NJB-kroniek 2004

(gepubliceerd in: Nederlands Juristenblad 2004, nr. 31, p. 1672-1678)
Prof.mr. J.M. Verschuuren
Jonathan Verschuuren is hoogleraar Europees en internationaal milieurecht bij het
Centrum voor wetgevingsvraagstukken van de Universiteit van Tilburg
Kroniek van het omgevingsrecht
Afgelopen jaar zijn de voornemens voor de herijking van de VROM-regelgeving
duidelijk geworden. Ons staat een enorme wetgevingsoperatie te wachten. De
aangekondigde grote veranderingen komen bovenop al lopende projecten waarin
allerlei traditionele kenmerken van het omgevingsrecht worden losgelaten, zoals
streekplan, PKB en actio popularis. Ondertussen blijft het Europees recht de
omgevingsrechtelijke praktijk domineren.
1. Herijking
De belangrijkste ontwikkeling van het afgelopen jaar is de bekendmaking door de
bewindslieden van VROM van het concrete wetgevingsprogramma voor de herijking
van de VROM-regelgeving. Alle ongeveer 400 wetten, amvb’s en ministeriële
regelingen zijn in een kort tijdbestek doorgelicht met het oog op (o.a.):1
- het terugdringen van onnodige regels en bureaucratie,
- het begrijpelijker maken en vereenvoudigen van regels,
- het verminderen van procedures en het bieden van meer ruimte voor eigen initiatief
voor het bedrijfsleven,
- het verminderen van belemmeringen van gemeenten en provincies door rijksregels.
De plannen zijn indrukwekkend. Van de ongeveer 400 regelingen moeten er ruim 100
worden ingetrokken, ruim 100 worden samengevoegd of geïntegreerd en ruim 100
anderszins worden gewijzigd.2 Het zal duidelijk zijn dat het op de schop nemen van
75% van de VROM-regelgeving een enorme inspanning vergt. Jarenlang zal de omgevingswetgeving in de steigers staan. Het wetgevingsprogramma loopt tot en met
2009,3 maar mij lijkt dit gezien de plannen veel te optimistisch.
Het is niet mogelijk om hier een volledig overzicht te geven van de voornemens. Een paar belangrijke voorstellen stip ik even kort aan. Een aantal voorstellen
betreft de integratie van regelgeving. Zo wordt bijvoorbeeld voorgesteld om alle
amvb’s waarin algemene regels, die de milieuvergunningplicht vervangen, zijn
opgenomen voor niet-landbouw bedrijven te integreren in één amvb (nu zijn het er
tien). Ook wetten moeten in elkaar worden geschoven. Voorgesteld wordt om de Wet
bodembescherming, de Wet milieugevaarlijke stoffen, de Wet geluidhinder en de Wet
luchtverontreiniging op te nemen in de Wet milieubeheer. In een later stadium zou
vervolgens de Wet milieubeheer weer moeten worden samengevoegd met de Wet
ruimtelijke ordening en de Woningwet.
Een aantal voorstellen betreft het wegnemen van regels die zijn opgenomen in
implementatiewetgeving, maar waartoe de betreffende EG-richtlijn strict genomen
niet verplicht. Zo zou de verplichte advisering door de Commissie voor de milieueffectrapportage kunnen vervallen omdat de Europese richtlijn inzake milieueffect1
Kamerstukken II, 2002-2003, 28 600 XI, nr. 10, p. 1-2.
Kamerstukken II, 2003-2004, 29 200 XI, nr. 7.
3
Kamerstukken II, 2003-2004, 29 383, nr. 1.
2
1
beoordeling een dergelijke advisering niet voorschrijft. In de wandelgangen hoort
men in dit kader steeds vaker dat dit soort extra voorzieningen in de Nederlandse
wetgeving als ‘overbodige franje’ worden gezien.
De meeste aandacht is uitgegaan naar het voorstel voor de ‘VROM-vergunning’. Een bedrijf dat (of burger die) een activiteit wil verrichten zou idealiter één
beslissing daarover moeten krijgen, na het doorlopen van één procedure voor
aanvraag, besluitvorming, inspraak en bezwaar en beroep, waarbij er één
toezichthouder zou zijn. Concreet wil men beginnen met de integratie van de bouwvergunning, de aanlegvergunning, de Wet milieubeheervergunning en de planologische toetsing op basis van het bestemmingsplan, alsmede meldingen en ontheffingen op grond van diverse milieuwetten en eventueel het projectbesluit uit de
toekomstige Wet ruimtelijke ordening.
De reacties op de herijkingsplannen zijn wisselend. Uit bijdragen vanuit diverse organisaties in het themanummer van Milieu en Recht over de herijkingsoperatie
kan worden afgeleid dat het bedrijfsleven positief is, gemeenten en provincies
afwachtend (met een positieve grondhouding), en de milieubeweging kritisch.4 De
meer uitvoerige besprekingen van de plannen zijn tamelijk kritisch. Er is waardering
voor de op zichzelf indrukwekkende operatie. Alleen al het systematisch ordenen en
bekijken van alle regelgeving leidt tot de conclusie dat er nog veel kan worden
verbeterd. Deze verbeteringen betreffen vooral systematisering, overzichtelijkheid en
toegankelijkheid van regelgeving. De kritiek richt zich met name op de volgende
punten:5
 de voorstellen gaan van niet-onderbouwde aannames uit; op geen enkele wijze
wordt gebruik gemaakt van evaluatieonderzoek (sommige van de voorstellen
staan zelfs haaks op de uitkomsten van dergelijk onderzoek), terwijl dat juist
op het terrein van de milieuwetgeving ruim voorhanden is dankzij door het
ministerie zelf uitgezet onderzoek en dankzij veel onderzoeken die zijn
uitgezet door de, per 1 januari 2004 opgeheven, Evaluatiecommissie Wet
milieubeheer.6 Het is onhelder wat nu precies het probleem is dat door het
bedrijfsleven wordt ervaren. In eerder onderzoek naar knelpunten in de
uitvoeringsregelgeving op het terrein van het milieubeheer is geconcludeerd
dat het aantal knelpunten in de regelgeving ‘spectaculair laag’ is.7 Uit dit en
veel ander evaluatieonderzoek blijkt steevast dat er grote problemen zijn in de
uitvoeringspraktijk. Kennis, expertise en capaciteit ontbreken vaak, vooral bij
gemeenten, zodat een doelmatige uitvoering van de regelgeving niet is
gewaarborgd.8 Maar in plaats van dat probleem aan te pakken, gaat de
Diverse bijdragen in: ‘Herijking VROM-regelgeving: reacties’, themanummer Milieu en Recht
2004/1.
5
Zie uitvoerig P.J.J. van Buuren, De brede VROM-vergunning: een onbereikbaar ideaal, in: Bouwrecht
2004/2, p. 99-104; P.C. Gilhuis, Naar minder of naar betere regelgeving in het milieurecht? Over de
herijking van de VROM-regelgeving, in: Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2004/2, p. 39-45; J.M.
Verschuuren, Herijking van de VROM-regelgeving. Meer dan lippendienst aan politieke onderbuikgevoelens? in: RegelMaat 2004/3, p. 81-92.
6
Deze commissie heeft in de afgelopen vier jaar twintig, vaak grotere, wetsevaluaties laten uitvoeren.
Alle rapporten en adviezen zijn te raadplegen op http://www.ecwm.nl. Vanaf 2005 wordt de evaluatie
van de milieuwetgeving door het ministerie van VROM in handen gelegd van een, nog onbekende,
marktpartij.
7
A.B. Blomberg, M.P. Jongma, V.M.Y. van ’t Lam, F.C.M.A. Michiels, De Milieu-uitvoeringsregelingen op een A4-tje, Min. VROM, Publicatiereeks milieubeheer 2002/13.
8
Een onderzoek naar de capaciteit voor de uitvoering van de milieuregelgeving uit 2003 laat zien dat
gemeenten een ‘doelmatigheidstekort’ van 40% hebben: DHV Milieu en Infrastructuur, Zicht op inzet,
4
2



wetgever maar weer eens sleutelen aan de regelgeving. Er wordt dus veel
overhoop gehaald zonder dat de noodzaak daarvan is aangetoond en zonder
dat duidelijk is of de voorstellen ook de eventuele problemen zullen oplossen;
de voorstellen brengen de uitvoeringspraktijk de komende jaren verder in de
problemen. Belangrijke veranderingen, zoals implementatie van de IPPCrichtlijn, van de Strategische m.e.r.-richtlijn en van de Kaderrichtlijn water, de
introductie van emissiehandel en de invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke
ordening (zie allemaal hierna) staan op stapel. Daar bovenop komen de talrijke
wijzigingen als gevolg van de herijking. Bij een nu reeds tekortschietende
capaciteit bij decentrale overheden is dit wel haast vragen om ongelukken;
het is een illusie te denken dat integratie van regelgeving leidt tot minder
lasten voor het bedrijfsleven. Een amvb speciaal voor (bijvoorbeeld) de
horeca-branche is voor bedrijven uit deze sector handiger dan een zeer
algemene amvb die voor alle niet-landbouw bedrijven geldt (dus ook voor bijvoorbeeld- jachthavens en tandartsen);
ook is het een illusie te denken dat milieuregelgeving eenvoudig kan zijn. De
milieuproblematiek is nu eenmaal gecompliceerd. Tegengestelde belangen
zorgen voor enige ambivalentie in de normstelling, technologische ontwikkelingen gaan snel, en inzichten in oorzaak en gevolg zijn aan voortdurende
veranderingen onderhevig, en steeds veranderende Europese regelgeving drukt
een zware stempel op de nationale wetgeving. Moeilijke zaken zijn niet in
eenvoudige regels te vangen.
2. Rechtsbescherming
In de vorige kroniek van het omgevingsrecht schreven Jongma en Robbe al over twee
belangrijke ontwikkelingen op het gebied van de rechtsbescherming, te weten de
verplichting voor de rechter om te toetsen aan rechtstreeks werkende richtlijn bepalingen, ook als dat ten nadele zou zijn van particulieren (voor de insiders: ‘omgekeerde verticale rechtstreekse werking’), en de afschaffing van de actio popularis in het
omgevingsrecht.9 Over beide thema’s is nieuws te melden.
Het eerste onderwerp is voor het omgevingsrecht van groot belang omdat dit
terrein gedomineerd wordt door het EG-recht en er bovendien op nogal wat terreinen
licht zit tussen EG-richtlijnen en de nationale wetgeving. Zoals Jongma en Robbe
aangaven, had de Afdeling bestuursrechtspraak zich in een principiële uitspraak in
oktober 2002 op het standpunt gesteld dat het bestuursorgaan, en in latere instantie de
rechter, alleen rechtstreeks werkend EG-recht ten nadele van een (andere) burger mag
toepassen c.q. hieraan mag toetsen, indien een burger (bijv. de appellant) expliciet een
beroep doet op de betreffende richtlijnbepaling. Gebeurt dat niet, dan dient het besluit
te worden getoetst aan het, met het EG-recht strijdige, nationale recht. De Afdeling
hanteerde deze lijn echter niet consequent. Bij sommige EG-milieurichtlijnen, met
name de IPPC-richtlijn en de Vogel- en Habitatrichtlijn, bleef de Afdeling namelijk
gewoon altijd aan de richtlijnen toetsen, ook al pakt dit nadelig uit voor bijvoorbeeld
de aanvrager van een vergunning. In enkele gevallen doet de Afdeling dit zelfs ambtshalve. Vaak leidt dit er toe dat een (civiele) partij wordt benadeeld doordat de overheid (beter: de wetgever) in gebreke bleef. Voor beide benaderingen zijn overigens
aanknopingspunten te vinden in de jurisprudentie van het HvJEG.
in: ECWM, Capaciteit voor de uitvoering van de milieuregelgeving, ECWM 2003/20, Den Haag:
ECWM 2003.
9
M.P. Jongma, J. Robbe, Kroniek van het omgevingsrecht, in: NJB 2003/31, p. 1680-1682.
3
Inmiddels heeft het Hof enige opheldering verschaft in het arrest Wells.10
‘Enige’, omdat in de literatuur deze uitspraak verschillend wordt uitgelegd. Volgens
Van Rijswick en Widdershoven volgt uit de uitspraak dat wanneer een particulier een
beroep doet op een ten onrechte niet (juist) geïmplementeerde richtlijnbepaling, deze
bepaling dan moet worden toegepast, ook als dat nadelig uitpakt voor een andere
particulier. Dit is alleen anders indien door het beroep van de appellant een andere
verplichting wordt geactiveerd voor de door het beroep op het EG-recht getroffen
burger, dan die welke de keerzijde is van de bepaling waarop de appellant een beroep
deed. Volgens deze auteurs zal zich die situatie in het omgevingsrecht niet gauw
voordoen. Tevens vinden Van Rijswick en Widdershoven dat de uitspraak geen
afbreuk doet aan hun standpunt dat het bevoegd gezag ook ambtshalve rechtstreeks
werkend EG-recht ten nadele van een particulier moet toepassen.11
De Moor-van Vugt daarentegen is van mening dat uit het arrest Wells volgt
dat een rechtstreeks werkende richtlijnbepaling waarop een particulier een beroep
doet alleen dan mag worden toegepast ten nadele van een andere particulier, indien
het gaat om bepaling die de overheid verplicht een bepaald procedure te volgen en die
dus niet materieel de rechtspositie van die andere particulier bepaalt.12 Zo’n procedure
is bijvoorbeeld het uitvoeren van een milieueffectrapportage (m.e.r.), waarover het in
de zaak Wells ging. In het omgevingsrecht zal het echter vaak moeilijk zijn procedure
en materiële rechtspositie te onderscheiden. Ook van de IPPC-richtlijn of de Vogelen Habitatrichtlijn kan gezegd worden dat het voornamelijk procedurele verplichtingen betreft. Echter procedures monden wel uit in een besluit, ook de m.e.r.-procedure,
en dat besluit kan wel degelijk de materiële rechtspositie van derden beïnvloeden. De
resultaten van de m.e.r. kunnen bijvoorbeeld aanleiding zijn tot het opleggen van
aanvullende beperkingen aan de initiatiefnemer.
Het is interessant te bezien welke gevolgen de Afdeling bestuursrechtspraak
gaat verbinden aan de zaak Wells.
Dan de (getrapte) actio popularis. Vorig jaar stelden Jongma en Robbe reeds dat het
doek was gevallen voor het recht van een ieder, mits betrokken geweest in de besluitvormingsprocedure (vandaar ‘getrapt’), beroep in te stellen bij de rechter. In het
ruimtelijk bestuursrecht is dit bij de wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening
(WRO) reeds gebeurd voor bovengemeentelijke ruimtelijke plannen.13 Voor de rest
van de WRO en voor de Wet milieubeheer (Wm) verdwijnt de actio popularis
wanneer de thans bij de Tweede Kamer aanhangige Aanpassingswet uniforme
openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking treedt.14 Deze aanpassingswet
past de WRO en Wm zodanig aan dat wel een ieder nog het recht heeft zienswijzen in
te dienen (zie bijv. nieuw artikel 13.3 Wm), maar regelt verder dat alleen belanghebbenden beroep mogen instellen. Tegelijkertijd worden allerlei andere rechten van
‘een ieder’, zoals het recht om om wijziging van een reeds verleende vergunning of
om handhaving te verzoeken, aangepast, zodanig dat alleen nog belanghebbenden
deze rechten toekomen.
10
HvJEG 7 januari 2004, zaak C-201/02, AB 2004, 150, m.nt. AdMvV; M en R 2004/2, nr. 11, m.nt.
JJ.
11
H.F.M.W. van Rijswick, R.J.G.M. Widdershoven, Rechtstreekse werking van richtlijnen in driehoeksverhoudingen, in: NTER 2004/3, p. 42-47.
12
AB 2004, 150.
13
Zie M.H.J. van Driel, Beperking beroepsmogelijkheden tegen bovengemeentelijke ruimtelijke
plannen, in: TO 2004/3, p. 89-91.
14
Kamerstukken II, 2003-2004, 29 421, nrs. 1-3.
4
Opvallend is dat deze hele operatie precies samenvalt met de behandeling van
de Wet uitvoering Verdrag van Aarhus.15 Dit verdrag voorziet onder andere in de
garandering van het recht op toegang tot de rechter in milieuzaken. Betoogd is wel dat
het beperken van beroepsrechten zoals dat thans gebeurt in strijd is met dit verdrag.
Twee, niet zo heel sterke, argumenten zijn daarvoor aan te voeren:
a) het is in strijd met de geest van het Verdrag van Aarhus de rechtsbeschermingsmogelijkheden te verminderen in plaats van te verbeteren, zelfs al blijft de vermindering binnen de bandbreedte van het verdrag (ook binnen de, in mijn ogen slappe,
formulering van artikel 3 lid 6 van het verdrag: ‘Dit verdrag verplicht niet tot het
afwijken van bestaande rechten...’);
b) personen die geparticipeerd hebben in de besluitvorming, moeten worden aangemerkt als belanghebbende, volgens de ‘Implementation Guide’ van de UN/ECE bij
het verdrag.16 De ‘Implementation Guide’ is geen juridisch bindend document, maar
indien de rechter deze uitleg volgt, dan zou hiermee de getrapte actio popularis weer
zijn hersteld. De Minister houdt echter vol dat beide procedures (inspraak en rechtsbescherming) helemaal gescheiden zijn.17
De Aanpassingswet is naar mijn mening in elk geval niet in strijd met nieuwe
Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid, omdat ook artikel 12 van
deze richtlijn alleen aan belanghebbenden het recht geeft om om handhaving te
verzoeken en eventueel de reactie van het bevoegd gezag op dit verzoek voor te
leggen aan de rechter (artikel 13).18
Zowel het Verdrag van Aarhus, als de Europese richtlijnen ter uitvoering van
het verdrag,19 vereisen dat milieuorganisaties worden aangemerkt als belanghebbende,
zodat voorstellen vanuit de Tweede Kamer om ook hun beroepsrechten in te perken
juridisch niet haalbaar zijn. De Poorter heeft in zijn preadvies voor de Jonge VAR
aangegeven dat zulks ook vanuit rechtsstatelijke optiek zeer ongewenst zou zijn.20
Tot slot is het goed om bij het onderdeel over rechtsbescherming nog even stil te staan
bij recente jurisprudentie van het EHRM in omgevingsrechtelijke zaken. Het Hof
heeft in een uitspraak van 8 juli 2003 de eerdere uitspraak in de zaak Hatton teruggedraaid.21 Deze zaak betrof de schending van artikel 8 EVRM, het recht op bescherming van het privé- of gezinsleven, door het invoeren van een soepeler nachtvluchtenregime op het vliegveld Heathrow. Aanvankelijk had het Hof aangenomen dat deze
versoepeling strijd met artikel 8 opleverde, omdat voorafgaande aan de versoepeling
geen onderzoek was gedaan naar de te verwachten effecten op de nachtrust van omwonenden en evenmin was onderzocht wat de positieve effecten ervan op de econo15
Kamerstukken I, 2003-2004, 28 835, A.
Zie Femke de Lange, Beyond ‘Greenpeace’, Courtesy of the Aarhus Convention , in: Yearbook of
European Environmental Law, Vol. 3, Oxford: OUP 2003, p. 239.
17
Kamerstukken II, 2003-2004, 29 421, nr. 7, p. 4.
18
PbEG L 143/56. Zie hierover o.a. E.H.R. Brans, Het akkoord van de EU-lidstaten over het voorstel
voor een richtlijn milieu-aansprakelijkheid, in: TMA 2003/5, p. 124-128.
19
Richtlijn 2003/35/EG tot voorziening in inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde
plannen en programma’s betreffende het milieu en, met betrekking tot inspraak van het publiek en
toegang tot de rechter, tot wijziging van de richtlijn 85/337/EEG en 96/61/EG, PbEG L 156/17;
Voorstel voor een richtlijn betreffende toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden, COM(2003)
624.
20
J.C.A. de Poorter, Het belangvereiste in bestuursrechtelijke procedures, in: E.C. Pietermaat, J.C.A.
de Poorter, Toegang tot de rechter: processuele openbaarheid en belang, Preadviezen Jonge VAR 2003,
Den Haag: BJu 2004, p. 87 e.v.
21
EHRM 8 juli 2003 (Hatton e.a. tegen Verenigd Koninkrijk 2), AB 2003, 445, m.nt. Woltjer, M en R
2003/9, nr. 88, m.nt. MK, EHRV 2003, 71, m.nt. H.L. Janssen.
16
5
mie waren, zodat geen goede afweging kon worden gemaakt tussen het economische
belang en de rechten van de omwonenden zoals beschermd door artikel 8. In de
nieuwe uitspraak stelt het Hof vast dat de informatie die bij de overheid voorhanden
was wél voldoende was om een inbreuk te rechtvaardigen. Het Hof vindt dat milieuzaken onder artikel 8 niet anders moeten worden behandeld dan andere zaken waarin
op dit mensenrecht een beroep moet worden gedaan. Immers, artikel 8 noch enig
ander artikel uit het EVRM omvat expliciet een recht op een schoon en rustig milieu.
Daarmee lijkt het Hof in het debat over de keuze tussen ofwel het onder de bestaande
menenrechten verder ontwikkelen van milieujurisprudentie, ofwel de opneming van
een expliciet recht op bescherming van het milieu, impliciet voor het laatste te kiezen.
Uit het grote aantal ‘dissenting opinions’ blijkt dat het Hof verdeeld is over deze
kwestie. De uitspraak in de zaak Kyrtatos laat echter juist weer een uitbreiding van de
reikwijdte van artikel 8 zien. In deze zaak accepteert het Hof dat ook aantasting van
de natuur een inbreuk op artikel 8 EVRM kàn opleveren, zij het dat in de onderhavige
zaak geen schending werd aangenomen.22 Voor een uitvoerige bespreking van de
omgevingsrechtelijke jurisprudentie rond het EVRM van het EHRM en nationale
rechters, alsmede voor een onderzoek naar de doorwerking van het EVRM in milieuen ruimtelijke ordeningswetgeving, verwijs ik graag naar mijn preadvies voor de
VAR.23
3. De nieuwe Wro en de nieuwe Woningwet
In de kroniek van het omgevingsrecht van vorig jaar kon de indiening van het wetsvoorstel voor een nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) nog net worden meegenomen.24 Afgelopen jaar is de parlementaire behandeling van start gegaan en is een
groot aantal publicaties verschenen over het wetsvoorstel. Kern van het wetsvoorstel
is dat alleen gemeenten nog bindende plannen maken, namelijk het bestemmingsplan,
en wel in een sterk vereenvoudigde procedure. Voor het overige kunnen slechts nietbindende structuurvisies worden vastgesteld, die niet meer zijn dan achtergronddocumenten en waarin geen elementen kunnen zitten die op een of andere wijze
verticaal doorwerken (zoals voorheen bijvoorbeeld de concrete beleidsbeslissing).
Om, bij het lokale niveau overstijgende zaken, toch te kunnen ingrijpen krijgen Rijk
en provincies de bevoegdheid om zelf bestemmingsplannen of onderdelen daarvan
vast te stellen of te wijzigen, en de bevoegdheid om door middel van een amvb of
verordening algemene of specifieke eisen te stellen aan planologische besluiten van
lagere overheden. De parlementaire discussie spitst zich toe op de vraag of gemeenten
hiermee niet te veel of juist niet genoeg vrijheid krijgen.25
Verder is bij de Tweede Nota van Wijziging het projectbesluit geïntroduceerd:
gemeenten kunnen, indien dat nodig is voor de snelle uitvoering van een gemeentelijk
project, vooruitlopend op een nieuw bestemmingsplan, een projectbesluit nemen.26
Dit besluit moet maximaal een jaar later worden gevolgd door een ontwerp-bestemmingsplan. Hiermee wordt dus toch weer een zelfstandige projectprocedure à la het
22
EHRM 22 mei 2003 (Kyrtatos tegen Griekenland), AB 2004, 172, m.nt. TB.
Invloed van het EVRM op het materiële omgevingsrecht in Nederland, in: T. Barkhuysen, A.B.
Blomberg, M.K. Bulterman, J.M. Verschuuren, De betekenis van het EVRM voor het materiële
bestuursrecht, VAR preadviezen nr. 132, Den Haag: BJu 2004, p. 253-311.
24
Kamerstukken II, 2002-2003, 28 916, nrs. 1-3.
25
Voor een uitvoerige bespreking van deze discussie zie H.J.A.M. van Geest en T.E.P.A. Lam,
Fundamenteel herzien gaat van ‘au’? in: TO 2004/3, p. 82-88.
26
Kamerstukken II, 2003-2004, 28 916, nr. 9. Kritisch hierover: P.C. Gilhuis, Toch weer
projectbesluiten? in: M en R 2004/5, p. 265.
23
6
huidige artikel 19 WRO ingevoerd,27 die aanvankelijk overbodig werd geacht
vanwege de vereenvoudiging en versnelling van de bestemmingsplanprocedure. De
bevoegdheid om een projectbesluit te nemen komt ook toe aan provincie en Rijk (dit
is dus in lijn met de hierboven beschreven bevoegdheden van provincie en Rijk met
betrekking tot het bestemmingsplan).
De gevolgen van het wetsvoorstel voor de verlening van bouwvergunningen
zijn waarschijnlijk niet onverdeeld positief. Nijmeijer voorspelt dat de verlening van
bouwvergunningen gecompliceerder wordt, (o.a.) omdat de reikwijdte van het bestemmingsplan wordt verruimd (namelijk met de bescherming van het milieu) en er
onder omstandigheden ook getoetst moet worden aan bestemmingsplannen vastgesteld door provincie of Rijk en/of aan algemene regels in amvb of provinciale
verordening.28 Van belang voor de bouwvergunning is verder dat het wetsvoorstel
voorziet in de mogelijkheid om ten onrechte verleende vergunningen in te trekken; de
Minister van VROM kan zulks zelfs vorderen van het college van b en w. Hetzelfde
geldt voor aanleg- en sloopvergunningen. Vanuit het perspectief van de
rechtszekerheid is op deze voorziening kritiek geuit.29
Vanuit datzelfde perspectief is er ook veel kritiek op het in januari 2004
ingediende wetsvoorstel tot wijziging van de Woningwet.30 Het wetsvoorstel voorziet
in het rechtstreeks voor de burger verbindend maken van bouwtechnische eisen en
bouwkundige gebruiksvoorschriften die zijn opgenomen in het Bouwbesluit en de
bouwverorderning. Teunissen laat zien dat dit betekent dat zelfs wanneer conform een
door het bevoegd gezag verleende bouwvergunning wordt gebouwd, burgers toch nog
de wet kunnen overtreden. Bovendien betreft het vele honderden technische regels die
vaak zijn neergelegd in voor burgers moeilijk kenbare regels van het Nederlands
Normalisatie Instituut (NEN-normen). Ook het opleggen van een zorgplicht voor de
gezondheid of veiligheid aan de eigenaar van een bouwwerk of terrein en aan een
ieder die een bouwwerk bouwt, gebruikt of sloopt, wordt sterk bekritiseerd.31
Tot slot signaleer ik dat diverse artikelen zijn verschenen over de consequenties van de nieuwe, op 1 januari 2003 in werking getreden, Woningwet. Zo wordt
bijvoorbeeld ingegaan op de gevolgen voor het bouwen van de aanwezigheid van
verontreinigde grond,32 en op de gevolgen voor de monumentenbescherming.33
4. Water
De integrale waterwet is onlangs een stapje dichterbij gekomen. De Minister van
Verkeer en Waterstaat heeft aangekondigd dat er nog deze kabinetsperiode een voor-
27
Voor een jurisprudentieoverzicht over de toepassing van het nieuwe art. 19 WRO tussen 2000 en
2003, S. Hillegers, Uitgesproken: Artikel 19 WRO, in: M en R 2003/12, p. 350-355.
28
A.G.A. Nijmeijer, De gevolgen van het wetsvoorstel Wro voor de bouwvergunning (procedure), in:
BR 2004/5, p. 392-400.
29
J. Hoekstra, De in het wetsvoorstel voor de nieuwe Wet ruimtelijke ordening opgenomen en
voorgestelde mogelijkheden om ten onrechte verleende aanleg-, sloop- en bouwvergunningen in te
trekken, in: BR 2004/1, p. 1-12.
30
Kamerstukken II, 2003-2004, 29 392, nrs. 1-3.
31
J.M.H.F. Teunissen, De herziening van de Woningwet op het punt van de handhaafbaarheid en
handhaving. Een verwerpelijk wetsvoorstel, in: NJB 2004/9, p. 418-424.
32
M.W.L. Simons-Vinckx, Coördinatie bouwvergunning/Wet bodembescherming onder de nieuwe
Woningwet: nog steeds een probleemregeling, in: BR 2003/11, p. 930-935.
33
Th. Peters, Vérstrekkende monumentenbescherming: de relatie tussen de herziene Woningwet en de
Monumentenwet 1988 bij de bescherming van monumenten, in: BR 2003/11, p. 923-929.
7
stel voor zo’n integrale wet komt waarin zeven waterwetten worden samengevoegd.34
In deze wet worden bijvoorbeeld de bestaande vergunningen geïntegreerd tot één
watervergunning. De Minister geeft aan dat soms nu drie vergunningen nodig zijn
(ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo), de Grondwaterwet, en
de Wet op de waterhuishouding) en dat zo de administratieve lasten fors kunnen
worden verminderd.35 Naar mijn mening zou een veel grotere lastenvermindering
kunnen worden bereikt door nu eindelijk eens de Wm- en Wvo-vergunning te integreren. Het aantal samenloopgevallen tussen de drie genoemde waterwetvergunningen valt naar mijn inschatting in het niet bij het aantal samenloopgevallen tussen de
Wm- en de Wvo-vergunning, aangezien vrijwel alle grote bedrijven die nog een
milieuvergunning hebben tevens een Wvo-vergunning moeten hebben. In de meeste
andere EU-lidstaten heeft de reeds genoemde IPPC-richtlijn (Richtlijn 96/61/EG
inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) bijgedragen aan
integratie van het waterkwaliteitsaspect in de milieuvergunning, zo beide aspecten al
niet geïntegreerd waren.36 De Minister signaleert slechts dat een integrale waterwet
wel binnen de kaders van de IPPC-richtlijn moet blijven. Het is opvallend om te
constateren dat de ministeries van VROM en V&W ieder naar een steeds integralere
wet streven en dat doen vanuit de traditionele bevoegdheidsverdeling en niet vanuit
het perspectief van de (ondernemende) burger, alle mooie woorden van dit kabinet ten
spijt. Naar mijn mening zou integratie geen doel op zich moeten zijn en zou niet te
veel vanuit ministeriële bevoegdheidsverdelingen moeten worden gedacht. In het
debat tussen Havekes en Biezeveld in het themanummer ‘water’ van Milieu en Recht
komt het dilemma over de integratie van de waterkwaliteitsaspecten (in de waterwet
of de milieuwet?) goed naar voren.37
Een belangrijk thema is nog steeds de implementatie van de Kaderrichtlijn water
(Richtlijn 2000/60/EG).38 Omdat die implementatie niet voor 22 december 2003 was
afgerond is Nederland inmiddels door de Europese Commissie ingebreke gesteld.39
De parlementaire behandeling van het wetsvoorstel heeft een half jaar stilgelegen,
omdat in de Tweede Kamer onrust was ontstaan door een onderzoeksrapport waaruit
blijkt dat bij een ambitieuze uitvoering van de Kaderrichtlijn de doelstellingen alleen
zouden kunnen worden gerealiseerd ten koste van zware maatregelen voor de
veehouderijsector. Pas nadat de Staatssecretaris in een ‘ambitienota’ getiteld
‘Pragmatische implementatie Europese Kaderrichtlijn water in Nederland’ had
aangegeven dat we het voor een groot deel zelf in de hand hebben door haalbare en
34
Kamerstukken II, 2003-2004, 29 515, nr. 17, p. 8. Het tijdspad werd later door de Staatssecretaris
toegezegd, Kamerstukken II, 2003-2004, 28 808, nr. 21, p. 23.
35
Kamerstukken II, 2003-2004, 29 515, nr. 17, p. 10.
36
Zie bijv. het ten behoeve van de ECWM door de universiteiten van Maastricht, Tilburg en Leuven
uitgevoerde onderzoek ‘Integratie vergeleken: buitenlandse milieuwetgeving als mogelijke inspiratie
voor de verdere ontwikkeling van de Wet milieubeheer’, opgenomen in ECWM, Buitenlandse
inspiratie voor de Wet milieubeheer, ECWM 2003/12, Den Haag: ECWM 2003, tevens te raadplegen
op http://www.ecwm.nl.
37
H. Havekes, De integrale Waterwet, in: M en R 2003/11, p. 332 en G. Biezeveld, Integrale waterwet:
goed idee of idee-fixe? in: M en R 2003/11, p. 333.
38
Er is veel literatuur verschenen over de implementatie van de Kaderrichtlijn, te veel om hier te
behandelen. Ik wijs op het themanummer van Milieu en Recht (2003/11) en de special van Het
Waterschap van 28 mei 2004, alsmede op de bijdrage van H.F.M.W. van Rijswick, Gevraagd:
Europees én nationaal waterrecht! Actuele ontwikkelingen op het gebied van het Europese en
Nederlandse waterrecht, in: P.C. Gilhuis, J.M. Verschuuren (red.), Is er nog verschil tussen Europees
en Nederlands milieurecht? Den Haag: BJu 2003, p. 79-98.
39
Kamerstukken II, 2003-2004, 28 808, nr. 11, p. 1 en nr. 13, p
8
betaalbare doelen te formuleren in de, op grond van de richtlijn voorgeschreven,
stroomgebiedbeheersplannen, en dat het kabinet kiest voor het voldoen aan de
minimumvereisten van de richtlijn,40 was de Kamer gerustgesteld en werd de
behandeling in juni 2004 voortgezet.
Als laatste onderwerp binnen het thema water wil ik de watertoets nog even
aanstippen. De watertoets voorziet in een verankering van ‘water als ordenend
principe’ in bestemmingsplannen. In het Nationaal Bestuursakkoord Water41 is
afgesproken dat in 2006 de werking van de watertoets zal worden geëvalueerd. De
eerste resultaten zijn vrij mager,42 en nu al is duidelijk dat de toets vooral een
procesinstrument is (een instrument om gemeente en waterbeheerder met elkaar in
contact te brengen).43 Als uit de evaluatie blijkt dat er duidelijke juridische rechtsgevolgen zouden moeten worden verbonden aan de watertoets, dan ligt een uitgewerkt
model daarvoor al klaar in het Vlaamse Gewest.44
5. Natuur
De parlementaire behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 ter implementatie van belangrijke bepalingen uit de dit jaar 25
jaar bestaande Vogelrichtlijn (Richtlijn 79/409/EEG) en de Habitatrichtlijn (Richtlijn
92/43/EEG) is nog altijd niet afgerond. Wel heeft de Tweede Kamer de knoop doorgehakt in de kwestie van de keuze voor het zogenaamde integrale of decentrale systeem. Het wetsvoorstel voorzag in een integraal systeem, wat wil zeggen dat bij
besluiten, die schadelijk zijn voor speciale beschermingszones aangewezen op grond
van de genoemde richtlijnen, de toets aan de eisen van de richtlijnen zou moeten
plaatsvinden bij het betreffende besluit. Dat kan dus elk besluit zijn, genomen door
elke overheid (bouwvergunning, milieuvergunning, zelfstandig projectbesluit,
peilbesluit, etc.). Dit stelsel zorgt dus voor een doorbreking van bestaande wettelijke
kaders (denk bijvoorbeeld aan het imperatief-limitatieve stelsel van de bouwvergunningverlening), zonder dat zulks uit de betreffende wet blijkt (in dit voorbeeld de
Woningwet). Om te waarborgen dat gemeenten, die vaak zelf belang hebben bij een
project (bijvoorbeeld woningbouw), de toets serieus nemen, voorziet het wetsvoorstel
in een heel arsenaal aan goedkeurings- en ingrijpingsinstrumenten voor provincie
en/of minister. Een grote meerderheid in de Tweede Kamer koos echter voor het
decentrale stelsel, wat wil zeggen dat er een aparte Natuurbeschermingswetvergunning komt voor activiteiten die nadelige gevolgen hebben voor een beschermd gebied,
te verlenen door GS. De reden hiervoor is vooral gelegen in de bij de provincies
beschikbare, en bij gemeenten ontbrekende, expertise op het gebied van de natuurbescherming. Provincies hebben in het kader van de ruimtelijke ordening (de
ecologische hoofdstructuur) en de uitvoering van de Flora- en faunawet al een
belangrijke taak op het gebied van het natuurbeheer. Bovendien wordt de regeling zo
40
Kamerstukken II, 2003-2004, 28 808, nr. 12.
Over dit akkoord (‘NBW21’) verscheen op 27 februari 2004 een special van Het Waterschap.
42
A. van Hall, De watertoets naar Nederlands model, in: F.C.M.A. Michiels, L. Lavrysen (red.),
Milieurecht in de lage landen, Den Haag: BJu 2004, p. 176.
43
M. van Rijswick, De watertoets in Vlaanderen en Nederland: een geschikt instrument voor externe
integratie? in: F.C.M.A. Michiels, L. Lavrysen (red.), Milieurecht in de lage landen, Den Haag: BJu
2004, p. 213.
44
Zie de bijdragen van De Smedt en Van Rijswick in de Utrechts-Gentse bundel ‘Milieurecht in de
lage landen. Rechtsvergelijkende studies over de milieuvergunning, emissiehandel, de watertoets,
natuurbescherming en bestuurlijke handhaving in Vlaanderen en Nederland’, Den Haag: BJu 2004.
41
9
een stuk eenvoudiger. Nadeel is natuurlijk dat er twee (of meer) besluiten nodig zijn.
Het aangepaste wetsvoorstel is in juni 2004 naar de Eerste Kamer gezonden.45
Ook uit het in september 2003 gepresenteerde interdepartementale beleidsonderzoek (IBO) kwam naar voren dat veel van de problemen in de pratijk rond de
Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn te wijten zijn (geweest) aan ontbrekende kennis,
zowel juridische kennis (wat vereisen de richtlijnen eigenlijk?) als ecologische kennis.
Het IBO ontzenuwt ook de vaak gehoorde bewering dat de richtlijnen Nederland op
slot zetten doordat allerlei projecten stranden bij de rechter. De rechter hanteert een
duidelijke lijn. Indien het bevoegd gezag serieus heeft gekeken naar de eisen van de
richtlijnen en de vereiste informatie heeft verzameld, wordt zeer marginaal getoetst;
heeft het bevoegd gezag dit verzuimd dan volgt onverbiddelijk vernietiging van het
besluit vanwege strijd met het beginsel van de zorgvuldige voorbereiding.46
Behalve de afronding van de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel
tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998, zijn er nog wat losse eindjes die
eveneens tot een afronding moeten komen zodat de praktijk verder kan met de
uitvoering van de richtlijnen. Dat zijn met name de lang verwachte uitspraak van het
HvJEG in de prejudiciële procedure in kokkelvisserijzaak, waarin het Hof uitleg moet
geven aan een aantal belangrijke begrippen uit de Habitatrichtlijn,47 en de beslissing
van de Europese Commissie over de aanwijzing van speciale beschermingszones
ingevolge de Habitatrichtlijn. Beide worden na de zomer verwacht.
6. Veehouderij
Niet onverwacht, maar wel in ongebruikelijk harde bewoordingen, werd Nederland op
2 oktober 2003 door het HvJEG veroordeeld vanwege onjuiste omzetting van de
Nitraatrichtlijn (Richtlijn 91/676/EEG).48 In de literatuur is veel aandacht besteed aan
de veroordeling.49 Niet alleen omdat het arrest aanleiding moet zijn de Nederlandse
mestregelgeving grondig aan te passen, maar ook omdat het arrest meer in het
algemeen blootlegt waarom we regelmatig in de fout gaan bij het implementeren van
EG-richtlijnen. Van Rijswick stelt het zo: ‘geconcludeerd kan worden dat het
jarenlange ‘polderen’ in het mestbeleid en de mestregelgeving heeft geleid tot een
systeem waarbij men steeds verder is afgedwaald van de Europese verplichtingen.’50
Kortgezegd is de belangrijkste tekortkoming dat in de Nederlandse Meststoffenwet gedrag wordt gereguleerd op basis van verliesnormen. Dat wil zeggen: wat
blijft er aan meststoffen over als je de afvoer van mineralen (bijvoorbeeld elders
afgezette mest) aftrekt van de aanvoer van mineralen (veevoer, kunstmest)? Dat
verlies wordt gereguleerd middels heffingen: hoe meer er over blijft hoe meer je
betaalt. De richtlijn vraagt echter om regulering van het gebruik. De overheid moet
45
Kamerstukken I, 2003-2004, 28 171, nr. A.
Zie over de resultaten van het IBO, C.J. Bastmeijer, J.M. Verschuuren, Juridische knelpunten bij de
bescherming van natuurgebieden, in: M en R 2004/3, p. 142-149. Het kabinetsstandpunt over het IBO
is te vinden in Kamerstukken II, 2002-2003, 29 043, nr. 1.
47
Zaak C-127/02. De conclusie van de AG verscheen al op 29 januari 2004.
48
HvJEG 2 oktober 2003, zaak C-322/00, JM 2003, 125; AB 2004, 38, m.nt. ChB; M en R 2003/11, nr.
116, m.nt. HvR; Agrarisch recht 2003, nr. 5183, m.nt. Bruil.
49
Zie o.a. D. van der Meijden, De derde veroordeling van het Nederlandse milieubeleid in vijf jaar, in:
JM 2003, p. 829-835; H.E. Woldendorp, Tobben met de Nitraatrichtlijn, in: M en R 2003/12, p. 342349; L. Smorenburg-van Middelkoop, Rechtsbescherming tegen incorrecte implementatie van de
Nitraatrichtlijn in Nederland, in: TO 2003/6, p. 213; H.F.M.W. van Rijswick, Het Nederlands
mestbeleid te kakken gezet, in: NTER 2004/3, p. 48-56.
50
H.F.M.W. van Rijswick, a.w., p. 55.
46
10
direct kunnen afdwingen dat er niet meer dan een bepaalde hoeveelheid meststoffen in
het milieu terecht komt. Verliesnormen werken daarentegen alleen indirect. Ook de
heffing voldoet niet, want in het Nederlandse systeem is het mogelijk om door het
betalen van de heffing legaal méér te verontreinigen dan de richtlijn toestaat. Er moet
een verbod gelden, waarbij de heffing eventueel wel als sanctie kan worden gebruikt
om de milieudoelstelling af te dwingen. Verder viel het Hof over het feit dat in de
Meststoffenwet fosfaat wordt gereguleerd, in plaats van stikstof, wat in de richtlijn
centraal staat. Volgens het Hof is het op zichzelf best mogelijk om fosfaat te
reguleren, maar dan moet de lidstaat wel aantonen dat de omrekening die wordt
gehanteerd ertoe leidt dat door het reguleren van fosfaat ook de stikstofnorm uit de
richtlijn automatisch wordt gehaald.
Het Hof lijkt lidstaten steeds minder ruimte te bieden bij de omzetting van
milieurichtlijnen.51 Duidelijk is dan ook dat de Nederlandse wetgever veel dichter bij
het systeem van de richtlijn moet blijven en niet allerlei afwijkende ideetjes, die
overigens vaak helemaal zo gek nog niet zijn, moet opnemen. Dit geldt niet alleen
voor de mestwetgeving, maar voor alle milieuwetgeving. Steeds vaker zien we dan
ook dat de wetgever vrijwel letterlijk hele artikelen uit de richtlijn overneemt. Het
hierboven genoemde wetsvoorstel tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998
is daar een goed voorbeeld van.
Inmiddels staat het nieuwe mestbeleid al weer in de steigers. In mei 2004
presenteerde de Minister van LNV de contouren daarvan, tegelijk met een evaluatie
van de Meststoffenwet.52 Een stelsel van gebruiksnormen zal in de nieuwe regelgeving centraal komen te staan.53
Tot slot wijs ik nog op twee andere juridische kwesties rond veehouderijen.
De naar Nederlands recht op de milieuvergunningverlening aan veehouderijen van
toepassing zijnde combinatie van de Wet milieubeheer en de Wet ammoniak en
veehouderij is soms in strijd met de IPPC-richtlijn. Bruil geeft in een overzichtsartikel
aan wat de consequenties zijn van rechtstreekse werking van de IPPC-richtlijn in
dergelijke gevallen.54 Verder is de uitvoering van de Reconstructiewet concentratiegebieden in enkele delen van het land inmiddels een heel eind op weg, 55 maar blijkt
nu dat het geld nodig om veehouderijen te verplaatsen naar locaties waar ze minder
schadelijk zijn (weg van natuurgebieden) vaak ontbreekt. Bruil onderzocht enkele
goedkopere alternatieven.56
7. Milieueffectrapportage
51
Een in dit opzicht vergaand voorbeeld (over implementatie van de Habitatrichtlijn door Luxemburg)
is HvJEG 13 februari 2003, zaak C-75/01, M en R 2003/12, nr. 126, m.nt. JV; AB 2003, 335, m.nt.
ChB.
52
Kamerstukken II, 2003-2004, 28 385, nrs. 25 en 26. Zie uitvoerig D.W. Bruil, Eindelijk uit het
mestmoeras? in: Agrarisch recht 2004/4, p. 200-222.
53
M. Haan, Gebruiksnormen: onbruikbare normen? De uitvoerbaarheid van een stelsel van
gebruiksnormen in Nederland, in: Agrarisch recht 2004/4, p. 223-238.
54
D.W. Bruil, De IPPC-richtlijn en de landbouw, in: TO 2004/1, p. 23-26.
55
P.P.J. Driessen, A.A.J. de Gier, De Reconstructiewet concentratiegebieden voorzichtig in actie, in:
Agrarisch recht 2004/6, p. 338-351.
56
D.W. Bruil, Sanering intensieve veehouderij: doorbijten, afknijpen of ontwikkelen? in: TO 2004/2, p.
61-67.
11
In 2003 zijn grootscheepse evaluaties van de regeling inzake milieueffectrapportage
(m.e.r.) uitgevoerd, zowel op Europees niveau,57 als op nationaal niveau.58 Deze
evaluaties, alsmede de herijkingsoperatie en de implementatie van de Richtlijn
betreffende strategische milieubeoordeling (Richtlijn 2001/42/EG), gaan voor de
nodige veranderingen in Nederlandse m.e.r.-regeling zorgen. Laatstgenoemde richtlijn
voorziet in milieueffectrapportage voor plannen en programma’s en had in juli 2004
geïmplementeerd moeten zijn.59 Het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer en ter implementatie van de richtlijn was op dat moment echter nog niet
ingediend bij de Tweede Kamer.
8. Emissiehandel
Jongma en Robbe zijn vorig jaar vrij uitvoerig ingegaan op de introductie van een
nieuw instrument in de Nederlandse milieuwetgeving: verhandelbare emissierechten
ter uitvoering van het protocol van Kyoto en de EG-richtlijn inzake handel in
broeikasgasemissierechten.60 Inmiddels is het wetsvoorstel waarmee dit instrument
een plaats krijgt in de Wet milieubeheer in behandeling bij het parlement.61 Opnieuw
is spoed vereist, want de implementatietermijn, die overigens ongehoord kort was, is
reeds verstreken.62 Diegenen die dachten dat de invoering van marktconforme instrumenten zou leiden tot deregulering komen van een koude kermis thuis. De hoeveelheid regels die ten behoeve van het opzetten van emissiehandel uit de grond worden
gestampt is enorm. Behalve het genoemde wetsvoorstel zijn er tal van uitvoeringsregelingen waarin allerlei nieuwe regelingen worden opgenomen rond een emissieautoriteit, verificateurs, bestuurlijke boetes, monitoringsprotocollen, allocatieplannen,
tal van rapportageverplichtingen etc. Daarmee lijkt de introductie van dit, door het
bedrijfsleven veelvuldig gepropageeerde instrument, op gespannen voet te staan met
de doelstellingen van de herijkingesoperatie.
9. De milieuvergunning
Nadat Nederland in 2003 in gebreke is gesteld vanwege niet-omzetting van de IPPCrichtlijn (Richtlijn 96/61/EG), wordt indiening van het wetsvoorstel voor een nieuwe
regeling inzake de milieuvergunning in de Wm en de Wvo in het najaar van 2004
57
Zie hierover S. Pieters, Milieueffectrapportage in Nederland behoeft actualisatie, in: NTER 2004/1-2,
p. 14.
58
Onderzoek uitgevoerd door Novioconsult, oktober 2003, te raadplgen via het ‘dossier MER
(publicaties)’ op de website van het ministerie van VROM: http://www.vrom.nl.
59
Zie S. Pieters, a.w., p. 16-17.
60
Richtlijn 2003/87/EG tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten
binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG, PbEG L 275/32.
61
Het wetsvoorstel is in juli 2004 naar de Eerste Kamer gegaan, Kamerstukken I, 2003-2004, 29 565,
nr. A.
62
Zie M. Peeters, Internationale klimaatafspraken en Europese emissiehandel. Een onwaarschijnlijk
kort implementatietraject voor een nieuw fenomeen, in: NTER 2003/10, p. 280-286; J.M. Bazelmans,
De implementatie van Europese handel in emissierechten in Nederland, in: M en R 2004/4, p. 214-220;
F. van Brenk, H. Klein Lankhorst, M. Mensink, M. Peeters, Emissiehandel, VMR 2004-2, Den Haag:
BJu 2004.
12
verwacht.63 Inmiddels toetst de Afdeling bestuursrechtspraak rechtstreeks aan de
richtlijn.64
In november 2003 verscheen de eerste evaluatie van het nieuwe meldingenstelsel zoals dat sinds 2000 is neergelegd in artikel 8.19 Wm.65 Deze regeling had als
doel het bedrijven die veranderingen willen aanbrengen gemakkelijker te maken zulks
te doen, dat wil zeggen zonder steeds een procedure voor het wijzigen van de vergunning te doorlopen maar met slechts een melding te volstaan. De evaluatie laat echter
zien dat de nieuwe bepaling niet heeft gezorgd voor een toename van het aantal
meldingen noch voor een afname van het aantal wijzigingsvergunningen. Daarvoor
worden verschillende redenen aangevoerd. Een belangrijke reden is wel dat de
regeling ervan uitgaat dat de vergunning doelvoorschriften bevat die, door hun aard,
een bedrijf meer ruimte laten, dan de veel concretere middelvoorschriften (deze
laatste schrijven immers precies een bepaalde technische installatie of voorziening
voor). Echter, deze doelvoorschriften worden nog altijd niet in grote mate opgenomen
in vergunningen. Vaak gebeurt dat overigens op verzoek van bedrijven zelf, die vaak
meer hechten aan de rechtszekerheid van precieze, gedetailleerde,
vergunningvoorschriften, dan aan de vrijheid (en onzekerheid) die gepaard gaat met
meer in algemene bewoordingen gestelde voorschriften.
In het onderdeel over de herijkingsoperatie is al aan de orde geweest dat de
Staatssecretaris van milieu van plan is om een groot aantal bestaande algemene regels
die de vergunningplicht vervangen samen te voegen in één amvb op grond van artikel
8.40 Wm. Tevens onderzoekt de Staatssecretaris of het niet mogelijk is om alle bedrijven die niet onder de IPPC-richtlijn vallen uit te sluiten van de vergunningplicht
en, in plaats daarvan, onder de reikwijdte van deze amvb te brengen. Uit evaluatieonderzoek blijkt dat er dan wel eerst het nodige moet verbeteren in de huidige praktijk
rond de toepassing van algemene regels. Houweling toont aan dat het instrument van
de algemene regels op zichzelf geen slecht instrument is, maar dat er veel meer
capaciteit moet worden vrijgemaakt bij de overheid voor het toezicht op de naleving
van de algemene regels.66
10. Conclusie
Ik heb getracht in vogelvlucht een aantal belangrijke ontwikkelingen in het omgevingsrecht van het afgelopen jaar te laten zien. Veel ontwikkelingen zijn, vanwege
ruimtegebrek, buiten de boot gevallen. Belangrijke onderwerpen als afval, bodem,
bestrijdingsmiddelen,67 noodsituaties,68 externe veiligheid, handhaving,69 en zelfregulering70 bleven buiten beschouwing.
63
Zie over de gevolgen van de IPPC-richtlijn, M.P. Jongma, De IPPC-richtlijn als inspiratiebron, in:
P.C. Gilhuis, J.M. Verschuuren (red.), Is er nog verschil tussen Europees en Nederlands milieurecht?
Den Haag: BJu 2003, p. 57-77.
64
Zie bijv. ABRvS 26 november 2003, M en R 2004/3, nr. 27, m.nt. RvG; AB 2004, 106, m.nt. MPJ.
65
M. Arentsen, M. Jongma, De werking van het meldingenstelsel ex art. 8.19 Wm in de praktijk: een
juridische en empirische inventarisatie, in: ECWM, Het nieuwe meldingenstelsel in de Wet milieubeheer, ECWM 2003/19, Den Haag: ECWM 2003, tevens te raadplegen op de website van de ECWM,
http://www.ecwm.nl.
66
P. Houweling, De keuze voor een algemene regel ingevolge artikel 8.40 Wm, in: M en R 2003/10, p.
268-273.
67
In juni 2004 verscheen het indrukwekkende en belangwekkende proefschrift van E.M. VogelezangStoute, Bestrijdingsmiddelenrecht. Een rechtsvergelijking, Amsterdam: UvA 2004.
68
Over de gevolgen van noodsituaties voor de toepassing van het omgevingsrecht verscheen in september 2003 een essay van de hand van G.T.J.M. Jurgens, Regulering voor het irreguliere? in: ECWM,
Noodsituaties in het milieurecht, ECWM 2003/18, Den Haag: ECWM 2003.
13
Als van de voornemens uit het wetgevingsprogramma van de herijkingsoperatie maar de helft wordt uitgevoerd, dan zal dat al enorme consequenties voor de
uitvoeringspraktijk hebben. Tel daarbij de vele nieuwe regelingen die in de pijplijn
zitten om (alsnog) te voldoen aan Europese verplichtingen. Vaak gaat het bij dit
laatste om belangrijke regelingen die in de praktijk vaak worden toegepast. Men kan
zich afvragen of dit niet allemaal een beetje te veel van het goede is voor de uitvoeringspraktijk, die al met een capaciteitstekort zit. Zou het niet beter zijn om wat meer
te investeren in het verbeteren van de uitvoeringspraktijk, dan in het op de schop
nemen van 75% van de VROM-regelgeving?
69
Voor een handig overzicht van recente jurisprudentie, zie R. Uylenburg, Uitgesproken: handhaving
van het milieurecht, in: M en R 2004/5, p. 273-280. Er komt een steeds grotere bemoeienis van de EU
met de handhaving van het EG-milieurecht, zie I.M. Koopmans, Europa en de handhaving van het
milieurecht: een pijler te ver? in: NTER 2004/5, p. 127-132.
70
In juni 2004 verscheen een mooi proefschrift over het algemeen verbindend verklaren van
convenanten, M.J. Dresden, Algemeenverbindendverklaring van overeenkomsten in het milieubeleid,
Den Haag: Sdu 2004. Over de inzet van zelfregulering bij het toezicht in de bouw (m.n. certificering)
zie G.J.M. Evers, Kanttekeningen bij de toepassing van productcertificatie in relatie tot de handhaving
van bouwvoorschriften, in: BR 2003/11, p. 935-945.
14