Cover Page The handle http://hdl.handle.net/46112 holds

Cover Page
The handle http://hdl.handle.net/1887/46112 holds various files of this Leiden University
dissertation
Author: Mickler, T.A.
Title: Parliamentary committees in a party-centred context : structure, composition,
functioning
Issue Date: 2017-02-22
346
|
Nederlandse samenvatting
vinden de werkzaamheden binnen parlementen
hoofdzakelijk plaats binnen twee instituties: enerzijds fracties, bestaande
uit alle Kamerleden van een politieke partij, en anderzijds parlementaire
commissies: subgroepen van parlementsleden afkomstig uit alle fracties
gevormd rondom specifieke beleidsthema’s. Beide instituties vervullen
belangrijke taken binnen de interne organisatie van parlementen en de
wetgevingsprocedure. Fracties zijn in het bijzonder betrokken als agenda setters
en bij het aggregeren van preferenties van parlementsleden terwijl commissies
als ‘de werkpaarden’ van parlementen fungeren en voorbereidend werk doen
voor de plenaire vergadering. Lange tijd werden sterke fracties en sterke
commissies als onverenigbaar gezien binnen parlementen. De argumentatie
was dat in de aanwezigheid van sterke fracties enkel zwakke commissies
worden gevormd en vice versa (zie Shaw, 1979). Deze visie is echter achterhaald.
Tegenwoordig zijn onderzoekers het erover eens dat sterke commissies en
sterke fracties elkaar niet meer uitsluiten.
De vraag die ten grondslag ligt aan deze dissertatie komt voort uit de
co-existentie van deze twee subgroepen in parlementen en de implicaties
hiervan. Commissies zijn verantwoordelijk voor bepaalde beleidsterreinen en
hebben bepaalde privileges. Zo hebben de leden van een commissie, in elk
geval in theorie, de mogelijkheid en de plicht om onderwerpen binnen het
gebied waarover hun commissie bevoegd is, te behandelen voordat andere
leden van hun fractie en het parlement als geheel formeel een besluit nemen.
De onderhandelingen en het overleg tussen commissieleden beperken daarom
de mogelijke uitkomsten van het plenaire debat. Dit heeft tot de volgende
onderzoeksvraag geleid: ‘Hoe werken commissies in parlementen met sterke
fracties’? Hoewel veel onderzoek is gedaan naar het Amerikaanse Congres en
het Europese Parlement, zijn de structuur, de compositie en de werkwijze van
commissies in andere nationale parlementen nog nauwelijks bestudeerd.
Hoofdstuk 2 geeft een overzicht van bestaande theorieën en empirische
analyses van commissie-gerelateerd onderzoek. Het theoretisch kader
(Hoofdstuk 3) is gebaseerd op vier theorieën over de organisatie van
parlementen. Drie hiervan zijn oorspronkelijk ontwikkeld voor het Congres van
de Verenigde Staten (de zogenaamde distributive, informational en partisan
theorieën van parlementaire organisaties) en de vierde is een meer recente
theorie ontwikkeld door Martin en Vanberg (2011) waarin wordt
beargumenteerd dat commissies als controlemechanismen dienen binnen
regeringscoalities.
Elk van deze theorieën leidt tot andere voorspellingen over hoe commissies
werken en wat de rol van een commissie is binnen een parlement. Aangezien de
theorieën oorspronkelijk ontwikkeld zijn voor de analyse van het Congres van
de Verenigde Staten, een uniek parlement, zijn de theorieën voor de analyses in
deze studie aangepast. Het theoretisch kader van deze dissertatie bespreekt de
W
ERELDWIJD
|
347
beperkingen van de theorieën en presenteert een kader dat gebruikt kan
worden voor de analyse van parlementen waarin fracties belangrijke organen
zijn. De centrale elementen van elke theorie worden gebruikt als heuristische
concepten om verschillende scenario’s te schetsen over hoe fracties hun werk
binnen commissies organiseren.
Op basis van dit kader worden commissies gezien als:
• instituties bestaande uit een representatieve selectie van parlementsleden
die overeenkomt met de samenstelling en structuur van de fractie met het
doel om de efficiëntie van het besluitvormingsproces te verhogen
(‘parliamentary party group centred informational rationale’); of
• instituties bestaande uit parlementsleden die opkomen voor de belangen
van groepen buiten het parlement, met name kiezers of belangengroepen
(‘parliamentary party group centred distributive rationale’); of
• groepen van parlementsleden die gedomineerd worden door en
ondergeschikt zijn aan de leiding van een fractie (‘parliamentary party
group centred partisan rationale’); of tenslotte
• controlemechanismen in coalitieregeringen (‘keeping tabs’ rationale).
De empirische analyse bestaat uit drie onderdelen. Het eerste deel
analyseert de institutionele aspecten van commissies binnen parlementen met
sterke fracties (Hoofdstuk 4). Dit hoofdstuk geeft inzicht in de vraag waarom
sommige parlementen commissies veel rechten geven terwijl dit in andere
parlementen niet het geval is. In deze dissertatie worden de commissiestelsels
van dertig parlementen onderzocht. De analyse vat de commissiestructuren
samen onder het concept ‘autonomie van commissies’: in hoeverre zijn
commissies autonoom of kunnen commissieprocedures worden beÃŕnvloed
door niet-commissieleden? Aangenomen wordt dat de macht van een
commissie direct gerelateerd is aan de mogelijkheden om haar eigen zaken te
kunnen regelen. Het niveau van autonomie wordt gemeten aan de hand van
een index met meerdere items. De data en het overzicht van
commissiestructuren zijn toegevoegd aan deze dissertatie.
De resultaten van de analyse ondersteunen de voorspellingen van twee van
de vier bestudeerde theorieën. Ten eerste blijkt dat de werkdruk van een
parlement (uitgedrukt als de verhouding van wetsvoorstellen per plenaire
vergadering) de belangrijkste factor is bij het verklaren van de variatie in
niveaus van autonomie. In parlementen waar de werkdruk hoog is worden
commissies met een hoger niveau van autonomie opgericht. Dit ondersteunt de
‘informational rationale’. Verder ondersteunt de data ook de ‘keeping tabs on
coalition partners’ logica van commissies van Martin en Vanberg (2011). De
resultaten laten zien dat, ceteris paribus, meer autonome commissies worden
ingesteld in parlementen waarin de coalitiepartners over meerdere
zittingsperioden ideologisch verder uit elkaar liggen. Daarnaast worden
commissies met een hoger niveau van autonomie ook vaak ingesteld als de
regering uit meerdere partijen bestaat, maar dit effect is minder sterk. De
variabele die werd afgeleid van de ‘partisan rationale’ (het aantal zetels van de
348
|
regeringsfractie(s) in de kamer) had geen significant effect op het niveau van
autonomie van de commissies. De twee variabelen die gerelateerd waren aan de
‘distributive rationale’ (het aantal gekozen parlementsleden in kieskringen en in
hoeverre het kiesrecht mogelijkheden biedt voor het uitbrengen van
voorkeurstemmen) hadden een medium-sterk effect, hoewel niet statistisch
significant.
De andere twee empirische hoofdstukken (Hoofdstuk 5 en 6) geven inzicht
in de verhouding tussen fracties en individuele commissieleden, in het
bijzonder door het bestuderen van selectiecriteria voor en de
manoeuvreerruimte van commissieleden. Deze hoofdstukken bestaan uit meer
gedetailleerde analyses van drie parlementen: de Tweede Kamer (Nederland),
de Bondsdag (Duitsland) en Dáil Éireann (Ierland). Elk van deze parlementen
wordt gekenmerkt door sterke fracties en het bestaan van vaste commissies
maar zij verschillen in de relatie die individuele Kamerleden hebben met een
kiesdistrict. In Hoofdstuk 5 wordt de toewijzing van parlementsleden aan
commissies geanalyseerd. Aangezien commissieleden veel invloed kunnen
hebben, is het belangrijk om beter te begrijpen op basis van welke factoren
commissielidmaatschappen verdeeld worden. Dit proces vindt formeel binnen
fracties plaats, maar er is nog onvoldoende inzicht op basis van welke
uitgangspunten dit gebeurt. Voor de analyse is een dataset gemaakt met alle
lidmaatschappen van vaste commissies in de drie parlementen voor meerdere
zittingsperioden. In Duitsland zijn dit alle zittingsperioden tussen de 12e
(1990-1994) en de 18e Bondsdag (verkozen in 2013). In de Nederlandse Tweede
Kamer zijn alle zittingsperioden vanaf 1994 tot en met 2012 geanalyseerd. In
Ierland zijn alle zittingsperioden vanaf de 27e (verkozen in 1992) tot en met de
30e Dáil (verkozen in 2011) geanalyseerd. De resultaten van de statistische
analyse zijn aangevuld met interviews met in totaal 101 parlementsleden
(Bondsdag n = 51; Dáil n = 22; Tweede Kamer n = 28).
De bevindingen zijn verrassend: er kon geen bewijs gevonden worden voor
de ‘partisan rationale’. Deze theorie was de meest voor de hand liggende
aangezien zij fracties als centrale actoren aanwijst om te verklaren waarom
parlementen op een bepaalde manier zijn georganiseerd. In de Bondsdag en de
Tweede Kamer is er geen aanwijzing gevonden dat de samenstelling van
commissies op basis van ‘partisan rationales’, oftewel bepaald door de
fractieleiding, plaatsvindt (door bijvoorbeeld alleen ideologisch meer
gematigde parlementsleden de toegang tot belangrijke commissies mogelijk te
verlenen). De statistische analyse laat slechts een zwak effect van anciënniteit
zien op de kans om tot een belangrijke commissie te horen. De interviews
bevestigen dat er een bepaalde hiërarchie is, hoewel er geen ’klimpaal’ bestaat
die het onmogelijk maakt voor nieuwe parlementsleden om pas na een aantal
zittingsperioden toegang te krijgen tot belangrijke commissies. Zelfs in de Dáil,
waar de fractieleiders commissielidmaatschappen grotendeels verdelen, is er
geen bewijs dat dit soort redeneringen de samenstelling van commissies
verklaren.
Wat betreft de persoonlijke eigenschappen van parlementsleden is de
|
349
kennis over een beleidsterrein in alle parlementen, voortvloeiend uit opleiding
en
beroep, de
belangrijkste
factor voor het verklaren
van
commissielidmaatschap. Fracties hechten waarde aan commissieleden die zich
snel kunnen specialiseren. Dit is vooral interessant in combinatie met het effect
van commissielidmaatschappen in eerdere zittingsperioden, ofwel het
veelvoorkomende fenomeen dat parlementsleden ’terugkeren’ naar de
commissies waarvan zij in eerdere zittingsperioden lid waren. Dit vormt het
sterkste effect op commissielidmaatschap in de geanalyseerde zittingsperioden
in alle landen. Desondanks proberen fracties de commissies zodanig samen te
stellen dat deze zowel uit nieuwe als ervaren parlementsleden bestaan om te
voorkomen dat er een gat ontstaat als ervaren parlementsleden vertrekken.
Er zijn een aantal patronen specifiek voor de drie individuele landen. Zo
bestaan commissies in de Bondsdag vaak uit parlementsleden met een extern
belang, bijvoorbeeld parlementsleden met een connectie met vakbonden en de
commissie voor sociale zaken. In de Bondsdag zijn hier geen maatregelen tegen
zoals dit wel het geval is in de Tweede Kamer. De interviews benadrukken ook
het belang van regionale aspecten in dit proces. In de twee parlementen waarin
parlementsleden, in elk geval gedeeltelijk, een duidelijke binding hebben met
kiesdistricten, namelijk in de Bondsdag en de Dáil, spelen de kenmerken van de
kieskringen een belangrijke rol in de selectieprocedure. Hoewel er weinig
toegevoegde waarde is van het commissielidmaatschap voor de kans om
herkozen te worden, zijn er veel parlementsleden die lid worden van
commissies die over belangrijke thema’s gaan voor hun districten om zo
essentiële informatie te verkrijgen.
Het derde deel van dit onderzoek biedt meer inzicht in de relaties tussen
individuele commissieleden en andere groepen buiten de commissie, nadat de
parlementsleden van een bepaalde commissie lid zijn geworden (Hoofdstuk 6).
In hoeverre commissieleden autonoom zijn of juist strak gecontroleerd worden
en hun voortgang aan de eigen parlementaire fractie moeten rapporteren is tot
nog toe niet goed onderzocht. Dit hoofdstuk biedt inzicht in de vraag hoe strikt
het onderscheid tussen commissieleden en niet-commissieleden wordt
gehandhaafd, door formele en informele regels te analyseren die het gedrag van
commissieleden kunnen beperken. De data voor dit hoofdstuk bestaan uit de al
genoemde interviews met parlementsleden uit de drie verschillende
parlementen. De analyse richt zich specifiek op de relatie tussen een
commissielid en fractiegenoten die lid zijn van dezelfde commissie, de relatie
tussen een commissielid en fractiegenoten die geen lid zijn van dezelfde
commissie, en de relatie tussen een commissielid en de politieke leiding van de
eigen fractie. Uit de interviews blijkt er sprake te zijn van kenmerkende
mechanismen in de Tweede Kamer en de Bondsdag aan de ene kant, en de Dáil
aan de andere kant.
Commissies in de Tweede Kamer en de Bondsdag blijken vooral
instrumenteel te zijn. Alle parlementsleden krijgen een bepaalde portefeuille
toegewezen. Nadat de parlementsleden eerst een standpunt hebben voorbereid
op basis van verschillende informatiebronnen (bijvoorbeeld de standpunten
350
|
die de fractie in het verleden heeft ingenomen), moeten de parlementsleden
een controlesysteem doorstaan. Dit behelst dat ten minste één groep
parlementsleden die het werk van de portefeuillehouder monitort om advies
moet worden gevraagd. Dit is over het algemeen een werkgroep binnen de
fractie waarvan de leden op hetzelfde bredere beleidsterrein werken (met
andere woorden: een fractiecommissie). De fractiecommissies wijzigen het
voorbereide standpunt niet vaak, maar beschikken wel over de mogelijkheid om
het te wijzigen. Naast het formele controlemechanisme van fractiecommissies
heeft elk lid van de fractie het recht om meer informatie te krijgen over een
bepaald onderwerp. Fractieleden kunnen hun collega’s hiervoor op informele
manieren benaderen. Het is evenwel de verantwoordelijkheid van de
geïnteresseerde fractieleden zelf om de informatie bij de portefeuillehouder op
te vragen. Niettemin moet de portefeuillehouder daarnaast zelf ook een goed
inzicht hebben wie zij buiten de fractiecommissie moeten informeren om
onaangename verrassingen zoveel mogelijk te minimaliseren. De fractieleiding
heeft de overkoepelende taak om te voorkomen dat acties van commissieleden
negatieve gevolgen kunnen hebben voor de fractie als geheel. Als vuistregel
geldt dat de fractieleiding altijd het laatste woord heeft en een veto kan
uitspreken. De fractieleiding kan tevens een zaak overnemen, maar over het
algemeen bestaat er een grote mate van afhankelijkheid van de fractieleiding
ten opzichte van de portefeuillehouders wat betreft het fractiestandpunt en is er
een grote mate van vertrouwen in de gewone parlementsleden. In elk geval is de
fractiecommissievergadering de laatste horde die het commissielid dient te
nemen. Ieder fractielid kan een punt op de agenda zetten. In die zin worden
commissies duidelijk gebruikt om de efficiëntie van het besluitvormingsproces
te versterken.
In vergelijking met de Bondsdag en de Tweede Kamer zijn de processen in
de Dáil veel losser. Fracties in de Dáil verdelen geen portefeuilles onder hun
leden. Er is geen sprake van een formeel systeem van rapportage van de
commissie naar de fractie. Ook bestaan er geen fractiecommissies die
fractieleden in staat stellen om de standpunten binnen commissies op elkaar af
te stemmen. Parlementariërs geven aan dat ze zeer veel bewegingsvrijheid
hebben binnen een commissie. De standpunten worden ingenomen voordat
een wetsvoorstel de commissie bereikt. Parlementariërs hebben een bepaalde
mate van invloed tijdens de discussies in de fractie. Van commissieleden die
behoren tot een regeringspartij wordt echter verwacht dat zij het
regeringsstandpunt volgen. Het bewijs in het tweede en derde empirische deel
van dit onderzoek sluit mooi aan bij de algemene indruk uit eerder onderzoek
dat Ierse parlementariërs een zeer sterke lokale focus kennen. Commissiewerk
heeft geen hoge prioriteit, vooral niet wanneer het aankomt op wetsvoorstellen.
Het is echter wel interessant dat er enig bewijs is gevonden voor een
andersoortige logica wanneer het aankomt op het discretionaire werk van de
Ierse parlementsleden. Parlementsleden geven aan dat zij veel vrijheid hebben
om hun eigen punten op de agenda te zetten en eraan te werken. Ze
benadrukken dat dit aspect van hun werk bevredigender is en dat zij in staat
|
351
waren om, bijvoorbeeld, zaken die direct van invloed zijn op hun eigen
districten beter te behandelen. Er zijn tekenen van een beweging in de richting
van het Duitse en Nederlandse model, bijvoorbeeld door de introductie van
fractiecommissies in de Fine Gael fractie en door de introductie van
pre-legislative scrutiny (een mogelijkheid om als commissie een wetsvoorstel
als eerste te behandelen). Met name het laatste punt werd door veel
backbenchers als een significante hervorming gezien en velen wensen dan ook
dat deze hervorming zich doorzet. Hoewel deze instrumenten nog niet volledig
op basis van dezelfde logica functioneren als de fractiecommissies in de
Bondsdag en de Tweede Kamer, is het interessant om te zien hoe deze nieuwe
taak zich in de nabije toekomst zal ontwikkelen.
Als er vanuit een normatief perspectief wordt gekeken naar hoe
parlementen hun taken dienen te vervullen, dan laat dit onderzoek een positief
beeld zien van hoe commissies binnen parlementen met sterke fracties werken.
Op basis van de analyse van structurele kenmerken zijn er tekenen dat de
commissies in de geanalyseerde parlementen vooral gebruikt worden om met
de werkdruk binnen het parlement om te gaan. Met betrekking tot de vraag
‘who gets what and why?’ komt er op basis van dit onderzoek eveneens een
positief beeld naar voren. Er zijn sterke aanwijzingen dat, in het algemeen,
commissieleden disproportioneel vaak parlementsleden zijn die voordelen qua
kennisniveau hebben op basis van eerdere opleidingen en werkervaring.
Parlementsleden worden niet voor een commissie aangedragen op basis van
een dictaat door een sterke fractieleiding zonder enige aandacht voor de
sterktes van de parlementariër. De fractieleiding intervenieert niet op massale
schaal. Er zijn geen aanwijzingen om te veronderstellen dat de fractieleiding
loyaal gedrag beloont of structureel parlementsleden in bepaalde commissies
stopt. De resultaten laten niet zien dat commissies gebruikt worden om
specifieke voordelen aan achterbannen te verstrekken. Dit komt simpelweg
doordat de mogelijkheden hiervoor institutioneel beperkt zijn, maar ook omdat
parlementsleden in interne procedures zijn ingekapseld die dit zouden
voorkomen. Zodra parlementsleden zitting nemen in een bepaalde commissie
kan er met betrekking tot de werkprocessen een positieve conclusie over de
Tweede Kamer en de Bondsdag worden genomen. Nadat de commissies zijn
gevormd moeten commissieleden nog steeds de goedkeuring van de eigen
fractie zien te verkrijgen. De fractiecommissies in deze twee parlementen
bieden sterke checks and balances op de standpunten die worden ingenomen.
In het geval dat een commissielid iets voor zijn collega’s zou willen verbergen,
zijn er verschillende groepen die de mogelijkheid hebben om in te grijpen. In
vergelijking met de Bondsdag en de Tweede Kamer moeten de processen in de
Dáil negatiever worden beoordeeld met betrekking tot de gewenste uitkomsten
van de commissies.