Doelen en middelen in de economische politiek

1
Doelen en middelen in de economische politiek.
Prof. Dr. A.H.J. Kolnaar1
1. Inleiding.
In het beleid worden doelen nagestreefd door de inzet van instrumenten. Hierna zullen de
belangrijkste uitspraken van de SER over de doeleinden in de economische politiek de revue
passeren2. Zij vormen in zekere zin de sociaal-economische explicitering van het algemene
belang. De instrumenten blijven voorts niet onbesproken. In de macro-economie zijn dat de
loon- en prijspolitiek, het budgettekort en de belasting- en uitgavenpolitiek van de collectieve
sector en de monetaire politiek. Tinbergen wees op de één op één relatie tussen de doelen en
de instrumenten. Een ‘doel’ of ‘doelstelling’ moet dan een eenduidige grootheid zijn. In de
SER-formuleringen slaan doelstellingen vaak op complexe begrippen. Zo is bijvoorbeeld een
‘maximale welvaart’ opgebouwd uit vele elementen. Wij bezigen doelstelling, doeleinde en
doel hierna in deze brede betekenis.
2. De oorspronkelijke formulering in 1951.
Reeds in 1951 formuleerde de raad zes doelstellingen voor de economische politiek3:
1.Bevordering van een zo groot mogelijke ruilwaarde van het nationale product, hetgeen wil zeggen
dat dit nationale product al of niet langs de weg van internationale ruil kan worden omgezet in een
zo groot mogelijke som van consumptie en investeringen. De betekenis van de ruilvoet is hierbij
evident. In het algemeen mag worden gesteld, dat een zo groot mogelijk nationaal product zal
worden verkregen, indien leegloop van productiefactoren kan worden vermeden en een zo hoog
mogelijke productiviteit dezer factoren kan worden verkregen;
2.daarnaast kan, voor zover niet strikt begrepen in het voorafgaande, als een afzonderlijk doel
worden gesteld, vooral van sociale betekenis, het vermijden van leegloop van de productiefactor
arbeid;
3.bevordering van de economische bewegingsvrijheid ten opzichte van het buitenland, d.w.z.
elimineren van het betalingsbalanstekort voor zover dit niet door schenkingen en leningen voor
productieve doeleinden wordt gedekt;
4.bevordering van een zodanige samenstelling van de nationale middelen (nationaal product plus
buitenlandse schenkingen en leningen voor productieve doeleinden), d.w.z. een zodanige verdeling
over consumptiegoederen en investeringsgoederen, dat de kapitaalgoederenvoorraad steeds
toereikend is om de beschikbare arbeidskrachten te werk te kunnen stellen;
5.bevordering van een zodanige samenstelling der nationale besteding (consumptie en besparing), dat
deze overeenstemt met de samenstelling der nationale middelen (consumptiegoederen en
investeringsgoederen), alsmede een bevordering van een soepele financiering der investeringen door
de besparingen. Zolang buitenlandse schenkingen en leningen voor productieve doeleinden worden
verkregen kunnen de financierbare investeringen met het bedrag dier schenkingen worden verhoogd;
6.zoveel mogelijk voldoen aan de eisen van sociale rechtvaardigheid bij het verwezenlijken van
bovengenoemde doeleinden.
Doelstelling 1. stelt het interne macro-economische kortetermijnevenwicht centraal. Dan is er
geen verspilling van productiefactoren (onderbezetting, onvrijwillige werkloosheid),
1
2
3
Met dank aan Drs. M. Bos, Drs. S. Duursma en Dr. D. Schouten voor hun commentaar op eerdere versies.
In 1986 wijdde Schouten hieraan al een artikel. Doublures daarmee zijn niet te voorkomen. Prof. Dr. D.B.J.
Schouten; De sociaal-economische doelstellingen en hun ontwikkelingen. Economische orde en Beleid.
Bundel ter gelegenheid van het aftreden van dr. J.W. de Pous als voorzitter van de SER. Kluwer/SER 1986
Advies inzake de in de naaste toekomst te voeren loon- en prijspolitiek. SER, nr. 1, 16 februari 1951, pag. 8
2
derhalve evenwicht op de goederen- en de arbeidsmarkt bij een maximale productie. Hier
wordt dus een samengestelde doelstelling met meerdere subdoelen geëxpliciteerd.
Het reële nationale inkomen (de koopkracht) wordt bepaald door de productie en de ruilvoet.
Schenkingen en leningen van het buitenland verhogen de nationale middelen. De periode van
wederopbouw en de Marshallhulp in aanmerking nemende, verbaast de brede aandacht voor
deze zaken in de open Nederlandse economie natuurlijk niemand. In zo’n open economie
dient het interne evenwicht volgens doelstelling 3. voorts wel gepaard te gaan met ook een
extern evenwicht.
Om het intern evenwicht in de toekomst te handhaven moeten er voldoende investeringen zijn
(zie 4.), om de slijtage van kapitaalgoederen op te vangen en een groeiende beroepsbevolking
arbeidsplaatsen te bieden. De groei-eisen met het oog op het handhaven van de volledige
inschakeling (het structuurbeleid) worden dus wel degelijk in acht genomen, al heeft men
vooral het statische kortetermijnevenwicht volgens 1. op het oog. Voor de financiering van de
investeringen dienen er toereikende besparingen te zijn (zie 5.), waarmee de conjunctuur- en
daarin de budgetpolitiek in het vizier komen.
In het advies4 worden doelstellingen 3. en 5. gekenschetst als voorwaarden "binnen het kader
waarvan de overige doelstellingen kunnen worden nagestreefd". Er wordt gewezen op het
bestaan van meer van dergelijke voorwaarden "in de vorm van de natuurlijke, technische en
internationale omstandigheden, waarin de Nederlandse volkshuishouding heeft te leven”.
Men is zich, behalve van groei-eisen, in ‘51 dus wel degelijk bewust van omgevingsfactoren,
al leidt dat (nog) niet tot het formuleren van een afzonderlijke doelstelling.
Ook aparte doelen op het vlak van de prijs- en de wisselkoersstabiliteit ontbreken. Lonen en
prijzen worden uitdrukkelijk als beleidsinstrumenten beschouwd. Er breekt een periode aan
van een centraal geleide loonpolitiek, waarvoor juist in dit advies de basis wordt gelegd.
Het weren van onvrijwillige werkloosheid als vorm van economische verspilling is inherent
aan de eerste doelstelling. Maar er kleeft aan (on)volledige werkgelegenheid ook een sociaal
aspect. Dit krijgt onder 2. wél een eigen plaats, evenals de sociale rechtvaardigheid bij 6..
Willen de doeleinden betekenis hebben dan moeten ze ook controleerbaar, dus min of meer
kwantificeerbaar zijn. Dan is de eerste doelstelling onduidelijk: volledige werkgelegenheid is
niet nader omschreven in termen van gewenste arbeidstijd5. De sociale doelstelling is
uiteraard niet kwantificeerbaar, maar bij uitstek onderwerp van politieke afweging.
3. De herformuleringen tussen 1956 en 1982.
In 1956 verwoordt de SER de doelstellingen opnieuw6. Het zijn er nu vijf:
1.Het streven naar een in goederen en diensten gemeten maximaal nationaal inkomen, inhoudende
het zo veel mogelijk gebruik maken van alle productiefactoren, met name het handhaven van een
hoge en stabiele werkgelegenheid;
2.het handhaven van evenwicht in de betalingsbalans;
3.het handhaven van een investeringspeil, dat de levensstandaard der toenemende bevolking
geleidelijk verhoogt;
4.het streven naar een aanvaardbare verdeling van het nationale inkomen over de verschillende
groepen der bevolking;
5.het, mede met het onder 4 genoemde doel ten aanzien van de zogenaamde vergeten groepen voor
4
O.c., pag. 9
5
Schouten, o.c. pag. 22
6
Rapport van een onderzoek van de economische situatie in Nederland. SER, 3 febr. 1956 nr. 1, pag. 30
3
ogen, bevorderen van een stabiel prijsniveau.
Ten opzichte van de oude formuleringen is er niet veel veranderd. Hoewel anders verwoord,
behield het interne kortetermijnevenwicht zijn plaats. De volledige werkgelegenheid is gevat
in dat kader. Verdwenen is de expliciete aandacht voor de aansluiting van de besparingen op
de gewenste investeringen, want het handhaven van het interne evenwicht impliceert dat al.
De sociale doelstelling is vervolgens meer geconcretiseerd. Nieuw is in het verlengde hiervan
de doelstelling van de stabiele prijzen. Sinds 1951 is er dan ook inflatie opgetreden.
De investeringen staan thans in het perspectief van een stijgende levensstandaard. Hier speelt
op de achtergrond kennelijk de technologische evolutie in de vorm van arbeidbesparingen. De
ook daardoor dreigende (technológische) structuurwerkloosheid moet afgewend worden door
creatie van extra arbeidsplaatsen via meer investeringen en groei. Aldus wordt die evolutie
omgebogen in welvaartstoenemingen via (arbeids)productiviteitsstijgingen. De groei, het
fenomeen van de technologische evolutie incluis, kreeg zo een volwaardige plaats.
Na 1956 werd de betalingsbalansdoelstelling verder bijgesteld. Buitenlandse giften hadden
inmiddels plaats gemaakt voor eigen schenkingen, met name de ontwikkelingshulp.
De spanningen tussen groei en milieu kwamen ook meer expliciet tot uitdrukking, waarbij
termen als selectieve en optimale groei opgeld deden7. In 1969 zag in dit verband een nieuwe
zesde doelstelling het licht8:
het streven naar verbetering van de leefbaarheid in de zin van het voorkomen of tegengaan van
bodem-, water-, en luchtverontreiniging, geluidshinder, bevordering van recreatiemogelijkheden ed
In de jaren zeventig verlegde de discussie zich naar de instrumenten. De mogelijke sturing
van de nationale investeringen in het kader van een maakbare samenleving was een geliefd
onderwerp9. Het debat over de loonpolitiek werd steeds heftiger. De loonwet (art. 10) maakte
centrale overheidsingrepen mogelijk, maar de sociale partners wensten handelingsvrijheid op
het loonfront. Het conflictmodel waarde rond.
Schouten velde achteraf een hard oordeel over het toen gevoerde beleid10. Aan géén van de
doelstellingen was begin jaren tachtig ook maar bij benadering voldaan. De oorzaken waren
de slecht gepareerde olie-crises en te hoge consumptieve aanslagen op de nationale middelen.
Overheid en burgers trof blaam, door de wijze van aanwending van de aardgasbaten en een
veel te uitbundige loonvorming. De overbesteding drukte de investeringen en daarmee de
groei weg en zorgde voor inflatie: de stagflatie deed zijn intrede.
Het schortte al met al dus niet aan goede doelen, maar de instrumenten (met name loonbeleid
en budgetpolitiek) werden niet of niet goed ingezet. De arbeidsinkomensquote (aiq) bereikte
eind jaren zeventig waarden ver boven de 90%. Macro-economisch was ons bedrijfsleven
daarmee netto verliesgevend, terwijl de werkloosheid omhoog vloog.
4. De periode na 1982: decentralisatie van de loonvorming en convergentie naar de EMU
7
Rapport van een onderzoek van de economische situatie in Nederland. SER, 3 febr. 1956 nr. 1, pag. 30. In
1971 verschenen de eerste rapporten rond de Club van Rome.
8
Rapport inzake sectorstructuurpolitiek. SER, 19 December 1969, nr. 21 pag 4.
9
Zie het WRR-rapport “Plaats en toekomst van de Nederlandse Industrie”. WRR, Den Haag, 1980.
10
Schouten, o.c. pag 25
4
Begin jaren ‘80 werd ingezien dat het zo niet langer kon. Het Accoord van Wassenaar baande
de weg waarlangs het herstel vorm moest krijgen11. Eén spoor liep langs verbetering van de
rendementen (meer winst is meer werk) en van de concurrentiepositie. Met het oog op beide
zaken zijn dalende (arbeids)kosten per eenheid product noodzakelijk. Hoewel het woord niet
viel, was reële loonkostenmatiging dus geboden. Dit spoor bood echter onvoldoende soelaas
op de korte termijn. Daarom fungeerde als tweede de kostenneutrale herverdeling van arbeid.
De decentrale loonafspraken dienden dus op de rendements- en de concurrentie- positie én op
die herverdeling te worden afgestemd.
Met het accoord bleken looningrepen van overheidswege van de baan. Artikel 10 van de
loonwet bleef nog wel gehandhaafd, maar diende slechts van toepassing te zijn in bijkans
geval van oorlog, in een “zich plotseling voordoende noodsituatie van de nationale economie,
veroorzaakt door een of meer schoksgewijze optredende externe factoren”12. Door deze
fundamentele wijziging in de loonpolitiek werd de afstemming van de budgetpolitiek, de
loonpolitiek en de monetaire politiek op het macro-niveau natuurlijk veel moeilijker13. Dat
gold ook voor de coördinatie van het loonbeleid tussen cao’s. Wat men echter ook over het
Accoord van Wassenaar moge zeggen: het markeerde wel degelijk het begin van een periode
van (gemiddeld genomen) loonmatiging. De gecorrigeerde arbeidsinkomensquote bewoog
naar beneden richting 80 tot 84% thans. Het CPB kon de positieve gevolgen hiervan op de
vraag naar arbeid redelijk goed kwantificeren14. Er bleef discussie over de invloed van de
herverdeling van de arbeid. Buiten kijf staat naar mijn mening, dat zonder deze optie geen
accoord en geen lange periode met loonmatiging mogelijk was geweest. Als noodzakelijke
voorwaarde voor die matiging droeg de herverdeling van arbeid ongetwijfeld bij aan het
herstel. Een herverdeling bij onveranderde reële arbeidskosten per uur móet ceteris paribus
vervolgens wel leiden tot een hogere vraag naar arbeid in personen. Voor de bestrijding van
werkloosheid is dit nieuwe instrument, mits kostenneutraal, dus wel degelijk effectief, naast
de reële loonkostenmatiging.
Een ander instrument van macro-economisch overheidsbeleid, de prijspolitiek, bleef evenmin
onaangeroerd. De prijzenwet, die prijs- en calculatievoorschriften mogelijk maakte, legde na
een verdeeld raadsadvies15 het loodje. Markt en monetaire politiek moesten maar zorgen voor
een goede prijsvorming. Met behulp van een voorzichtige loonvorming hoopte men een
eventuele kosteninflatie in toom te houden.
De ingezette tendens naar meer decentralisatie vergde meer overleg. De nieuwe voorzitter van
de SER, Ir. Th. Quené, sloeg in 1985 de spijker op zijn kop, toen hij de gewijzigde
verhoudingen tussen sociale partners in ons land kenschetste met ‘transactiemodel’16. Deze
meer zakelijke en resultaatgeoriënteerde omgangsvorm was een reactie op het falende beleid
in de jaren zeventig.
11
12
13
14
15
16
Stichting van de Arbeid. Centrale aanbevelingen inzake aspecten van een werkgelegenheidsbeleid.
's Gravenhage, 24 November 1982
Advies Wetgeving Inkomensvorming. SER 83/01, Den Haag 1983. Het overleg erover vond gelijktijdig met
dat rond het Accoord van Wassenaar plaats. Naar aanleiding van een voorgenomen ingreep in 1993 wordt het
standpunt nog eens herbevestigd; Advies Tijdelijke Wet bevriezing lonen 1994. SER 93/13. Den Haag 1993
Voor Schouten was dit, naast weer bijgestelde CPB-projecties, aanleiding zijn “plan Schouten” in te trekken.
Macro-Economische Verkenning 1992. CPB, Den Haag.
Advies Wijziging Prijzenwet. SER 90/02, Den Haag 1990. Een deel van de raad wil nog slechts ingrepen in
dezelfde noodsituaties als bij looningrepen (zie boven), een ander deel wenst de wet onverkort te handhaven.
Aanvaardingsrede voorzitterschap SER. Verslag 481e vergadering SER, 1 febr. 1985, pag. 10
5
Quené zou ook de impuls geven voor het opnieuw formuleren van de sociaal-economische
doelstellingen. De ontwikkelingen in Europa noopten daartoe. Daarnaast groeiden er twijfels
aan het nut van de “stroperige” overlegeconomie, die om een reactie vroegen. Het in dit licht
te plaatsen Convergentie-advies uit ‘92 onderscheidt slechts drie doelstellingen17:
1. Bevordering van een evenwichtige economische groei, binnen het streven naar een duurzame
ontwikkeling
2. Bevordering van een zo groot mogelijke arbeidsparticipatie
3. Bevordering van de totstandkoming van een redelijke inkomensverdeling.
Was in de versie van 1956 nog sprake van “handhaving”, nu is “bevordering” favoriet. Het is
meer relativerend. Het aspiratieniveau is na zoveel jaren van onvervulde doelen wat lager: de
maakbare samenleving is te hoog gegrepen. Maar er klinkt ook onvrede met de huidige stand
van zaken in door.
Bij de eerste doelstelling wordt de notie van evenwichtige groei geïntroduceerd. Daarvan is
sprake als er zowel een intern als extern evenwicht wordt bereikt en gehandhaafd: blijvend
evenwicht op alle markten. Dit is slechts denkbaar bij de juiste waarden voor de nationale
investerings- en de nationale spaarquote (inclusief het collectieve financieringstekort). Een
verdere toespitsing als in de eerste versie uit ‘51 op de problematiek van sparen en investeren,
kan dus achterwege blijven. Hoewel voorts op het eerste gezicht de doelstelling van het
betalingsbalansevenwicht het veld ruimde, is dat schijn. Wel is het zo, dat als er binnen de
EMU eenmaal geen eigen munt meer is, blijvende tekorten geen perikelen met wisselkoersen
en deviezenvoorraden meer zullen veroorzaken. Zo bezien is de betalingsbalansdoelstelling
dan overbodig. Intussen leiden zulke tekorten nog wel degelijk tot nationale verarming door
dito vermogensverliezen. Daarom blijft op lange termijn een betalingsbalansevenwicht nodig.
Dat evenwicht ligt echter evenzeer besloten in het evenwichtigegroeiconcept.
De wenselijkheid van de stabiele prijzen heeft evenmin afgedaan, maar is elders bedacht, met
name in de convergentiecriteria van het verdrag van Maastricht. Zo blijft ze vooralsnog op het
netvlies van sociaal-economische en monetaire beleidsmakers. Eenmaal in de EMU zal de
monetaire politiek verschuiven van het nationale naar het communautaire niveau. Landelijke
monetaire instrumenten verdwijnen dan. Lokale doelen formuleren zonder dito instrumenten
heeft uiteraard geen zin. De monetaire politiek kan in principe wel een vraag- maar geen
kosteninflatie bestrijden. Ook de laatste inflatiebron noopte desondanks niet tot het opnemen
van een apart prijsdoel, want de loonpolitiek dient even goed geplaatst te worden in het
perspectief van de eerste, veelomvattende evenwichtsdoelstelling.
Waar wordt gerept van evenwichtige economische groei, wordt dus kordaat de stap gezet van
het oorspronkelijke statische kortetermijn- naar het dynamische langetermijnevenwicht. Dit is
wel degelijk een verbetering. Er is bovendien sprake van evenwichtige groei in het kader van
het streven naar een duurzame ontwikkeling. De afzonderlijke milieudoelstelling uit 1969 is
dus ook niet meer nodig: zij is geïnternaliseerd.
De precieze inhoud van volledige werkgelegenheid werd weer in het midden gelaten. Toch
trad er een ferme wijziging op bij het werkgelegenheidsdoel. De arbeidsparticipatie werd
centraal gesteld, in reactie op de grote inactiviteit uit de voorafgaande periode. De sociale
zekerheid moest meer gaan aanzetten tot werken, het belang van preventie en reïntegratie
werd benadrukt. Emancipatie en economische verzelfstandiging nodigden ook uit tot meer
participatie. De 1990-generatie vrouwen werd daartoe uitdrukkelijk aangespoord.
17
Advies Convergentie en Overlegeconomie. SER 92/15 pag 78.
6
Er was zeker behóefte aan een grotere participatie. De lasten van de verzorgingsstaat waren
hoog opgelopen wegens de grote inactiviteit. Door het economisch herstel werd dat minder,
maar onder invloed van de vergrijzing ligt voor de verhouding inactieven/actieven weer een
toeneming in het verschiet. De financiële lasten van de vergrijzing voor de actieven zijn wel
degelijk geringer naarmate de arbeidsparticipatie hoger wordt. Bedoeld wordt uiteraard een
hogere nettoparticipatie: er wordt niet alleen (meer) werk gezocht, maar ook steeds gevonden.
De nog steeds nagestreefde volledige werkgelegenheid moet kortom bereikt worden bij een
zo hoog mogelijk niveau van het arbeidsaanbod. Bij de verdelingsdoelstelling wordt in
aansluiting hierop gesteld dat “werk in de meest letterlijke zin voorwaarde is voor de vorming
van inkomen; het moet waar mogelijk en redelijk ook de grondslag zijn van het persoonlijk
inkomen”18.
In verband hiermee dienen negatieve prikkels op de bereidheid tot werken, uit de hoek van de
sociale zekerheid of de belastingheffing, geëlimineerd te worden of vervangen door positieve.
Begrippen als reserveringsloon, armoedeval en wig op de arbeidsmarkt duiken veelvuldig op.
De belastingpolitiek is dus een zeer belangrijk instrument bij de participatiebevordering. Het
speelde al een grote rol bij de realisering van een redelijke inkomensverdeling. De vraag rijst
zelfs, of het belastinginstrument aldus niet te zwaar wordt belast. Het gevraagde maatwerk
voor allerlei soorten huishoudingen met bijhorende koopkrachtplaatjes kan bijna niet geleverd
worden. Zonneklaar is voorts, dat bij dit puzzelen ook de premies voor de sociale zekerheid
meespelen. Maar pleitte de SER er niet steeds voor, die premies strikt te gebruiken voor de
dekking van de uitkeringen en niet voor inkomensbeleid? We stuiten opnieuw op de
problematiek van niet zozeer de doelen alswel de in te zetten instrumenten.
De gewenste hogere arbeidsparticipatie had als gezegd mede van doen met een andere
ontwikkeling in de samenleving, en wel de emancipatie. In 1988 vroeg het kabinet de SER of
het emancipatiestreven geen afzonderlijke doelstelling van de sociaal-economische politiek
zou moeten zijn. De SER antwoordde ontkennend19. Dit niet omdat emancipatie geen
volwaardige doelstelling zou zijn, dit wel omdat het er een is van een hogere orde dan de
sociaal-economische. Het is een kwestie van algemeen belang. Zo’n hoger doel moet ook in
de sociaal-economische politiek, met name in de doelstelingen rond groei, participatie en
inkomensverdeling, zijn weerslag hebben. In het onderhavige advies, evenals in in het latere
Convergentie-advies uit ‘92, is die weerslag inderdaad nadrukkelijk terug te vinden.
5. Instrumentvariabelen en kwantitatieve normeringen
18
19
SER, Convergentie en Overlegeconomie, o.c. pag. 78
SER, Advies emancipatie als sociaal-economische doelstelling. SER, 98/02, Den Haag.
7
De fundamentele wijziging op het terrein van de loonvorming in de jaren tachtig maakte als
gezegd de coördinatie in het macro-economisch beleid er niet eenvoudiger op. Geen wonder
dat gezocht werd naar kwantitatieve normen voor het loonbeleid in het kader van de sociaaleconomische doelstellingen. Niveau en mutaties in de arbeidsinkomensquote kwamen in dat
verband uitdrukkelijk aan de orde. In de SER rees begin jaren ‘90 de vraag of een stabilisatie
van deze grootheid op het toen bereikte niveau van ongeveer 80% niet raadzaam zou zijn. Na
veel wikken en wegen werd een dergelijke normering van de loonpolitiek afgewezen20.
Macro-economisch omdat omstandigheden kunnen verschillen. De beoordeling van een aiq
bij een hoge rente en hoge rentelasten voor de ondernemingen (dus lage netto-winsten) valt
anders uit dan bij een lage rente. Een soortgelijke opmerking is op zijn plaats met betrekking
tot de ontwikkeling van de wereldhandel. Ook op mesoniveau kunnen de omstandigheden
vervolgens verschillen, reden waarom dan in bepaalde sectoren de loonkostenontwikkeling
mag afwijken van een macronorm. Kortom: de aiq blijft cruciaal voor de werkgelegenheid,
maar een vaste norm ervoor is noch beschikbaar noch wenselijk.
Op veel meer terreinen doken op gezette tijden soortgelijke vragen op: zijn er kwantitatieve
normen te ontwikkelen voor instrumentvariabelen? Zo waren er discussies over gewenste
niveau’s van de collectieve lastendruk, van de dito uitgavenquote, van inactieven versus
actieven (i/a-ratio) mede gezien de koppeling van de minimumlonen en -uitkeringen (WKA)
etc. Steeds weer luidde de conclusie, dat de economische wetenschap niet aan kan geven wat
in de praktijk de juiste waarde voor deze grootheden is. De vaste norm ontbeert dus een
theoretische basis.
Van de andere kant is apert duidelijk is dat al deze kengetallen niet steeds kunnen stijgen of
dalen. Welke richting zij bij voorkeur moeten gaan, hangt echter af van doelen, tijd, plaats en
omstandigheden. De sociaal-economische politiek moet dus steeds opnieuw de juiste weg
vinden. Ook daarom is een goed functionerend overleg om de verschillende instrumenten op
elkaar af te stemmen, zo belangrijk. Zouden er vaste normen zijn, dan kon het beleid gegeven
de doelstellingen worden overgelaten aan technocraten. Een duidelijke zaak, naar het schijnt.
Maar hoe zit dat in de EMU?
6. Het verdrag van Maastricht, het Stabiliteitspact en het budgetbeleid
Niet de drie SER-doelstellingen maar de vijf criteria van het verdrag van Maastricht speelden
in de jaren negentig een overheersende rol. Zij stelden maximum marges voor de lange rente,
de inflatie en de wisselkoers ten opzichte van de gemiddelden over de deelnemende landen.
Erg spraakmakend waren de tekort- en de schuldcriteria voor de collectieve sector.
Er vallen twee zaken op. De criteria bevatten geen doelstellingen zoals de brede SER-doelen,
maar hebben betrekking op instrumentvariabelen. Vervolgens werden zij ook kwantitatief
ingevuld. Dit was noodzakelijk, gegeven de beslissende rol die zij bij de toetreding tot de
EMU zouden spelen. Dat de soep minder heet zou worden gegeten dan opgediend, doet niet
zo veel terzake. De SER-doelen hebben nooit zo'n zware toetsende rol vervuld. Daar waren
zulke kwantitatieve preciseringen dus minder urgent.
20
Advies Sociaal-economisch beleid 1991-1994. SER, 91/02, Den Haag, pag. 46. Ook in andere adviezen krijgt
deze problematiek aandacht: zie o.a. Sociaal-economisch beleid 1998-2002, SER 98/08, pag. 153
8
Het tekortcriterium is nog eens aangescherpt in het Stabiliteits- en groeipact. Hier wordt de
optie van een tekort van nul of op termijn zelfs een overschot (de nuloptie) genoemd. Volgens
de te lande gangbare lezing21 zou het saldo zich gemiddeld over de conjunctuur op een nul- of
overschotniveau moeten bevinden, met een uiterste ondergrens in een dal van -3%. Handel en
wandel van onze overheid wordt sinds Maastricht en later het Stabiliteitspact afgezet tegen
die normen, met daartoe inmiddels ontworpen inkomsten- en uitgavennormen (ijklijnen en
ijklatten) en afspraken over aanwending van meevallers. Had de werkloosheid weleer zo’n
grote aandacht genoten, de jaren zeventig, tachtig en negentig hadden er anders uitgezien.
Nu is de overgang op de EMU een buitengewoon belangrijke stap, waar we ook economisch
veel van verwachten. Het verdrag van Maastricht poogde daarbij terecht de neuzen in één
richting te krijgen. De EMU ingaan met te grote tekorten en schulden zou ook niet raadzaam
zijn. Van tekorten van 10% of meer mag niet verwacht worden, dat de belegger zelfs bij een
hoge rente nog bereid is ze duurzaam te financieren. Waar zijn grens ligt, weet evenwel
niemand. De norm van 3% bbp is dus arbitrair, zoals elke invulling van instrumentvariabelen
dat is. Het hoge politieke doel heiligde echter vooralsnog de economische middelen.
Wat zeker bij voortzetting van zo’n beleid voor lief wordt genomen, is de implicatie van juist
een uniforme norm. Een overal (gemiddeld over de conjunctuur) gelijke tekortquote betekent
niet, dat de economische structuur ook meer gelijk wordt, hoewel zo’n convergentie wel werd
beoogd. Integendeel kan zo’n norm juist de oorzaak zijn van het verder divergeren van de
landelijke structuren. Zo zullen bij gelijke overige inkomsten en uitgaven de tekort- en dus de
schuldquota uiteenlopen tussen landen met kapitaaldekking en landen met een omslagstelsel
voor ambtenarenpensioenen. Omgekeerd moeten bij gelijke tekortquota de overige inkomsten
en uitgaven (onderwijs, zorg, infrastructuur etc.) juist verschillen. De divergentie wordt zo
inderdaad groter, hoewel de gelijke tekortquota convergentie suggereren22.
Structurele verschillen in spaargedrag stellen dus eigen eisen aan het te voeren budgetbeleid.
In de VS heeft de particuliere sector een duurzaam spaar- en inkomenstekort. De burger geeft
er meer uit dan hij verdient. Plaatst de overheid daar budgetoverschotten tegenover, dan zijn
de gevolgen van dit gedrag vooral intern voelbaar. Zoniet dan ontstaan in de VS hardnekkige
tekorten op de lopende rekening met alle instabiele gevolgen voor de internationale valuta- en
kapitaalmarkten van dien. Ons land heeft juist te maken heeft met permanente overschotten
op de lopende rekening. Dat vergt een ander budgetbeleid dan in de VS. Bij mijn weten is er
geen onderzoek gedaan naar de particuliere spaar- en inkomenssaldi in de EMU-1anden. Als
die onderling verschillen, wat zeer waarschijnlijk is, dan slaat een eis van (gemiddeld) gelijke
tekortquota evengoed nergens op als een soortgelijke eis ten aanzien van bijvoorbeeld aiq’s.
Evenwichtige betalingsbalansen worden dan ficties: een uniforme tekortquote is zelfs strijdig
met deze doelstelling als de particuliere spaarsaldi uiteenlopen.
Het in ons land mede op het Stabiliteitspact gebaseerde budgetbeleid met de beoogde nul- of
overschotpositie gemiddeld over de conjunctuur staat de realisatie van het beschreven doel
van de evenwichtige groei, met name van de afstemming van de besparingen op de gewenste
investeringen, in de weg. Het structurele budgetsaldo is immers het unieke instrument om
structurele oneffenheden terzake glad te strijken. Zo’n beleid komt aldus stevig in aanvaring
met de SER-doelstellingen van de economische politiek23. Het erin vervlochten lijdzame
21
22
23
Zie o.a. subparagraaf 12.2 "Ervaringen met het Stabiliteits- en groeipact" Miljoenennota 2000, pag. 261
Ons land hanteert als bekend terzake bij hoge uitzondering een kapitaaldekkingsstelsel.
Dit geldt nog sterker voor recente voorstellen uit diverse hoeken om het budgetbeleid liefst de komende 20
jaar aan de wilgen te hangen, door het geheel te fixeren op een (overbodige) afbouw van de staatsschuld.
9
wachten op de klap in een recessie, de bovengrens van 3% na de eventuele werking van
‘automatische stabilisatoren’, is bovendien geen erg geloofwaardig beleid. Het zou vooral
afzien van beleid zijn24. Voor de aanpak van tijdelijke werkloosheid wegens onderbesteding
en voor het realiseren van langetermijn betalingsbalansevenwicht dreigen aldus belangrijke
instrumenten practisch gesproken uitgeschakeld te worden, terwijl er op communautair
niveau geen compenserend begrotingsbeleid voor in de plaats komt.
7. Afsluiting: middelen en doelen
Binnen de EMU zullen zich in de toekomst onevenwichtigheden blijven voordoen. Ook op
wereldschaal zijn instabiele ontwikkelingen herkenbaar en voorspelbaar. De liberalisering
van het internationale kapitaalverkeer bracht wel meer vrijheid voor de belegger, maar geen
extra beleidsmogelijkheden om de kapitaalstromen beheersen. Toch hebben speculatieve
stromen soms een kwalijke invIoed op de economie. Bij betalingsbalansonevenwichtigheden
zouden wisselkoersaanpassingen voor herstel moeten zorgen. Dan worden landen(blokken)
met overschotten duurder door appreciaties, zodat het overschot terugloopt. Dit hoeft bij vrij
kapitaalverkeer niet zo te zijn: de speculant kan de appreciatie zien aankomen en dus meer in
dat land gaan beleggen met het oog op koerswinsten. Het overschot wordt dan juist groter!
Het voorbije decennium bleken de monetaire autoriteiten niet tegen deze stromen opgewassen
(of durfden er niet tegen op te roeien). Dit is één voorbeeld van de grotere, extra instabiliteit
Deze en hiervóór al gedane observaties voeren tot een slotsom. Er is niet zozeer behoefte aan
nieuwe of andere doelstellingen. Het hoofddoel is duidelijk. Wij willen een maximale en zo
eerlijk mogelijk verdeelde welvaart, met behoud van goede perspectieven voor de toekomst.
De verwoording hiervan naar meer concrete doelen verschilt naar tijd, plaats, omstandigheden
en theoretische inzichten, maar de kern blijft onveranderd. Wij willen die maximale welvaart
bovendien wereldwijd. In dat verband is ook vrij verkeer een goede zaak.
24
Bij overschrijding van de 3%-norm dreigt volgens het Stabiliteitspact een geldelijke boete. Er is (bij zware
recessies) een procedure om daar onder uit te komen. Beter ware het zo’n recessie eerder actief te bestrijden.
10
als gevolg van de globalisering, de internationalisering, en de liberalisering25. Een ander
voorbeeld is de toenemende mobiliteit van de productiefactoren26.
De echte problematiek schuilt bij de instrumenten. Er is op dat vlak de laatste decennia nogal
wat gebeurd. Sommige instrumenten zijn verdwenen, andere worden al dan niet op grond van
deelbelangen niet of te laat ingezet. Weer andere raken buiten het landelijk bereik (monetaire
politiek) of worden veronachtzaamd (budgetpolitiek). Op wereldschaal worden zaken op gang
gebracht, die niet beheersbaar zijn hoewel er naast goede ook kwalijke kanten aan kleven. Te
denken valt aan vrij verkeer van productiefactoren en geldkapitaal.Te denken valt, in een op
concurrentie-evenwichten in plaats van machtsoverwichten gebouwde economische orde, ook
aan de concentraties van steeds grotere, ook financiële, internationale ondernemingen. We
ontberen de coördinerende mondiale instituties27, uitgerust met voldoende macht om zonodig
te corrigeren. Dat geldt ook voor grensoverschrijdende milieuproblemen.
In een toenemend complexe wereld neemt het aantal inzetbare instrumenten voor de sociaaleconomische politiek af. Het gebrek aan (mogelijkheden tot) internationale beleidscoördinatie
doet zich nadrukkelijker gevoelen28. Op landelijk macro-niveau resteert zo langzamerhand
alleen nog het loonbeleid en de belasting- óf (gegeven een tekortnorm) de uitgavenpolitiek.
Die paar instrumenten kunnen de problemen welhaast per definitie niet aan. De inzet van het
belastinginstrument wordt daarenboven nog eens bedreigd door beleidsconcurrentie.
Een politiek met mooie doelstellingen maar zonder adequaat instrumentarium wordt een
machteloze en dus ongeloofwaardige politiek. Het ontwerpen van een goed instrumentarium
met een democratische controle op het gebruik verdient nationaal en internationaal prioriteit.
25
Zie ook IMF, World Economic Outlook, sept 1999
Zie A.H.J. Kolnaar. Internationale mobiliteit van productiefactoren. Maandschrift Economie, febr. ‘94.
27
Kühn, Seabright, Smith. Competition Policy Research: Were do we stand. CEPR Occasional Paper nr 8, ‘92
28
De recente mislukking van de WTO-conferentie in Seattle stemt wat dit betreft niet vrolijk.
26