeer wil keren naar zijn land van herkomst of dat hij (illegaal) in Nederland wil blijven.
68
Literatuur
Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) Regulering en facilitering van arbeidsmigratie
(Den Haag 2004).
F.B. Alink, Crisis als kans? Over de relatie tussen crises en hervormingen in het vreemdelingenbeleid
van Nederland en Duitsland (Utrecht 2006).
Amersfoort, van, J.J.M. & H.B. Entzinger, Immigrant en samenleving (Deventer 1982).
H.R.Barret, Population geography (Essex 1992).
J. Biliet, M. Hooghe, J. Leman, B. Meuleman, T. Reeskens & A. Trappers, ‘Waarom migranten naar
Europa komen’ in: De gids op het maatschappelijk gebied 97(7).
S. Bonjour, ‘Gezin en grens. Debat en beleidsvorming op het gebied van gezinsmigratie in Nederland
sinds de jaren vijftig’ in: Migrantenstudies, 2007-1.
Bouritius, W.J., J. Hofker & J.H.A. Padmos, Migratie en mobiliteit (Amsterdam 1997).
Boyle, P., K. Halfacree & V. Robinson, Exploring Contemporary Migration (Singapore 1998).
A. Broekhuis, ‘Milieu en migratie in de Sahel’, in Heins, J.J.F. & H.L.M. Kox, Mensen op drift,
migratie en ontwikkeling (Amsterdam 1998).
Centraal Bureau voor de Statistiek, Raming van het aantal niet in het GBA geregistreerden (Den Haag
2002).
Centraal Bureau voor de Statistiek, Immigratie in 2006 toegenomen tot ruim 100 duizend, beschikbaar
op het world wide web:
http://www.cbs.nl/nlNL/menu/themas/dossiers/allochtonen/publicaties/artikelen/archief/2007/20072177-wm.htm (Geciteerd op 9-10-2007).
Centraal Bureau voor de Statistiek, Bevolking per maand, kwartaal en jaar. Beschikbaar op het world
wide web: http://statline.cbs.nl/StatWeb/start.asp?lp=search (geciteerd op 09-10-2007).
Centraal Planbureau, Selectief arbeidsmigratiebeleid: Europees of nationaal? (Den Haag 2007).
Centraal Planbureau, Toekomstverkenning Arbeidsmigratie (Den Haag 2007).
Commissie Evaluatie Vw 2000, Evaluatie vreemdelingenwet 2000. Achtergrond en opdracht.
Beschikbaar op het World Wide Web:
http://www.wodc.nl/images/ov04VreWet_Voorgeschiedenis_tcm44-58563.pdf (Geciteerd op 17-092007).
A. Corpeleijn, ‘Onderzoeksnotitie: Werknemers uit de nieuwe EU-lidstaten’ in: Tijdschrift voor
Arbeidsvraagstukken 2007–23, nr. 2 (Den Haag 2007).
Dalen, H. van & A. Bosch ‘Internationale migratie. Convergentie en gevolgen, in: International
spectator 2006 nr 7-8.
J. Doornernik, De moeizame omgang met arbeidsmigratie (Amsterdam 2007).
69
J. Doomernik, ‘The difficulty dealing with labour migration: Essay for the 2006 annual report of IOM
The Netherlands’, Institute for migration and ethnics studies, (Amsterdam 2007).
Doomernik, J. & R. Penninx, ‘Migratie en de mondiale arbeidsmarkt’ in Heins, J.J.F. & H.L.M. Kox
Mensen op drift, migratie en ontwikkeling (Amsterdam 1998).
H.B. Entzinger, ‘Migratie- en minderhedenbeleid in Europees perspectief’, in J.J.M van Amersfoort &
H.B, Entzinger, Immigrant en samenleving (Deventer 1982).
H.B. Entzinger, Het minderhedenbeleid (Meppel 1984).
Entzinger, H.B. & P.J.J. Stijnen, Etnische minderheden in Nederland (Amstedam 1990).
H. Entzinger, ‘Het voorportaal van Nederland. Inburgeringsbeleid in een multiculturele samenleving’.
In:C.H.M. Geuijen, Werken aan ontwikkelingsvraagstukken. Multiculturalisme (Utrecht 1998).
Europese commissie, directoraat-generaal Justitie, Vrijheid, Veiligheid. Tampere, vijf jaar later.
Vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid: de eerste tastbare resultaten (Brussel 2004).
A.Fermin, Nederlandse politieke partijen over minderhedenbeleid 1977-1995 (Utrecht 1997).
Genootschap
onze
taal,
Allochtonen?
Beschikbaar
op
het
world
http://www.onzetaal.nl/advies/allochtonen.php (geciteerd op 26 oktober 2007).
wide
web:
C.H.M. Geuijen, Werken aan ontwikkelingsvraagstukken. Multiculturalisme (Utrecht 1998).
Heins, J.J.F. & H.L.M. Kox, Mensen op drift, migratie en ontwikkeling (Amsterdam 1998).
J.A.M. Heijke, Migratie van mediterranen: economie en arbeidsmarkt (Leiden 1986).
Integratie in het perspectief van immigratie: In Handelingen der Staten-Generaal (2001-2002), 2e
Kamer, Bijlage 28198, nr 2.
D. Joly, International migration in the new millennium (Hants 2004).
Jong, de A. & L.J. de Haan ‘Landbouw en platteland’ in Verkoren, O. & E.J.A. Harts-Broekhuis
Tropisch Afrika (Assen 2000).
Kamer van Koophandel, Verdere toename Poolse starters in 2006. Beschikbaar op het world wide
web: http://www.kamervankoophandel.nl/artikel/artikel.asp?artikelID=59655&SectieID=58 (geciteerd
op 09-10-2007).
Koot, W. & A. van der Wiel, Op weg naar werk ver van huis ( Muiderberg 1982).
Lucassen, J. & R. Penninx, Nieuwkomers, Nakomelingen, Nederlanders; immigranten in Nederland
1550-1993 (Amsterdam 1994).
Memorie van Antwoord op het voorlopig verslag op de Buitenlandse Werknemers 1974. Tweede
Kamer, zitting 1973-1974, 19 504, nr 9.
Ministerie van Buitenlandse Zaken en het ministerie van Justitie, Persbericht Beleidsnotitie
Ontwikkeling en Migratie (Den Haag 2004).
Ministerie van Buitenlandse Zaken en het ministerie van Justitie, Beleidsnotitie Ontwikkeling en
Migratie (Den Haag 2004).
70
Ministerie van Buitenlandse Zaken, Kamerbrief inzake beantwoording Van Bommel over
migratiecentrum
Mali.
Beschikbaar
op
het
world
wide
web:
http://www.minbuza.nl/nl/actueel/brievenparlement,2007/03/Kamerbrief-migratiecentrum-Mali.html
(geciteerd op 10-10-2007).
Ministerie
van
Justitie,
Integratie.
Beschikbaar
op
het
world
http://www.justitie.nl/onderwerpen/migratie/integratie/ (Geciteerd op 26-09-2007).
wide
web:
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Beleidsverkennende notitie arbeidsmigratie (Den
Haag 2006).
P. Muus, Internationale migratie naar Europa. Een analyse van internationale migratie,
migratiebeleid en mogelijkheden tot sturing van immigratie, met bijzondere aandacht voor de
Europese gemeenschap en Nederland (Amsterdam 1993).
Naar een modern migratiebeleid; Notitie over de herziening van de reguliere toelating van
vreemdelingen in Nederland, d.d. september 2006.
Nicolaas, H., Sprangers, A. & Witvliet, H. ‘Arbeidsmigranten en hun gezinnen’. Bevolkingstrends, 2e
kwartaal 2003. (Voorburg 2003).
Nijs, de, T. & E. Beukers, Geschiedenis van Holland 1795-2000 (Hilversum 2003).
NRC Handelsblad, Commissie pleit voor beperkte legitimatieplicht, d.d. 18 maart 1991.
NRC Handelsblad, De stelling van Han Entzinger: Polen zijn de ware gastarbeiders, d.d. 25 februari
2006.
Obdeijn, H. & P. de Mas, De Marokkaanse uitdaging. De tweede generatie in een veranderend
Nederland (Utrecht 2001).
Odé, A.W.M., G.A. van der Knaap & P. Nijsse, Internationale migratie en arbeidsmarkt in de
Europese Gemeenschap en Nederland (Rotterdam 1992).
Odé, A.W.M. & G.A. van der Knaap, Migrant workers in the Netherlands: an analysis of employment
permits between 1979 and 1993 (Rotterdam 1995).
S.K. Olfers, ‘Arbeidsmigrant of vluchteling?Achtergronden van de Spaanse migratie naar Nederland,
1960-1980’ Centrum voor de Geschiedenis van Migrant, (Amsterdam 2004).
Penninx, R. & L. van Velzen, Internationale arbeidsmigratie (Nijmegen 1977).
Penninx, R. & P. Muus, Grenzeloos migreren na 1992? Internationale migratie en de Europese
Gemeenschap in verleden en toekomst (Den Haag 1989).
B. Prins, ‘Het lef om taboes te doorbreken. Nieuw realisme in het Nederlandse discours over
multiculturalisme’ in: Migrantenstudies, 2002-4.
Rijkschroeff, R, J.W. Duyvendak & T. Pals, Bronnenonderzoek integratiebeleid (Utrecht 2003).
P. Scheffer, ‘Het multiculturele drama’ in NRC Handelsblad d.d.29 januari 2000.
P. Schumacher, De minderheden; 700.000 migranten minder gelijk (Amsterdam 1980).
71
R. Skeldon, Migration and development, a global perspective (Essex 1997).
P. Stalker, The work of Strangers: A survey of international labour migration (Geneva 1994).
O. Stark, The migration of Labour (Cambdridge 1991).
R. Staring, Reizen onder regie. Het migratieproces van illegale Turken in Nederland (Rotterdam
2001).
Sociaal-Economische Raad (SER), Advies Arbeidsmigratiebeleid (Den Haag 16 maart 2007).
Prof. Mr. B.M. Telderstichting, De grenzen van de open samenleving. Migratie- en integratiebeleid in
liberaal perspectief (Den Haag 2005).
J.M. Theunis, Gastarbeiders. AO-reeks nr. 1333. (Amsterdam 1970).
J.M. Theunis, Buitenlandse arbeiders in Nederland. Een niet-participerende bevolking. (Baarn 1979).
W. Tinnemans, Een gouden armband. Een geschiedenis van mediterrane immigranten in Nederland
(1945-1994) (Utrecht 1994).
Trouw, Migratie uit Oost-Europa / Polen in Nederland doen aan jobhoppen d.d. 23 oktober 2007.
Veenman, J. & Th. Roelandt, Onzeker bestaan. De maatschappelijke positie van Turken, Marokkanen,
Surinamers en Antillianen in Nederland (Amsterdam 1994).
Verbanden tussen ontwikkeling en migratie: In Handelingen der Staten-Generaal (2006-2007), 2e
Kamer, Bijlage 29693, nr 11.
Verkoren, O. & E.J.A. Harts-Broekhuis, Tropisch Afrika (Assen 2000).
J. Vogel, Nabije vreemden; Een eeuw wonen en samenleven (Den Haag 2005).
De Volkskrant, Reageerbuis van mondiale migratie, d.d. 13 juli 2007.
De Volkskrant, EU heeft 20 miljoen immigranten nodig van buiten, d.d. 14 september 2007.
De Volkskrant, Oost-Europeaan blijft in Nederland, d.d. 21 september 2007.
De Volkskrant, Oost-Europese immigranten, d.d. 21 september 2007.
Wereldbank, ‘Migrant Labor Remittances in Africa: Reducing Obstacles to Developmental
Contributions’. African Region Working Paper Series (2003). Beschikbaar op het World Wide Web:
http://www.worldbank.org/afr/wps/wp64.pdf. (Geciteerd op 27-05-2004).
Wereldbank, ‘Global Economic Prospects 2006: Economic Implications of Migrations and
Remittances’ (Washington 2005).
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), Buitenlandse invloeden op Nederland:
internationale migratie (Den Haag 1976).
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), Etnische minderheden. A: Rapport aan de
regering; B: Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid? : voorstudie door Rinus Penninx (Den
Haag 1979).
72
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), Allochtonenbeleid (Den Haag 1989).
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), Nederland als immigratiesamenleving
(Den Haag 2001).
World Migration , ‘Linkages between brain drain, labour migration and remittances in Africa’ (2003)
Beschikbaar op het World Wide Web:
http://www.iom.int/DOCUMENTS/PUBLICATION/EN/chap12p215_238.pdf.(Geciteerd op 14-072005).
Europa ‘Vrij verkeer van werknemers’ (2007) Beschikbaar op het World Wide Web:
http://europa.eu/scadplus/leg/nl/cha/c00017.htm (geciteerd op 31-07-2007).
Europa ‘De geschiedenis van de Europese Unie’ (2007) Beschikbaar op het World Wide Web:
http://europa.eu/abc/history/1945-1959/index_nl.htm (geciteerd op 08-09-2007).
A. Zoomers, Op zoek naar Eldorado (Nijmegen 2006).
73