1 BELEID BEGINT BIJ DE SAMENLEVING EEN ZOEKTOCHT NAAR
advertisement
BELEID BEGINT BIJ DE SAMENLEVING EEN ZOEKTOCHT NAAR DE MENSELIJKE MAAT OVER DE ESSENTIE VAN INTERACTIEF BELEID MAKEN Leo Klinkers 1 ‘En wanneer je de bergtop hebt bereikt, zul je beginnen te klimmen’ Kahlil Gibran, ‘De Profeet’, Mirananda Den Haag 1990, pag. 87. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteur. In dit boek staan de woorden ‘hij’ en ‘hem’ ook voor ‘zij’ en‘haar’. 2 Inhoud Voorwoord............................................................................................................. 6 Hoofdstuk 1 Interactief beleid maken: wat is het, waarom doe je het en wanneer begin je daaraan? ................................................................................................... 8 Inleiding ................................................................................................................................. 8 Wat is interactief beleid maken? ............................................................................................ 8 Waarom is interactief beleid maken politiek geladen? .......................................................... 9 Waarom interactief beleid maken?....................................................................................... 10 Output .................................................................................................................. 11 In welke gevallen interactief beleid maken? ........................................................................ 12 Wat is processturing? ........................................................................................................... 13 Wat is de politieke titel van deze soort beleidsontwikkeling? ............................................. 14 Creëert interactief beleid maken een democratisch gat? ...................................................... 15 Wat is het verschil met inspraak?......................................................................................... 17 Wat zijn de verschillen met andere methoden van interactief beleid maken? ..................... 18 Hoofdstuk 2 De methodologie van doel stellen: wat heb je nodig en hoe doe je dat? ...................................................................................................................... 19 Inleiding ............................................................................................................................... 19 Doel stellen en doel bereiken ............................................................................................... 19 Doe de goede dingen en doe ze op een goede manier.......................................................... 21 A. Wat zijn de goede dingen? De stappen 1 - 7 ................................................................... 22 Stap 1. Doe een uitspraak over de problematische werkelijkheid ................................... 22 Stap 2. Maak met cijfers en feiten waar dat het klopt ...................................................... 22 Stap 3a. Zeg dat je, wat je in stap 1 hebt waargenomen, niet wilt................................... 23 Stap 3b. Zeg dat je precies het tegenovergestelde wilt bereiken...................................... 23 Stap 4. Waarom wil je dat bereiken? ............................................................................... 24 Stap 5. Waar komt het in stap 1 genoemde probleem vandaan? ..................................... 25 Stap 6. Waar in het oorzakelijk complex ga je het probleem bestrijden? ........................ 27 Stap 7. Met welke acties ga je die strijd dan voeren? ...................................................... 28 Samenvattend voorbeeld .................................................................................................. 28 B. Hoe doe je het op een goede manier? Het productieproces van interactief beleid maken .............................................................................................................................................. 29 Fase 1. De voorbereiding van het proces ........................................................................ 30 Fase 2. De omgevingsanalyse .......................................................................................... 35 Fase 3. De consultatieronde............................................................................................. 40 Fase 4. Het maken van een bloemlezing .......................................................................... 45 Fase 5. De probleem- en oorzakenanalyse ...................................................................... 50 Fase 6. De expertmeetings ............................................................................................... 54 Fase 7. De visie en strategie ............................................................................................ 57 Fase 8. Streefbeelden en doelen ....................................................................................... 59 Fase 9. Acties en maatregelen.......................................................................................... 62 Fase 10. Het cijfers en feiten-traject ................................................................................ 67 Hoofdstuk 3 De methodologie van doel bereiken: wat heb je nodig en hoe doe je dat?................................................................................................................... 69 Inleiding ............................................................................................................................... 69 A. Wat zijn de goede dingen? De wetten 1 - 3..................................................................... 69 Wet 1. Omgaan met onzekerheid aanvaarden als grondslag voor doel bereiken............ 69 3 Wet 2. Fixatie niet op het resultaat maar op het weghalen van obstakels die aan het resultaat in de weg staan.................................................................................................. 71 Wet 3. Het is een verwijderingsproces ............................................................................. 72 B. Hoe doet men het op een goede manier? Het meet- en regelsysteem ............................. 72 Meet- en regelsysteem 1. De lijn van A naar B ................................................................ 73 Meet- en regelsysteem 2. De punten op de lijn van A naar B .......................................... 73 Meet- en regelsysteem 3. Beleidseffectmeting of monitoring ........................................... 74 Meet- en regelsysteem 4. Monitoring van een koersafwijking ......................................... 74 Meet- en regelsysteem 5. Negative feedback.................................................................... 75 Meet- en regelsysteem 6. Positive feedback ..................................................................... 82 Meet- en regelsysteem 7. Feed-in..................................................................................... 86 Meet- en regelsysteem 8. Bandbreedte als sluitstuk van negative feedback .................... 89 Meet- en regelsysteem 9. Kwantitatief versus kwalitatief doel stellen ............................. 90 Meet- en regelsysteem 10. Doel belasten ......................................................................... 91 De relatie tussen negative feedback en trial and error .................................................... 91 C. Het proces is belangrijker dan het resultaat..................................................................... 92 Zoek het resultaat in de concentratie op het proces......................................................... 92 R = W + H - OO............................................................................................................... 95 Hoofdstuk 4 Projectmatig werken: wanneer wel en wanneer niet? ................... 96 Inleiding ............................................................................................................................... 96 Een project is nog geen project alleen omdat er project op staat ......................................... 96 Is de buitenwacht sterk in beweging, dan is de projectmatige werkvorm het beste antwoord........................................................................................................................... 96 Is er behoefte aan een doorbreken van de status quo, organiseer dat dan projectmatig 99 Begrijp en respecteer het verschil tussen staf-lijn werk en projectmatig werken .......... 104 Praat samen over een handvol principiële vragen voordat je aan een project begint .. 105 Alles nog eens op een andere manier op een rij ................................................................. 115 Hoofdstuk 5 Het mooie en moeilijke vak van ambtenaar: factoren die dat vak onder druk zetten ............................................................................................... 121 Het vak van ambtenaar ....................................................................................................... 121 Factoren die druk uitoefenen op het vak van ambtenaar.................................................... 122 Groep 1: enkele formele factoren putten ambtenaren uit ................................................... 122 Er wordt te veel en te lang gemorreld aan de bijzondere status van de ambtenaar ...... 122 De Algemene Bestuursdienst kwam erg laat en de educatieve kant daarvan is nog steeds ongewis........................................................................................................................... 124 Er is een voortgaande botsing tussen professionaliteit en loyaliteit.............................. 125 Velen vertrekken: het Exodus:5-syndroom .................................................................... 127 Ze werken onder een verouderde managementstijl........................................................ 131 Groep 2: de inhoudelijke kwaliteit van het werk komt onvoldoende uit de verf ............... 134 De meerderheid is nog niet toe aan outcomesturing...................................................... 134 Ook VBTB is nog geen outcomesturing.......................................................................... 137 Het eroderen van de kennis ............................................................................................ 139 Groep 3: ze blijven achter op ontwikkelingen.................................................................... 140 Er wordt te weinig geanticipeerd op regionalisering, Europeanisering en internationalisering........................................................................................................ 140 Er komt een shake-out van overheidsorganisaties ......................................................... 150 Groep 4: ze worden vanzelf slachtoffer ............................................................................. 151 Nee, we noemen geen namen.......................................................................................... 151 Slachtoffers van structuursturing ................................................................................... 155 4 Geen besef van het belang van uitvoerbaarheid ............................................................ 161 Uitvoe-............................................................................................................... 162 Regel- ................................................................................................................ 162 Hand- ................................................................................................................. 162 Orga-.................................................................................................................. 162 Be- ..................................................................................................................... 162 De juridisering van het openbaar bestuur ..................................................................... 163 Hoofdstuk 6 De Nederlandse politiek: oorzaken en gevolgen van het politieke verval ................................................................................................................. 168 Hoofdoorzaken van het verval ........................................................................................... 168 Van inputoverload naar withinputoverload ................................................................... 168 De veranderde werkwijze van de Tweede Kamer in het licht van withinputoverload ... 171 Politiek onwaardig voorbeeldgedrag............................................................................. 178 Strijd om de macht, macht en nog eens macht ............................................................... 179 Het uitvoerbaarheidsinfarct als symptoom van een afbrokkelende samenleving .............. 181 Het project Naleving van Verkeer en Waterstaat omstreeks 1993................................. 182 Het project IBAM voor Justitie en Binnenlandse Zaken in 1993 ................................... 183 De rampen in Enschede en Volendam als symptoom van het uitvoeringsinfarct .......... 185 Met harmonisatie red je het niet (meer)......................................................................... 190 Is het nou zo moeilijk om eens te luisteren naar de uitvoerders? .................................. 192 De onvoldoende kwaliteit van de politieke pers............................................................. 194 De Tweede Kamer lijdend aan een ‘paalsyndroom’ ...................................................... 196 Onverenigbaarheid van relaties..................................................................................... 201 Hoe komen we hier uit?.................................................................................................. 202 Literatuur ........................................................................................................... 204 Noten ................................................................................................................. 217 5 Voorwoord Nadat ik een aantal jaren had gewerkt op de gemeentesecretarie van Amersfoort (1969-1971) kreeg ik de kans om het onderwijs en het onderzoek in de bestuurskunde aan de Juridische Faculteit van de Rijksuniversiteit van Utrecht te gaan uitwerken (1971-1983). Onderdeel van mijn taak was het doceren van beleidstheorie. De gangbare boeken daarover kon ik echter niet plaatsen in het licht van mijn, overigens maar korte, ambtelijke ervaring. Ik zag weinig relevantie met de praktijk. Toen ben ik gaan lezen. In diverse wetenschappelijke disciplines vond ik begrippen en denkwijzen voor succesvol overheidshandelen. Die heb ik op een rijtje gezet, waardoor ze in hun samenhang een methodische manier van beleid maken opleverden. Vanaf 1983 heb ik als zelfstandig bestuurskundig adviseur deze methodiek mogen toepassen in overheidsprojecten binnen en buiten Nederland. Gaandeweg is het de ‘methode Klinkers’ gaan heten. In 1978 kreeg ik van een viertal secretarissen-generaal het verzoek om een meerdaagse cursus te ontwikkelen met het doel die methode te onderwijzen aan hun ambtenaren. Zij waren het moe om bestookt te worden met vele beleidsnota’s, de een nog langer en onleesbaarder dan de ander. De lezers onder u die in die tijd al werkzaam waren in de rijksadministratie zullen zich waarschijnlijk herinneren dat het schrijven van beleidsnota’s een niet gering carrièreperspectief bood. Dus ambtenaren schreven er op los, mede gestimuleerd door de interdepartementale Commissie voor de Ontwikkeling van de Beleidsanalyse (COBA 19701980). Die gaf leiding aan een grootschalig proces tot het maken van zogeheten departementale doelstellingenanalyses. De vier secretarissen-generaal wilden echter dat hun ambtenaren korte, en methodologisch verantwoorde stukken leerden schrijven. Het ontwerpen van die cursus, en het verzorgen daarvan tot 2000 onder auspiciën van het Rijks Opleidingsinstituut (ROI)1, is van grote waarde gebleken voor de ontwikkeling van mijn denken over interactieve beleidsvorming door de jaren heen. Wat ik beschrijf is eigenlijk eeuwenoud. De begrippen die aan de orde komen bestaan bijna allemaal al vele honderden jaren; ze zijn tijdloos en slijtvast. Sommige staan in handboeken van de filosofie, de religie en de politieke wetenschap uit vorige eeuwen. Ook concepten die pas in de jaren dertig en veertig van de vorige eeuw een naam hebben gekregen bij het ontwikkelen van bijvoorbeeld de wetenschap van de cybernetica, de systeemtheorie, de leerpsychologie en de wetenschapsmethodologie zijn in wezen van alle volkeren en van alle tijden. Het heeft alleen geduurd tot de twintigste eeuw voordat men ze wetenschappelijk kon duiden. Het enige dat ik in dit boek doe is een aantal begrippen uit diverse wetenschappen op een zo eenvoudig mogelijk manier aan elkaar lassen zodat ze als één instrument dienstbaar kunnen zijn aan verbetering van de kwaliteit van overheidsbesluitvorming. Met dit boek streef ik twee doelen na. In de eerste plaats hoop ik dat u na lezing hiervan accepteert dat interactief beleid maken een vak is met zijn eigen vakvereisten. Dat het gebaseerd is op een stelsel van principes dat men dient te respecteren, en om die reden specifieke kennis, vaardigheid en houding vergt. In de tweede plaats hoop ik aan te tonen dat het – door vele auteurs beschreven – verval van de Nederlandse politiek niet op een achternamiddag met de westenwind het land is komen binnen drijven, maar dat dit zijn oorzaak vindt in het schenden van die principes. 6 Ik verbeeld me geenszins dat ik alle zaken die ik beschrijf goed zie. De feiten en argumenten die ik aandraag zullen ongetwijfeld niet altijd en niet in alle opzichten uitputtend zijn. Daarom ontvang ik graag uw commentaar op door u geconstateerde tekortkomingen in mijn betoog via het emailadres: [email protected]. Vijf personen wil ik danken voor hun inbreng bij het schrijven van dit boek. Mijn vrouw Iet voor haar steun, en onverbiddelijke commentaar op passages die niet door de beugel konden. Mijn dochter Inge voor het stimuleren tot het schrijven van dit boek. Aangemoedigd door haar eigen schrijfwerkzaamheden2 heb ik de stap gezet om mijn gedachten in dit boek te ordenen. Tenslotte bijzondere dank aan Elisabeth Friederichs, Ruth van Rossum en Anneke van Houdt voor hun onverbloemde antwoorden op mijn vraag: ‘Wat deugt er niet aan dit boek?’ Ook daar heb ik - weer - veel van geleerd. Het boek is een eerbetoon aan ‘de ambtenaar’. Ook al ben ik soms bijzonder kritisch op diens functioneren, met het risico dat de bal wordt teruggekaatst. Maar Paul Scheffer zei het al: ‘Schrijven is bij uitstek verantwoordelijkheid nemen. Je kunt je nergens achter verbergen, je bent zelf altijd de zwakste schakel’3. Leo Klinkers, Meise, 1 januari 2002 7 Hoofdstuk 1 Interactief beleid maken: wat is het, waarom doe je het en wanneer begin je daaraan? Inleiding In dit eerste hoofdstuk maak ik een paar omzwervende bewegingen rond het begrip ‘interactief beleid maken’. Omdat het nog geen eenduidige betekenis heeft probeer ik zijn belangrijkste karakteristieken helder te maken. Omdat nog niet in wijde kring bekend is onder welke omstandigheden het wel of niet verstandig is om een proces van interactief beleid maken te starten, en wat processturing eigenlijk inhoudt, schets ik de context waarbinnen interactief beleid maken zinvol is. Ook behandel ik in dit hoofdstuk vragen omtrent het democratisch gehalte van interactief beleid maken, en over de relatie met inspraak. Wat is interactief beleid maken? Rondom het woord ‘beleid’ zijn in de afgelopen jaren veel afgeleide begrippen opgedoken, zoals bijvoorbeeld omgevingsverkenning, open planproces, procesmanagement, quick scan, delphi-methode, resultaatgerichte processturing, of interactief beleid maken. Ze zijn niet op een eenvoudige manier van elkaar te onderscheiden. Eigenlijk doelen ze allemaal min of meer op een en dezelfde manier van overheidshandelen, namelijk ‘werken van buiten naar binnen’ en ‘werken van onderop’. Ik kies in dit boek voor één term: interactief beleid maken. Interactief beleid maken is een zoeken naar wijsheid en waarheid buiten de eigen overheidsorganisatie. Het is een systematisch vastleggen hoe mensen van buiten over zaken denken en voelen. Het is daarom ook een aanhaken aan maatschappelijke ontwikkelingen, en daaruit nieuwe energie en denkbeelden putten voor procesmatig sturen op maatschappelijke veranderingen. Voorts is dat werken van buiten naar binnen gericht op het verwerven van draagvlak voor stevige besluiten, onder andere door een gezamenlijk inzicht te genereren in inhoudelijke zaken. Maar laat er geen twijfel over bestaan: het is tenslotte het bevoegde gezag dat de knopen doorhakt. Interactief beleid maken is een zoektocht naar de menselijke maat waarbij de overheid het initiatief neemt, en dat initiatief gedurende het zoekproces houdt, zonder van te voren al een idee van het te voeren beleid te hebben. Laat staan van de oplossing. Interactief beleid maken is een welbewuste en gesystematiseerde poging van overheden om zo dicht mogelijk bij het gevoel en de vraag van haar burgers te komen. Overigens niet zomaar burgers in het algemeen, maar bij personen die we sleutelfiguren zouden kunnen noemen. Zonder overigens ‘de burger’ buiten beschouwing te laten, maar daarover later meer. Interactief beleid maken is een heroriëntatie op waarden, ambities, en aspiraties4. Door veranderende omstandigheden verglijden die immers. Tijdige herijking daarvan met een instrument dat herwaardering legitimeert is van tijd tot tijd noodzakelijk. 8 Interactief beleid maken is een herbevestiging van geloof, hoop en liefde. Daarom is interactief beleid maken per definitie politiek geladen, en kan het niet worden gezien als een technisch instrument in alleen de handen van ambtenaren. Men kan daarom het wezen en de functie van interactief beleid maken ook nog op een andere manier omschrijven: het is het rusteloos zoeken naar de menselijke maat5 om daar een passende politieke maat op toe te snijden. Waarom is interactief beleid maken politiek geladen? Welke methode van interactief beleid maken u ook kiest, het draait altijd om de twee belangrijkste politieke vragen: wat willen we niet, en wat willen we wel? In andere woorden: wat vinden wij een maatschappelijk probleem en wat zou het beoogde maatschappelijk resultaat moeten zijn? Dag in dag uit werken aan het bereiken van beoogde maatschappelijke resultaten, dat is de essentie van politiek. Althans dat mogen wij van een land als Nederland verlangen en verwachten. Wat verstaan we dan onder beoogde maatschappelijke resultaten? Niets anders dan waarden als: veiligheid, herbergzaamheid, liefde, omarming, opvang, een dak boven het hoofd, werk, ontplooiingsmogelijkheden. Kortom, het verschaffen van hoop op een steeds beter leven6, dat is de kern van het politieke vak. Alles wat ambtenaren doen is toeleveren aan die beoogde resultaten7. Uiteraard zijn er mensen die van mening zijn dat de kern van het politieke vak niet deze verhevenheid kent. Dat politiek niet veel anders is dan een spel van machten en belangen. Dat mag zo zijn in de praktijk van alledag, mijn standpunt is ethisch-normatief: zo zou ‘de politiek’ dienen te denken, en dat denken moeten baseren op methodologisch correct handelen. Als ‘de politiek’ dat in de praktijk niet doet is het normaal dat we problemen krijgen. Ernstige problemen. Na de WO-II kon de centrale overheid vele jaren aan een stuk bepalen welke beoogde maatschappelijke resultaten nagestreefd dienden te worden, en hoe dat moest geschieden. Die overheid had de dossiers, de mensen en dus de kennis. Zij kon opereren op basis van de slogan: ‘Ik ben Jan en ik weet er alles van.’ Op die manier dwong zij die beoogde resultaten af. En daar nam Nederland, door de bank genomen, genoegen mee. Tot eind jaren zestig. In het kielzog van ‘opstandige’ bewegingen elders in de wereld werd afscheid genomen van unilateraal uitgeoefende overheidsgezag en meldde de mondige burger zich aan de poort om mee te praten. Vanaf de jaren zeventig lukte het de overheid niet langer om beoogde resultaten af te dwingen. Ze moest andere instrumenten gaan inzetten om – naast situaties waarin ‘afdwingen’ met recht en reden moest blijven bestaan – beoogde maatschappelijke resultaten te verwerven. En toen kwam het woord ‘draagvlak’ in zwang. Het eenvoudige schema laat zien hoe je als overheid vandaag de dag werkt. Veel beoogde maatschappelijke resultaten moet je primair zien te verwerven door te sturen op het vinden van een draagvlak waarbij je als overheid ‘samen met anderen’ probeert de inhoud van het beleid te vinden, waarna het eindwoord toch altijd bij die overheid blijft liggen. Maar soms moet je als overheid beoogde maatschappelijke resultaten afdwingen, durvend zelf te weten wat de inhoud is, en je als overheid niet afvragend wat een ander daarvan vindt; je handelt dan 9 als overheid op eigen gezag, gebruik makend van de macht die op staatsrechtelijke gronden is toegekend. Proces Draagvlak verwerven Beoogde maatschappelijke resultaten afdwingen Macht Inhoud Waarom interactief beleid maken? Een overheidsorgaan kan twee redenen hebben om een proces van interactieve beleidsontwikkeling te starten. In de eerste plaats om energieverlies tegen te gaan. Voor alle levende organismen geldt dat men sneller dood gaat als men niet méér energie opslaat dan men verbruikt8. Dat geldt voor individuele personen, maar ook voor groepen van personen. Elke organisatie heeft een levenscyclus van ontstaan, stabiliteit en verval. Als die organisatie erin slaagt voortdurend meer energie op te slaan dan te verbruiken kan men de fase van stabiliteit (wat niets anders is dan goed omgaan met de steeds veranderende omstandigheden) langer volhouden en dus de fase van neergang uitstellen. Maar uiteindelijk gaat elke organisatie voor de bijl. Hoe goed de Romeinen ook waren in het bestendigen van hun rijk, na ongeveer een eeuw suprematie ging ook hun organisatie ten onder9. Interactief beleid maken is een bijzonder instrument om een organisatie weer te laten vollopen met nieuwe energie. Goed uitgevoerde consultatie van de buitenwacht, het betrekken van verstandige mensen van buiten de organisatie bij het begin van de beleidsontwikkeling, geeft bijna niet te omschrijven nieuwe impulsen aan de organisatie. In wezen is het niets anders dan regelmatig de vraag te stellen: ‘Waartoe ben ik als deze organisatie op aarde?’ Als daar geen bevredigend antwoord op kan worden gegeven moet de baas van die organisatie de medewerkers vragen het pand te verlaten, het licht uitdoen, en een slot op de voordeur hangen, of het pand aanbieden als humanitaire huisvesting voor vluchtelingen. De tweede reden komt uit de systeemtheorie. Onderstaande tekening laat het klassieke patroon van een ‘open systeem’ zien. Zo ziet elke overheidsorganisatie eruit. Vanuit de 10 omgeving van de overheid worden signalen naar die overheid gezonden. Die verwerkt ze tot een politiek product dat hopelijk de doelgroep bereikt. 7 2 Input 3 Organisatie 5 6 Output 4 8 Omgeving 1 10 9 Toelichting op de pijlen en cijfers: 1 = signaal dat via de input de organisatie bereikt 2 = signaal dat niet door de organisatie wordt opgevangen 3 = primair product: de output 4 = het ondersteunende productieproces van de ambtelijke dienst 5 = zinloos werk 6 = bureaucratisering 7 = output die verloren gaat, die dus niet de doelgroep bereikt 8 = output die zijn doel bereikt 9 = opgedrongen output 10 = bingo, beoogd maatschappelijk effect: de outcome. We weten dat elk open systeem10, dus ook een overheidsorganisatie, reagerende op input vanuit de omgeving van het systeem, niet altijd en niet in alle opzichten beschikt over adequate monitoren en antennes om de signalen van die omgeving op te vangen. Pijl 2 beeldt dat uit: signalen die verloren gaan; ze zijn er wel maar ze worden niet opgevangen. Daarom is het helaas vanzelfsprekend dat een overheidsorganisatie soms niet de juiste producten maakt, of producten maakt die de omgeving niet bereiken (pijl 7), of producten waar de samenleving niet om heeft gevraagd (pijl 9). Een van de oorzaken daarvan kan zijn dat men niet een ‘thermometer in de samenleving heeft gestopt’. Dus geen monitor of antenne heeft geconstrueerd om de juiste signalen op te vangen. Van binnenuit de administratie denkt men vaak dat men zelf wel weet wat die samenleving nodig heeft: typisch aanboddenken. Soms is dat waar, echter niet altijd. Daarom moet een organisatie van tijd tot tijd voor belangrijke onderwerpen (zaken die tot de kern van het werk van de organisatie behoren) een feilloos werkende monitor ontwikkelen om erachter te komen wat er in die steeds veranderende omgeving loos is. De methodologie van interactief beleid maken is zo’n monitor. In de onderstaande tekening verbeeldt de brede pijl de techniek van 11 het ontwerpen van die monitor: je gaat als overheid zelf op zoek naar waarheid en wijsheid in een stukje van de samenleving, praten met mensen die er (ook, of misschien ander) verstand van, en gevoel voor, hebben. Input Interactief werken Organisatie Output Omgeving Als men die pijl goed construeert (hoe men dat moet doen komt later als ik het maken van een ‘omgevingsanalyse’ behandel) dan heeft men een uitstekende antenne gemaakt om díe signalen op te vangen die er werkelijk toe doen, zonder dat er het risico bestaat van signalen die ‘ins Blaue hinein’ vliegen (zie bij het open systeem pijl 2), noch dat er producten worden gemaakt die de doelgroep helemaal niet bereiken (zie bij het open systeem pijl 7). Ik kan het ook in andere, ietwat uitdagende, woorden zeggen: interactieve beleidsvorming is – mits op de goede manier uitgevoerd - de beste methode om de bijzondere genuanceerdheid, complexiteit, verscheidenheid van gedachten en gevoelens, die er in een samenleving leven, op te vangen, en te plaatsen in een context die het mogelijk maakt de menselijke (beleids)maat te maken. Interactief beleid maken zoekt de behoefte op waar die door de betrokkenen zelf wordt gearticuleerd, en niet waar die door de administratie wordt bedacht11. In welke gevallen interactief beleid maken? De zojuist behandelde vraag ‘Waarom begin je aan interactieve beleidsontwikkeling?’ is nog iets anders dan de vraag: ‘Wanneer, of in welke gevallen, is de tijd aangebroken dat je dat moet gaan doen?’ Het is niet verstandig, sterker nog, het is soms gevaarlijk, om zomaar aan interactieve beleidsontwikkeling te beginnen. Daar moeten de omstandigheden rijp voor zijn. Deze vorm van beleid maken is een bijzonder krachtig instrument. Als je het gebruikt voor de verkeerde onderwerpen, of in een situatie die er niet om vraagt, kun je behoorlijk wat schade aanrichten. Interactieve beleidsontwikkeling moet je hanteren als een organisatie zit met vragen als: ‘Hoe moet dat nou verder met dit onderwerp, waar liggen nu en in de toekomst de grenzen en de kaders, hoe positioneren of herpositioneren we dit onderwerp in het licht van de nieuwe ontwikkelingen, is het niet nodig om een deugdelijke herijking en heroriëntatie op het onderwerp los te laten, moeten we niet de grenzen gaan verleggen, sluit het product dat we leveren, en de kwaliteit daarvan, nog wel aan op de behoefte?’ Als dergelijke vragen spelen is het verstandig, en ook noodzakelijk, aan interactieve beleidsontwikkeling te beginnen. Niet voor het verbeteren van de dagelijkse, de going concern-werkzaamheden. 12 Wat is processturing? Interactief beleid maken is sturen op maatschappelijke processen. Vaak krijg ik de vraag: ‘Wat is dat nou toch die processturing?’ Dat is niet eenvoudig uit te leggen. Zo simpel als de uitleg van structuursturing is, namelijk schuiven met de vorm en procedures van een organisatie, zo moeilijk is het begrip processturing. Ik gebruik daarvoor steeds het volgende voorbeeld. Stel, je wilt appels maar er is nergens een winkel waar je die kunt kopen. Zelf maken kan ook niet. Wat dan? Dan ga je sturen op een proces dat ertoe leidt dat als vanzelf appels in je mandje vallen. Je gaat naar een boomkwekerij en je laat je adviseren over de aankoop van een goed appelboompje. Je zorgt ervoor dat je weet waar je dat boompje in je tuin plaatst, hoe diep de kuil moet zijn, of er al mest in de kuil moet bij het planten, wanneer je water moet bijschenken, wanneer en hoe je moet snoeien, of er een bescherming omheen moet tegen de katten en de honden van de buren, of er een paal langszij moet om te voorkómen dat het boompje bij harde wind tegen de grond gaat, hoe je met de rook van smeulend zaagsel de bloesems in het voorjaar kunt beschermen tegen nachtvorst, et cetera. En als je dan zo’n vier jaar wacht zie je ineens dat er appeltjes aan die boom gaan groeien. Welnu, dat is processturing: zelf kun je die appels niet maken, maar je kunt er wel voor zorgen dat natuurlijke processen hun werk kunnen doen. Dat is sturen op het proces. Als je daarin fouten maakt krijg je geen appels. De boom verwaarlozen, geen water geven bij grote droogte, laten dood plassen door de hond, verkeerd snoeien, de bloesems laten bevriezen, het leidt allemaal niet tot appels. Het ergste is nog de overheidsmanager die geen vier jaar kan wachten en aan de takken gaat trekken met de woorden: ‘Ik reken je af op het resultaat.’ Onder diens handen gaat het boompje dood. Het is tegenwoordig usance in de administratie om aan processturing te doen. Je ziet nu mensen, die al jaren hun vak uitoefenen op basis van beheersing, de sprong maken naar processturing. Hoewel? Het is meer een val dan een sprong want 99% begint zonder ervaring of opleiding in processturing aan een dergelijke manier van werken, en plant zonder enige schroom de instrumenten die men bij sturen op beheersing gebruikt, over op processturing. Veelal onder de kreet ‘Het proces moet wel beheersbaar blijven’. Het kost doorgaans veel moeite, veel conflicten en lange tijd om dat gebrek aan kennis en die onverantwoorde houding eruit te krijgen. Processturing is het in gang zetten van processen met een welhaast genetisch bepaalde organische werking. Zo logisch als het is dat een vloeibaar ei in een hete pan stolt, en vervolgens verbrandt als men het er niet op tijd uithaalt, zo logisch werkt in beginsel ook processturing via interactief beleid maken. Processturing is het activeren van verborgen elementen die in hun samenhang iets maken wat je als mens zelf niet kunt maken. Een mens kan geen baby maken. Hij kan hoogstens, al dan niet samen met een partner, daden plegen als gevolg waarvan zoiets als een baby gaat groeien in de buik van een vrouw. Processturing is het creëren van omstandigheden waarbinnen kan gebeuren wat men graag ziet gebeuren. Is het toeval als Ronald Koeman of David Beckham vanaf 35 meter, over een muurtje heen, de vrije trap feilloos in het doel schoppen? Nee, dat vindt plaats binnen een situatie waarin alle omstandigheden bijeen zijn om datgene te realiseren waar ze al duizend maal op hebben geoefend. Dat is geen geluk of toeval. Of ie erin gaat weet je nooit van te voren, maar als het lukt zegt iedereen: ‘Kijk, hij doet het weer.’ 13 Daarom is het van het grootste belang dat u begrijpt dat processturing sturen is op onzekerheid. Ik zal dat later uitvoerig toelichten. Je weet wat je wilt bereiken, en hoe je daar moet komen, maar je bent elk moment bezig met omgaan met onzekerheid. Nimmer met het perfectioneren van de zekerheid. Op de achtergrond past daarbij maar één klassiek instrument uit de wereld van beheersing, namelijk een transparante financiële verantwoording. Andere beheersingsinstrumenten – zoals bijvoorbeeld netwerkplanning met zijn zogeheten ‘kritieke pad’- horen in een proces niet thuis. Als je als overheid een tunnel aanlegt, of een woonwijk, of een Deltaplan, dus als het gaat om fysieke projecten, dan is beheersing de maat der zaken. Vaste beslismomenten en doorlooptijden, uitgedrukt in planningssystemen en begeleid door voorschriften van planning & control, zijn dan vanzelfsprekende instrumenten. Die zijn niet alleen onbruikbaar, maar ook contraproductief, bij het sturen op maatschappelijke processen. Het kost doorgaans veel inspanning om ambtenaren die denken in termen van beheersing te doen begrijpen dat dit onwerkbaar en contraproductief is. Sturen op maatschappelijke processen is voor een belangrijk deel emotie, omgaan met gevoelens12, uitstraling van waardigheid en aardigheid, het opschudden van het bed, herstel van verloren betrekkingen, investeren in creativiteit en durf, het bevechten van de doorbraak, een rusteloos zoeken naar een betere kwaliteit van leven. Onmogelijk om te realiseren met behulp van de klassieke instrumenten van de beheersmatige staf-lijnorganisatie. Wat is de politieke titel van deze soort beleidsontwikkeling? De ontwikkeling van interactief beleid maken heeft begin jaren negentig een politiek culminatiepunt gekregen. Begin jaren negentig heeft de Tweede Kamer, aangevoerd door de Commissie Deetman (als voorzitter van die Kamer) een fundamenteel debat gevoerd over de staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing. De Kamer heeft in dat kader kamerbreed - de volgende motie van het Kamerlid Willems (Groen Links) aangenomen13: ‘De Kamer, gehoord de beraadslaging: constaterende, dat de Bijzondere Commissie Vraagpunten is ingesteld om de relatie tussen kiezer en gekozene en burger en bestuur nader te onderzoeken; overwegende, dat de betrokkenheid van burgers in een vroeg stadium van beleidsontwikkeling een verhoging van de kwaliteit van het overheidsbeleid kan bewerkstelligen; verzoekt de regering te experimenteren met het op diverse wijzen voorleggen van maatschappelijke problemen en beleidsvoornemens aan burgers, dan wel anderszins in het beginstadium van beleidsontwikkeling een raadplegende en inventariserende interactie met de burger te bewerkstelligen, en gaat over tot de orde van de dag.’ Wellicht zegt u: ‘En wat dan nog, hoe belangrijk moeten we dit vinden?’ Uiteraard weet nauwelijks iemand van het bestaan van deze motie, ingediend door een Kamerlid uit een hele kleine partij, en die al weer uit de Kamer vertrokken is. Ook het feit dat het Kamerbreed is aangenomen zal nauwelijks indruk maken. Die motie is allang weer vergeten. Behalve dan door mij. Als je vanaf het midden van de jaren zeventig bezig bent met het leggen van de grondslagen van een bruikbare theorie voor het betrekken van mensen van buiten bij de besluitvorming, dan is het een plezierige constatering als het parlement een moment vindt om in zijn eigen woorden en binnen de dan heersende context vast te stellen dat het betrekken van burgers bij de besluitvorming goed en verstandig is. Dus, wat mij betreft steunt interactief 14 beleid maken vanaf 1993 op een politieke titel, en ontleent het zijn legitimatie aan een besluit van ons hoogste politieke gezagsorgaan. Creëert interactief beleid maken een democratisch gat? Als men interactief aan de slag gaat betrekt men mensen van buiten de overheid bij de beleidsontwikkeling. Die hebben daarmee een zekere invloed op de uiteindelijke besluitvorming, echter zonder dat zij daarvoor ter verantwoording kunnen worden geroepen. En dat is dan het democratisch gat. In theorie is het mogelijk dat er verkeerde besluiten worden genomen waarvoor het desbetreffende bevoegde orgaan de verantwoording draagt, maar waarbij dat orgaan in een verkeerde richting is gestuurd door de betrokkenheid van deelnemers die zelf niet politiek ter verantwoording zijn te roepen14. Het heeft lang geduurd voordat op rijksniveau aandacht kwam voor dit onderwerp. Voor zover mij bekend is het pas in het rapport ‘Bestuur in beweging’ van maart 199915 dat de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Bram Peper, aandacht schenkt aan dit verschijnsel. Na een kernachtige – en mijns inziens correcte - beschrijving van de aard van interactief bestuur, en van de daaraan klevende mogelijke democratisch/staatsrechtelijke bezwaren, komt hij met enkele suggesties of aanbevelingen waar ik een vraagteken bij wil plaatsen. Ik ben het eens met zijn stelling dat het uiteindelijk de politiek is die de knopen doorhakt; dat heb ik bij mijn eerste tekening al duidelijk gemaakt. Ook de zienswijze dat interactief beleid maken een politiek proces is en dus onder politieke regie moet plaats vinden acht ik terecht. Maar ik haak af als hij stelt dat het aanbeveling verdient op het juiste politieke niveau (Tweede Kamer of gemeenteraad) marges voor de te voeren onderhandelingen vast te stellen, bijvoorbeeld door scenario’s te ontwikkelen of grenzen aan te geven voor het overleg (instructie vast te stellen door Kamer of gemeenteraad). Noch onderschrijf ik zijn opvatting dat het aanbeveling verdient tijdens het besluitvormingsproces een aantal democratische te controleren beslissingen te nemen (bijvoorbeeld instructie/scenario’s, finale besluitvorming). Mijn eerste bezwaar tegen dat soort opvattingen is dat interactief beleid maken niets te maken heeft met onderhandelingen. Ik begrijp best dat mensen die middenin in de politiek zitten denken dat de hele wereld van machten en belangen aan elkaar hangt, en dat alles uiteindelijk neerkomt op onderhandelen en het uitspreken van machtswoorden, maar de essentie van interactief beleid maken ligt daar ver vandaan. Ik hoop dat straks in de hoofdstukken 2, 3 en 4 duidelijk te kunnen maken. Mijn tweede bezwaar is dat hier weer het regelspook opduikt; het niet-aflatend pogen om alles en iedereen via regeltjes ‘in de klauw te houden’. Interactief beleid maken is een proces. Pogingen om dat te beheersbaar te maken, aan marges te binden, onder het juk van vastgestelde scenario’s door te halen, doden dat proces. Ik begrijp deze suggesties ook niet in het licht van het essay dat Peper op persoonlijke titel heeft geschreven over het vergruizen van de politiek en alles wat daarmee samenhangt. Een van de onderdelen van dat buitengewone geschrift is een directe aanval op de regeldrift van onze overheid en op de kwalijke gevolgen die dat voor onze samenleving heeft. In hoofdstuk 5 kom ik op dat essay terug. Angst voor verkeerd interactief beleid is terecht. Als reactie daarop past maar één ding: zet er vakmensen op, ambtenaren die bekwaam zijn opgeleid om onder evenzo bekwame politieke regie dergelijke processen te trekken zonder dat de democratie in gevaar komt. Ook hier geldt 15 een rusteloos streven naar de menselijke maat: zorg ervoor dat zij die de regie en uitvoering van dergelijke processen hebben, weten wat ze doen, en verlies je niet in regelgeving die niets oplost, maar eerder afbreekt. Er zijn meer politici die opvattingen hebben over de democratische aspecten van interactief beleid maken. Ook het (voormalig) Kamerlid Gert Schutte is voorstander van het creëren van normatieve kaders, gebaseerd op een wet, om de groei van ‘een interactieve democratie’ in beheersbare banen te leiden16. Nogmaals, ik begrijp dat mensen die in dat vak zitten als vanzelfsprekend grijpen naar regels en wetten. Maar die werken niet meer, of zijn contraproductief. In ons zoeken naar vernieuwing van democratische besluitvorming zullen we eerst en vooral terug moeten naar de mensen waar het om gaat, naar het gevoel en naar het verstand. Naar de behoefte in de samenleving. Niet naar het technisch aanbod van de overheid. De voorzitter van Groen Links, Mirjam de Rijk, brengt hetzelfde vraagstuk in andere woorden naar voren17: ‘De beweende ‘kloof tussen burger en politiek’ wordt steeds meer opgevuld door ambtenarij en bestuur in plaats van door de politiek. Met een ondoorzichtige en oncontroleerbare besluitvorming en een nieuwe ‘meepraat-elite’ als resultaat.’ De Rijk heeft gelijk als ze daarmee bedoelt dat zij die van buiten de overheid meepraten over de beleidsvorming niet gecontroleerd kunnen worden. Behalve als je interactieve beleidsontwikkeling volledig transparant maakt, en uitvoert zoals dat hoort. Ook heeft ze gelijk als ze stelt: ‘Herinrichting van een straat is zeer geschikt voor interactieve besluitvorming, de komst van een asielzoekerscentrum niet.’ Ik heb eerder aangegeven dat je goed moet weten wanneer je wel of niet aan interactieve beleidsontwikkeling wilt gaan doen. Er zijn onderwerpen – zoals bijvoorbeeld abortus, euthanasie, uitzenden van militairen, grote infrastructuurprojecten, en wat mij betreft ook de locatie van een asielzoekerscentrum waarover je als overheid op eigen gezag je beslissing hebt te nemen. Ik ben het ook geheel eens met haar stelling: ‘Niet de ambtenaren moeten zich tot “de mensen” richten, maar de partijen. Omdat partijen bij verkiezingen teruggefloten kunnen worden en dus controleerbaar zijn.’ Ik heb eenmaal een dergelijk proces mogen begeleiden waarbij de voltallige Staten van een provincie zelf de leiding hadden van het interactief beleid maken. Elk Statenlid was voorzien van een buddy-ambtenaar voor het ‘handen- en voetenwerk’. Het was een leuk proces dat echter halverwege als een nachtkaars uitging. Het was de oprechte wens van de betrokken politici om zelf tot op het grondvlak van de provinciale samenleving (en ver daarbuiten) op zoek te gaan naar de menselijke maat, maar na een klein jaar verdrong de politieke actualiteit van alledag het denken en handelen in termen van een langdurig maatschappelijk proces. Het zal nog wel enige tijd duren voordat we interactief beleid maken in staatsrechtelijke kaders hebben ingepast. Ik hoop vurig dat daar geen regels voor worden gemaakt. Er zijn namelijk minstens drie andere manieren om te voorkómen dat zich binnen interactief beleid maken een democratisch gat voordoet. In de eerste plaats door tijdens dat proces samen steeds weer te wijzen op de mogelijkheid van het ontstaan van een democratisch gat. Daardoor beklijft er bewustzijn omtrent het gevaar, als gevolg waarvan de nodige alertheid tijdens het proces steeds aanwezig is, én transparantie van procesdocumenten en hun manier van ontstaan. 16 In de tweede plaats door steeds te proberen om in de fase van de later te bespreken ‘omgevingsanalyse’ ook volksvertegenwoordigers (leden van de Tweede Kamer, van provinciale staten of van gemeenteraden) op te nemen. Daarmee is inbreng vanuit democratisch gekozen lichamen verzekerd. Overigens kan zich dan nog een ander staatsrechtelijk vraagstuk voordoen. Een enkele maal heb ik meegemaakt dat een lid van de Tweede Kamer zich op het standpunt stelde dat hij graag zou willen meedoen aan het proces van interactief beleid maken, maar daarvan toch afzag omdat hij van mening was dat men niet tweemaal aan dat proces kon deelnemen: eenmaal aan het begin bij het inbrengen van de nodige input, en eenmaal aan het slot als er (over die input) besluiten moesten worden genomen. Mijn ervaring is echter dat het overgrote deel van de volksvertegenwoordigers (ook een enkele keer van het Koninklijk Huis) het als normaal, verstandig en plezierig ervaart om aan een proces van interactieve beleidsontwikkeling mee te doen. In de derde plaats kan men een democratisch gat vermijden door gewoon het vak daarvan goed te leren. Stellen dat je bij interactief beleid maken het risico loopt van gebrek aan democratische controle is hetzelfde als stellen dat het gevaarlijk is om een loodgieter in huis te halen als je centrale verwarming het niet meer doet. Die persoon zou de boel wel eens kunnen opblazen. Natuurlijk kan dat, maar dat risico minimaliseer je door een gekwalificeerde loodgieter in te schakelen en niet een beunhaas. Wat is het verschil met inspraak? Interactief beleid maken staat ver van inspraak. Het principiële verschil is dat a) bij inspraak de overheid al een visie of een mening heeft (soms wel, soms niet al op papier gezet), b) aan burgers vraagt wat ze daarvan vinden, c) vervolgens diverse afwijkende geluiden te horen krijgt, waarna d) die overheid gaat proberen om zoveel mogelijk van de oorspronkelijke bedoelingen overeind te houden, intussen proberend e) die burgers toch het gevoel te geven dat ze iets bereikt hebben. Niet zelden is inspraak daarmee een spel van list en bedrog, het gebruik van oneigenlijke drukmiddelen, en veel frustraties aan beide zijden. Schoolvoorbeeld is de jarenlange strijd in Amsterdam van georganiseerde groepen burgers tegen grootschalige top-down geïnstigeerde bouwprojecten, een strijd die uiteindelijk resulteerde in het beleid van de ‘compacte stad’. Inspraak is een typisch concept uit eind jaren zestig, en was van meet af aan al verouderd in die zin dat het zelden heeft bijgedragen aan het verbeteren van de relatie tussen bestuur en bestuurden, noch aan verbetering van de kwaliteit van de besluitvorming. Integendeel, inspraak is in de loop der jaren de bron van veel frustraties geweest. En is het nog steeds als men kijkt naar processen als de uitbreiding van Schiphol, de aanleg van de Betuweroute en de Hogesnelheidslijn. Het is een bron van veel frustratie, zowel voor burgers wier opgewekte verwachtingen niet gehonoreerd werden, als ook voor ambtenaren die vaak voor de ondankbare taak staan reeds genomen besluiten er doorheen te duwen. De oorzaak daarvan is dat bij inspraak de overheid al te ver vooruitloopt in het ontwikkelen van een oplossing voor een probleem dat meestal veel meer aspecten kent dan die overheid van binnenuit kan of wil overzien. Het manco is dat de overheid een oplossing aanbiedt zonder goed te kunnen laten zien wat het probleem eigenlijk is en waarom die oplossing dat probleem zal oplossen. Inspraak is daarom een typisch bijverschijnsel van maakbaarheids- en aanboddenken18. 17 Teleurgesteld over de contraproductieve resultaten en averechtse effecten van inspraak is in de jaren zeventig (naast inspraak die nog steeds bestaat omdat die hier en daar in regelingen is vastgelegd, met name in de sfeer van de ruimtelijke ordening, planologische kernbeslissingen) een ander concept ontstaan dat pas in de jaren negentig interactieve beleidsontwikkeling is gaan heten. Het meest essentiële aspect van interactief beleid maken is het gegeven dat de overheid zich tot de buitenwacht richt zonder vooraf al een mening of een visie te hebben over een oplossing voor het probleem waarvoor die overheid aandacht vraagt. Er is alleen maar een probleem(vermoeden) dat relevant genoeg lijkt om de buitenwacht bij de opbouw van de besluitvorming te gaan betrekken. Waarom zou een overheid dat doen? Om twee redenen die ik hiervoor heb genoemd: om meer energie op te slaan dan te verbruiken, en om beter de signalen uit de samenleving te monitoren. Dat verbetert de relatie tussen die overheid en de buitenwacht en vergroot de kwaliteit van de besluitvorming. Wat zijn de verschillen met andere methoden van interactief beleid maken? Er is in dit boek geen ruimte om uitgebreid in te gaan op andere methoden die zich bezig houden met interactief beleid maken19. In globale zin verschilt de aanpak van andere methoden op de volgende punten: zij betrekt drie soorten mensen bij het werken van buiten naar binnen: sleutelfiguren, deskundigen en ‘burgers’, naast uiteraard interne personen uit de administratie en het bestuur zelf; die betrokkenheid vindt plaats vanaf het allereerste moment waarop het proces van interactief beleid maken begint; dat impliceert dat die betrokkenheid al start bij het identificeren van de problematiek en haar achterliggende oorzaken; niet pas bij het formuleren van oplossingen; daarom kent de aanpak een aantal specifieke instrumenten voor het verwerven van extern draagvlak; voorts kent die methode elementen die gericht zijn op het verwerven en versterken van intern draagvlak; tenslotte is wezenlijk voor mijn manier van werken dat het zoekproces naar een goede beleidsinhoud gestuurd wordt door een specifieke vorm van proces- en projectmanagement. Ik werk dat in de volgende hoofdstukken verder uit. 18 Hoofdstuk 2 De methodologie van doel stellen: wat heb je nodig en hoe doe je dat? Inleiding In dit hoofdstuk staat het eerste deel van de methodologie van interactief beleid maken. Het gaat over de vraag hoe men op een geldige manier aan een goed doel kan komen. Dus hoe men op een correcte wijze een doel kan formuleren. De tekst van dit hoofdstuk is te vergelijken met die van een recept in een kookboek. Eerst volgt er in Deel A een opsomming wat er nodig is voor het maken van ‘het gerecht’. Daarna volgt in Deel B een beschrijving van hoe men dat dan moet doen. Doel stellen en doel bereiken Alle beleid maken komt neer op twee zaken: doel stellen en doel bereiken. Of in andere woorden: wat wil je bereiken, en hoe kom je daar? Wat zijn de beoogde maatschappelijke resultaten en hoe realiseer je die? Dat is niks nieuws. Alle volkeren van alle tijden houden zich daarmee bezig. We kunnen hoogstens vaststellen dat mensen in de loop van eeuwen regelmatig bezig zijn (geweest) om de doel-denktechniek te verbeteren. Met name in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw zijn op internationale schaal vele tientallen boeken met vernieuwde inzichten over besluitvorming door de overheid verschenen. Ook in Nederland20. Vertegenwoordigers en pleitbezorgers van de bestuurskunde, de politicologie, de sociologie en de juridische discipline publiceerden in die periode menig wetenschappelijk werk over de manier waarop een overheid beleid zou moeten maken. In de praktijk van het openbaar bestuur leidde dat tot de instelling van de – in het Voorwoord genoemde – interdepartementale Commissie voor de Ontwikkeling van de Beleidsanalyse (COBA)21. Die activeerde van 1970 en 1980 het departementale denken en handelen in doelstellingenanalyse. Het was een grote stap vooruit in de constructie van deductief geformuleerde doelbomen22. Echter, er zat in de zogeheten COBA-methode een methodologische fout, liggend vóór het moment waarop de deductie begon. Die methodologische tekortkoming is voor mij de belangrijkste redenen geweest om midden jaren zeventig te beginnen met het ontwerpen van een eigen methode23. Wat niet klopte aan de COBA-techniek was de inductieve kant die vooraf ging aan het moment waarop een hoofddoel werd geformuleerd. Zie hieronder de ‘Gestileerde opbouw van een programmastructuur’ van de COBA-methode, zoals gepubliceerd in Beleidsanalyse 1976, nummer 2. 19 instrumenten 11 subdoelstelling 1 hoofddoelstelling 12 subdoelstelling ? 111 enkelvoudige doelstelling 111.1 111.1 111.2 111.2 111.3 111.3 112 enkelvoudige doelstelling 112.1 113 enkelvoudige doelstelling 113.1 113.2 121 enkelvoudige doelstelling 121.1 121.2 201 enkelvoudige doelstelling 201.1 201.2 201.3 2 hoofddoelstelling 202 enkelvoudige doelstelling aktiviteiten 202,1 202.2 202.3 202.4 Het gaat maar om één vraag: waar komen de hoofddoelen vandaan? Dus wat is het gebied aan de linkerkant waar ik dat vraagteken plaats? De deductie ná de formulering van de hoofddoelen – uitmondend in die doelboom - is geen probleem. Maar de constructie van de hoofddoelen zelf wel24. Die kwamen indertijd tot stand door beleidsuitspraken van de politieke en de ambtelijke leiding te inventariseren aan de hand van de Memorie van Toelichting op de begroting, wetten, beleidsnota’s e.d. Die werden dan omgewerkt tot een ‘voorlopige indeling van beleid, aansluitend aan de behoeften van de beleidsvoering.’ In een discussie met de departementsleiding kwamen dan hoofddoelen boven drijven die ter accordering werden voorgelegd aan de politieke leiding. Daarna pas begon de deductie in suben enkelvoudige doelen. In de praktijk had dit traject tot hoofddoelformulering het karakter van grabbelton waarbij men naar hartenlust uit onderliggende stukken uit het eigen departementale huis een compositie van beleid maakte, waarbij de tekst van de te formuleren hoofddoelen soms maandenlang schaafwerk vereiste om het iedereen (interne directies en afdelingen) naar de zin te maken. Een diffuus proces, waarbij hoofddoelen niet op logisch-deductieve wijze tot stand kwamen, maar na betrekkelijk willekeurige selectie van kennelijk belangrijke zaken, en een langdurige onderhandeling daarover in eigen huis. Daarna begon dan het uitsplitsen in sub- en enkelvoudige doelen. Dat leverde die geweldig dikke boeken op waar de in het Voorwoord genoemde vier secretarissen-generaal zo moe van werden. Niet alleen dikke onwerkbare boeken, maar ook grote aantallen tegenstrijdige doelen: de tegenstellingen waren kunstmatig 20 weggepoetst in de onderhandelingen over de tekst van het hoofddoel; alleen met creatief en cosmetisch knutselwerk konden die in programma’s met instrumenten en activiteiten worden vertaald; daarbij vond de indicatie van de kosten plaats met de nodige slagen om de arm. Uitvoerbaarheid nul, verantwoordbaarheid minder dan nul. Dus werd de COBA in 1980 opgeheven. Ogenschijnlijk omdat haar taak erop zat, maar in werkelijkheid omdat deze methode faalde door een methodologisch gebrek. Leemans25 beschrijft het verdwijnen van de COCA als volgt: “Doelstellingen analyses werden in de loop van de jaren ’70 bij de departementen in gang gezet. Een klein aantal departementen voltooiden een (voorlopige) doelstellingenstructuur; bij andere werden veelal tentatief één of meer hoofdoelstellingen geanalyseerd. Een evaluatie in 1979 toont aan dat aan de oorspronkelijke oogmerken slechts ten dele werd voldaan. Een grote zwakte bleek dat de doelstellingen analyse geen directe basis verschafte voor een departementale programmastructuur en derhalve een directe koppeling naar instrumenten ter bereiking van de doelstellingen nauwelijks te maken was. Sinds 1978 zijn er geen departementale beleidsanalyses onder supervisie van COBA meer uitgevoerd. De nadruk kwam te liggen op beleidsanalytisch ‘vormingswerk’ bij departementen en de meeste departementen hebben thans beleidsanalytische eenheden. De positie van de COBA verzwakte wegens de veranderde benadering en zij werd in 1982 opgeheven.” In hoofdstuk 5 zal ik beschrijven dat de nieuwe begrotingsopzet onder de naam ‘Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording’ (VBTB) mank gaat aan precies hetzelfde probleem. Ook deze methodiek schrijft normatief voor (terecht overigens) dat je moet vertellen wat je zou willen bereiken, maar ook dat model geeft niet aan hoe je dat dan op een fatsoenlijke manier moet bedenken. COBA en VBTB laten wel zien via welke wegen een eenmaal geformuleerd doel bereikt moet worden, maar waar je dat doel dan eerst vandaan moet halen blijft duister. Ze maken niet duidelijk waarom een gekozen oplossing daadwerkelijk de voor de hand liggende oplossing is. Daarop een antwoord geven is het wezen van de methode die ik vanaf het midden van de jaren zeventig ben gaan ontwerpen: het bloot leggen van het terrein dat bestreken wordt door het grote vraagteken in de tekening. Doe de goede dingen en doe ze op een goede manier Als het gaat om het bereiken van doelen dan gaat het om resultaten. Op een dag is een mens misschien wel een paar duizend keer bezig met het realiseren van resultaten. Zonder erbij stil te staan dat hij die resultaten alleen maar bereikt door a) de goede dingen te doen en b) door die goede dingen op een goede manier te doen. Stel u wilt een lekker gebakken eitje. Dat is het te bereiken doel. Wat zijn dan de goede dingen die u nodig heeft? Een ei, een pan om dat ei in te bakken, een verwarmingsbron zoals een gaspit, een klontje boter en lucifers. Maar als u vervolgens de boter in uw haar smeert, de pan in de vuilnisbak gooit, het ei op de gaspit kapot slaat en dan het gas aansteekt, dan krijgt u niet het beoogde lekker gebakken eitje maar knoeiwerk. En het kost een boel werk om dat weer op te ruimen. Voor honderdduizenden zaken geldt dat het bereikte resultaat is terug te voeren op het feit dat je kennelijk de goede dingen op een goede manier hebt gedaan. Je moet alleen maar weten ‘wat’ en ‘hoe’. Ook voor succesvol beleid maken heb je een ‘receptenboek’ nodig dat eerst vertelt welke ingrediënten en instrumenten je nodig hebt, en vervolgens hoe je die moet hanteren. 21 Ik heb in hoofdstuk 1 bij het onderwerp ‘processturing’ al gesteld dat er een soort ‘genetische’ werking en voorspelbaarheid zit in het doen van de dingen op een goede manier. Zoals het volstrekt normaal is dat er appels aan een appelboom groeien, mits correct behandeld en mits er zich geen onvoorziene zaken voordoen, zo is het ook geheel en al normaal dat interactieve beleidsprocessen tot de beoogde maatschappelijke resultaten leiden als men ze op een goede manier insteekt, en er geen onverwachte calamiteit op dat pad komt. Om de simpele reden dat het succes ergens in de ‘genetische’ structuur van dat proces zit ingebouwd. Dat succes komt er dus als vanzelfsprekend, tenzij er iets onvoorziens fout gaat. A. Wat zijn de goede dingen? De stappen 1 - 7 Voor het stellen van een goed doel zijn er zeven dingen nodig. Die stappen 1 - 7 komen nu één voor één aan de orde. Elke stap wordt bestreken door een specifieke wetenschappelijke discipline. In termen van een kookboek: dit onderdeel A zegt alleen maar wat je voor het recept ‘doel stellen’ nodig hebt aan ingrediënten en instrumenten. Onderdeel B vertelt straks hoe je die zaken zodanig moet toepassen dat je dat doel dan ook op tafel krijgt. Stap 1. Doe een uitspraak over de problematische werkelijkheid Als je beleid wilt gaan maken moet je eerst weten of er een probleem is. Er moet iets zijn waar de overheid mee zit, of bij ongewijzigd beleid mee komt te zitten in de toekomst. Een symptoom, een knelpunt, een rottigheid, iets waarvan je zegt: ‘Dit moeten we bestrijden, dit moet ophouden, daar moeten we iets aan gaan doen, als we geen actie nemen gaat dit in de toekomst een probleem worden’. Om een probleem te kunnen herkennen moet je naar de (maatschappelijke) werkelijkheid kijken. Dus waarnemingsuitspraken doen: uitspraken over de waarneembare werkelijkheid waarin je een probleem in ziet. Dergelijke uitspraken zijn overigens veel lichter en oppervlakkiger dan u wellicht denkt. Het gaat meestal slechts om één zin, bijvoorbeeld: ‘Het gaat niet goed met de WAO’, of ‘Er is armoede in Nederland’, of ‘Er zijn zaken fout gegaan in Srebrenica’. Uitspraken dus over een als problematisch ervaren werkelijkheid, een probleemvermoeden. Dat markeert het begin van beleidsontwikkeling. Deze eerste stap wordt beheerst door de wetenschap van de sociale psychologie. Stap 2. Maak met cijfers en feiten waar dat het klopt Naar de (maatschappelijke) werkelijkheid kijken en dan een correcte waarnemingsuitspraak doen is gemakkelijker gezegd dan gedaan. Mensen kunnen naar dezelfde werkelijkheid kijken en toch verschillende dingen zien. De sociale psychologie kent daarvan vele voorbeelden, onder meer via het tonen van zo’n plaatje als hieronder. Tijdens cursussen is het steeds personen naar een en hetzelfde niet allemaal tegelijk hetzelfde wordt, of pas na enige tijd26. waarnemingen - en in hun weer opvallend dat beeld kijken maar toch zien wat er getoond Mensen worden in hun waardering van 22 hetgeen ze waarnemen – gestuurd door hun referentiekaders. Die bepalen wat je ziet en wat je daarvan vindt. Het is daarom nodig dat waarnemingsuitspraken worden onderbouwd met feiten en cijfers die de juistheid van de uitspraak bevestigen of aannemelijk maken. We hebben het dan over de noodzaak om gegevensbanken op te bouwen, statistisch significant onderzoek te doen, trendanalyses uit te voeren et cetera. In stap 1 zeggen dat er iets niet deugt is een mooi ding, maar met duidelijke gegevens aantonen dat die uitspraak klopt is toch even iets anders. Een voorbeeld: een paar jaar geleden deed minister Melkert als minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een uitspraak van stap 1 door te zeggen: ‘Volgens mij is er armoede in Nederland.’ De betekenis van stap 2 is om die uitspraak te voorzien van de nodige gegevens zoals bijvoorbeeld het leveren van antwoorden op vragen als: beneden welk inkomen ligt dan de armoedegrens, wie treft dat: ouderen, jongeren, bijstandsmoeders, autochtonen, allochtonen, meer in het zuiden dan in het noorden, et cetera? (Willen) weten waarover je praat, en legitimeren dat de uitspraak die je onder stap 1 doet correct is, dat is stap 2. Deze stap wordt dus beheerst door disciplines als statistiek, informatiegaring, en methoden en technieken van wetenschappelijk onderzoek. In hoofdstuk 5 zal ik aan de orde stellen dat we ons zorgen mogen maken over het feit dat de overheid de slag om de kennis lijkt verloren te hebben. Mede door het scheiden van beleid en kennis (verzelfstandigen, uitplaatsen en privatiseren van kennisdirecties/afdelingen) is er een knip ontstaan tussen het opbouwen en onderhouden van gegevenscomplexen aan de ene kant, en de behoefte aan kennis voor nieuw beleid aan de andere kant. Voorts heeft de overheid jaren zitten te slapen terwijl grote concerns razendsnel kennisbanken hebben opgebouwd. De echte kennis zit bij internationaal opererende accountantsbureaus, advocaten, banken, industrieën. Vandaar dat momenteel diverse departementen aan de slag zijn gegaan om nieuw kennisbeleid, kennismanagement en kennisorganisatie op te bouwen. Dit even terzijde. Stap 3a. Zeg dat je, wat je in stap 1 hebt waargenomen, niet wilt Met de stappen 3a en 3b zitten we in het hart van de politiek. Politiek bedrijven is het doen van waarden-uitspraken over de maatschappelijke resultaten die je als politiek wilt bereiken. Dat is zeggen wat je waardevol vindt, zeggen wat zin heeft, het voeren van zingevingsdebatten. Politieke uitspraken moeten wilsuitspraken zijn. Die moeten gaan over ambitie en aspiratie. Wilsuitspraken als een medaille met twee kanten. Op de ene kant staat wat je politiek niet wil, stap 3a, en op de andere kant wat je wel wil, stap 3b. In het geval van het onderwerp armoede luidt stap 3a dan: ‘Ik wil niet dat er in Nederland armoede bestaat.’ Stap 3b. Zeg dat je precies het tegenovergestelde wilt bereiken De tekst van stap 3b moet dan zijn: ‘Ik wil dat armoede in Nederland ophoudt te bestaan.’ Dat is het doel, het te bereiken resultaat. Dit is de kern van het politieke proces. Uitspraken doen over wat men in de toekomst wil bereiken. Bereiken in de zin van wat in de systeemtheorie heet: het bepalen van de outcome, het beoogde maatschappelijke effect. Het politieke proces is de motor die de samenleving laat draaien27. Als die motor stokt is de samenleving in gevaar. Dan glijden we af naar een samenleving waarin het recht van de sterkste prevaleert. De openbare dienst, de ambtelijke stand, zal altijd bezig moeten zijn met het onderhouden van die motor, dus met het in gang houden van het politieke proces door politici in staat te stellen 23 waarden-uitspraken te doen. Ik zal in de hoofdstukken 5 en 6 beschrijven dat het voor ambtenaren steeds moeilijker wordt om de politiek te ondersteunen, en dat die politieke motor – mede daardoor – ernstig aan het stokken is. Ook hier gaat het net als bij stap 1 om betrekkelijk eenvoudige korte zinnen. Een te bereiken beoogd resultaat behoeft niet per se een omschrijving in een aantal pagina’s te zijn. Het is meestal slechts een simpel zinnetje. Dat er daarna vele pagina’s nodig zijn om dat toe te lichten of om aan te geven langs welke wegen dat doel dan bereikt moet worden, is een andere zaak. Deze stappen 3a en 3b worden beheerst door de politieke wetenschap. Stap 4. Waarom wil je dat bereiken? Vaststellen welke waarde men als doel wil bereiken is één, aangeven op grond van welke argumenten is twee. Zeggen dat armoede in Nederland moet ophouden is heel mooi, maar als op de vraag ‘Waarom dan?’ het antwoord luidt: ‘Nou daarom, dat begrijpt iedereen toch wel’, dan maakt men zich schuldig aan de logica van de vanzelfsprekendheid, en dat is geen logica. Het zogeheten politieke datum is pas afgerond als wilsuitspraken deugdelijk beargumenteerd zijn. Als we het hebben over argumenteren betreden we het terrein van de formele logica, het stelsel van wetten en voorschriften inzake geldig redeneren zoals dat enkele honderden jaren voor de geboorte van Christus is ontworpen door Aristoteles. Deze stap wordt dus beheerst door de discipline van de formele logica. De filosoof/psycholoog Stephen Toulmin, een van de aanwezigen tijdens de vermaarde ruzie tussen Popper en Wittgenstein op 25 oktober 1946 in Cambridge28, heeft het zogeheten ‘redeneermodel van Toulmin’ ontwikkeld29, een handig model voor correct argumenteren, onder meer in de praktijk van het openbaar bestuur. Ik zet het hieronder in een eenvoudige vorm neer. Liefhebbers die graag zuiver willen leren redeneren in overheidsstukken verwijs ik kortheidshalve naar literatuur in de voetnoot30. 24 Datum Claim Er brandt geen licht in de studeerkamer Dus Waarschijnlijk Warrant Omdat Jan, als hij in de studeerkamer is, in de regel licht aan heeft Is Jan niet in de studeerkamer Rebuttal Tenzij hij toevallig iets in het donker wegzet Backing Want hij heeft me verteld dat hij in negen van de tien gevallen licht aan heeft als hij in zijn studeerkamer is Ik kan in de context van dit boek niet verder op deze materie ingaan. Het is een prima denkmodel, vooral ook in de juridische sfeer. Voorbeeld: Datum Claim Warrant Rebuttal Backing ik zie iemand door een stoplicht rijden. dus die is strafbaar. omdat we hebben afgesproken dat we zoiets niet tolereren. tenzij het een politiefunctionaris is die op de voorgeschreven wijze achter een boef aanzit. want de Wegenverkeerswet heeft dat in artikel zus en zo vastgelegd. Als je een redenering (stap 4) uiteindelijk kunt baseren op een backing in de vorm van een (natuur)wet, dan zit die argumentatie dus geramd. Stap 5. Waar komt het in stap 1 genoemde probleem vandaan? In stap 1 is het probleem, het symptoom, het knelpunt geformuleerd. In stap 5 onderzoeken we waar dat knelpunt uit voortkomt: de diagnose van het probleem. Succesvol beleid maken is niet mogelijk als men niet a) het oorzakelijk complex van het probleem in kaart heeft gebracht, en b) dat probleem vervolgens in zijn oorzaken gaat bestrijden. Als u bij de huisarts binnen stapt met de opmerking ‘Ik voel me niet lekker’, dan zult u vreemd opkijken als die arts een doos pillen aanreikt, verzoekt om die op te eten en weer te vertrekken. Een arts die zijn vak verstaat zal eerst het gesprek openen om erachter te komen wat dat dan precies is, dat niet lekker voelen. Is dat hoofdpijn, of buikpijn, of misselijkheid bij het opstaan? En als dat 25 symptoom een naam heeft gekregen zal de arts onderzoeken wat de mogelijke oorzaak of oorzaken van dat symptoom is/zijn. Om vervolgens daar de therapie op af te stemmen. Voor goed beleid maken is het dus nodig om zogeheten probleem- en oorzakenanalyses te maken. Dat zijn schema’s die in de vorm van een schets of tekening het probleem in zijn oorzakelijke opbouw beschrijven. Zonder dergelijke schema’s als röntgenfoto’s van de problematiek weet men niet wat men doet als men ‘oplossingen’ voorstelt. Om u een idee te geven van de vorm van zo’n oorzakelijk schema staat hieronder een tekening. Ik heb hoofdpijn Ik drink te veel alcohol Ik heb doorgezakte voeten Ik loop vaak met de kop tegen de muur Deze tekening geeft aan dat er drie op zichzelf staande oorzakelijke ketens zijn die leiden tot het symptoom hoofdpijn: ik drink te veel, ik heb doorgezakte voeten en ik loop regelmatig met de kop tegen de muur. Die veroorzaken naar boven toe een symptoom. Dat veroorzaakt weer een daarboven gelegen symptoom, en, in een kettingreactie van oorzaak en gevolg, uiteindelijk dan het symptoom aan de top: hoofdpijn. De doorgezakte voeten veroorzaken een scheefstaande wervelkolom, die veroorzaakt een verkeerde stand van mijn nek en dat leidt tot hoofdpijn. Natuurlijk is het mogelijk om dat te bestrijden met een pilletje. Maar als ik niet aan deze drie structurele oorzaken werk, blijft die hoofdpijn steeds terug komen. Dus de meest fundamentele oplossing is: stoppen met drinken, mijn voeten laten corrigeren via een chirurgische ingreep en voortaan beter opletten als er muren in de buurt zijn. Dan wordt het probleem met wortel en al uitgerukt en verdwijnt de hoofdpijn, althans in deze gefingeerde context. Dat ik in een andere context opnieuw hoofdpijn kan krijgen mag duidelijk zijn. Een dergelijke manier van handelen, dus symptomen bestrijden door hun oorzaken te elimineren, lijkt voor de hand liggend. Toch zie ik het zelden of nooit gebeuren. ‘Oplossingendenken’ of ‘jumping to solutions’ is aan de orde van de dag. Een van de nadelen van onze Nederlandse voortvarendheid is de afkeer van doemdenken, onze hekel om over problemen te praten, en die tot op het bot te analyseren. Liever komen we als ware jongens 26 van Jan de Witt meteen met oplossingen voor problemen die nog in geen enkel opzicht zijn benoemd, of in hun oorzakelijke complexen zijn geanalyseerd. Alleen bij wijze van zeer grote uitzondering kom ik wel eens iemand tegen die van nature beseft dat men bij het voorstellen van een oplossing van een probleem toch op z’n minst moet stilstaan bij de vraag: ‘Wat is dan dat probleem en waar komt het vandaan?’ Slechts weinig mensen zien dat je met het oog op het verwerven van draagvlak moet kunnen onderbouwen waarom een voorgedragen oplossing de vanzelfsprekende voorwaarde is voor de goede aanpak van het probleem. In dat verband zie ik het artikel ‘De wijkagent kan ons niet meer redden’ in NRC Handelsblad van 9 juli 2001 van politiecommissaris Driessen en officier van justitie Van der Voort als een zeldzaamheid. In een schets van de te verwachten criminaliteit in de megapool Randstad Holland anno 2020, stellen zij dat er niet eerst gepraat moet worden over oplossingen maar over de problemen van de toekomstige Randstad Holland. Zo hoort het. In die lijn van denken is ook het rapport ‘Modernising government’ van Tony Blair (Prime Minister) en Jack Cunningham (Minister for the Cabinet Office) opgesteld31, en in maart 1999 aangeboden aan het Britse parlement. De hoofdstukken Policy making, Responsive public services, Quality public services, Information age government, en Public service beginnen allemaal met ‘Identifying the problem’. Dus niet met doelen en ambities, maar met een poging om helder te maken wat het probleem is. Daarna volgen steeds in elk hoofdstuk de paragrafen ‘What must change’, ‘Making a start’ en ‘Future action’. Dat ritme maakt dit rapport tot een zeer lezenswaardige en overtuigende beleidsvisie. Als lezer hoef je het niet met alles eens te zijn, maar het is een beleidsplan op Kabinetsniveau dat ik in die spontaniteit (een heerlijke open tekst), en met dat correcte begin (probleemidentificatie) in Nederland nog niet ben tegen gekomen. In dat licht gezien is het stuk dat het Kabinet in augustus 2001 aan de Tweede Kamer heeft aangeboden onder de titel ‘Verkenningen: bouwstenen voor toekomstig beleid’ een vreugdeloze dwaaltocht langs enkele zieltogende beleidsgebieden waaronder dat van onderwijs en zorg. Als ik met een team aan een project begin gelden enkele verboden. Verbod nummer één is praten over oplossingen. Die komen namelijk vanzelf als je maar goed dooranalyseert. Verbod nummer 2 is praten over haalbaarheid. Als na die analyse het uiteindelijke doel is om de Noordzee leeg te drinken mag je alleen maar vragen ‘Moet dat vanmiddag nog of kan het wachten tot morgenvroeg?’. En verbod nummer drie is roken. Mensen die roken benutten hun niveau niet ten volle, en dat kun je bij dit soort projecten niet hebben. Het is niet mogelijk om in dit boek oorzakelijke schema’s te tonen die ik in de loop der jaren mee heb helpen maken. Daarvoor zijn ze te groot en te gedetailleerd32. Overigens, deze stap (het bloot leggen van de oorzaken van een probleem) wordt beheerst door de discipline van de causaliteitsleer. Stap 6. Waar in het oorzakelijk complex ga je het probleem bestrijden? Als er een probleem- en oorzakenanalyse is gemaakt dient men aan te geven op welke plekken de strijd tegen die oorzaken moet gaan plaats vinden. Dit is het vaststellen van de politiek/bestuurlijke interventiepunten: dat zijn die punten in de oorzakelijke complexen waarvan het bevoegd gezag vindt dat daar het meeste succes valt te behalen. Echter, niet alles kán en niet alles mág worden aangepakt. Als men tot de onderste steen van een oorzakelijk 27 complex zou willen gaan is het wellicht om financiële redenen niet mogelijk om dat te realiseren. Of het ontbreekt aan voldoende politieke steun in de Staten-Generaal, of maatschappelijke organisaties willen niet meewerken, of er is onvoldoende tijd of geld, et cetera. In stap 6 hebben we het dus over de noodzaak een kosten-batenanalyse te plegen, geleid langs een ander begrip: het bepalen van de politieke haalbaarheid. Deze stap wordt beheerst door de discipline van kosten-batenanalyse die overigens verder reikt dan alleen de cijfermatige kosten-baten. Ook maatschappelijke, sociale, culturele, politieke kosten en baten worden meegewogen. In het voorbeeld van de zojuist genoemde hoofdpijn is het denkbaar dat ik zodanig verslaafd ben aan de drank dat het niet mogelijk is om het drankgebruik volledig te stoppen. Het kan ook zijn dat mijn ziektekostenverzekering een chirurgische ingreep in de voeten niet toestaat, en het is ook mogelijk dat muren een bijzondere aantrekkingskracht op mijn hoofd blijven uitoefenen zodat ik er toch nog regelmatig tegenaan knal. In die gevallen is het dus niet mogelijk de onderste oorzaken te elimineren. Van gedistilleerde drank zet ik misschien wel de stap naar lichte wijnen, de schoenen voorzie ik van steunzolen, en mijn hoofd wikkel ik in een sjaal om de klappen van de muren op te vangen, maar doordat het onhaalbaar blijkt te zijn de diepstliggende oorzaken te elimineren, en er dus met de drie genomen maatregelen een zekere vorm van symptoombestrijding plaats vindt, zal mijn hoofdpijn dus enigermate blijven bestaan. Het is niet anders: waar je door onhaalbaarheden veroordeeld bent tot een vorm van symptoombestrijding zal het symptoom zich in enige mate en in enig opzicht blijven voordoen33. Terzijde nog dit. Oorzakelijke ketens kunnen elkaar ook nog eens causaal aanjagen: als ik met teveel drank in het lijf met doorgezakte voeten aan de wandel ga, is het niet raar als ik vaak met de kop tegen de muur loop. Stap 7. Met welke acties ga je die strijd dan voeren? Als in stap 6 de politiek/bestuurlijke interventiepunten zijn vastgesteld dient men tenslotte de acties, of activiteiten of projecten te formuleren waarmee men denkt de oorzaken (die men wil bestrijden) daadwerkelijk te elimineren. Deze stap wordt beheerst door de discipline van de cybernetica (waarover later meer). Samenvattend voorbeeld Om het ritme van de zeven stappen beter te doorgronden geef ik het volgende voorbeeld: Stap 1 Stap 2 Stap 3a Stap 3b Stap 4 Ik heb hoofdpijn (uitspraak over de werkelijkheid waar ik pijn aan heb, perceptie van een probleem). U kunt dat zien aan het feit dat ik regelmatig naar mijn hoofd grijp, bleek zie, en af en toe mijn ogen dichtknijp (zo goed mogelijk met gegevens, cijfers en feiten legitimeren dat het klopt wat ik onder stap 1 beweer). Hoofdpijn wil ik niet (zeggen wat je niet wil, perceptie van de ongewenste situatie). Ik wil dat die hoofdpijn ophoudt (zeggen wat je wel wil, de politieke aspiratie, het beoogd maatschappelijk resultaat, perceptie van de gewenste situatie). Omdat ik niet kan werken als ik zulke hoofdpijn heb (het beoogde resultaat beargumenteren, voldoen aan de eisen van – formele – logica). 28 Stap 5 Stap 6 Stap 7 Die hoofdpijn wordt veroorzaakt door te veel drank, doorgezakte voeten en steeds met de kop tegen de muur lopen (analyse van de oorzaken en de tekening van die oorzaken in een schema van hiërarchisch geplaatste oorzaken). Kan ik van het drankgebruik afraken, is het mogelijk via een chirurgische ingreep mijn voeten recht te zetten en kan ik ophouden steeds met de kop tegen de muur te lopen (kosten-batenanalyse annex haalbaarheidsdiscussie)? Gesteld dat de onderste oorzaken geëlimineerd kunnen worden: afkicken, opereren, voortdurend opletten als er muren in de buurt zijn. Elk beleidsprobleem, hoe gecompliceerd ook, laat zich in deze sequentie van zeven stappen formuleren en op die manier benaderbaar maken voor een succesvolle oplossing. B. Hoe doe je het op een goede manier? Het productieproces van interactief beleid maken De stappen 1 - 7 vertellen alleen maar wat je als overheid voor het formuleren van een goed doel nodig hebt. Nu gaan we het hebben over de vraag: ‘En hoe doe je dat dan?’ Wat is de goede manier om die zeven dingen te doen zodat je inderdaad tot de goede doelformulering komt? Dat brengt ons bij het productieproces van interactief beleid maken. Dat is een proces dat in een aantal fasen werkt van ruw naar fijn, waarbij elke fase in dat productieproces een toegevoegde waarde heeft ten opzichte van de fase die eraan voorafging. Een voorbeeld van wat ik hiermee bedoel kan handig zijn: als een man een gouden ringetje aan de vinger van zijn bruid wil schuiven is dat het slot van een langdurig proces dat ooit begon met iemand die ergens op aarde rond liep en in de grond begon te graven omdat ie dacht ‘hier zou wel eens goud kunnen liggen’. Die ruwe erts werd vervolgens op vrachtauto’s afgevoerd, in een fabriek ontdaan van zand en stenen, gesmolten, gelegeerd en in staven goud gesmeed. Vervolgens kocht een goudsmid een staafje van dat spul en maakte daaruit dat ringetje. Zo werkt het productieproces van interactief beleid maken ook: het begint met het verzamelen van grote hoeveelheden ruw materiaal dat stap voor stap wordt ontdaan van zijn ballast om uiteindelijk het karakter van een heel fijn sieraad te krijgen. Het gouden ringetje staat hier voor concrete actie, pas te formuleren aan het eind van het lange en soms moeilijke proces, waarbij elke stap een toegevoegde waarde heeft ten opzichte van de vorige. Die aanpak verloopt via een aantal methodische fasen waarbij steeds procesdocumenten worden gemaakt. Dat zijn belangrijke dragers van het proces. Eerst fungeren ze als te bereiken tussendoel: het proces wordt als het ware naar het maken van die documenten toe getrokken. Daarna fungeren ze als springplank en energiebron naar het volgende procesdocument. Een soort pull en pushmechanisme dat voor de dynamiek van het proces zorgt. De fasen 1 t/m 6 vormen de analysefase, gericht op het zo ver en zo diep mogelijk diagnosticeren van de problematiek, de fasen 7 t/m 9 vormen de synthesefase waarin de therapie, de oplossingen, de doelen worden geformuleerd. Fase 10 loopt dwars door de fasen 1 t/m 9 heen. Bij het behandelen van de achtereenvolgende fasen vul ik de hokjes – en de relaties daartussen – steeds verder in. 29 Fase 1. De voorbereiding van het proces ANALYSE SYNTHESE Voorbereiding Dekking Team Middelen Training Een goed begin is het halve werk. Een slecht begin is een ramp. Als de voorbereiding van het proces niet goed in elkaar zit ondermijnt dat de kwaliteit van het proces, of dwingt het soms tot het stopzetten van dat proces. Ik heb dat tweemaal moeten meemaken. De randvoorwaarden waaronder het proces zich diende te voltrekken waren zo slecht ingevuld dat ik moest besluiten de opdracht terug te geven. Enige maanden voortsukkelend maakte ik toen de fout te geloven ‘dat het allemaal wel alsnog in orde zou komen, en dat de opdrachtgever zijn afspraken inzake de randvoorwaarden wel zou nakomen’. Niet dus. Zo lang wacht ik niet meer. Als ik in het begin van het proces het gevoel heb dat het niet goed zit met die randvoorwaarden begin ik er niet aan. Ik zal dit later uitvoeriger bespreken. Het succes zit in de voorbereiding. Het gaat altijd om een veranderingsproces. Het doorbreken van de status quo, op zoek naar een nieuwe kwaliteit van een overheidsproduct, wekt per definitie weerstanden. En die weerstanden beginnen al intern omdat men bij interactief beleid maken anders gaat werken dan gebruikelijk is in de staf-lijnorganisatie. Die problemen moeten meteen op tafel komen, naar voren worden gehaald, bespreekbaar gemaakt, en ten principale opgelost voordat men met het inhoudelijke proces aan de slag gaat. In hoofdstuk 4 ga ik daar dieper op in, en schets onder meer hoe men ‘de doorbraak door de status quo’ moet organiseren. 30 Een proces van interactieve beleidsvorming kent op een aantal plekken specifieke moeilijkheden. De voorbereiding is daarvan de eerste. Ik kom bijna nooit tegen dat men dergelijke projecten in alle rust, degelijk en volgens het boekje voorbereidt, desnoods een paar maanden de tijd nemend om alles goed te organiseren. Ik heb eenmaal een projectleider meegemaakt die een jaar lang bij zijn directeur nul op het rekest kreeg op zijn verzoeken om het project dat aan hem was toegewezen goed en bekwaam voor te bereiden. Zolang de directeur hem niet de ruimte bood om dat te realiseren deed hij ook niks. Na een jaar ging de directeur om. De projectleider ging aan de slag en maakte er een succesverhaal van. Na tien jaar genereert deze activiteit voor de desbetreffende minister nog steeds positieve resultaten. De belangrijkste taken of producten bij de voorbereiding van het proces zijn: Onvoorwaardelijke dekking verwerven Zoals gezegd, interactieve beleidsontwikkeling voltrekt zich als een veranderingsproces. En dat roept weerstanden op, intern en extern. Het ruimen van die weerstanden gaat niet vanzelf. Zonder dekking van de ambtelijke (en soms ook van de politieke) top moet men daar niet aan beginnen. Dat is niet alleen ‘gevaarlijk’ voor de personen die dat proces gaan trekken, maar komt het ook de uiteindelijke kwaliteit van het resultaat niet ten goede. Dekking geven is overigens niets anders dan als gezagsdrager/portefeuillehouder tegen de verantwoordelijke projectleider zeggen: ‘Ik geloof in dit proces, ik steun en dek de te hanteren methodologie en ik verdedig je tegen aanvallen op het proces en op de persoon.’ Als je als projectleider het gevoel hebt dat het niet gemeend is, geef dan de opdracht terug. Ik mocht een keer een opdracht doen voor een minister die, na een paar uur kennis te hebben genomen van de in dit boek beschreven methodologie van interactieve beleidsvorming, zei: ‘Zo gaan we aan de slag, het zal een grote hoeveelheid weerstanden oproepen, maar zodra je tegen obstructie aanloopt die je zelf niet kunt oplossen wil ik dat je het op mijn bureau deponeert, dan los ik dat voor je op.’ Dat is dekking geven. Een goed team samenstellen Interactieve beleidsontwikkeling vereist een eigen organisatorische invulling naast de normale staf-lijnorganisatie: een projectteam. Zonder een hecht, fulltime aanwezig team moet men niet aan een dergelijk ontwikkelingsproces beginnen. Het is de taak van de projectleider om (gemeten naar de schaal en omvang van het project) vast te stellen hoe groot dat team moet zijn, dat team samen te stellen, daarbij rekening houdend met karakteristieke elementen van het proces: men moet een ontwikkelaar zijn, durf en verbeelding hebben, charmant zijn, goede analytische en communicatieve vaardigheden bezitten, kunnen samenwerken. Hoofdstuk 4 gaat dieper in op de organisatorische kant van interactief beleid maken. Geen team, dan ook geen veranderingsproces. Een projectleider, via een uitspraak van de Tweede Kamer door de desbetreffende minister belast met een tamelijk gecompliceerde opdracht, kreeg van zijn directeur-generaal een omvangrijke taakomschrijving van vijf kantjes, en een kant en klaar team van personen met wie hij die klus moest klaren. Enkele maanden liep de projectleider aan alle kanten vast. Met het team was geen land te bezeilen en de taakomschrijving was een dictaat waarin stond aan welke aspecten hij wel of geen aandacht mocht schenken, hoe hij dat moest doen, wie wel en wie niet daarbij betrokken moesten worden en nog meer directieven die haaks staan op een open interactief proces. Op zekere dag ging hij naar de directeur-generaal scheurde de taakopdracht voor zijn ogen doormidden en zei: ‘Ik wil zelf de opdracht formuleren.’ Nadat de directeur-generaal (in dat nogal hiërarchisch opererend departement waar dergelijk gedrag van 31 iemand van schaal 12 geen pas gaf) van zijn verbazing was bekomen zei hij: ‘Hoe zou die opdracht dan moeten luiden?’ De projectleider antwoordde: ‘Zoek de problemen, en los ze op.’ Het antwoord van de directeur-generaal was kort en bondig: ‘Inderdaad, zo kan het ook.’ Vervolgens gaf de projectleider aan dat hij niet uit de voeten kon met het door de directeurgeneraal geprefabriceerde projectteam. Op de vraag van de directeur-generaal wat hij dan wel wilde antwoordde de projectleider dat hij in het hele departement op zoek wilde gaan om een vijftal personen te vinden met wie hij dat avontuur tot een goed einde kon brengen, en dat hij van de directeur-generaal verwachtte dat deze hem zou steunen als die teamleden – wellicht zittend in een geheel ander deel van het departement – vrij gemaakt zouden moeten worden. Ook daarmee ging de directeur-generaal akkoord en begreep dat het uitgerekend zijn taak en rol was om dat type problemen op te lossen. Daarna begon het project op rolletjes te lopen. Moraal? In de eerste plaats ‘het begint bij je zelf’. Als je als projectleider niet het inzicht én de durf hebt om de noodzakelijke verandering bij jezelf te zoeken, hoe kun je dan verwachten dat anderen zullen veranderen? In de tweede plaats het belang van het hebben van een baas/opdrachtgever die luistert en doet wat de essentie is van managen, namelijk de medewerkers die voor jou het werk doen, in staat stellen dat werk dan ook te doen zoals zij, die medewerkers, dat zien, voelen en proeven. Voldoende middelen regelen Zonder eigenstandige middelen kan een projectteam geen deuk in een pakje boter slaan. De belangrijkste zijn: een eigen budget hebben waarover de projectleider zelfstandig kan beslissen, zonder parafen vooraf en alleen met verantwoording achteraf; één grote werkruimte voor het team, dus onder geen enkel beding het team opdelen over verschillende kamers, verdiepingen of gebouwen; alle noodzakelijke apparatuur zoals pc’s, fax, modem, printer, gsm, internet, website, et cetera. Ook dit is een onderwerp waarin men alle fouten uit het grote foutenboek pleegt te maken. De klassieke reactie van een staf-lijnorganisatie tegen het optuigen van een project is vijandig, behalve als de minister zelf wil dat het project er komt. In de regel moet een projectleider zeuren en zaniken om een adequaat budget, ruimte, middelen en mensen, maar hij krijgt altijd te weinig en te laat. De grote fout is dan dat de projectleider dat accepteert en zich vervolgens op een mission impossible laat sturen. Het klinkt wrang maar sinds Srebrenica pleeg ik projectleiders, die op die manier aan een project willen beginnen, te adviseren om aan hun opdrachtgever te zeggen ‘Ik heet niet Karremans. Doe het zelf maar.’ Om in de militaire sfeer te blijven verwijs ik naar een generaal wiens loopbaan gekarakteriseerd werd door een hardnekkige en nimmer verflauwende toewijding aan het verschaffen van alle zaken die zijn mensen nodig hadden om de vijand te kunnen verslaan, Sir Peter de la Billière. Een Engelse generaal met een Franse naam, voormalig commandant van de SAS, de Special Air Service Group, en tijdens de Golfoorlog als leider van de 45.000 Britse strijdkrachten de tweede man achter generaal Norman Schwarzkopf, aanvoerder van de geallieerden. Het waren zijn SASmanschappen die achter de linies van Sadam Hoessein werden gedropt, onder meer om de mobiele Scud raketinstallaties op te zoeken en te vernietigen. De twee boeken die hij heeft geschreven34 beschouw ik als betere managementlectuur dan de gebruikelijke handboeken over management. Een paar citaten uit zijn autobiografie: Over het grote belang van adequate middelen: ‘Many people, not understanding our role, still regarded us with suspicion, and some with jealousy, because we always had the best and latest equipment.’ (pag. 229). 32 - - - Over de dekkende taak en rol van de politieke superieuren: ‘Once they have taken a decision to send service men and women to fight for their country, they must commit all available resources and finance, and give the fullest political commitment, to ensure that their military forces have everything they need to win as quickly as possible.’ (pag. 422). Over het belang van een goede teamformatie: ‘Another vital factor is the selection of personnel. You must choose people whose chemistry suits you – people with whom you can work, and who feel easy working with you. Further, you must have complete professional confidence in them, and not worry that they may not be up to their jobs; if you do start to worry, you must get rid of them, and quickly. With the right people you can have misunderstandings and disagreements, and yet carry on, secure in the knowledge that things will come right in the long run.’ (pag. 275). Over het belang van een hecht samenwerkend team: ‘I was well aware that for the rest of the patrol the presence of outsiders was a bore. The members of 4 Troop all knew each other intimately, and functioned together with the smoothnes of a well-oiled machine. The addition of new people was a potential irritant: we were not in the minds of the rest of them, and although in theory there should be no problems, we could not be certain how we would work together in a crisis.’ (pag. 245). Een paar citaten uit zijn boek over de Golfoorlog: Over het belang van voorbereiding van een half jaar om na drie dagen de strijd gewonnen te hebben: ‘The build-up, both political and military, had to be conducted with care and patience. When war came at last, it was short, sharp, and (for us) extraordinarily successful, with minimal Coalition casualties. But if our preparation had been skimped, or if our force levels had been inadequate, the result would have been very different; the land battle would have lasted much longer, with far higher casualties, particularly among the Iraqis, who would have lost very large numbers of men if the fighting had been protracted.’ (pag. 4). Over het belang je eigen mensen te kunnen kiezen: ‘Under what is known as the shopping-basket system, officers were already being called in and appointed to positions in the tri-service headquarters without the so-far-unchosen commander being able to have any say in their selection. Any commander, given the opportunity, would prefer to select the key people for his own headquarters, especially if it is being taylor-made, as was happening here. (..) I must also see I get the best people available for the jobs in my headquarters – no kind-hearted jollying along of those less than competent.’ (pag. 15 en 16). Over het belang van open en hechte samenwerking tussen de drie volmaakt verschillend opererende strijdkrachten, het leger, de luchtmacht en de zeemacht: ‘Somehow I had to convince the sailors and airmen, many of whom had powerful personalities and definite views on how things should be done, that they now needed to work as a corporate, tri-service group. I had to develop in them a sense of loyalty to me and my headquarters, and give them the feeling that the organization which I was setting up needed their active support.’ (pag. 58). Over het gevecht tegen de klassieke lijnadministratie (in dit geval de ambtenaren van Whitehall) om de spullen te krijgen die nodig waren voor een offensief: ‘The trouble was that although, as the weeks went by, our operational concept changed fundamentally, the policy on rate-capping appeared to remain the same. From the Field Commander’s viewpoint the fact that the Coalition was swinging round from defence to offence seemed to make no difference, and I had the impression that the arm-in-the-mangle policy was being rigorously implemented. When our ideas and aims changed, the civil servants, it seemed to me, retained an unacceptable high level of control over what the military were doing.’ (pag. 77). Over de onmogelijke opgaven die je soms krijgt van opdrachtgevers die graag op afstand willen meesturen zonder dat ze weten hoe de zaken in elkaar steken vertelt hij over het probleem van Schwarzkopf om de ambtenaren in Washington ervan te overtuigen dat 33 - het geen zin had om een hele divisie in te zetten om de weg van Bagdad naar Amman te bezetten: ‘This would have been almost impossible to support logistically, because of the distances involved, and it would have diverted an immense amount of effort from the main thrust in the east, yet it did not suffice for Schwarzkopf to report back to Washington that this was not a viable alternative. He had to prove that it would not work, and this alone took a great deal of time and effort which should have gone into the plan proper.’ (pag. 103). Over het lage niveau van de politiek zegt hij: ‘The politicians are ducking and weaving, and trying to avoid the real decisions they are there for. They love sectioncommander type decisions, like organizing uniforms or deciding on the British Force’s radio35. ROE matters, where the future conduct of the war and their own and their Government’s position could be in question, they avoid at all possible.’ (pag. 179). Het feit dat ik zo diep op dit onderwerp van de middelen en dergelijke inga, en dat ik zoveel citaten van De la Billière opvoer zal u wellicht doen begrijpen hoe belangrijk ik dit aspect heb leren vinden in het licht van resultaatgericht beleid maken. Zeer kort en bondig gezegd: men eist prestaties op het niveau van Ajax maar men investeert op het niveau van Zwolse Boys; in de praktijk van het openbaar bestuur eist men wel constant dat er resultaten moeten komen, maar de mensen die dat moeten zien te realiseren krijgen bijna nooit de mogelijkheden en middelen om dit waar te maken, en worden ook nog voortdurend vanuit de lijn gestuurd, lastig gevallen, linksom en rechtsom gecommandeerd, want – zo luidt een van de meest verkeerde leuzen – ‘het proces moet wel beheersbaar blijven.’ Beheersing is proberen iets in ‘de klauw te houden’. Dat is voor sommige zaken zoals klassieke lijnactiviteiten nuttig en noodzakelijk. Een proces is totaal iets anders. Een proces is open, wendbaar, onvoorspelbaar. Proberen een proces te beheersen is hetzelfde als proberen met een bokshandschoen onder een stromende douche een heel klein stukje zeep op te rapen. Een paar gevallen. Een projectleider begon aan een klus en vroeg voor het team een faxapparaat. Dat kwam er dan eindelijk na enkele maanden zeuren en zaniken. De aan het project gelieerde staf-lijnorganisatie was laaiend: ‘Zij wel en wij niet’. Dat heeft drie jaar lang de verhoudingen tussen de lijnorganisatie en het projectteam verstoord. Ik begon zelf eens aan een project onder de belofte van de opdrachtgever dat op de dag waarop we zouden aanvangen in de projectruimte zeven bureaus en stoelen, zeven telefoons, zeven prullenbakken, zeven computers, een fax en een kopieerapparaat zouden staan. De hele ruimte was leeg toen we aantraden. Er stond niets. Het was een maandagochtend, dan zit iedereen in een managementteamvergadering, de opdrachtgever ergens bij de secretaris-generaal, dus we haalden zijn hele kamer leeg. Alles, bureau, vergadertafel, telefoon, computer, noem maar op. Een paar uur later kwam hij lachend naar ons toe, want toen hij zijn lege kamer betrad begreep hij bliksemsnel dat hij zijn afspraak niet was nagekomen. Diezelfde middag nog beschikten we over alles wat we nodig hadden om te kunnen beginnen. In weer een ander geval was de ruimte voor het projectteam te klein. Verplaatsbare tussenwanden mochten om duistere redenen niet weggehaald worden. Daarvoor moesten er procedures worden doorlopen en parafen gehaald. Maar daar konden we niet op wachten. Met enkele teamleden hebben we die wandjes weggehaald, ook al om te laten zien hoe je verkokering bestrijdt. Hel en verdoemenis daalden op ons neer. Dat hebben we rustig laten overwaaien en zijn aan ons werk gegaan. Dat is het enige wat telt: de mogelijkheden en middelen hebben om je werk te doen. En daarvoor zorgen, dat is de definitie van management. Tot slot nog een paar zinnen over een vraag die wellicht bij u op kwam aan het begin van deze subparagraaf, namelijk waarom is het belangrijk dat het projectteam niet over verschillende kamers of gangen of zelfs gebouwen verspreid is maar bij elkaar in één grote ruimte zit? Dat is moeilijk om goed uit te leggen. De reden is dat een team dat bij elkaar in één grote ruimte 34 zit een aanzienlijk homogener, krachtiger, overtuigender identiteit opbouwt dan een team dat fysiek niet bij elkaar zit. Dat heeft te maken met het gegeven dat aura’s die in elkaars nabijheid zijn van elkaars toevoegende waarde kunnen profiteren. Op die manier ontstaat de door De la Billière genoemde well-oiled machine. Overigens vindt niet iedereen het fijn om in één grote ruimte te zitten. Sommigen hebben een prikkelende omgeving nodig, anderen juist liever niet. Degelijke training en teambuilding geven Een projectteam behoeft een stevige training vooraf in het leren omgaan met de methodologie van interactieve beleidsontwikkeling. Daarmee start dan ook de teambuilding, een noodzakelijk te vervullen voorwaarde voor het welslagen van het proces. In hoofdstuk 4 kom ik daar nog op terug. Procesdocument Het procesdocument dat bij deze eerste fase hoort is het projectplan. Dat behoort alle elementen te bevatten die hierboven zijn genoemd, zoals de dekking vanuit de top, de methode van werken, de samenstelling van het team, het budget, et cetera. Het bevoegd gezag wordt verzocht dat projectplan (eventueel na correctie) te accorderen. De projectleider beoordeelt op grond van de eigen professionaliteit of hij met de door het bevoegd gezag voorgestelde aanpassingen van het projectplan de beoogde kwaliteit kan leveren. Zo nee, dan moet de opdracht worden teruggegeven. Anders krijgen zowel opdrachtgever als opdrachtnemer in de loop van het veranderingsproces – vooral als dat op grote weerstanden in de omgeving stuit - problemen met elkaar. Fase 2. De omgevingsanalyse ANALYSE Voorbereiding SYNTHESE Omgevingsanalyse Dekking Team Middelen Training Lijst Kritiek Relatieve dissensus Procesdocum. 35 Het maken van een omgevingsanalyse is het (via een bepaalde brainstormmethode) inventariseren van relevante sleutelfiguren binnen en buiten de betreffende overheid, binnen en (soms) buiten Nederland: beleidsmakers, regelgevers, uitvoerders, handhavers, klanten, en andere personen die een functionele relatie tot het onderwerp hebben. Dus niet toevallig passerende ‘boeren, burgers en buitenlui’. Die laatsten zijn niet onbelangrijk, maar moeten op een andere manier dan via de omgevingsanalyse bij het proces worden ingeschakeld, namelijk via het in fase 10 te behandelen onderwerp van de ‘cijfers en de feiten’ (en dat is hetzelfde als stap 2 van onderdeel A in dit hoofdstuk). Soms is het van belang om – al dan niet via enquêtes - statistisch significante onderzoeken onder niet-functioneel bij het onderwerp betrokken mensen te doen. Dat voltrekt zich dus via het spoor van aanvullend (wetenschappelijk) onderzoek, niet via het spoor van de omgevingsanalyse. Ik kom daar in fase 10 op terug; dit slaat overigens op het onderste lege blok in de tekening en dat behandel ik als laatste. Het uiteindelijke aantal te raadplegen sleutelfiguren wordt bepaald door het gevoel dat met die hoeveelheid sleutelfiguren de materie goed genoeg, dat wil zeggen in al zijn verschillende nuances en gezichtspunten, gedekt is. Dat gevoel kan men – afhankelijk van de complexiteit en omvang van het vraagstuk - hebben bij 25 of 50 personen, of pas bij 150 personen, en misschien zelfs pas bij 750 personen of meer. De belangrijkste taken bij het maken van de omgevingsanalyse: Lijst van functionele en subfunctionele invalshoeken en sleutelfiguren Het projectteam maakt met een klein gezelschap van intern betrokken collega’s een eerste ruwe lijst van functionele invalshoeken. Zet een man of vijftien om de tafel, vraag ze om eerst een aantal functionele invalshoeken te noemen rond een probleemvermoeden, daarna subinvalshoeken en tenslotte namen van sleutelfiguren. Na een uurtje is er een eerste – zeer ruwe - groslijst van diverse invalshoeken en namen ontstaan. Zie de tekening voor de relatie tussen functionele en subfunctionele invalshoeken en namen van sleutelfiguren. Functionele Invalshoeken: Subfunctionele invalshoeken: Sleutelfiguren: Kerken Katholiek Protestants Joods Islam Divosa Bijstandsmoeders Bisschop Muskens Sociale diensten Probleemvermoeden (stap 1) door minister Melkert: ‘Volgens mij is er armoede in Nederland’ Wetenschap Adviesraden Politiek Enzovoort Het gaat dus om een betrekkelijk associatieve gedachtewisseling over de vraag wie er allemaal met verstand en gevoel gezaghebbende uitspraken zouden kunnen doen over het probleemvermoeden. De bijeenkomst gaat dus niet over een analyse van dat probleem(vermoeden), laat staan over oplossingen. Alleen maar inventariseren wie erbij 36 betrokken zou moeten worden. Als men vindt dat de Kerken bij het probleem ‘armoede’ betrokken dienen te worden is het niet moeilijk enkele relevante subinvalshoeken te ontdekken en vervolgens bisschop Muskens aan te wijzen als één van de sleutelfiguren, omdat deze indertijd van zich liet spreken door te stellen dat armen wat hem betreft het recht hadden een brood te stelen. Die eerste ruwe lijst van een bijeenkomst van een uurtje moet vervolgens netjes worden geordend en daarna in het horizontale circuit worden gebracht. Dat wil zeggen: teamleden verspreiden deze bepaald nog ‘onaffe’ lijst onder collega’s intern, maar ook extern bij partijen die via de functionele en subfunctionele invalshoeken op het tableau (zoals geschetst in de tekening) zijn verschenen. Al deze personen wordt gevraagd een minuut of vijf naar de lijst te kijken en, per fax of email, verbeteringsvoorstellen te doen. Die worden meteen verwerkt tot nieuwe, steeds betere lijsten, die vervolgens weer voortdurend ter verbetering links en rechts worden uitgezet. Op die manier gaat de lijst in enkele weken wel twintig keer over de kop. Men kan ze toesturen aan individuen, men kan ook tijdens vergaderingen, bijvoorbeeld werkoverleg of toch toevallig plaats hebbende werkgroepbijeenkomsten (met collega’s van andere diensten en bedrijven of van partijen uit het veld) even een paar minuten aan het verbeteren van die lijst besteden. Op die manier ontstaat er al een draagvlak voor het proces binnen en buiten de organisatie. Voor hen die in dit vroege stadium betrokken zijn bij de opzet van interactieve beleidsvorming kan het hun eigen proces worden. Dus niet het projectteam maakt de lijst maar tientallen betrokkenen; het team zorgt alleen voor het proces dat het ook allemaal gebeurt zoals dat hoort, en kan dan zelf in de marge van dat proces natuurlijk een paar namen van sleutelfiguren aandragen, maar de bulk van de lijst ontstaat buiten het team. Als de lijst een stadium van ‘afheid’ begint te krijgen moet er een ‘verticale’ verbetering plaats vinden. De lijst gaat dan omhoog in de administratie, zowel in eigen huis als in dat van enkele belangrijke partijen die vanuit de functionele en subfunctionele invalshoeken op de lijst zijn gekomen. Directeuren, directeuren-generaal, eventueel ook de minister – afhankelijk van de reikwijdte van het onderwerp en van de overheid (rijk, provincie of gemeente) waar dit speelt – krijgen het verzoek om de lijst te verbeteren. Steevast hoor je dan: ‘Het zijn er wel erg veel hoor.’ En vervolgens weet de betrokken manager er toch nog wel een naam aan toe te voegen. Met het ontwerpen van de omgevingsanalyse begint al de verandering zonder dat iemand dat in de gaten heeft. En ook begint hiermee het opbouwen van draagvlak voor die veranderingen. Het maken van een goede omgevingsanalyse, dus van een lijst met relevante sleutelfiguren36, kost ongeveer één maand werk. Hoe groot de lijst van te raadplegen sleutelfiguren moet zijn valt niet te zeggen. Nogmaals, soms kan men volstaan met vijftig personen, soms moet men vele honderden personen raadplegen. Dat heeft vooral te maken met de vraag waar men steunpunten en bruggenhoofden wil opbouwen die later nodig zijn bij de uitvoering van het in gezamenlijkheid ontwikkelde beleid. Weerstaan kritiek Tijdens het ontwerpen van de lijst ontstaat echter niet alleen draagvlak maar ook weerstand. Een van de meest voorkomende kritieken – zeker als de lijst omhoog gaat naar managers – is een opmerking in de trant van: ‘Ik zie dat jullie die Jansen op de lijst hebben staan. Welnu, die vent ken ik, is helemaal geschift, daar komt niks uit en bovendien kan ik zelf wel vertellen wat die Jansen allemaal op te merken zou hebben.’ De projectleider en zijn team dienen op 37 dergelijke geluiden maar één antwoord te hebben: ‘Niet wij zelf hebben Jansen op de lijst gezet. Hij is erop gekomen in een raadpleging van vele interne en externe personen. Dus wij halen Jansen niet van de lijst omdat we anders degenen die voor ons hebben gewerkt, en met ons de lijst hebben samengesteld, zouden desavoueren. Deze lijst heeft draagvlak bij degenen die zich de moeite hebben getroost verbeteringen aan te brengen. Bovendien denk je misschien dat je weet wat Jansen te zeggen heeft, maar de praktijk in andere processen wijst een en ander maal uit dat je je daarin behoorlijk kunt vergissen. Jansen, eenmaal in een persoonsgerichte benadering aangesproken op zijn kennis en gevoel in deze materie zou wel eens dingen kunnen vertellen die jij nog nooit van hem gehoord hebt. En die dingen gaan wij bij hem halen.’ Het komt ook voor dat een hoger geplaatste ambtenaar aan het schrappen gaat om de minister te ‘beschermen’. Ik maakte een keer mee dat op een lijst vier leden van de Tweede Kamer stonden. De betrokken directeur-generaal wilde die schrappen op grond van de argumentatie: ‘Als die parlementariërs worden geconsulteerd dan krijgt de minister daar in de Kamer moeilijkheden mee.’ De projectleider hield voet bij stuk door vast te houden aan het adagium: als anderen vinden dat die vier erop moeten staan haal ik ze er niet af. De woordenstrijd tussen directeur-generaal en projectleider hield pas op toen de projectleider zei: ‘Waarom vragen we het niet gewoon aan de minister zelf?’ Zo gezegd, zo gedaan. De minister zei: ‘Staan laten die lui, ik ben zeer benieuwd naar wat ze buiten de Kamer te vertellen hebben.’ Andere punten van weerstand zijn vragen als: ‘Waarom hebben jullie er zoveel op die lijst staan? Waarom trek je het proces zo breed?’ Het antwoord daarop is weliswaar eenvoudig maar daarmee bepaald nog niet overtuigend: ‘Omdat al die namen en die breedte als vanzelfsprekend komen boven drijven als je een enkele tientallen verstandige mensen vraagt wie over het geponeerde probleemvermoeden zouden moeten worden geraadpleegd.’ Als het een probleemvermoeden van geringe omvang en complexiteit gaat, bijvoorbeeld de slechte klimaatbeheersing in de aula van een universiteit, dan is men snel klaar met het schetsen van de omvang van de populatie die daarbij betrokken moet worden: enkele hoogleraren, enkele studenten, de pedel, een architect, een aannemer, een klimaatbeheersingsdeskundige en wellicht een paar gasten die regelmatig die aula bezoeken. Klaar. Maar als het gaat om het probleemvermoeden dat er armoede is in Nederland, dan red je het niet met de inschakeling van alleen maar zo’n tien personen. Sturen op relatieve dissensus Omdat namen van sleutelfiguren opduiken vanuit alle denkbare invalshoeken is het vanzelfsprekend dat er personen op de lijst van de omgevingsanalyse verschijnen wier opvattingen diametraal tegenover elkaar staan. Dat is juist en dat is goed. Een correct proces van interactieve beleidsvorming zoekt naar iedere gedachte, iedere gevoelswaarde, iedere nuance of iedere opvatting die betekenis zou kunnen hebben in het vinden van de analytische achtergronden van een probleem. Het zoeken en vinden van de tegenwerping37 is daarvoor essentieel. Daarom is een dergelijk proces, althans wanneer het volgens deze methode wordt opgezet, per se niet een proces van zoeken naar consensus. Het is niets anders dan het nauwgezet in kaart brengen van de altijd en eeuwig aanwezige dissensus: de afwezigheid van consensus omdat er nu eenmaal verschillende meningen zijn over de aard, omvang, achtergronden en oplossingen van een probleem(vermoeden). Omdat die afwezigheid van consensus niet absoluut is, spreek ik graag van relatieve dissensus. Men is het altijd in zekere mate of tot op zekere hoogte met elkaar oneens. 38 Door dit principe van relatieve dissensus aan te hangen is het gemakkelijk om tijdens de volgende fase, namelijk die van het feitelijk consulteren van sleutelfiguren, altijd vol te houden: ‘U heeft gelijk, dus wij zorgen ervoor dat u ook gelijk krijgt.’ Maar datzelfde zeg je dan ook aan degene die een totaal afwijkend standpunt inneemt: ‘U heeft gelijk, en wij zullen ervoor zorgen dat u ook gelijk krijgt.’ Dat lijkt niet mogelijk, maar dat kan wel degelijk. Iedereen heeft namelijk, vanuit het eigen referentiekader naar de werkelijkheid kijkend, een eigen visie op wat hij waarneemt. En heeft daarmee het volste recht om te zeggen dat wat hij ziet de enige echte en relevante wereld is. Als dat haaks staat op de perceptie van iemand anders is dat normaal, en is dat ook verenigbaar te maken met procestechniek die ik later aan de orde stel bij het onderwerp bloemlezing en probleem- en oorzakenanalyse: met deze instrumenten kun je tijdens het proces laten zien dat iedereen met zijn eigen perceptie ook zijn eigen plaats heeft gekregen. Dat er dus recht wordt gedaan aan afwijkende en conflicterende visies. Het enige punt van zorg is: hoe voorkom je dat er een onverstandig persoon op de lijst van de omgevingsanalyse terechtkomt? Of iemand die gaat zitten liegen in de consultatieronde? Of met twee tongen spreekt: een eigen verhaal naast een ‘persverhaal’? De kracht van de uiteindelijke beoogde maatschappelijke resultaten begint, staat en valt met de correctheid van de lijst van sleutelfiguren. Daarom is het zo belangrijk dat niet het team die lijst maakt, maar een groep van tientallen personen van binnen en van buiten het eigen huis, waarbij voortdurende verbetering en aanscherping van de lijst het parool moet zijn. Na verloop van een viertal weken moet het team zonder aarzelen het antwoord ‘ja’ kunnen geven op de vraag: ‘Is deze lijst spreiding, geeft deze lijst dekking?’ Ofwel, hebben we met deze lijst naar eer en geweten de best denkbare spreiding en dekking van alle mogelijke gezichtspunten rond het probleemvermoeden in kaart gebracht, ja of nee? Pas als men daar volmondig ‘ja’ op zegt kan men naar de volgende fase. Procesdocument Het fysieke product van deze fase is een lijst met namen van sleutelfiguren, gerangschikt naar functionele invalshoek en verder onderverdeeld naar subinvalshoeken of thema's. De lijst kent twee verschijningsvormen: enerzijds een telefoonboekachtige uitgave, met alleen de naam, subinvalshoek en functionele invalshoek; anderzijds een geautomatiseerde databank die alle relevante gegevens omtrent de sleutelfiguur bevat. Het hebben van zo’n lijst is – naast zijn instrumentele functie als onderdeel van het proces – ook een doel op zichzelf: men weet dan precies wie naar de stand van dat moment de relevante buitenwacht is. Die lijst moet dan ook – mede ten behoeve van de betrokken gezagsdragers - goed worden bijgehouden. 39 Fase 3. De consultatieronde ANALYSE Voorbereiding Omgevingsanalyse Dekking Team Middelen Training SYNTHESE Consultatieronde Lijst Kritiek Relatieve dissensus Brief Briefing Matching Vragen Men kan de consultatieronde op verschillende manier uitvoeren: Bilaterale gesprekken: dan gaat één interviewer praten met één sleutelfiguur, stelt zes vragen (zie straks), noteert de antwoorden en levert een verslag in bij het projectteam. Dit levert in de praktijk de beste resultaten op, maar is erg arbeidsintensief. Groepsbijeenkomsten: dan vindt een gestructureerd gesprek plaats met een groep deelnemers. Nota bene: om alles eruit te krijgen wat erin zit (hetgeen in een rondetafelgesprek bepaald niet lukt, zeker niet als het allemaal de slimste jongens uit de klas zijn) moet men eerst, meteen aan het begin van de bijeenkomst, de zes vragen stellen, één voor één, en die ter plekke schriftelijk laten beantwoorden. Dat is brainstormen conform de zogeheten ‘methode van de nominale groep’38. Daarna vergaderen aan de hand van een paar hete hangijzers. Een mengvorm van groepsgesprekken en individuele interviews. Hoe lang een consultatieronde duurt valt niet te zeggen. Dat hangt vooral af van a) het aantal te raadplegen sleutelfiguren en b) het aantal interviewers dat men inzet. Wel is van belang dat dit procesonderdeel onder grote druk wordt uitgevoerd. Een consultatieronde mag niet een paar maanden aanslepen maar moet als een hit and run operatie plaats vinden. Anders valt het momentum weg. Bij voorkeur vindt het plaats in één of twee weken. Hoogstens één maand. Als men dan interviewers tekort komt moet men niet de fout maken om dan maar méér tijd uit 40 te trekken, maar dient de projectleider aan het werk te gaan om meer interviewers te ‘ronselen’, te briefen en op pad te sturen. Kortom, men kan de consultatieronde organiseren zoals men wil, als het maar snel gaat. Zo heeft een projectleider in juli 2001 bij de gemeente Rotterdam een consultatieronde georganiseerd op één dag: in diverse grote zalen kwamen sleutelfiguren en interviewers tegelijk bijeen en vonden de gesprekken op dat ene moment allemaal tegelijk plaats. Dat werkt buitengewoon goed en heeft naast het voordeel van de snelheid ook nog het bijzondere aspect van ‘het opschudden van het bed, werken in de wandelgang en reactiveren van het relevante netwerk.’ Een ander voorbeeld. De toenmalige Commissaris voor Transport van de Europese Commissie, Karel van Miert, was gecharmeerd van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer dat in 1990 in uitvoering werd genomen. Hij vroeg de voormalige minister SmitKroes om samen met een Fransman, de heer Pisani, leiding te geven aan een commissie van wijze mensen ter begeleiding van het tot stand komen van de grondslagen van een Europees structuurschema verkeer en vervoer, meer in het bijzonder gericht op een integrale benadering van het ontwerpen en uitvoeren van transnationale vervoersassen voor weg, water en rail39. De omgevingsanalyse leverde een groep van ongeveer 225 sleutelfiguren op, verspreid over de hele wereld: ministers van transport, topambtenaren, captains of industry (uit de wereld van voertuigen, brandstoffen, electronica), wetenschappers, schrijvers, specialisten, een bonte mengeling van personen van wie gedacht en verwacht kon worden dat ze gezaghebbende uitspraken zouden kunnen doen over de problematiek van Europees infrastructuurbeleid in de komende twintig jaar. Al deze personen zijn in één maand ‘gewassen, geknipt en geschoren’, van Moskou tot Washington en van Tokio tot Stockholm. Deels door het projectteam, deels door over de hele wereld ambtenaren en consultants te rekruteren en te briefen als interviewer. Ik noem dit voorbeeld met opzet om te onderstrepen dat een projectteam dat belast is met het sturen op interactieve beleidsvorming niet alles zelf doet of bedenkt, maar stuurt op de kracht en energie van vele anderen wier proces het moet zijn. Het team is echter aan de lat om het logistieke proces tot in de puntjes te verzorgen. De belangrijkste taken bij de consultatieronde: De uitnodigingsbrief De sleutelfiguren dienen een uitnodiging voor het interview of voor de groepsbijeenkomst te ontvangen. Die brief moet uitgaan van de hoogste gezagsdrager die bij het veranderingsproces is betrokken, bij voorkeur persoonlijk ondertekend en dus niet met een stempel. Toen het projectteam van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (1987-1989) de uitnodigingsbrief moest versturen aan zo’n 250 sleutelfiguren, en dus de handtekening van minister Smit-Kroes nodig had, bleek deze op reis te gaan op het moment waarop de tekst van de brief gereed zou zijn. Zij kwam zelf met de oplossing: ‘Geef mij een stapel van driehonderd velletjes van mijn briefpapier, zeg me waar ongeveer mijn handtekening moet komen te staan, en dan teken ik op dat blanco papier. Jullie kunnen met de computer dan de tekst plakken op de plek waar die moet komen te staan.’ Ik heb nog steeds een paar blanco vellen met haar handtekening in mijn archief. De brief dient uitnodigend te zijn, en een beroep te doen op de persoonlijke inbreng van de sleutelfiguur als iemand wiens hulp niet gemist kan worden bij het analyseren van de problematiek en bij het ontwerpen van goede oplossingen daarvan. Er dient dus bijzondere aandacht te worden besteed aan het opstellen van een adequate uitnodigingsbrief, aan tijdige 41 verzending van die brief, en aan het maken van deugdelijke afspraken voor een gesprek. Dat alles hoort thuis in de context van een van de bepalende factoren voor het succes van interactieve beleidsvorming: de persoonsgerichte benadering. Sleutelfiguren zijn op de lijst terecht gekomen omdat een en ander maal is besproken en vastgesteld dat zij het zijn waar het om gaat, en dus niet iemand anders. Hun hart, hun verstand, dat is wat je wil aanboren in een consultatieronde, en dat is wat je expliciet en onverkort duidelijk maakt in de uitnodiging om aan die ronde deel te nemen. Die brief is dus vervat in een stijl van: ‘Volgens mij is er armoede in Nederland. Dat is iets wat ik zelf niet kan oplossen. Ik wil ook niet dat mijn ambtenaren gaan zitten bedenken hoe we die armoede het land uit krijgen want zonder uw hulp komen we er niet achter hoe dat probleem precies in elkaar zit, welke vele nuances het heeft, waar het vandaan komt, wie het treft en hoe we op een afdoende manier de oorzaken daarvan zouden kunnen bestrijden. U zou mij een bijzonder groot genoegen doen als u bereid zou zijn een uurtje van uw tijd beschikbaar te stellen voor een diepgaand gesprek met een van de mensen van het team dat ik hier op heb gezet. U wordt een dezer dagen gebeld om te vernemen of u meedoet. Met vriendelijke groet.’ Persoonlijk, ontwapenend, kwetsbaar en dus niet formeel, stijf of betweterig. Indien nodig is het mogelijk om op een klein vel papier een bijlage mee te sturen waar een paar voorlopige gegevens omtrent het probleemvermoeden op staat. Maar onder geen beding mag dat een uitgewerkte probleemanalyse zijn, noch langer zijn dan één A4. De briefing van interviewers Een consultatieronde moet altijd worden uitgevoerd door de ambtenaren/bestuurders/politici zelf. Dit is een belangrijk moment voor het verwerven en of versterken van het interne draagvlak. Uitbesteden aan externe consultants of aan professionele interviewers doet geen recht aan het uitgangspunt om daadwerkelijke in- en externe betrokkenheid bij het proces te creëren, en daarmee een cultuuromslag. Het proces moet in alle opzichten het ‘eigen bloed, zweet en tranen’ van de organisatie zelf zijn. Om de gesprekken optimaal te laten verlopen moet er een goede briefing van die interviewers plaats vinden. Die verschaft duidelijkheid over het project/proces, over het doel van de consultatieronde, waarom iedereen daar persoonlijk aan dient mee te doen, hoe men die ronde ingaat, wat men gaat vragen, wat men als uitstraling gaat brengen (ook hier persoonsgerichte benadering), dat men geen taperecorder moet meenemen, hoe men het gesprek vastlegt, hoe men terug rapporteert, wat er dan mee gedaan zal worden. In de vele consultatieronden die ik heb meegemaakt is het nooit een probleem geweest om ook de top van de organisatie mee te laten doen in het interviewen van sleutelfiguren. Eenmaal zei een Commissaris der Koningin, nog voordat hem werd gevraagd of hij ook enkele interviews wilde doen: ‘Denk eraan jongens, ik wil ook een paar interviews doen en wel met de voorzitters van de Eerste en van de Tweede Kamer. Niemand van jullie hoeft mee, want ik kan zelf wel opschrijven wat die zeggen, ik werk het meteen uit en dan lever ik dat snel op een schijfje in bij jullie.’ In de praktijk blijkt dat bestuurders en topambtenaren om verschillende redenen graag aan zo’n consultatieronde meedoen. De een komt eindelijk eens binnen bij een sleutelfiguur die hij al eens een tijdje had willen spreken. Een ander ziet in zo’n consultatieronde een goed instrument om het netwerk te activeren, en om het bed eens goed op te schudden. Weer een ander wil zijn mensen laten zien hoeveel wijsheid en waarheid ligt besloten bij mensen buiten de administratie, en gebruikt een consultatieronde voor een grootscheepse ontdekkingstocht naar nieuwe energie voor de organisatie. 42 Een bijzonder belangrijk aspect tijdens de briefing is aandacht schenken aan de steeds weer terugkerende vraag of de aanwezigen zich zelf wel gekwalificeerd achten om een professioneel interview af te nemen. Vaak zegt men: ‘Moet je daar niet opgeleide interviewers voor nemen?’ Het antwoord is: ‘Nee. In de eerste plaats moet het afnemen van interviews je eigen bloed, zweet en tranen zijn. Het is jouw proces. Het gaat om jouw organisatie. Dus het moet jouw eigen inspanning zijn. Je moet zelf naar een sleutelfiguur toe reizen, je moet zelf nadenken over de kleren die je daarvoor aantrekt40 en of je nog even naar de kapper gaat omdat je je gaat presenteren, je moet er zelf voor zorgen dat je daar met een persoonsgerichte benadering jouw overheid gaat vertegenwoordigen, je moet zelf beseffen dat je daar iets wilt gaan halen (wijsheid en waarheid) en dat je ook iets wil achterlaten (draagvlak en betrokkenheid), je moet zelf die zes vragen stellen en ervoor zorgen dat je de antwoorden opschrijft, je moet zelf een uitstekend verslag daarvan maken en meteen bij het team inleveren, anders is het niet jouw proces maar dat van iemand die is ingehuurd.’ Dat wordt altijd begrepen. Steevast volgt dan de vraag: ‘Stel dat ik niet alles kan opschrijven, dan kom ik dus niet thuis met een representatief verslag.’ Het antwoord daarop is: ‘Natuurlijk kun je niet alles opschrijven, en natuurlijk zul je selectief te werk gaan, zeker als de sleutelfiguur snel praat. En besef dat die sleutelfiguur vanuit zijn eigen referentiekader zelf ook selectief is in wat hij zegt. Maar wees gerust. Wat hij om welke reden dan ook niet meldt, en wat jij om welke reden dan ook niet opschrijft, hetzij omdat het te snel gaat, hetzij omdat je het niet belangrijk vindt, is allang opgeschreven door een collega van jou in een ander interview. Door de massa die we maken wordt elke nuance, elk detail, elke invalshoek, zonder mankeren gedekt in de totale interviewronde. Vertrouw erop dat de sleutelfiguur die tegenover je zit weet waarover hij praat zonder te liegen, en vertrouw op jezelf dat je in staat bent uit zo’n gesprek te halen wat volgens jou de essentie is.’ Een aspect van logistieke aard is het verzorgen van alles wat te maken heeft met reis- en verblijfskosten. Het projectteam dient dit perfect in orde te hebben zodat iedere interviewer geen problemen heeft met het krijgen van eventuele tickets en het betalen van de kosten. Al dat soort zaken wordt ook besproken tijdens de briefing. Ook de vraag of de interviewer iets bij de geïnterviewde achterlaat als dank voor het gesprek, een cadeau. Ook daarover moet goed zijn nagedacht. Niet alleen dient de kwaliteit van het cadeau van niveau te zijn, ook moet iedere interviewer dat tijdig in zijn ‘ransel’ meekrijgen en op correcte wijze bij de geconsulteerde achter laten. Overigens is het altijd een pré als men nóg iets achterlaat bij de sleutelfiguur, namelijk de lijst van alle te raadplegen sleutelfiguren. Doorgaans vinden dezen het prettig om te zien wie er nog meer meedoen. Daarin liggen elementen van versterken van het draagvlak en het sluiten van allianties die later nodig zijn voor de uitvoering van het beleid. De matching van interviewers en sleutelfiguren Een belangrijke activiteit betreft het matchen van interviewer en geïnterviewde. Zorg voor goede spreiding van niveaus (stuur geen 'lage' medewerkers naar een 'hoge' functionaris, of om strategische redenen misschien juist wel), los het op een charmante manier op als diverse medewerkers dezelfde sleutelfiguur zouden willen interviewen, zoek interviewers bij sleutelfiguren die nog niet voorzien zijn van een interviewer. In de regel fungeren de briefingsbijeenkomsten als belangrijke momenten om de combinatie interviewer-sleutelfiguur te maken. 43 Soms speelt gêne een rol bij het kiezen van een sleutelfiguur. Vooral als de populatie interviewers uit uitvoerders bestaat. Die durven van nature niet aan te geven dat ze best graag eens een minister of zo zouden willen interviewen. Of dat ze graag een sleutelfiguur in een ver buitenland zouden willen opzoeken. Ik was eens bij een briefing waarbij tevens de matching plaats vond. Verschillende sleutelfiguren moesten worden bezocht in het buitenland. Eentje in Barcelona. Een ambtenaar van een betrekkelijk laag schaalniveau had zich daarvoor aangemeld maar toen de directeur van de organisatie en plein public vroeg waar deze medewerker naar toe zou gaan durfde die nauwelijks te uiten dat hij had gekozen voor die ene sleutelfiguur in Barcelona. Toen hij dat dan toch uit zijn mond had gekregen, en wachtte op het gehoon van zijn collega’s en een afkeurende opmerking van de directeur, in de veronderstelling dat iedereen zijn keus wel zou aanmerken als een leuk vakantietripje op kosten van de baas, was de directeur iedereen te vlug af met de opmerking: ‘Wat leuk, en denk eraan, niet ’s morgens naar Barcelona vliegen, gauw gauw een interview doen en dan ’s avonds weer terug. Neem je tijd, ga in Barcelona ook voor een interview naar de heer X, bezoek die en die kathedraal want dat is best de moeite waard, blijf dus twee nachten en kom terug met de beste interviews.’ Dat is management. Procesdocumenten Er komen in deze ronde diverse procesdocumenten op tafel. Ten behoeve van de interviewers: een sheetpresentatie voor de briefing van de interviewers, een instructie met daarin informatie over opzet, vraagstelling en verwerking van het interview, en voorts een map (of iets dergelijks) met een instructieboek, blocnote, pen, lijst van te raadplegen sleutelfiguren, computerdiskette met voorgeprogrammeerde macro met de interviewvragen, cadeau voor geconsulteerde, lijst met sleutelfiguren, de uitnodigingsbrief. Ten behoeve van het projectteam: een stapel verslagen van gesprekken en schriftelijke reacties van sleutelfiguren. Ten behoeve van de sleutelfiguren: de zes vragen, te weten Vraag 1: Welke ontwikkelingen gaan er binnen dit onderwerp nog op ons afkomen? Op wat voor een soort ontwikkelingen dienen we ons voor te bereiden? Vraag 2: Wat zijn volgens uw persoonlijke mening de meest belangrijke aspecten van het probleem? Wat is precies het knelpunt in het knelpunt, wat is er zo rottig aan deze rottigheid? Vraag 3: Problemen, knelpunten, symptomen, die komen niet uit de lucht vallen. Wat zit daar onder? Waar komen die problemen vandaan? Wat zijn hun dieper liggende oorzaken? 44 Vraag 4: Wat zouden we dan volgens u per se moeten willen bereiken? Wat zou onze ambitie moeten zijn? Op welke punten dienen we te excelleren? Waarom? En wat zou u zelf daaraan kunnen bijdragen? Vraag 5: Vraag 6: Deze zes open vragen blijken in de praktijk gouden informatie op te leveren. De eerste drie hebben een diagnostische betekenis, de andere drie gaan over de therapie. Ze zijn dus niet inhoudelijk van aard. Er vindt dus geen gesprek plaats om ideeën die binnen de desbetreffende overheid reeds zijn ontwikkeld te toetsen aan de inzichten van sleutelfiguren, want dan begeven we ons op het terrein van de inspraak. Werken van buiten naar binnen impliceert een geheel open geest en een geheel open vizier. Gedachten, gevoelens, opvattingen, ideeën, reeds gemaakte vingeroefeningen van binnen de overheid zijn soms goed ijkmateriaal. Alleen niet nu, maar later in het proces, wanneer de overgang van de analysefase naar de synthesefase moet worden gemaakt. Het is mijn ervaring dat je met het stellen van deze zes vragen royaal antwoord krijgt op de onderwerpen die ik heb behandeld bij de stappen 1-7. De eerste twee vragen geven in de regel veel informatie over stappen 1 en 2. De derde vraag levert ingangen voor stap 5. De vierde vraag gaat over waarden, ambities, aspiraties en dekt dus de stappen 3a en 3b. We hebben het dan over hetgeen ik eerder besprak in de context van geloof, hoop en liefde. Dit is het hart van de menselijke maat waar vervolgens een politieke maat op moet worden toegesneden. De vijfde vraag correspondeert met stap 4 de argumentatie. En marge van al deze zes vragen komt zoveel bovendrijven dat ook de stappen 6 en 7 goed bediend worden. Fase 4. Het maken van een bloemlezing ANALYSE Voorbereiding Omgevingsanalyse Dekking Team Middelen Training SYNTHESE Consultatieronde Lijst Kritiek Relatieve dissensus Bloem lezing Brief Briefing Matching Vragen Analyse Knippen /plakken Terugkoppeling 45 De interviewerverslagen uit de 1-op-1 consultatieronde, of de schriftelijke antwoorden op de zes vragen in een brainstorm conform de methode van de nominale groep, worden gedeponeerd bij het projectteam. Dat gaat aan de slag om die stukken om te bouwen tot een bloemlezing. Dat is een boek dat uitsluitend letterlijke citaten uit de consultatieronde bevat. Die citaten worden geclusterd naar thema. Dat gaat als volgt in zijn werk De belangrijkste taken bij de bloemlezing: Van individuele analyse naar teamanalyse Aan het eind van de consultatieronde krijgt elk lid van het projectteam een kopie van de hele stapel interviews mee naar huis met het verzoek om een week niet naar kantoor te komen en alleen maar dag in dag uit bezig te zijn met het lezen en analyseren van die interviews. Dat is een individuele, inhoudelijke analyse, te maken door elk teamlid, eventueel aangevuld met enkele steunpilaren vanuit diverse betrokken organisaties. Er is geen structurering vooraf. Dat wil zeggen: er wordt van te voren niet gezegd: ‘Let vooral hierop of daarop, of Jan, kijk jij nu eens naar dat en dat soort opmerkingen in interviews en Piet, kijk jij vooral eens naar de inbreng van de burgemeesters.’ Geen inperking, specificering, of prioritering vooraf. De structuur zit in het materiaal zelf en mag er niet van te voren op worden gelegd. Laat die structuur uit het materiaal zelf komen. Elke teamlid gaat naar huis met dezelfde opdracht: ‘Als jij over een week terug komt en de minister vraagt ‘Vertel me eens in vijf minuten wat die driehonderd sleutelfiguren allemaal gezegd hebben’, dan moet je tegen de minister zeggen ‘Ga rustig even zitten en dan zal ik u in vijf minuten vertellen wat er volgens mij in die interviews staat.’ Elk teamlid leest op zijn eigen manier, ziet zijn eigen zaken die hij belangrijk vindt in die interviews, maakt zijn eigen aantekeningen en legt zijn eigen verbanden, ziet zaken die een ander niet ziet. Na een week komt het team bijeen en dan moet een ieder antwoord geven op de vraag: ‘Waar gaat het volgens jou over in die interviews, wat is de essentie volgens jouw persoonlijke interpretatie?’ Op die manier loopt de individuele analyse over in een inhoudelijke teamanalyse die een of hoogstens twee dagen zal duren. In het antwoord op die laatste vragen, en in het debat daarover in het team, komt dan ook vanzelf een architectuur, een soort inhoudsopgave voor de te maken bloemlezing boven drijven, omdat iedereen op onderdelen hetzelfde scoort en op onderdelen eigen nuances aandraagt. De hoofdthema’s, de belangrijkste denkrichtingen zoals verwoord in de totale stapel interviews worden vanzelf zichtbaar en krijgen inhoud door een eerste en voorlopige inhoudsopgave met hoofdstukken en paragrafen te maken. Knippen en plakken Daarna begint het grote knippen en plakken. Het team, liefst bijgestaan door personen van geallieerde partijen, werkt zich door elk interview heen om zin na zin, citaat na citaat, te beoordelen op de juiste plek in de inhoudsopgave en te voorzien van een nummer dat tot een van de onderdelen van die inhoudsopgave behoort. Terwijl het team met deze zeer arbeidsintensieve maar ook bijzonder leerzame exercitie bezig is, werkt iemand op de 46 computer voortdurend aan het bijwerken van de bloemlezing in wording door de genummerde citaten uit de interviews te knippen en op de desbetreffende plek in de inhoud te plakken. Er is software om dat knip- en plakwerk te automatiseren, maar ik ben daar niet kapot van. Overigens zit daar niet het probleem bij het ontwerpen van de bloemlezing. De kwaliteit van zo’n boek staat of valt met: maakt elk teamlid in een studie van enkele dagen wel of niet een eigen gedegen analyse van de interviews? besteedt men een of twee dagen aan het ineenvlechten van de individuele analyse in een gedragen teamanalyse, zichtbaar gemaakt in een voorlopige inhoudsopgave van de bloemlezing? durft men het daarna aan om samen, enkele dagen uur na uur, elk interview zin na zin door te lezen en van nummers te voorzien? zo ja, dan komt er – met name door het debat over de juiste locatie van elke citaat na een paar weken hard werken een knappe bloemlezing op tafel. Tijdens het beoordelen van de vraag waar een bepaald citaat in de inhoud van de bloemlezing thuis hoort maakt men altijd fouten. Geen probleem. Zodra de bloemlezing in wording een betekenisvolle massa heeft bereikt zie je vanzelf welk citaat toch op een verkeerde plek terecht is gekomen, en dat er elders in de bloemlezing een veel betere plek voor is. Ook dit onderdeel van het proces van interactieve beleidsvorming, net als het hele proces zelf, verloopt via het principe van divergeren en convergeren. Eerst massa maken via een goede analyse, en dan blijkt die massa gecondenseerd te kunnen worden tot een geheel nieuw product. De bloemlezing geeft de betrokken gezagsdragers een helder beeld van de manier waarop de sleutelfiguren de problematiek percipiëren, en wat daaraan volgens hen gedaan zou moeten worden. Hier speelt een belangrijke psychologische factor een rol. Net zoals een alcoholicus of een verstokte roker pas erkent dat hij in actie moet komen als hij zelf ervaart dat hij met een probleem zit, zo fungeert een bloemlezing ook als een instrument om het bevoegd gezag te doen verinnerlijken dat het een probleem heeft, en dat het nodig is om te gaan veranderen. Essentieel zijn de volgende zaken: a) neem de citaten letterlijk over behalve als de context vereist iets te wijzigen of aan te vullen; b) neem de overlap en herhaling mee behalve als het echt niets toevoegt; maak nimmer de fout om de bloemlezing zo beknopt mogelijk te laten willen laten zijn: uitdijen, massa maken, volume laten zien is van het hoogste belang om boven de materie uit te kunnen stijgen; c) uitspraken die niet bevallen mogen in geen geval genegeerd worden; d) maak pas samenvattingen van onderdelen als je het gevoel hebt boven de materie uit te zijn gestegen; e) durf daarom tijdens de productie van de bloemlezing de eerste opzet/structuur te wijzigen en te verbeteren: laat je daarbij boven alles leiden door het materiaal en niet door de eigen mening; f) de bloemlezing dient zodanig in elkaar te zitten dat citaten niet herleidbaar zijn op de persoon. Stop in een bijlage de namen en functies van de geraadpleegde personen, tenzij dat gevaarlijk zou kunnen zijn voor de betrokkenen. Enkele kanttekeningen bij de punten a t/m f. Ad a: Letterlijk overnemen: om maximaal draagvlak te verwerven moeten de citaten letterlijk uit de verslagen komen. Als de bloemlezing wordt toegestuurd aan de sleutelfiguren zien ze in een oogopslag hun eigen inbreng. Ze worden serieus genomen. Wat ze hebben 47 gezegd staat erin zoals zij het hebben gezegd of bedoeld. Er wordt naar hen geluisterd. Daar begint al: ze hebben gelijk, dus we geven hen ook gelijk. Ad b: De overlap en herhalingen: het bijzondere belang van het laten zien van de overlap van gelijksoortige citaten zit niet alleen in het ‘frapper toujours’, maar vooral in de herkenning bij de sleutelfiguren dat hun eigen uitspraak gedekt wordt door een groot aantal verwante citaten van andere sleutelfiguren. Ze zien dat ze niet de enigen zijn die zo denken. Ze zien ook dat er andere opvattingen bestaan. Daar, vanuit het ervaren dat men zelf in elk geval serieus wordt genomen, begint het besef dat anderen misschien toch ook niet op hun achterhoofd zijn gevallen. Ik maak vaak mee dat mensen die een proces van interactieve beleidsvorming ingaan met een specifieke opvatting, na een omloop van een of twee jaar nadrukkelijke betrokkenheid, tot het inzicht komen dat er een andere, betere opvatting bestaat. Een proces dat als relatieve dissensus is ingezet, eindigt vaak voor een aantal personen in relatieve consensus. Markant speelde dat bij de houding van de voormalige minister van Verkeer en Waterstaat, mevrouw Smit-Kroes. Die ging het proces van het ontwerpen van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (1987-1989) in als pleitbezorgster voor (auto)mobiliteit, maar begon gaandeweg leiding te geven aan het vinden van de integratie tussen mobiliteit, economische ontwikkeling en een duurzaam milieu. Toen de VVD-fractie haar verzocht om haar milieustandpunt op te geven weigerde ze dat41. Dat leidde tot de val van het tweede Kabinet Lubbers. Ad c: Uitspraken die niet bevallen: er mag geen censuur plaats vinden. De interviewer die de antwoorden op de vragen opschrijft zit als eerste in de positie om weg te laten wat volgens hem niet mag worden opgeschreven. Ofwel omdat het te grof is, ofwel omdat het feitelijk onjuist is, ofwel omdat hij het er niet mee eens is. Dit moet tijdens de briefing goed worden besproken: ‘Schrijf op wat die sleutelfiguur zegt, ga niet in discussie, honoreer de inbreng van betrokkene door hem of haar alle eer te geven die deze toekomt en verwerk het in een goed verslag. Als de geraadpleegde beweert dat Kerstmis dit jaar op 29 december valt dan weten wij als team wel dat dit niet klopt, maar dat willen we zichtbaar maken in de bloemlezing omdat dan blijkt dat we sommige mensen nog heel wat hebben uit te leggen. Hetzelfde geldt voor vuil dat door sleutelfiguren tijdens een interview over de betrokken overheidsorganisatie wordt uitgestort. Sommigen vinden dat niets en niemand deugt. Gewoon opschrijven, ook als iemand opmerkt (zoals ooit gebeurde tijdens een interview) dat jouw minister ‘een laffe hond’ is: slikken en beleefd blijven. In de bloemlezing krijgt dat allemaal zijn plaats, en voor de minister zou het wel eens vitale informatie kunnen zijn.’ Overigens, toen de betrokken minister in de bloemlezing zag staan dat iemand hem een laffe hond vond antwoordde hij: ‘Daar herken ik mij niet in.’ Ad g: Niet herleidbaar op de persoon: sleutelfiguren moeten zich in vrijheid kunnen uiten zonder bang te hoeven zijn dat hun uitspraken in de bloemlezing op hun persoon herleidbaar zijn. Dat wordt hen dan ook van te voren verteld. Wel komen ze met naam en toenaam in een bijlage van de bloemlezing te staan zodat de lezer van die bloemlezing weet uit welke populatie al die citaten afkomstig zijn. Een enkele keer wordt die bijlage achterwege gelaten, of worden alleen de namen van de deelnemende organisaties genoemd (niet de namen van de sleutelfiguren) als het een onderwerp betreft waarbij veiligheidsrisico’s spelen. Bijvoorbeeld in de politiële sfeer. 48 Meetings organiseren Tijdens het wordingsproces van de bloemlezing kan het van belang zijn alvast interne en externe meetings te organiseren. Interne meetings kunnen een goede functie hebben als de organisatie moeite heeft om de traditionele werkaanpak van kennissturing (het belangrijkste instrument van de hedendaagse overheidsmanager die meer op inhoud dan op processen lijkt te sturen) te verruilen voor die van processturing. Met elkaar praten over voorlopige versies van de bloemlezing kan een grote hoeveelheid onrust uit de lucht nemen. Mensen die via kennissturing hun vak uitoefenen zoeken voortdurend duidelijkheid en zekerheid. Zij komen met vragen als: ‘Wie zegt dat, is dat wel waar wat er gezegd wordt, hoe relevant lijken al die meningen, is dit nou echt nieuw, gelden de meeste stemmen, waarom zo negatief, er gaat toch ook veel goed, waar blijven de oplossingen, wat is dan in vredesnaam de ambitie, kan dat allemaal wel et cetera?’ Het team moet in dit stadium topkwaliteit leveren om al die vragen charmant en overtuigend te beantwoorden, en op die manier de interne organisatie in een belangrijke nieuwe wending van de cultuuromslag meenemen in de fase tussen bloemlezing en probleem- en oorzakenanalyse. Een derivaat van de bloemlezing kan zijn een samenvatting van hoofdstukken en paragrafen, een stuk dat met name voor topambtenaren en bestuurders een leesbaar document kan zijn. Maar pas op: die samenvatting mag nooit te vroeg op tafel liggen want het is een onmisbaar element in het verwerven van het interne draagvlak dat iedereen die erbij betrokken is zelf door die bloemlezing wordt heengetrokken. Iedereen moet zelf erdoorheen gebladerd hebben, zich gelaafd of geërgerd hebben aan citaten, zich de vraag stellend: 'wat moet ik hier in vredesnaam mee', tastend en zoekend een niveau van verinnerlijking bereikend. Tijdens interne en externe meetings over de bloemlezing in wording moet daarom steeds de vraag worden gesteld: ‘Wat is volgens u de essentie van de signalen die uit deze bloemlezing naar voren komt, en wat is het ambitieniveau dat een goed antwoord op die signalen zou kunnen zijn?’ Terugkoppeling naar sleutelfiguren De definitieve bloemlezing wordt in ieder geval naar de interviewers en geconsulteerden toegezonden. Dat blijkt in de praktijk een bijzondere impact te hebben op beide groepen: men ziet namelijk dat nagenoeg al het interviewmateriaal is verwerkt en voelt zich dus serieus genomen. Het magnifieke van een bloemlezing is dat het ook ruimte biedt om geheel tegengestelde meningen op te nemen: het invullen van de relatieve dissensus. Zij die diametraal tegenover elkaar staan zien dat niet een van de twee visies is weggelaten maar dat ze beide in een bepaald verband plaats hebben gekregen in de bloemlezing. Intern versterkt het terugkoppelen van de bloemlezing naar de interviewers het draagvlak want zij zien resultaat van hun soms moeilijke arbeid; ook draagvlak in de meer besluitvormende regionen van de interne organisatie omdat men ziet wat voor een geweldige nieuwe informatie is binnengedragen. Procesdocument De procesdocumenten in deze fase zijn: individuele analyses van teamleden, een eerste architectuur van de teamanalyse, en uiteindelijk de bloemlezing zelf: een sfeerbeeld van alle uithoeken en nuances van de problematiek middels een gesystematiseerde weergave van letterlijke citaten uit de interviews. 49 Fase 5. De probleem- en oorzakenanalyse ANALYSE Voorbereiding Omgevingsanalyse Dekking Team Middelen Training SYNTHESE Consultatieronde Lijst Kritiek Relatieve dissensus Bloem lezing Brief Briefing Matching Vragen Analyse Knippen /plakken Terugkoppeling Probleem en Oorzaakanalyse Analyse Schema Terugkoppeling Een probleem- en oorzakenanalyse (zie stap 5 van onderdeel A in dit hoofdstuk) is een ‘röntgenfoto’ van het oorzakelijke complex in de vorm van een aantal (kleine of grote) schema’s die problemen en oorzaken via een netwerk van causale lijnen aan elkaar verbinden. Zo’n schema is niet om te lezen maar om naar te kijken. Zoals ik al heb laten zien is het een tekening om de structuur van causale verbanden te doorgronden. De symptomen staan bovenaan op dat schema, de oorzaken in lagen daaronder, de diepste oorzaak of oorzaken helemaal onderin. Die ‘röntgenfoto’ is nodig om a) door te dringen tot de harde kern van de problematiek, en b) om beslissers in staat te stellen aan te geven waar men in dat oorzakelijke complex wil gaan ingrijpen: hoe lager in het schema, hoe groter de inspanning zal moeten zijn om die oorzaak te elimineren en daarmee de gehele structuur van knelpunten die causaal aan die oorzaak vastzit. De vraag is natuurlijk: ‘How low can you go?’ Naarmate men lager in die gelaagdheid van oorzakelijkheden wil ingrijpen ontmoet men meer moeilijkheden: te weinig geld, te weinig tijd, te weinig onderzoek, te weinig politieke steun, te weinig maatschappelijke steun om de onderste steen boven te krijgen. Ergens houdt het op, in die zin dat voor het elimineren van diep liggende oorzaken de kosten hoger kunnen worden dan de baten die men met ingrijpen in het oorzakelijk complex haalt. In fase 6 werk ik dat verder uit door de begrippen haalbaarheid en kosten-batenanalyse een plaats te geven. 50 Cursisten vragen soms: ‘Waar houdt een oorzakelijk schema eigenlijk op? Wanneer weet je dat je bij de onderste laag bent? Als je oorzakelijke complexen zo blijft dooranalyseren, kom je dan niet uiteindelijk uit bij Adam en Eva?’ Het antwoord op die vraag is: ‘Ja, als je zou kunnen dooranalyseren kom je inderdaad uit bij Adam en Eva, tenminste als je gelooft dat de zondeval het begin is geweest van alle ellende die mensen in hun leven meemaken, maar in de praktijk wordt de onderste laag van een oorzakelijk complex bepaald door de te analyseren materie zelf. De sleutelfiguren in de consultatieronde hebben je verteld wat zij vinden wat tot de essentie van de problematiek behoort, en dat is wat jij via een schema in kaart brengt. De zogeheten ‘bottom line’ wordt dus door het materiaal zelf bepaald en nergens anders door. Blijf van begin tot het einde van je analytisch proces bij het materiaal zelf en verzin er niks anders bij.’42 De belangrijkste taken bij de probleem en oorzakenanalyse: Van individuele analyse naar teamanalyse De sprong van bloemlezing naar probleem- en oorzakenanalyse is een bijzondere stap in het proces. Net als bij de bloemlezing is het geboden dat de individuele teamleden zich een paar dagen terugtrekken om een persoonlijke analyse te maken van de belangrijkste oorzakelijke complexen zoals die volgens dat teamlid lijken op te doemen bij een grondige bestudering van de bloemlezing. Daarna schuift het team de individuele analyses in elkaar tot een teamanalyse, weergevende de belangrijkste oorzakelijke verbanden uit de bloemlezing. Dit is een vorm van clustering van problemen en oorzaken die op een of andere manier bij elkaar horen. Om een teamanalyse te maken met een eerste redelijke clustering heeft men door de bank genomen zeker een week nodig. Daarna begint het monnikenwerk van het daadwerkelijk ontwerpen van schema’s. Ontwerpen van schema’s Het feitelijk ontwerpen van oorzakelijke schema’s kan weken duren. Het is een proces van stap voor stap citaten uit de bloemlezing op een zodanige manier op een groot of klein vel positioneren dat er een logisch, goed gestructureerde tekening van het oorzakelijk complex zichtbaar wordt43. Dit is een iteratief proces van trial and error waarbij men steeds weer nieuwe en betere clusters vindt. Het is in wezen niets anders dan puzzelen. Alle duizenden stukjes zijn bekend en liggen letterlijk op een grote tafel, alleen weet je van te voren niet welk beeld eruit moet rollen. Echter, zoals je bij een puzzel weet wat je zoekt, en tevens weet waar je op moet letten om het te vinden - namelijk vier stukjes met twee rechte kanten en daarna alle stukjes met één rechte kant – zo zoek je in de duizenden (letterlijk) los uit de bloemlezing geknipte citaten díe citaten die kennelijk bij elkaar horen. Als je ergens een citaat vindt met de tekst: ‘Jan roept auw’, en verderop een citaat: ‘Piet slaat Jan’, en nog verderop: ‘Jan beledigt Piet’, dan zou het wel eens zo kunnen zijn dat hier een oorzaak-gevolg relatie gelegd kan worden. Die stukjes komen dan voorlopig bij elkaar te liggen en kunnen dan het begin zijn van een van de clusters op het grote schema van oorzakelijke complexen. Dit werk is niet echt moeilijk, iedereen kan dat, mits er maar voldoende tijd voor concentratie wordt genomen. Het duurt door de bank genomen wel lang. Het maken van een twintigtal oorzakenanalyses, ter doorgronding van de problematiek van de (georganiseerde) criminaliteit in Amsterdam, nodig voor het ontwerpen van een eigen visie en instrumentarium van het 51 gemeentebestuur in de strijd tegen de (georganiseerde) criminaliteit (naar aanleiding van de rapportage van de IRT parlementaire enquêtecommissie Van Traa) duurde drie maanden. Daaraan werd afwisselend gewerkt door een team van zestien personen bijgestaan door vakspecialisten die bij speciale schema’s de precieze oorzakelijke relaties wisten te halen uit de grote hoeveelheid citaten. Het puzzelen zelf is dus niet iets waarvoor je moet hebben doorgeleerd. Het is gewoon een kwestie van eraan beginnen en pas ophouden als het echt af is. De enige problemen liggen in de praktische zaken. Je moet bereid zijn met een schaar alle citaten uit de bloemlezing te knippen, je moet een team hebben dat voortdurend aan de puzzel werkt, maar elkaar afwisselt omdat je soms een nieuwe kijk op een deelpuzzel nodig hebt om zaken scherper te kunnen zien. Je hebt zeer veel ruimte nodig op wanden, tafels en vloeren om steeds te kunnen schuiven met citaten van de ene plek naar de andere, en je moet oppassen dat niet ineens iemand zowel de deur als het raam openzet. Dan raak je een deelpuzzel van soms wel honderden losse velletjes papier in een keer kwijt en moet je van voren af aan beginnen. Ik heb vaak geprobeerd om het maken van een probleem- en oorzakenanalyse te ondersteunen met de computer. Dat heeft echter duidelijke grenzen. Het is niet mogelijk om rechtstreeks vanuit een boek als de bloemlezing oorzakelijke tekeningen te maken. Daar hoort steeds de stap tussen van het knippen van alle citaten uit de bloemlezing omdat je anders niet kunt gaan puzzelen. Dat is alleen maar fysieke arbeid, namelijk de puzzel maken en vastplakken op een tafel, of op grote vellen papier. Pas daarna komt de computer van pas want met een speciaal tekenprogramma (waar ik overigens jarenlang naar heb lopen zoeken) is het betrekkelijk eenvoudig om vervolgens de grote schema’s op te zetten en met een A0-printer op grote posters uit te draaien. Terugkoppeling Zoals dat het geval is bij elke fase van dit interactieve proces worden de oorzakelijke schema’s teruggekoppeld naar iedereen die bij de inhoud en vormgeving betrokken is geweest. Ik kom daar op terug bij het volgende onderwerp. Het is vaak een verrassing om te zien hoe mensen die van meet af aan bij het proces betrokken zijn reageren op die probleem- en oorzakenanalyses. Ze hebben de inhoud van de bloemlezing geleverd. Die hebben ze daarna ook ontvangen en bestudeerd: dat is lezen. Vervolgens zien ze (en dat is kijken) hoe dwars door de hele bloemlezing heen hun eigen citaten uit het geclusterde thematische verband zijn gehaald, en vervolgens in een oorzakelijk verband zijn gebracht. Ook dit is een moment waarop de relatieve dissensus laat zien dat iedereen gelijk heeft en dus in zo’n schema ook gelijk krijgt. Ieders opvatting komt ergens terug, via allerlei lijntjes gekoppeld aan andermans opvattingen. Zoals de bloemlezing voor sommige sleutelfiguren al een openbaring is wegens het kennis nemen van de relevantie van afwijkende opvattingen, zo is de probleem- en oorzakenanalyse te meer een instrument om sleutelfiguren in staat te stellen zaken ook eens van een andere kant te bekijken. Daardoor kan, gaande het proces, de relatieve dissensus verschuiven naar relatieve consensus. Een ander aspect bij de terugkoppeling is de mogelijkheid van plotselinge weerstanden tegen het getoonde beeld van ‘geconcentreerde rotzooi’. De bloemlezing laat voor een deel (namelijk waar het gaat om de antwoorden op de eerste drie vragen) alleen maar rottigheid, problemen, ellende en andere diepdroevige zaken zien, pagina na pagina. Aan de sleutelfiguren is immers in die vragen verzocht om aan te geven wat er problematisch is en 52 hoe dat komt. Welnu, dan krijg je dus in een bloemlezing een groot deel ellende te zien, voordat de antwoorden op de andere drie vragen komen, namelijk over de gewenste oplossingen. Die opsomming van problemen kan zo groot zijn dat bestuurders zich soms moedeloos afvragen hoe ze daar ooit uit moeten komen. En de bestuurder die niet begrijpt dat je eerst een diagnose van de pijn moet hebben voordat je met oplossingen daarvan komt roept al snel dat men moet ophouden met doemdenken en als jongens van Jan de Witt aan de slag moet. Als men vervolgens een probleem- en oorzakenanalyse voor de ogen krijgt ontmoet men een nog confronterender beeld: bij een bloemlezing kun je nog doorbladeren als het je niet zint wat je leest, maar bij een schema zie je in één oogopslag de structuur van een problematiek, en die komt soms harder aan dan de tekst van een bloemlezing. Zo ook de reactie van de top en subtop van het politiekorps in Amsterdam begin jaren tachtig, toen de projectleider de schema’s van een probleem- en oorzakenanalyse presenteerde, gebaseerd op gesprekken met raadsleden, bestuurders en ambtenaren van de gemeente, het openbaar ministerie, sleutelfiguren uit de wereld van de drugshulp en andere hulpverlenende instanties, junks, artsen, bus-, tram- en taxichauffeurs, het gemeentelijke maatschappelijke middenveld, en ook uit het korps zelf. Aanleiding tot dit proces van interactieve beleidsvorming was de voortdurende ruzie tussen het korps met alles en iedereen, grote kloppartijen in de stad, schrikbarend intern normafwijkend gedrag, het missen van de aansluiting met de bevolking en andere problemen waarvan de gemeenteraad vond dat de nieuwe korpschef dat maar eens geheel en al uit de wereld moest zien te krijgen. Toen de top en subtop, een groep van vijfentwintig personen, de probleem- en oorzakenanalyse bekeken zeiden ze unaniem: ‘Dit is ons korps niet, deze rotzooi komt waarschijnlijk uit het korps Rotterdam of Den Haag, maar dit is zeker niet het korps Amsterdam.’ Een magnifieke ontkenning van de problematiek, in één klap. De nieuwe korpschef was echter niet voor niets de nieuwe korpschef geworden. Hij zei: ‘Welnu heren, als dit volgens jullie niet ons korps is gaan we een nieuwe probleem- en oorzakenanalyse maken. Op basis van jullie eigen inzichten. Wil de projectleider zo vriendelijk zijn om nu iedereen een paar vellen papier te geven, en een pen als ze die niet bij zich hebben, en wil de projectleider daarna een voor een de zes vragen stellen die ook in de consultatieronde aan een ieder zijn gesteld. Jullie schrijven hier ter plekke de antwoorden op, kost hoogstens een half uurtje, de projectleider gaat vervolgens met zijn mensen die materie analyseren en in de vorm van een probleem- en oorzakenanalyse gieten, en meldt zich dan over twee weken met het resultaat hier terug.’ Na twee weken zagen ze een probleem- en oorzakenanalyse die in zijn architectuur en inhoud als twee druppels water leek op de eerder gepresenteerde schema’s, met alleen het verschil dat zij met zijn vijfentwintigen minder citaten, minder massa, hadden gemaakt dan in de grotere consultatieronde het geval was geweest. Toen die hobbel was genomen ging alles een stuk makkelijker. Procesdocument Een of meer schematische weergaven van het oorzakelijke complex van de problematiek in de vorm van een aantal vellen papier. Bij sommige projecten kan dat op een paar A4tjes, bij andere heeft men schema’s nodig op A0 formaat. Ik kan het ook anders zeggen. Elk streven naar verbetering start vanuit het besef dat er kennelijk iets (nog) niet goed genoeg is. De verbeteringsslag vindt plaats op datgene dat niet sterk is, niet voldoende is, niet ‘aan de lat’ is. Daarom vangt elk zinvol verbeteren aan met een onderzoek naar de vraag: wat deugt er dan (nog) niet? Ook het moderne begrip ‘benchmarking’ is op dat eeuwenoude principe gebaseerd. Alleen als bestuurders en ambtenaren dit tot zich laten doordringen kan men begrijpen wat het belang is van het maken van een bloemlezing en van probleem- en oorzakenanalyses. Niet leuk maar wel noodzakelijk. Degenen die niet van probleemanalyses houden, en daarom hun 53 beleid baseren op de kreet ‘Maar er gaat toch ook veel goed’, slaan de ‘verbeteringsplank’ behoorlijk mis. Fase 6. De expertmeetings ANALYSE Voorbereiding Omgevingsanalyse Dekking Team Middelen Training SYNTHESE Consultatieronde Lijst Kritiek Relatieve dissensus Bloem lezing Brief Briefing Matching Vragen Analyse Knippen /plakken Terugkoppeling Problee m en oorzaak analyse Analyse Schema Terugkoppeling Expert meetings Thema’s Deelnemers Interventiepunten De analysefase vindt zijn afsluiting in het organiseren van een of meer expertmeetings. Uiteraard kan men in elke fase, vanaf de start van het proces, bijeenkomsten organiseren om feedback te krijgen op de verworvenheden van dat moment in de stapsgewijze opbouw van het proces. In elk geval dient men de analysefase af te sluiten met een of meer van dergelijke bijeenkomsten. Een expertmeeting in deze fase heeft een tweeledig doel: - enerzijds om aan deskundigen44 te vragen om terug te kijken naar de stappen die zijn afgelegd en dan een antwoord te geven op vragen als: ‘Zitten er witte plekken in de analyse, zijn er terreinen niet bestreken, missen we iets, hebben we fouten gemaakt, et cetera?’ - anderzijds vraagt men van de deskundigen om naar voren te kijken en voorzetten te doen voor de onderwerpen die nog komen, te weten de visie, de strategie, de streefbeelden, de doelen en de acties. Het gaat daarbij niet om gedetailleerde voorzetten maar om een tentatieve gedachtewisseling over de vraag ‘waar moet het – gelet op de achterliggende diagnose – naar toe?’ 54 De fase van de expertmeetings kan men ook wel noemen: de fase van verificatie en accordering. Het is een verifiëren of het proces goed verlopen is, en een accordering van het behaalde resultaat van analyse. De belangrijkste taken bij de expertmeetings: Thema’s vaststellen Het team bepaalt de thema’s die men aan een expertmeeting wil onderwerpen. Hoeveel meetings nodig zijn, hoe lang die moeten duren en op welke manier men tijdens zo’n meeting met elkaar aan de slag gaat, staat geheel open. Er zijn meetings van enkele dagen denkbaar met honderd personen, maar ook van enkele uren met maar vijftien gasten. Een belangrijk element is het gebruik van het verschijnsel expertmeeting voor het verdiepen van het interne draagvlak. Bijvoorbeeld door de meetings te laten voorbereiden en leiden door interne managers uit de staf-lijnorganisatie. Zoals tijdens het gehele proces speelt ook hier het vraagstuk van de logistieke bediening een grote rol. Alles moet tot in de puntjes zijn georganiseerd. Een voorbeeld. Aan het slot van de analysefase in het eerder genoemde project naar aanleiding van de Van Traa-enquête in Amsterdam, gericht op het ontwerpen van een eigen politieke en bestuurlijke visie op de (georganiseerde) criminaliteit in Amsterdam, naast die van het openbaar ministerie en van de politie, vonden er in één week tien expertmeetings plaats met elk zo’n vijftig genodigden, naast vertegenwoordigers van de raad, het college en de administratie. Dus het team moest in één week vijfhonderd man accommoderen, met een uitgekiende planning van de koffie, het gebak en het cadeau bij het afscheid, tot en met de inhoudelijke voorbereiding van de onderwerpen die in de bijeenkomsten uitgediept moesten worden. De kwaliteit van expertmeetings is rechtevenredig met de (logistieke) voorbereiding daarvan. Deelnemers selecteren Deelnemers aan dergelijke meetings kunnen personen uit de consultatieronde zijn, maar ook geheel nieuwe mensen die vanuit hun specifieke expertise een bijzonder licht kunnen werpen op de thema’s. In een goed interactief beleidsontwikkelingsproces betrekt men in elke fase nieuwe personen vanuit de omgeving van de administratie bij de procesgang. Het is niet abnormaal om de omgevingsanalyse te beginnen met bijvoorbeeld honderdvijftig sleutelfiguren om tenslotte geheel aan het eind van het proces zo’n vijftienhonderd mensen te hebben ingeschakeld. Dat heeft alles te maken met het voortdurende zoeken naar méérwaarde en méér-betrokkenheid. Die méér-waarde is nodig om de kwaliteit van de besluitvorming te verhogen en die méér-betrokkenheid is nodig om de kwaliteit van de relatie bestuur-bestuurden te verbeteren. Politiek/bestuurlijke interventiepunten vaststellen Essentieel in deze fase is het vaststellen van de politiek/bestuurlijke interventiepunten (zie stap 6 uit onderdeel A van dit hoofdstuk). Dit is uiteraard een taak voor politieke gezagsdragers, overigens ondersteund door ambtelijke inbreng. Kijkend naar de probleem- en oorzakenanalyses vindt er een kosten-batenanalyse annex haalbaarheidsdiscussie plaats om vast te stellen welke oorzaken haalbaar (dus met meer baten dan kosten) zouden kunnen en moeten worden geëlimineerd. Vervolgens beoordeelt men wat de betekenis is van de opvattingen in expertmeetings op het vlak van de ambitie die volgens die buitenwacht door de overheid zou moeten worden gerealiseerd. Deze twee ijkpunten, dus de schema’s van de 55 probleem- en oorzakenanalyse plus de uitkomsten van de expertmeetings, zijn de ‘onderleggers’ om vast te stellen op welke punten ingrepen dienen plaats te vinden. Er zijn verschillende methoden mogelijk om tot vaststelling van die interventiepunten te komen. Wat ik zelf nog steeds het meest effectief vind is om de deelnemers aan een expertmeeting het gebruikelijke ‘handen-en-voetenwerk’ te laten doen: gele stickertjes laten plakken op die deeltjes van de schema’s van de probleem- en oorzakenanalyse waarvan men vindt dat die hoe dan ook geëlimineerd moeten worden, met het verzoek op dat stickertje te schrijven hoe dat dan moet gebeuren. Op die manier zie je na een uurtje dat alle schema’s volhangen met stickertjes ter indicatie van relevante interventiepunten, die overigens na analyse altijd veel minder werkelijke interventiepunten blijken te zijn dan je tot je schrik eerst dacht. De teksten op de stickertjes leiden je in de sprong naar de volgende fase waarbij je het analyseren verlaat en de synthese ingaat: het vinden van de aansluiting naar de visie. Procesdocument De expertmeetings leveren ‘verslagen’ op die gebruikt worden om eventuele gaten in de analysefase te dichten en om bouwstenen aan te reiken voor de hiernavolgende synthesefase. Dat hoeft niet per se een ‘klassiek’ verslag te zijn; het kan ook een aantal punten op een flapover omvatten. Voorts zijn de gestickerde interventiepunten een tastbaar product van deze fase. Je moet er alleen voor zorgen dat ze goed vastgeplakt zitten op de schema’s want als je ermee moet reizen naar de locatie van het projectteam heb je een groot probleem als er onderweg een aantal stickers van de schema’s valt: dan weet je dus niet waar de deelnemers van de expertmeetings de interventiepunten hebben aangegeven. Nota bene. De analysefase duurt lang: één tot anderhalf jaar als het gaat om gecompliceerde maatschappelijke processen met een hoog politiek afbreukrisico. Veel bestuurders en topambtenaren willen daar niet op wachten. Bovendien hebben ze doorgaans weinig zin in het confronterende karakter van die analyse. Maand in maand uit wordt het staande beleid op de pijnbank gelegd doordat vele (vaak honderden) mensen van buiten pijnlijk nauwkeurig aangeven wat er in de afgelopen jaren allemaal fout is gedaan en gegaan. Psychologisch gezien is dat een lastige zaak. De ‘top’ wil opschieten en heeft geen behoefte aan de mededeling dat, als men er tien jaar over heeft gedaan om er een rotzooi van te maken, het niet mogelijk is om in een paar weken met werkbare oplossingen te komen. De neiging bestaat altijd dat die ‘top’ (oneigenlijke) druk gaat uitoefenen op het team om snel snel, gauw gauw door te stoten naar het oplossingsgerichte deel van het proces. Pas dan voelen ze zich op hun gemak. Daartegen weerstand bieden, het proces correct af te wikkelen zonder de opdrachtgever tegen je in het harnas te jagen is een bijzonder moeilijk aspect van dit type werk. 56 Fase 7. De visie en strategie ANALYSE Voorbereiding Omgevingsanalyse Dekking Team Middelen Training SYNTHESE Consultatieronde Lijst Kritiek Relatieve dissensus Bloem lezing Brief Briefing Matching Vragen Analyse Knippen /plakken Terugkoppeling Problee m en oorzaak analyse Analyse Schema Terugkoppeling Expert meetings Thema’s Deelnemers Interventiepunten Visie en Strategie Afwegingen Voor mensen die op een traditionele manier aan beleid doen is het wellicht merkwaardig om te lezen dat nu pas een begrip als ‘visie’ op tafel komt. En nog steeds maak ik bij diverse overheden mee dat men een quasi interactieve beleidsontwikkeling begint met a) het ontwerpen van een visie, b) in eigen huis: twee basisfouten tegelijk. Dat loopt altijd vast na een paar maanden ‘gepraat over niks’. Een van de belangrijkste oorzaken van het mislukken van de departementale doelstellingenanalyse conform de al genoemde COBA-methode is gelegen in de omstandigheid dat men de fout maakte het stellen van doelen te plaatsen aan het begin van het denkproces. Dat werkte niet. Doelen formuleer je op logisch-deductieve wijze uit een systematisch verworven ‘massa’ relevant materiaal. Je moet werken vanuit een probleemvermoeden (gedeelde perceptie van de werkelijkheid zoals gezien door de bril van mensen die er verstand van en gevoel voor hebben), stap voor stap analyseren wat er niet deugt, waar dat vandaan komt, welke oorzaken aangepakt moeten worden om daarmee politieke ambities in de zin van beoogde maatschappelijke effecten te bereiken. Een doel, al dan niet in de abstractie van een visie, is iets wat deductief wordt ontleend aan oorzaakanalyse en dat wordt pas aan het eind van een lang analytisch proces zichtbaar. Niet aan het begin. De overgrote meerderheid van bestuurders en topambtenaren hebben daar grote problemen mee. Doorgaans opereren die op basis van de slogan: ’Zet een paar mensen een dag op de hei en dan heb je de visie. We weten het allemaal zelf toch wel, niet dan?’ Die manier van denken en handelen heeft ons gebracht waar we nu zijn, en dat beschrijf ik in hoofdstuk 6. 57 Wat te verstaan onder ‘visie en strategie’? Eigenlijk niets anders dan een verwoording van de hoogste ambitie die men in dat stuk beleidsontwikkeling (op termijn) hoopt te bereiken. Dat is dus een politiek/bestuurlijke uitspraak met een zeer hoog maatschappelijk gehalte, uitgedrukt in teksten die aangeven wat het beoogde maatschappelijke effect van dat beleid moet zijn. Het gaat dus om de waarde, de zin en zingeving, de aspiratie, het maatschappelijk beoogde effect, het hoogste punt dat bereikt zou moeten worden. Dat is de visie. En dat kan meestal in één zin worden uitgedrukt. Bijvoorbeeld in het project Heroriëntatie Openbaar Vervoer (HOP) van de provincie Noord-Brabant eind jaren negentig: ‘Voor een duurzaam Brabant willen wij een ideaal openbaar vervoer.’ Van alle projecten waaraan ik heb mogen deelnemen vind ik dit nog steeds de beste en mooiste definitie van een visie. Niet alleen door de aanwezigheid van het belangrijkste woord dat men dient te hanteren bij het uitdrukken van een politieke aspiratie, namelijk het woord ‘willen’, maar ook door de woorden ‘duurzaam’ en ‘ideaal’. Uiterst gekwalificeerde eindtermen. Anders gezegd: totaal niet gekwantificeerde doelen. Waarbij zich natuurlijk meteen de vraag opdringt: ‘En hoe maak je dat dan concreet? Wat is in vredesnaam een ‘ideaal’ openbaar vervoer in een ‘duurzaam’ Brabant?’ In de volgende fase leg ik dat verder uit. Men maakt vaak de fout te veronderstellen dat ‘visie en strategie’ twee verschillende woorden zijn die elk een eigen betekenis en dus een eigen definitie (moeten) hebben. Niet hier in dit verband. Hier is het begrip ‘visie en strategie’ het taalkundig fenomeen van de zogeheten ‘hendiadys’: een twee-in-één-constructie. Dat betekent dat we twee woorden gebruiken om één ding aan te duiden. We zien dat vaak in onze taal. Bijvoorbeeld: ‘paal en perk aan iets stellen’ betekent iets geheel doen ophouden. Of met ‘man en muis vergaan’. Dat betekent verdrinken. Of ‘huis en haard verliezen’. Dat is berooid achter blijven45. Zo betekenen hier de woorden ‘visie en strategie’ niets anders dan het formuleren van de hoogste ambitie die het bevoegd gezag in dit proces heeft. Die hendiadys komt ook bij de volgende fasen terug: in de fase van de streefbeelden en doelen en in die van acties en maatregelen. De belangrijkste taken bij de visie en strategie. Bestuurlijke afwegingen maken Tijdens het wordingsproces van de visie en strategie dienen afwegingen helder en zichtbaar op tafel te komen. Een keuze voor een bepaalde ambitie, dus voor het op termijn realiseren van bepaalde maatschappelijke effecten, dient te stoelen op een reeks van feiten en argumenten die een dergelijke keuze kunnen dragen. Dit is het zogeheten ‘politieke datum’ (stap 3b uit onderdeel A van dit hoofdstuk), de motor die de samenleving doet draaien. En die formulering moet steunen op een deugdelijke redenering (stap 4 uit onderdeel A van dit hoofdstuk). Het visie- en strategiedeel van het proces is in wezen het moment waarop iedereen heeft zitten wachten. En dat kan wel eens een jaar of langer geduurd hebben voordat er genoeg materiaal en denkkracht is opgebouwd om tot een gezaghebbende visie en strategie te komen. De onderbouwing met feiten en argumenten grijpt terug op alle analyses en inzichten vanaf de fase van de consultatieronde. In die visie en strategie moet men terug zien wat sleutelfiguren in de bloemlezing hebben opgemerkt. Bovendien moet alles wat oplossingsgericht is als het ware een spiegel van de probleem- en oorzakenanalyses zijn. Als de oplossingen niet gericht zijn op het elimineren van wezenlijke oorzaken (zoals aangegeven in de eerdere fase van het vaststellen van bestuurlijke interventiepunten) dan slaan de visie en strategie de plank mis. Voorts is dit het moment waarop reeds bestaand intern en extern materiaal (studies, 58 voorlopige ideeën, vingeroefeningen en dergelijke, zie fase 10) mee wordt gewogen in het zoeken en vinden van de juiste toonhoogte van de visie en strategie. Procesdocument in de vorm van een visienota De opbrengst van de bestuurlijke afwegingen wordt vastgelegd in een visienota. Voor het verder uitbouwen van het draagvlak is het van belang ook dit product weer te communiceren met de interne en externe betrokkenen. Fase 8. Streefbeelden en doelen ANALYSE Voorbereiding Omgevingsanalyse Dekking Team Middelen Training SYNTHESE Consultatieronde Lijst Kritiek Relatieve dissensus Bloem lezing Brief Briefing Matching Vragen Analyse Knippen /plakken Terugkoppeling Problee m en oorzaak analyse Analyse Schema Terugkoppeling Expert meetings Thema’s Deelnemers Interventiepunten Visie en Strategie Streefbeelden en doelen Afwegingen Doelenstructuur Dit onderdeel is een uitwerking van de visie en strategie in een doelenstructuur. In een metafoor: als men de visie ziet als het bepalen van Rome, dan vormen de streefbeelden en doelen het hoofdwegennet én het onderliggend wegennet dat naar Rome leidt. Nu pas is het relevant om te werken aan een doelenstructuur, die min of meer de omgekeerde vorm heeft van een probleem- en oorzakenanalyse. Waar men een probleem- en oorzakenanalyse moet opbouwen van onder naar boven omdat de diepstliggende oorzaken nu eenmaal onderin het schema zitten, moet men een doelenstructuur componeren van boven naar beneden omdat de daaruit voortvloeiende deeldoelen naar beneden uitwaaieren. 59 De belangrijkste taken bij de streefbeelden en doelen: Ontwerpen van een doelenstructuur In de vorige fase heb ik de definitie van de visie laten zien die uit het HOP-project te voorschijn kwam: ‘Voor een duurzaam Brabant willen wij een ideaal openbaar vervoer.’ De daarna volgende vraag was natuurlijk: ‘Wanneer vind je nou dat het inderdaad een ideaal openbaar vervoer is? Of anders gezegd: waaraan moet het dan voldoen wil het ideaal heten?’ Op basis van al het materiaal, dus van de bloemlezing, de probleem- en oorzakenanalyse, de expertmeetings en de straks te behandelen fase 10 van de cijfers en de feiten, is vervolgens aangegeven aan de hand van welke kenmerken of aspecten of factoren of omstandigheden een openbaar vervoer met recht en reden een ideaal openbaar vervoer genoemd mag worden. Ik laat het duurzaamheidsaspect uit de visie even weg en schets met de hieronder in abstracto weergegeven doelenstructuur langs welke lijnen Provinciale Staten van Noord-Brabant de invulling van het woord ‘ideaal’ zagen, dus nogmaals, gebaseerd op alle onderliggende materiaal. 1 Het openbaar vervoer in Noord-Brabant is ideaal 2 De organisatorische randvoorwaarden voor een goed OV zijn piekfijn in orde 2 OV is een onderdeel van geïntegreerd overheidsbeleid 2 2 Er is een uitstekend openbaarvervoeraanbod 2 De vraag is gestimuleerd door bewust in te spelen op de mens 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 Het bedrijfsleven neemt een rol in en beleeft winst aan het openbaar vervoer Het lijkt een beetje te abstract maar de invulling komt zo meteen. Eerst wil ik laten zien dat het onderliggende materiaal van dat project aangeeft dat er een doelenstructuur moet worden getekend van vier lagen. De eerste laag onder de visie (laag 1) zegt dat er vijf hoofdwegen (laag 2) bewandeld moeten worden om in ‘Rome’ te komen. En elke hoofdweg is in de laag daaronder (laag 3) weer onderverdeeld in subwegen die naar de hoofdwegen toe leiden. En die worden een laag dieper (laag 4) weer verder onderverdeeld in een fijnmazig netwerk van paden die tezamen allemaal moeten leiden naar de hoogste ambitie, nooit wetend of je ooit in 60 Rome zult arriveren. Immers, beleid maken is niets anders dan voortgaan in onzekerheid, slechts een streven om het hoogste doel te bereiken. Een streven, weliswaar niet op z’n janboeren-fluitjes, niet halfhartig, dus zeer weloverwogen, maar toch nimmer zeker wetend of het doel bereikt zal worden. Dat zal ik uitvoerig behandelen in het volgende hoofdstuk. Om duidelijk te zijn volgt nu de invulling van het eerste hoofddoel van dat project. Lagen De structuur van hoofddoel 1: 1 Het openbaar vervoer in Noord-Brabant is ideaal 2 Er is een uitstekend openbaarvervoeraanbod 3 Er is een gevarieerd en sluitend aanbod Het reizen zelf is een groot genot Het regelen van een reis is een fluitje van een cent De reiziger heeft een stem in het kapittel Het OVaanbod is milieuvriendelijk 4 Er is een grote variëteit aan keuzen Er is een goede prijs-kwaliteit verhouding Het is eenvoudig een reis te boeken De reiziger wordt consequent naar zijn mening gevraagd Het gehele OV-aanbod is milieu-vriendelijk in materiaal, ruimtebeslag, brandstofkeuze en -verbruik 4 Het voor- en natransport is gedekt Het is comfortabel en biedt services Betalen is eenvoudig Klachten worden gehoord, geëvalueerd en teruggekoppeld 4 Het OV biedt vervoer in ketens met naadloze aansluitingen Het is snel 4 Het is veilig 4 Het is letterlijk toegankelijk 61 Procesdocument in de vorm van een concept-beleidsnota Het beleid krijgt stap voor stap steeds meer vorm. De zojuist genoemde visienota wordt geïntegreerd met teksten die de streefbeelden en concrete doelen weergeven. Ook dit document dient men weer te communiceren met de interne en externe betrokkenen. Fase 9. Acties en maatregelen ANALYSE Voorbereiding Omgevingsanalyse Dekking Team Middelen Training SYNTHESE Consultatieronde Lijst Kritiek Relatieve dissensus Bloem lezing Brief Briefing Matching Vragen Analyse Knippen /plakken Terugkoppeling Problee m en oorzaak analyse Analyse Schema Terugkoppeling Expert meetings Thema’s Deelnemers Interventiepunten Visie en Strategie Streefbeelden en doelen Afwegingen Acties en maatregelen Doelenstructuur Format Actieboek Het zijn uiteindelijk de concrete acties en maatregelen waar het om gaat. Die acties zet men in om het beoogde maatschappelijk effect, zoals verwoord in de visie en strategie, te realiseren. De belangrijkste taken bij de acties en maatregelen: Het format van een actie Concrete acties formuleren is moeilijk. Voordat streefbeelden en doelen zijn verwerkt in concrete acties is een team, met de inzet van helpers van buiten en binnen de organisatie, vele weken aan de slag. Het kan van belang zijn duidelijk te onderscheiden tussen acties die op korte termijn succes dienen te hebben (1-2 jaar), op middellange termijn (2-5 jaar) en op lange termijn (5-10 jaar). Een bijzonder aspect bij het formuleren van acties is het inbouwen van een meet- en regelsysteem dat tijdens de implementatie politiek/bestuurlijke en ambtelijke informatie geeft over de voortgang. Dat onderwerp beschrijf ik in hoofdstuk 4. 62 In de praktijk is bij mij langzaam een beeld gegroeid van het juiste ‘format’ van een actie. Een actie is pas een actie als men de volgende onderdelen kan invullen: Actie 00 Toelichting Beoogd resultaat Tussendoelen Bandbreedte Middelen Tijdpad Evaluatie Hier moet de naam en nummer van de actie staan, kort en krachtig. In dit onderdeel een korte beschrijving waarom er een actie nodig is. Op dit punt kan men aangeven op welke onderdeel in de bloemlezing en/of de probleem- en oorzakenanalyse deze actie een antwoord is. Een actie die niet op enigerlei wijze kan worden herleid op de bloemlezing of de probleem- en oorzakenanalyse hangt in de lucht: zij moet gaan over error-elimination. Dit onderdeel formuleert in één zin wat het uiteindelijke resultaat van de actie is, wat men dus ermee wil bereiken, de ambitie, de waarde, het streefbeeld. Die zin mag taalkundig niet een activiteit zijn maar moet worden geformuleerd als een te bereiken doel. Er mag dus niet staan: ‘Stimuleren dat politieke partijen aandacht gaan krijgen voor het openbaar vervoer’, want dat is een activiteit. Taalkundig is het kennelijke doel in dit verband een zin in de trant van: ‘Bij de eerstvolgende Kamerverkiezingen is gerealiseerd dat de politieke partijen topprioriteit geven aan het openbaar vervoer.’ Dit is stap 3 b uit het schema van de zeven stappen. Een actie springt niet meteen naar het beoogde resultaat. Daar zitten nog stappen tussen. Zij vormen de tussenstations van A (de gedeelde perceptie van ongewenste situatie en vertrekpunt van beleid) naar B (de gedeelde perceptie van de gewenste situatie en beoogde aankomst van het beleid: Rome). Deze tussendoelen worden afgeleid van de stappen 5 en 6. De route van A naar B is niet vrijblijvend. Links en rechts naast die route moet zijn aangegeven binnen welke bandbreedte het verwijderingsproces uit A zich moet voltrekken. Punten die niet mogen worden overschreden dienen nauwkeurig te zijn vastgesteld. De bloemlezing geeft daarover meestal veel informatie. Ik zal dit onderwerp behandelen in hoofdstuk 4. Dit aspect moet vertellen welke middelen beschikbaar zijn om het beoogd resultaat te realiseren: mankracht, geld, apparatuur, ruimte, bevoegdheden. Dit is een bijzonder vitaal onderdeel omdat a) het berekenen daarvan, en b) het daarna ook nog mogen ontvangen daarvan, in de praktijk de grootste struikelblok voor projectmatig werken is. Als gevolg daarvan stuurt men regelmatig padvinders met pijl en boog op pad om een vijand te bestrijden die met biologische wapens werkt. Mission impossible. Hier moet staan wanneer de actie begint en wanneer die geacht wordt het resultaat gerealiseerd te hebben. Tussenmomenten, gekoppeld aan tussendoelen kunnen hier natuurlijk ook staan. Ook de indeling in korte, middellange en lange-termijn. Op pad gaan met een actie is één, periodiek meten waar je staat in het verwijderingsproces is twee. Er is altijd behoefte aan beleidseffectiviteitsmeting. Dan moet de thermometer in het proces om a) te monitoren of er afwijkingen zijn, b) zo ja uit welke oorzaken die dan voortkomen, c) bevelen geven om die koersafwijkingen ongedaan 63 Verantwoordelijke Trekker Allianties te maken en door te koersen naar het nog steeds nastrevenswaardige doel, d) of een nieuw beoogd resultaat kiezen. In hoofdstuk 4 leg ik dat verder uit. Dit onderdeel geeft aan wie politiek/bestuurlijk/ambtelijk de verantwoordelijkheid draagt voor het slagen van de actie. Ingeval van samenwerking met private partijen, het maatschappelijke middenveld of georganiseerde burgers kan die verantwoordelijkheid uiteraard ook bij iemand van die groeperingen gelegd worden. Degene die verantwoordelijk is hoeft niet tegelijkertijd ook degene te zijn die de actie feitelijk uitvoert. Hier moet dus staan wie de actie daadwerkelijk trekt onder verantwoordelijkheid van een ander. Tenslotte moet duidelijkheid worden verschaft over de vraag met wie de actie zal worden uitgevoerd: welke allianties zijn er of moeten alsnog gesmeed worden. Nogmaals, dit proberen in te vullen is moeilijk en kost soms vele weken tijd. Er zijn in de praktijk altijd aanleidingen en overwegingen om sommige zaken dan maar niet in te vullen. De consequentie daarvan is dat de kwaliteit van de uitvoering van die acties daar zeer onder lijdt. Je komt dan tijdens de uitvoering dubbel en dwars de problemen tegen die je bij het ontwerpen van het correcte format van de acties niet onder ogen hebt willen zien en oplossen. De regel hier is: ‘Praten kan iedereen maar als je het niet kunt opschrijven geldt het niet.’ Hoe meer inspanning men zich getroost in het vervolmaken van het actieboek hoe meer succes men in de handen heeft. Het actieboek: de grondslag van de implementatie Alle acties samen staan, hoofdstuksgewijs, in een actieboek. Dat boek dient mede onderdeel te zijn van de desbetreffende politieke besluitvorming. In de praktijk zie ik soms dat dit niet gebeurt, dat men alleen een visienota met een daaraan gekoppelde doelenstructuur onderwerp van de politieke besluitvorming maakt, en het actieboek aanmerkt als een aspect van ambtelijke uitwerking. Fout: ook het actieboek dient de volledige politieke aandacht en dekking te hebben. Anders ontstaan er morbide situaties zodra de uitvoering van moeilijke acties – met de daaraan inherente weerstanden, hetzij in eigen huis, hetzij buiten in de samenleving – op weerstand stuit. Dat is bijvoorbeeld één van de verklarende factoren van het gedeeltelijk mislukken van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV-II). De Kamer nam in december 1989 wel een unaniem besluit over de tekst van de desbetreffende regeringsbeslissing46, maar omdat het daaraan gekoppelde actieboek met meer dan honderd concrete projecten nog niet helemaal af was werd er voor gekozen om dat actieboek buiten de besluitvorming in het parlement te houden. Toen in 1990 de moeilijkste projecten in uitvoering moesten komen, met name die inzake prijsbeleid, kon de Tweede Kamer (onder de grote druk van enkele maatschappelijke organisaties) die aan flarden schieten omdat men wel een akkoord had gesloten op de visie en de filosofie van dat prijsbeleid, maar niet op de hardheid van de maatregelen die vervolgens nodig waren om die visie in te vullen. Bij de uitvoering van het actieboek liggen nog meer valkuilen op de loer. Nummer een: de opdracht was om een proces van interactief beleid te maken. Als gevolg van de geïntegreerde aanpak heeft men in een actieboek als vanzelfsprekend een grote massa acties, projecten, of te nemen maatregelen. Niet zelden echter zegt het bevoegd gezag bij de aanvang van de uitvoering: ‘Leuk dat actieboek, maar we kunnen natuurlijk niet alles aanpakken, er zullen prioriteiten moeten worden gesteld.’ Dat is een hele slechte zaak. Als men begint met een 64 relevante omgevingsanalyse, dus als je mensen, die met recht en reden op de lijst van de omgevingsanalyse zijn terecht gekomen, gaat vragen wat er allemaal bij een fundamentele aanpak van de problematiek komt kijken, dan krijg je uiteraard alle denkbare aspecten en nuances op tafel. Wil je grenzen verleggen dan dien je dus over de volle breedte van alle acties die uiteindelijk volgens alle partijen met recht een plaats hebben gekregen in het actieboek, aan de slag te gaan met al die acties. Niet met een uitsnede daarvan. Kiest het bevoegd gezag voor een experimentje hier, en een pilotje daar, dan werkt het niet. Om het beoogde resultaat te bereiken moet je ervoor kiezen om met alle beschikbare middelen op alle fronten tegelijk de aanval in te zetten. Wil je dat niet, bedenk dan van te voren of je wel aan een proces van interactieve beleidsvorming wilt beginnen. Het heeft geen zin – sterker nog het werkt contraproductief – om interactieve beleidsvorming te starten en vervolgens niet voor de volle honderd procent de uitvoering in te zetten zoals dat hoort. Een andere valkuil is dat men de processturing loslaat, en dus het voortdurende interactieve contact met de buitenwacht stopzet, om over te gaan op structuursturing. Ook dat werkt niet, want structuursturing – oftewel gaan reorganiseren – doodt het proces. Je dient tijdens de implementatie de voortgaande processturing met name te gebruiken om met de strategische allianties meteen de zwaarste acties aan te pakken. Ook dat is een van de verklarende factoren voor het gedeeltelijk mislukken van het SVV-II: in plaats van uitvoering te geven aan hetgeen staat op pagina 123 van voornoemde regeringsbeslissing (‘Hoofdstuk 9, Uitvoering, Verkeer en Waterstaat kan het niet alleen’) is het bestendigen van de interactie met de buitenwacht overgelaten aan de inzichten van deze of gene projectleider, en heeft de toenmalige ambtelijke top zich gedurende ongeveer tien jaar hoofdzakelijk bezig gehouden met een reeks kleine en grote structuuraanpassingen van het departement, als gevolg waarvan veel energie verloren is gegaan die nodig was voor de voorgenomen uitvoering van dat zeer omvattende beleidsplan. Weer een andere valkuil is het niet of nauwelijks voorbereiden van die implementatie. Net zoals het proces van interactieve beleidsontwikkeling moet starten met een startfase waarin alles wordt geregeld op het vlak van dekking door de top, team samenstellen, teambuilding, middelen vergaren en training, zo dient dat ook bij – beter nog vóór – de start van de implementatie te gebeuren. Zo niet, dan valt het proces stil, wordt het gebrekkig opgepakt, en verdwijnt het uiteindelijk vaak in een la. Het kost in de regel extreme vastberaden inspanning, vaak met koppig gedrag van de projectleider, om een bevoegd gezag ervan te overtuigen dat er ongeveer een half jaar voordat de beleidsontwikkeling gereed komt keihard gewerkt moet gaan worden aan het samenstellen van een nieuw team, met nieuwe middelen en mogelijkheden, om, net zoals in een estafettewedstrijd, het stokje over te nemen van het andere team, en hard door te rennen met de uitvoering van het actieboek. Dit is een van de verdrietigste aspecten van het vak. Het stil vallen van het proces op het moment waarop de beleidsontwikkeling wordt afgesloten en de implementatie in één en dezelfde draf door moet gaan, brengt niet alleen veel demotivatie bij geallieerde partners teweeg, maar kost ook zeer veel kostbare energie om het proces weer op de rails te zetten. Tijdig en kwalitatief goed de aansluiting organiseren tussen voorbereiding en uitvoering van het proces, is wel het zwakste en slechtst ontwikkelde cultuuraspect van de klassieke staflijnorganisatie. Een voorbeeld, waarbij ik speciaal de data aangeef als indicatie van de tijd die de administratie doorgaans nodig heeft om de stap naar de beleidsuitvoering te organiseren. Een Molukse wijk, ergens in Nederland, was door allerlei omstandigheden afgegleden naar een achterstandswijk met vele en grote samenlevingsproblemen. De gemeente startte in 2000, daarbij politiek en 65 financieel gesteund door de minister van Grote Steden- en Integratiebeleid, Van Boxtel47 en de betreffende provincie – een proces van interactief beleid maken met de wijk zelf, en met iedereen die daar met recht en reden bij betrokken moest worden. Op 31 januari 2001 bood de wijk de minister en de gedeputeerde een actieboek aan met een stuk of honderd acties ter verbetering van de leefbaarheid van de wijk. Al in november 2000 was de gemeente door de toenmalige projectorganisatie erop gewezen dat men de dag na het aanbieden van dat actieboek aan de minister (eind januari) de implementatie zou moeten starten met een nieuwe projectleider, team, budget, locatie, et cetera. Echter, de nieuwe projectleider kwam pas in april, zonder team, zonder budget, liep dag in dag uit vast in de lijnorganisatie, kreeg het ene conflict na het andere, en werd pas begin augustus 2001 door een ingreep van de gemeentesecretaris uit die problematiek gered door diens besluit aan die projectleider een vangnet van vier ambtenaren toe te voegen met de opdracht de projectleider in staat te stellen zijn werk te doen. Het gekke is dat je in zulke situaties eigenlijk nooit kunt zeggen dat je te maken hebt met rotlui die bewust en met opzet proberen een stok tussen het proceswiel te steken. In essentie zijn de desbetreffende functionarissen uit de staf-lijnorganisatie coöperatieve collega’s. Maar als collectief, zeker als ze geen ervaring hebben met, noch kennis hebben van, de essentialia van de noodzakelijke aanhechting van een projectorganisatie aan een staf-lijnorganisatie, dan is het contact tussen beide partijen geplaveid met obstructie en weerstand. In zulke situaties heb je dan een topambtenaar nodig die de zaak overziet en zonder mankeren orde op zaken stelt. Dit is van een zodanig belang dat ik hier in hoofdstuk 4 uitvoerig op terugkom. Procesdocument in de vorm van een definitieve beleidsnota Als procesdocument levert deze fase de definitieve beleidsnota met de concrete acties in een actieboek als één en ondeelbaar onderdeel van die nota. Dat dient dan tevens de grondslagen van de implementatie te bevatten. Nota bene. Ik kom nog even terug op het aspect van prioritering. Dit is een belangrijke psychologische factor. Interactief beleid maken impliceert een geïntegreerde aanpak. Als gevolg daarvan zijn actieboeken, die aan het einde van dat proces op tafel komen, soms omvangrijke producten met honderd of meer acties. Het bevoegd gezag schrikt doorgaans als in het voorwoord staat dat het dan ook de bedoeling is om al die acties, of maatregelen of projecten uit te voeren. Omdat ze gewend zijn om in prioriteiten te denken gaan ze meestal uit van de idee dat ze ook in dat actieboek prioriteiten kunnen gaan aanbrengen. En dat is bepaald niet de bedoeling. Die acties zijn na een ommegang van vele maanden met de inbreng van vele verstandige mensen op papier gekomen en moeten daarom ook allemaal worden uitgevoerd. Anders heeft het hele proces geen zin gehad. Via interactief beleid maken komen alle nuances van de problematiek op tafel, alle aspecten van de oorzakelijke complexen die daar daaronder liggen, en daarom ook alle acties die de eliminatie van die oorzaken voor hun rekening moeten nemen. Het vergt van een projectteam veel doorzettingsvermogen om het besluitvormende gezag niet in de valkuil van prioritering te laten stappen. 66 Fase 10. Het cijfers en feiten-traject ANALYSE Voorbereiding Omgevingsanalyse Dekking Team Middelen Training SYNTHESE Consultatieronde Lijst Kritiek Relatieve dissensus Bloem lezing Brief Briefing Matching Vragen Analyse Knippen /plakken Terugkoppeling Problee m en oorzaak analyse Expert meetings Analyse Schema Terugkoppeling Feiten en cijfers Desk research Statistisch significant onderzoek onder doelgroepen Aanvullende studies Opzet gegevensbanken Thema’s Deelnemers Interventiepunten Visie en Strategie Streefbeelden en doelen Afwegingen Acties en maatregelen Doelenstructuur Format Actieboek Tijdens het ontwikkelingsproces dient men te werken aan het vergaren van cijfers en feiten (zie stap 2 van onderdeel A in dit hoofdstuk). Men moet weten waar men over praat. Het moet ook allemaal kloppen wat men zegt. Het gaat hier over het verrichten van desk research, het uitvoeren van wetenschappelijke studies, het uitzetten van specifiek op de probleem- en oorzakenanalyse gerichte onderzoeken, het garen van informatie die een onderbouwing vormt van de diagnose, het doen van enquêtes, het opzetten van gegevensbanken, et cetera. Ik onderstreep het belang van dit onderdeel van het proces van interactieve beleidsontwikkeling graag met een paar zinnen van Adriaan van der Staay toen die begin 1998 ging vertrekken als directeur van het Sociaal en Cultureel Planbureau48: ‘Vaak is voor degenen die het beleid maken onduidelijk waar het nu echt om gaat, wat nu precies bestreden moet worden. Men doet soms maar wat, omdat men denkt dat een probleem heel urgent is, zonder de precieze omvang ervan te kennen. Er zijn bij wijze van spreken beleidsambtenaren die denken dat er in Nederland twee miljoen daklozen zijn, er zijn er die denken dat er twintigduizend zijn. Het is van belang te weten hoeveel er zijn. Pas dan kun je afwegen hoeveel geld je wilt besteden aan hoeveel gevallen.’ Ook dit is een moeilijk onderdeel van het proces. De moeilijkheid zit met name in de omstandigheid dat je een ‘body of knowledge’ wilt vergaren dat rechtstreeks verband houdt 67 met het proces in kwestie. Vaak kom je dan in de vervelende situatie terecht dat bestaande kennis, cijfers en feiten, studies en rapporten niet, of niet helemaal, adequaat materiaal bieden voor het specifieke onderwerp waar je mee bezig bent. Dan moeten er vertaalslagen worden gemaakt met alle risico’s van dien. Veel gerenommeerde onderzoeksinstellingen zoals bijvoorbeeld het Centraal Bureau voor de Statistiek, of het Centraal Cultureel Planbureau, of de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, of het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, of het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne, of vele andere onderzoeksbureaus buiten de overheid, hanteren allemaal hun eigen indelingen van tijdspannes, meetindicatoren, en verklarende factoren als gevolg waarvan de vergelijkbaarheid vaak ver te zoeken is. De beste manier om te beginnen met het traject van de cijfers en de feiten is de volgende simpele, maar arbeidsintensieve manier. Het projectteam, vergezeld van enkele breed georiënteerde wetenschappelijke onderzoekers, gaat een paar dagen de hei op, neemt pagina 1 van de bloemlezing en stelt citaat na citaat, paragraaf na paragraaf, de vraag: ‘Wat zouden we hiervan moeten willen weten?’ Dan ontstaat er in het team een verhelderend debat over de kern van hetgeen sleutelfiguren aan de orde stellen en de relatie die dat moet hebben met al dan niet bestaand onderzoeksmateriaal. Dat leidt vanzelf tot een eerste opzet van een soort inhoudsopgave van een boek, of een gedigitaliseerd werkstuk, dat aangeeft welke gegevens voor welke onderwerpen noodzakelijkerwijs op tafel dienen te komen. Vervolgens zet men gedurende een aantal maanden een team aan het werk om daadwerkelijk die gegevens te verwerven, hetzij door (een vertaling van) bestaand materiaal te ordenen, hetzij door zelf aanvullend onderzoek te doen. Een van de mogelijkheden van dergelijk aanvullend onderzoek is het maken van steekproeven uit doelpopulaties. Al dan niet via enquêtes. Dit is het onderwerp waar ik bij het behandelen van de omgevingsanalyse al even op heb geduid. Een omgevingsanalyse bestaat uit mensen die op basis van een analyse van functionele invalshoeken op een lijst terecht komen. Dat zijn dus niet ‘boeren, burgers en buitenlui’ die toevallig langs komen en aan wie een Nipoonderzoeker vraagt wat hij van iets vindt. De sleutelfiguren die vanaf het begin tot het einde bij het proces van interactieve beleidsvorming betrokken zijn hebben dus een functionele relatie met het onderwerp. In het traject van de cijfers en de feiten hoeft dat helemaal niet het geval te zijn. Daar geldt dat het vergaren van wijsheid en waarheid is gebaseerd op een getalscriterium, niet op een functionele analyse. Voor de goede orde voeg ik hieraan toe dat in het totale traject van interactief beleid maken dus drie ‘soorten’ mensen van buiten naar binnen bij dat proces worden betrokken: - sleutelfiguren bij de omgevingsanalyse: dat zijn mensen die in brede, beschouwende zin over een onderwerp kunnen praten, - deskundigen bij de expertmeetings: dat zijn mensen die in beperkte zin veel van één specifiek aspect afweten, - en burgers bij het onderdeel ‘feiten en cijfers’: dat zijn mensen die ergens iets van vinden. Procesdocument Het traject van de cijfers en feiten moet een of meer gegevensverzamelingen opleveren, gebundeld in papieren dan wel gedigitaliseerde naslagwerken. 68 Hoofdstuk 3 De methodologie van doel bereiken: wat heb je nodig en hoe doe je dat? Inleiding Het gaat uiteindelijk om het realiseren van resultaten. Daarvoor moet je eerst op een geldige manier erachter zien te komen om welke resultaten het moet gaan. Daartoe diende hoofdstuk 2: een stelsel van regels waaraan een beleidsvoerder zich moet houden om die doelen te formuleren die met de inzet van hen die het aangaat met recht en reden de nastrevenswaardige doelen kunnen worden genoemd. Nu ga ik over tot het bespreken van de vraag: waaraan dien je te gehoorzamen als je die doelen daadwerkelijk wilt bereiken? Ook hier weer een onderscheid in deel A: wat zijn de goede dingen en een onderdeel B: hoe doe je het goed? A. Wat zijn de goede dingen? De wetten 1 - 3 Wet 1. Omgaan met onzekerheid aanvaarden als grondslag voor doel bereiken Een doel stellen is één, dat doel bereiken is twee. Weten waar Rome ligt is mooi, maar hoe kom je er? En wat doe je als je onderweg merkt dat je door allerlei niet voorziene omstandigheden van de koers bent afgeweken? Boven alles moet u begrijpen dat elke vorm van doel bereiken gebaseerd is op het aanvaarden dat het altijd onzeker is of je je doel ooit zult bereiken. Welk doel dan ook. Als ik aan een tafel zit en als doel stel dat ik de deur aan de andere kant van de tafel wil bereiken, dan is de normale gang van zaken: - als ik mijn stoel achteruit schuif - als ik opsta - als ik links- of rechtsomkeer - als ik mijn benen in beweging zet - als ik om de tafel heenloopt, - dan bereik ik de deur. Echter, ik weet niet of mensen die links of rechts van mij aan die tafel zitten mij misschien tegen zullen houden en terug zullen plaatsen op de stoel. Als ze dat doen bereik ik dat doel dus niet. Beleid gefaald. Waarom? Ik wist niet dat die factor op mijn weg zou komen, los van de vraag of ik die onder mijn beheersing had kunnen brengen als ik het wel had geweten. Ook als ik een tweede keer aanzet, en die mensen met een pistool in bedwang hou, weet ik niet of ik niet vlak voordat ik de deur bereik misschien een hartaanval krijg. Weer beleid gefaald. Ik kon van tevoren niet weten dat dit zou gebeuren. Of dat het gebouw ontploft. Dan liggen we allemaal ergens op straat en is het doel voor de derde keer niet bereikt. Ook dat was niet te voorzien49. Hoe dan ook, koste wat kost, die deur willen bereiken, door eerst alle variabelen te tackelen die wellicht een obstakel zijn, heet zekerheidsperfectionering50. Dat is het maximaliseren van de zekerheid dat je komt op de plek die je per se wilt bereiken. Dat is gefixeerd zijn op het resultaat. Dat is proberen alle denkbare variabelen die een obstakel kunnen zijn van te voren 69 te kennen en beheersbaar te maken. Dat is de basis voor het denken in termen van de maakbaarheid van de samenleving. En dat is in de jaren zeventig en daarna de grondslag geweest voor de reguleringsspiraal. Zekerheidsperfectionering heeft in de afgelopen dertig jaar het beleid bepaald. Steeds als er iets mislukte is - in de idee van de maakbaarheid van de samenleving - via regels en nota’s geprobeerd om die variabelen onder controle te krijgen. En dat gaat maar door. Met verval van de politiek en ontwrichting van de samenleving. In hoofdstuk 6 zal ik dat uitvoerig beschrijven. Nog steeds weet men op grote schaal bij de overheid niet dat werkelijk beleidssucces gebaseerd is op de tegenovergestelde formule: - als ik mijn stoel niet achteruit schuif - als ik niet opsta - als ik niet links- of rechtsomkeer - als ik niet mijn benen in beweging zet - als ik niet om de tafel heenloopt, - dan bereik ik niet de deur. 70 Op het moment waarop ik de eerste daad stel, dus de stoel achteruitschuif, dan betekent dit voor het gestelde doel (de deur) alleen maar dat de eeuwig aanwezige onzekerheid51 of ik die deur ooit zal bereiken met één factor is afgenomen. En als ik opsta neemt weer een factor van de eeuwig aanwezige onzekerheid of ik die deur zal bereiken af. En als ik mijn lichaam links of rechts omkeer eveneens. Alleen als ik een voldoende aantal malen een onzekerheidsfactor heb laten afnemen52 bereik ik de deur. Tot dat moment zal het altijd en eeuwig onzeker zijn of ik het doel ooit zal bereiken. Ik kan namelijk nooit weten wat zich misschien tussen de stoel en de deur kan voordoen, los van de vraag of ik die variabele, als ik zou weten wat er eventueel fout kan gaan, onder mijn beheersing zou kunnen brengen. Managers op het spoor brengen van het aanvaarden van onzekerheid als voorwaarde voor succes is geen eenvoudige opgave. Beheersing en controle is alles wat de klok slaat in de administratie. Dag in dag uit perfectioneren van de zekerheid in plaats van sturen op onzekere processen is het parool. De moeilijkheid om omgaan met onzekerheid te aanvaarden als het allesbepalende criterium voor succes wordt misschien nog het beste uitgedrukt door Manfred Kets de Vries op de volgende manier53: ‘De organisatie is bovenmatig hiërarchisch. De status van mensen worden goeddeels bepaald door hun positie. De achtergrond hiervan vormt veelal het feit, dat de leider zelf veel dwangmatige trekken heeft, die zich meestal uiten in de vorm van een sterke gerichtheid op beheersing en controle Het dwangneurotische individu maakt zich altijd zorgen over zijn volgende zet, en hoe hij die zal uitvoeren. (..) Vandaar dat dwangneurotische functionarissen proberen om kost wat kost onzekerheid te reduceren en continu scherp omlijnde doelstellingen nastreven.’ De essentie van dit boek van Kets de Vries is dat elke leider van een organisatie beschikt over een aantal neurosen54, en dat de rest van de organisatie die langzaam maar zeker over neemt. Vandaar dat ik in dit boek een paar maal stel dat de overheid de samenleving krijgt die ze verdient55. Alle vormen van succes, alle vormen van (doel) bereiken, alle vormen van (beleids) resultaat zijn gebaseerd op: 1. Aanvaarden van onzekerheid als grondslag van resultaatgericht beleid maken. Wet 2. Fixatie niet op het resultaat maar op het weghalen van obstakels die aan het resultaat in de weg staan Een van de kreten die men al enige jaren in de openbare dienst hoort luidt: ‘Ik reken je af op het resultaat.’ Menig overheidsmanager ziet dat als het toppunt van managerial skills. Geen van hen heeft echter een antwoord op de vraag: ‘Hoe bereiken mensen eigenlijk resultaten?’ Men weet niet dat men resultaten alleen maar bereikt door niet op het resultaat zelf gefixeerd te zijn maar op het weghalen van de obstakels die aan het resultaat in de weg staan. Stel, ik zit aan een tafel vol met stukken, beleidsnota’s, pennen, losse vellen papier, een nietapparaat en een tas. Ik formuleer als te bereiken doel: ‘Ik wil een lege tafel’. Als ik vervolgens aan de slag ga om dat beoogde resultaat te bereiken doe ik niets anders dan alles van die tafel te tillen en op een andere plek neer te leggen. Resultaat: een leeg tafelblad. Dus het resultaat komt als vanzelf naar me toe, niet door mijn energie te fixeren op het beoogde resultaat, maar door mijn energie (handen, armen) te fixeren op het weg halen van alles wat aan het resultaat in de weg stond: al die spullen die daar lagen. Zie energie als: mensen, middelen, geld, tijd, computers, bevoegdheden enzovoorts. 71 Alle vormen van succes, alle vormen van (doel) bereiken, alle vormen van (beleids) resultaat zijn gebaseerd op: 1. Aanvaarden van onzekerheid als grondslag van resultaatgericht beleid maken. 2. Waarbij de energie (=middelen) wordt aangewend voor het weghalen van obstakels die aan het resultaat in de weg staan. Wet 3. Het is een verwijderingsproces De derde wet die men dient te kennen om doelen te kunnen bereiken ligt besloten in het antwoord op de vraag: als ik om die tafel heenloop om die deur te bereiken en ik ben ergens halverwege, wat ben ik dan aan het doen? Ben ik bezig mezelf voort te bewegen in de richting van de deur, of ben ik bezig me te verwijderen van de stoel? Het laatste is het geval. Mijn energie/middelen, in dit geval mijn beenkracht en de bewegingen van voeten en benen zijn alleen maar bezig mij te verwijderen van de plek waar ik niet langer wilde zijn. Of ik ooit de deur bereik weet ik niet. Vergelijk het met een raket die van de aarde wordt afgevuurd naar de maan. De fysica leert ons dat die niet bezig is naar de maan te gaan, maar het voortstuwingsmechanisme (energie/middelen) zorgt ervoor dat die raket elke fractie van een seconde zich verder verplaatst van de plek waar hij eerst was: de voorstuwing van de raket activeert alleen de verwijdering van de aarde. En die raket komt dan misschien, als er niks fout gaat, ooit op de maan. Probeer het zelf eens door te voelen wat er gebeurt als u een stap zet. U zult merken dat de voet, en de kracht in uw spieren maar één ding doen: u zet zich af, uw lichaam wordt verwijderd van de plek waar het eerst was. Hopelijk in de goede richting. Succesvol beleid voeren in de zin van het bereiken van de gestelde (politieke) doelen is daarom gebaseerd op: 1. Aanvaarden van onzekerheid als grondslag van resultaatgericht beleid maken. 2. Waarbij de energie (=middelen) wordt aangewend voor het weghalen van obstakels die aan het resultaat in de weg staan. 3. En die energie zich volledig toelegt op het verwijderingsproces van de plek waar men niet wil zijn. Daarmee zijn de drie wetten voor succesvol doel bereiken behandeld. Het zijn moeilijke wetten omdat het een niet geringe wending van de geest vereist om te kunnen begrijpen wat ze betekenen, en om ze vervolgens in rust en overtuiging toe te passen zonder compromissen te sluiten. Doet men dat laatste toch, dan komt men vanzelf in de problemen, en die bespreek ik uitvoerig in hoofdstuk 6. B. Hoe doet men het op een goede manier? Het meet- en regelsysteem Daadwerkelijk aan de slag gaan om het gestelde doel te bereiken vereist de aanwezigheid van een ingebouwd meet- en regelsysteem. Alles wat nu behandeld wordt dient u te begrijpen tegen de achtergrond van het beeld dat u ziet als iemand probeert over een rechte lijn een traject van honderd meter van A naar B te fietsen. Voor de goede orde: we betreden nu de wetenschap van de cybernetica56. 72 Meet- en regelsysteem 1. De lijn van A naar B In de tekening hieronder staat A voor Amsterdam en B voor Brussel. Stel, ik zit thuis in Amsterdam met een aantal personen, en we zijn het er allemaal over eens dat we niet in Amsterdam willen zijn en dat we als doel hebben om gezellig uit te gaan in Brussel. A B Punt A is niets anders dan de ‘gedeelde perceptie van de ongewenste situatie’. Hoe vindt u die? Welnu, via het productieproces dat ik in het vorige hoofdstuk beschreef: maak eerst een omgevingsanalyse, stel de sleutelfiguren in die omgevingsanalyse de genoemde zes vragen, aggregeer de antwoorden in een bloemlezing, et voilà, daar ziet u dan (in de antwoorden op de eerste drie vragen die diagnostisch van aard zijn) alle nuances van het probleem. En dat heet de gedeelde perceptie van de problematische werkelijkheid. Dezelfde methode geldt voor het vinden van punt B: de gedeelde perceptie van de gewenste situatie. De vragen vier tot en met zes geven antwoord op de vraag waar men uiteindelijk uit wil komen: de therapeutisch/oplossingsgerichte vragen. Elke beleidsmaker die zijn doel wil bereiken moet ten minste: 1. De punten A en B kennen, en zal tevens moeten aantonen dat hij dat niet zelf heeft bedacht maar dat die twee punten interactief, werkend van buiten naar binnen met sleutelfiguren, bottom-up gevonden zijn. Meet- en regelsysteem 2. De punten op de lijn van A naar B Stel dat iemand van de aanwezigen in Amsterdam de vraagt stelt: wat is dan de meest voor de hand liggende route die we moeten nemen om van Amsterdam in Brussel te komen? Daarop kunt u antwoorden dat een voor de hand liggende route loopt langs Leiden, Den Haag, Rotterdam, Breda en Antwerpen. A B Leiden Den Haag Rotterdam Breda Antwerpen We gaan nu samen in een busje op pad. Ik zit achter het stuur. Na een half uur roep ik naar achteren de bus in: ‘Jongens, ik zie het bordje Leiden.’ Wat betekent dat dan voor deze beleidsvoerder? Twee dingen: a) we zijn niet meer in Amsterdam, en b) we zijn bovendien op de goede weg want Leiden stond op de route die we ons hadden voorgenomen. Als ik na een half uur het bordje Alkmaar had gezien zouden we ook twee dingen weten: a) we zijn niet meer in Amsterdam, maar b) helaas niet op de goede weg. Elke beleidsmaker die succes wil hebben moet daarom ten minste: 1. De punten A en B kennen, en zal tevens moeten aantonen dat hij dat niet zelf heeft bedacht maar dat die twee punten interactief, werkend van buiten naar binnen, bottomup gevonden zijn. 73 2. Daarnaast dient hij de ‘stations’ te kennen die hij achter zich moet laten in het proces van verwijdering van A naar B. De vraag is: waar haalt die beleidsmaker dan die ‘stations’ vandaan? Antwoord: uit de vaststelling van de politiek/bestuurlijke interventiepunten (stap 6 van onderdeel A in hoofdstuk 2) bij het beoordelen van de probleem- en oorzakenanalyses (stap 5 van onderdeel A in hoofdstuk 2). Het markeren van oorzaken die u politiek haalbaar denkt te kunnen elimineren zijn de X-en op de lijn van A naar B. Punten die u in het proces van verwijdering stuk voor stuk achter u moet laten, wetend dat elke meter verdere verwijdering uit A een deel van het succes is, maar niet wetend of u ooit in Brussel zult aankomen. Er kan nog van alles fout gaan. Meet- en regelsysteem 3. Beleidseffectmeting of monitoring Ter hoogte van Breda gaat de telefoon in de bus. Het is de betrokken gezagsdrager die de vraag stelt: ‘En?’ Die wil dus weten waar we in het proces ergens staan. Deze portefeuillehouder is van meet af aan betrokken geweest bij het realiseren van de gedeelde perceptie van de problematische werkelijkheid (= we willen niet in Amsterdam zijn), en van de gedeelde perceptie van de gewenste situatie (= we willen in Brussel uitgaan). Met de vraag ‘En?’ meet hij de voortgang van het proces. Dat is beleidseffectmeting of beleidsevaluatie. Zo men wil mag u hier ook de zin ‘afrekenen op het resultaat’ gebruiken als u maar wilt begrijpen dat dit alleen maar betekent een afrekenen op de mate van verwijdering uit Amsterdam. De baas die zijn vak verstaat zal nooit de vraag stellen: ‘Waarom ben je nog niet in Brussel?’ Hij weet namelijk dat het altijd onzeker zal zijn of we daar ooit aankomen. Een goede baas wil alleen maar weten of alles nog verloopt zoals dat is besproken. Die wil alleen maar weten of je nog steeds bezig bent je op een geldige manier te verwijderen van de ongewenste situatie, in de richting van de gewenste. Meet- en regelsysteem 4. Monitoring van een koersafwijking Na een half uur roep ik niet dat ik het bordje Leiden zie, maar het bordje Alphen a/d Rijn. Wat is er gebeurd? Door wegomleggingen onder Schiphol werd ik gedwongen uit te wijken naar het oosten en nu blijk ik ineens in Alphen a/d Rijn te zitten. Dat is dus een afwijking van de voorgenomen koers. Bij elke beleidsimplementatie van een actieboek, op weg naar het uiteindelijk te bereiken doel, zullen er koersafwijkingen zijn. Dat zijn facts of life, dat gebeurt u ook als u op de fiets honderd meter in een rechte lijn probeert te rijden. Dat lukt niet, u zult voortdurend kleine zigzag bewegingen maken, en daar heeft u mee te leven. Het gaat er alleen maar om dat tijdig en bekwaam de ‘thermometer’ in het voortgangsproces wordt gestopt om op tijd erachter te kunnen komen waar die koersafwijking ligt. Straks daarover meer. 74 Alphen a/d Rijn A B Leiden Den Haag Rotterdam Breda Antwerpen Elke beleidsmaker die succes wil hebben moet daarom ten minste: 1. De punten A en B kennen, en zal tevens moeten aantonen dat hij dat niet zelf heeft bedacht maar dat die twee punten interactief, werkend van buiten naar binnen, bottomup gevonden zijn. 2. Daarnaast dient hij de ‘stations’ te kennen die hij achter zich moet laten in het proces van verwijdering van A naar B. 3. Vervolgens moet hij tijdens de rit voortdurend monitoren hoe de voortgang van het proces is, en dan kan hij dus een koersafwijking tegenkomen. Meet- en regelsysteem 5. Negative feedback De bus staat stil in Alphen a/d Rijn. We willen nog steeds in Brussel uitgaan. Weer zien aan te takken op de lijn A-B is dan de aangewezen bijstelling van de koers. Echter, omdat Rijkswaterstaat overal op de A4 met wegomleggingen bezig is zitten we een half uur later in Naaldwijk, dus weer een koersafwijking. En vanuit Naaldwijk weer aantakkend op de A16 gaan we zigzaggend steeds verder weg uit Amsterdam in de richting van Brussel. Dit is het (Engelstalige) concept ‘negative feedback’ uit de cybernetica. Het ‘negatieve’ hierin is niet dat we steeds een afwijking monitoren en daarover ontevreden zijn. Negatief komt hier van het latijnse woord ‘negare’. Dat betekent ontkennen, nee zeggen, weigeren, ontzeggen. Dat is het taalkundige equivalent van het min-teken (-) in de algebra. Zie de tekening. Alphen a/d Rijn A B Leiden Den Haag Rotterdam Breda Antwerpen Naaldwijk Het ‘negatieve’ in negative feedback is niets anders dan het ongedaan maken van de geconstateerde koersafwijking door een beweging te maken in de richting van de eerder voorgenomen koers. Bij de volgende monitoring van een koersafwijking moet precies hetzelfde gebeuren: de afwijking ongedaan maken door weer terug te koersen naar de voorgenomen route. Op die manier, dus door steeds gemeten koersafwijkingen ongedaan te 75 maken, komen we uiteindelijk in het doel waarnaar we streven: Brussel. In het Nederlands noemen we dit terugkoppeling of tegenkoppeling of bijsturen57. Denk nog eens aan het beeld van de fietser die over een rechte lijn honderd meter van A naar B moet fietsen. Niemand kan die honderd meter in een kaarsrechte lijn afleggen. Die zal altijd ietsje links en ietsje rechts van de ideale lijn zitten, voortdurend bijsturend om de afwijkingen naar links en rechts niet te groot te laten zijn. Zo vaart ook een schip en vliegt een vliegtuig van A naar B. Sturen op de koers is sturen op de middelen. Zolang Brussel dus het doel is waarnaar we streven impliceert dat een allocatie en herallocatie van mensen, geld, bevoegdheden, machines, tijd, et cetera op een zodanige manier dat dit doel ook gehaald kan worden. U pleegt op een dag wellicht wel duizend keer een daad van negative feedback. Als u iets typt op de computer, als u uw bril opzet, als u een hap eten in uw mond stopt, als u uw neus snuit, als u met een potlood uw linkerschouder krabt. Steeds als het u lukt wat u wilde doen dankt u dat aan een goed werkend negative feedback mechanisme58. Dat mechanisme is het mooiste wat er op de wereld bestaat. Zonder dat is geen doelbereiking mogelijk is. Stel, ik wil een koffiekopje dat een meter verder op tafel staat in mijn rechterhand hebben terwijl die hand op dit moment ter hoogte van mijn hoofd in de lucht zweeft. Ik heb dus een doel gesteld. Nu kom ik in beweging en pak dat kopje vast. Doel gerealiseerd. Mooi. Als u die beweging zou filmen en daarna die film met verfijnde apparatuur heel langzaam zou afdraaien zou u het volgende zien: mijn hand gaat met minuscule afwijkingen van de ideale koers in de richting van dat kopje; terwijl ik voortdurend de koersafwijkingen bijstel krijg ik dat kopje op een zeker moment in mijn rechterhand. In staccato: Ik wil dat kopje in mijn rechterhand hebben, dat is dus doelstellen. Vervolgens ga ik op pad met die hand, weg van de plek waar die hand is, in de richting van dat kopje. Mijn spieren en het armmechanisme (=middelen, energie) zijn een onderdeel van het negative feedback mechanisme en stellen mij in staat mijn hand te verwijderen vanaf de plek waar die eerst was (ter hoogte van mijn hoofd) in de richting van dat kopje. Met mijn ogen kan ik het te bereiken doel voortduren in het vizier houden. Met mijn kleine hersenen, hersenschors, zenuwen, ogen meet ik dat ik tijdens de rit – zij het minuscule – afwijkingen op die koers heb. Ik kan aan ‘mijn middelen’ de opdracht geven om die afwijkingen ongedaan te maken. Die middelen (zenuwen, spieren, arm) maken die afwijkingen steeds ongedaan. En als ik in dit proces een voldoende aantal malen een koersafwijking heb ongedaan gemaakt heb ik ineens dat kopje in mijn hand. Echter, als ik zou lijden aan de ziekte van Parkinson zal dat niet dan alleen bij toeval lukken. Iemand met deze ziekte heeft een defect in de hersens. Hij ziet wel dat hij naast de ideale koers zit maar bij het corrigeren van die afwijking vindt er ’overkill’ plaats, komt de hand steeds weer aan de andere kant van de koers te zitten en kan het doel alleen per toeval bereikt worden. Vaak wordt echter het kopje van tafel gestoten. Hersenen, zenuwen, spieren, ogen, wilsvorming, bevelsstructuur, het zijn allemaal onmisbare onderdelen van een geldig werkend negative feedback mechanisme in mijn lichaam. Zit daarin ergens een defect, dan kan ik mijn doel nooit bereiken. De stappen 1 – 7, zoals beschreven in hoofdstuk 3, vormen voor het openbaar bestuur het negatief feedback- 76 mechanisme dat een beleidsmaker nodig heeft om doelen te bereiken. Als dat niet is ingebouwd in het voorgenomen beleidsproces dan loopt men maar een slag in de rondte, niet wetend waar men is, niet in staat om bij te sturen en niet wetend waar men uit zal komen. Elke beleidsmaker die succes wil hebben moet daarom ten minste: 1. De punten A en B kennen, en zal tevens moeten aantonen dat hij dat niet zelf heeft bedacht maar dat die twee punten interactief, werkend van buiten naar binnen, bottomup gevonden zijn. 2. Daarnaast dient hij de ‘stations’ te kennen die hij achter zich moet laten in het proces van verwijdering van A naar B. 3. Vervolgens moet hij tijdens de rit voortdurend monitoren hoe de voortgang van het proces is, en dan kan hij dus een koersafwijking tegen komen. 4. Maar hij zal nooit op de plek van bestemming arriveren als hij niet van te voren in het totale proces een negatief feedbackmechanisme heeft ingebouwd; immers zonder dat mechanisme valt er niks te monitoren en ook niks bij te sturen. Ik pas dit negative feedback mechanisme ook vaak toe in het projectmatig werken. Meestal aan het einde van een week gaan we als team met pen en papier bijeen zitten en antwoord geven op de vraag: ‘Wat is er deze week fout gegaan en wat hebben wij deze week fout gedaan?’ Dat is dus de vraag naar de koersafwijking, het monitoren van het feit dat je altijd wel een beetje links of rechts uit de ideale koers zit. In een paar minuten heeft iedereen opgeschreven wat naar zijn mening de aard en oorzaak van de afwijking zijn. We praten erover en hebben dan meteen de correctie van die koersafwijkingen te pakken. Omdat we dat dus een keer, of soms wel vaker per week doen, raken we nooit echt ver weg van de uitgestippelde koers als gevolg waarvan we niet te veel tijd verliezen met grote inspanningen om omvangrijke koersafwijkingen bij te sturen. Van Napoleon is bekend dat hij, als hij tijdens een veldslag ging slapen, de opdracht gaf: ‘Alleen wakker maken als het fout gaat.’ Dat is gewoon de opdracht om een eventuele koersafwijking te monitoren, en te melden, opdat de verantwoordelijke chef meteen aan de bijsturing kan beginnen. Niet pas als hij weer wakker is. Evaluatie van wetgeving Terzijde een kanttekening bij punt 4. Veel moderne wetgeving kent een evaluatieartikel dat voorschrijft om na enige jaren de werking van de wet te evalueren. Dat is niks anders dan meet- en regeltechniek. Dat zou echter moeten impliceren dat een wet helder aangeeft: vanwaar vertrekken we (ongewenste situatie), waar willen we uitkomen (gewenste situatie), waar liggen tussentijdse obstakels of stations die we achter ons moeten laten (de X-en op de as van A naar B), hoe meten we waar we na een paar jaar zijn, en hoe stellen we een eventueel geconstateerde koersafwijking bij? Ik ben nog nooit dit – krachtens de cybernetica verplichte – meet- en regelmechanisme in wetten tegen gekomen. Echter, zolang dat niet in een te evalueren wet is ingebouwd is evalueren niet mogelijk. Eenmaal heb ik dit van nabij meegemaakt toen ik medio jaren tachtig als lid van de Commissie Biesheuvel meewerkte aan het evalueren van de Wet Openbaarheid Bestuur toen die zo’n drie jaar in werking was. We hebben weliswaar een rapport afgeleverd maar ik kan dat met de beste wil ter wereld niet een evaluatie noemen om de eenvoudige reden dat de WOB – zoals alle mij bekende wetgeving – nu eenmaal geen ingebouwd meet- en regelmechanisme heeft59. Weliswaar heeft elke wet een doelomschrijving. Die vindt u in de zogeheten ‘considerans’, de overweging. Die staat op de eerste pagina en begint met ‘Overwegende dat ….’ En die eindigt 77 dan met de naam van de Koningin. De ‘considerans’ is echter in de loop van vele jaren sleets geraakt60. Terwijl die in strakke en puntige woorden het politiek/maatschappelijke doel van de wet zou moeten weergeven staat er meestal een zin in de trant van ‘Overwegende dat het belangrijk is om deze wet te maken maak ik deze wet. Saluut, Beatrix.’ Hare Majesteit kan daar natuurlijk ook niets aan doen. Maar wel de departementale wetvoorbereiders. Het ontbreekt aan kennis over de relatie tussen wetgevingstheorie en cybernetica, meer in het bijzonder de verplichting tot inbouw van het mechanisme van negative feedback in een wet. Van beleid naar wetgeving In hoofdstuk 6 behandel ik uitvoerig de treurige omstandigheid dat in twintig-dertig jaar het maakbaarheidsbeleid van de Nederlandse overheid, aangestuurd door zekerheidsperfectionering, een stortvloed van niet uitvoerbare en niet handhaafbare regelgeving heeft opgeleverd. Onderstaande tekening kan niet in de plaats treden van het gecompliceerde leerstuk van wetgevingstheorie, maar het is mij gebleken dat het in de praktijk een tamelijk handig instrument kan zijn om op een geldige manier een sprong te maken van beleid naar codificatie. BELEID REGELGEVING 1 Gewenste situatie 2 3a doelstellen 3b Considerans Ik wil Waarde 4 5 6 Artikel 1 norm Artikel 2 norm 7 acties: doel bereiken Als u regelgeving harmonieus wil laten volgen op beleid moet u zich concentreren op de volgende zaken: zodra u punt 3b heeft geformuleerd (dus de politieke ambitie, de aspiratie, de zin en zingeving, het beoogde maatschappelijk effect, het te bereiken resultaat) analyseer dan in dat punt welk deel daarvan codificeerbaar is, dus in termen van regelgeving zou moeten worden gegoten, als dat al nodig zou zijn; in de tekening aan de linkerkant is dat het gearceerde deel van de gewenste situatie; pak dat – figuurlijk gesproken - tussen duim en wijsvinger en leg dat aan de rechterkant op de enige plek waar dat mag liggen, namelijk op de considerans van de te maken regeling; de considerans in een regeling is namelijk het zusje van de ambitie in beleid: waarde, hoop, maatschappelijk beoogd resultaat; 78 - - - denk lang en goed na over die ene zin die in die considerans moet komen te staan want meer dan één zin mag Hare Majesteit in een wet niet uitspreken61; en zorg ervoor dat die zin een concrete en heldere doelomschrijving bevat, naadloos aansluitend aan de doelomschrijving van 3b in de beleidstekst; ga vervolgens naar stap 7 waar de concrete acties staan, vervat in het eerder beschreven actieboek; denk weer heel lang na en neem die acties die een codificeerbaar deel hebben ook met duim en wijsvinger en leg ze op de plek waar de artikelen van de wet komen te staan; immers, de considerans is de te beschermen waarde en de normen van de artikelen zijn de beoogde bescherming. Op die manier is een harmonieuze aansluiting van regelgeving aan beleid te construeren. Ik vind deze ‘techniek’ meer voor de hand liggend dan het idee dat de Commissie Deetman in haar rapport over staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing naar voren brengt62. Sprekend over de mogelijkheid om de kwaliteit van de wetgeving op te krikken via de instelling van een speciale onderraad in de ministerraad, zegt de Commissie: ‘Als alternatief voor een wetgevingsonderraad van de ministerraad kan gedacht worden aan een voorschrift aan de rijksdienst, inhoudende dat voorafgaand aan de aanbieding van een wetsvoorstel aan de ministerraad, een nota aan die raad wordt aangeboden waarin de noodzaak van het wetsvoorstel wordt aangetoond, met inbegrip van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van het voorstel als het eenmaal wet is geworden. Deze argumentatie zal verder moeten gaan dan de enkele mededeling dat het wetsvoorstel voortspruit uit het regeerakkoord of zijn aanleiding vindt in verlangens van de Tweede Kamer. De nota zou, wanneer het tot indiening van een wetsvoorstel komt, als bijlage bij de memorie van toelichting aan de Staten-Generaal kunnen worden toegezonden.’ Dat lijkt me geen goed idee. We hebben geen behoefte aan nog meer nota’s. De noodzaak van een wetsvoorstel moet glashelder spreken uit de considerans en de memorie van toelichting, zodanig geformuleerd dat elk Kamerlid kan zien dat die codificatie rechtstreeks voortkomt uit, en haar grondslag vindt in methodologisch verantwoorde beleidsontwikkeling. Voor zover mij bekend is dat idee van de Commissie Deetman niet in praktijk gebracht. Sinds een jaar of twintig kennen we in Nederland zogeheten ‘horizonwetgeving’. Dat is wetgeving die na verloop van een aantal in de wet genoemde jaren van rechtswege ophoudt te bestaan. Wat ik nu ga zeggen is uiteraard een theoretische constructie maar, als u erin zou slagen: voor een probleemvermoeden, via interactieve beleidsvorming, de best denkbare gewenste situatie (stap 3b) te formuleren; uit die beleidsmatig geformuleerde gewenste situatie het best denkbare codificeerbare onderdeel te selecteren; zonder storing of ruis dat codificeerbare deel over te planten in de considerans; bij die best denkbare gewenste situatie de best denkbare concrete acties (stap 7) te formuleren; uit die concrete beleidsacties de best denkbare codificeerbare normen te selecteren; deze zonder storing of ruis over te planten in de artikelen van de wet, dan zou u de perfecte horizonwetgeving hebben, wetgeving die vanzelf ophoudt te bestaan omdat zij per definitie met de hardste staatsinstrumenten (normen) ten principale bezig is met het elimineren van de oorzaken van de problemen waarvoor de wet is ontworpen; na verloop van tijd is die error-elimination vanzelf voltooid en 79 eindigt het bestaan van de wet, niet van rechtswege, maar omdat er niks meer te doen valt. In andere woorden: op deze manier wordt een negative feedback mechanisme ingebouwd in wetgeving als gevolg waarvan die feilloos, net als een ‘homing torpedo’ zijn doel treft. Misschien iets om eens te construeren in de Algemene Bijstandswet, of de WAO. Ik wil u niet onthouden dat de Raad van State tamelijk dicht bij deze manier van denken staat. In het Jaarverslag 2000 valt het volgende te lezen (pag. 34): ‘Bij de advisering over een nieuwe regeling probeert de Raad eerst zicht te krijgen op het aan de regeling ten grondslag liggende beleid. Gekeken wordt welk probleem de wetgever op wil lossen met de regeling. Beoordeeld wordt of het gesignaleerde probleem inderdaad bestaat en, als dat aannemelijk is, of de voorgestelde oplossing de meest passende is. Problemen hoeven immers niet noodzakelijkerwijs te worden aangepakt met (nieuwe) wetgeving.’ Ook de Raad van State gaat dus uit van een probleemidentificatie als startpunt van de overweging of codificatie daartoe het meest geëigende middel is. Een wet is bedoeld om maatschappelijke problemen op te lossen. Dus dan eerst de diagnose, daarna pas de therapie. Normvestigend en normbevestigend opereren Omdat ik het nu toch over normgeving heb wil ik graag aandacht schenken aan het verschil tussen normvestigend en normbevestigend opereren. In het eerste geval hebben we te maken met bestuurders die (denken te) weten welke waarden beschermd moeten worden. En omdat zij de macht over de normstelling hebben zeggen ze: ‘Ik weet wat beschermenswaard is, en ik heb de macht over de normstelling, dus wees gerust, u zult van mij de normen krijgen die de te beschermen waarden daadwerkelijk zullen beschermen.’ Anderen zitten meer normbevestigend in hun vel. Zij zeggen: ‘Ik weet niet zo goed welke waarden uitverkoren zijn om koste wat kost te beschermen. Immers, waarden komen en waarden gaan63. Maar wees gerust, zodra een waarde zich heeft bewezen ben ik de eerste die er voor zal zorgen dat daar normen onder worden gelegd opdat die waarde beschermd zal worden.’ Onderstaande tekening laat zien wat – in theorie – de punten zijn op een continuüm als men vanuit het midden ofwel naar een meer normvestigend ofwel naar een meer normbevestigend optreden loopt. Dictatuur Normvestigend handelen Normbevestigend handelen Geleide economie Marktwerking Marktordening Vrije spel Recht van de der maatsterkste schappelijke krachten Marktwerking is: een auto kopen omdat die je bevalt en omdat je die kunt betalen. Marktordening is: 12 jaar wachten op een Trabant omdat de overheid bepaalt hoeveel er worden gemaakt en wie onder welke voorwaarden wanneer voor de koop in aanmerking komt en tegen welke prijs. Wat in ons land wordt aangeboden als marktwerking is meestal echter marktordening. 80 Natuurlijk weet niemand waar ergens het door mij gefingeerde middelpunt ligt. Maar als je vanuit dat fictieve middelpunt naar links loopt, en blijft doorlopen, dan kom je via marktordening en geleide economie vanzelf in een dictatuur terecht. Als je naar rechts blijft doorlopen geraak je via marktwerking en een doorgeschoten ‘laisser faire laisser aller’ in de jungle van het recht van de sterkste. Voor beide extremen op dit continuüm geldt natuurlijk ‘les extrêmes se touchent’. Overigens lijkt het me niet geoorloofd om aan deze tekening ook een partijpolitieke betekenis te hechten in die zin dat normvestigend optreden vooral voor de linkse, en normbevestigend optreden vooral voor de rechtse partijen zou gelden. Weliswaar zou je iemand als Van Kemenade in zijn hoedanigheid van minister van Onderwijs eind jaren zeventig moeten aanmerken als een typisch normvestigend man: hij wist overal alles van, gaf te kennen te weten welke waarden van kleuter- tot en met universitair onderwijs bescherming verdienden, en zorgde ervoor dat hij met een niet aflatende stroom beleidsnota’s en regels de daarvoor benodigde normen verstrekte. Maar de parallel gaat bijvoorbeeld niet op voor ministers als Winsemius en Nijpels in hun hoedanigheid van minister voor Milieu. Zittend in een centrumrechtse coalitie kwamen zij met harde maatregelen jegens samenleving en industrie vanuit hun perceptie van de waarde milieu. Hun zienswijze was: ‘Over twintig-dertig jaar hebben onze kinderen recht op een schone bodem, schoon water en schone lucht, dus daar gaan wij nu maatregelen voor treffen en dat gaat u veel geld kosten.’ Het lijkt me daarom niet correct om linkse politiek per definitie te associëren met normvestigend, en rechtse politiek met normbevestigend optreden, ook al staan linkse partijen met hun maakbaarheidsidealen door de bank genomen aan de normvestigende kant, en de rechtse met hun liberale gedachten door de bank genomen aan de normbevestigende kant. Voor ambtenaren geldt de vraag welke positie zij zelf moeten innemen. Van politici is het niet of nauwelijks te verwachten dat zij zich elke dag opnieuw bij het opstaan en aankleden afvragen: ‘Wat ga ik vandaag doen? Normvestigend of normbevestigend opereren?’ Als politici geen countervailing power in hun ambtelijk apparaat aantreffen lopen ze gewoon de kant op die hen het beste smaakt. Als ze dan niet door maatschappelijke krachten worden tegengehouden lopen ze gewoon door. Hetzij naar links, hetzij naar rechts. Ambtenaren zijn onder meer nodig om steeds weer te beoordelen waar die uitwijking naar links of rechts moet ophouden voordat het gevaarlijk wordt. Daarmee wil ik niet zeggen dat het de taak van ambtenaren is om steeds ergens in dat midden te gaan zitten, al was het maar omdat ook ik niet weet waar dat midden ergens ligt. Het is alleen maar een beeld om duidelijk te maken dat er bij het niet bewaken van grenzen van politiek gedrag morbide situaties gaan ontstaan. Zoals in de Weimar republiek, begin vorige eeuw, toen de ambtenaren ook niet meer bij machte waren om het politieke verval op te vangen. De samenhang tussen de stappen 1-7 uit hoofdstuk 3, deel A Dit is het moment waarop de eerder besproken stappen 1-7, zijnde het universele negative feedbackmechanisme voor resultaatgericht beleid maken, in hun onderlinge samenhang kunnen worden getekend. 81 1 Legitimatie 2 Waardeoordeel Doelstellen 3a Causaliteit 3b Argumentatie 4 5 Kosten-baten Haalbaarheid 6 Acties 7 Doelbereiken Meet- en regelsysteem 6. Positive feedback Wat is dan positive feedback? Dat is een versterking van de afwijking. Zie de tekening. Alphen a/d Rijn A B Leiden Den Haag Rotterdam Breda Antwerpen Positive feedback is het tegenovergestelde van negative feedback. Dat is: steeds verder van je doel afraken64. Dat is dus het ergste wat je in het beleidsproces kan overkomen. Het ‘positieve’ in positive feedback staat voor versterking van de gemonitorde afwijking en dat is behoorlijk ‘negatief’ om in gewone mensentaal te spreken65. Dat is in het algebra het plusteken (+). Ook woorden als ‘escalatie’ en ‘multiplier’ kan men gebruiken om een proces van positive feedback aan te duiden. Of een sneeuwbal die van een helling rolt en steeds dikker wordt. Nu weer verder met het proces van Amsterdam naar Brussel. Ik zou een daad van positive feedback plegen als ik in Alphen a/d Rijn niet op mijn gemak op de kaart zou kijken om het punt te vinden dat mij weer in de richting van de rijksweg A4 brengt, maar onder druk van het vervelende commentaar van mijn busgenoten, namelijk dat ik kennelijk niet kan rijden en hen daarom op de verkeerde plek heb gebracht, besluit om plank gas te geven om in elk geval maar weer in beweging te zijn. Dan zit het er dik in dat ik nog verder afdwaal van de ideale 82 lijn. We komen dat in de praktijk van het openbaar bestuur meestal tegen als een bestuurder in een rotsituatie zegt: ‘Liever een verkeerde beslissing dan geen beslissing.’ Elke beleidsmaker die succes wil hebben moet daarom ten minste: 1. De punten A en B kennen, en zal tevens moeten aantonen dat hij dat niet zelf heeft bedacht maar dat die twee punten interactief, werkend van buiten naar binnen, bottomup gevonden zijn. 2. Daarnaast dient hij de ‘stations’ te kennen die hij achter zich moet laten in het proces van verwijdering van A naar B. 3. Vervolgens moet hij tijdens de rit voortdurend monitoren hoe de voortgang van het proces is, en dan kan hij dus een koersafwijking tegen komen. 4. Maar hij zal nooit op de plek van bestemming arriveren als hij niet van te voren in het totale proces een negatief feedbackmechanisme heeft ingebouwd; immers zonder dat mechanisme valt er niks te monitoren en ook niks bij te sturen. 5. En hij zal daarentegen steeds verder van zijn doel afraken als hij in plaats van negative feedback een daad van positive feedback pleegt. Een paar voorbeelden, niet uitgewerkt, maar waarschijnlijk toch voldoende duidelijk om de werking van het positive feedbackmechanisme te illustreren. Kijk eens naar de escalatie van gebeurtenissen in de sector landbouw en veeteelt vanaf begin jaren vijftig tot nu: afbreken van landbouw en veeteelt op kleine schaal en invoeren van aanzienlijke schaalvergroting, noodzaak komst van kapitaalsintensieve bedrijven, ontstaan van overschotten, noodzaak tot subsidiëring (tot zelfs de helft van het EU-budget), noodzaak tot hoge tariefmuren66 om goedkoper producerende landen te weren, nog meer noodzaak om bedrijfseconomischer te opereren, diermeel in diervoedsel, dioxine in diervoedsel, ontstaan BSE, sneller en op grotere schaal varkenspest en mond- en klauwzeer, overschotten diermeel, de insiders kunnen nog even doorgaan. In de marge van zo’n proces zitten criminogene aspecten, dus factoren die de voedingsbodem kunnen vormen van strafrechtelijk normafwijkend gedrag. Zo is rond de subsidiekraan een gigantische netwerk van frauduleus handelen ontstaan, dat nog eens wordt aangejaagd door zijdelingse positive feedback mechanismen zoals bijvoorbeeld het quoteringsbeleid. Steeds als een overheid beleidsquota vaststelt (voor de hoeveelheid te produceren melk, of mest, of voor de limieten van visvangsten e.d.) opent diezelfde overheid een doos van criminogeen Pandora. Vooral bij de mest67- en visvangstproblematiek. Kijk ook nog eens terug naar de drooglegging in de jaren dertig in de Verenigde Staten: door dat quoteringsbeleid hebben de betrekkelijk los van elkaar opererende benden zich kunnen omvormen tot georganiseerde misdaad. Een variant daarvan zien we in het internationale drugsbeleid. Door jaren geleden via verdragen het gebruik en de handel daarvan in het strafrecht te plaatsen maken we anno 2001 mee dat menig revolutionaire of terroristische beweging haar strijd financiert met drugshandel. Vervolgens moeten we via de VN of NATO dure troepen sturen om die opstanden te bedwingen of die terreur te vergelden. Ook de IRT-affaire kan men alleen begrijpen als men weet hoe positive feedback werkt. De drugsproblematiek is een door de politiek geïnstigeerde problematiek. Die kan alleen worden opgelost met politieke middelen. Omdat politie en openbaar ministerie met hún middelen die problemen niet kunnen oplossen ontstond de behoefte aan middelen die buiten het geldend recht lagen. In dat typisch escalerend proces van positive feedback is het dan gewoon een kwestie van wachten en dan zie je dat een topambtenaar en twee ministers het slachtoffer worden. 83 Naast verkeerd ingestoken structuursturing is onze regelgeving een onuitputtelijke bron van positive feedback. Positive feedback begint in principe op het moment waarop men een uitzondering op een algemene regel begint te regelen. Dan raakt een klein hekje van de dam die de opening biedt naar de volgende uitzondering op de regel. En de volgende, en de volgende. Als die zich dan in betekenisvolle mate voordoen, verschijnen de subuitzonderingen op de uitzonderingen. En als je daarvan weer een zekere massa hebt bedenkt men de subsubuitzonderingen enzovoort68. Een voorbeeld. Na WO-II is ons belastingstelsel langzaam maar zeker uitgegroeid tot een systeem van uitzondering op uitzondering op uitzondering, een regeling die niet meer tot primair doel had om de overheid in staat te stellen geld weg te halen bij burgers, maar burgers via aftrekposten in staat te stellen geld weg te halen bij de overheid, of te voorkomen dat het naar die overheid zou toestromen69. Via reparatiewetgeving kom je daar nooit uit, integendeel, reparatiewetgeving maakt dat alleen maar erger. De ene aftrekpost lokt weer minstens een nieuwe aftrekpost uit en twee subregelingen om misbruik daarvan te voorkomen. Dat woekert voort. Alleen door in januari 2001 een volmaakt nieuw belastingsysteem neer te zetten kon dat positive feedback proces worden gestopt. Althans, dat is de bedoeling. De toekomst zal uitwijzen of dat gelukt is. Gerede twijfel lijkt gerechtvaardigd. Na negen maanden lag er al het voorstel van staatssecretaris Bos van Financiën om de regels te wijzigen voor één categorie belastingplichtigen: zij die een auto van de zaak rijden zouden meer moeten gaan betalen: de uitzonderingen op de algemene regels lijken weer op te komen. Kijk ook eens met het begrippenkader van het positive feedback mechanisme naar bijvoorbeeld de Algemene Bijstandswet, de Huurwetgeving, de voormalige Douanewetgeving, de WAO, het asielrecht. Dan ziet u hoe dat mechanisme bij verkeerde regulering werkt. Ik hou ook mijn hart vast als ik zie wat er gebeurt met de aansturing van de rechterlijke macht. Er komt een bij wet in te stellen Raad voor de rechtspraak die weliswaar meer in het bijzonder de bedrijfsmatige aspecten van de zittende magistratuur tot onderwerp heeft, maar waarbij onmiddellijk de vraag rijst hoe de bevoegdheden van de minister van Justitie ten opzichte van die raad zijn afgebakend. Uit een oogpunt van bescherming van de ‘checks of balances’ in onze trias politica is dat bepaald geen kleine zaak. Ik vrees dat in de praktijk de nodige interpretatieproblemen gaan ontstaan als gevolg waarvan we keer op keer een verdichting/verbijzondering van de desbetreffende wet zullen krijgen. Professionals zoals rechterws (of in het onderwijs de leerkrachten), moet je niet (willen) aansturen. Professionals moet je vragen: ‘Wat heb je van mij nodig om je werk zo goed mogelijk te kunnen doen?’ De zorgen die ook de Raad van State hierover uitspreekt in het Jaarverslag 2000 (pag. 52-53) zijn niet licht te noemen. Dezelfde vrees heb ik ten aanzien van de voorgenomen Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Loslaten is niet de sterkste eigenschap van het vigerende politieke systeem. Om die reden heb ik dan ook besloten om in dit boek geen beschouwingen op te nemen over marktwerking. Dat heeft geen zin op dit moment. Anno 2001 heeft de ideologie, mede naar aanleiding van de problemen met de Nederlandse Spoorwegen, het overgenomen van een zakelijk betoog. Het zal wel een jaar of tien gaan duren voordat we weer op rustige toon met elkaar kunnen verkeren over marktwerking. We zullen zien hoe het afloopt, maar ik durf te voorspellen dat over een jaar of tien zal blijken dat zowel de wet die de Raad voor de rechtspraak regelt, alsook de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, aan de kwalen van positive feedback ten onder zullen gaan. Wetgevende ambtenaren zullen weer moeten leren – en de vrijheid krijgen van hun politieke superieuren – om wetgeving te maken zoals dat hoort: algemeen verbindend, punt uit. Zodra een Friese groep op de deur van de Tweede Kamer klopt met de mededeling ‘Wij zijn anders’, en de Tweede Kamer daaraan gehoor geeft door opdracht te geven voor die groep een uitzondering op de regel te schrijven is het een kwestie van wachten en dan komt er een 84 Groningse groep die zegt ‘Wij zijn nog ‘andersers’ dan die Friezen, dus wij ook’. Voordat je dan bij de Limburgers bent is er van het algemeen verbindend voorschrift niks meer over en zakken de justitiabelen voor wie de oorspronkelijke algemene regeling was geschreven door alle gaten heen die getrokken zijn door het regelen van de uitzonderingen. Een proces van positive feedback valt niet of nauwelijks te stoppen. Het is te vergelijken met een lawine of een epidemie: je moet gewoon wachten tot het ophoudt. Als je daar niet op wilt of kunt wachten dan staan er maar twee andere mogelijkheden open: iets totaal nieuws neerzetten ter vervanging van het huidige. Een stunt dus à la ‘het tientje van Lieftinck’, die na WO-II door invoering van een nieuwe munteenheid het autonoom voortwoekerende proces van geldontwaarding in één klap stopte en daarmee tevens alle oorlogswoekeraars plat kreeg; of terug lopen naar het verleden, de plek opzoeken waar het fout ging, en vanaf dat punt oorzakeneliminerend voorwaarts gaan. Het tweede zal ik met een voorbeeld toelichten. In mijn jeugd, begin jaren vijftig, ben ik tweemaal betrokken geweest bij het bestrijden van een weidebrand. Ik weet niet of die techniek die ik nu ga toelichten ook geldt voor het bestrijden van een bosbrand. Wat ik toen leerde ben ik pas gaan begrijpen sinds ik begon met het maken van probleem- en oorzakenanalyses medio jaren zeventig. Doordat een wandelaar een brandende sigarettenpeuk in een kurkdroog hooiweiland gooide vatte het hoge gras vlam en ontwikkelde zich door de wind snel een vlakte met vuur dat zich uitbreidde met de wind mee. Op die manier ontstond een driehoek zoals afgebeeld in de tekening. 2 Windrichting 1 1 Beginpunt De fout die onervaren brandenblussers maken is om alle energie te zetten op het bestrijden van het vuurfront zelf, de strook van links naar rechts waar het cijfer 2 staat. Die strook gaat weliswaar steeds verder vooruit maar die krijg je alleen snel en goed in bedwang door te begrijpen dat de naar voren voortgaande beweging van pijl 2 wordt veroorzaakt door de zich zijwaarts bewegende flanken, aangeduid met de pijlen 1 als gevolg waarvan het geheel aan vuurflanken (lateraal en op de kop) als een positief feedbackmechanisme voortwoekert. Vanaf het beginpunt zoeken de flanken naar nieuw brandbaar materiaal. Dat kunnen ze in de voorwaartse richting niet vinden, omdat daar het materiaal al is verbrand. Daarom zoeken ze dat zijwaarts. Dat proces duwt – geholpen door de wind – de driehoek naar buiten en daardoor naar voren. Ook al lijkt het voor de hand te liggen om met man en macht in te beuken op het grote front aan de voorkant, het is vele malen effectiever en het kost veel minder mankracht en tijd om terug te gaan tot bij het punt waar het fout ging: loop vanaf de oorsprong van die brand langs de flanken omhoog en doof de zich naar rechts respectievelijk naar links bewegende lijn. Daarmee haal je de bron van het vuur weg, bereik je snel het uiterste linkse en uiterste rechtse 85 punt van het front, waardoor zich dat niet meer kan verbreden. Dan is het nog maar een fluitje van een cent om het front zelf te doven, want dat wordt niet meer (door laterale uitbreiding) van achteren gevoed, maar alleen nog voortgeduwd door de wind. In hoofdstuk 6 zal ik met een aantal voorbeelden uit de praktijk van het openbaar bestuur dit mechanisme van positive feedback nader toelichten. Ik zal dan onder meer positive feedback processen op het vlak van structuursturing behandelen en aangeven op welke manier vanaf 1970 de Tweede Kamer zich in de nesten heeft gewerkt. Meet- en regelsysteem 7. Feed-in En zo zwerven we zigzaggend langs de ideale koers totdat de bus ineens in Eindhoven stil staat. Daar hadden we zeker niet willen zijn, maar door onvoorziene omstandigheden zijn we per saldo toch in Eindhoven terecht gekomen. Daar staat de bus stil. Een van de passagiers roept: ‘Nu we toch in Eindhoven zijn vraag ik me af of het per se nodig is dat we blijven streven naar Brussel. Waarom gaan we niet naar Maastricht? Daar kun je ook leuk uitgaan.’ We kijken elkaar aan en zeggen: ‘Prima idee, nu we toch door allerlei omstandigheden zijn gekomen op de plek waar we nu zijn heeft het geen zin meer om koste wat kost te blijven streven naar Brussel. Laten we maar naar Maastricht gaan.’ In tekening: Alphen a/d Rijn Eindhoven Maastricht A B Leiden Den Haag Rotterdam Breda Antwerpen Dat heet feed-in: het bijstellen van het doel. Dat is volstrekt iets anders dan het bijstellen van de koers. Bij negative feedback wil men hoe dan ook het doel bereiken en zullen door middel van (her)allocatie van middelen de geconstateerde koersafwijkingen steeds (moeten) worden bijgesteld. Dat heet: het doel heiligt de middelen. Bij feed-in bepaalt de gelopen koers het doel. Dat heet: de middelen bepalen het doel. Iedereen maakt dat in zijn leven mee. Hopelijk niet te vaak. Als steeds de middelen de doelen bepalen werkt je altijd suboptimaal. Er zijn drie vormen van feed-in. Een neerwaartse, een opwaartse en een zijwaartse bijstelling van het doel. Voorbeelden. Als de bus in Breda arriveert, en een tussentijds monitoring oplevert dat de benzine bijna op is, er nog maar weinig geld over is om echt uit te gaan in Brussel, en er intussen in Breda een leuk feest aan de gang is, besluiten we om de bus aan de kant te zetten en in Breda te blijven. Dat is een neerwaartse bijstelling van de aspiratie. Als we daarentegen snel en voorspoedig in Brussel arriveren, zien dat we nog geld en benzine genoeg hebben maar constateren dat het in Brussel een dooie boel is, besluiten we door de rijden naar Parijs om daar uit te gaan. Dat is een opwaartse bijstelling van het doel. De zijwaartse is iets ingewikkelder. Stel, een klein jongetje krijgt van zijn moeder een handvol kwartjes, alles bij elkaar vijf euro om een ijsje van vijf euro te kopen. Dat is het doel. Het jongetje rent vrolijk huppelend naar de ijssalon, maar verliest een aantal kwartjes uit zijn broekzak. Aangekomen bij de ijssalon heeft hij nog maar twee en een halve euro. Nu staat hij voor twee afwegingen. 86 Hij kan besluiten dat hij hoe dan ook een ijsje van vijf euro wil. In dat geval moet hij negative feedback plegen, teruglopen, de kwartjes zoeken, desnoods in de goot, en als hij ze niet allemaal kan vinden helemaal terug naar moeder om te vragen de ontbrekende kwartjes aan te vullen. Als moeder weigert moet hij maar zien dat hij die kwartjes ergens anders vandaan haalt, desnoods stiekem uit moeders portemonnee. Dat is negative feedback, dat is sturen op de middelen, dat is het doel heiligt de middelen. Met die twee en een halve euro in zijn hand kan hij echter ook besluiten zijn doel bij te stellen. Als hij besluit een ijsje van twee en een halve euro te nemen is dat een neerwaartse bijstelling van het doel. Als hij echter besluit - nu hij toch maar twee en een halve euro heeft - om in plaats van het voorgenomen ijs een reep chocola te kopen is het een zijwaartse bijstelling van het doel. Let op: nadat we hebben besloten om naar Maastricht te gaan wordt het voortbewegingsproces weer volledig beheerst door negative feedback: monitor de afwijking onderweg en stel een eventuele koersafwijking bij. Anders komen we niet in Maastricht. Elke beleidsmaker die succes wil hebben moet daarom ten minste: 1. De punten A en B kennen, en zal tevens moeten aantonen dat hij dat niet zelf heeft bedacht maar dat die twee punten interactief, werkend van buiten naar binnen, bottomup gevonden zijn. 2. Daarnaast dient hij de ‘stations’ te kennen die hij achter zich moet laten in het proces van verwijdering van A naar B. 3. Vervolgens moet hij tijdens de rit voortdurend monitoren hoe de voortgang van het proces is, en dan kan hij dus een koersafwijking tegen komen. 4. Maar hij zal nooit op de plek van bestemming arriveren als hij niet van te voren in het totale proces een negatief feedbackmechanisme heeft ingebouwd; immers zonder dat mechanisme valt er niks te monitoren en ook niks bij te sturen. 5. En hij zal daarentegen steeds verder van zijn doel afraken als hij in plaats van negative feedback een daad van positive feedback pleegt. 6. Onderweg kunnen zich zulke nieuwe omstandigheden voordoen dat het niet langer nuttig of nodig is om te blijven streven naar het oorspronkelijke doel; bijstelling van het doel via feed-in ligt dan in de rede. Het is mijn ervaring dat bestuurders en topambtenaren niet graag in een feed-in proces willen zitten. Zij ervaren dat als ‘We hebben het doel niet gehaald, en morgen staat dat weer in De Telegraaf’. Reguliere beleidsambtenaren accepteren doorgaans eerder dat doelen door talloze (nieuwe) omstandigheden niet gehaald worden. Zij discussiëren gemakkelijker over het bijstellen van doelen dan hun superieuren. Hier schuilt overigens een niet gering addertje onder het gras. Feed-in is iets wat je alleen bij wijze van uitzondering doet. Als zich een omstandigheid voordoet die zo belangrijk is dat het voor de hand ligt om het streven tot handhaven van de norm in het dynamisch evenwicht los te laten. Negative feedback, dus het doel constant houden en sturen op correctie van afwijkingen van de koers is het normale proces. Zoals u en ik dat ook enkele duizenden keren op een dag doen. Want nagenoeg elke beweging die we maken wordt gestuurd via het mechanisme van negative feedback. Als je vaak of bij voortduring feed-in pleegt word je zelf, en vooral ook je omgeving, hoorndol. Voorbeeld. Als je aangeeft dat je naar het toilet wilt, vervolgens bij de kamerdeur staande buiten op straat een klap hoort, daarop het doel bijstelt en naar het raam rent, vervolgens een gil hoort in de keuken, het doel bijstelt en van het raam naar de keuken rent, daarna vreemd gestommel hoort op de eerste verdieping, het doel bijstelt en dus met vijf grote passen de trap oprent, dan kan het zijn dat u op de eerste verdieping in 87 uw broek doet. Immers, u was op weg naar het toilet, maar u liet toe dat u door de gebeurtenissen steeds een ander doel stelde. Als u een mooi voorbeeld wilt hebben van overheidsbeleid dat tjokvol zit van feed-in, dus van een niet-aflatende stroom niet gemotiveerde feed-in bewegingen, dan moet u eens op uw gemak alle regeringsnota’s over de ruimtelijke ordening bestuderen. Van de eerste uit 1960 (geïnstigeerd door het aannemen van de motie Andriessen70) tot en met de vijfde in 2001. Dan ziet u hoe dat werkt: eerder vastgestelde doelen loslaten en bij elke nieuwe nota naar hartelust tientallen nieuwe doelen formuleren zonder helder te beargumenteren waarom de oude doelen moeten worden los gelaten, en zonder onderbouwing van de stelling dat die nieuwe doelen gerechtvaardigd zijn. Dat bestuderen van die nota’s, en ze onderling zodanig vergelijken dat duidelijk wordt dat we hier te maken hebben met feed-in, is zeker geen eenvoudig karwei, maar het laat zien hoe bij elke nieuwe nota over de ruimtelijke ordening als een duveltje uit een doosje steeds weer nieuwe doelen tevoorschijn komen. Met een team van wetenschappers en studenten heb ik dat vele jaren geleden eens geanalyseerd maar na de (derde) Oriënteringsnota uit 1974 ben ik daarmee opgehouden71. Je wordt er gek van. Het trieste van dit soort zaken is dat niemand echt is geïnteresseerd in de ellende die op die manier wordt aangericht, en die in de Vierde nota (1989) en Vijfde nota (2001) over de ruimtelijke ordening gewoon wordt doorgetrokken en verveelvoudigd. Het is dan helemaal niet vreemd als vervolgens in april 2001 zowel het Centraal Planbureau, het Sociaal en Cultureel Planbureau, de Rijksplanologische dienst, en ook het Milieu- en Natuurplanbureau geen spaan heel laten van de Vijfde nota. We zien hier overigens het verschijnsel dat verkeerd gehanteerde feed-in de bron van positive feedback kan zijn: het is niet moeilijk om te voorspellen dat de Zesde nota, die ongetwijfeld over een jaar of wat gaat verschijnen, gewoon op dit heilloze pad doorgaat. Daarom onderschrijf ik volledig de ernstige kritiek van de Vlaamse journalist Steven de Foer in zijn boek ‘Onder Hollanders, een Vlaming ontdekt Nederland’ op het Nederlandse ruimtelijke en bouwbeleid. Meer dan ooit mogen we ons de legendarische uitspraak van de Amsterdamse wethouder, later staatssecretaris, Schaeffer herinneren: “In gelul kun je niet wonen”. In hoofdstuk 6 zal ik dieper ingaan op dit boek van De Foer72. Een voorbeeld van een ernstig maatschappelijk probleem veroorzaakt door onbeheerst feed-in denken is het concept van de gebundelde deconcentratie van de Oriënteringsnota. Dat idee heeft geleid tot het ontstaan van de slaapsteden en daarmee van de fileproblematiek en grote druk op het openbaar vervoer. Omdat het ruimtelijke ordeningsbeleid sinds WO-II het primaat heeft boven het verkeers- en vervoersbeleid, én omdat dit beleid 100% feed-in beleid is, kan het Verkeer en Waterstaat nooit lukken om een sluitend verkeers- en vervoersbeleid te ontwerpen. Verkeer en Waterstaat is namelijk steeds bezig te schieten op een ‘moving target’. Zodra de verkeers- en vervoersplannen zijn opgelijnd naar de inzichten van de planologen, nemen die ineens weer een andere positie in en moet Verkeer en Waterstaat weer opnieuw beginnen. Steeds re-actief achter de planologische inzichten aanhollend. Met daardoor ernstige tekorten in bijvoorbeeld de capaciteit en de kwaliteit van de dienstverlening van het openbaar vervoer. Degenen onder u die het begrip ‘Vinex-locaties’ kennen zullen begrijpen wat ik bedoel. Overigens hebben provincies sinds 1998 de beschikking over de Planwet Verkeer en Vervoer73 die hen in staat stelt het belang van afgewogen verkeers- en vervoersplannen te stellen boven het ruimtelijk ordeningsbeleid. Ze kunnen door middel van provinciale verkeers- en vervoersplannen afdwingen dat de ruimtelijke inrichting wordt aangepast aan eisen van mobiliteitsbeleid, zelfs tot op het niveau van bestemmingsplannen. Echter, tot nu toe ben ik zelden tegengekomen dat provincies die wet kennen, of toepassen. Ik blijf me erover verbazen dat Verkeer en Waterstaat nooit heeft uitgelegd dat de planvorming terzake van rekening rijden onder die wet valt en dat daarom de betrokken provinciale besturen met dat instrument de bestemmingsplannen van de betrokken gemeenten hadden kunnen doen aanpassen. Dat dit niet is gebeurd heeft volgens mij niet zozeer te maken met de grote weerstanden – 88 bijvoorbeeld van de provincie Utrecht – tegen rekening rijden, maar veeleer met het gegeven dat men die Planwet niet kende. Meet- en regelsysteem 8. Bandbreedte als sluitstuk van negative feedback We gaan verder met de rit naar Brussel. Terwijl we nog in Amsterdam zitten en net hebben besloten dat Brussel ons doel is, zegt iemand: ‘Ik heb gehoord dat we straks te maken krijgen met wegomleggingen. Daar heb ik wel begrip voor maar ik zou toch graag willen vastleggen dat ik niet wil meemaken dat we misschien in Arnhem terecht komen. Er zijn grenzen. Ik ga niet verder dan tot Alphen a/d Rijn naar het oosten, en ik zou graag zien dat iedereen dat met mij eens is.’ Daarop zegt een ander: ‘Ik ben het geheel met jou eens, en zo wil ik westwaarts ook een grens stellen. Verder dan Naaldwijk wil ik niet naar het westen worden geduwd, in Hoek van Holland wil ik niet komen.’ Dat heet het vaststellen van de bandbreedte, het markeren van punten langs de ideale route waarvan men zegt: ‘Als zo’n punt onverhoopt wordt bereikt, dan is er alarm, dan gaan de jasjes uit en dan zetten we alles op alles om weer in de richting van de ideale koers te komen.’ In tekening: A B Leiden Den Haag Rotterdam Breda Antwerpen In dit geval dient de te lopen koers zich dus af te spelen tussen de twee lijnen van de bandbreedte. De op die lijnen zijn de punten waar men niet over heen mag gaan, zoals Alphen a/d Rijn en Naaldwijk. Er zijn verschillende soorten bandbreedten mogelijk. Als men de lijnen verder weg legt van de ideale koers dan zit men snel in een ‘experimentele situatie’. In dat geval is er veel ruimte om links of rechts van de ideale koers te opereren. Die ruimte is er niet als de bandbreedte dicht tegen de ideale koers wordt aangelegd. In zo’n situatie spreekt men van ‘crisismanagement’: de brand moet geblust worden dus is er weinig speelruimte. Als de bandbreedtelijnen zowat tegen de ideale koers aanliggen hebben we te maken met een situatie die men ‘oorlog’ zou kunnen noemen. In zo’n tekening/situatie is er sprake van een extreme versie van ‘het doel heiligt de middelen’. Elke beleidsmaker die succes wil hebben moet daarom ten minste: 1. De punten A en B kennen, en zal tevens moeten aantonen dat hij dat niet zelf heeft bedacht maar dat die twee punten interactief, werkend van buiten naar binnen, bottomup gevonden zijn. 2. Daarnaast dient hij de ‘stations’ te kennen die hij achter zich moet laten in het proces van verwijdering van A naar B. 3. Vervolgens moet hij tijdens de rit voortdurend monitoren hoe de voortgang van het proces is, en dan kan hij dus een koersafwijking tegen komen. 89 4. Maar hij zal nooit op de plek van bestemming arriveren als hij niet van te voren in het totale proces een negatief feedbackmechanisme heeft ingebouwd; immers zonder dat mechanisme valt er niks te monitoren en ook niks bij te sturen. 5. En hij zal daarentegen steeds verder van zijn doel afraken als hij in plaats van negative feedback een daad van positive feedback pleegt. 6. Onderweg kunnen zich zulke nieuwe omstandigheden voordoen dat het niet langer nuttig of nodig is om te blijven streven naar het oorspronkelijke doel; bijstelling van het doel ligt dan in de rede. 7. Zonder het vaststellen van de bandbreedte lekt zeer veel beleidsenergie weg; de bandbreedte is het sluitstuk van het negatief feedbackmechanisme. En daarmee wordt de hardheid van negative feedback nog duidelijker. Hardheid in de zin van ‘het doel heiligt de middelen’. U mag nooit vergeten dat doelen worden geformuleerd om ze ook te willen bereiken. En dat op weg daarnaar toe altijd koersafwijkingen zullen plaats vinden. En dat u alleen dán in uw doel aan zult komen als u bereid en in staat bent die afwijkingen te corrigeren. Wilt u dat niet, dan moet u niet het vak van beleidsvoerder kiezen. Met het vaststellen van de bandbreedte komt het proces van doelbereiken – zeker als die bandbreedte tamelijk dicht langs de ideale koers loopt – in omstandigheden van buigen of barsten. Niet elke manager in het openbaar bestuur kan dat aan. Niet iedereen wil doorbijten. En daar ligt dan een groot probleem. Een beleidsvoerder voert beleid om doelen te halen. En als het moeilijk wordt, door kleine of grote koersafwijkingen, zal blijken wie in staat en bereid is om binnen een strakke bandbreedte te sturen op de middelen (mensen, geld, bevoegdheden, ruimte, spullen) en desnoods pijn te doen opdat het doel gehaald zal worden. Door de bank genomen duiken beleidsvoerders die onder moeilijke omstandigheden niet willen opereren op basis van negative feedback naar feed-in: dat is veel gemakkelijker. Voor het onderscheid: Negative feedback : correctie van koersafwijkingen sturen op middelen het doel heiligt de middelen Feed-in : correctie van doelen sturen op doelen de middelen heiligen de doelen Meet- en regelsysteem 9. Kwantitatief versus kwalitatief doel stellen We zijn er nog niet. Terwijl we nog in Amsterdam zitten vraagt iemand: ‘Wat bedoelen we eigenlijk met uitgaan in Brussel als ons doel? Als de bus over een paar uur bij het bordje Brussel komt zijn we er dan? Stappen we daar dan uit en begint daar dan de pret?’ Een ander antwoordt: ‘Nee, toen we het over Brussel hadden dacht ik aan uitgaan op de Grand Place midden in Brussel.’ Weer een ander zegt: ‘Ik versta onder uitgaan in Brussel dat we lekker gaan eten en drinken in het restaurant Le Roi d’Espagne, op de Grand Place.’ Tenslotte zegt iemand: ‘Voor mij is Brussel zitten op de achterste barkruk van Le Roi d’Espagne op de Grand Place in Brussel.’ Het gezelschap besluit vervolgens dat het specifieke doel is: met z’n allen samen zitten op de achterste barkruk van Le Roi d’Espagne op de Grand Place in Brussel. Dat is de definitie van het doel. Voor de goede orde: dat is dus geschied tijdens het productieproces van interactief beleid maken dat ik in hoofdstuk 3 heb behandeld. 90 Brussel A B Leiden Den Haag Rotterdam Breda Grand Place Antwerpen x Restaurant Barkruk Men ziet hier een reeks doelen van zeer kwalitatief (we zijn in Brussel zodra we het bordje zien en stappen daar uit) tot zeer kwantitatief (we willen met z’n allen op een kruk van dertig bij dertig centimeter komen te zitten). Er zijn geen regels voor de vraag wanneer men kwalitatieve of kwantitatieve doelen moet stellen. Weet echter dat ook kwalitatieve doelen zonder problemen tussentijds gemonitord kunnen worden. Het is gewoon een kwestie van definitie van het begrip kwaliteit. Kwantitatieve doelen worden gesteld om helder te maken dat het menens is, dat er iets heel belangrijks gehaald moet worden, en dat daarvoor de nodige middelen moeten worden vrijgemaakt. Meet- en regelsysteem 10. Doel belasten De gezagsdrager is bij ons in Amsterdam als we vaststellen dat we niet in Amsterdam willen zijn en dat ons doel is uitgaan in Brussel. Deze is dus van meet af aan part en deel van de perceptie van de problematische werkelijkheid en van het gekozen doel. Hij zal ons echter niet vergezellen op de reis. Afscheid nemend zegt hij tegen mij, degene die straks de bus gaat rijden: ‘Tussen twee haakjes projectleider, ik ga ervan uit dat je in twee uur in Brussel bent, zonder een snelheidsovertreding te begaan.’ Dat heet doel belasten. We hadden net duidelijk afgesproken wat ons doel was, en ineens komen er belastende voorwaarden bij. Als projectleider heb ik dan maar één seconde om het juiste antwoord te geven: ‘Akkoord, ik zal graag de bus binnen twee uur in Brussel brengen, dat zal net gaan, maar dan verwacht ik van u, opdrachtgever, dat u ervoor zorgt dat vóór de bus vier motorrijders van de politie rijden, met zwaailicht en sirene om de weg schoon te vegen, anders haal ik dat niet in twee uur; en ik verwacht verder nog van u dat u ervoor zorgt dat de bus twee toiletten krijgt want tijd voor een plasstop bij een tankstation is er niet.’ Als de opdrachtgever vervolgens antwoordt: ‘Ik ga niet over de politie dus die motorrijders kan ik je niet leveren, en geld voor twee toiletten heb ik niet’, dan kan ik alleen nog maar antwoorden: ‘Hier heeft u de sleuteltjes van de bus, rij dan zelf maar.’ Dat is het antwoord dat een projectleider heeft te geven, maar daarover meer in het volgende hoofdstuk. De relatie tussen negative feedback en trial and error Negative feedback is naar mijn mening synoniem aan trial and error. Beide begrippen zijn in dezelfde tijd ontstaan, maar de founding fathers hebben bij mijn weten nooit de link tussen beiden concepten gelegd. 91 Negative feedback komt uit de cybernetica en is – hoewel een eeuwenoud concept van alle volkeren, van alle tijden – pas in de jaren dertig van de vorige eeuw onder woorden gebracht. In diezelfde jaren dertig is Karl Popper, naast Bertrand Russel en Ludwig Wittgenstein als de belangrijkste wetenschapsmethodologen/filosofen van de vorige eeuw, de geestelijke vader van het bekende begrip ‘trial and error’74. Later heeft hij er twee woorden aan toegevoegd: ‘trial motivation and error elimination’. In huis-, tuin- en keukentermen: ‘Mens, streef je naar (wetenschappelijke) vooruitgang? Durf dan een stap te zetten, meet dan waar je staat, en als je erachter komt dat je ernaast zit, elimineer die fout dan.’ Dit is net als negative feedback het eeuwenoude mechanisme van leren van fouten. Als je dat doet heet het bij Popper ‘falsificatie’, een ingenomen standpunt wordt door een beter beargumenteerd standpunt achterhaald als gevolg waarvan er vooruitgang is. Voorzover mij bekend hebben de leiders van de cybernetica, na WO-II overgegaan in systeemtheorie, nooit de verwantschap gezien tussen negative feedback en trial and error. Noch ben ik in de boeken van Popper tegengekomen dat hij die relatie heeft gelegd. Mocht u dit wel in een of ander geschrift zijn tegen gekomen dan houd ik mij aanbevolen voor de desbetreffende bronvermelding. Terzijde nog een verwijzing naar het woord ‘elimination’ dat Popper later is gaan toevoegen: dat is voor mij een van de redenen geweest (naast het invullen van het methodologisch defect van de COBA-methode) om mij vanaf 1975 toe te leggen op het maken van probleem- en oorzakenanalyses. Dat instrument is bij uitstek de monitoring van een koersafwijking van beleid. In het elimineren van oorzaken van problemen via de eerder behandelde stappen 6 (vaststellen van de bestuurlijke interventiepunten) en stap 7 (de formulering van concrete acties die in de oorzaken interveniëren) ligt het uiteindelijke beleidssucces75. C. Het proces is belangrijker dan het resultaat Zoek het resultaat in de concentratie op het proces Het gaat natuurlijk om resultaten76. Om die te realiseren moet men ophouden met de zin ‘Ik reken je af op het resultaat’. In plaats daarvan moet de administratie op grote schaal gaan leren denken in termen van de zin ‘Het proces is belangrijker dan het resultaat.’ Niet iedereen heeft meteen door wat die zin betekent, en dat hier alleen maar staat dat een goed proces de noodzakelijk te vervullen voorwaarde is voor een goed resultaat. In termen van formele logica: als niet een proces volgens het boekje, dan niet een resultaat zoals beoogd. Door de jaren heen kwam ik zinnen tegen die erg veel op lijken op ‘het proces is belangrijker dan het resultaat’. Bijvoorbeeld: ‘The holy grail is not in the finding, it is in the journey.’ Of een uitspraak die aan Ghandi wordt toegeschreven: ‘The pilgrimage itself is the goal.’ In meer recente literatuur vond ik op pagina 16 van ‘De oude Patagonië Expres’ van Paul Theroux de zin: ‘De reis daar gaat het om, niet de aankomst; de boottocht niet de landing.’ Natuurlijk was het zijn doel om – strikt reizend per trein - aan te komen in het uiterste puntje van Vuurland in het zuiden van Argentinië, het beoogde resultaat, maar voor wie het wil proeven is het proces van het reizen als voorwaarde voor het realiseren van dat beoogde resultaat de kern van zijn zin. Cees Nooteboom, ook op reis, maar dan langs de route van de pelgrimstocht naar Santiago de Compostella in Noord-West Spanje, formuleert het in ‘De omweg naar Santiago’ op pagina 389 als volgt: ‘Hoe dichter je bij het doel komt, hoe meer 92 mijlpalen er staan.’ Die zin is een in literaire vorm gestoken beleidseffectiviteitsmeting: op weg naar Brussel kijkt hij bij Antwerpen om en ziet hoever hij al vanuit Amsterdam via de goede route verwijderd is. En ergens las ik ooit: ‘Succes is niet het eindpunt, succes is een lange reis.’ Mooier nog zijn de volgende passages uit Source, 1996, nr. 1, pagina 13. Aan het woord is Yvon Chouinard, eigenaar van het kledingmerk Patagonia, en bekend als sterk milieubewust ondernemer. Hij begint het artikel met: ‘Het grootste deel van mijn subvolwassen leven – zolang ik nog surf weiger ik mezelf als volwassen te betitelen – houd ik me bezig met Zen filosofie. Bij het Zen boogschieten is de essentie niet te proberen het doel te raken oftewel in de roos te schieten, maar je aandacht te concentreren op alle bewegingen die je bij het schieten van de pijl maakt. Je oefent je stand, het achterom reiken en een pijl uit je koker trekken, de manier waarop je de boog spant. Je probeert je adem gelijk te laten lopen met het afschieten van de pijl. Wanneer je je al deze onderdelen van het boogschieten volledig eigen hebt gemaakt, schiet je de pijl als vanzelf middenin de roos. Bergbeklimmen is een andere passie van me. Ook dat is een proces. Hoe je een berg beklimt, is belangrijker dan het bereiken van de top. (..) De bemiddelde professionals met hun complete uitrusting die de Everest beklimmen, zijn zo gefixeerd op het bereiken van de top oftewel het doel, dat ze het proces veronachtzamen. Het doel van het beklimmen van een grote berg als de Everest zou een spirituele en persoonlijke groei moeten zijn. Die krijg je niet wanneer je het proces niet op waarde schat. Laten we deze kleine les in Zen onthouden, want ik denk dat het de sleutel is bij het omgaan met vraagstukken die zo enorm en complex zijn, dat we gefrustreerd raken als we niet weten waar we moeten beginnen.’77 Ook deze schrijver zegt dus: aanvaardt dat het altijd onzeker zal zijn of je de top haalt en fixeer je energie niet op het beoogde resultaat maar op het proces van weghalen van de obstakels die aan het resultaat in de weg staan. Een collega vertelde me het verhaal van een groepje oudere Japanse heren – gestoken in Zen kostuum – bezig met het door Chouinard genoemde boogschieten. Ze waren daar als raad van bestuur van een groot bedrijf bijeen gekomen om zich voor te bereiden op bedrijfsbeslissingen waar veel belangen – ook van het personeel – mee gemoeid waren. Ze hadden afgesproken dat ze met elkaar een bepaald niveau van punten bij elkaar moesten schieten als indicatie van een zodanige staat van rust en overtuiging dat ze rijp waren voor het nemen van die beslissingen. Ze haalden het gestelde niveau niet en besloten dat ze innerlijk nog onvoldoende rust in lijf en geest hadden om de beslissingen te nemen. En wat doen wij? Secretarissengeneraal, directeuren-generaal, directeuren en hoofden van afdelingen rennen druk-druk, gauw-gauw, van de ene vergadering naar de andere, in het weekend met grote tassen naar huis. En dan maar denken dat dit goed gaat. Een Belgische collega geeft managementtrainingen met pijl en boog. De managers komen gedurende een paar weken eenmaal per week een paar uur naar een workshop. De eerste keer mogen ze naar de pijl en boog kijken. Een week later mogen ze de boog even vasthouden. Weer een week later ook de pijl. Nog een week later mogen ze de pijl op de boog leggen. Pas in de daarna volgende week mogen ze schieten. Ziet u het voor u: mannen die eigenlijk in de allereerste minuut eens even zouden willen laten zien hoe je een pijl in de roos jaagt worden vijf weken getraind naar het moment waarop ze voldoende besef hebben van hetgeen nodig is om resultaten te bereiken. Zelf pleeg ik aan mijn managementcursussen een golf clinic te koppelen. Niet als aangenaam tijdverdrijf, maar om cursisten te laten ervaren hoe essentieel het is voor het bereiken van 93 resultaten dat je niet gefixeerd mag zijn op dat resultaat, maar op het proces dat je moet doorlopen om dat resultaat te realiseren. De psychologische aspecten van golf, en de educatieve waarde daarvan, dringen langzaam door. Tegenwoordig is golf onderdeel van menige internationale managementcursus: trainingen in procesdenken in plaats van resultaatdenken. Op enkele basisscholen in Nederland wordt in het programma lichamelijke opvoeding geëxperimenteerd met golf wegens zijn belangrijke leerpsychologische effecten: trainingen in omgaan met jezelf, en met je onlusten. De American Psychology Association (APA) doet onderzoek (zo meldt de wetenschapsbijlage van De Morgen van 17 december 2001) naar de manier waarop de grote druk, waaronder topgolfers staan, gebruikt kan worden om mensen in extreme stress situaties te helpen: trainingen in omgaan met faalangst van mensen die topprestaties moeten leveren. Misschien kunnen deze feiten een ander licht werpen op de verwrongen kijk die menig Nederlander heeft op de golfdsport als een ‘elitaire’ sport. Daarom nog enkele feiten: over de hele wereld gezien is golf de sport met het grootste aantal beoefenaars, het is de sport die wereldwijd het snelste groeit, het is een van de weinige sporten die zeven dagen in de week worden gedaan (dus met een hoog rendement van de infrastructurele kosten, behalve als het sneeuwt want dan zie je het balletje niet meer), en het is een van de weinige sporten die men tot op hoge leeftijd, alleen of samen met een partner, kan beoefenen. En wie heeft het nog over golf als elitaire sport als men weet dat bijvoorbeeld een land als Ierland, met niet meer dan drie en een half miljoen inwoners, en tot voor kort straatarm, meer dan driehonderd golfbanen heeft die ouder zijn dan honderd jaar. Soms krijg ik de vraag: “Wat zijn nou de concrete resultaten van zo’n proces van interactief beleid maken?” Voor het antwoord op die vraag moet ik naar de inhoud van deze paragraaf verwijzen. Het resultaat van een goed stukje interactief beleid maken is steeds een proces, een veranderingsproces. Dat is het enige goede antwoord op die vraag. Niet iedereen is daarmee gelukkig, zeker journalisten niet. Die willen gewoon weten: “Wat is er dan concreet veranderd?” En dan willen ze niet horen dat dit een domme vraag is. Soms is het mogelijk een concreet voorbeeld te geven. Bijvoorbeeld, zoals ik elders in dit boek vertel, de omslag van 180 graden in een proces van drie jaar van de voormalige bewindsvrouw van Verkeer en Waterstaat, die in 1987 begon aan een Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer op basis van ‘ik ben blij dat ik rij’, om in 1989 een kabinetscrisis te accepteren op basis van een totaal nieuwe kijk op verkeer en vervoer: haar denken over mobiliteit was inmiddels ingebed in een nieuwe visie op economie en milieu. Ook al leg ik enkele malen in dit boek uit dat dit Structuurschema op onderdelen mislukt is, zonder dat werkstuk zou Nederland al omstreeks medio jaren negentig immobiel zijn geworden. Een ander voorbeeld, waarvan delen ook elders in dit boek staan. De ellendige situatie waarin het grote politiekorps van Amsterdam begin jaren tachtig verkeerde zou nooit doorbroken hebben kunnen worden, leidend tot een convenant met twee ministeries, de gemeente en het openbaar ministerie, en heel veel geld voor niet minder dan 135 projecten, als er niet gewerkt was aan een proces van buiten naar binnen en van onderop. Ik kan wel meer voorbeelden geven maar in wezen is het vragen naar concrete resultaten juist een van de belangrijkste fouten die horen bij een achterhaalde manier van denken over beleid maken. Interactief beleid maken is meer een mentaliteit in omgaan met de menselijke maat, dan een techniek om resultaten te laten zien in de trant van ‘kijk mij nou’. De staatsrechtgeleerde A.M. Donner schreef ooit ergens een tekst in de trant van: “De hoogste vorm van rechtmatigheid is tegelijk de hoogste vorm van doelmatigheid.’ In een parafrase daarvan stel ik: “De hoogste vorm van processturing is tegelijk de hoogste vorm van resultaatbereiking.” 94 R = W + H - OO Wilt u werkelijk resultaten? Begrijp dan dat eeuwenoude wetten dicteren dat resultaten het gevolg zijn van drie zaken: weten Wat je nodig hebt, - weten Hoe je het moet doen, - zonder geconfronteerd te worden met Onvoorziene Omstandigheden. Vandaar de regel: R(esultaat) = (W)at + (H)oe – (O)nvoorziene (O)mstandigheden. 95 Hoofdstuk 4 Projectmatig werken: wanneer wel en wanneer niet? Inleiding In het vorige hoofdstuk heb ik al iets verteld over de projectmatige werkvorm die hoort bij procesmatig werken. In dit hoofdstuk 4 ga ik daar dieper op in. Het is een tamelijk ‘harde’ tekst. Ik heb ervoor gekozen om in dit hoofdstuk onverbloemde taal te gebruiken omdat er in mijn ervaring weinig terreinen bij de overheid zijn waarop zo wordt geknoeid als op het terrein van projectmatig werken. En dan vraagt men zich soms in verbijstering af: “Hoe komt het nou toch dat we zulke grote problemen hebben met onze werkvormen?” Welnu, dat hoop ik in dit hoofdstuk uit te kunnen leggen. Een project is nog geen project alleen omdat er project op staat Als je honderd willekeurige projectplannen van rijk, provincies of gemeenten op tafel legt zie je dat de overgrote meerderheid van die teksten over de structuur van de projectorganisatie gaan, en dat die structuur in alle opzichten een uitsnede is van de traditionele staflijnorganisatie. Niet het proces in de vorm van sturen op een maatschappelijke problematiek wordt meestal beschreven, maar het proces in de vorm van een organisatorische structuur: structuursturing als leidend motief voor projectmatig werken. Afhankelijk van de cultuur van de desbetreffende overheidsorganisatie zie je dan een grotere of kleinere gelaagdheid van die projectorganisatie met een zekere hoeveelheid werkgroepen en overleggroepen. En altijd met een stuurgroep aan de top. Afschuwelijk. In de loop der jaren ben ik erachter gekomen dat van de duizend werkvormen die men ‘project’ noemt hoogstens 1% met recht en reden die naam mag dragen. De rest is niets anders dan een verbijzondering van de reguliere staflijnorganisatie met drie hoofdkenmerken: beheersen, beheersen en nog eens beheersen. In dit hoofdstuk wil ik een antwoord geven op de vraag: wanneer is een project inderdaad een project? Of: wat moet er op tafel liggen voordat ik bereid ben om dat een project te noemen? Je kunt mijnheer Jansen voortdurend aanspreken met ‘Dag mevrouw Jansen’, maar daarmee is hij nog geen vrouw. Daar komt iets meer bij kijken. Is de buitenwacht sterk in beweging, dan is de projectmatige werkvorm het beste antwoord Wel honderd jaar heeft de overheid zich kunnen organiseren volgens het sterke Weberiaanse model van de staf-lijnorganisatie. Dat is een magnifieke, geoliede machine die elke dag voortdendert met het handhaven van de kwaliteitsmaatstaven van ons leven. De kenmerken van die machine zijn: gericht op beheren en beheersen, op zekerheid en betrouwbaarheid, op hiërarchie en continuïteit. Maar vanaf de jaren zeventig is de samenleving zich gaan roeren. Niet, of onvoldoende, of te laat, of betweterig verkeerd, hebben rijk, provincies en gemeenten op die veranderingen geantwoord. Nagenoeg alle organisatorische aanpassingen op de veranderde omstandigheden zijn gezocht in aangepaste vormen van de normale bureaucratische structuur. Laten we eens naar de tekening kijken. 96 Stabiele samenleving niets aan de hand langzame verandering goed geoliede machine hier en daar erupties niets staat meer vast goed goed projectteams satellietstructuren Turbulente samenleving fout werkt niet Bureaucratie steeds meer beweging aangepaste structuur werkt niet matrix organisatie Flexibele werkvormen Zolang een samenleving stabiel is past maar één organisatorisch antwoord: de bureaucratie. Beter en mooier kan niet78. Maar zodra de samenleving gaat ‘bewegen’, zoals getoond in de tekening van links naar rechts, moet men beseffen dat bij elk type méér-beweging een daarop toegesneden organisatorische formule moet worden aangeboden: situationeel organiseren of vraag- en behoeftegericht organiseren. Dat doen we niet. Tot dit moment zie ik dat een overheid die zich wil aanpassen aan langzame veranderingen (in een poging om zich aan te passen aan de inputoverload) uitwijkt naar een aanpassing van de staf-lijnorganisatie met de creatie van managementteams, meer staf, meer overleg, meer werkgroepen, meer verkokering, meer competentiekwesties en uiteindelijk verzuipt in withinputoverload79. Als de externe beweging nog groter wordt zoekt men de oplossing graag in een matrixstructuur met zijn veelal onwerkbare twee-bazensysteem als gevolg waarvan men na enkele jaren experimenteren de neiging heeft terug te vallen op een uitbreiding van de withinputoverloadoverlegcultuur. Men zoekt de organisatorische aanpassing voor 99% in bestendiging van aanbodgericht organiseren en omdat dit niet werkt, reorganiseert men zich een slag in de rondte, iets wat ik in hoofdstuk 5 uitvoerig ga beschrijven. Je kunt pas loskomen van dat aanbodgericht organiseren als je met zoveel losse erupties in de georganiseerde en ongeorganiseerde samenleving te maken krijgt dat alleen nog maar het creëren van projectteams – naast de staf-lijnorganisatie voor het reguliere werk – een fatsoenlijk organisatorisch antwoord is. Echter, dat gebeurt dan in 99% van de gevallen op een verkeerde manier, namelijk door het projectmatig werken te vormen naar het beeld en de gelijkenis van de staf-lijnorganisatie. Door de bank genomen is het traditionele antwoord op ‘erupties hier en daar’ en ‘niets staat meer vast’ een verschijningsvorm van de traditionele bureaucratie. Dat is die pijl van geoliede machine (linksonder in de tekening) naar erupties (rechtsboven in de tekening). Dat werkt nimmer. Men maakt dan dezelfde fout als proberen met een zogeheten staand leger te gaan schieten op een guerrillagroep waarvan men niet weet waar die zich ergens ophoudt. Zo’n groep bestrijd je met een team van vergelijkbare omvang, flexibiliteit en bewerktuiging. Ook de aangepaste structuur en de matrixorganisatie vormen geen adequaat antwoord op de flexibele behoefte, omdat ze als uitwerkingen van de staf-lijnorganisatie de bewegingen buiten de overheid niet flexibel genoeg kunnen oppakken. Naar de stand van dit moment zie ik dat er slechts drie werkbare organisatorische structuren zijn: de aanbodgerichte bureaucratie voor het reguliere werk, de behoefte- en vraaggerichte projectteams voor het onvoorspelbare en wendbare werk, en in satellietstructuren geschakelde projectteams voor dergelijk werk als de behoefte en vraag een zodanige omvang en complexiteit hebben dat één projectteam het niet aankan. 97 In tekening: Staf-lijn organisatie Satellietstructuur thema of persoon projectteam projectteam De bovenstaande ‘hark’ herkent u wel. Echter, slechts weinigen kennen de satellietstructuur, waarbij een aantal kleine multidisciplinaire projectteams cirkelen rond een thema of een persoon, belast met het bieden van een flexibel organisatorisch antwoord op een turbulente omgeving. In de praktijk bestaan nog maar weinig van dergelijke structuren. Ik verwacht echter een explosieve groei zodra men het bijzonder werkbare karakter daarvan herkent in relatie tot het oplossen van complexe turbulenties in de omgeving. Die groei zal ook toenemen zodra men enkele typische obstakels in de sfeer van het personeelsbeleid heeft opgelost. Werken in een projectteam, al dan niet geschakeld in de vorm van een satellietstructuur, kent tot op heden nog niet voldoende P-instrumenten die de medewerkers in staat stellen tot een carrière van vele jaren in dergelijke werkvormen. Met name als het gaat om het verkrijgen van een hogere schaal moeten zij in de regel terug naar de staflijnorganisatie omdat daar meestal de zaken als functiewaardering en loopbaanplanning liggen, alsook het mechanisme dat men vaak alleen een hogere schaal kan krijgen via een managementpositie. Niet iedereen wil of kan in het management, maar wel ambieert men gaandeweg een hogere schaalinpassing. Hoewel ik hier en daar voortekenen zie van een eigenstandig, en op projectwerk toegesneden P-instrumentarium, zijn we in de breedte van de gehele overheid bepaald nog niet zover. Eén aspect van de twee tekeningen wil ik onderstrepen: u ziet dat ze niet in elkaar te schuiven zijn. De typische satellietstructuur laat zich niet in de traditionele staf-lijnorganisatie onderbrengen. Het zijn twee structuren die naast elkaar (moeten) bestaan. Menig lijnmanager zal dat bestrijden omdat een op beheersing gerichte traditionele lijnmanager alles op alles zal zetten om projectmatige werkvormen binnen de lijn te proppen, en vervolgens met de reguliere lijninstrumenten te blijven beheersen80. Want, zo zeggen zij ‘het proces moet wel beheersbaar blijven’. En als blijkt dat het team of de groep geschakelde teams te sterk zijn om binnen de lijn te worden gezogen wil het wel voorkomen dat de lijnmanager er dan ook helemaal niks mee te maken wil hebben. Dat overkwam de MOVER-organisatie van vier projectteams, midden jaren negentig bij Verkeer en Waterstaat, belast met de ontvlechting van de NS uit de overheid. Het departement had toen onvoldoende aandacht voor deze 98 satellietstructuur avant la lettre, waardoor deze knappe werkvorm, goed aangestuurd door de toenmalige projectleider als middelpunt in deze structuur, niet op topkwaliteit heeft kunnen werken. Het feit dat de reguliere lijnorganisatie nauwelijks aandacht schonk aan de MOVERgroep en onvoldoende toegevoegde waarde leverde aan deze satellietstructuur, zie ik als een van de oorzaken (naast andere) van de problemen met, en bij, de NS. De ontvlechtingsoperatie heeft geleid tot een geboorteakte in de vorm van een topzwaar contract waarin zoveel werd geregeld dat er eigenlijk niks meer was geregeld. Een halfbakken vorm van privatisering, dus bron van een veelvoud aan conflicten. Ik ben het dan ook graag eens met de wens die FNV Bondgenoten op 27 december 2001 naar buiten heeft gebracht om een parlementair onderzoek te starten naar de verzelfstandiging van de Nederlandse Spoorwegen, een onderzoek dat bedoeld is om de overheid een hand in eigen boezem te laten steken. De overheid, zo stelt FNV Bondgenoten, kankert wel voortdurend op het bedrijf, op de directie en op de NS-medewerkers, maar is zelf medeverantwoordelijk voor hetgeen is aangericht. Die stelling is mijns inziens juist. Mocht dat onderzoek er komen, enkele politieke partijen hebben op dezelfde dag al ontwijkend en ontkennend gereageerd, dan zal het moeten beginnen met het beleid ten aanzien van de spoorwegen vanaf de jaren zestig. Alleen concentreren op de ontvlechtingsoperatie van medio jaren negentig zou tekort doen aan een goed inzicht in de achtergronden die tot de momentele malaise rond de spoorwegen hebben geleid: als je als overheid enkele tientallen jaren eigenaar, bestuurder en financier bent van een bedrijf creëer je een cultuur, organisatie en werkwijze die vele jaren nodig heeft om zich van zijn oneigenlijkheden te kunnen verlossen. Als dan ook nog de verzelfstandiging plaatsvindt zonder invulling van die voorwaarden die een bedrijf in staat moeten stellen als een bedrijf te kunnen functioneren, dan moet je zelfs rekening houden met zeer veel jaren. In januari 2002 besliste de minister van Verkeer en Waterstaat, daartoe gesteund door de Tweede Kamer, om de spoorwegen weer onder directe politieke aansturing te brengen. De Raad van Commissarissen weigerde de directie te ontslaan en nam zelf ontslag. Zo ook een deel van de directie. Een nieuwe president-commissaris, Wim Meijer, nam de plaats in van Jan Timmer. Een politieke benoeming. Vier topambtenaren van Financiën en Verkeer en Waterstaat bezetten de overige commissarisposten. Een interim-directeur kreeg de opdracht in een half jaar de zaak weer op poten te zetten. De toekomst zal uitwijzen hoe dit gaat aflopen. Een diep ingesleten ambtelijke bedrijfscultuur, gevoegd bij een verzelfstandiging in een sfeer van ‘politiek toch niet kunnen loslaten’, een directie niet in staat stellen een bedrijf te leiden met volwaardige bedrijfsmiddelen, en het bedrijf vervolgens weer plaatsen onder de hoede van ambtelijke commissarissen, is het recept voor een explosieve situatie. Er is maar één weg, een lange en pijnlijke weg, en dat is terug gaan naar het verleden, het hele dossier spoorwegen van zo’n dertig jaar via een probleem- en oorzakenanalyse doormeten op wat, waar en wanneer fout ging, en al die fouten één voor één redresseren. Overigens, kijkend naar het verloop van het beleid tot verzelfstandiging van de Belgische spoorwegen, de NMBS, dat begin 2002 zijn beslag dient te vinden, treffen we alle condities aan voor een zelfde drama81. Is er behoefte aan een doorbreken van de status quo, organiseer dat dan projectmatig In hoofdstuk 1 heb ik opgemerkt dat je alleen aan interactieve beleidsvorming moet beginnen als dat ook echt nodig is. Pas als er grenzen moeten worden verlegd, als je zit met vragen als ‘waar moet het heen’, of ‘kunnen we wel op deze manier doorgaan’, of ‘wordt het niet tijd om het bed eens goed op te schudden’? heeft het zin om een dergelijke manier van beleidsontwikkeling van stal te halen. Het is namelijk een sterk instrument dat tevens veel verwachtingen wekt. Je moet dus goed weten wanneer je dat instrument wilt inzetten en of je in staat bent opgewekte verwachtingen te honoreren. 99 Zo moet je ook redeneren als je een project gaat doen. Een projectorganisatie is de organisatorische werkvorm voor processturing die de reguliere staf-lijnorganisatie niet aankan. Net zoals je een busbedrijf, of een boerenorganisatie, of een duivenmelkersvereniging niet een geschikte organisatie is voor het handhaven van de vrede in Macedonië, zo moet je leren dat de reguliere staf-lijnorganisatie niet geschikt is voor bepaalde moeilijke klussen, en dat je daar een project(team) voor moet inzetten. Door de bank genomen moet je pas een project opzetten als je een doorbraak wilt realiseren, als er grenzen moeten worden verlegd, als heilige huisje moeten worden afgebroken, als vernieuwing moet worden bevochten. Dat zijn namelijk zaken die de reguliere administratie niet kan, daar heb je een project – als werkvorm – voor nodig. Een projectorganisatie is avant garde, is verkenning van nieuwe horizonten, is het maken van een quantum sprong. Dat zit niet in de staf-lijnorganisatie, ook al zullen er velen zijn die dat bestrijden. Maar het is mijn ervaring dat werken aan vernieuwing niet als zodanig een en ondeelbaar hoort tot het wezen van de administratie. De administratie beheert wat is, behoudt wat waardevol is, en kan dat als geen andere organisatie. Echter, denken dat de staf-lijnorganisatie de vernieuwing kan bevechten is hetzelfde als wijzen op het feit dat mannen tepels hebben en op basis daarvan stellen dat ze dan dus ook kinderen kunnen krijgen. Let wel, de administratie is voortdurend bezig met het aanbrengen van verbeteringen, maar dat is geen vernieuwing. Verbeteren is typisch voortbouwen op basis van de status quo, is dus een extrapoleren vanuit het bestaande. Vernieuwing is doorbreking van die status quo. Laten we het organiseren van de doorbraak eens in een tekening bekijken. Status quo 1 De baas zegt: ‘Ik wil dat het verandert.’ Het projectteam zegt: ‘Wij vangen aanvallen op de flanken op en buigen die om naar voeding.’ 2 De projectleider zegt: ‘Ik zal ervoor zorgen dat dit gebeurt.’ 3 4 En die voeding komt: - van buiten - vanuit de lijn - vanuit vangnetten - vanuit een stuurgroep De balk van de status quo staat voor de problematiek waar die overheid doorheen moet vreten. Op de een of andere manier moet je zien aan de andere kant van die balk te komen omdat daar de vernieuwing ligt82. Om door weerbarstige materie heen te komen en grenzen 100 verlegd te krijgen moet je dan vier punten perfect op elkaars toegevoegde waarde organiseren. Ik zal de cijfers 1 – 4 volgen. Ad 1: De doorbraak begint met een wilsuitspraak van een bevoegd gezag, een baas, die in alle duidelijkheid mededeelt dat er een verandering van de status quo moet komen. Dit is een uitspraak op het niveau van stap 3b: een gewenste situatie, een beoogd maatschappelijk effect, een waarde die gerealiseerd moet worden en waarvoor de status quo moet wijken. Die baas kan de Tweede Kamer zijn, of Kabinet zijn, of een bestuurder, of een directeur, of een hoofd van een afdeling. Dat maakt niet uit. Dat hangt af van de schaal of complexiteit van het onderwerp. Bepalend is echter dát die uitspraak er ligt, herkenbaar en duidelijk voor een ieder die er iets mee heeft te maken. Op het moment waarop die wilsuitspraak wordt gedaan slaat de baas als het ware al een wig in de status quo: daar begint al de verandering en daarmee ook de weerstanden daartegen. Ad 2: Na die wilsuitspraak heb je dan nodig de belofte van een projectleider dat hij ervoor zal zorgen dat die verandering er komt. Die projectleider doet dat niet op grond van inhoudelijke kennis, maar op grond van zijn kennis en ervaring met procesmanagement. Dat is zijn vak: een veranderingsproces trekken, dwars door de weerstand en verdrukking heen. Weliswaar met gevoel voor verhoudingen en met respect voor gevoelens, maar niettemin: dwars er doorheen, de reeds gemaakte wig stap voor stap verder door de status quo duwend. Zorg dus altijd voor een projectleider wiens kennis en ervaring met de essentialia van veranderingsprocessen verre zijn inhoudelijke kennis overtreffen. Anders is de uiteindelijk gerealiseerde verandering niets meer dan een extrapolatie van de status quo. Helaas zijn dergelijke personen dun gezaaid in de administratie. Zelden maak ik mee dat ‘de baas’ bewust werkt aan het kweken van procesmanagende ambtenaren, lui die leren zich boven de inhoudelijke materie te verheffen en op basis van de principes van veranderingsprocessen voorwaarts te gaan. Dit type projectleider sluit aan op het begrip ‘ondernemende ambtenaar’ dat een pregnante plaats inneemt in het materiaal van het later te noemen Verkeer en Waterstaat-project Strategisch Personeelsbeleid83. Ad 3: Die projectleider kan niets zonder een klein, multidisciplinair team van vijf tot tien personen. Dat team staat voor de taak om de onvermijdelijke aanvallen vanuit de status quo op de flanken van het proces charmant maar onverbiddelijk op te vangen, en om te buigen naar voeding, dus naar toegevoegde waarde. Ad 4: Het moet ook ergens over gaan, over inhoud. Niet de projectleider, noch het team bepalen de inhoud. Zij sturen alleen op het proces van inhoudelijke voeding, wetend dat een goed proces vanzelf een goede inhoud oplevert. En die komt primair van personen van buiten het team. In de eerste plaats vanuit de buitenwacht, in de tweede plaats vanuit de lijnorganisatie, in de derde plaats vanuit vangnetten en in de laatste plaats vanuit zoiets als een stuurgroep. Ik zal dat toelichten. Voeding van buiten: Dit correspondeert met alles wat ik in eerder heb verteld in de context van de omgevingsanalyse, consultatieronde, bloemlezing, probleem- en oorzakenanalyse enzovoort. Samen met een relevante buitenwacht van sleutelfiguren kom je tot een gedeelde perceptie van wat je niet en van wat je wel wil, en waarom. Voeding vanuit de lijnorganisatie: Dit is het allermoeilijkste punt bij veranderingsprocessen: de aanhechting van een project aan de lijn op een zodanige manier dat het project precies kan doen waarvoor het in het leven is geroepen, namelijk de doorbraak realiseren, en zich daarbij 101 permanent gesteund weet door de lijnorganisatie. In de praktijk is meestal het omgekeerde het geval. In 99,9% van de gevallen die ik ken stelt de lijn zich vijandig op tegen een project en wordt er alles uit de kast gehaald om het maar vooral niet te laten slagen. Soms met boze opzet, maar meestal op basis van onkunde en onbegrip over de manier waarop je beide organisatorische vormen in elkaars verlengde moet organiseren en waarbij de lijnorganisatie met zijn dossiers, kennis en ervaring een onmisbare voedingsbron vormt voor de inhoudelijke aspecten van het projectwerk. Ik kom hier nog op terug. Voeding vanuit vangnetten: Deels is dit een onderdeel van de voeding vanuit de lijn, deels vanuit de buitenwacht. Een project beschikt niet over een eigenstandige body of knowledge, anders dan de specifieke kennis die nodig is om weerbarstige veranderingsprocessen te trekken. Een projectteam loopt daarom regelmatig vast op inhoudelijke gronden en heeft dan onmiddellijk behoefte aan ondersteuning. Tot dat doel moet het team in staat worden gesteld à la minute een groep personen uit de lijn (of van partners in de buitenwacht) als ‘vangnet’ te formeren om met die mensen snel even een uurtje te brainstormen, of een dag, of een week. Men zou het ook werkgroep kunnen noemen maar dat woord probeer ik zoveel mogelijk te vermijden omdat werkgroepen van nature de neiging hebben zich te manifesteren naar het beeld en gelijkenis van de lijnorganisatie: bijeenkomen op een vaste dag, op een vast uur, met een vaste agenda, met een notulair verslag, sterk gericht op het opwerpen van problemen in plaats van het oplossen daarvan, enzovoort. Een projectteam heeft daarom meestal alleen maar last van dergelijke werkgroepen. Een vangnet is echter een meewerkende groep die gevormd is naar het beeld en gelijkenis van de projectgroep: oproepbaar op elk moment waarop dat nodig is, wendbaar en flexibel inspelend op de vraag en behoefte van het projectteam, snel voor het team een paar praktische problemen oplossend waar dat team zelf niet toe in staat is, bekwaam ruikend of voelend waar het team fouten maakt en die snel repareren omdat het team voorwaarts moet en geen tijd heeft om lijnactiviteiten te doen, kortom de ideale partner bij wie je je zorgen kunt deponeren in de wetenschap dat die snel en bekwaam voor je worden opgelost. Een projectteam moet razendsnel bruggenhoofden kunnen neerzetten, moet fouten mogen maken en onzorgvuldigheden begaan, in de wetenschap dat een vangnet van bekwame lijnmanagers meteen die tekortkomingen ziet en repareert. Het ergste wat je kan overkomen in zo’n gecompliceerd proces is een lijnchef die tegen het projectteam zegt: ‘Jullie maken fouten, dat mag niet, foei, je zult die zelf moeten oplossen en dat mag nooit meer voorkomen.’ Wat is daaraan namelijk fundamenteel fout? Als een team móet werken en kán werken zoals de lijnadministratie dat kan, dan heeft dat team de lijn niet nodig. Een projectteam kan dingen die de lijn niet kan, en vice versa. Je zoekt naar het organiseren van versterking van je sterke kanten. Waar je dus naar zoekt bij het aanhechten van het project aan de lijn is uitgerekend dat punt waar de lijnambtenaren met plezier in het gat springen dat het project trekt, en waar de hoogste lijnchef glimmend van genoegen ziet hoe dat werkt en af en toe roept ‘Ga je lekker?’. Dan versterk je elkaars sterke kanten en creëer je een situatie waarin je nagenoeg onverslaanbaar bent. Voeding vanuit een stuurgroep: Stuurgroepen zijn ondingen. Ik kom zelden een goede stuurgroep tegen. In de regel zijn dat lichamen die op basis van machten en belangen de bescherming van de eigen directie of afdeling hoger achten dan het doorbreken van de status quo voor het bevechten van de vernieuwing. Hoe vaak komt het niet voor dat een projectleider een stuk ter beoordeling in een stuurgroep legt en dan van een of meer van de stuurgroepleden te horen krijgt: ‘Ik mis aandacht voor ….’ 102 Vaak leidt dat tot de opdracht aan de projectleider om alsnog specifieke belangen in dat stuk te fietsen als gevolg waarvan het langzaam een stuk wordt van een heterogene verzameling stuurgroepbelangen in plaats van een document dat dienstbaar is aan het verleggen van grenzen. Als ik zo’n opmerking hoor grijp ik onmiddellijk in met woorden in de trant van: ‘Okay, u mist iets, wilt u nu zo vriendelijk zijn om nog tijdens deze vergadering even op te schrijven hoe dat dan precies zou moeten luiden dan vergaderen wij met de rest gewoon door en stoppen straks uw tekst ertussen. Immers, als wij hadden geweten wat wij hadden moeten opschrijven dan hadden we dat gedaan. Als u nu vraagt dat wij dat alsnog doen zitten we met een probleem, want we weten niet wat er dan geschreven zou moeten worden. U kennelijk wel, welnu laat maar zien.’ Het is een grof instrument, ik weet het, maar het werkt wel in die zin dat stuurgroepleden snel moeten leren dat iedereen wel kan praten maar dat opschrijven nog even iets anders is, en dat ze er zitten om de projectleider te voeden, niet om hem het bos in te sturen met een rotopdracht. In beginsel heb je eigenlijk zelden een stuurgroep nodig. Veel projectleiders stoppen een stuurgroep in een projectplan zonder erbij na te denken of dat nu echt wel nodig is. Men doet dat omdat men dat altijd al heeft gedaan. Samen met de constructie van een systeem van werkgroepen creëert men dan een nieuwe, op beheersing gerichte, lijnorganisatie in plaats van een vernieuwende, buiten de lijn opererende projectgroep. Bovendien geeft men die stuurgroep dan altijd een hiërarchische plaats boven de projectleider. Als u nog eens naar het tekeningetje kijkt dan zou bij een traditionele projectmatige werkvorm de stuurgroep op een plek tussen cijfer 1 en cijfer 2 staan. Welnu, als er al een stuurgroep nodig is, dan mag die nooit op die plek staan. Dat is een van de grote fouten uit het grote foutenboek. Men denkt dat een stuurgroep een bevelsrelatie moet hebben naar de projectleider. Dat is niet zo. Bij een project is er is maar een de baas en dat is de projectleider zelf. Ieder ander, of het nou een wethouder is, of een directeur, of een stuurgroep of wie dan ook, heeft maar één taak: de projectleider en zijn team in staat stellen het moeilijke, ondankbare en vaak gevaarlijke grensverleggende werk te doen en af en toe te vragen: ‘Ga je nog lekker, kan ik nog wat voor je doen?’84. De projectleider opereert met zijn team in een frontlinie die elk moment kan veranderen. Dus hij moet in vrijheid kunnen bepalen hoe er moet worden gehandeld en wat hij daarvoor nodig heeft. Uiteraard is de projectleider niet een monomane malloot die gewoon zijn gang kan gaan. Juist omdat (of als) hij zijn vak verstaat weet hij als geen ander dat hij het niet alleen kan en altijd de hulp, steun of voeding van anderen moet zoeken. Maar alleen hij en zijn team bepalen bij wie, wanneer en hoe die steun, hulp en voeding gehaald wordt. En soms moet die dan gehaald worden bij een gezelschap dat wellicht de naam stuurgroep mag hebben. Maar in mijn tekening staat die dan ook bij cijfer 4 en nergens anders. In hoofdstuk 1 beschreef ik een gebeurtenis in het kader van het maken van een nieuw beleid, een nieuwe organisatie en een nieuw management van de Amsterdamse politie begin en medio jaren tachtig. Uiteindelijk moesten er op basis van een door Binnenlandse Zaken, Justitie, Openbaar Ministerie, gemeente en korps gesloten convenant niet minder dan 135 projecten worden gedaan om de status quo van een verziekt korps om te zetten in korps dat weer met respect zijn vak zou kunnen uitoefenen. Elk van de vijf convenantpartners trok een aantal projecten. De top- en subtop van het korps fungeerde als een stuurgroep boven de projecten van het korps zelf, waarbij vragen rezen als: ‘Wat is onze positie als lijnmanager ten opzichte van de door ons zelf geleverde projectleiders? Leggen zij rekening en verantwoording aan ons af? Werken zij op basis van onze bevelen? Sturen wij die projectleiders aan? ‘ De korpschef gaf als antwoord: ‘Jullie taak is de projectleiders uit de wind te houden.’ Daarmee was met één simpel zinnetje duidelijk dat de lijnchefs – individueel en als stuurgroep - een dienende, ondersteunende en voedende taak hadden ten opzichte van de projectleiders. De identiteit van 103 de projectleiders hoort te liggen bij het project en niet bij de lijnafdeling waar ze vandaan komen. Lijnchefs moeten voor een projectleider problemen oplossen die deze zelf niet kan oplossen, moeten deuren openen die de projectleider zelf niet kan openen, moeten obstakels weghalen die de projectleider zelf niet kan weghalen, moeten een projectleider toestaan dwars door een muur te lopen en dan niet zeuren dat er een gat in de muur zit maar snel zelf dat gat weer dichtmetselen en tegen iedereen zeggen dat er niks aan de hand is. Kortom, lijnchefs moeten projectleiders dekken tot voor de poorten van de hel. Dat is het organiseren van toegevoegde waarde, dat is voeden, en dat is management. Wellicht ten overvloede: projectteamleden opereren dus niet onder last en ruggespraak met hun lijnchefs. Begrijp en respecteer het verschil tussen staf-lijn werk en projectmatig werken Ik hoop dat ik met het voorgaande voldoende duidelijk heb gemaakt dat succesvol werken voor de samenleving niet een keus impliceert in de zin van: ofwel de staf-lijn, ofwel de projectorganisatie inzetten als het instrument. Het is en-en. Beide zijn nodig als je maar weet welk instrument in welke situatie het meest voor de hand liggend is, en hoe je elkaars toegevoegde waarde moet organiseren. In de praktijk zie ik echter twee dingen: - voor werk dat eigenlijk alleen maar door een project kan worden gedaan zet men de bureaucratie in, ofwel in zijn zuivere staf-lijnvorm, ofwel in een aangepaste structuur – bijvoorbeeld een matrixorganisatie – die echter in alles een verschijningsvorm van de staf-lijnorganisatie is; - als men al een project instelt is het in 99% van de gevallen ook een structuur naar het beeld en gelijkenis van de staf-lijnorganisatie, opgetuigd met dezelfde beheersinstrumenten die de staf-lijnorganisatie nodig heeft: hiërarchische bevelslijnen, vaste beslismomenten, parafen, notulen, planning & control, en andere onwerkbare en vaak contraproductieve elementen. Hieronder schets ik wat ik in de loop der jaren heb leren zien als kenmerkende verschillen tussen staf-lijnwerkzaamheden en projectwerk. Voor de goede orde voeg ik hier aan toe dat als ik het in dit boek over projecten heb, dan bedoel ik niet werkzaamheden zoals bijvoorbeeld het aanleggen van een woonwijk, of het bouwen van een brug. Voor dat soort ‘fysieke’ projecten gelden wel degelijk allerlei beheersingsinstrumenten zoals bijvoorbeeld planning & control. Daar stuur je terecht op zekerheid, op beheersing, op voorspelbaarheid. Planning & control is echter disfunctioneel en contraproductief bij projecten waarbij wordt gestuurd op maatschappelijke processen. Daar stuur je op mensen en emoties, op onzekerheid en onvoorspelbaarheid, op hoop en wanhoop. Het enige wat ik onder alle omstandigheden bij projectmatig werken wil blijven beheersen is de financiële verantwoording. Het gaat om geld van de belastingbetaler en dat moet te allen tijde verantwoord kunnen worden. Welnu, laten we eens kijken naar de kenmerkende verschillen tussen staf-lijn en project, althans gezien door mijn bril, en wetend dat dit vakgebied nog sterk in ontwikkeling is. Over tien jaar zal het er ongetwijfeld anders en beter uitzien, zeker als we in betekenisvolle mate satellietstructuren krijgen naast – en in samenwerking met – de traditionele staflijnorganisatie. Wellicht gaat dat gebeuren als er hele kleine kerndepartementen gaan ontstaan (minder dan honderd personen) met hele grote zelfstandige agentschappen. 104 Staf-lijn werk: - streeft naar zorgvuldigheid - is betrouwbaar - is voorspelbaar - weegt vele en tegenstrijdige belangen af - heeft rechtszekerheid als product - is gericht op beheersing - zoekt steeds de zekerheid - zoekt evenwicht en balans - garandeert steeds standaardkwaliteit - is hiërarchisch georganiseerd - werkt sterk monodisciplinair - garandeert continuïteit - beschermt taboes en heilige huisjes Projectmatig werk: - gaat desnoods door roeien en ruiten - heeft steeds weer wat anders - is onvoorspelbaar - kiest voor één belang en gaat daarvoor - heeft vernieuwing als product - is gericht op een proces - gaat om met en stuurt op onzekerheid - springt middenin de turbulentie - is op zoek naar nieuwe kwaliteit - is plat georganiseerd - werkt sterk multidisciplinair - durft discontinuïteit aan - sloopt taboes en heilige huisjes Dat geldt voor zo’n 90% van het ambtelijk werk Dat geldt voor zo’n 10% van het ambtelijke werk Het grote probleem is dat de huidige overheidsmanagers in grote getale voortkomen uit een klasse van ambtenaren die door inhoudelijke kennis op managementposities terecht zijn gekomen. Dezen zijn niet van nature, noch door opleiding, geschikt om de inherente spanning tussen staf-lijn werk en projectwerk verenigbaar te maken. Tegen 90% van de mensen, belast met het dagelijkse reguliere werk, moet die manager zeggen: ‘Aan het werk, doe het zorgvuldig en niet vloeken in de kerk, anders ontsla ik je.’ En tegen 10%, belast met het bevechten van de vernieuwing, moet hij zeggen: ‘Aan het werk, ga door roeien en ruiten, en vooral vloeken in de kerk, anders ontsla ik je.’ Omdat ze die spanningen niet verenigbaar kunnen maken en niet beide soorten werk tegelijk op topniveau kunnen laten uitvoeren kiezen ze in de regel ervoor om projectwerk binnen de lijn te trekken: ‘dan is het proces beheersbaar’. Dat is echter geen management. Praat samen over een handvol principiële vragen voordat je aan een project begint Iemand die wordt aangezocht om een project te gaan doen zou ik willen aanraden om zijn opdrachtgever te vragen of het mogelijk is eerst eens een uurtje of wat om de tafel te gaan zitten om een aantal principiële vragen door te nemen. Met klem zeg ik erbij: het gaat natuurlijk wel om de antwoorden op die vragen, maar in wezen is het stellen van die vragen en het gesprek erover nog belangrijker. Hier komen ze. 105 1. Hoe luidt de opdracht? Ik heb al de casus genoemd van de projectleider die van directeur-generaal een opdracht had gekregen van vele A4tjes, vol met aanwijzingen wat ie wel en niet moest/mocht doen, waar hij allemaal aan moest denken, wat wel of niet op het tableau mocht komen. De projectleider zei ‘Zo kan ik niet werken, ik wil een nieuwe opdracht’. ‘En hoe moet die dan luiden?’ vroeg de directeur-generaal. ‘Zoek de problemen en los ze op’, antwoordde de projectleider. ‘Okay, zo kan het ook’ zei de directeur-generaal. Zelf kreeg ik, in het geval van de eerder gememoreerde opdracht tot ontwerpen van de grondslag van een Europees structuurschema verkeer en vervoer gericht op het maken van transnationale transportassen, de opdracht: ‘Analyseer de problematiek, bezie dat vooral in een Europese context en kom boven alles met onorthodoxe oplossingen.’ Dat werkt. Een beetje projectleider houdt van dergelijke bondig en uitdagend geformuleerde opdrachten en gaat – trappelend in het tuig – aan de slag. Dan heb je verder geen instructies nodig. Maak echter niet de fout om een projectleider op pad te sturen met de opdracht: ‘Doe wat.’ Iets wat ik radeloze lijnchefs wel eens hoor zeggen. 2. Welke bevoegdheden en verantwoordelijkheden heeft de projectleider? Het klinkt wellicht gek maar in wezen moet een projectleider niet om bevoegdheden vragen. Hij heeft één allesoverkoepelende verantwoordelijkheid en dat is om het project tot een goed einde te brengen. Tot dat doel ‘neemt’ hij alle bevoegdheden die hij nodig acht. Aan een projectleider bevoegdheden geven is in essentie een instrument uit de staf-lijnorganisatie. Dat heeft de projectleider niet alleen niet nodig, maar het beperkt hem tevens in zijn bewegingsvrijheid. Natuurlijk, ik heb dat al eerder gezegd, is de projectleider niet een monomane malloot die niet weet welke verhoudingen en regels gerespecteerd dienen te worden. Maar als het erop aankomt mept hij daar toch dwars doorheen. Projectmatig werken is opereren op basis van negative feedback in optima forma: het doel heiligt de middelen. Dus die neem je, ook als het niet mag. Een voorbeeld. Een projectteam had een heel groot schema gemaakt met een probleem- en oorzakenanalyse die er niet om loog. De minister had te kennen gegeven de projectleider daarover aan het woord te willen laten in de maandagochtendelijke ministerstaf. De projectleider vroeg aan zijn directeur: ‘Hoe gaat het daar toe in zo’n ministerstaf? Waar moet ik me op voorbereiden?’ De directeur antwoordde: ‘Nou, stel je er maar niks van voor. In principe worden mensen van jouw schaal niet in dat gezelschap uitgenodigd. Daar zitten alleen de minister, de staatssecretaris, de secretaris-generaal en de directeuren-generaal. De staatssecretaris zal ongetwijfeld het woord vragen maar de minister zal hem dat na een minuut afnemen en daarna het woord niet meer afstaan. Binnen vijf minuten sta je weer buiten.’ De projectleider zei daarop: ‘Dan heb ik een groot probleem. Alleen al voor het ophangen van de probleem- en oorzakenanalyse heb ik vijf minuten nodig, en ook nog eens vijf minuten om het weer van die muur af te halen. Dan kom ik dus niet toe aan een gesprek.’ ‘Inderdaad’, zei de directeur. De projectleider verzon daarop een list. Op zondagavond ging hij naar het departement, kon de beveiligingsambtenaar ervan overtuigen dat hij een schema moest ophangen op de kamer van de minister, plakte dat aan de muur achter diens bureau, en toen de minister om acht uur op maandagochtend arriveerde schrok die zich wezenloos van de ellende die op dat schema stond. Resultaat: de projectleider heeft van 9 tot 12 uur alles op tafel kunnen leggen wat hij nodig achtte. Dus de projectleider neemt de bevoegdheden die hij in het belang van het doel nodig acht. De dienstbaarheid van de projectleider aan de opdracht gaat zover dat hij de opdrachtgever zelf ter discussie durft te stellen als deze het belangrijkste obstakel is voor het volvoeren van de opdracht. Dat stelt dus hoge eisen aan de kwaliteit van de opdrachtgever. En daarover gaat dan eigenlijk het gesprek bij deze vraag 2: over uit de wind houden, over dekking geven. Dus over management. 106 Wat een projectleider niet voor elkaar krijgt door afwezigheid van bevoegdheden dient hij te realiseren door durf en volharding. Dat zijn belangrijkere zaken dan bevoegdheden. Je wint de problemen waar je als projectleider in terecht komt nooit met machtswoorden maar met uitstraling, overtuiging, fatsoen en doorzettingsvermogen. Niet altijd lukt dat. Daar leg je je dan maar bij neer. Bij het doen van dingen die eigenlijk niet mogen kom je wel eens grappige dingen tegen. Op een zeker moment wilde ik samen met een collega enkele verhuisdozen met geheime stukken uit een departement mee naar huis nemen om in het weekend te kunnen doorwerken. Een beveiligingsambtenaar hield ons tegen met de opmerking: ‘Dat gaat zo niet heren.’. In de veronderstelling dat we betrapt waren op het naar buiten smokkelen van geheime stukken begonnen we aan een goede argumentatie te denken. De beambte vervolgde echter met: ‘Op die verhuisdozen rust een statiegeld van vijf gulden per stuk. Die kunt u alleen meenemen als u dat betaalt.’ Dat was dus snel opgelost. 3. Hoe is de formele projectstructuur ten opzichte van de staf-lijnorganisatie geregeld? Met het voorgaande heb ik hopelijk voldoende duidelijk gemaakt dat een project buiten de lijn opereert, maar een perfecte aanhechting met die lijn moet hebben. Net zoals een baby in de moederbuik een geheel ander wezen is dan de moeder, maar door een navelstreng met die moeder gevoed wordt. Eén specifiek aspect wil ik er echter graag nog even uitlichten. Namelijk het belang van een vruchtbare relatie tussen het project en de financiële administratie in de lijn. Een goede samenwerking met een controller is goud waard. Er zijn in beginsel twee typen controllers: van de een kan niks en mag niks, het andere type denkt en werkt mee. Die soort is echter dun gezaaid. Als je echter zo iemand aan je project weet te verbinden heb je daar elke dag plezier van. Dat is het type dat het vermogen heeft om aan de ene kant het bevoegd gezag te bedienen met een transparant inzicht in de budgettaire consequenties, en aan de andere kant te voorkómen dat de typische beheersmatige aspecten van die procedures een loden last vormen voor het projectmatige werken. Zulke controllers weten een koppeling te leggen tussen cijfers en mensen. 4. Aan wie rapporteert de projectleider en waarover? Rapportage is een typisch lijninstrument. Dus oppassen hiermee. Natuurlijk moeten opdrachtgever, buitenwacht en lijnorganisatie op elk gewenst moment weten hoe de stand van zaken is, maar het is aan de projectleider om vast te stellen met wie, wanneer, waarover wordt gesproken. Als dat gebeurt via een periodieke nieuwsbrief aan allen, dan gebeurt het op die manier. Als de projectleider elke week met het bevoegd gezag wil afstemmen, dan gebeurt het op die manier. Als de projectleider vindt dat hij de verbinding met alle groepen wil leggen en vasthouden via een goed doordacht communicatieplan, het zij zo. In die context is ‘rapporteren aan …’ een ijdele, weinig zeggende zaak. De projectleider zorgt ervoor dat altijd onder alle omstandigheden een ieder die au fait moet zijn ook daadwerkelijk au fait is. In zijn eerder aangehaalde boek over de golfoorlog vertelt generaal Sir Peter de la Billière hoeveel miljoenen ponden en hoeveel mankracht hij heeft gespendeerd aan het opzetten van een communicatie- en informatiesysteem (op papier, per radio, en via tv) om het bevoegd gezag, het thuisfront en zijn eigen soldaten te informeren en bij de les te houden. Tenslotte dit, rapporteren moet je in de context van dit type werk zien als een aspect van monitoring op basis van negative feedback. 5. Hoe is de interne en externe communicatie geregeld? Dat heb ik in het vorige punt behandeld. Ik wil daarmee zeggen dat ik strikt genomen geen hard onderscheid maak tussen rapporteren en communiceren. Bij elke communicatieve daad 107 moet als vanzelfsprekend tegelijk verantwoording ( = rapportage) plaats vinden. Het opzetten van een hechte communicatieve structuur is overigens een heel moeilijk karwei. Eigenlijk is het minder een structuur dan een mentaliteit. Je hebt namelijk weinig aan communicatie die alleen maar informatie rondzendt aan alle betrokken partijen. Dat is minimalistische communicatie. Het merendeel van dergelijke informatie verdwijnt in de prullenbak en vervolgens zegt men dat men nooit geïnformeerd is geweest. Tijdens interactieve beleidsprocessen in een projectmatige werkvorm moet de communicatie een strategisch instrument zijn dat mensen in beweging brengt. Klinkt erg abstract maar ik kan het niet duidelijker formuleren. Misschien met een voorbeeld uit het eerder genoemde Molukse project. Op 31 januari 2001 beloofde minister Van Boxtel aan de jeugd in die Molukse wijk als bijdrage van het ministerie aan de uitvoering van het actieboek een skatebaan. Na een paar weken noeste arbeid door een departementaal topambtenaar die de minister niet had kunnen behoeden voor het aanbieden van dat cadeau lag er ruim een ton op de rekening van de gemeente. Er kwam echter maar geen skatebaan. Een nieuwe projectleider voor de uitvoering van het actieboek was er nog niet en de gemeente gaf geen informatie naar de wijk over de voortgang van deze actie. Maandenlange communicatiestilte. De jongeren begonnen te morren en de verhalen in de trant van ‘zie je wel, er gebeurt weer geen zak’ begonnen de kop op te steken. Verlies van draagvlak. Zeker toen de zomervakantie aanbrak. De jeugd in die wijk is niet rijk genoeg om op vakantie te gaan en hangt maar wat rond. Die skatebaan had er toen moeten liggen, zeker in de wetenschap dat deze jongeren vatbaar zijn voor afglijden naar normafwijkend gedrag. Een drietal jongeren van ongeveer 11 jaar klopten aan bij de inmiddels aangetreden projectleider met de vraag ‘wanneer komt die skatebaan er nu?’. Deze laadde hen in een auto en reed ze rechtstreeks naar het gemeentehuis. Op de afdeling die voor deze zaak verantwoordelijk was bleek iedereen afwezig te zijn: ziek of met vakantie. Toen maar naar de chef ruimtelijke ordening, die blij verrast was met dit onaangekondigde bezoek, onmiddellijk het gesprek aanknoopte met deze drie knaapjes op hún denkniveau, kaarten tevoorschijn haalde om samen met hen de beste locatie voor de skatebaan vast te stellen, collega’s van milieu, bouwvergunning en groen oplijnde om snel de vereiste procedures in gang te zetten, als gevolg waarvan die drie jongens in de positie kwamen als de beste ambassadeurs van de gemeente naar de jeugd in de wijk toe. Dat is communiceren als strategisch element in een veranderingsproces. 6. Hoe komt de projectleider aan zijn team? Conform hetgeen De la Billière daarover opmerkte geldt hier maar één principe: de projectleider bepaalt zelf met wie hij het avontuur aangaat. Er zijn geen slechte teams, er zijn alleen maar slechte teamleiders. Eind augustus 2001 ketste de fusie tussen KPN en Belgacom af, onder meer op de eis van de beoogde Belgische bestuursvoorzitter dat hij zelf de Nederlandse leden van het bestuur zou willen uitzoeken. Een volkomen terechte eis, zeker in het licht van de omstandigheid dat het vigerende Nederlandse bestuur in het postmonopolie tijdperk een schuld van bijna vijftig miljard gulden had weten op te bouwen. Toen de PTT, later KPN nog als monopolist opereerde verbaasde ik me jaarlijks over de berichten over de bedrijfswinsten. Een – op basis van jarenlange overheidsprotectie opererende - monopolist maakt geen winst, een monopolist maakt buit. Het is wellicht de daarachter liggende mentaliteit die er de oorzaak van is dat in de afgelopen tien jaar verzelfstandigde overheidsorganisaties op Europese en mondiale schaal het loodje leggen omdat ze in hun genen niet hebben wat een Unilever, of een Shell of een Ahold wel hebben, namelijk kennis en inzicht hoe je op een globale markt moet opereren zonder nat te gaan. De projectleider moet het succes realiseren, dus hij moet kunnen uitmaken welke kwaliteiten daarvoor in het team nodig zijn. Dit is een zeer moeilijk onderdeel. Net als bij de middelen verzaakt de lijnorganisatie stelselmatig haar plicht om de randvoorwaarden te vervullen die succesvol projectmatig werken mogelijk maken. In de regel moet een projectleider zeuren en 108 zaniken om de teamleden die hij nodig acht. Het komt niet zelden voor dat de opdrachtgever mensen in een project dumpt die hij elders even kwijt moet. Het is overigens een moeilijke vraag of de projectleider dat wel of niet moet accepteren. Daarmee doel ik op wat mij eens overkwam. Een secretaris-generaal had mij in staat gesteld mijn eigen team te formeren maar kwam op het laatste moment met de mededeling dat hij met iemand in zijn maag zat die in de lijn volstrekt niet meer te hanteren was, nog maar anderhalf jaar had te gaan voor zijn vut en of ik die alsjeblieft toch een plekje in het team zou willen gunnen, want dan was hij netjes opgeborgen. Ik kon op dat dringende persoonlijke verzoek geen nee zeggen en stemde daarin toe. De opdrachtgever vertelde er nog bij dat betrokkene altijd na de lunch even een dutje deed en dat het beter was om hem dan maar niet wakker te maken. Want dan was hij nog meer ongenietbaar dan normaal. Enfin, de man kwam, en binnen enkele dagen bleek hij te gaan als een trein. Ondanks zijn gevorderde leeftijd pikte hij moeiteloos het typische projectmatig werken op, voedde het team met zijn geweldige achtergrondkennis en ervaring, was van grote waarde bij het ontwerpen van de omgevingsanalyse, en had de grootste lol in het werk. En de rest van het team ook. Alleen viel hij inderdaad na de lunch steeds in slaap. Met z’n allen zittend in één grote ruimte vonden we dat gesnurk wat gênant en maakten hem wakker. Daar zijn we na een paar dagen mee opgehouden want dat werkte bepaald contraproductief. Als er een vreemde binnenkwam en verwonderd keek naar het tafereel van een oudere snurkende man met zijn hoofd op een bureau, dan zeiden we alleen maar ‘Ssssst, stil zijn want als je hem wakker maakt is het een beest en dan heb je een groot probleem.’ Bij het zoeken naar teamleden doet zich vaak een bijzonder probleem voor dat ik wellicht het beste beschrijf aan de hand van een voorbeeld. Een projectleider had de ruimte gekregen om overal in het ministerie en desnoods daarbuiten – te gaan winkelen om leden voor zijn team te vinden. Hij sprak een collega van een geheel ander dienstonderdeel aan met de vraag: ‘Zou jij bij mij in het team willen zitten om dit project te gaan doen?’ ‘Heel graag’ zei de ander, ‘maar ik heb nog een hele stapel werk dus dat zal helaas niet gaan.’ ‘Dat vraag ik niet’ zei de projectleider, ‘ik vraag je of je zin hebt om aan dit project mee te doen’. ‘Natuurlijk wil ik dat’ zei de ander, ‘maar je ziet zelf dat hier zoveel werk ligt dat mijn directeur me niet zal laten gaan.’ ‘Nogmaals’, zei de projectleider, ‘dat vraag ik niet. Ik vraag je of je wil meedoen, ja of nee?’ ‘Ja graag’, was het antwoord. ‘Okay’ zei de projectleider, ‘dan is het nu mijn probleem om ervoor te zorgen dat jij wordt vrijgemaakt. Ik ga naar mijn directeur en vertel hem dat ik jou erbij wil hebben, dat jij heel graag wilt maar dat je vastzit met veel werk. Mijn directeur zal dan gaan overleggen met jouw directeur hoe dat opgelost kan worden. Die twee kunnen dingen die jij en ik niet kunnen. Die kunnen altijd schuiven met formatieplaatsen of met andere middelen die wij niet kennen of overzien. Dat is hún vak en hún verantwoordelijkheid. Wij hebben ons eigen vak.’ Aldus geschiedde. Moraal? De projectleider moet weten wat hij doet en ‘het’ begint bij hem zelf. Hij zoekt met zijn eigen uitstraling mensen die bij die uitstraling passen, spreekt ze aan op de persoon, laat zich niet afleiden door de altijd weer optredende vermenging van verantwoordelijkheden die mensen plegen namelijk als ze zeggen ‘Ja maar mijn baas zal toch niet meewerken’, scheidt die verantwoordelijkheden en leg ze op de plek waar ze thuis horen. Daarmee breng je als projectleider je baas in de positie waar deze recht op heeft. Er is nog een probleem dat zich bij het zoeken naar teamleden kan voordoen. Je maakt mee dat iemand wel wil meedoen maar zoiets als een terugkeergarantie vraagt om de plek die hij achterlaat in de lijn weer te mogen gaan bezetten voor het geval het fout gaat in het project. In principe is voor mij dan het ‘sollicitatiegesprek’ over. Dat is dan niet de persoon die ik zoek. Soms krijg ik dan het verwijt dat ik niet begrijp dat iemand om die zekerheid vraagt, en dat mensen gevoelens en overwegingen kunnen hebben om die vraag te stellen. Mijn antwoord is 109 dan dat ik dat wel begrijp, maar dat ik er geen begrip voor heb. Ik snap best wel dat mensen gevoelens en overwegingen hebben om een dergelijke garantie te vragen maar juist die gevoelens en overwegingen zijn het inherente struikelblok om iemand op een avontuur als projectmatig werken mee te nemen. Als de kapitein aan een groep soldaten vraagt of vrijwilligers voor een belangrijke opdracht een stapje naar voren willen doen heb je er niks aan als Jan naar voren stapt met de vraag of hij veilig kan terugkeren. Dergelijke personen zijn er nog niet aan toe. Zulke mensen hebben de grootste moeite om te begrijpen hoe de eerder besproken wet nummer 1 van processturing in elkaar zit: sturen op onzekerheid als grondvoorwaarde voor beleidssucces. Je hebt geen tijd om hen voortdurend te begeleiden met geruststellende opmerkingen in de trant van ‘Het komt wel goed jongen.’ 7. Uit welke disciplines bestaat het team? Zeggen dat het team multidisciplinair moet zijn is een eenvoudige zaak. Erachter zien te komen om welke disciplines het dan gaat is veel moeilijker. Heb je disciplines nodig zoals een jurist of een ingenieur of een socioloog of een historicus? Zoek je naar teamleden uit vastomlijnde beleidssectoren zoals landbouw of verkeer of zorg? Of uit specifieke beroepsgroepen zoals een politieman of een maatschappelijk werker of een verpleegster? Daar is geen afdoend antwoord op te geven. Althans, het is mij nooit gelukt om daarvoor een instrument te vinden of te ontwerpen dat een onweerlegbaar goed antwoord op die vraag biedt. Ik heb sommige projectleiders een team zien ontwerpen op basis van assessment vooraf, maar ik kan niet zeggen dat ik onder de indruk was van het resultaat. Na enige weken kon het voorkomen dat toch enkele teamleden daar niet op hun plaats waren. Een keer heeft een projectleider het team geformeerd op basis van een open sollicitatieprocedure. Zo’n vijftig mensen gaven zich op, werden goed en zorgvuldig gescreend, maar toch zaten er enkele teamleden tussen die voor dit werk niet geschikt bleken te zijn. Het is misschien een blinde vlek bij mijzelf maar als ik een team formeer kijk ik maar naar drie dingen: a. Het moeten personen zijn die gevoel hebben voor de werelden van denken en handelen van die partijen die wellicht via een functionele analyse in het kader van de omgevingsanalyse komen boven drijven. Ze moeten begrijpen wat er in die werelden van emoties en hersens speelt. b. Ze moeten bereid zijn fulltime te werken, alle verloven in te trekken, zich altijd en onder alle omstandigheden aanspreekbaar te weten op de voortgang van het project. Ik weet het, het klinkt niet aanvaardbaar in een tijdperk van emancipatie: een 36-urige werkweek, ouderschapsverloven en het verplicht moeten opmaken van stuwmeren aan vakantiedagen. Maar bij projecten waar ik het over heb is parttime werk uitgesloten. Het is geen 9 tot 5 job. c. Ik merk dat ik bij het selecteren van potentiële teamleden vaak de voorkeur geef aan vrouwen. In dertig jaar heb ik ervaren dat vrouwen – door de bank genomen – beter voor dit werk geschikt zijn dan mannen: zij hebben een hoger ontwikkeld kwaliteitsbesef en houden minder snel op dan mannen om die kwaliteit dan ook te realiseren. Ik ken het verwijt dat dit een vorm van omgekeerd seksisme is dus spaar u de moeite. Dus ik stel zo’n team samen op gevoel. Dat gaat vaak goed, maar soms ook fout. In dat geval geldt de uitspraak van De la Billière: snel van elkaar afscheid nemen voordat het gaat zieken. U zult al begrepen hebben dat het niet aanvaardbaar is dat een lid van een projectteam voor een deel van zijn tijd nog in de lijn zit. Kiezen: de identiteit ligt ofwel in de lijn ofwel in het project. Beide kan niet, zonder ernstige schade te berokkenen aan zowel de psyche van de betrokkenen, alsook aan de kwaliteit van het project. Overigens kan teamrollmanagement 110 nuttig zijn om binnen het team begrip te krijgen voor elkaar, en inzicht te verwerven in ieders unieke bijdrage in het team. 8. Wat wordt er gedaan aan teambuilding? Om van een team een geoliede machine te maken, met een gedeeld conceptueel kader, moet je als projectleider investeren in die mensen. Dat kan op veel verschillende manieren: via cursussen of andere leertrajecten, via bonussen ingeval van excellent werk, via opdrachten die prestige opwekken, of andere creatieve impulsen om er een hecht samenwerkingsverband van te smeden. Een paar voorbeelden. De projectleider Strategisch Personeelsbeleid bij Verkeer en Waterstaat trok een secretaresse aan en gaf die meteen een hogere schaal als blijk van waardering voor het feit dat de projectleider vond dat ze dat gewoon verdiende. Natuurlijk was dat, gezien vanuit de lijn en vanuit personeelszaken, een onbehoorlijke daad. Op protesten van die kant antwoordde de projectleider: ‘Als jullie willen dat ik een totaal nieuw strategisch personeelsbeleid van de grond trek, dan begint de verandering dus nu en niet over twee jaar aan het einde van dit project. Ik wil hiermee laten zien dat ik als projectleider mijn eigen ruimte nodig heb en dus nu al afscheid neem van verouderde P-instrumenten, en dat ik dat ook meen. Jullie hebben je regels daaraan aan te passen, en niet omgekeerd.’ Dergelijk optreden past geheel in het creëren van een sfeer van teambuilding. Ik kan het ook ander zeggen. Processen waarover ik praat gaan allemaal over een zoektocht naar (het hervinden van) de menselijke maat. Dat moet dan bij de projectleider beginnen. En het team moet dat dan al vanaf de eerste minuut zelf in persoon voelen. Een ander voorbeeld. Een teamlid arriveerde ’s ochtends op het werk en vertelde de projectleider dat ie op het nieuws had gehoord dat er in Parijs iets belangrijks was ontdekt waar het project onmiddellijk iets mee zou moeten doen. De projectleider zei: ‘Wat doe je dan hier, je had meteen door moeten gaan naar het station en naar Parijs moeten gaan om die handel op te halen. Weg, nu, en ik bel wel naar het station om een kaartje voor je klaar te laten leggen.’ Ik pleeg potentiële opdrachtgevers te plagen met dit onderwerp teambuilding. Als we het in een voorbereidend gesprek hebben over de vraag wat het project zou moeten kosten schets ik uit de losse pols de kostensoorten van het benodigde budget. Terloops noem ik dan wel eens een bedrag van bijvoorbeeld tachtigduizend euro voor teambuilding. Steevast krijg ik dan de vraag ‘Wat is dat, teambuilding, wat moet ik me daarbij voorstellen?’ Ik leg dan uit dat je daaronder alles moet verstaan wat nodig is om van een team een geoliede machine te maken. ‘Moet dat dan tachtigduizend euro kosten?’, vraagt men dan. En dan antwoord ik: ‘Ja, maar dat is natuurlijk alleen voor het eerste jaar, in het tweede jaar hebben we daarvoor minstens anderhalve ton nodig.’ Je ziet zo iemand dan worstelen met een melt-down, maar ik doe dit met opzet om van meet af aan duidelijk te maken dat opdrachtgever en opdrachtnemer een taak hebben in een open gesprek helder te maken wat nodig is voor het realiseren van de beoogde resultaten, en dat de opdrachtgever daarin zijn eigen taak, rol en verantwoordelijkheid heeft. Daar begint al het veranderingsproces, dus nog voordat er een contract is getekend. Teambuilding is ook leden van het team leren dat je gevoel moet hebben voor zowel het ontwerpen van een architectonische visie als voor de kleinste details. Als je je als team beraadt op de ontvangst van de minister mag en moet het niet alleen gaan over de grote visie waar je de minister op wilt trakteren, maar dien je ook contact te hebben met de secretaresse van de minister om te checken of het klopt dat de minister liever kruidenthee drinkt dan koffie, en welk merk dat dan is. En die behandeling mag nimmer alleen voor zo’n 111 hooggeplaatst persoon gelden. Ook voor de bediening van mensen van een ander niveau geldt altijd maar één principe: lever topkwaliteit, vraag je steeds af met wie je hebt te maken en speel in op die vraag en behoefte. 9. Hoe wordt het groepsproces geleid? Dat is een gevoelig onderwerp dat verbanden heeft met de vragen 6, 7 en 8. Projecten van deze aard hebben een sterk horizontaal karakter. Dat wil zeggen dat de projectleider meewerkend voorman is. Hij is niet de coach aan de rand van het veld, maar de spelverdeler midden tussen de spelers. In die context is er niet of nauwelijks sprake van rolverdeling in de zin van ‘Ik ben baas en jij niet’. Noch is het verstandig om aan arbeidsverdeling te doen: ‘Jij doet dit en die ander doet dat’. Niet iedereen kan dat aan. De meeste mensen zijn gewend aan een min of meer hiërarchisch rolpatroon waarin één persoon duidelijk de baas is die opdrachten geeft. In een goed team komt dat niet voor, mag dat eigenlijk niet voorkomen. Iedereen weet precies wat er gedaan moet worden en heeft om die reden geen leiding nodig. Een algemene manager geeft opdrachten en delegeert, dat hoort tot de essentie van diens werk. Niet tot dat van een projectmanager. Een projectleider zegt tegen een lid van het team: ‘Als jij nou even de minister gaat bijpraten, dan maak ik wel die duizend kopieën, en dan stoppen we die straks samen in een envelop.’ Dat is geen opdracht, noch delegatie, maar sturen op het groepsproces. Een projectleider die vindt dat de kantoorruimte nodig moet worden schoongemaakt, en de tafels bevrijd dienen te zijn van vuile koffiekopjes, wacht niet op de schoonmaakploeg, geeft geen order aan een teamlid om dat op te ruimen, maar doet het meteen zelf. Dat is het typische kenmerk van een professional: die weet gewoon wat er moet gebeuren en durft zijn handen vuil te maken, ook met werk dat een mens nederig houdt. Die staat zo dicht mogelijk bij de menselijke maat binnen het team anders kan het team niet de kracht ontwikkelen om zelf op zoek te gaan naar de menselijke maat buiten het team. Een goede projectleider leert teamleden om geen afstand te laten ontstaan tussen wat je denkt en vindt, en het ingrijpen om dat daadwerkelijk te realiseren. Als je in een bijeenkomst opmerkt dat voor dit of dat onderwerp eigenlijk Jan Jansen zou moeten worden geraadpleegd dan moet je daar dan dus niet mee wachten tot na de vergadering, laat staan tot morgen, maar ter plekke die Jan Jansen bellen en consulteren. Op die manier hou je het aanbod van je werk consequent zo dicht mogelijk bij de behoefte. Ook arbeidsverdeling speelt in wezen niet in een goed team. Het is dodelijk voor de verbindende kracht in een team als Jantje die goed kan praten de taak heeft om de interne en externe communicatie voor zijn rekening te houden, als Marietje die netjes en ordelijk is de secretariële besognes toegewezen krijgt, en als Klaasje die goed kan netwerken de relaties met de buitenwacht moet gaan onderhouden. Zeker een half jaar moet een team zich erop toeleggen dat men alles samen doet: samen de vuilnisbakken buiten zetten, samen een paar duizend kopieën maken, samen naar de minister of de wethouder om even bij te praten, samen de communicatie verzorgen enzovoort. Er mag nooit ook maar één moment komen waarop één lid van het team niet weet wat er speelt of niet in staat zou zijn om in te springen als een ander even wegvalt. Pas na enige tijd kan het onder omstandigheden voorkomen dat het niet helemaal onbelangrijk is om hele lichte arbeidsverdelingen toe te staan als dat maar nimmer de gezamenlijkheid van het team ontbindt. Een team is pas een team als de projectleider, pratend met het team bij de minister, plotseling van zijn stoel valt, en dan meemaakt dat het team eerst de zin afmaakt waar de projectleider aan was begonnen, omdat iedereen in het team weet of aanvoelt wat ie zou gaan zeggen, en daarna pas de projectleider opraapt. 112 10. Welke geboden en verboden gelden in het team? Ik heb elders al gezegd dat ik zelf vaak drie zaken regel waar iedereen die lid van het team wil zijn van meet af aan rekening mee heeft te houden: a. Er wordt niet gepraat over oplossingen. We analyseren net zolang tot we kotsmisselijk en doodmoe van onze stoel vallen, want we weten dat de oplossingen ergens verscholen zitten in een goede analyse. b. Er wordt niet gepraat over haalbaarheden. Staat de Mount Everest op de verkeerde plek en zou die eigenlijk een paar honderd kilometer meer naar het zuiden moeten staan, dan stellen we niet de vraag ‘Kan dat wel?’, maar beraden we ons op het instrument dat het mogelijk moet maken om die berg op de juiste plek te krijgen. In het kader van het non-proliferatieverdrag zal het niet mogelijk zijn ergens een atoombom te lenen om met een goede klap die berg naar het zuiden te verschuiven, maar wellicht zijn er enkele miljoenen mensen beschikbaar die tegen een goede betaling die berg willen afgraven en hem een eind verder weer zouden willen opbouwen. c. Er wordt niet gerookt. Het lukt niet altijd maar als ik zelf de zeggenschap heb over het formeren van een team dan kies ik voor niet-rokers. Die gebruiken hun hersens beter en zijn minder snel ziek. Als ik door omstandigheden toch een roker erbij heb geldt in elk geval dat die bezigheid zich buiten op straat dient af te spelen. In de projectruimte geldt een rookverbod voor iedereen, zeven dagen in de week, vierentwintig uur per dag. De essentie van dit onderwerp is dat de projectleider zich samen met de opdrachtgever moet beraden op de vraag wat hij wel en wat hij niet wil toestaan in het project(team), en daarover helder communiceert. 11. Welke middelen en faciliteiten heeft het projectteam? Ik heb dit onderwerp al uitvoerig behandeld maar vat het antwoord op deze vraag samen in één zin: het team moet alles krijgen wat het team nodig vindt om de opdracht succesvol te kunnen uitvoeren. Kan dat niet? Vraag de opdrachtgever dan maar eens te gaan praten met de heer Karremans, die legt hem dat wel uit. Anders misschien wel De la Billière of – om eens uit de oude tijd te putten – Machiavelli85, in twee aparte citaten. Het eerste: ‘Hierdoor kwam het ook dat alle gewapende profeten de overwinning behaalden en de ongewapende te gronde gingen.’ Het tweede: ‘Om op dit punt meer duidelijkheid te verschaffen, geef ik hier als mijn mening te kennen dat diegenen op eigen benen kunnen staan die over voldoende mensen of geld beschikken en zodoende in staat zijn een behoorlijk leger bijeen te brengen en slag te leveren tegen iedereen die hen aanvalt.’ 12. Welke vrijheid heeft de projectleider om externen in te schakelen? Een projectteam stuurt op de kennis en ervaring van anderen. Vaak kan dat uit de geallieerde buitenwacht of uit de lijnorganisatie komen. Soms moet een projectleider een of meer consultants inschakelen wegens het specifieke karakter van bepaalde onderdelen van het project. Tot dat doel dient de projectleider te beschikken over een budget dat hij naar eigen goeddunken moet kunnen besteden, slechts achteraf verantwoording afleggend over die besteding, niet vooraf vermorzeld in een parafencircuit86. 13. Wat is het belang van tijdpaden en gefixeerde beslismomenten? Geen belang. Dat zijn typische instrumenten die horen bij het beheersbaar houden van fysieke projecten zoals het aanleggen van een viaduct. Netwerkplanning, planning & control en vergelijkbare zaken zijn onmisbaar in het type projecten waarbij iets in de fysieke sfeer moet 113 worden geproduceerd. Bij projecten die sturen op maatschappelijke processen werken dergelijke instrumenten contraproductief. Vaak vragen potentiële opdrachtgevers mij: ‘Wanneer is het proces af, wanneer lever je het resultaat?’ Dan antwoord ik steevast: ‘Het is pas af als het af is’87. Dat is natuurlijk een antwoord dat enige irritatie wekt maar het brengt me meteen tot een van de kernen van het gesprek dat we hebben te voeren. Namelijk dat je duidelijk moet maken dat ‘tijd’ in de zin van ‘kan het voor Pasen af zijn?’ – mede in relatie tot het verderfelijke ‘ik reken je af op het resultaat’ – niet functioneel is bij dergelijke processen. Ik heb het daarom altijd over ‘draagtijd’. Bijna iedereen weet dat je voor het krijgen van een kind negen maanden moet wachten. Je kunt dan wel zeggen: ‘Ik ben directeur-generaal, dat moet toch sneller kunnen, niet dan?’, maar dat is onzin. Managers die niet (willen) begrijpen dat het proces zijn eigen tijd vraagt, en niet willen toestaan dat het team die tijd neemt, opdat er voldragen vruchten kunnen worden geproduceerd, dwingen tot het maken van knoeiwerk. In de hoofdstukken 2 en 3 heb ik indicaties gegeven van de tijd die – door de bank genomen – bij elke stap of fase nodig is. Als het sneller kan: prima. Hebben we meer tijd nodig: ook prima. Het enige wat telt is de uiteindelijke kwaliteit van het maatschappelijk beoogde resultaat. En bovendien heb ik nog nooit meegemaakt dat een opdrachtgever boos werd over het overschrijden van de aanvankelijk gedachte tijdlimiet, om de eenvoudige reden dat er altijd zoveel kwaliteit uit een goed getrokken proces komt dat de tijdsdimensie (typisch kenmerk van een op beheersing opererende lijnmanager) gewoon wegvalt. 14. Hoe ga je om met conflicten met de staf-lijnorganisatie? Een goede projectleider zoekt de conflicten niet op, maar hij gaat ze zeker ook niet uit de weg. Een rechte rug, en compromisloos blijven vechten voor topkwaliteit van het werk, zijn de belangrijkste eigenschappen van een goede projectleider. Als een baas vindt dat er goede redenen zijn om een project te starten, en als daartoe een goede projectleider wordt aangezocht, en als door hem een goed team wordt geformeerd, en als dat team vastloopt en ondanks herhaalde verzoeken van de projectleider niet wordt geholpen door de lijn, dan heeft de projectleider de taak om een harde opstelling te kiezen, en het bevoegd gezag te wijzen op zijn taak om de reguliere administratie op te lijnen ten faveure van het - voor het bevoegd gezag – door het team te behalen resultaat. Omdat – zoals eerder beschreven – een project vaak opereert op een manier waarvan de lijn gruwt, verwijt de lijn vaak aan een project dingen te doen die de lijn zelf ten onrechte heeft nagelaten. In het conflict dat dan kan ontstaan kan zich de vreselijk vervelende situatie voordoen dat de projectleider die geen krimp geeft het verwijt krijgt dat hij degene is die het conflict heeft veroorzaakt. Dat noem ik: ‘van het slachtoffer de dader maken’, een van de ernstigste bureaupathologische verschijnselen van een disfunctionerende lijnorganisatie. 15. Wie beschermt de projectleider als het doorbreken van de status quo weerstanden wekt? Projecten zoals ik hier beschrijf organiseren per definitie hun eigen verzet. Als je gaat peuteren in de status quo roept dat – intern en extern – meteen weerstanden op. In de regel verloopt dat volgens dit patroon: eerst zeggen mensen die nattigheid beginnen te voelen dat er geen probleem is. Als je hebt aangetoond dat er wel degelijk een probleem is beweren ze dat er met een verkeerde methode wordt gewerkt. Als je aantoont dat de methode in orde is stellen ze dat die op een verkeerde manier is toegepast, bedoeld om alleen hun te treffen. Als je hebt bewezen dat dit niet het geval is wordt beweerd dat de projectleider zijn vak niet verstaat. En als je hebt laten zien dat die projectleider een vakman is die uitstekend voor zijn taak berekend is blijft er weinig anders over dan geruchten in omloop te brengen dat de projectleider als persoon niet deugt: ‘Hij is al eens ontslagen, staat bekend als iemand met wie moeilijk valt te werken, en hij ziet er geen been in om de baas te passeren om zijn zin door te drukken.’ Dat is nog maar een onschuldig type bedreigingen dat een projectleider kan 114 overkomen. Er zijn projecten die in hun uitvoering met zich meebrengen dat machtsbases van mensen die aan de verkeerde kant van de samenleving staan worden ontmanteld. Die verdoen hun tijd niet met het ontkennen van het probleem, die gaan meteen over tot fysieke bedreigingen en voeren die soms ook uit. Of creëren situaties waarin een projectleider op een zodanige manier in diskrediet wordt gebracht (bijvoorbeeld beschuldigen van diefstal of van seksuele misdrijven) dat hij onderwerp van onderzoek wordt, niet langer kan functioneren en op die manier ‘onschadelijk’ wordt gemaakt. Daarom doet een projectleider er goed aan om van te voren, en tijdens de rit voortdurend, met de opdrachtgever door te praten van welke kanten eventuele weerstanden zullen ontstaan, hoe ernstig die zijn, hoeveel gevaar dat oplevert voor de persoon van de projectleider, hoe dat kan worden voorkómen, en hoe de opdrachtgever zal handelen als het niet voorkómen kan worden. 16. Hoe ga je om met de opvatting dat projecten in de lijn moeten worden uitgevoerd? Ik vertrouw erop dat ik met diverse passages uit het voorgaande al heb duidelijk gemaakt dat een project nimmer binnen de traditionele lijn mag zitten maar wel een hartelijke aanhechting met die lijn, en vooral ook met de financiële deskundigen, moet hebben. Ook hier ligt een relatie met het gedeeltelijk niet helemaal uit de verf komen van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer. Door diverse omstandigheden, waaronder bezuinigings- en doorlichtingsactiviteiten van de rijksdienst (zie de zogeheten Spits-operatie) was het niet mogelijk om eind jaren tachtig te investeren in nieuwe cultuur, houding en werkvormen, waaronder eigentijds projectmatig werken. Als gevolg daarvan moest een groot deel van de projecten uit het SVV-Actieboek in de lijn worden neergezet. 17. Hoe zet je een satellietstructuur op? Zodra je aanvoelt dat een klus niet door één team geklaard kan worden moet je je beraden op het formeren van een structuur waarbij een handvol teams geschakeld cirkelen rondom een thema of een persoon. Dat is eigenlijk heel eenvoudig. Het enige waar je voor moet oppassen is dat degene die in het middelpunt van de satellietstructuur zit niet gaat opereren als een klassieke lijnmanager maar als projectleider zijn vak uitoefent. Dat stelt hoge eisen aan zo’n persoon. Als je als aangezochte projectleider deze zeventien vragen met je potentiële opdrachtgever doorneemt en je hebt daar geen goed gevoel bij, doe het dan niet. Alles nog eens op een andere manier op een rij Het gebrek aan beleidssucces ligt in negenennegentig van de honderd gevallen – zo is mijn ervaring – aan de omstandigheid dat men niet werkt zoals dat hoort. Weinigen kennen ‘het boekje’ en nog minder zijn bereid of in staat om volgens ‘dat boekje’ te werken. Een verkeerde organisatorische vormgeving van procesmatig werken is een van de meest voorkomende oorzaken van mislukken. Daarom ben ik daar zo fel op en druk ik me ook in dit hoofdstuk uit in woorden die in elk geval niets aan duidelijkheid te wensen overlaten. Of u het ermee eens bent laat ik graag aan u over. Ik vind dit onderwerp zo belangrijk dat ik de essentie van de vorige paragraaf nog een keer op een rij zet maar dan met andere zinnen en in een ander ritme. In de eerste plaats het lijn-project syndroom. Dat is een variant op het ‘philosopher-king syndroom’ dat als thema in veel filosofische handboeken voorkomt88. Dat thema beschrijft: 115 a. Dat adviseurs (ambtenaren en consultants) lijden als hun advies door de geadviseerde niet wordt opgevolgd. b. Dat slechte adviseurs zich daarom in bochten gaan wringen om de geadviseerde zover te brengen dat hij dat advies wel opvolgt. c. Dat die slechte adviseur zich dan dus op het pad van manipulatie moet gaan begeven, o.m. door de werkelijkheid zodanig te verbuigen dat het de geadviseerde zo leuk in de oren klinkt dat hij het advies wel wil opvolgen. d. Dat daarmee knoeiwerk in het leven wordt geroepen, vaak leidend tot nieuwe (maatschappelijke) problemen en dus ook tot nieuwe opdrachten voor de adviseur. e. Dat de goede adviseur zich uitsluitend toelegt op de kwaliteit van zijn advies, alleen daarvoor verantwoordelijkheid wil dragen en het aan de verantwoordelijkheid van de geadviseerde laat om daarmee te doen wat de geadviseerde goeddunkt. f. Dat de goede adviseur zich dus uitsluitend en alleen bezig houdt met ervoor te zorgen dat hij gelijk heeft, en per se niet tevens met gelijk krijgen89. g. Dat de goede adviseur desnoods aan de geadviseerde zegt dat ie volmaakt geschift is als dat volgens de normen en waarden van het vak van de adviseur het geval is, waarna het tot de verantwoordelijkheid van de geadviseerde behoort om daarmee te doen wat deze meent te moeten doen. h. Dat de adviseur eerbiedig achteruitlopend het vertrek dient te verlaten, zonder met de deur te slaan, als de geadviseerde mededeelt dat hij er niet van gediend is te horen dat hij geschift is. i. En dat wat geldt voor de externe adviseur (de consultant) ook, en onverkort, geldt voor de interne adviseur (de ambtenaar). Het lijn-project syndroom is daarvan een afgeleide en gaat ook alleen maar over zuiverheid van verantwoordelijkheden. En wel als volgt. De lijn, de administratie, de bureaucratie (allemaal synoniemen) is superieur, is allesomvattend, is de constante factor, is de garantie voor rechtsstatelijke producten, is de zorgvuldige afweging van vele soms tegenstrijdige belangen, maar is tevens niet flexibel genoeg om snel en wendbaar in te spelen op (snel veranderende) nieuwe omstandigheden en gecompliceerde maatschappelijke vraagstukken. De lijn is een magnifieke geoliede machine, het best denkbare beheersingsinstrument om in te zetten in rustige omstandigheden. Dus als de buitenwereld voortgaat zonder plotselinge veranderingen, zonder grote maatschappelijke problemen, zonder calamiteiten, zonder erupties, zonder de noodzaak tot ingrijpende veranderingen. De lijn is echter het slechtst denkbare instrument als zich in de buitenwereld wel veranderingen voordoen. Sterker nog: het is een averechts en contraproductief werkend instrument als vernieuwing, doorbraak, verandering als product gemaakt moeten worden. De lijn creëert alleen vernieuwing in een zeer langzaam evoluerend proces van vele jaren. De lijn zal nooit in staat zijn een quantum sprong te maken. Dat kan alleen een project, mits opgezet en uitgevoerd volgens het boekje. Echter, maak niet de fout om de verantwoordelijkheid voor een snelle en wendbare aanpak van nieuwe maatschappelijke vraagstukken, over te dragen aan projecten. Hou de overall verantwoordelijkheid bij de lijn maar leg alleen het feitelijke status quo doorbrekende werk, het voorbereiden van, en het leggen van de grondslagen voor de quantum sprong bij het project. 116 Aan het project behoort (slechts) de verantwoordelijkheid voor het realiseren van de doorbraak, voor de grensverlegging, voor de verandering, voor de verschuiving van de bestaande verhoudingen en opvattingen, voor het nieuwe. De lijn kan dat niet. Ook al denken velen dat dit wel kan. De lijn kan alleen beheersen wat is, kan niet maken wat nog niet is, dat kan alleen het project. En nou komt het punt waar men steeds de fout maakt in het beoordelen van de relatie lijnproject. Omdat de lijn overall verantwoordelijk is, en moet blijven, denkt men abusievelijk dat de lijn dan ook het project moet kunnen dirigeren, moet kunnen vertellen wat wel en niet kan en mag, moet kunnen beoordelen wat het project wel of niet nodig heeft aan manschappen of geld of tijd, moet weten waar het project mee bezig is, moet kunnen controleren of het wel goed gaat, moet kunnen beoordelen of er wellicht fouten worden gemaakt of pijn wordt gedaan. Dat is allemaal niet juist, en, als de lijn zich zo ten opzichte van een project opstelt, dodelijk voor het beoogde resultaat, want dan is men bezig het project beheersbaar te maken naar het beeld en de gelijkenis van de lijnorganisatie. En beheersing van wat is brengt nu eenmaal geen vernieuwing voort. Als de lijn redenen heeft om een project in te stellen moet dat alleen maar gebaseerd zijn op de overweging dat er iets moet gebeuren wat de lijn zelf niet kan en dus tijdelijk een hulpinstrument moet inzetten dat juist wel kan wat de lijn niet kan. Daarom dient de lijn vanaf het moment van het instellen van een project uitsluitend bezig te zijn met het faciliteren en conditioneren van de succesvoorwaarden voor het doen slagen van het project: het project uit de wind houden, onmiddellijk mensen geld en andere middelen leveren als het project daarom vraagt, niet zeuren ‘moet dat nou echt?’ maar alles doen wat nodig is opdat het project zijn werk kan doen. Als de lijn dat niet kan opbrengen moet de projectleider zijn opdracht terug geven onder de woorden: ‘Doe het dan zelf maar.’ Vergelijking: soldaten die ver achter de vijandelijke linies bezig zijn met guerillawerk (werk dat het staande leger nu eenmaal niet kan), en onder vuur komen te liggen, moeten in een paar seconden van het staand leger artilleriesteun krijgen als zij dat nodig hebben, en mogen niet verwikkeld raken in vragen als: ‘Is het echt erg, moet je echt zoveel granaten, kan het niet wachten tot de volgende week?’ Andere vergelijking: de voetbalspits die de opdracht heeft om te scoren en op die plek staat omdat hij iets kan wat de achterhoede nu eenmaal niet kan, moet blindelings naar voren kunnen rennen in de wetenschap dat de lange bal achter hem aan komt. De achterhoede moet leveren, snel en goed. Kan de lijn niet leveren, zet dan geen project op. Leveren kan natuurlijk alleen mits de lijn zijn zaken voor elkaar heeft. En daar wringt de schoen. De lijnorganisatie in overheidsland heeft deze simpele kennis niet (kennistekort), en als men die al heeft is er de bereidheid niet om conform die kennis te handelen (cultuurtekort), en als men die bereidheid al heeft zijn er onvoldoende mensen beschikbaar om op projecten in te zetten (organisatietekort). Naar mijn inschatting heeft de overheid ongeveer 15% te weinig personeel om de politieke doelen van rijk, provincie en gemeenten te realiseren. En dan hebben we het nog niet eens over een percentage personeelsleden dat op de ‘reservebank’ zou moeten zitten, klaar om in te vallen als dat nodig is. Overheidspersoneel op een mission impossible sturen is aan de orde van de dag90. Het is de taak van de projectleider om al die problemen zo snel mogelijk naar zich toe te halen en de strijd aan te gaan om die problemen te overwinnen. Daarin, in het streven om die problemen de baas te worden, zit de essentie van het proces van verandering. Die verandering 117 komt dus niet na een paar jaar na afloop van het proces en project, nee, die begint al op de eerste dag waarop een projectleider merkt dat ie niet door de lijn naar behoren wordt bediend. Ten slotte heb je een sterke en wijze opdrachtgever nodig. Iemand die ruimte geeft, die uitdaagt en die durft. In het al genoemde proces bij het politiekorps in Amsterdam met zijn 135 projecten was één project gericht op het werven van veel meer vrouwen om de machocultuur in het korps te verzachten. De projectleider – een officier die op dat moment in zijn loopbaan de pech had om belast te zijn met de totale werving en selectie voor het korps en deze klus er bovenop kreeg maar er eigenlijk geen zin in had – meldde de opdrachtgevende korpschef, Jaap Valken, toen die na twee maanden gebrek aan resultaten vroeg hoe het ermee stond: ‘Er zijn geen vrouwen.’ De korpschef keek uit het raam, overzag een deel van de Marnixstraat, en zei: ‘Daar lopen er een paar, dus dat klopt niet.’ ‘Ja, okay’, zei de projectleider, ‘natuurlijk zijn er wel vrouwen, maar ik kan ze niet vinden, en als ik ze wel kan vinden blijven ze toch niet want na een paar jaar willen ze kinderen en gaan ze weg.’ Hij werd op staande voet van zijn taak ontheven. Vervolgens kreeg een veelbelovende vrouwelijke inspecteur de opdracht om dat project te gaan leiden. Die berichtte dat ze eerst met de hele top en subtop wenste te praten alvorens bereid te willen zijn die opdracht te aanvaarden. Nogal ongebruikelijk in deze sterk hiërarchische instelling waar je gewoon je werk doet op basis van een opdracht die niet voor tegenspraak in aanmerking komt. In plaats van top down zijn zin door te drijven belegde de korpschef een vergadering met de hele club van zo’n vijfentwintig man. De beoogde projectleider kwam binnen, ging aan het hoofd van de tafel zitten, overzag het gezelschap en zei: ‘Heren, de mensheid bestaat voor 51% uit vrouwen. Dus als ik dat project ga trekken is mijn doel 51% vrouwen in het korps. Take it or leave it.’ Terwijl iedereen in doodse stilte deze ongehoorde mededeling zat te verwerken zei de korpschef: ‘De boodschap is duidelijk. Of je die 51% haalt, daar gaat het niet om. Jij wilt gaan tot het uiterste en iedereen hier aanwezig heeft de opdracht om je daarbij te helpen.’ Die 51% zijn inderdaad niet gehaald maar zodra deze projectleider was aangetreden en op nogal onorthodoxe wijze vrouwen ging benaderen ging het aantal vrouwen dat bereid was tot het korps toe treden met sprongen omhoog. Nog zo’n voorval waarvan het onorthodoxe karakter alleen kon plaats vinden dank zij de instelling van die korpschef. Naast het aantrekken van meer vrouwen was er een ander project met het doel snel veel allochtone politieagenten te krijgen. Het Amsterdamse korps bestond voor 99% uit blanke blonde mannen en het was duidelijk dat in de groei naar een multietnische stad een dergelijke demografische samenstelling van het korps niet zou kunnen accorderen met het veelkleurige tableau dat de stad begon te bieden. Maar allochtonen krijgen en houden was zo mogelijk nog moeilijker dan vrouwen aantrekken. De korpspsycholoog Frans Denkers, helaas inmiddels overleden, trok zich dat project aan, vroeg de korpschef een zak vol met geld zonder te vertellen wat ie daarmee zou gaan doen (en de korpschef vroeg dat ook niet), ging dwars door de stad op pad om allochtonen te ‘ronselen’ en achter elkaar meldden zich de ene na de andere jongeman van allochtone afkomst. Hoe hij dat deed weten we nog steeds niet, maar kennelijk drukte hij op de goede knopjes. En de korpschef liet hem – gesteund door de overall projectleider - gewoon zijn gang gaan. Toen ontstonden ineens twee nieuwe problemen. Zij die zich bij een korps aanmeldden voor een baan moesten naar Hilversum om daar gekeurd te worden. Die keuring bestond uit een tiental tests met de merkwaardige bijzonderheid dat als je een test niet haalde, dan mocht je de andere niet meer doen en werd je naar huis gestuurd. De eerste test was Nederlandse taal en spreekvaardigheid. U begrijpt het al. Met bosjes tegelijk werden de kandidaten, die de korpspsycholoog uit alle hoeken en gaten had weten te halen, afgekeurd omdat ze het Nederlands niet goed genoeg beheersten. De projectleider is toen een proces gaan starten om de hele keuring aan te passen aan de behoeften van het korps. Immers, iemand die niet goed Nederlands spreekt kan op andere gronden een uitstekende politiefunctionaris worden. Op die manier werd doorgevoerd dat iedereen alle tests mocht doen, en als hij of zij op een onderdeel zwak scoorde trad 118 onmiddellijk een systeem van extra opleidingen in werking. Al vrij snel veranderde ’s nachts de geur van kroketten in diverse politieposten in die van roti’s en andere exotische gerechten. Het tweede probleem betrof de Turkse aanmeldingen. Velen hadden nog de Turkse nationaliteit. Dan kun je geen politieman worden in Amsterdam. Daarvoor moet je Nederlander zijn. Als de jongeman vroeg ‘Hoe lang gaat zo’n naturalisatieproces duren?’ kreeg hij als antwoord: ‘Zo’n twee jaar.’ Dus die haakten steeds weer af. Ook toen sprongen de korpschef en de projectleider in om te laten zien dat als je wilt dat dingen veranderen, dan moet je bij jezelf beginnen. Het was belachelijk dat je zei dat je dringend verlegen zat om Turkse politiemannen, dat er ook nog iemand door de stad liep om ze aan te werven, dat ze zich vervolgens bij de poort meldden, om daarna met een naturalisatieproces van twee jaar het bos te worden ingestuurd. De korpschef zei: ‘Wie doet die naturalisatie?’ De projectleider antwoordde: ‘Dat doen wij zelf, op de tweede verdieping.’ ‘Wat houd je tegen?’ zei de korpschef. Vervolgens kregen de politieambtenaren die met de naturalisaties bezig waren regelmatig hulp van collega’s die even binnenliepen, de grote stapel naturalisatieaanvragen ‘per ongeluk’ van het bureau veegden, behulpzaam waren met het weer ordenen van de stapel waarna de Turkse aanvragen ineens bovenop de stapel lagen. Dat bekortte de afhandeling daarvan aanzienlijk. Dit lijkt me de juiste plaats om te wijzen op het bijzondere boek van Luc Lamine, korpschef van Antwerpen, onder de titel ‘Samen veilig’91. In de beschrijving van hetgeen deze bevlogen politieman (van wie de uitspraak: “Het Vlaams Blok kakt door de mond”) momenteel doorvoert in het Antwerpse korps ziet de lezer een fascinerend geconcentreerd beeld van de vernieuwingsbewegingen die we in Nederland vanaf begin jaren tachtig in diverse politieprojecten hebben mogen meemaken. Niet alleen het nemen van afscheid van verouderde management- en organisatiestructuren, niet alleen het zoeken naar de inrichting van politiewerk en veiligheidsbeleid dat zo dicht mogelijk bij de menselijke maat staat, niet alleen de pijn van de gigantische omslag naar een nieuwe gemeenschapsgerichte politiezorg op basis van het Octopusakkoord en de Octopuswet (1998, na de ontsnapping van enkele uren van Dutroux) met al zijn personele en financiële problemen, maar ook en vooral een weerspiegeling van de strijd die vele Nederlandse korpschefs (moeten) voeren tegen politieke miskenning van de grootstedelijke orde- en veiligheidsproblemen, het niet kunnen invullen van politieke ambities met de geringe beschikbare middelen, de onaanvaardbare kosten van het bestrijden van voetbalvandalisme waar de bonden en de clubs structureel nalatig zijn om die problematiek als de hunne te aanvaarden, het gevecht om de politiefunctionaris zijn plaats te laten heroveren in de kleinste gemeenschapseenheid, te weten in het sociale weefsel van de wijk, het hervinden van de samenwerking met het immer en altijd overwerkte Openbaar Ministerie, de slopende vermoeidheid om steeds weer te moeten duidelijk maken dat ‘zero tolerance’ ernstige contraproductieve effecten heeft, de eveneens ernstige contraproductieve effecten van de ene reorganisatie op de andere, het consequent aanpakken van racistische agenten zonder de ogen te sluiten voor de problemen waarvoor dergelijke agenten staan in een multiculturele stad met zoveel kansarme allochtonen, en ten slotte, onder verwijzing naar hetgeen ik zojuist besprak over Amsterdam, het niet aflatend streven om het korps te bezetten met een betekenisvolle hoeveelheid mannen en vrouwen van allochtone afkomst, inclusief hun specifieke opleidingsbehoeften. Waarom vertel ik dit soort zaken? Als je werkelijk wilt dat er iets verandert, dan begint dat bij jezelf, en dat lukt alleen maar als er in de top van dat veranderingsproces mensen zitten die dat in alle opzichten uitstralen. De toenmalige korpschef wist de cultuur, de sfeer, de uitstraling van het korps in minder dan vijf jaar 180 graden te draaien. Bijvoorbeeld ook de bezetting van de top en subtop van het korps. Met behulp van Binnenlandse Zaken, durf en doorzettingsvermogen waren er na enkele jaren van de vijfentwintig personen nog drie van de oude garde over. De nieuwkomers, jonge en energieke politiemensen, begonnen aan het vak van het professioneel runnen van de districten, niet met het vangen van boeven, dat werd het werk voor de wijkteams. 119 In de Inleiding van dit hoofdstuk schreef ik dat dit een harde tekst zou bevatten, onverbloemde taal waarvan niet iedereen gediend is. Het nog niet voorbij. Ik wil op deze plaats aandacht vragen voor het boek van de Belgische Kolonel Luc Marchal ‘Aan de poorten van de Rwandese hel, getuigenis van een peacekeeper’1. Als een van de VN-commandanten, belast met het bewaken van de wankele vrede tussen Tutsi’s en Hutu’s werd hij, net als overste Karremans in Srebrenica, op een onmogelijke opdracht gestuurd, niet toegerust met de mensen, de bevoegdheden en de wapens die hij vroeg, maar afgescheept met wat de toenmalige Belgische en VN-politici nodig achtten. Resultaat: een genocide, waarbij één miljoen personen werden omgebracht. Als u dat boek leest ziet u een treffende gelijkenis met de eisen die Peter de la Billière stelde om zijn vak te kunnen uitoefenen. De la Billière kreeg wat hij verlangde, en had succes. Marchal kreeg dat niet en ligt waarschijnlijk nog vaak wakker van wat er gebeurde toen hij niet voor de poorten van de hel gedekt werd. Ik ga niet uit zijn boek citeren; er zou geen einde aan komen. Ik volsta met de mededeling dat het wat mij betreft, gevoegd bij de boeken van De la Billière en die van Manfred Kets de Vries, mag behoren tot de verplichte literatuur van onze topambtenaren in de Algemene Bestuursdienst (ABD), een onderwerp dat, naast andere, aan de orde komt in het volgende hoofdstuk. Soms krijg ik de vraag waarom ik regelmatig voorbeelden en citaten gebruik uit geschriften van militairen, en waarom ik verwijs naar oorlogssituaties met woorden als ‘frontlinies’ en ‘bruggenhoofden’. Het antwoord is dat militairen als geen ander weten dat je je zaken voor elkaar moet hebben als je met een moeilijke opdracht wordt weggestuurd. Alles wat een mens als een moeilijke opdracht in het openbaar bestuur tegenkomt, zal in zijn slagen afhangen van het wel of niet vervuld zijn van de randvoorwaarden die men in acht heeft te nemen om die opdracht te kunnen realiseren. Waar dat niet gebeurt vallen slachtoffers. De vereisten voor een goede procesmatige en projectmatige opzet van vredesmissies gelden onverkort voor de opzet van projecten op moeilijke beleidsterreinen als zorg, mobiliteit, onderwijs, milieu en veiligheid. 1 Zie Luc Marchal, ‘aan de poorten van de Rwandese hel, getuigenis van een peacekeeper’, Uitgeverij Van Halewijck 2001. 120 Hoofdstuk 5 Het mooie en moeilijke vak van ambtenaar: factoren die dat vak onder druk zetten Inleiding Als u hoofdstuk 4 iets te pittig vond, is het misschien beter om nu op te houden. In hoofdstuk 5 ga ik beschrijven hoe het vak van ambtenaar onder druk staat, hoezeer ambtenaren niet in staat worden gesteld om de politieke functie vakkundig te ondersteunen. Het is bepaald geen opwekkend verhaal. Dit hoofdstuk is de opmaat voor het laatste hoofdstuk waarin ik probeer duidelijk te maken dat als je ambtenaren ‘uitwoont’, dan moet je niet raar staan te kijken als vervolgens je politieke systeem onderuitgaat, en daarmee ook delen van de samenleving. Het vak van ambtenaar Het vak van ambtenaar is volgens mij het moeilijkste vak ter wereld. En ook het mooiste. Waarom het moeilijkste? Waarom zou het vak van politicus, met name van de dagelijks besturende politicus, niet moeilijker zijn? Immers, ministers, gedeputeerden en wethouders worden voortdurend bestookt door tientallen machten en belangen, die vaak ook nog met elkaar conflicteren. Daarmee omgaan is inderdaad razend moeilijk, vooral als achter sommige van die machten en belangen geld schuil gaat. Lange tijd heb ik daarom gedacht dat het politieke vak het moeilijkste was. Maar toch vind ik na ruim dertig jaar werken in en voor de openbare dienst het vak van ambtenaar moeilijker. Als het erop aankomt moeten de ambtenaren het ondankbaarste werk doen. Een politicus kan om tien uur ’s avonds gaan slapen en tegen ambtenaren zeggen: ‘Zorg er maar voor dat het morgen om negen uur is opgelost.’ En dan moeten die ambtenaren de nacht doorwerken om het voor elkaar te krijgen. Als de politicus door dergelijk gedrag in moeilijkheden komt, zijn het dezelfde ambtenaren die hem voor de ondergang moeten behoeden. En als dat niet lukt krijgen zij meestal de schuld. Er zit ook nog een andere spanning tussen die twee beroepen. Een politicus mag roepen dat hij morgen een oplossing wil hebben. Een ambtenaar moet dan zeggen: ‘Nee, we gaan eerst het probleem analyseren.’ Als de politicus dat niet acceptabel vindt dient de ambtenaar het hoofd te buigen. Hij kan hoogstens zeggen: ‘Daar krijgt u moeilijkheden mee.’ Waarom is het ambtelijke vak dan naar mijn mening toch het mooiste vak? Elke samenleving zoekt naar enige vorm van overheid om de zaken te regelen die burgers niet op hun eentje of samen kunnen realiseren. Het is hier niet de plek om beschouwingen te wijden aan de grondslagen van een staat. Ik wil volstaan met de open deur dat nagenoeg elke samenleving uit zichzelf een (soort) overheid in het leven roept92. Die overheid bedient zich van dienaren met de taak om voorstellen te doen aan het bevoegd gezag voor het vaststellen van kwaliteitsstandaarden van het leven. Als je in een derdewereldland met een harde klap de deur van een flatgebouw dichtgooit kan het zijn dat een paar verdiepingen naar beneden komen. In Nederland niet. De bouwverordening schrijft voor hoe er gebouwd moet worden, en toezicht daarop handhaaft die kwaliteit. Als je thuis op de lichtknop drukt gaat een lamp branden met 121 een sterkte van 220 volt. Niet 160 of 310, maar steeds weer 220. En bij de buren ook. Dat is: een standaard neerzetten en die handhaven, 24 uur per dag, 364 dagen in het jaar. En als er dan een grootschalige stroomstoring is haalt men daar niet de schouders over op maar volgen er soms zelfs gerechtelijke procedures om de schade te verhalen. De kwaliteitsstandaarden van het leven formuleren, tot een politiek akkoord brengen en vervolgens elke dag handhaven is het werk van de ambtenaar. Dat dit niet altijd lukt, dat er ook fouten worden gemaakt, doet niet af aan het feit dat dit de ‘default’ betekenis is van het ambtelijke vak: de kwaliteit van het leven van de medeburgers in handen houden, en steeds weer op zoek zijn naar verbetering van die kwaliteit. Ambtenaren vormen de avant garde die de horizon van beter leven verkent en verlegt. Daarom hebben zij het mooiste vak van de wereld. Een grote groep ambtenaren maakt deel uit van een voorhoede die voortdurend bezig is de grenzen van de bestaande kwaliteitsstandaarden van het leven te verkennen en te verleggen, op zoek naar meer en betere veiligheid, opvang, geborgenheid, rust, zekerheid, liefde en omarming, werkgelegenheid, een dak boven het hoofd voor allen die met ons samenleven. Nogmaals, niet alles lukt, fouten worden gemaakt, schuldigen of verantwoordelijken voor mislukkingen of fouten worden niet altijd gevonden of gestraft. Echter, slechts weinigen beseffen dat de kwaliteit van het leven in Nederland, en in een aantal andere welvaartsstaten, wordt bepaald door ambtenaren. En dus hangt die kwaliteit voor een belangrijk deel af van de manier waarop ze hun vak uitoefenen. Dus van de kwaliteit van die vakuitoefening. Steeds meer ambtenaren leren zaken zoals door mij beschreven in de hoofdstukken 1 tot en met 4. Of ze die van mij leren of van een ander doet niet terzake: er wordt geleerd om met nieuwe methoden tot betere besluiten te komen. Dat gebeurt echter onder ongunstige omstandigheden. Daarover gaat dit hoofdstuk. Ik schets een aantal factoren dat druk uitoefent op een optimale vakuitoefening. Het doen laten ontstaan van die factoren, en het onvoldoende of niet tijdig elimineren daarvan, zie ik als een van de oorzaken van de samenlevingsproblemen die ik in hoofdstuk 6 beschrijf. Factoren die druk uitoefenen op het vak van ambtenaar De factoren die het vak van de ambtenaar naar mijn idee ernstig onder druk zetten verdeel ik in vier groepen. Groep 1: enkele formele factoren putten ambtenaren uit Er wordt te veel en te lang gemorreld aan de bijzondere status van de ambtenaar Ambtenaren ontlenen hun status aan de Ambtenarenwet 1929. Een wet, ontstaan in een periode van steeds groter wordende onzekerheid in Europa. De Weimar-republiek uiteengevallen, Hitler op weg naar de absolute macht, Mussolini in zijn kielzog, een wereldwijde economische crisis. In die omstandigheden vond de Nederlandse regering het noodzakelijk om bij wet de rechten en de plichten van ambtenaren vast te leggen. Daaruit kwam voort het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) en op provinciaal en gemeentelijk niveau vergelijkbare reglementen. 122 Er is in de twintigste eeuw – na het verschijnen van Webers standaardwerk begin vorige eeuw over de bureaucratie - bijzonder veel geschreven over de ambtenaar. Hoogtepunt vormt volgens mij nog steeds het proefschrift van Van Braam93. Alles wat over de Nederlandse ambtenaar verteld kan worden staat daarin94. Het is een boek dat – zoals in die tijd nog gebruikelijk was – uitgaat van de bijzondere status van de ambtenaar. Begin jaren zeventig kwam daarin een kentering met het proefschrift van Samsom95. Deze schetst een aantal aspecten waarin overheid en private ondernemingen niet van elkaar verschillen. Als gevolg daarvan neemt Samsom het standpunt in dat de ambtenaar niet – althans niet in alle gevallen – een bijzondere status verdient ten opzichte van de werknemer in het vrije bedrijf. Daarmee startte – eerst heel langzaam maar in de jaren tachtig en negentig steeds sneller – het zogeheten ‘normaliseringsproces’: een onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van Binnenlandse Zaken gevoerd proces tot een zodanige aanpassing van de ambtelijke status dat die meer en meer op een private werknemer begon te lijken, inclusief het verschijnsel van cao’s. De bijzondere ambtelijke status kwam vooral pas te wankelen door de aanvaarding van de motie Zijlstra in november 1997 waarin minister Dijkstal werd verzocht na te gaan onder welke voorwaarden die status kon worden afgeschaft. De minister gaf in een nota als antwoord dat het Kabinet daar niet veel in zag. Zijn opvolger Peper besliste op grond van een advies van de Raad voor het overheidspersoneel van eind 1998 dat het natuurlijke moment tot opheffing van de status nog niet was aangebroken. Hij handhaafde dus de bijzondere status, ook al had hij eerder te kennen gegeven het ‘normaliseringsproces’ stevig voort te zetten. Eind jaren negentig heeft het er dus even om gespannen of de bijzondere ambtelijke status in zijn geheel zou verdwijnen, maar dat is er (nog) niet van gekomen96. Gelukkig maar. De overheid is de meest gecompliceerde organisatie die er in onze samenleving bestaat. Zij is geen bedrijfsorganisatie97. Ik sta open voor het feit dat ook binnen de overheid situaties en processen bestaan die identiek zijn aan wat zich in het private bedrijf afspeelt. Bijvoorbeeld het aanhouden van budgetdiscipline, het hanteren van transparante productiemethoden, het nastreven van effectieve werkvormen, het streven naar concrete resultaten. Maar deze, en vele mogelijke andere voorbeelden ten spijt, de overheid is geen privaat bedrijf en zal dat ook nooit (mogen) worden. In deze complexe organisatie maakt de politieke dimensie het vak van ambtenaar fundamenteel onvergelijkbaar met dat van de werknemer in de private sector. En daarom zal voor specifieke ambtelijke rechten en plichten een specifiek daarop toegesneden rechtspositioneel statuut nodig blijven. Ik onderschrijf dus de mening van Ron Niessen, rector van de Academie voor de Wetgeving, in zijn lezing ‘De renaissance van de ambtelijke status’, voor de Amsterdamse Universiteits Vereniging op 17 november 2011, als hij – zich ten principale kerend tegen voortzetting van het normaliseringsproces – zegt: “Niet de ambtenaar is een bijzondere werknemer van de overheid, maar de overheid is een bijzondere werkgeefster”98 Werken bij de overheid is – door de bank genomen – veel spannender dan in het bedrijfsleven. Jongelui die bij mij aankloppen voor een loopbaanadvies zeg ik: ‘go where the action is, go public’. Maar of ik dat nog lang kan volhouden is de vraag. De (terechte) roep om meer bedrijfsmatig te werken wordt nog steeds verward met de stelling dat ambtenaren dan ook een bedrijfsmatig statuut zouden moeten hebben. Onder die oneigenlijke druk moeten zij hun vak uitoefenen. 123 De Algemene Bestuursdienst kwam erg laat en de educatieve kant daarvan is nog steeds ongewis Midden jaren negentig kregen we nog een drastische verandering in het ambtelijke metier: de komst van de zogeheten ‘Algemene Bestuursdienst’ (ABD)99. Zo’n twintig jaar later dan gehoopt. Midden jaren zeventig heeft het bestuur van de in 1973 opgerichte Vereniging voor Bestuurskunde gesprekken gevoerd met de ministeries van Binnenlandse Zaken en van Onderwijs en Wetenschappen, over de behoefte aan een algemene bestuursdienst, en over het oprichten van een daaraan gelieerde opleidingsinstelling naar het model van de Franse Ecole Nationale d’Administration (ENA), het Britse Civil Service College en de Duitse Hochschule für Verwaltungswissenschaften. Het dagelijks bestuur van de Vereniging dacht toen dat het goed zou zijn om het toenmalige Rijksbestuursstudiecentrum (RBC) (later Rijks Opleidings Centrum (ROC), en weer later Rijks Opleidings Instituut (ROI)) te laten uitgroeien tot een educatief center of excellence dat de top van de ambtelijke rijks-, provinciale en gemeentelijke dienst zou gaan opleiden naar het beeld en gelijkenis van die instellingen in die andere landen. Beide ministeries zagen daar echter niets in. Sterker nog, na het vertrek van secretaris-generaal van Binnenlandse Zaken, Pieter van Dijke, verdween in de ministeriële beschikking van 12 juli 1979 de taakstelling, gericht op het onderhouden van contacten met de Nederlandse wetenschappelijke instellingen, én met collega-instellingen in de WestEuropese landen100. Nadat met het afscheid van Van Dijke die oriëntatie op wetenschap en buitenland verdween, zijn er geen secretarissen-generaal meer geweest met die affiniteit tot opleiden voor de bestuursdienst. En die geaardheid vindt men ook (nog) niet terug in de leiding van de Algemene Bestuursdienst. Net als het Rijks Opleidingsinstituut kan de Algemene Bestuursdienst niet meer doen dan bewegwijzeren naar vele tientallen binnenlandse en buitenlandse opleidingsfaciliteiten. En dat is niet genoeg om een (h)echte top te kweken. Vooral ook omdat de Algemene Bestuursdienst zich voor het bevorderen van de kwaliteit van de rijksdienst concentreert op het instrument mobiliteit, een instrument dat ook ontkokering moet stimuleren. Het bevorderen van mobiliteit is het Leitmotiv. De ABD ziet mobiliteit overigens hoofdzakelijk in horizontale zin: verschuivingen van de ambtelijke toppen binnen de rijksdepartementen. Interessanter vind ik echter verticale mobiliteit, en evaluatief onderzoek naar de leerervaringen op dat vlak: secretarissen- of directeuren-generaal die burgemeester of Commissaris der Koningin worden. Of omgekeerd, burgemeesters die naar de toppen van ministeries gaan. Ook zouden we meer moeten willen weten van de effecten van mobiliteit die voormalige topambtenaren in de top van het bedrijfsleven brengen. En topambtenaren die minister worden. Wat leren we hiervan? Kijk eens naar het volgende – bepaald niet uitputtende maar toch wel interessante – lijstje: - Van Dijke: gemeentesecretaris Utrecht, secretaris-generaal Binnenlandse Zaken, burgemeester Gouda, Commissaris der Koningin provincie Utrecht. - Lemstra: adjunct-gemeentesecretaris Utrecht, gemeentesecretaris Amsterdam, secretarisgeneraal Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, secretaris-generaal Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, burgemeester Hengelo. - Hendrikx: burgemeester Herwen en Aerdt, gedeputeerde provincie Gelderland, burgemeester Wijchen, 2x directeur-generaal Binnenlandse Zaken, Commissaris der Koningin provincie Overijssel. - Pans: burgemeester Almere, secretaris-generaal Verkeer en Waterstaat. - Bruins Slot: burgemeester Apeldoorn, directeur Informatiseringsbank Groningen, secretarisgeneraal Onderwijs. 124 - - Klokhuis: adjunct-griffier Noord-Brabant, gemeentesecretaris Den Bosch, directeur-generaal Volkshuisvesting, directeur-generaal Inspectie Werk en Inkomen bij SZW (een samenvoeging van CTSV en de Directie Toezicht van SZW). Staal: commissaris van politie, directeur particuliere beveiligingsorganisatie, Commissaris der Koningin Utrecht. Van der Vlist: gedeputeerde Zuid-Holland, voorzitter Waterschap in Noord-Holland, directeur-generaal Milieu. Mijerink: directeur Economische Zaken gemeente Groningen, secretaris-generaal Onderwijs, voorzitter VSNU. Den Dunnen: wethouder Rotterdam, secretaris-generaal VROM. Opstelten: burgemeester Delft, directeur-generaal Binnenlandse Zaken, burgemeester Utrecht, burgemeester Rotterdam. Den Besten: directeur RET Rotterdam, secretaris-generaal Verkeer en Waterstaat, presidentdirecteur Schiphol, president-directeur Nederlandse Spoorwegen. Smits: secretaris-generaal Verkeer en Waterstaat, president-directeur Schiphol, presidentdirecteur Rabobank. Brinkman: directeur-generaal Binnenlandse Zaken, minister Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur. Van Aartsen: secretaris-generaal Binnenlandse Zaken, minister Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, minister Binnenlandse Zaken. Een concentratie op een gerichte vakopleiding voor de hogere bestuursdienst ontbreekt, althans het belang daarvan lijkt nu eerst langzaam door te dringen101. Pas als die vakopleiding er is heeft ook mobiliteit enige zin. Want in de context van een hoogwaardig educatief programma kun je zien welke manager het meest geschikt is voor welk type werk. Je kunt niet zomaar topmanagers een slag in de rondte laten lopen in de rijksdienst en dan maar denken dat iedereen op de juiste plek zit. Zoals Johan Cruyf eens zei: ‘Natuurlijk moet een voetballer bewegen, maar als hij niet weet waarnaar toe kan hij beter blijven staan.’ Mobiliteit zonder affiniteit werkt niet. Affiniteit tot de bestuursdienst zelf, en een overgave aan de educatieve aspecten daarvan, dat was de uitzonderlijke kracht van een persoon als Van Dijke. En dat is wat de Algemene Bestuursdienst nodig heeft. Een ander probleem dat het creëren van een – exclusieve – topopleiding betreft heeft te maken met de universitaire verhoudingen, waarin vrijzinnigheid vaak gepaard gaat met een scholenstrijd onder bestuurskundigen. Er zijn onder de vigeur van diverse universiteiten en private instellingen enkele opleidingen gekomen die toegang bieden tot de titel ‘master in public administration’, maar op de een of andere manier voel ik me daar toch niet gelukkig mee. Er ontbreekt nog steeds een strategisch richtinggevend rijksbeleid jegens, en een politiek doorvoeld besef voor, het opleiden van de top van onze administratie. Ajax, Fijenoord en PSV, Unilever de ING en Philips, kunnen dat wel, onze overheid kan dat niet. Daarom ‘voetbalt’ onze administratie niet in de Europese top, enkele uitzonderingen daargelaten. Daarom ook worden onze topambtenaren zelden weggekocht door mondiaal opererende (semi)overheidsorganisaties. Er is een voortgaande botsing tussen professionaliteit en loyaliteit Hoewel sterk ongericht en zeker niet vanuit een planmatig concept, gestuurd of gesteund door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, wordt er toch veel gedaan aan het opleiden van ambtenaren. Althans, nagenoeg iedereen kan naar talloze cursussen en trainingen. Het klinkt misschien wat gek maar die voortschrijdende ambtelijke professionalisering zorgt voor een hoop problemen. Beter gezegd: het achterblijven van de 125 professionalisering van het politieke systeem creëert problemen. Sinds de jaren zeventig zijn er vele miljoenen gestopt in het verbeteren van de kwaliteit van de ambtenaren. Ik heb een paar maal geprobeerd om eens precies uit te rekenen hoeveel geld er in een jaar wordt besteed aan het opleiden en trainen van rijksambtenaren. Dat is me tot nu toe niet goed gelukt. De departementale begrotingen zijn te diffuus in dat opzicht. Ik weet alleen dat het hier om vele miljoenen per jaar gaat. Grote groepen ambtenaren kunnen zich bijscholen, in opleidingstrajecten binnen en buiten Nederland. Het is langzaam gewoonte geworden dat loopbaancontracten scholingstrajecten bevatten. Een goed ontwikkeld netwerk van opleidingsadviseurs102 staat managers en individuele ambtenaren bij over vragen als wie, wanneer, naar welk soort opleiding moet gaan. Het politieke vak kent deze systematische aandacht voor het verbeteren van de kwaliteit niet, noch zie je daar dergelijke miljoeneninvesteringen. Dat baart zorgen. Als het besef zou doordringen dat Kamerleden op een ander denk- en handelingsniveau horen te opereren dan ambtenaren zou dit geen probleem zijn. Dan zouden ambtenaren de vanzelfsprekende instrumentele toegevoegde waarde leveren aan het visionaire werk van de Tweede Kamer. Echter, de praktijk is veelal omgekeerd: het is de Kamer die met een niet aflatende reeks instrumentele debatten op detailniveau concurreert met de ambtelijke diensten. De concurrentie met het Kabinet is al verloren. Dit is in de jaren negentig een belangrijke oorzaak geweest van botsingen tussen professionaliteit en loyaliteit. Of het nou gaat om een secretarisgeneraal die, al dan niet in het openbaar, een afwijkende mening verkondigt op het gebied van het economisch beleid, of een ambtenaar uit de lagere geledingen die verzet pleegt tegen besluitvorming over grote infrastructurele projecten, of een politiechef die de Kamer de oren wast over de relatie tussen politieke veiligheidsambitie en de middelen die daarvoor ter beschikking komen, ik zie vaak dat hier in wezen sprake is van een ambtelijke functionaris die verder denkt dan een Kamerneus lang is en niet van plan is om dit dan maar onder de korenmaat te houden. Menig ambtenaar tussen schaal 12 en 15 kan een sluitend visionair betoog opzetten over de gewenste architectuur van deze of gene overheidstaak, waar de Kamer vaak niet verder komt dan een instrumenteel debat over de vraag hoeveel cijfers er achter de komma moeten staan. Terzijde, niet iedereen weet wat een instrumenteel debat is. Een instrumenteel debat gaat bijvoorbeeld over de vraag of gepensioneerde reserve-agenten van politie bruine schoenveters mogen dragen in zwarte dienstschoenen. Daar wordt dan een wettelijke regeling voor getroffen, waarbij als principe geldt dat dit is verboden, tenzij men vijf jaar in de WAO zit. Dan is het om kennelijke financiële redenen toegestaan om bruine veters in zwarte schoenen te dragen. Vervolgens wordt geconstateerd dat de regeling niet werkt omdat gepensioneerde reserve-agenten van politie geen dienstschoenen meer dragen. Daar komt dan een regeling overheen met de opdracht dat ze toch dienstschoenen moeten dragen bij officiële gelegenheden. Zij die dat gebod niet naleven worden gekort op hun pensioen. Vervolgens wordt iemand die zich niet kan beroepen op het feit dat hij al vijf jaar in de WAO zit op een nieuwjaarsreceptie betrapt op het dragen van bruine veters in zwarte dienstschoenen, krijgt een korting aan zijn broek, stapt naar de rechter en die veegt de korting met een grote zwaai van tafel. Vervolgens roept men dat de rechter op de stoel van het bestuur is gaan zitten, de zogeheten juridisering van het bestuur. Daarop volgt natuurlijk een aanpassing van de regels en wel in die zin dat het gepensioneerde reserve-agenten van politie voortaan is toegestaan om nieuwjaarsrecepties op privé-schoenen bij te wonen. Enzovoort. De elders in dit boek aangehaalde affaires uit ‘De Sorry-democratie’ van Van Thijn maken de botsing tussen professionaliteit en loyaliteit103 er niet gemakkelijker op. Omdat we in een periode zitten waarin het moeilijk is voor politici om op te stappen wanneer er iets is fout gegaan, zoekt men graag de zondebok in het ambtelijke circuit. Dat heeft geleid – zo neem ik 126 in de praktijk waar – tot preventive damage control: indekken waar dat maar mogelijk is. Een ander effect is dat ambtenaren het voor gezien houden. De besten vertrekken, en worden vaak extern adviseur. Ik merk dat een groot aantal zeer bekwame ambtenaren nog steeds bereid is hardop te zeggen: ‘Natuurlijk, we zijn loyaal dienstbaar104 aan het bevoegde gezag’, maar je ziet ze intussen denken ‘Maar dat bevoegde gezag moet dat wel verdienen.’105 Gebrek aan politiek niveau kon men in de jaren tachtig en vroege jaren negentig nog bedekken met de toverformule ‘het primaat van de politiek’, maar dat lukt nu niet meer. We zijn nu aangeland in een tijdperk waarin de politiek het primaat moet (gaan terug) verdienen106. Terzijde nog dit. Er zit een grote discrepantie tussen de hoeveelheid geld die het rijk uitgeeft voor de opwaardering van de kwaliteit van de rijksambtenaren, en de sommen gelds die provincies en gemeenten daarvoor aanwenden. Ik heb de indruk dat waar het rijk duizend gulden geeft voor een rijksambtenaar, een provincie niet meer uitgeeft dan honderd gulden voor een provincieambtenaar en een gemeente niet meer dan tien gulden voor een gemeenteambtenaar. Althans, dat is mijn indruk. Het zou aanbeveling verdienen om dit eens goed te laten uitrekenen: hoeveel geven rijk, provincies en gemeenten uit aan verbetering van de kwaliteit van hun personeel door scholing, opleiding en training? In totale getallen, per persoon, en gemeten naar de schaalniveaus. Deze kennis is van belang als het rijk doorgaat met het afstoten van bevoegdheden en verantwoordelijkheden naar de lagere rechtsgemeenschappen. Die moeten dan niet alleen over voldoende mensen beschikken om dat nieuwe extra werk aan te kunnen, maar die moeten daartoe ook gekwalificeerd zijn. Daarvoor is volgens mij veel meer geld nodig dan de provincies en gemeenten nu ter beschikking hebben en stellen. Velen vertrekken: het Exodus:5-syndroom De inkrimpings- en bezuinigingsoperaties van de jaren tachtig en negentig hebben de rijksdienst aan het wankelen gebracht. Om deze stelling toe te lichten moet ik een paar tekeningen tonen. Kijkt u eens naar de volgende figuur. Om 9 uur op kantoor willen zijn Ambitie Aspiratie Waarde Zin(geving) Politiek Hoop Streven Bereiken Willen Massa, volume, complexiteit In de top van de driehoek staat de ambitie van een fictieve persoon, namelijk om 9 uur op kantoor willen zijn. Aan de voet van die driehoek staat dat hij tot dat doel massa moet maken, complexiteit moet verwerken, een zeker volume van activiteiten moet afronden, zoals bijvoorbeeld zich wassen, scheren en aankleden, ontbijten, lunchpakket maken, de krant 127 vluchtig doornemen, de hond uitlaten, naar de bushalte fietsen of in de auto stappen en wellicht nog een paar zaken die instrumenteel zijn aan het gestelde doel. Links ziet u een verticale pijl. De woorden van ‘ambitie’ tot en met ‘willen’ gaan allemaal over hetzelfde, namelijk over een beoogd resultaat, dus over een doel. Stel nou dat het doel ‘om 9 uur op kantoor zijn’ slechts een tussendoel is op weg naar een hoger gelegen doel, namelijk ‘chef willen worden’, hoe moet je dat dan tekenen? Welnu, daarvoor geldt de volgende figuur. Chef willen worden Om 9 uur op kantoor willen zijn Ambitie107 Aspiratie Waarde Zin(geving) Politiek Hoop Streven Bereiken Willen Massa, volume, complexiteit Hogere aspiratie? Dan ook meer massa inzetten, meer complexiteit verwerken, meer volume inbrengen Als de ambitie toeneemt moet men een nieuwe, grotere driehoek tekenen waarvan de zijden evenwijdig lopen aan de vorige driehoek, met als effect dat de basis breder wordt. Dat betekent dat voor het bereiken van een hoger beoogd resultaat méér massa, méér volume, méér complexiteit ingezet moet worden. Zo zou het ook bij de overheid moeten zijn. Echter, de werkelijke praktijk in de jaren tachtig en negentig wordt uitgebeeld in de volgende figuur. Ambitie Aspiratie Waarde Zin(geving) Politiek Hoop Streven Bereiken Willen In werkelijkheid neemt de politieke ambitie alleen maar toe, en neemt de massa die men nodig heeft om dat ambtelijk waar te maken alleen maar af. De punt van de driehoek gaat steeds hoger, en de basis die het moet waar maken wordt steeds smaller. 128 In werkelijkheid is twintig jaar lang de politieke ambitie alleen maar toegenomen terwijl tegelijkertijd de ene inkrimpingsoperatie en bezuinigingsronde na de andere is doorgevoerd. Eerder stelde ik al dat ik van mening ben dat de openbare dienst ongeveer 15% mensen te kort komt om de politieke ambities waar te maken. Niet alleen worden ambtenaren aan de lopende band op een mission impossible gestuurd omdat ze met te weinig medewerkers, te weinig geld, te weinig bevoegdheden, te weinig tijd, te veel politieke ambities moesten zien waar te maken. Daarnaast ontbreekt het bovendien aan een arsenaal van reserveambtenaren die je moet kunnen inzetten als er mensen uitvallen. Ploegen reserve-ambtenaren achter de hand hebben is al helemaal ondenkbaar. Een coach die van zijn bestuur te horen krijgt dat hij voor de wedstrijd in de Champions League maar zeven spelers krijgt, waarvan er twee na de rust weg moeten omdat ze nog ergens anders een wedstrijd moeten spelen, zal het bestuur antwoorden: ‘Elf man op het veld, en minstens vijf op de bank, anders voetbal je zelf maar die wedstrijd.’ Dus, terwijl de bomen politiek gezien tot in de hemel moesten groeien – onder meer aangejaagd door de idee van de maakbaarheid van de samenleving – kregen de ambtenaren alleen maar een tuinschepje en een kamerplantje om dat te realiseren. De politiek spiegelde zich aan het dwaze uitgangspunt van de Olympische Spelen: hoger, sneller, verder, in plaats van doordachter, intelligenter, wijzer. Er moest meer kunnen, met minder manschappen, minder geld, minder tijd108. Natuurlijk zat er, en zit er altijd, ruimte in een ambtelijke dienst zoals dat in elke grote organisatie het geval is. Ruimte in de zin van mensen die kaarten, kletsen en koffie drinken in de tijd van hun baas, mensen die met de verkeerde dingen bezig zijn op de verkeerde momenten en het nog verkeerd doen ook, mensen die hun tijd besteden met gewenste en ongewenste seksuele intimiteiten, afdelingen die best met minder mensen zouden kunnen en efficiënter met hun middelen zouden kunnen omgaan. Dat is voor een deel weggesneden in de eerste bezuinigingsoperaties, maar a) die rek haal je er nooit volledig uit en b) er kwam een eind aan de mogelijkheid om nog meer te bezuinigen en tegelijk de vereiste kwaliteit en de kwantiteit van de te maken output als product voor het beoogde maatschappelijke resultaat te handhaven. Zeker toen de politieke ambitie steeds hoger bleef reiken. Toen ging het breken. En dat breken manifesteerde zich bijvoorbeeld in - door de politiek – opgejaagde topambtenaren. Die gingen roepen dat de andere ambtenaren meer politiek bewust moesten worden waardoor er een onvermijdelijke politisering van het ambtelijke werk kwam109. Voorts ging menig manager zich bedienen van de eerder door mij gewraakte zin: ‘Ik reken je af op het resultaat’, zonder te weten welke denk- en handelingsmethodologie nodig is om werkelijke resultaten te bereiken. Steeds meer ambtenaren hielden het voor gezien en vertrokken. Velen kwamen terug om hetzelfde werk als consultant voort te zetten. Wat niet betaald kon worden uit het personele budget was wel financierbaar uit het materiële budget110. Ik noem dit het Exodus:5-syndroom: een variant op het vertrek van de joden uit Egypte. Voor de niet-bijbelkenners onder u even een toelichting in een vrije versie van de Statenbijbel. De joden, ooit in Egypte beland, waren door de Farao in een situatie van slavernij gebracht met de taak elke dag honderd tichelstenen per persoon te bakken. Opgestookt door zijn foute adviseurs (ook toen al) gaf de Farao de joden echter steeds minder modder en stro om dit vereiste kwantum elke dag te halen (mission impossible, ook toen al). Vervolgens zei hij: ‘Je hebt het resultaat niet gehaald, daar reken je op af, dus ik laat mijn ranselaars je nu een pak slaag geven.’ De joden kregen dus behoorlijk de pest in. Toen was het een kwestie van wachten op een grote man met een grote stok, Mozes genaamd. En nadat Egypte eerst werd bedolven onder een aantal plagen om de Farao murw te maken zei Mozes tegen de Farao ‘En 129 nu gaan we weg.’ Vervolgens trok hij met zijn broer Aäron en het joodse volk via een doorgang in de Rode Zee de woestijn in, terug naar het beloofde land waar ze na veertig jaar (onbegrijpelijk op zo’n korte afstand) arriveerden nadat Mozes onderweg eerst nog even de tien geboden had aangenomen op de berg Sinaï. Passages als het brandende braambos en dansen rond het gouden kalf111 laat ik kortheidshalve buiten beschouwing. Dat dit patroon van vertrekken zich nu afspeelt in onze openbare dienst lijdt voor mij geen twijfel. Velen houden het voor gezien. In mijn contacten met ambtenaren is dit beeld een en ander maal bevestigd. Het enige waarover ik twijfel is de volgtijdelijkheid. Ik heb vele ambtenaren al zien vertrekken omdat ze niet langer afgerekend wilden worden op het niet behalen van resultaten terwijl de oorzaak daarvan lag in de omstandigheid dat ze ‘te weinig modder en stro’ kregen om hun kwantum te halen. Maar ik kan het beeld van ‘de plagen’ niet helemaal plaatsen. Die gingen namelijk aan die uittocht vooraf. In de manier waarop ik er op dit moment over denk heb ik het angstige vermoeden dat alle afbraak- en ontwortelingsverschijnselen die ik (in het kielzog van vele auteurs) in hoofdstuk 6 beschrijf, misschien wel eens de weerspiegeling van die bijbelse plagen zouden kunnen zijn. Als dat waar zou zijn, en dus deze historische metafoor van de exodus tevens staat voor ‘l’histoire se répète’, dan moet de echte grote uittocht van ambtenaren nog beginnen. Kijk nog eens naar de laatste tekening. Die laat zien welk gevaar er dreigt voor de openbare dienst: terwijl de ambitie stijgt wordt de basis van waaruit de voeding moet komen om die ambitie te bereiken steeds smaller. Er hoeft maar weinig te gebeuren en dan bereikt men het punt waarop die openbare dienst gaat wankelen. Een klein duwtje tegen de top en hup, daar kiepert de hele zaak om. Wat zou zo’n duwtje kunnen zijn? Een neergaande economie? Subversieve acties van terroristische groeperingen? Nog enkele klappen zoals in Enschede of Volendam? Sociale onrust wegens verkeerd uitgevoerde marktwerking of privatiseringsprocessen? Onverwachte storingen in het proces van de uitbreiding van de Europese Unie? Een conflict tussen China en de VS? Wereldwijde actie tegen globalisering van de handel? Gewapende conflicten tussen culturen en religies? Wie zal het zeggen? Wellicht is het goed om vaak te kijken naar de volgende tekst van Gramsci, in 1937 door Mussolini vermoord: ‘The old is dying and the new cannot be born. In this interregnum there arises a great diversity of morbid symptoms112.’ Men moet deze uitspraak plaatsen in het licht van zijn tijd. De politici, bestuurders en ambtenaren van de Weimar republiek konden staat en samenleving niet meer bijeen houden. Dat bleek de opening te zijn voor de opkomst van Hitler, in wiens spoor Mussolini de treinen op tijd liet rijden om en passant moord en doodslag te zaaien, eerst in Abessinië, later op het Europese continent. Gramsci heeft proberen uit te leggen dat in tijden van overgang bestaande waarden wegvallen, en daarmee ook de rust, zekerheid en stabiliteit in een land zolang nieuwe waarden nog niet verankerd zijn waaraan men nieuwe rust, zekerheid en stabiliteit ontleent. Misschien zitten we aan het begin van deze 21e eeuw opnieuw in zo’n instabiele situatie en is de uiterste waakzaamheid geboden dat het politieke, bestuurlijke en ambtelijke systeem niet uiteenvalt. Marcin Krol113 beschrijft het verschijnsel dat we de laatste tijd steeds zwakkere overheden om ons heen hebben, overheden die hun spieren hebben laten verslappen en de hoogste politieke beloningen krijgen door jarenlang niks te doen. Hij besluit zijn artikel ‘Een zwakke overheid is een gesel voor de democratie’ met: ‘ Wat zullen de gevolgen zijn van deze survival of the weakest, van dit politiek omgekeerd darwinisme? Op eerdere momenten dat democratieën verzwakt raakten, bleken we grote narigheid te krijgen. Dat zou wel eens opnieuw kunnen gebeuren.’ 130 De onvermijdelijke en terechte uitbreiding van de Europese Unie, de globalisering van commercieel/economische processen, de behoefte in Europa aan miljoenen arbeidskrachten vanuit de derde wereld om de ontvolking van het platteland en de vergrijzing te keren, kunnen bij onhandig politiek opereren zoveel onrust en onlust veroorzaken dat de roep om een sterke man gaat ontstaan. Mensen als Hitler zijn altijd onder ons. Je ziet ze pas als het te laat is. Als u vindt dat dit doemdenken is buig ik eerbiedig het hoofd, maar ik blijf vanuit die positie wel over mijn bril heenkijken om te zien wat er allemaal gebeurt. En niet alleen in Nederland. De gemeente waar ik woon op de rand van Brussel, bepaald geen achterstandswijk, toont bij verkiezingen een akelig grote hoeveelheid raamaffiches van het Vlaams Blok. Alert blijven, zeker en vast. Ze werken onder een verouderde managementstijl In de tweede helft van de jaren negentig kon je zien dat steeds meer rijksambtenaren onrustig werden van het personeelsbeleid. Een traditionele managementstijl, vooral gericht op inhoud en op beheersing, niet op processen of ruimte voor medewerkers, schiep steeds minder bevrediging in het werk van reguliere ambtenaren. De individualisering die inmiddels alle uithoeken van de samenleving had bereikt was nog niet – of in onvoldoende mate – doorgedrongen tot het ambtelijk circuit. Weinig ruimte voor ambtenaren die binnen hun vak meer autonomie nastreefden. Ook weinig promotiekansen voor ‘snelle stijgers’ of ‘high potentials’. Geen zoektocht naar creativiteit of beloning van vernieuwend gedrag. Geen structurele uitweg uit de staf-lijnorganisatie via projectmatig werken omdat ambtenaren voor het verwerven van een hogere schaal toch weer terug moesten naar ‘de lijn’; alleen langs die weg liep de carrièregang omhoog. Geen moderne P-instrumenten om een ambtelijk apparaat te laten trappelen in het tuig. In oktober 1998 startte het ministerie van Verkeer en Waterstaat daarom een project Strategisch Personeelsbeleid. Werkend op basis van de methodologie van interactieve beleidsvorming die in de hoofdstukken 1 tot en met 4 is beschreven, consulteerde het projectteam, met de inzet van enkele tientallen collega’s, circa 500 sleutelfiguren uit een omgevingsanalyse van ongeveer 1.500 personen. Sleutelfiguren van binnen en buiten Verkeer en Waterstaat. De oogst van die consultatieronde is neergelegd in een omvangrijke bloemlezing114 die enkele bijzondere zaken laat zien. De bloemlezing van citaten uit de consultatieronde werd vervolgens ‘vertaald’ in een dertigtal probleem- en oorzakenanalyses. De hoofdstructuur van deze schema’s staat hierna. Die tekening is dus een schematische vertaling van de oorzakelijke complexen uit de bloemlezing, te lezen van onder naar boven. 131 Zingeving Word je nog ambtenaar als je iets wilt met deze samenleving? Ontwikkelingen in de samenleving We laten kansen lopen op terreinen als 24-uurs economie, leven en werken, kennismanagement Overheid als werkgever De overheid is een ouderwetse werkgever met niet-concurrerende arbeidsvoorwaarden Internationalisering We missen de boot van de internationalisering ICT We lopen achter op ICT-ontwikkelingen Verstarring mens en organisatie Mensen en hun gedragingen verstarren, evenals werkstructuren Ondernemerschap We spelen niet in op ‘de ambtenaar als ondernemer’ P&O-beleid P-beleid heeft nooit de kans gekregen/genomen om zich volwaardig te ontwikkelen ‘Poortwachters’ De ‘Poortwachters’ tussen buiten- en binnenwereld geven onvoldoende leiding aan de vereiste omslagen Politiek De politiek vervreemdt zich van de samenleving en de ambtenaar Openbare dienst De openbare dienst is jarenlang niet goed onderhouden Waarden en normen Er is geen diepdoorvoeld besef vanuit welke waarden de overheid handelt en produceert Afspiegeling samenleving Onvoldoende anticiperen op vrouw-man verhouding, gehandicapten, allochtonen, vergrijzing, individualisering, arbeidsmarktontwikkelingen Een grote hoeveelheid geraadpleegde personen onderstreepte het belang van denken in termen van waarden, van zin en zingeving. Zij introduceerden een nieuwe kijk op de zingeving van leven en werken en boden rijke gedachten voor een nieuwe balans tussen waarden en normen. Een bijzondere oogst als je van tevoren denkt dat je waarschijnlijk heel veel ideeën en gedachten zult krijgen over P-instrumenten als je enkele honderden sleutelfiguren gaat raadplegen over strategisch personeelsbeleid. Niet dus. Het materiaal over typisch instrumentele zaken voor P-beleid bleek veel kleiner en dunner te zijn dan hetgeen men wenste in te brengen op het vlak van waarden, normen, samenlevingsaspecten, problemen binnen de openbare dienst in het algemeen en binnen Verkeer en Waterstaat in het bijzonder. Ook kwam er veel materiaal op tafel over de kwaliteit van het overheidsmanagement in de rijksdienst, en bij Verkeer en Waterstaat. 132 Het symptoom, het probleem, de ‘ellende’ staat aan de top van dit schema. De diepstliggende oorzaken staan op de onderste rij. Elk onderdeel van het schema is in één of meer bijzondere schema’s verbijzonderd in méér gedetailleerde schema’s die ik hier niet kan weergeven. Het onderdeel ‘Poortwachters’ (de managers) is het schakelpunt tussen de onderliggende oorzaken en de problemen die zij in hogere lagen van het oorzakelijk complex veroorzaken. Daarom zoom ik in het schema hieronder even in op die schakel ‘Poortwachter’. De ‘Poortwachters’ tussen buiten- en binnenwereld geven onvoldoende leiding aan de vereiste omslagen Kundige professionals vloeien weg of gaan ondergronds. Kennis erodeert. Alle energie gericht op begeleiding, mobiliteit, flexibiliteit, opleiding, beloning, waardering en de kwaliteit van medewerkers verdwijnt in een zwart gat van demotivatie. Weten hoe het anders kan en moet, maar de onmacht om dat te realiseren leidt tot het ‘verdriet’ van Verkeer en Waterstaat. Verkeer en Waterstaat loopt stuk door een zichzelf versterkend proces van gerichtheid op beheersinstrumenten. Het management verinnerlijkt het P-beleid niet; daardoor verkeert de P-adviesfunctie in een identiteitscrisis. De OR heeft geen roer loopt stuk meer en loopt stuk op de rotsen van angst en machtscultuur. Angst en machtscultuur zorgen voor behoudend management in een behoudende organisatie. Dat levert meer op dan veranderen. Moderne managementontwikkelingen zijn aan deze managers voorbij gegaan. Ze zijn niet toegerust op modern management. De huidige Verkeer en Waterstaat-organisatie produceert traditionele op inhoud gerichte managers. 133 Ook de delen van dit schema zijn verbijzonderd in meer gedetailleerde schema’s die aan de hand van overvloedige citaten uit de bloemlezing illustreren waarom deze blokjes tekst met recht en reden in een oorzakelijk schema van veel verdriet van ambtenaren zijn opgenomen. In diverse besprekingen, onder meer in expertmeetings met deskundigen vanuit de hele overheid, en vanuit bedrijfsorganisaties die voorop lopen in strategisch P-beleid, werd duidelijk dat dit beeld niet uniek was voor Verkeer en Waterstaat maar een realistische afspiegeling van het doorsnee P-beleid en het doorsnee management bij de overheid. Het project is qua beleidsontwikkeling in november 2000 afgesloten met het advies ‘Het warm kloppend hart van Verkeer en Waterstaat’, en is vervolgens qua beleidsuitvoering doorgestart medio 2001. Inmiddels verscheen in februari 2001 het rapport ‘De Arbeidsmarkt in de Collectieve Sector, Investeren115 in mensen en kwaliteit’ van de commissie Van Rijn, genoemd naar haar voorzitter de directeur-generaal Overheidspersoneel van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit rapport, met een aantal indrukwekkende bijlagen, toont de betrekkelijk bedroevende state of the art van het momentele P-beleid jegens het overheidspersoneel. Het bevat een heldere analyse van de arbeidsmarktproblemen van de overheid, mede in relatie tot verschijnselen als vergrijzing, arbeidsvoorwaarden, en de geringe aantrekkelijkheid van de overheid als werkgever. Met een groot aantal diepgaande voorstellen bindt het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de strijd aan met de private sector om voor de toekomst de positie van de overheid als aantrekkelijke werkgever veilig te stellen. Het rapport Van Rijn is inmiddels een veelbesproken item in vele vakbladen116. Op basis van een daaraan gelieerde Trendnota van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft het Kabinet besloten om in de Rijksbegroting 2002 een bedrag op te nemen van 1,6 tot 1,8 miljard euro per jaar om het werken bij de overheid en gesubsidieerde instellingen aantrekkelijker te maken. Er gaat dus veel gebeuren in de komende jaren, althans de verwachtingen zijn hooggespannen117. Groep 2: de inhoudelijke kwaliteit van het werk komt onvoldoende uit de verf De meerderheid is nog niet toe aan outcomesturing Een eenvoudig concept uit de systeemtheorie is de trits doen-maken-bereiken. Of: actieproduct-beoogd resultaat. Of in jargon: input-output-outcome. Voorbeeld: Timmeren Konijnenhok Vetgemest konijn = doen = maken = bereiken = actie = product = beoogd resultaat = input. = output. = outcome. De essentie van de legitimatie van de overheid is het leveren van outcome. Dus – zoals ik al liet zien bij de eerste tekening in hoofdstuk 1 - het leveren van beoogde maatschappelijke resultaten. Dat is dan volgens mij tevens het wezen van de politiek. Politiek is liefde, omarming, hoop, opvang, zorg, veiligheid en het beschermen van nog andere waarden die tot het wezen van het mens-zijn behoren. Een rusteloos en compromisloos streven naar de menselijke maat. Die menselijke maat leveren is het wezen van de politiek. Daarover spreken is het gebruik van de taal van het hart, de passie. Vandaar dat ik in hoofdstuk 1 in een voetnoot verwees naar de werken van Ernst Bloch en Martin Plattel, handelend over ‘Das 134 Prinzip Hoffnung’ en over ‘Utopie en kritisch denken’. Naar mijn smaak gaan dergelijke geschriften over de essentie van politiek bedrijven. Ik weet dat dit niet correspondeert met de werkelijkheid. Ik weet ook dat in de praktijk politiek in overheersende mate een spel van machten en belangen is, mede gevoed door ideeën van maakbaarheid, vaak ver verwijderd van een rusteloos en compromisloos streven naar de menselijke maat, en veelal gedreven door het zoeken naar de economy of scale. Mijn opvatting is ethisch-normatief, wellicht zelfs met een behoorlijke dosis naïviteit, maar het is naar mijn idee de enige manier van denken die aan de voet ligt van succesvolle resultaatgerichte interactieve beleidsontwikkeling. Werken van onderop dichtbij de behoefte, opereren van buiten naar binnen, draagt geen vrucht onder politiek leiderschap dat niet vanuit aandacht voor burgers aanvangt. Vooroplopend om nieuwe horizonten te verkennen, niet bukkend zodra er wordt geschoten. De politiek kent gelukkig naast machten en belangen ook liefde, overtuiging, gevoel voor verhoudingen, kracht van argumenten, volhouden en doorzetten. In de woorden van Zijderveld118: ‘Natuurlijk moeten in de samenleving ook technische en pragmatische zaken worden aangepakt vanuit een functionele rationaliteit, maar visie-ontwikkeling en het formuleren van maatschappelijke wensen en doelen vraagt om articulatie van wensen en belangen. En dat is juist een politiserend proces van maatschappelijke participatie en politiek debat over veranderende waarden, visies en doelen.’ De kern van het ambtelijke vak is het bieden van steun en toelevering aan die outcome, het mogelijk maken van het daadwerkelijk bereiken van die beoogde maatschappelijke resultaten. Dat gaat niet zomaar, dat vereist discipline. Succesvol overheidsbeleid steunt daarom op een balans tussen passie (politiek) en discipline (ambtelijk) waarbij de laatste consequent en vakmatig een instrumentele rol heeft ten opzichte van de eerste, hoewel politici uiteraard ook mogen getuigen van discipline en ambtenaren van passie. Wat ik wil zeggen is dat het steeds gaat, moet gaan, om het zoeken naar de beste toegevoegde waarde: met hun vak, dat zijn eigen vakvereisten kent, ondersteunen ambtenaren de dagelijkse bestuurders die hun eigen vak met hun eigen vakvereisten hebben, en die leggen zaken ter finale besluitvorming voor aan de algemene politieke leiding, die op haar beurt haar eigen vak met haar eigen vakvereisten heeft. Nimmer mogen zij op elkaars stoel gaan zitten. Hoe anders is het echter vandaag de dag? Hoelang nog maken we mee dat de Tweede Kamer zich overgeeft aan eindeloze instrumentele debatten waarin zij het werk van ambtenaren zit over te doen? Als gevolg waarvan ambtenaren in het gat springen dat de Kamer trekt en het visionaire werk overnemen. Het centrale woord is dus ‘bereiken’. Wat wil je bereiken, wat moet de outcome zijn, dat is de vraag voor de politiek. Meehelpen om dat te realiseren is het werk van de ambtenaren. Dat dit niet eenvoudig is heeft onder meer te maken met het feit dat al vele tientallen jaren het ambtelijke werk zich concentreert op input, dus op het plegen van activiteiten, denkend, hopend en verwachtend dat die dan vanzelf leiden tot beoogde resultaten, die echter meestal niet van te voren gedefinieerd zijn. Daarom bestaat er de uitspraak: ‘activities are not achievements’. Het is niet zo dat als je maar een heleboel dingen doet het resultaat vanzelf wel komt. Resultaten bereik je alleen maar als je weet wat je wilt bereiken (outcome), wat je voor dat doel moet maken (output) en wat je voor dat product moet doen (input). Als je per se een vet gemest konijn wilt hoef je tot dat doel niet een konijnenhok te maken, je kunt ook de poelier bellen. Met andere woorden: als je start bij het beoogde resultaat en dan terug redeneert naar wat daarvoor nodig is kun je op andere antwoorden komen dan de gebruikelijke. Denken vanuit bereiken, dus vanuit beoogde maatschappelijke resultaten, brengt ambtenaren tot deductief denken. En dat is een fundamenteel ander gebruik van de 135 hersens dan starten vanuit inputsturing. Dat is namelijk inductief denken. Een van de opgaven van voortgaande scholing van ambtenaren is hen te trainen in deductief denken. Kijkend naar de stand van zaken in Nederland, ben ik van mening dat de overgrote meerderheid van de ambtenaren qua denken en handelen nog ergens hangt tussen inputsturing en outputsturing, op weg, in een lang – en veel te langzaam - leerproces, naar outcomesturing via het tussenstation van de outputsturing. Waarbij je vaak ook ziet dat ambtenaren output aanmerken als het te bereiken resultaat, terwijl anderen al weten dat het woord ‘resultaat’ één en ondeelbaar is met het woord ‘outcome’. De meerderheid van onze ambtenaren denkt en handelt bij lange na nog niet op het niveau van outcomesturing. Er zijn natuurlijk uitzonderingen. Rijkswaterstaat is via het zogeheten IBO-proces al enkele jaren druk bezig de medewerkers te trainen in het denken en handelen op het niveau van outputsturing, maar moet nog een hele sprong maken voordat men het niveau van outcomesturing heeft bereikt, vooral ook omdat veel Rijkswaterstaters denken dat outputsturing hetzelfde is als resultaatsturing en dat dus hiermee het eind van het leerproces is bereikt. Voorzover ik de Nederlandse overheid kan overzien is volgens mij de politie het verste in outcomesturing. Ik maakte al medio jaren tachtig mee dat politiemensen in Amsterdam werden getraind op de volgende manier. Agenten kwamen terug van surveillance, werden in de wachtkamer aan een tafel gezet en kregen de vraag: ‘Wat heb je bereikt?’ Steevast zeiden ze: ‘We hebben een paar uur gesurveilleerd.’ Daarop kregen zij het antwoord: ‘Dat is niet wat we vragen. Surveilleren is een activiteit, de vraag is wat heb je nu bereikt?’ Daarop kwamen ze dan met: ‘We hebben een paar processen-verbaal geschreven.’ Dat leidde dan tot het antwoord: ‘Processen-verbaal schrijven is wat je hebt gemaakt, je product, dat is niet wat we vragen, wat heb je nu bereikt?’ En dan kwam men langzaam tot het wezen van outcomesturing door antwoorden in de trant van: ‘We hebben in die wijk een grotere veiligheid gerealiseerd.’ Vandaar was het maar een kleine stap om de agenten zelf erachter te laten komen dat, denkend vanuit het beoogde resultaat ‘verhoogde veiligheid’, het maken van processen-verbaal niet het enige of belangrijkste product (outcome) hoefde te zijn, noch dat surveilleren de belangrijkste activiteit (input) tot dat product hoefde te zijn. Zo waren er ook sessies over de vraag: ‘Wat moet volgens jou het belangrijkste resultaat zijn als je ’s nachts om drie uur te maken krijgt met een inbraak bij een paar oude mensen waar de dieven een raam hebben geforceerd en met de buit ervandoor zijn?’ Agenten kwamen tot de conclusie dat het allerbelangrijkste was dat de oudjes het gevoel moesten hebben dat ze de veilige beschutting van hun huis terug kregen. Zo kwamen de agenten tot het besluit om voortaan standaard eenvoudige materialen in de dienstauto mee te nemen zoals een hamer, spijkers en planken en andere zaken om ramen en deuren provisorisch te repareren. Dat was bepaald iets anders dan naar de inbraak toe rijden, constateren dat er inderdaad was ingebroken en weer vertrekken met de woorden: ‘Morgenvroeg komt de recherche. Goede avond verder.’ Overigens, waaraan kunt u zien dat een ambtelijke dienst ‘ergens hangt’ tussen input- en outputsturing? Aan de directie- en werkplannen die bol staan van teksten als: ‘Het stimuleren van …, het bevorderen van … et cetera.’ Ze noemen het in die plannen doelen, maar het zijn activiteiten. Zelden of nooit zie je teksten in de zin van beoogde resultaten en vervolgens een afleiding daarvan, deductie, in termen van producten en activiteiten die daar rechtstreeks naar toe leiden. 136 Ook VBTB is nog geen outcomesturing De lezers die al in de jaren zeventig werkzaam waren in de overheidsadministratie hebben al heel wat planningsmethoden annex budgetteringstechnieken voorbij zien komen. Sinds mei 1999 hebben we een nieuwe variant. Het heet VBTB, ofwel ‘Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording’. De nieuwe manier van begroten en verantwoorden moet worden toegepast met ingang van het begrotingsjaar 2002. Dat houdt in dat op de derde dinsdag van september 2001 de eerste begroting nieuwe stijl is aangeboden. De eerste verantwoording nieuwe stijl (over 2002) komt in 2003. Nu eerst even wat uitleg over VBTB. Kritiek van het parlement en van diverse departementen in de jaren negentig op vorm en inhoud van de begroting heeft de gevoelens van ontevredenheid die ook bij het ministerie van Financiën daarover leefden, geleid naar een totaal nieuwe opzet van de begroting. Sinds 2000 vindt daarover een debat plaats in de Tweede Kamer op de derde woensdag in mei, beter bekend als ‘woensdag, gehaktdag’. De nieuwe opzet kent de volgende hoofdpunten: De begroting is omgebouwd van een stuk dat georiënteerd was op middelen naar een beleidsgericht document. De begroting moet antwoord geven op drie vragen: a) wat willen we bereiken, b) wat gaan we daarvoor doen, en c) wat mag dat kosten? Er is een departementaal jaarverslag dat daarop een antwoord moet geven en dus een tekst bevat als: a) hebben we bereikt wat we hebben beoogd, hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen en c) heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten? De begroting kent daarom een beleidsagenda die de ambities weergeeft, beleidsartikelen die de doelen mededelen en de instrumenten of acties om die doelen te realiseren, en een indicatie van het geld dat daarvoor nodig is. Elk beleidsartikel kent een algemene doelstelling (waarbij de vraag ‘wat willen we bereiken?’ centraal staat), uitgesplitst in enkele operationele doelen (die meer meetbaar moeten zijn dan de algemene doelstelling) en een opgave van de kosten. Die kosten zijn gesplitst in apparaatsuitgaven (de kosten om een bepaald product te maken) en programma-uitgaven (beleidsinstrumenten zoals subsidies en leningen). Bij die uitgaven worden algemene beelden (wat gaat stijgen of dalen) en gedetailleerde beelden geschetst: doelmatigheidsgegevens, volume-informatie, prijsinformatie. Een en ander is ingepast in budgetflexibiliteit die laat zien voor welk deel van de uitgaven nog geen verplichtingen zijn aangegaan. Als uitvloeisel van een en ander kent de begroting ook een bedrijfsvoeringsparagraaf voor de sturing en beheersing van departementale activiteiten en processen. Er is meer, maar laat mij volstaan met deze beschrijving van de hoofdstructuur van VBTB. In essentie beoogt VBTB om een op resultaten gerichte manier van begroten in te voeren, gevolgd door een op die beoogde resultaten gebaseerde verantwoording van het eigen handelen van de rijksoverheid. Zie voor meer informatie de artikelen in de voetnoot119. De essentie is dus om van de traditionele inputgerichte, instrumentgerichte, middelengerichte begroting een beleidsmatig sturend, effectgericht stuk te maken om de Kamer in staat te stellen zijn allocatie- en autorisatiefunctie beter uit te oefenen. Laat mij vooropstellen dat dit streven alle lof verdient. En deze ombouw betekent zeker een belangrijke vernieuwing van de bewerktuiging van de politiek om te leren denken in termen van beoogde maatschappelijke resultaten. Maar we zijn er nog lang niet, in die zin dat VBTB nog niet het conceptuele kader 137 is wat het naar de stand van wetenschap en praktijk al had kunnen zijn. En misschien zal het dat ook nooit worden. Een paar kanttekeningen. Het is merkwaardig dat VBTB van ‘Wat willen we bereiken’ meteen doorspringt naar de vraag ‘Wat gaan we daarvoor doen?’ Dus een sprong van outcome naar input. Men slaat de output over. Dat kan niet. Dat is ongeveer hetzelfde als boven aan de trap staan, de wil hebben om beneden aan trap te staan en vervolgens in één stap naar beneden springen: dan loop je een groot risico om vitale lichaamsdelen te breken. Naar mijn smaak staat het beleidsmatige deel in geen enkele verhouding tot het cijfermatige. Daarom gaat ook de nieuwe begroting(sopzet) niet zozeer over beoogde te bereiken politieke ambities, maar over de manier waarop beheersmatig met het geld moet worden omgegaan. Ik besef dat anderen dat anders kunnen zien en van mening zijn dat het beleidsmatige denken in termen van ‘wat willen we bereiken?’ voldoende in evenwicht is met het beheersmatige ‘wat mag het kosten?’ Ik betwijfel dat echter. Ik betwist voorts de stelling in de diverse in de voetnoot genoemde artikelen over VBTB dat algemene beleidsdoelen niet of moeilijk toetsbaar/meetbaar zijn. Dat is een bekende misvatting. Alles, ook een zeer gekwalificeerd doel is meetbaar, mits je maar bereid bent om een definitie van dat doel te maken. Laat mij een voorbeeld noemen. Stel dat we als doel hebben dat minister Zalm in het jaar 2005 de gelukkigste man van Nederland moet zijn. Waarlijk een gekwalificeerd doel. Hoe kun je in 2005 meten of dat doel gehaald is? Welnu, door nu met allen die dat aangaat, vooral ook de heer Zalm en zijn gezin, om de tafel te gaan zitten en te definiëren aan de hand van welke aspecten je de gelukkigste man van Nederland herkent. Laten we eens aannemen dat wij met een aantal verstandige en weldenkende mensen vinden dat hij in 2005 de gelukkigste man is als hij beschikt over een vermogen van drie miljoen euro, een vijfkamerwoning zonder hypotheek en een tuin op het zuiden van tweeduizend vierkante meter, een gezond gezin met kinderen die goed kunnen leren en musiceren, en een liefhebbende echtgenote die als drijvende kracht mede het succes van deze bestuurder bepaalt. Met deze operationele definitie in de hand is het een fluitje van een cent om in 2005 te meten of dat doel is gehaald. Elk doel is meetbaar (te maken). De kern van mijn kritiek op VBTB komt echter nu pas. De nieuwe begrotingsopzet is strikt genomen niets anders dan het denken in termen van de zogeheten departementale doelstellingenanalyse van de interdepartementale Commissie voor de Ontwikkeling van de Beleidsanalyse (COBA) die ik in hoofdstuk 2 uitvoerig heb behandeld. In het kort nog even de techniek van de departementale doelstellingenanalyse: Departementen hadden de opdracht om hoofddoelen te formuleren. Die moesten ze vervolgens uitsplitsen in subdoelen. Daarna die subdoelen uitsplitsen in enkelvoudige doelen. En tenslotte de enkelvoudige doelen uitsplitsen in programma’s met instrumenten en activiteiten, voorzien van een kostenplaatje. Daar is op zichzelf niks fout mee, zoals er ook in beginsel niks fout is met VBTB. Het gaat om eeuwenoude, bekende methoden van deductief denken in termen van doelrealisatie. Ik wil niemand onrecht doen maar ik zie in VBTB voorshands niets anders dan een COBA-revisited. Wellicht is dit (mede) terug te voeren op het feit dat minister Zalm in de jaren zeventig via zijn werk bij de directie Beleidsanalyse van Financiën directe relaties had met de COBA. 138 Ik vrees dat VBTB het net als de COBA niet redt. VBTB continueert de methodologische fout van het COBA-denken uit de jaren zeventig. Het geeft net zo min als de COBA aan hoe departementen op een verantwoorde denkmanier aan een antwoord kunnen komen op de vraag ‘Wat willen we bereiken?’ Bij gebrek aan een methode om eerst erachter te komen om welke te bereiken resultaten het moet gaan zullen dergelijke doelen ex cathedra worden geformuleerd, niet gebaseerd op een achterliggende diagnose die overtuigend aangeeft waarom het deze doelen moeten zijn en geen andere, waarna de aandacht langzaam maar zeker zal gaan verschuiven naar het inputdenken, gekoppeld aan het kostenplaatje. In de praktijk zal VBTB minder gaan over een politieke zoektocht naar maatschappelijke waarden en meer over het produceren van prestatiegevens120. Uiteindelijk zal – zo vrees ik - VBTB smoren in een cijferbrij waarvan de Kamer zal zeggen: ‘Dat is toch eigenlijk niet de bedoeling geweest in 1999.’ Het is wellicht al veelbetekenend dat het afsluitend debat in de Kamer over deze materie op 28 juni 2001 niet werd bijgewoond door de minister-president, noch door de fractieleiders. Na een jaar hielden die het kennelijk al voor gezien. NRC Handelsblad van 29 juni 2001 meldt dat het Kamerlid Duivesteijn het treurig vindt ‘dat de meeste Kamerfracties dit jaar de verantwoording niet serieus hebben genomen’, en dat dit een volstrekt verkeerd signaal is naar de ambtenaren. Dat laatste is van bijzondere betekenis: de voorbeeldfunctie is alles121. Ik heb ook nog een andere reden om somber te zijn over de slagingskansen van VBTB. Zoals ik elders schrijf zijn (top)ambtenaren momenteel sterk bezig met preventive damage control. De druk op hen is zo groot dat ze onderling tegen elkaar zeggen: ‘Er zijn maar drie dingen van belang: koste wat kost de goedkeurende accountantsverklaring zien te verwerven, hoe dan ook het geld op tijd zien weg te zetten, en geen gedonder met de minister krijgen.’122 In een dergelijke sfeer zal de VBTB-concentratie liggen op de cijfertjes en niet op de vraag wat men wil bereiken. Wil het slagen dan zal men op grote schaal, te beginnen in de Tweede Kamer, alsnog moeten leren welke soort denktechniek nodig is om tot het formuleren van gerede hoofddoelen c.a. te komen, en welk soort bewerktuiging nodig is om die doelen dan ook te realiseren. Zolang dat niet gebeurt zullen ambtenaren het heel moeilijk hebben om de politiek op een VBTV-maat te bedienen. Het eroderen van de kennis De macht over de kennis is, beter gezegd was, een van de sterke kanten van de openbare dienst. De bureaucratie, de administratie, beschikt(e) over archieven en dossiers die jarenlang opgebouwde kennis bevatten. Die tijd is echter voorbij. De overheid heeft niet meer het monopolie over de kennis. Die slag is verloren. Grote multinationals als Shell en Unilever hebben in de afgelopen twintig jaar waarschijnlijk meer kennis inzake milieu opgebouwd dan het ministerie van VROM, en sturen met die kennis op mondiale economische processen. Grote accountancy- of advocatenkantoren, of banken beschikken over (toegang tot) kennisbanken waar menig ministerieel departement niet aan kan tippen. En zij gebruiken die kennis om invloed uit te oefenen op nationaal, Europees en internationaal overheidsbeleid. Sommige ministeries maken zich daar zorgen over. Mede naar aanleiding van signalen van de toenmalige secretaris-generaal van het ministerie van Algemene Zaken, Geelhoed, in de kring van secretarissen-generaal is er eind jaren negentig op diverse plekken in de rijksdienst een 139 inhaalmanoeuvre gestart om de knip tussen beleid en ondersteunende kennisbanken via strategisch kennismanagement te herstellen. Hoe heeft dit kunnen gebeuren? Ik meen twee oorzaken te kunnen onderscheiden. In de eerste plaats heeft de overheid het kennismonopolie verloren door de later te bespreken structuursturing. Door het scheiden van beleid en uitvoering in de jaren tachtig, het intern of extern verzelfstandigen van (wetenschappelijk) departementaal onderzoek, en door onderzoek via de derde geldstroom aan universiteiten uit te besteden, is er een te grote afstand ontstaan tussen het maken van beleid, en de ‘cijfers en feiten’ waar dat beleid op moet steunen. Bij het behandelen van mijn methode van interactief beleid maken heb ik gewezen op het belang van het opzetten van kennisbanken. Een tweede oorzaak van het verlies van het kennismonopolie ligt mijns inziens in het onvoldoende doorgronden van de gevolgen van de opkomst van processturing in de loop van de jaren tachtig. Steeds meer ambtenaren zijn en worden aan het werk gezet om op (maatschappelijke) processen te gaan sturen. Daarbij is het niet langer relevant of je rechten hebt gestudeerd, of sociologie of dat je van ‘Delft’ of ‘Wageningen’ komt. Bij processturing is inhoudelijke disciplinaire kennis in beginsel niet nodig, hoogstens de kennis inzake het begrippenkader van processturing zelf. Ook dit heeft geleid tot een mindere waardering van het belang van vakinhoudelijke kennis. De vraag is waar deze verschuiving van kennismonopolie naar processturing eindigt. Ook al wordt er op diverse plekken in de openbare dienst hard gewerkt aan het weer opkrikken van vakinhoudelijke kennis via strategisch kennisbeleid, de druk op processturing gaat nog wel even door. Als de inkrimping van de rijksoverheid doorgaat, al dan niet doordat de top van haar bevoegdheden erodeert richting ‘Brussel’, en er wellicht meer zicht komt op het begrip ‘kerndepartement’, acht ik het niet uitgesloten dat binnen een jaar of tien rondom een minister nog slechts een kleine groep processturende ambtenaren zit, weliswaar hoog opgeleid, maar sturend op de processen die moeten leiden tot finale politieke besluitvorming, niet op disciplinaire kennis. Dat zou inhouden dat men die kennis elders vandaan moet gaan halen op een schaal nog groter dan nu al het geval is. Ik acht dat een aspect van grote zorg. Ook een processturend kerndepartement dient te beschikken over ‘kernkennis’, een ‘body of knowledge’ dat één en ondeelbaar is met de beleidsmatige processen die aangestuurd moeten worden. Groep 3: ze blijven achter op ontwikkelingen Er wordt te weinig geanticipeerd op regionalisering, Europeanisering en internationalisering We gaan ook een moeilijke tijd tegemoet in het licht van de voortschrijdende regionalisering, Europeanisering en internationalisering. De administratie is daar bij lange na nog niet aan toe, enkele gespecialiseerde onderdelen uitgezonderd. Regionalisering is het proces in diverse landen dat zichtbaar maakt hoe belangrijk het is voor kleinere geografische eenheden om hun eigenheid van taal, cultuur, en sociaal-economische verbanden te behouden. Of het nu gaat om de Friezen, of de Beieren of de Basken toe te staan hun eigen taal te mogen gebruiken in officiële overheidsdocumenten, of de ‘devolution’ in het Verenigd Koninkrijk waarbij Schotland en Wales afstevenen op autonomie met een eigen 140 parlement dat niet langer onder het Britse parlement valt, of het streven van afscheidingsbewegingen in Spanje en Italië, of de federalisering van België, of het houden van kerkdiensten (zelfs het vertalen van de bijbel) in het Gronings, het zijn allemaal verschijnselen van sterke regionaliseringstendensen. En niet alleen ter bescherming of opwaardering van eigenheid van cultuur. Ook het voorstel, gelanceerd door de werkgeversorganisatie VNO-NCW, samen met ANWB, MKB, RAI, Kamers van Koophandel, en enkele andere verenigingen medio juli 2001, om voor de Randstad een eigen bestuurlijke organisatie te ontwerpen met ruime vertegenwoordiging van de markt moeten we in dat licht zien. Het lijkt mij niet verstandig om een dergelijk plan af te doen als een luchtkasteel. Onder Europeanisering versta ik de uitbreiding en verdergaande eenwording van Europa van 15 naar 27 landen, het proces van onmiskenbare, stapsgewijze federalisering. Onder internationalisering versta ik: processen van mondialisering en globalisering op het vlak van politieke besluitvorming, bijvoorbeeld de uitbouw van de World Trade Organisation (WTO), de deelname aan vredesmissies onder de hoede van de Verenigde Naties, het gedrag van staten naar aanleiding van wetenschappelijke rapportages van de OESO, het tot stand komen van internationale verdragen die in steeds belangrijkere mate de interne rechtsorde van staten beïnvloeden; processen van mondialisering en globalisering op het vlak van (niet-) gouvernementele actie in de strijd tegen armoede en onderdrukking, strijd tegen misdaden tegen de menselijkheid, strijd tegen vernietiging van natuur en milieu; hoe lang zal het nog duren dat alleen België (sinds 1993) een genocidewet heeft die het mogelijk maakt personen (waaronder zittende staatslieden) van over de hele wereld aan te klagen wegens misdaden tegen de menselijkheid?123 processen van mondialisering en globalisering op het vlak van industriële bedrijvigheden in multinationale netwerken, waaronder fusies en samenwerkingsvormen van talloze commerciële activiteiten. Het valt me op hoe weinig structureel en fundamenteel binnen de administratie wordt nagedacht over deze ontwikkelingen124. Aarzelend ontstaan er in de rijksdienst wel directies Internationale Zaken, maar of dat het juiste organisatorische antwoord is op die ontwikkelingen is de vraag. Ook al proberen dergelijke directies het denken en handelen in internationale termen te verspreiden binnen een ministerie, er ontstaat toch altijd iets van exclusiviteit van territorium en bevoegdheden bij zo’n directie, leidend tot een alibi voor andere directies om zich er dan maar niet mee te bemoeien. Ik zie nergens dat op enige betekenisvolle schaal ambtenaren worden uitgezonden naar alle windstreken van de wereld, en ingezet in Europese en internationale organisaties, of opgenomen in de ambtelijke systemen van bijvoorbeeld de Europese lidstaten125. En dat terwijl ongeveer eenderde van onze nationale wetgeving voortkomt uit internationale politieke besluitvorming. Je zou toch verwachten dat dit vergezeld gaat van een streven om eenderde van ons ambtelijk apparaat te laten bestaan uit mensen van andere landen126. En vice versa. De vanzelfsprekendheid dat ambtelijke systemen nog steeds worden bevolkt met mensen uit het eigen land acht ik absurd. Zoals het bij mij ook steeds meer vraagtekens oproept dat een parlement nauwelijks aandacht schenkt aan verdragen – die nota bene een hogere rechtsorde inbrengen – maar stug doorwerkt aan het behandelen van de nationale wetgeving die van een lagere orde is. Minister Brinkhorst van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij verwijt in een interview ‘Nederland mag geen tweede Denemarken worden’ in NRC Handelsblad van 16 juli 2001 de Tweede Kamer 141 dat die wat Europa betreft ‘naar binnen is gekeerd’, dat hij bij de Kamer een zekere vrees bespeurt voor een groot Europa, een gebrek aan betrokkenheid bij Europese thema’s, een gebrek aan wil om er tijdig invloed op uit te oefenen, een gebrek aan het voeren van een regelmatige en diepgaande dialoog met Europarlementariërs. Je zou verwachten dat Nederland staat te dringen en te duwen om contingenten ambtenaren in Brussel in te zetten op de moeilijkste Europese dossiers127. Enerzijds om invloed te hebben op de Europese besluitvorming, althans om niet te ver van die besluitvorming af te staan, anderzijds in het kader van een strategisch personeelsbeleid. Niets daarvan. Het werk in Brussel geschiedt veelal door gespecialiseerde ambtenaren, waarvan een enkeling in de buurt woont en de rest per trein op en neer pendelt. Terwijl Nederland met zijn internationale bedrijvigheden eeuwenlang lekker soepel heeft geopereerd in een wijde internationale context, lijkt de administratie te verstijven bij de gedachte dat er eigenlijk geen grenzen meer zijn, dat er een gigantische verschuiving van bevoegdheden en verantwoordelijkheden aanstaande is, dat zich een groot aantal virtuele vormen van grensoverschrijdend organiseren gaat voordoen waarop traditionele natiegeoriënteerde structuren geen vat meer hebben. Veel departementen ‘staan met de rug naar Europa’128. Voorzover mij bekend is dat in de ons omringende landen overigens niet beter. In dat licht gezien denk ik nog wel eens aan een gesprek tussen Henry Kissinger en Helmut Schmidt in Amsterdam op 8 en 9 april 1991. Misschien herinnert u zich dat we in die tijd om de twee jaar in Tuschinsky in Amsterdam het zogeheten Global Panel hadden, onder leiding van de voormalige president-directeur van Philips, Wisse Dekker. Dat Global Panel bestond uit een klein groepje personen vanuit de hele wereld dat gedurende twee dagen sprak over zaken die zij belangrijk vonden. Op de dag dat ik dat panel bijwoonde zaten op het podium Simon Peres, Helmut Schmidt, Henry Kissinger, en Attali (de rechterhand van Mitterand). Kissinger vroeg op een gegeven moment aan Schmidt: ‘Helmut, wat zijn volgens jou de drie belangrijkste problemen waarmee Europa de komende tijd te maken zal krijgen?’ Schmidt antwoordde: ‘Dat zal zijn de opwarming van het klimaat129, want de politiek zal er niet in slagen de economische belangen van de nationale industrieën te voegen naar het belang van een leefbaar milieu. Dat zal zijn de fraude, want die zal zich wereldwijd op alle niveaus van overheid en bedrijfsleven blijven ontwikkelen; omdat overheden en hun functionarissen zelf belang zullen hebben bij corruptie is die strijd bij voorbaat verloren. En dat zal zijn de vluchtelingenproblematiek. Mensen uit de arme delen van de wereld zullen om allerlei motieven, ofwel honger ofwel moord en doodslag, hun weg naar Europa vinden en we zullen ze niet kunnen tegenhouden, als we dat moreel al zouden willen.’ Zo’n tien jaar later blijkt hoe treffend die woorden van Schmidt zijn geweest: wat fraude betreft hoeven we maar een paar namen te noemen: Mitterand, Kohl, Chirac. Voorts hebben we moeten meemaken dat de vele in de EU ingebakken criminogene beleidsvelden de hele Commissie een paar jaar geleden heeft doen aftreden. Wat de asielproblematiek betreft hebben de EU-landen, die vele jaren weigerden samen een Europees immigratiebeleid op te zetten, en daarmee allemaal in de valkuil van het repressieve asielbeleid zijn gedonderd met zijn minimum-oplossingen en zijn maximum-kosten, hun trekken thuis gekregen. Het zal nog een hele toer zijn om die afweersystemen om te bouwen tot gastvrijheidsystemen. Binnen de Europese Unie is zeker nog plaats voor zo’n honderd miljoen vluchtelingen. Ook Nederland is nog lang niet vol, en kan nog vele asielzoekers opvangen. Het feit dat de 142 Randstad tamelijk vol zit vertroebelt het waarnemingsvermogen van sommigen, die kennelijk niet zien hoe ongelooflijk veel vierkante kilometers in ons land worden bezet door koeien, varkens en andere consumptiedieren; verspilling van ruimte ten koste van de mens. De mens, en zeker de asielzoekende mens, mag je volgens de heersende normen stapelen, koeien en varkens niet. Wat dat aangaat hebben we in Nederland nog een lange weg te gaan getuige het Kamerstuk ‘Het Nederlandse standpunt over communautair immigratiebeleid’, Tweede Kamer 2001-2002, 19 637, nr. 616 van oktober 2001. Je kunt zien dat het ‘t product is van een gevecht tussen een aantal departementen met conflicterende doelen waaronder Justitie, Sociale Zaken, Economische Zaken, Financiën. De tegenstellingen zijn weggeborgen achter een loodzware tekst vol tabellen en figuren, een stuk waarin een humanitaire relatie tussen mens en cijfers ontbreekt. Een beleidsnota zonder een ziel. Een stuk van ambtenaren voor ambtenaren, nog ver verwijderd van de stijl en ambitie van het communautaire immigratiebeleid dat de Europese Commissie na het Verdrag van Amsterdam in 1999, en de Europese Raad in Tampere in oktober 1999, heeft neergelegd in de Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement d.d. 22 november 2000, COM (2000) 757 def. Deze Nederlandse Immigratienota zal falen doordat hij uitgaat van bescherming van het eigen territoir, en niet van de menselijke maat van degenen die bij ons onderdak zoeken, om welke reden dan ook. Wat de klimaatsverandering betreft hoeven we alleen maar te wijzen op de moeilijkheden rond het Kyoto-verdrag in juli 2001 en de globaliseringsvraagstukken rond de World Trade Organisation, annex de conferenties van de EU in Götenborg en van de G8 in Genua in 2001. Dat speelt er allemaal, en nog veel meer. En wat vind je daarvan terug in de rijksdienst? Weinig. Behalve enkele gespecialiseerde directies of afdelingen die zich met ‘het buitenland’ bezig houden, is de rest van de rijksadministratie bezig met ‘het binnenland’, een territoir dat in licht van de internationaliseringstendensen snel een illusoir onderwerp lijkt te gaan worden. Er is te lang, te weinig geïnvesteerd in grote groepen ambtenaren om die te leren te anticiperen op internationale ontwikkelingen. Nu komt het met veel geraas over ons heen. Dat is te meer spijtig voor die ambtenaren die dit al jaren hebben zien aankomen, maar intern geen of onvoldoende gehoor vonden voor hun signalen. Ik werk dit onderwerp hieronder nog een beetje verder uit in enkele specifieke onderdelen. Er wordt niet nagedacht over de opkomst van federale staatsvormen Federalisering wordt met stip nummer één op de hitparade van staatsvormen. Na WO-II zijn er wegens de processen van dekolonisatie tientallen staten bijgekomen. Vele met arbitraire grenzen en kunstmatig bijeengehouden volkeren of stammen, die misschien wel bereid zijn om binnen de eenmaal getrokken grenzen te blijven wonen, maar dan wel met de eis dat de aan hen opgedrongen overheid respect heeft voor hun territoriale en culturele eigenheid. Een respect dat zich in staatsrechtelijke zin dient te manifesteren. En daarvoor is de federale staatsvorm het meest geëigende instrument omdat het soevereine eenheid met soevereine verscheidenheid weet te combineren. Doordat veel van die staten politiek en economisch instabiel zijn, met alle benodigde miljardenhulp van dien, een erfenis die het westen zichzelf heeft gegeven, worden ze doorgaans met geweld, ongeletterdheid en armoede in een kunstmatige eenheidsstaat bijeen gehouden. Maar we zullen meemaken dat er een hausse aan federale staatsvormen gaat ontstaan zodra in die landen het vermogen tot het articuleren van de eigenheid is gegroeid en niet iedere dissident meer opgepakt en (mond)dood kan worden gemaakt. Bij de constitutionele en institutionele uitbouw van Europa vermijdt men in Brussel en de diverse lidstaten zoveel mogelijk het ‘F-woord’. Vooral om het United Kingdom niet af te 143 schrikken. Is het echter een te boude opmerking dat we eerder van een Divided Kingdom kunnen spreken, dat zijn uiteenvallen via een verdergaand proces van devolution van Schotland en Wales misschien alleen nog maar kan opvangen door zelf in eigen huis een federatie in te richten nog voordat een Europese federatie tot stand komt? Het is opmerkelijk dat het Witboek over de hervorming van het Europees bestuur, gericht op een meer open, eenvoudiger en democratischer werking van de Europese instellingen, vlak voor zijn publicatie eind juli 2001 nog sterk is geamendeerd130 door ageren van Spanje en het Verenigd Koninkrijk. Deze twee landen willen de regio’s buiten het Europese debat manoeuvreren op basis van de stelling dat de betrekkingen met de regio’s primair een zaak zijn van de lidstaten zelf. In het Verenigd Koninkrijk is men, net als in Spanje, beducht voor nog meer zeggenschap van de regio’s als deze een rechtstreekse toegang tot de Europese besluitvorming zouden krijgen. De angst van de centrale regeringen voor uiteenvallen van de staat is manifest. De maatregel daartegen echter fnuikend en contraproductief. Ik verkeer regelmatig onder Britse burgers. De meerderheid der Schotten en Welshmen beschouwt zich zelf niet als te behoren tot het Verenigd Koninkrijk. Fysiek misschien omdat ze op hetzelfde eiland wonen, maar het zijn andere volkeren. En die gaan gewoon door met het streven naar een autonome staat, behalve als dat proces wordt opgevangen door de introductie van een Federaal Koninkrijk. In dit boek is geen plaats voor een ruime beschouwing over de gewenste staatsvorm van Europa. Laat mij volstaan met een constitutionele stellingname door te zeggen dat mijns inziens een federale staat niet alleen de beste, maar ook de enige mogelijkheid is om de doelen te verwezenlijken die Europa zich stelt. In situaties waarin de eenheid van een soevereine staat door delen in die staat werd/wordt betwist (Rusland, Indonesië en België), én in situaties waarin soevereine delen zochten/zoeken naar een eenheid (Verenigde Staten, Duitsland, en in de toekomst ook Europa), is een federale staat het beste antwoord. In het eerste geval, dus als de eenheid van een staat wordt betwist door delen die naar hun eigen soevereiniteit streven, treedt een zogeheten ‘balkaniseringproces’ op als men te lang wacht met de constructie van een federale staat of met het versterken van de reeds bestaande federale structuur. Dat speelde in het oosten van Europa toen na de ‘glasnost’ en ‘perestrojka’ het federale staatsverband in de richting van een confederatie ging: een aantal landen vertrok uit de federatie. Als de ombouw van eenheidsstaat naar een federale staat als vangnet voor desintegratiestreven niet op tijd komt valt de kunstmatig geconstrueerde eenheidsstaat uiteen in delen die elk om hun eigen autonomie vechten, meestal gewapenderhand. Het is bepaald niet denkbeeldig dat zich dit gaat manifesteren in Indonesië. Wellicht – ik mag dat graag hopen – keren we dan terug naar de situatie van vóór de Ronde Tafel Conferentie van 1949 toen Nederland het gezag over Indië overdroeg aan de Verenigde Staten van Indonesië. Vanaf het moment waarop na de Tweede Wereldoorlog duidelijk werd dat we Indië niet binnen het Koninkrijk zouden kunnen houden, vocht Nederland in elk overleg en bij elk akkoord voor het creëren van de federale staatsvorm. Reden: om aan de buitengewesten tegenover Java (de machtsbasis van de Republik Indonesia van Soekarno c.s.) hun soevereiniteit te garanderen. De Verenigde Staten van Indonesië, waaronder de soevereine Molukken, hebben echter maar acht maanden bestaan. Soekarno wist stap voor stap de deelstaten ertoe te brengen hun soevereiniteit op te geven, waarna in augustus 1950 de Republik Indonesia zijn militaire en politieke macht over de hele voormalige archipel uitstrekte. Niet echter zijn gezag. De Molukken zagen het aankomen en verklaarden zich (Christen Molukkers gezamenlijk met Moslim Molukkers) op 25 april 1950 onafhankelijk, conform hun beleid sinds die Tweede Wereldoorlog, inhoudende dat ze met elke staatkundige vorm akkoord zouden gaan, mits hun soevereiniteit gewaarborgd zou worden. Zo niet, dan zouden zij zichzelf onafhankelijk verklaren. En dat zijn ze in mijn beleving nog steeds, elk 144 militair regime en elke nalatige internationale politieke orde ten spijt: geestelijk zijn ze vrij en onafhankelijk131. Anders dan wat velen, ook sommige regeringsleiders, denken, is de federale staatsvorm een unieke manier om de soevereiniteit van de deelnemende landen te waarborgen en tegelijk eenheid te creëren. Door de uitbreiding van Europa in de komende jaren naderen we zowel constitutioneel als ook institutioneel het niveau van de Gordiaanse knoop. Ik ben benieuwd welke eigentijdse ‘Alexander de Grote’ daar doorheen weet te meppen en voor vele jaren heerser over Europa gaat worden. Dat we zo iemand gaan krijgen ligt in de lijn van de geschiedenis. Of dat dan tevens een despoot zal zijn hangt af van de omstandigheden. Naarmate volkeren er een grotere puinhoop van maken wordt het gemakkelijker voor een heerser om op te staan132. De administratie komt niet toe aan denken over dit soort vraagstukken. Hoeveel secretarissen- of directeuren-generaal besteden substantiële denktijd om voor elke departement afzonderlijk, en voor alle departementen tezamen, een visie te ontwerpen op de these die Kimon Valaskakis opwerpt in hoofdstuk 3, ‘Long-term Trends in Global Governance: from Westphalia to Seattle’, in het OECD-boek ‘Governance in the 21st Century’? Valaskakis was van 1995 tot 1999 ambassadeur van Canada bij de OECD, en is nu verbonden aan de universiteit van Montreal. Ik zal eerst de openingsalinea citeren en daarna de kern van zijn betoog verkort weergeven. Hij begint het hoofdstuk met: “This chapter argues that we are at a dangerous juncture in human history, where the institutions and mechanisms we have set up to govern Planet Earth are in danger or collapsing. This threat is all the more disconserting because we live in an era of unparalleled affluence and properity. What is missing is an updated global governance system to harness the great promise afforded by globalisation and technological change. At stake is not just the redrafting of a trade or investment agreement here and there, or the setting up of a regulatory body to oversee food safety or to prevent pornography on the internet. At stake is the very foundation of the present world order based on the Treaty of Westpahlia in 1648. This initially European Treaty, which ended the Thirty Years War, constructed a framework for global relations based on the inviolability of the concept of sovereignty. This inviolability is now under attack from many sides and yet no convincing alternative has been presented to replace it. As a result we are approaching a major governance vacuüm which should be filled in the not too distant future if the gains achieved by humanity since the Industrial Revolution are to be preserved and enhanced.” Vervolgens neemt Valaskakis de lezer mee in een tocht van ‘Westphalia’, het verdrag dat in Münster en Osnabrück een einde maakte aan de eerste pan-Europese oorlog (en daarmee fungeerde als de geboorteakte van het huidige mondiale systeem van soevereine natiestaten) tot aan ‘Seattle’ waar in november 1999 de World Trade Organisation mislukte in de poging een geheel nieuwe opzet van de globale handelsbetrekkingen te lanceren. Ogenschijnlijk doordat de diplomaten – mede door de bijzondere spanningen binnen en buiten de conferentie – er niet in slaagden een agenda samen te stellen, maar in wezen, zo stelt Valaskakis, doordat men uitging van ‘Old Westphalia assumptions’ die niet langer als basis voor de wereldorde kunnen fungeren. Er moet ofwel iets geheel nieuws komen, ofwel een herdefinitie van de uitgangspunten van 1648, een New Westphalia Paradigm’. Bij het verdrag van Westphalia kreeg een aantal landen soevereine territoiren. Het markeerde het einde van zo’n honderdenvijftig jaar godsdienstoorlogen, en verschoof met de introductie van soevereinen rechten van natiestaten de almacht van het Roomse Rijk naar de zijlijn. Wat toen begon als een blauwdruk voor wederzijdse erkenning van soevereine staten binnen (alleen) Europa, bleek zo’n innerlijke kracht te hebben dat het uiteindelijk omstreeks 1945 een wereldomspannend concept was geworden: een wereldorde waarbij de soevereiniteit van de staat het leidende principe was geworden voor elke internationale besluitvorming. Eerst in handen van vorsten met absolute macht, later evoluerend naar soevereiniteit als eigendom van 145 het volk. ‘But whether based in the divine right of kings or the untouchable will of the people, sovereignty became the absolute reference point in global relations, the ultimate principle upon which all notions of global order should be based. It was to international relations what the speed of light was to Einstein’s physics: an absolute’ (pag. 40). Intussen groeide langzaam – met de koloniale expansie – het internationale handelsverkeer. Maar dat bleef tot voor kort principieel ondergeschikt aan de nationale politiek. Deze ‘subordination’ van economische belangen aan nationale politieke doelen was het dominerende kenmerk van de internationale relaties vanaf Napoleon tot Kohl. De staat intervenieerde in alle aspecten van het opkomende economische leven onder het mercantillisme. Zij beschermde de nationale industrie met tariefmuren, subsidieerde export, bevorderde bevolkingsgroei en stimuleerde organisaties zoals de Verenigde Oostindische Compagnie. Allemaal in het kader van het nationaal belang. Maar met het intensiveren van de internationale betrekkingen in de 18e en 19e eeuw groeide tegelijk een stelsel van internationaal recht. Dat had twee bronnen. De eerste was geheel verenigbaar met het principe van soevereiniteit en manifesteerde zich in de praktijk door het ondertekenen van verdragen die daarmee in wezen alleen maar het bestaan van de nationale soevereiniteit herbevestigden. De tweede bron ontsproot aan het brein van Hugo de Groot, die met anderen de grondlegger was van het natuurrecht, een stelsel van regels dat zijn basis vond in universele waarden, uitstijgend boven de belangen van staten. Valaskakis stelt dat dit type denken, gekoppeld aan bijvoorbeeld de sterke opkomst van mensenrechten, en het beginsel van zelfbestuur, sinds de Tweede Wereldoorlog aan invloed is gaan winnen, waardoor zoiets als ‘universele waarden’ is gaan fungeren als een wig in het concept van soevereiniteit. Dat ging gepaard met een totale omwenteling – tussen 1945 en 2000 – in het internationale handelsverkeer. In de afgelopen vijftig jaar zagen we het ontstaan van multinationale bedrijven die de globalisering van de productie introduceerden. Niet de globalisering van de handel, want die was allang gevestigd. Het belangrijkste aspect van het globaliseren van de productie was het grensoverschrijdend verkeer van ondernemers, ongeschoolde arbeid door massamigraties, kapitalen, en technologie. De oude theorieën van gefixeerde ‘comparatieve voordelen’(gebaseerd op niet-verplaatsbare productiefactoren) moesten wijken voor de dynamiek van ‘competitieve voordelen’, gebaseerd op flexibiliteit, verplaatsbaarheid en commercieel gevoel. Valaskakis legt vervolgens een vinger op een hele zere wond met de stelling dat dit proces zich in die snelheid heeft kunnen voltrekken door zijn asymmetrisch en ongelijk karakter. Daarmee bedoelt hij dat aan de ene kant globalisering zich in een zeer hoog tempo voltrok in sommige sectoren (financiën, technologieoverdracht, vakbonden, georganiseerde misdaad, internationaal terrorisme), terwijl andere sectoren een ‘agonising’ laag tempo ten toon spreiden zoals overheidsbeleid, sociale gedragingen, internationale regelgeving, het gevecht tegen misdaad, terreur en ziekte. Deze asymmetrie is het sociale weefsel van veel landen gaan bedreigen, met snelle en ongewenste sociale veranderingen, onaanvaardbare inkomensverschillen (‘the winner takes all’) en met grote complicaties in de inkomensverdeling binnen, en vooral ook tussen landen. De grote spelers op het schaakbord van Westphalia zijn gedegradeerd tot kleine kruimelaars in het huidige tijdperk. De opkomst van multinationals heeft een verschuiving veroorzaakt van politieke naar economische besluitvorming. Meer en meer besluiten worden genomen door marktmachten. Grote ondernemingen kunnen zich met grote sprongen onttrekken aan regels die hen niet aanstaan, en overheden tegen elkaar uitspelen. Terwijl de globale private sector allianties en fusies sluit, doen overheden precies het tegenovergestelde: ze verdelen hun macht naar beneden toe over steeds meer kleine eenheden (bijvoorbeeld regio’s), en verliezen daarmee – volgens Valaskakis – de macht om evenwaardige partner te blijven van de multinationals. En die profiteren schaamteloos van de competitie tussen die duizenden kleine overheidjes die zich in allerlei bochten wringen om met subsidies en belastingvoordelen die grote – nomadisch opererende – bedrijven te lokken. Ook de opkomst van intergouvernementele organisaties (IGO’s) als de Verenigde Naties, de Europese Unie, de Organisation for Economic Cooperation and Development en de World Trade Organisation hebben ertoe bijgedragen dat de macht van de oorspronkelijke ‘Westphaalse spelers’ is verschoven naar die supranationale eenheden. Dat staat weliswaar nog in de kinderschoenen, maar toch legt die nieuwe supranationale jurisdictie de politieke mogelijkheden van individuele natiestaten aan banden. 146 Ten slotte is de onderlinge afhankelijkheid een factor tot beperking van de politieke capaciteit van nationale overheden geworden. Uitdagingen die een staat voorheen op zijn eentje aankon, moeten nu hun oplossing vinden in een gezamenlijke aanpak, anders lukt het niet. Het beslechten van conflicten in de Balkan en Afghanistan, het beveiligen van het internet tegen daden van terreur, beheersing van het wereldklimaat, beleid op genetische manipulatie, het vermijden van financiële debacles, zijn daarvan goede voorbeelden. Dit alles, zo zegt Valaskakis, “…. has driven a large nail in the coffin of the Old Westphalian Order, which assumed the world was composed of fully independent sovereign nations with great policy capacity” (pag. 57). Het proces van globalisering heeft een beduidende beperking veroorzaakt, niet alleen van het daadwerkelijk vermogen tot beleid maken, maar ook van de ‘very legitimacy of the policy-making process’. In het voormalige Westphaalse denken stond de legitimiteit van besluiten van een soevereine overheid niet ter discussie. Hoogstens kon men, ingeval van een afwijkende mening, een oorlog beginnen. Maar waar er geen mogelijkheid was om zo’n oorlog te starten bestond er geen enkel ander legitiem interventiemiddel. De nationale soevereiniteit was per definitie de hoogste waarde. “Today, with the globalisation of media, this is no longer true. The notion of human rights and its corollary, international law, are beginning to emerge as powerful forces in world opinion. There is now a growing belief that certain human values rate higher than sovereignty and must be implemented even if they contravene the latter” (pag. 57). Inmiddels heeft een gigantisch multilateraal netwerk een contemporaine vorm van ‘global governance’ aangenomen. In de eerste plaats via het ontstaan van de eerder genoemde intergouvernementele organisaties, waarbij die van de Europese Unie wel het verste gaat in overdracht van nationale staatsmacht naar een supranationaal orgaan, onder meer door af te zien van het soevereine recht om zelf nationale munten te slaan. In de tweede plaats de opkomst van de – op private basis opererende – non-gouvernementele organisaties (NGO’S) als Amnesty International, Greenpeace, Artsen zonder Grenzen en dergelijke. In de woorden van Valaskakis: “Their very existence is an implicit indictment of governments. If government action within the IGO’s were perfect there would be no need for NGO’s” (pag. 59). Vervolgens werkt Valaskakis toe naar de onderbouwing van: “…. we are approaching a major governance vacuüm …..” zoals hij stelde in de openingsalinea. Het intergouvernementele systeem is zwak. Er zijn meer dan 500 IGO’s met overlappende agenda’s aan de ene kant, en met grote gaten in de beleidsaandacht aan de andere kant. Maar hun zwakte komt vooral voort uit de rigide hantering van het Oud-Westphaalse beginsel van de soevereine gelijkheid: one state = one vote. Dat lijkt erg democratisch, maar in de praktijk, (door de opkomst van tientallen microstaatjes) is het tegenovergestelde het geval: one state = one veto. Dit leidt in de visie van Valaskakis (voorheen voorzitter van de OECD-commissie, belast met het hervormen van de besluitvorming) tot extreem trage besluitvorming, vaak eindigend in zwakke beslissingen met slechte compromissen. In een tijd van snelle sociale veranderingen is deze loodzware besluitvorming van de IGO’s niet geschikt voor crisismanagement. Dezelfde zwakheden ziet Valaskakis in het NGO-systeem. Tegen die achtergrond stelt de auteur dat het mislukken van de WTO-bijeenkomst in november 1999 in Seattle niet is terug te voeren op het onvermogen van de 140 handelsministers om een agenda op te stellen, maar op fundamentele tekortkomingen in het multilaterale proces zelf. De eerste tekortkoming school in het feit dat het handelsministers waren, beperkt tot handelszaken, terwijl de globale onderlinge afhankelijkheid, en de interdisciplinaire verbindingen tussen economie, politiek, sociale zaken en milieu, de aanwezigheid van alle minister-presidenten had vereist en gerechtvaardigd. “Given the complexity of international relations in an era of globalisation, anything less than a summit conference would not be adequate. On the other hand, it is clear that a summit conference of 140-odd heads of government operating under Westphalian rules of sovereig equality and consensus decision making is likely to be an exercise in futility unless carefully prepared” (pag. 62). De tweede tekortkoming was gelegen in de omstandigheid dat alleen de Oud-Westphaalse actors, dus de natiestaten, aan de officiële tafel zaten. “The new emerging nonstate actors were in the wings and in the streets demonstrating loudly against the WTO” (pag. 62). In de derde plaats was het een zwakte dat het erop leek dat Seattle was bedoeld om bestaande regels (geschapen door soevereine staten) te elimineren in plaats van het vervangen van die regels door nieuwe internationale regels die 147 de rol van de natiestaat een nieuwe dimensie moeten geven in een proces van liberalisatie. “What we call the Seattle Apporach (narrow sectoral agendas; trying to deal with each issue, one at a time without regard to linkages; formal representation only by national governments; and decision-rules based on consensus) is likely to lead to further conferences, not just of the WTO but of other IGO’s as well – the IMF, the World bank, etc. The severe backlash against globalisation evident at Seattle should give pause to national govenments and lead to new approaches in international negotiation” (pag. 63). En dan vervolgt hij met: “The net result of the structural weaknessess of the global governance system currently in place creates in our view a very dangerous situation. As globalisation proceeds in assymetrical fashion, creating winners and losers and introducing major distortions in the world system, there is an uneasy feeling that no one is in charge”. Hij voorziet daarom een sterke turbulentie op gebieden als: het financiële systeem op wereldschaal, het internet, het wereldklimaat, genetische manipulatie, de verspreiding van epidemieën, internationaal terrorisme en de inzet van massavernietigingswapens. Voor Valaskakis is het duidelijk dat er een einde is gekomen aan de Oud-Westphaalse Orde die gebaseerd was op de sterke politieke capaciteiten van individuele natiestaten. In de eerste plaats is die soevereiniteit niet meer wat ze geweest is. Iemand die zich wil onttrekken aan de nationale regelgeving gaat gewoon weg en zoekt – in de wereld van ‘competing jurisdictions’ – een plekje dat hem bevalt (dit is ook het leidende thema van het boek ‘The Sovereign Individual’ dat ik elders in dit boek aanhaal). Ten tweede is de concurrentiearena eerder virtueel dan geografisch: de controle over het eigen fysieke territorium is niet langer het leidend motief, afstanden bestaan niet meer, de internetsurfers tonen aan dat verbindingen tussen mensen niet langer territoriaal geïndiceerd zijn. De OudWestphaalse Orde is niet toegerust op omgaan met virtuele werkelijkheden en wordt daarom steeds verder gemarginaliseerd. Ten derde nemen nieuwe spelers als de NGO’s overheidsfuncties over, echter zonder een duidelijke legitimatie of een democratisch mandaat. Maar hun aanwezigheid en macht kan niet ontkend worden. In de vierde plaats verdwijnt de idee dat internationale verdragen alleen gelden voor hen die ze hebben ondertekend. Er is een type internationaal recht in opkomst dat boven verdragen lijkt uit te gaan. We zien dat in die zin het VN-verdrag in theorie ook van toepassing is op non-leden, dat gewapende interventies zoals in Kosovo, of Afghanistan, met goedvinden van de internationale politieke machten, kunnen plaatsvinden, ook zonder dat het land in kwestie daarom heeft gevraagd of een verdrag daartoe heeft ondertekend. In de vijfde plaats heeft ‘oorlog’ een andere betekenis gekregen dan het geval was onder de Oud-Westphaalse Orde. Sinds 1945 zijn er maar heel weinig officiële oorlogsverklaringen gegeven. In plaats daarvan wordt een gewapend conflict steeds meer gepercipieerd als een tijdelijke politionele actie om rust en orde te scheppen, en niet zozeer als een instrument van een politiek om een ander land te veroveren. De grote angst van Valaskakis is dat er momenteel niets is dat dit – in vijf indicatoren geschetste – vacuüm kan opvullen. Op dit moment hebben we alleen het ‘Market System’. De pleitbezorgers van marktwerking stellen dat bijna alle beslissingen genomen kunnen worden door vrije markten op basis van vraag en aanbod. In hun visie kan de rol van de staat worden geminimaliseerd tot bijna niets. Overheden zouden hun terugtreden moeten plaveien met verdere liberalisatie, privatisering, deregulering en budgettaire bezuinigingen. Marktpartijen zouden de overheidsdiensten kunnen gaan uitvoeren. Valaskakis acht een dergelijk scenario echter niet duurzaam. Om drie redenen. In de eerste plaats is er volgens hem een actor van buiten het marktmechanisme nodig om de asymmetrische schokken door de globalisering te verzachten. Als de kloof tussen ‘winners and losers’ steeds groter wordt, gaat de sociale cohesie eraan en dat zal zijns inziens leiden tot een gevaarlijke situatie waarin mensen die niets meer te verliezen hebben terugvallen op geweld en het gebruik van massavernietigingswapens (noot: Valaskakis schreef dit vóór 11 september 2001). In de tweede plaats hangt de efficiency van het marktsysteem af van volwaardige concurrentie. Zonder goede antitrustregels zullen marktpartijen zich eerder verenigen dan met elkaar concurreren. “Why beat them if you can buy them?” (pag. 66). Competitie verdwijnt waar markten en partijen zich concentreren. Nieuwe monopolies nemen overheidsrollen op zich zonder democratische legitimatie. Omdat er momenteel geen antitrustwetgeving is die op wereldschaal gehandhaafd wordt zal de afwezigheid van concurrentie op die schaal waarschijnlijk leiden tot samenballing van markten 148 op die schaal. In de derde plaats zullen marktsystemen die niet zijn onderworpen aan regels zich zijns inziens ontwikkelen tot maffiasystemen, omdat het – bij afwezigheid van een politieagent – goedkoper is om iets met geweld te nemen dan te verkopen, en intimidatie effectiever is dan marketing. Kijk maar naar de ontwikkelingen in de Sovjet-Unie na de val van de Berlijnse Muur. De snelle opkomst, aldaar, van een door de maffia gedomineerd marktsysteem zou wel eens de voorloper kunnen zijn van wat zich over de hele wereld gaat uitspreiden. De veronderstelling dat markten spontaan tot zelfdiscipline komen is volgens Valaskakis te optimistisch in het licht van de voorbeelden waar markten opereren in afwezigheid van regels. De vraag die vervolgens rijst is (pag. 66): “If governance by markets is not a suitable alternative to the Old Westphalian System, what is?” Valaskakis gelooft in “…. the desirability of a Westphalia II – a fully reinvention of the concept and its applications. Westphalia II would retain some of the elements of the Old System and update them for use in de 21st century. It would most likely involve a fundamental rethink of the idea of sovereignty itself. Because of its link with democracy, sovereignty cannot be discarted altogether. But its home base in nation states may have to be shifted elsewhere. More direct forms of global governance may have to be devised. Principles of shared sovereignty along federal or confederal lines could be explored and, in some form or other, all relevant actors should be at the negotiating table.” En met dit slotwoord van Valaskakis ben ik weer terug bij federalisme. Nogmaals mijn vraag: hoeveel secretarissen- en directeuren-generaal besteden substantiële denktijd aan dergelijke geschriften? Het gaat er niet om of men het wel of niet met de these eens is. De ‘discours’ als zodanig, op ambtelijk topniveau, ontbreekt volgens mijn waarneming. De gesprekken gaan over managementcontracten, over het op tijd wegzetten van het geld, over reorganisaties, over de minister overeind houden in de Kamer, over de vraag welk departement de Voedselautoriteit mag huisvesten, en over nog veel meer zaken van een te laag abstractieniveau in het licht van de dringende noodzaak om alle voortdenderende overheidsmachines eens even stop te zetten en de vraag te beantwoorden: “Waar dendert dat dan allemaal naar toe?” Verschuiving van bevoegdheden van de bovenkant van de rijksoverheid naar Europa De bovenkant van de bevoegdheden van de rijksoverheid schuift langzaam maar beslist richting Europa. Dat is met name vanaf het begin van de jaren negentig in tal van geschriften naar voren gebracht. Toch lijken die teksten niet door te dringen tot de rijksadministratie. Anders hadden we in 1997 geen Securitelaffaire133 gehad. In een rapport van een werkgroep van de Europese Beweging in Nederland staat134: ‘Met de voltooiing van de Europese interne markt raken markt en economie verder buiten bereik van de nationale overheid. De keuze tussen voorzieningen via de markt en voorzieningen via de overheid wordt hiermee principiëler. De deelnemers aan het economische verkeer kunnen zich namelijk aan de nationale jurisdictie en de lasten hiervan onttrekken135 zonder de nationale markt als afzetmarkt te verliezen. Daarentegen blijft de capaciteit van de overheid om in publieke behoeften te voorzien, onverminderd afhankelijk van het rendement van de nationale economie. Dit feit stelt eigen beperkingen en dwingt tot beleidsconvergentie.’ In nog duidelijker bewoordingen volgt (pag. 12): ‘Een doelmatiger voorbereiding en formulering van het beleid met betrekking tot de Gemeenschap vergt derhalve aanpassing van de interne organisatie binnen de departementen.’ Ik heb daar tot nu toe weinig van bespeurd. Steeds meer Europees beleid en wetgeving is van fundamentele betekenis voor de nationale beleids- en rechtsorde. Nationaal beleid en regelgeving kunnen niet meer in alle opzichten autonoom worden vastgesteld. Europa als vierde bestuurslaag is onmiskenbaar aanwezig. Toch merk je daar niets of nauwelijks iets van als je maand in maand uit op diverse departementen je werk doet. De meerderheid van de administratie is natiegericht bezig. In stijl, mentaliteit, uitstraling, werkvormen en 149 organisatorische structuren is de rijksoverheid nog niet toegesneden op een Europese maat. Met de komst van een groot aantal toetreders tot de EU baart dat grote zorgen. Verschuiving van bevoegdheden van de onderkant van de rijksoverheid De onderkant van de bevoegdheden van de rijksoverheid verschuift richting provincies en gemeenten. En misschien ook naar totaal nieuwe bestuurlijke organisaties als bijvoorbeeld een eigen bestuur voor de Randstad. De lagere rechtsgemeenschappen krijgen, al dan niet via grote decentralisatiebewegingen, steeds meer op hun bord. Vooralsnog echter vooral verantwoordelijkheden en niet de daarmee correlerende finale bevoegdheden, met de daarbij horende middelen en mankracht. Of zich dat niet gaat wreken op termijn, waardoor er weer re-centraliserende krachten gaan ontstaan, wordt een interessant proces om te volgen. Ik verwacht wat dat betreft bijvoorbeeld grote problemen op het gebied van het naar de provincies gedecentraliseerde regionale openbare vervoer. De zorg en verantwoordelijkheid is bij de provincies gelegd maar de finale bevoegdheden liggen nog bij het rijk dat de betreffende wetgeving heeft gelardeerd met een heleboel zaken die tot marktordening (en niet tot marktwerking) behoren. Dat gaat wringen en barsten. De private ondernemers, concessionarissen, zullen niet als ondernemers kunnen werken omdat het rijk beslist over hun bedrijfsmiddelen. De provincies zullen niet in staat worden gesteld een knap stukje regionaal openbaar vervoer neer te zetten omdat het rijk de finale bevoegdheden houdt. Na enige tijd kunnen we dan van het rijk de uitspraak verwachten: ‘We hebben het geprobeerd met die provincies, maar je ziet het zelf, ze kunnen niet. We moeten het maar weer naar het rijk toehalen.’ Het NS-syndroom: een overheidsbedrijf halfbakken verzelfstandigen, opzadelen met alle onverwerkte problemen van dertig jaar centralistisch, dirigistisch, aanbodgericht spoorwegbeleid, de directie niet in staat stellen zelfstandig te beslissen over de belangrijkste bedrijfsmiddelen (personeel en tarieven), en dan verwachten dat het goed gaat. Nog voordat de inkt op het ontvlechtingscontract droog was begon de Tweede Kamer een paar jaar geleden al te roepen dat de minister weer moest ingrijpen. En dat heeft daarna niet opgehouden. Zie voor een heldere analyse van de problemen met het toekomstig regionaal openbaar vervoer, als gevolg van een beleid dat gericht is op marktordening in plaats van marktwerking, het artikel ‘Marktwerking openbaar vervoer is tot mislukken gedoemd’, door gedeputeerde Jan Boelhouwer van Noord-Brabant in NRC Handelsblad van 31 mei 1999. Er komt een shake-out van overheidsorganisaties Zoals ik al zei is de administratie, opgeslokt door het werken aan de zaken van de dag, nauwelijks in staat om te anticiperen op deze ontwikkelingen van internationalisering, Europeanisering en regionalisering. Als ik bij enig ministerie de vraag stel wat het als ministerie zou kunnen betekenen voor de asielproblematiek in Europa, of voor de armoedebestrijding in Zuid-Oost Azië, of voor de strijd tegen schending van mensenrechten in Afrika, of voor het gevecht tegen het verdwijnen van de natuur in Zuid-Amerika, dan vragen ze of ik niet lekker ben. Mijn antwoord is dan in de trant van: ‘Zie je dan niet dat je daarin een taak hebt, dat je beschikt over veel wijsheid, kennis en ervaring om daarin een rol te spelen, dat je als ministerie over een ‘paar’ jaar niet meer zult bestaan omdat je Nederlandse territorium als exclusief speelterrein opgaat in een diffuus Europees/internationaal speelterrein, met sterke regio’s, waar zowel publieke als private organisaties in concurrentie gaan dingen naar opdrachten om dat terrein te bespelen, en waarbij het nog maar de vraag is of jij dan nog als ministerie blijft bestaan?’ Zoals er op gezette tijden een shake-out plaats vindt in het bedrijfsleven zo voorzie ik dat we binnen niet al te lange tijd gaan meemaken dat binnen de Nederlandse overheid enerzijds, en 150 daarna tussen Europese overheden anderzijds, zich zware concurrentie, fusie- en opslokactiviteiten gaan voordoen. De grootschalige fusies van telecombedrijven (nog niet zo lang geleden allemaal in overheidshanden en om die reden nog geen geharnaste global players), gevolgd door grootschalige fusies van luchtvaartbedrijven (veroorzaakt door decennialang nationaal chauvinisme en nationale protectie als gevolg van de soevereiniteit die bij het Verdrag van Chicago van 1946 aan staten is toegekend om landingsrechten te gunnen en flagcarriers te bezitten en te financieren), mag men zien als de voorboden van die aanstaande shake out. Sabena was de eerste. De Belgische regering verdient alle hulde dat zij luisterde naar de Europese Commissie om niet langer staatsteun te verschaffen aan een bedrijf dat eigenlijk al jaren daarvoor rustig en bekwaam via een zachte en warme sanering aan zijn einde geholpen had moeten worden. Het is kortzichtig om de harde en koude sanering op rekening van de regering Verhofstadt te schrijven. Zelfs niet, althans voor een deel niet, op de rekening van Swiss Air dat via mismanagement en contractbreuk de feitelijke ondergang veroorzaakte. Maar vooral op de rekening van de Waalse socialisten, die van Sabena als jarenlang Franstalig bolwerk hebben bewezen wat de weg is van een bedrijfsorganisatie waarvan de overheid eigenaar, bestuurder en financier is: zesenzeventig van de achtenzeventig jaar werken met verlies. Persoonlijk spijt de val van Sabena, met zijn 12.000 werknemers, mij overigens zeer omdat ik van 1995 tot 2001 vaak met Sabena heb gevlogen, en steeds genoot van de klantgerichtheid. Daar kan de KLM nog wat van leren. Het zal me overigens benieuwen of het onderzoek van de Nationale Mededingingsautoriteit (NMA) in 2001 naar de mogelijke strijdigheid van het KLM-tarievenbeleid met de mededingingsartikelen van het Europese Verdrag (misbruik van marktmacht op de zogeheten ‘gouden lijntjes naar de West’), resulterend in een uitspraak van de NMA dat er niets aan de hand was, in 2002 tot een heropening komt nu de komst van de € het gemakkelijker maakt om prijzen te vergelijken. Is het ondenkbaar dat Frankrijk, het land met de beste know how op het vlak van infrastructuur, in het onderhandelingsproces over verschuivende intra-Europese bevoegdheden en verantwoordelijkheden gaat eisen dat het de exclusieve zorg krijgt voor de weg-, rail- en waterinfrastructuur in landen als Nederland, België en Luxemburg? En waar blijft Rijkswaterstaat dan? Onderaannemer? In delen verkocht aan private organisaties? Of houdt het gewoon op te bestaan? In het hierboven genoemde initiatief van VNO-NCW om te gaan denken over een eigen bestuur voor de Randstad staat ook dat de macht van Rijkswaterstaat sterk moet worden teruggedrongen. Zou dit de eerste openlijke aanval zijn op het tweehonderd jarige onbetwiste instituut van droge en natte waterstaat? En niet de laatste?136 Groep 4: ze worden vanzelf slachtoffer Nee, we noemen geen namen Een van de ernstige ontwikkelingen waarbinnen ambtenaren hun vak uitoefenen is het feit dat ze sinds een aantal politieke echecs137 in de jaren negentig niet langer in anonimiteit hun werk kunnen doen. Personen als Van Randwijck, Nordholt, Karremans, Docters van Leeuwen138, Weck, Van Wijnbergen, Couzy, en anderen zijn in de jaren negentig vrijelijk in de politieke arena bij name genoemd, en soms geslachtofferd, ter maskering van falende algemene politiek of dagelijks bestuur. Dat heeft eerder al eens gespeeld, bijvoorbeeld toen staatssecretaris Glastra van Loon in het eerste Kabinet Den Uyl openlijke kritiek had op justitieambtenaren139. Hij heeft toen in mei 1975 moeten aftreden. Tegenwoordig hoeft dat niet meer, althans zou het wel hoeven maar vindt het niet (meer) plaats. 151 De namen van ambtenaren noemen in de Tweede Kamer kan niet, dat heeft nooit gekund, en dat moet zo snel mogelijk weer in het staatsrechtelijke gareel worden geduwd. Artikel 42, lid 2 van de Grondwet zegt: ‘De Koning is onschendbaar, de ministers zijn verantwoordelijk’. Achter dat artikel 42 fungeert sinds vele jaren een ongeschreven wet die zegt dat de ministeriële verantwoordelijkheid ook inhoudt dat men in het openbare politieke debat in de Tweede Kamer niet over (het functioneren van) ambtenaren hoort te spreken. Ook al zitten die ambtenaren nog zo fout, het is de minister die erop moet worden aangesproken zonder dat de desbetreffende ambtenaren bij name mogen worden genoemd. Als men wil dat ambtenaren hun werk doen zonder zich te hoeven indekken tegen klappen van de politiek moet een minister in de politieke arena, beticht van zaken die op diens departement niet goed gaan en waarbij men namen van ambtenaren noemt, een keer diep ademhalen en vervolgens zeggen: ‘Voorzitter, ik accepteer niet dat in dit huis over mijn ambtenaren wordt gesproken. Krachtens artikel 42, lid 2 van de Grondwet hoort men alleen mij ter verantwoording te roepen. In welk opzicht ik daaraan – in de beslotenheid van mijn departement – consequenties verbind jegens mijn ambtenaren is mijn zaak.’ In de afgelopen jaren is er, juist en met name naar aanleiding van die politieke echecs, een vrije discussie ontstaan over het begrip ‘ministeriële verantwoordelijkheid’. Een discussie die allengs geleid heeft tot een zeer extensieve, maximalistische interpretatie van dat begrip140, leidend tot een zeer beperkte, minimalistische toepassing van de ministeriële verantwoordelijkheid: bewindslieden stappen niet meer op, althans uiterst zelden, en in elk geval niet uit zichzelf141. Ik behoor tot de school van staatsrechtelijk gevormde juristen die aan ruime, extensieve interpretaties van de Grondwet geen behoefte heeft142. Als er iets is wat met veel pijn en moeite eindelijk door Thorbecke in 1848 in de Grondwet is gekregen en wat pas in 1866/1868 in de politieke praktijk is geëffectueerd, dan is het wel deze hoeksteen van ons staatsbestel. Afblijven, bewaken en eerbiedigen dat artikel. Herstel de waardigheid van het ministeriële ambt, blijf niet met wit-verwrongen knokkels in de deuropening hangen met de woorden ‘mij krijg je niet weg’, en stap op als er weer iets gebeurt dat niet aan de samenleving kan worden uitgelegd143. De huidige cultuur van koste wat kost blijven zitten144 vormt een ontbindend effect op de samenleving. En dan krijgt de politiek de samenleving en de ambtenaren die ze verdient145. Ik heb daarom grote moeite met de volgende tekst uit het Jaarverslag 2000 van de Raad van State (pag. 19): ‘Als ‘risicoaansprakelijkheid’ dient de ministeriele verantwoordelijkheid te worden onderscheiden van verwijtbaarheid van misstanden en de daaraan eventueel te verbinden gevolgen. Ministeriële verantwoordelijkheid kan leiden tot opstappen. Maar opstappen is niet het bewijs van ministeriële verantwoordelijkheid. Evenzo moet ministeriële verantwoordelijkheid worden onderscheiden van de vertrouwensregel; de regel dat een minister of staatssecretaris die niet langer het vertrouwen heeft van de meerderheid in de Staten-Generaal niet kan aanblijven. Een minister of staatssecretaris kan dat vertrouwen verliezen ook los van zijn (huidige) verantwoordelijkheid. Juist in complexe situaties dient hetgeen onder verantwoordelijkheid wordt verstaan en wie waarvoor verantwoordelijk is, duidelijk te zijn. Die duidelijkheid ontbreekt vaak.’ Mijn probleem met die tekst is niet alleen dat die nauwelijks te begrijpen valt, en geen nadere duidelijkheid schept over de ruimte of begrenzing van de ministeriele verantwoordelijkheid, maar dat die – hoe goed bedoeld het ook moge zijn – de burger niet interesseert. Wat voor burgers bepalend is, is politieke moed, karakter. De Belgen blijven zich herinneren wat ik zojuist in een voetnoot meldde: toen een van de grootste boeven een paar uur uit de gevangenis ontsnapte stapte de minister op. Toen 152 in Portugal de brug over de Douro inzakte, eveneens146. Niemand, geen burger, geen dagblad, geen wetenschapper had er daarna behoefte aan om de discussiëren over de vraag of dat opstappen, in welk staatsrechtelijk perspectief dan ook, terecht was. Of wellicht niet had gehoeven wegens afwezigheid van verwijtbaarheid. Opstappen is een signaal naar de samenleving dat die erop kan vertrouwen dat iemand in de top nederig buigt bij een gebeurtenis die niet kan worden uitgelegd. Blijven zitten is een signaal naar de samenleving dat het pluche toch wel erg lekker zit. Dat is de essentie van het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid zoals Thorbecke dat in 1848 heeft bedoeld. Alle verhalen die proberen uit te leggen dat dit leerstuk meegroeit met zijn tijd, en onder nieuwe omstandigheden van vele nieuwe nuances kan worden voorzien, jagen de samenleving alleen maar verder weg van sympathie voor, en bemoeienis met de politiek. Een burger heeft maar één reden voor het betalen van belasting, en voor het naleven van regels: dat hij goed wordt bestuurd. Een land waar geen minister uit zichzelf opstapt is een land dat slecht wordt bestuurd. We moeten hier overigens twee zaken goed uit elkaar houden. In de loop van zo’n tien jaar zijn er in het kader van een streven naar een minimalistische politieke verantwoordelijkheid twee soorten misbruik van ambtenaren gegroeid. In de eerste plaats is in toenemende mate van ambtenaren geëist dat ze ervoor moeten zorgen dat de bestuurder niet in problemen komt. Dat beeld wordt onder meer bevestigd in de studie van Mirko Noordegraaf die twaalf directeuren-generaal en directeuren op drie departementen een week lang observeerde op de vraag: ‘Wat doen zij?’147. Als consultant krijg je dan verbijsterende gesprekken met ambtenaren die zich zozeer identificeren met een minister (in veel mindere mate speelt dit bij gedeputeerden of wethouders) dat ze je haarfijn weten te vertellen: ‘Dit wil de minister niet horen, dat wil de minister niet weten, die koers zal de minister niet inslaan en dat pad wensen wij niet op te gaan.’ Als de betrokken bestuurder al behoefte zou hebben aan zakelijke en degelijke informatie op het niveau van 1+1=2, en als hij al zou beschikken over bestuurlijke moed om daarmee iets verstandigs te doen, dan bepalen ambtenaren wel in toenemende mate of hij daardoor wellicht in de problemen kan komen en schermen dat af. Daarmee valt ook te verklaren dat ik steeds vaker op diverse departementen heb gezien hoe stevige, zakelijke en diep betrokken ambtenaren bij (eventueel vervroegd) pensioen zijn vervangen door ambtenaren die ‘politiek gevoeliger’ heten te zijn. En dat terwijl men in België poging op poging doet om de politieke kabinetten af te bouwen, en de beleidsadvisering in handen van de reguliere administratie te leggen148. Ministers en ambtenaren die hun energie hoofdzakelijk inzetten om politieke risico’s te voorkomen, en zich concentreren op preventive damage control in plaats van op ordelijk, gedurfd en vooruitstrevend handelen, slopen de samenleving, creëren rampen zoals in Enschede en Volendam, en schuiven verantwoordelijkheden af naar NGO’s als Amnesty International, Green Peace, Natuurmonumenten, antiglobaliseringscomité’s en andere nationale en internationale organisaties die dan zelf gaan oppakken wat tot de moeilijkste en daarom meest wezenlijke overheidstaken behoort. In de tweede plaats heeft het misbruik van ambtenaren geleid tot een aanzienlijke verandering in het gedrag van die ambtenaren zelf. Zij zijn zich gaan indekken toen ze gingen merken dat ze - ondanks hun inspanningen om politieke problemen te voorkómen - zelf het slachtoffer werden als de problemen onvermijdelijk toch opdoken, en ze met naam en toenaam in de politieke arena genoemd begonnen te worden, of naamloos eruit werden gewerkt149. Met name sinds de parlementaire enquêtes in de jaren negentig (vooral die met de Bijlmerramp, en ook naar aanleiding van de explosie in Enschede) zie ik op diverse departementen een ernstige afkalving van avant garde-gedrag en een meer dan normale vlucht in risicomijdend 153 gedrag. Veel ambtenaren van enige betekenis dekken zich in om te voorkomen dat ze de zwarte piet krijgen toegespeeld als het fout mocht gaan. Waar damage control altijd wel een rol speelt in de administratie, maar vanuit mijn waarneming in toenemende mate vooral gericht was op het inperken van mogelijke schade voor minister, gedeputeerde of wethouder, zie ik de laatste jaren een vorm van damage control groeien, gericht op bescherming van de ambtenaar zelf: afhouden van verantwoordelijkheid, indekken door meer parafering, versnippering over meer kokers, doorschuiven naar andere organen, informatie weghouden van de minister, allemaal om maar niet te kunnen worden aangesproken als er iets mis mocht gaan. Henk Becker, lid van de Raad van Bestuur van het Kadaster formuleert het als volgt150: ‘Het functioneren van ambtenaren wordt teveel ingegeven door angst. De politieke kwetsbaarheid wordt als angst, als dwang beleefd.’ Er wordt al enige jaren behoorlijk wat gepubliceerd over het verval van de authentieke betekenis van de ministeriële verantwoordelijkheid. In NRC Handelsblad van 19 juni 2001 betreurt Ed van Thijn het dat ministers in verwijtbare situaties niet meer aftreden. Hij bepleit een veel steviger optreden van de Kamer jegens ministers om ze meer te laten bloeden als er sprake is van verwijtbaarheid. In een reactie daarop schrijven Roel in ’t Veld en Peter Plug in het artikel ‘Reken minister af op vernieuwend beleid’ (in NRC Handelsblad van 26 juli 2001) dat een versterking van de afrekencultuur zal leiden tot nog meer verkramping en risicomijding aan ambtelijke zijde, als gevolg waarvan de bodem onder vernieuwend (en daarmee risicovol) beleid wordt weggehaald. Zij stellen voor om af te rekenen – niet op verwijtbaarheid maar – op innovatiekracht. De auteurs zien echter niet het ‘catch 22 probleem’ dat hier speelt. Innovatie – hetzij geïnstigeerd door ambtenaren, hetzij door de bestuurder zelf – zit stampvol risico’s en zal om die reden in toenemende mate juist niet het pad zijn dat men bewandelt. Integendeel. Het type mens dat tegenwoordig dergelijke functies vervult kijkt wel uit. Ze zijn op risicomijdend gedrag geselecteerd, bewust of onbewust, conform het eeuwenoude mechanisme van soort zoekt soort151. Het enige antwoord dat op deze neerwaartse spiraal past is: analyseer de oorzaken van deze problematiek en bestrijdt haar met een eliminatie van die oorzaken. Kom niet met oplossingen, maar met analyses. De enige die dat tot nu toe heeft gedaan is de voormalige Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Bram Peper in zijn eerder door mij al genoemde essay ‘Op zoek naar samenhang en richting’152. Maximaal analyse en nul oplossing, zo hoort het. In mijn beleving zou dat essay moeten dienen als onderlegger voor diepgaande nadere studies over het verval van de Nederlandse politiek, het onderwerp dat ik in hoofdstuk 6 behandel. En marge van dit verschijnsel dat ambtenaren steeds vaker schade ondervinden van bestuurlijk gedrag dat niet door het tonen van waarachtige politieke verantwoordelijkheid wordt gecorrigeerd, speelt het vraagstuk dat Hans van den Heuvel aansnijdt in het artikel ‘Ook ex-minister moet boeten voor gemaakte fouten’ in NRC Handelsblad van 24 juli 2001. Dit gaat – naar aanleiding van de problemen die waren gerezen rond de persoon van PvdA fractieleider Melkert inzake het mogelijke oneigenlijk gebruik van subsidies153 uit het Europees Sociaal Fonds toen hij nog Minister van Sociale Zaken was – over de vraag of een politicus kan worden aangesproken voor onjuist handelen dat ontdekt wordt in een periode nadat betrokkene inmiddels de betreffende post heeft verlaten. Van den Heuvel is van mening dat personen die na de politieke baan waarin ze iets hebben misdaan nog steeds – zij het in een andere functie – in het openbaar bestuur opereren geen immuniteit mogen hebben voor hun falen in het vorige ambt. De Tweede Kamer zou dergelijke personen alsnog ter verantwoording dienen te roepen. De vraag is echter: hoe dan, en met welke sancties? Hoe kun je iemand die inmiddels Commissaris der Koningin, of Burgemeester, of Kamerlid is alsnog ter verantwoording roepen voor iets wat deze als minister fout heeft gedaan? De auteur 154 zwijgt daarover. En wat te zeggen van dergelijke personen die niet langer een functie in het openbaar bestuur bekleden en bijvoorbeeld met pensioen zijn, of voorzitter van een of andere commissie of raad of omroep? Hoe kun je die ter verantwoording roepen en welke sancties verbind je daar dan aan? Het feit dat de auteur die vragen niet stelt, noch beantwoordt wil overigens niet zeggen dat ze niet belangrijk zijn. Integendeel. Het lijkt mij een zo belangrijk onderwerp dat het de instelling van een staatscommissie verdient. Een commissie die niet alleen een eigentijdse helderheid moet verschaffen over de interpretatie van artikel 42, lid 2 van de Grondwet, maar die ook een nieuw hoofdstuk moet schrijven over de manier waarop ambtenaren beschermd dienen te worden tegen politiek falen, en over de manier waarop politici ter verantwoording kunnen worden groepen voor hun daden in een vorige politieke baan. Een kleine eeuw na het verschijnen van de Ambtenarenwet 1929 mogen we wel eens nieuwe duidelijkheid krijgen over de positie van de ambtenaar. Zolang dat niet gebeurt oefent die ambtenaar, en zeker de kwetsbare topambtenaar, zijn vak uit onder dreiging voor zijn persoonlijke loopbaan. Slachtoffers van structuursturing Voor veranderingsprocessen kun je in beginsel kiezen uit twee sturingsmethoden: processturing of structuursturing. Hoewel men al zo’n tien jaar de mond vol heeft van processturing kom ik het in de praktijk niet of nauwelijks tegen, althans niet conform de vakvereisten die men daaraan dient te stellen, en die ik in de vorige hoofdstukken uitvoerig heb behandeld. De openbare dienst staat bol van de structuursturing. Dat is: problemen willen oplossen door de vorm van de organisatie en haar procedures te veranderen. Dit is ook een van de grote fouten uit het grote foutenboek. Structuursturing heeft naar mijn ervaring nog nooit een wezenlijk probleem op een wezenlijke manier opgelost. In de praktijk creëert het alleen maar meer nieuwe problemen. Vrij vroeg in mijn loopbaan heb ik dit verschijnsel leren begrijpen toen ik met eigen ogen zag hoe weinig er werd opgelost door reorganisaties en hoeveel ellende ervoor in de plaats kwam: verlies van continuïteit, afbrokkeling van kwaliteit, afgebroken loopbanen, zieke ambtenaren, gestresste bestuurders. Ik ben deze structuursturing ‘de valkuil van het oplossingendenken’ gaan noemen. Het is een moeilijk te begrijpen concept, althans het is mijn ervaring dat het een tijdje duurt voordat men het concept dat ik hieronder beschrijf in de praktijk herkent. Ik zal het nu slechts even aanstippen, met een casus in de sfeer van het onderwijs toelichten, en in hoofdstuk 6 uitvoeriger behandelen aan de hand van de manier waarop de Tweede Kamer opereert. De ‘valkuil van het oplossingendenken’ bestaat uit drie lagen: Een probleem niet bij zijn naam noemen, niet in zijn oorzaken analyseren en niet in zijn geanalyseerde oorzaken bestrijden, maar aan de orde stellen in de vorm van een oplossing van dat probleem. Die oplossing aanbieden in de vorm van een herordening van de organisatie en haar procedures. Dat voorstel tot herordening van structuren en procedures afdichten met nieuwe of aangepaste regelgeving. 155 U kunt dit concept in de praktijk dagelijks trainen tijdens de vele vergaderingen die u meemaakt. In meer dan vijf van de tien vergaderingen zult u iemand iets horen zeggen in de trant van: ‘We zouden eigenlijk dit of dat moeten doen.’ Dat is een typisch oplossingsgerichte uitspraak. Als u dan vraagt: ‘Wat moet dit dan oplossen’, dan krijgt u steevast het antwoord: ‘Wat bedoel je?’ U zegt dan: ‘Je vindt dat we dit of dat moeten doen, dus er moet zoiets als een probleem zijn dat wordt opgelost met dit of dat te doen. Ik wil graag eerst weten wat dan precies het probleem is. Hoe heet dat dan?’ Daarop krijgt u meestal als antwoord: ‘Dat weten we toch allemaal wel, niet dan?’. Als u dan repliceert met de opmerking: ‘Als iedereen dat weet moet het toch een fluitje van een cent zijn om het even te vertellen, doe niet zo flauw.’ Daarop komt dan in de regel een antwoord in de trant van: ‘Dat hebben we al in de vorige vergadering behandeld’, of: ‘Dat staat in die en die nota, laten we daar nou verder geen tijd aan verdoen.’ Of: ‘Laten we nu niet over problemen gaan praten, maar over oplossingen.’ Als je dan toch blijft hameren op de eis dat men eerst hardop het probleem een naam geeft alvorens over de oplossing ervan te praten, dan word je meestal buiten de orde geplaatst. Nederlandse ambtenaren en bestuurders zijn op de een of andere manier niet bereid of in staat om te handelen zoals een huisarts dat doet: eerst het probleem benoemen en via een onderzoek van de oorzaken naar een oplossing te streven. We springen meteen naar de oplossing van een probleem dat geen naam heeft, vaak omdat praten over problemen gezien wordt als doemdenken. Het erge hiervan is – en nu komt het moeilijkste onderdeel van dit concept – dat we daarbij ook nog het geschreven recht gebruiken om ernstig onrecht te doen. In de derde laag van de valkuil gaan we de bij voorbaat gekozen reorganiserende oplossing afdichten met regels. Regelgeving, ofwel het hebben van de macht over de normstelling, is het krachtigste instrument dat een staat heeft. Daarboven is er nog maar één instrument dat nog krachtiger is, namelijk het hebben van de macht over de mitrailleur. Wij gebruiken die macht niet. We sturen op de gedragsalternatieven van mensen met geboden en verboden. Met andere woorden: het hanteren van de macht over de normstelling moet gebeuren met de grootst mogelijke prudentie. Met inzicht en wijsheid in de typisch instrumentele functie van regulering. Nou komt het. Het maken van regels in de context van de valkuil van het oplossingendenken is het ergste wat je een samenleving kunt aandoen. Je gebruikt dan het krachtigste staatsinstrument om de symptomen, waar je als overheid een einde aan wil maken, juist zo hard mogelijk aan te jagen. Immers, je weet niet over welk probleem je het hebt, je hebt bij voorbaat een oplossing geformuleerd, je gooit die oplossing in een structuurwijziging en die dicht je af met regelgeving. In die situatie is regelgeving niet gericht op het elimineren van oorzaken van symptomen maar op het versterken daarvan. Zoiets als: de blower op je voorruit hard aanzetten om de damp van het raam te blazen en dan tot je stomme verbazing zien dat er zwarte verf op wordt gespoten zodat je nog minder ziet dan toen je in de auto stapte. Ik heb al eerder verteld onder welke omstandigheden regelgeving het best denkbare instrument is om goed te doen, namelijk in de tekening die aangeeft hoe je vanuit een gewenste situatie een deel kunt overplanten in de considerans van een wet, en delen van de acties overplanten in de normen/artikelen van de wet. Kortheidshalve verwijs ik daar nog eens naar. Lees het nog eens, sluit uw ogen en probeer deze gelaagde valkuil te begrijpen tegen de achtergrond van pakweg dertig jaar onderwijsbeleid. Het Nederlandse onderwijs is door een niet-aflatende stroom reorganisaties kapot gestructureerd en gereguleerd. Vanaf de Mammoetwet van Cals zijn alle onderwijsvormen van kleuter- tot en met universitair onderwijs naar de barrebiesjes geholpen door een stortvloed van structuurwijzigingen en 156 daaraan gerelateerde nieuwe regels, veelal in de vorm van pseudo-wetgeving via de beruchte circulaires. Het monomane schaalvergroten, waarbij het zoeken naar de economy of scale de organische verbanden van de menselijke maat verbroken heeft (en dat ook de landbouw- en veeteeltsector in zo’n veertig jaar naar de afgrond heeft geleid154), is desastreus gebleken voor de onderwijssector155. Dat gevoegd bij de ene bezuiniging na de andere. Het huidige Kabinet heeft op sterke aandrang van minister Hermans besloten tot een drastische financiële injectie in het onderwijs van zo’n twee miljard. Daarnaast zijn er processen in gang gezet om de verantwoordelijkheid en de bevoegdheid voor (de kwaliteit van) het onderwijs weer terug te leggen waar die het beste kan worden gedragen, namelijk bij de professionals van de scholen zelf. Zou het einde van de neergang dan nu in zicht zijn? Is hiermee voorkomen dat een nieuwe schoolstrijd ontstaat die, anders dan die aan het einde van de negentiende eeuw toen het ging over de bekostiging van openbaar onderwijs en onderwijs op godsdienstige grondslag, wellicht een strijd wordt van ouders, professionele docenten, pedagogische wetenschappers en marktpartijen, tegen de overheid met het doel om hoogwaardig onderwijs veilig te stellen? Zal de bestaande departementale structuur kunnen ophouden met het ongeremd blijven produceren van onwerkbare, en daarom steeds verder van huis rakende (positive feedback) nieuwe structuurbedenksels met hun onwerkbare regels en voorschriften? Inhoudelijk is niets aan te merken op de plannen van Minister Hermans, gelanceerd in juli 2001, om de scholen veel meer eigen bevoegdheden te geven en de onderwijsinspectie drastisch te reorganiseren156. Dat had al twintig jaar geleden moeten gebeuren: ruime zelfstandigheid van scholen, begeleid door een gekwalificeerde inspectie. Maar waarom gebeurde het toen niet? Omdat het betreffende ministerie enkele buitengewoon eigenwijze ministers had, met name in de personen van Van Kemenade en Ritzen157. Als gevolg daarvan is dat departement volgelopen met net zulke eigenwijze ambtenaren die het allemaal veel beter wisten dan de professionals van de scholen die het eigenlijke onderwijs moesten vorm geven, inrichten en uitvoeren. Dezen zijn stelselmatig genegeerd, gekoeioneerd en uitgewoond158. Er is jarenlang ernstig roofbouw gepleegd op de onderwijsgevenden. En dat is niet altijd en in alle opzichten terug te voeren op de beperkte financiële middelen. Het zat voornamelijk in de beleidsmentaliteit van het ministerie. Misschien komen de correcte plannen van minister Hermans nu te laat. Het proces van positive feedback zou wel eens zó lang zó ver zijn doorgeschoten dat deze nieuwe denkrichting te laat komt om de neerwaartse spiraal van onze onderwijssystemen op te vangen en om te buigen. Het is in dat licht dat men de uitspraak moet begrijpen van minister Zalm in de Telegraaf van 1 september 2001: ‘Als de onderwijsinvestering niet helpt wil ik het geld terug.’ De nieuwe secretaris-generaal Bruins Slot van OCW verwoordt overigens de voortreffelijk nieuwe denkrichting even voortreffelijk op de volgende manier159: ‘Scholen, onderwijsinstellingen dienen meer ruimte te krijgen bij het inrichten van hun activiteiten. Ik geloof in de eigen verantwoordelijkheid. We moeten ons vanuit het ministerie niet overal mee willen bemoeien. Wel wat de kwalitatieve criteria zijn, maar niet hoe deze in iedere situatie moeten worden ingericht. Je zou kunnen spreken over de plaatsmakende overheid. Bij onderwijsinstellingen moeten we zoeken naar een nieuwe balans tussen de rol van de overheid enerzijds en de professionaliteit en eigen verantwoordelijkheid van instellingen anderzijds. (..) We moeten het hier niet gaan verzinnen, het is de spiegel van de maatschappij waar de verantwoordelijkheid moet liggen. Niet Zoetermeer, maar de leerling staat centraal. De professionaliteit van de docent dient in ere hersteld te worden.’ Naar mijn smaak had hij vervolgens moeten zeggen: die nieuwe balans en dat herstel van eigen verantwoordelijkheid, gebaseerd op de professionaliteit van de onderwijsgevenden, brengt met zich mee dat we tamelijk intensief gaan investeren in geheel nieuwe (en waarschijnlijk veel kleinere) beleidsdirecties, anders blijven die toch doen wat ze al jaren 157 gewend zijn te doen, namelijk steeds weer de inhoud van het onderwijs bepalen160, steeds weer nieuwe structuren bedenken en die steeds weer afdichten met circulairewetgeving. In hoofdstuk 6 zal ik met een uitgebreide beschrijving van de werkwijze van de Tweede Kamer de ‘valkuil van het oplossingendenken’ dieper behandelen. Dan wordt het wellicht duidelijker hoe die drie lagen van de valkuil op elkaar inwerken. Ik heb het nu alleen even beschreven aan de hand van een kleine casus om een deel van veel (ambtelijk) verdriet te plaatsen in het licht van deze vermaledijde structuursturing161. Er wordt betrekkelijk weinig over gepubliceerd. Gelukkig heeft Niessen er uitgebreid aandacht aan geschonken in zijn openbare rede bij het aanvaarden van de Ien Dales Leerstoel aan de Universiteit van Amsterdam162. Op heldere wijze beschrijft hij een aantal gevallen waarin men bij problemen (met politieke verantwoordelijkheid) kiest voor ‘de vlucht in de structuur(-discussie)’. Sleutelen aan de overheidsorganisatie als geliefkoosd tijdverdrijf van structuurstuurders is ergens in de jaren zeventig begonnen. In het begin zat er door de bank genomen een tijdsdoorloop van meer dan vijf jaar tussen voordat de volgende reorganisatie werd afgekondigd. Doordat het een fundamenteel verkeerd concept is (namelijk van de klasse positive feedback), is die tijdsdoorloop in de jaren tachtig en negentig steeds korter geworden. Nu – omstreeks 2001 – verkeren diverse overheidsorganisaties in een permanente staat van reorganisatie. Sommige organisatieadviseurs vertellen dan dat dit normaal is. Dat is onjuist. Dat organisaties zich voortdurend moeten aanpassen aan veranderende omstandigheden (hoeksteen van de wetenschap van open systeemtheorie) impliceert niet dat je voortdurend organisaties op z’n kant moet zetten. Behalve als een goed uitgevoerde oorzakelijke analyse uitwijst dat de typische structuur van de organisatie niet meer in staat is te leveren wat de samenleving vraagt. Als er dus geen koppeling meer is tussen vraag en aanbod, tussen mens en administratie, geredeneerd en gezien vanuit die vraag. Dan heb je de situatie dat de organisatorische structuur de diepst liggende oorzaak is van de problemen waar je pijn aan hebt. Alleen dan is structuursturing geboden. Het ziet er niet naar uit dat de verantwoordelijke top van onze openbare dienst binnen afzienbare tijd een halt toeroept aan deze structuursturing met zijn negatieve kwaliteitsspiraal. Menig secretaris- of directeur-generaal kan de verleiding niet weerstaan om ‘nieuwe harken’ te tekenen zodra ze een paar maal te maken hebben gehad met niet goed functionerende medewerkers of afdelingen. Voordat je het weet begint het schuiven met groepen mensen van de ene tent naar de andere. En er is altijd wel een organisatieadviseur die het wil uitvoeren163, geen flauw benul hebbend van de zakelijke schade en persoonlijke rouwprocessen die ze aanrichten. Zolang topambtenaren structuursturing prefereren boven processturing zullen duizenden ambtenaren moeten zien te overleven tussen niet uit te leggen inkrimpingen, verzelfstandigingen, scheidingen van beleid en uitvoering, verzelfstandigingen van bestuursorganen, oprichting van agentschappen, normaliseringprocessen, en wat dies meer zij. Ik heb het voorrecht deels in België te wonen en te werken. In gesprekken met de top van de Vlaamse administratie is het mij duidelijk geworden hoe goed ze - ook - in dit opzicht opereren. Naar buiten toe zeggen ze steeds: ‘Amai, Nederland is veel verder dan wij, wij liggen jaren achter.’ Intussen analyseren ze in alle rust welke fouten wij op het vlak van interne en externe structuursturing maken, en zorgen ervoor dat ze die zelf niet maken. Als wij Nederlanders een fout maken is het ook echt goed fout en moeten we de slinger een enorme zet geven om weer in de goede richting te komen. Dat overkomt de Belgen niet. Die zetten een heldere overkoepelende structuur neer, investeren in nieuwe managers en geven de ambtenaren de kans om rustig aan die nieuwe patronen te wennen zonder voortdurend alles 158 overhoop te halen of ingezette reorganisaties na enige tijd weer terug te draaien zoals wij bijvoorbeeld doen met de uitvoering van de sociale uitkeringen. Wat dat betreft ben ik het geheel eens met Witteveen, voorzitter van het College van Toezicht Sociale Verzekeringen (CTSV), als hij – in relatie tot de reorganisatie en gedeeltelijke privatisering van de uitkeringssector zegt164: ‘Doe het nu eens in één keer goed.’ Naast het Copernicusplan dat de federale regering van Verhofstadt uitvoert om de structuur van de federale overheid drastisch te hervormen voert de Vlaamse regering in de loop van 2001 en 2002 de operatie Beginselen van behoorlijk bestuur uit: Beter Bestuurlijk Beleid. Deze herstructurering van de Vlaamse administratie is gebaseerd op een gedegen advies (van 21 december 2000) van de secretarissen-generaal Eric Stroobants en Leo Victor, belast met deze opdracht als bijzondere commissarissen van de Vlaamse regering. Die voorziet onder meer in de constructie van 13 kerndepartementen (nu nog 7) voor het beleid en een aantal zelfstandige openbare agentschappen voor de uitvoering. Dat is een heldere structuur waar een geheel nieuw topmanagement de leiding van zal gaan voeren. Dat ik een tegenstander ben van het scheiden van beleid en uitvoering doet niet af aan het feit dat de Vlamingen respect verdienen voor de durf om een geheel nieuwe structuur neer te zetten in plaats van de oude. Wij kunnen dat niet. Een algehele reorganisatie van de rijksdienst zouden wij niet aandurven. En als dat wel het geval zou zijn, dan zou de opzet van die architectuur zeker niet toevertrouwd worden aan een tweetal secretarissen-generaal, maar aan een zeer breed samengestelde commissie onder leiding van een oud-minister. Wij blijven voortmodderen in het voortdurend incrementeel aanpasen van de bestaande structuren. Overigens, een dergelijke scheiding van beleid en uitvoering kan pas echt werken als het kerndepartement niet meer dan 20 tot 30 medewerkers omvat en de bulk van het personeel in de agentschappen zit. Als het kerndepartement vele honderden of zelfs duizenden ambtenaren heeft krijg je hoe dan ook problemen in de afstemming tussen beleid en uitvoering. De toekomst zal laten zien of de Vlamingen er inderdaad in slagen tot de beoogde kleine kerndepartementen te komen, de politieke kabinetten echt af te schaffen en privatiseringen terug te draaien. Voor de goede orde herhaal ik nog een keer: ik ben niet tegen reorganisaties. Ze zijn echter alleen maar acceptabel als op basis van een goede probleem- en oorzakenanalyse blijkt dat de structuur en procedures de wezenlijke oorzakelijke complexen zijn van het niet kunnen realiseren van de doelen van een organisatie. Dus als uit een oorzakelijke analyse blijkt dat de organisatie de aansluiting aan de behoefte, aan de menselijke maat, kwijt is. In dertig jaar ben ik dergelijke analyses slechts zelden tegengekomen. De meeste reorganisaties die ik ken hebben als grondslag het disfunctioneren van personen, een management dat niet bereid of in staat is om iets verstandigs met die personen te doen en dat dan maar de weg van de minste weerstand kiest: de reorganisatie. Zo zoek ik nog steeds naar de toegevoegde waarde van de ombouw van provinciale griffies en gemeentelijke secretarieën in een bestuursdienststructuur met diensten en bedrijven. Het enige wat ik zie is dat binnen zo’n structuur – noodgedwongen – steeds weer griffieachtige en secretarieachtige processen de kop opsteken. Je ziet vaak ook dat de griffier, respectievelijk de gemeentesecretaris, niet vanuit een eenhoofdig gezag leiding kunnen geven aan het werk van de administratie ter ondersteuning van de afweging van de vele belangen die nu eenmaal bij deze vormen van algemeen territoriaal bestuur aan de orde zijn. Opererend op basis van de organisatorische toverformule van ‘primus inter pares’, raken deze functionarissen veel energie kwijt in een spel van machten en belangen met directeuren van diensten en bedrijven waarbij collectieve verantwoordelijkheden diffuus maken wie nu werkelijk waarvoor verantwoordelijk is. 159 Ik heb me ook steeds verzet tegen gemeentelijke herindelingen165. Nooit heb ik bij het analyseren van vele herindelingsvoorstellen kunnen begrijpen in welke opzicht deze vorm van schaalvergroting iets kon toevoegen aan de bestuurskracht wat niet ook met samenwerking bereikt zou kunnen worden. Natuurlijk wijzen voorstanders van gemeentelijke herindeling terecht op de feitelijke afwezigheid van dergelijke samenwerking, op obstructies en tegenwerking van de kant van omliggende gemeenten die niet willen worden geannexeerd door een centrumgemeente. Sinds de inwerkingtreding van de Wet gemeenschappelijke regelingen in 1950 hebben de gemeenten een vechtcultuur ontwikkeld, en maken ze graag ruzie met elkaar, met de VNG, met de provincies, met het IPO en met Binnenlandse Zaken. Maar deze goed waarneembare en reeds vele malen bewezen afwezigheid van een op samenwerking gerichte cultuur tussen buurgemeenten ten opzichte van een centrumgemeente moet je bestrijden in de kern van zijn oorzakelijke achtergronden. Niet het bestaan van de gemeentegrenzen, maar de kwaliteit van raden, bestuurders en ambtenaren enerzijds, en het immer aanwezige verschil in culturen tussen gemeenten en kernen anderzijds, zijn de werkelijke oorzaken van een gebrek aan samenwerking tussen gemeenten. Met een herindeling neem je dat niet weg. Je stopt het even onder het maaiveld maar het komt na die herindeling op een andere manier weer terug. En zodra de nieuwe centrale gemeente merkt dat er geen draagvlak bestaat voor centrale besluitvorming duikt men opnieuw in de structuursturing via het creëren van binnengemeentelijke decentralisatie. Zo creëren de grote gemeenten hun eigen ‘balkanisering’. Wat is de zin van gemeentelijke schaalvergroting als je op je vijf vingers kunt natellen dat je al weer snel een aantal deelraden moet gaan instellen? De noodzaak daartoe is in Amsterdam evident gebleken. Amsterdam heeft sterk aan bestuurskracht gewonnen toen men de deelraden heeft ingevoerd: schaalverkleining. Men kan schelden wat men wil op de extra bureaucratisering die dit heeft opgeleverd, en ook kan men wijzen op de niet-aflatende gevechten tussen deelraden en het centrale gezag. Echter, met name de stadsvernieuwing – een zoektocht naar een nieuwe menselijke maat van wonen in een grote stad - zou nooit het zo succesvolle concept van de ‘compacte stad’ hebben opgeleverd als niet op tijd het besturen op een kleinere schaal zou zijn ingezet. Dit had een overwegend argument moeten zijn tegen de in juli 2001 tot stand gekomen herindeling van Den Haag en omstreken. Ook dat grotere Den Haag zal in zijn drang om versterking van zijn Randstedelijke concurrentiepositie op Europese en mondiale schaal de schaalverkleining nodig hebben om werkelijk overeind te blijven. Maar wat voor Amsterdam vanzelfsprekend was, immers al van oudsher een grote stad, had niet gehoeven voor Den Haag. De doelen van de Haagse regio had men ook via processturing kunnen oppakken. In plaats van tweemaal structuursturing (herindeling plus straks onvermijdelijke binnengemeentelijke decentralisatie) door te voeren had men vele jaren geleden al kunnen en moeten starten met sturing op de processen van ruimtelijke inrichting, mobiliteit, huisvesting en economische activiteiten tussen de betrokken gemeenten. In plaats van de zoveelste herindeling op basis van een verouderde manier van denken over gemeentelijke schaalvergroting als het enige denkbare instrument tot versterking van bestuurskracht, had men deze structuursturing al jaren geleden moeten verlaten en moeten gaan investeren in processturing om de doelen van de Haagse regio te realiseren. Hoe goed bedoeld en sympathiek ook de brief is van Burgemeester Deetman aan de Eerste Kamer d.d. 26 juni 2001166 waarin hij beargumenteert waarom de herindeling nodig is, het is een reeks klanken a) uit een verleden dat een en ander maal heeft aangetoond hoe zwak het concept van de bestuurlijke herindeling in de praktijk is, en dat b) laat zien hoe gering de kennis en ervaring is van goede en bekwame bestuurders op het vlak van processturing. Nog steeds zoekt men 160 voor problemen met de kwaliteit van mensen de enig zaligmakende oplossing van de structuursturing. Maar, zo zegt Van Kemenade terecht in een interview in Binnenlands Bestuur van 26 december 1997: ‘Die structuurdiscussies vreten energie en leveren niks op.’ 167 Voor de liefhebbers. Ook de formele logica, het werkgebied van Aristoteles, verzet zich tegen gemeentelijke herindeling, althans tegen de manier van argumenteren. De impliciete redenering die vanaf 1950 onder elk voorstel tot gemeentelijke herindeling ligt luidt als volgt: ‘ALS bestuurlijke actievelden samenvallen met maatschappelijk min of meer samenhangende gebieden, DAN kunnen maatschappelijke doelstellingen en bestuurlijke taakstellingen in voldoende mate en in bestuurlijk opzicht verantwoorde wijze worden behartigd.’ Kenners van de formele logica zien hier de zogeheten ‘voldoende voorwaarde’: als p, dan q. Gangbaar voorbeeld van een voldoende voorwaarde is de zin: ‘Als het regent, dan worden de straten nat.’ Men kan vervolgens op twee manieren goed, en op twee manieren fout doorredeneren. De twee goede zijn: het regent, dus de straten worden nat (+p, dus +q), of de straten worden niet nat, dus het regent niet (-q, dus –p). De twee foute zijn: de straten worden nat, dus het regent (+q, dus +p), of het regent niet, dus de straten worden niet nat (-p, dus –q). Welnu, steeds weer is de feitelijke manier van redeneren bij herindelingen de laatste constructie. Met name sinds de zogeheten ‘Concept-structuurschets voor de bestuurlijke indeling’ van 1974168 hanteert men steeds de redenering (pag. 24-26): ‘We moeten constateren dat de bestuurlijke actievelden niet samenvallen met maatschappelijk min of meer samenhangende gebieden, en concluderen dat de maatschappelijke doelen en bestuurlijke taken daarom niet in bestuurlijk opzicht op verantwoorde wijze worden behartigd.’ Men zegt dus: we constateren –p, en we concluderen –q. Dat is gemeten naar de wetten van de formele logica niet geoorloofd. Geen besef van het belang van uitvoerbaarheid Het schrijven van beleidsnota’s is gestart in het begin van de jaren zeventig toen duizenden babyboomers aan het werk moesten worden gezet. Omdat het – zoals ik in het Voorwoord stelde - snel een instrument bleek te zijn waarmee men promotie kon maken schreef men er lustig op los: steeds meer nota’s169 en steeds dikkere. Dat werd nog eens aangejaagd door een proces in de Tweede Kamer met een grote historische betekenis. Rond 1976 won een groep jonge parlementariërs onder aanvoering van Ed van Thijn een ‘gevecht’ van de oudere garde onder leiding van Huub Franssen over de positie die de Kamer zou moeten innemen ten opzichte van beleid maken. Zij waren van mening dat de Kamer de leiding in de beleidsvoorbereiding moest hebben, dat de ministers tot dat doel beleidsnota’s moesten aanleveren, dat de Kamer vervolgens zou aangeven wat daarin overeind kon blijven waarna het Kabinet dan de nodige wetsvoorstellen zou moeten indienen. Omdat dit onderwerp in hoofdstuk 6 uitvoeriger aan de orde komt laat ik het hier nu bij. Voldoende is de duiding dat de jaren zeventig de bakermat waren van het schrijven van zeer veel beleidsnota’s, en dat die onder meer gemeen hadden dat ze nooit verder gingen dan het schetsen van een beleidsontwerp. Hoe dat ontwerp dan uitgevoerd moest worden kwam niet aan de orde. Er was een niet geringe arrogantie van beleidsmedewerkers jegens uitvoerders in 161 de trant van ‘uitvoerders zijn boeren, die moeten hun mond houden en uitvoeren, ze hebben zich niet met het beleid te bemoeien.’ Dat leidde tot grote hoeveelheden beleidsnota’s met een hoog uitvoeringsafbreukrisico170. Ook nu nog wordt er bijzonder veel beleid gemaakt zonder te letten op de uitvoerbaarheid daarvan. Net zoals er nog veel regelgeving wordt geproduceerd zonder aandacht te schenken aan de handhaafbaarheid en de feitelijke handhaving daarvan. In hoofdstuk 6 zal ik mede aan de hand van rampen zoals in Enschede en Volendam daarop terug komen: te veel sectoraal rijksbeleid en -regelgeving als oorzaak voor uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidproblemen op provinciaal en gemeentelijk vlak. Mede door het ontbreken van een sturende, of zo u wil remmende, invloed op die sectorale stortvloed van (voor de lagere rechtsgemeenschappen) niet pakbare producten door ministeries als dat van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Een van de sectordepartementen dat zich al vroeg bewust was van de eis dat resultaatgericht beleid staat of valt met de uitvoerbaarheid van het beleidsontwerp is het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. In het zogeheten ‘Luik 4, Het Fundament’171 van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV-II, 1987-1990), handelende over projecten die van vitaal belang waren voor de uitvoerbaarheid van het SVV-II, gaat de aandacht ook uit naar de handhaving en handhaafbaarheid van het voorgestelde verkeers- en vervoersbeleid. Tot dat doel werd na het vaststellen van het SVV-II, ter uitvoering van het desbetreffende deel van het Fundament, een project Naleving opgezet om een instrument te ontwikkelen waarmee die handhaafbaarheid en feitelijke handhaving daadwerkelijk gerealiseerd zou kunnen worden. Dat project heeft als instrument opgeleverd het zogeheten ‘Ketenmodel’. Zie de onderstaande, vereenvoudigde, weergave van dat model172. Beleid Regelgeving Uitvoering Handhaving Organisatie In essentie zegt dat model het volgende. Een ambtenaar die belast is met het ontwerpen van resultaatgericht beleid moet bij voortduring aan vijf schakels tegelijk denken. Bezig zijnde met het ontwerpen van beleid moet hij tevens weten wat het voorgestelde beleid betekent voor de regelgeefbaarheid, voor de uitvoerbaarheid, voor de handhaafbaarheid en voor de organiseerbaarheid. En terug. Dus ook vanuit de organiseerbaarheid – en de andere schakels terug kijken naar hetgeen dat betekent voor de vorige schakels. Dit model hoort in de gereedschapskist van de eigentijdse beleidsambtenaar. Maar ook in die van de uitvoerende ambtenaar. De toenmalige, helaas reeds overleden directeur van de Rijksverkeersinspectie, Theo Luiks, placht te zeggen: ‘Beleid begint bij de uitvoering.’173 Daarin heeft hij voor honderd procent gelijk. Omdat ik vanuit mijn vak steeds met interactieve beleidsprocessen met de samenleving bezig ben heb ik als titel voor dit boek gekozen ‘Beleid begint bij de samenleving’. Maar dat doet niet af aan de door Luiks één en ander maal geponeerde stelling dat beleid geen kans van slagen heeft als de uitvoering niet van meet af 162 aan daarbij is betrokken en dat beleid kan dragen. Hij behoorde dan ook tot de groep ambtenaren die – geheel terecht – gruwde van de kreet ‘scheiding van beleid en uitvoering’174. De ellende die dit heeft veroorzaakt zal nog lang nawerken, zich onder meer uitend in kostbare en vaak vruchteloze pogingen om nieuwe interfaces te ontwerpen tussen beleidsorganen en uitvoerende organen die al zover van elkaar zijn verwijderd dat beleidsrelevante sturing en communicatie nauwelijks meer mogelijk lijkt. Er is maar één nastrevenswaardige relatie tussen beleid en uitvoering en die heet: samenwerking, niet scheiding. Ter afsluiting van dit onderdeel een citaat uit het rapport van de Commissie Deetman van november 1990175: ‘Ook de uitvoerbaarheid van wetgeving is een probleem. In de woorden van oud-Minister van Financiën Hofstra valt dit zo uit te drukken: ‘Een wet die niet kan worden uitgevoerd, moet ook niet worden uitgevoerd’.’ De juridisering van het openbaar bestuur In november 1997 verscheen het rapport ‘Bestuur in geding’ van de werkgroep inzake terugdringing van de juridisering van het openbaar bestuur176. De werkgroep beschrijft indringend hoezeer de toename van juridische procedures het werk van het bestuur lam legt. Niet alleen door uitbreiding van de mogelijkheden om tegen tal van besluiten beroep en bezwaar aan te tekenen, maar ook en vooral doordat de overheid in een proces van meer dan tien jaar het hele land heeft belegd met regels en nog eens regels. Die twee factoren nodigen individuele burgers, maar vooral ook professionele organisaties uit om in verzet te komen tegen overheidsmaatregelen. Bovendien, zo stelt de werkgroep, heeft de wetgever te vaak verzuimd om in administratiefrechtelijke procedures duidelijke normen en criteria ter toetsing van overheidsbesluiten vast te leggen. Daardoor heeft de overheid de bestuursrechter in de positie geplaatst zelf inhoud te geven aan bestuurlijke besluitvorming waartegen beroep is aangetekend. De juridisering van het bestuur bestaat in de lijn van denken van de werkgroep dus uit drie aspecten: steeds meer regelgeving op tal van beleidsterreinen, leidend tot een regeldichtheid die elke flexibiliteit van besturen onmogelijk maakt; meer en meer beroepsmogelijkheden, vooral ook via de Algemene Wet Bestuursrecht, leidend tot een lawine aan procedures die het bestuurlijk werk verlammen; het verzuim om inhoudelijke criteria aan te geven, leidend tot de situatie dat de rechter zelf gaat vaststellen wat de inhoudelijke bestuurlijke beslissing moet zijn. De werkgroep verwijt de overheid voorts dat een en ander voortkomt uit de omstandigheid dat zij haar juridische deskundigheid te zeer heeft verwaarloosd, als gevolg waarvan de wet- en regelgeving te veel fouten kent waarop burgers de overheid terecht kunnen aanspreken. De werkgroep stelt dat ook de politiek zelf bijdraagt aan de afkalving van haar eigen staatsrechtelijke positie doordat partijen of fracties soms expliciet laten blijken rekening te houden met de mogelijkheid bij een rechter beroep aan te tekenen om een onwelgevallig besluit van een politieke meerderheid ongedaan te kunnen maken. De kern van de zorg van de werkgroep zit echter bij het feit dat een onafhankelijke rechter de belangen die in een geding aan de orde zijn kan heroverwegen terwijl die reeds door bestuurders of volksvertegenwoordigers waren afgewogen. Op die manier is een ‘proces in 163 gang gezet dat het gezag van de democratische overheid ondermijnt en dat leidt tot een verplaatsing van de besluitvorming over de inrichting van onze samenleving van de gekozen volksvertegenwoordiging naar de, overigens terecht, onafhankelijke rechter, die daartoe niet geëquipeerd en daarop niet aanspreekbaar is’ (pag. 4). De juistheid van al deze observaties kan niet worden ontkend of ontkracht. Het bestuurlijke werk wordt door almaar procederende mensen en organisaties belemmerd. En dat vreet ook aan de ambtenaren. Toch wil ik enkele kritische kanttekeningen plaatsen. In de eerste plaats is het een beetje moeilijk om te aanvaarden dat uitgerekend personen als Van Kemenade en Peper met deze zware kritiek op de rijksoverheid komen. Zij waren in de jaren zeventig coryfeeën op landelijk politiek niveau. Zij hebben mede leiding gegeven aan de maakbaarheidsidealen van de kabinetten Den Uyl. In die context is de bakermat gelegd voor een gigantische aanzwelling van wet- en regelgeving. In de jaren negentig, inmiddels werkzaam bij de lagere overheid, geconfronteerd met de ernstige consequenties hiervan, doet het wat onwezenlijk aan dat uitgerekend dergelijke functionarissen de vloer met de rijksoverheid en de rechterlijke macht aanvegen. Ik heb er alle begrip voor dat ambtenaren met gemengde gevoelens naar de uitspraken van de werkgroep kijken: zij hebben die wet- en regelgeving, inclusief de aanzienlijke uitbreiding van de proceduremogelijkheden, onder politieke druk moeten opzetten, en krijgen nu zo’n beetje de schuld van alles wat er fout gaat in de relatie bestuur-(bestuurs)rechter177. Het begon ergens begin jaren zeventig. De Nederlandse samenleving was door het afschudden van het juk van regentesk bestuur tamelijk woelig, eiste veel en oefende steeds meer druk uit op het politieke systeem. De Tweede Kamer was druk bezig met het zoeken naar een nieuwe positie in de context van het maken van beleid, in het voortdurende spel om de macht met het Kabinet, en in een sfeer van maakbaarheid van de samenleving. Departementen schreven zich suf aan beleidsnota’s. Onder die omstandigheden begonnen zich zaken voor te doen als de stakings- en krakersrellen, de baas in eigen buik demonstraties, de Bloemenhove-perikelen, de Willem Arntsz-Stichting in Den Dolder, de kwestie Merten, de komst van commerciële televisie via het buitenland en andere hevige oprispingen, de een na de ander. Kabinet en Tweede Kamer bleken niet bereid en in staat deze wezenlijke politieke problemen op te lossen in de daartoe bestaande ruimte, de politieke arena, maar zochten, onder leiding van Minister van Justitie Van Agt en onder gedogen van minister-president Den Uyl, de oplossing in het maken van regels zodat partijen bij een conflict toegang kregen tot een rechter178. Of juist niet reguleren, alles in het midden laten en maar zien hoe het uitwerkt. Eén voorbeeld. We kregen midden jaren zeventig ineens een boel stakingen. Om de krachten die dit losmaakte te reguleren kwam er stakingsrecht. Maar eigenlijk ook niet. Politiek wenste men daar niet uit te komen dus hing het stakingsrecht ergens tussen wel en niet geregeld te zijn. Omdat staken bij uitstek een uiting is van een sociaal-economisch conflict179 met soms maatschappelijk ingrijpende gevolgen, moesten rechters bij een conflict ‘ergens’ in de omliggende wetgeving op zoek gaan naar de juridische grondslag voor een vonnis ‘in de geest van de wet’. Als gevolg daarvan moesten kortgeding rechters op de tast aan de slag en kwam het dus voor dat in vergelijkbare gevallen uitspraken werden gedaan die niet met elkaar te verenigen waren180. Collisie van vonnissen is vanzelfsprekend als men rechters vraagt uitspraken te doen in een politiek conflict waarbij het recht niet aanwezig is, of niet helder is, omdat men er in de politieke arena niet uitkomt. In die tijd – de jaren zeventig - werden de politiek niet- 164 bespreekbare of niet-oplosbare zaken op het bureau van de zittende magistratuur gedeponeerd. En dat is niet meer opgehouden. Vervolgens is het in de jaren tachtig usance geworden om voor moeilijke politieke zaken een juridische regeling met toegang naar de rechter te ontwerpen. Via de uitbouw van de Wet Beroep Administratieve Beschikkingen (de wet BAB), en daarna via de uitbouw van de Wet Administratieve Rechtspraak Overheidsbeschikkingen (wet AROB), zijn we in de jaren negentig, via het voorbereidende werk van professor M. Scheltema, bij de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) terecht gekomen, een wet die zoveel toegangen biedt tot de bestuursrechter dat het bestuurlijke werk vaak en lang kan worden gefrustreerd door burgers die alle mogelijkheden van die wet aanwenden om de uitvoering van overheidsbesluiten te blokkeren181. In 1980 plaatste de toenmalige, scheidende president van de Hoge Raad, Dubbink182, een hard verwijt aan dit gedrag om problemen die men in de politiek niet wilde oplossen op het bureau van de rechter te deponeren. Hij waarschuwde voor dit oneigenlijke gebruik van de rechterlijke macht en onderstreepte dat deze aan het einde van haar mogelijkheden was gekomen: ‘Het is goed dat de wetgever zich dit realiseert. Hij zal zich moeten afvragen of het wel aangaat de gevolgen van zijn eigen falen op het bord van de rechter te leggen. (..) Wij zijn in de gevarenzone beland wanneer de rechters zich moeten afvragen of zij hun verantwoordelijkheid nog kunnen dragen.’ Deze publicatie heeft veel stof doen opwaaien183. Zoiets komt namelijk hoogst zelden voor. Als de president van de Hoge Raad zijn toevlucht moet nemen tot een openbare aanklacht tegen het hoogste gezag, dan is er iets bijzonders aan de hand. In plaats van de ernst daarvan onmiddellijk op het juiste niveau in te schatten reageerde de toenmalige minister van Justitie, De Ruiter, enkele dagen later in een dagblad (waarvan ik de vindplaats helaas niet meer heb) dat de president overdreef en het niet zo somber moest voorstellen. Enkele maanden later, in oktober 1980, vroeg het toenmalige Kamerlid Ed Nijpels aan de minister van Justitie opheldering over een gesprek van de minister met het bestuur van de Vereniging voor de rechterlijke macht in het blad Trema. Daarin stelde de minister dat hij het niet verstandig vond dat de president van de Hoge Raad politiek gevoelige uitspraken deed, dat hij de inhoud van het artikel van Dubbink overtrokken vond, dat hij begrip had voor de bezorgdheid van de rechterlijke macht, maar dat het te ver ging om daar de wetgever op aan te kijken184. We weten nu inmiddels waar dat op is uitgelopen185. In 1990 heeft de Commissie Deetman186 nog een poging gedaan om de hand in eigen boezem te steken: ‘Wetgeving behoort verder van zodanige inhoud te zijn dat er minder beroepen worden gegenereerd. Hier ligt een opgave voor de wetgevende organen om problemen niet af te wentelen op de rechter, maar om de eigen verantwoordelijkheid te onderkennen en zelf met oplossingen te komen.’ Terecht en correct geformuleerd, maar deze hand is kennelijk niet diep genoeg in de boezem gestoken om te voorkomen dat Van Kemenade c.s. in november 1997 het rapport ‘Bestuur in geding’ deden verschijnen. Ook wij hebben net als de VS een ‘litigious society’187 gekregen. Maar we mogen niet vergeten dat politiek en bestuur die zelf hebben gecreëerd door voor politiek/bestuurlijke moeilijke onderwerpen ofwel ‘een gat’ te creëren, ofwel een rechtsgang te ontwerpen, in plaats van binnen de politiek/bestuurlijke arena een oplossing te zoeken. Ik ben het dus niet eens met de stelling van Arie van der Zwan188: ‘De rechterlijke macht heeft van de verzwakking van de overheid gebruikgemaakt om zijn invloed binnen de trias politica te vergroten.’ Inderdaad, het was zwakte van de overheid die aan de voet van dit proces heeft gelegen. Zij plaatste op het bureau van de rechter wat zij zelf niet wilde oplossen. Maar 165 anders dan Van der Zwan suggereert heeft de rechterlijke macht daar geen gebruik van gemaakt. Deze derde tak van de trias politica heeft gewoon gedaan wat rechtens werd vereist, namelijk recht spreken. Het hoort niet om vervolgens rechters te verwijten te doen wat de politiek ten onrechte heeft nagelaten te doen. Ik verwerp daarom ook een soortgelijk verwijt van De Beus189: ‘In de meeste gevallen werd politiek in de voorbije jaren negentig de knecht van twee meesters: de markt en de rechtspraak.’ Zowel historisch gezien, als ook naar principes van positief recht, is dat een verkeerde voorstelling van zaken, vooral ook omdat door niemand minder dan de president van de Hoge Raad in 1980 al is gewezen op deze verkeerde ontwikkeling. Maar niemand luisterde en de minister van Justitie volstond met een ontkenning. Daar komt nog iets bij. Degenen die in de jaren zeventig de leiding hadden in dit proces van verkeerde regulering op basis van de slogan dat burgers meer rechtszekerheid moesten krijgen tegen overheidsbesluiten, hebben waarschijnlijk nooit geweten dat met het bieden van een rechtsgang naar een reguliere rechter aan burgers in wezen minder rechtszekerheid wordt geboden. Een rechter kan namelijk in beginsel alleen maar de een gelijk en de ander ongelijk geven. Je krijgt dus ofwel 0% of 100% van het gelijk. In de politiek ligt dat veel genuanceerder. De politiek kan twee strijdende partijen elk 50% van het gelijk geven of 49 tegenover 51%. De rechter kan dat niet. Kortom, het door politiek en bestuur zelf geïnstigeerde veelvoud van rechtsgangen is frustrerend geworden voor effectief besturen aan de ene kant, en frustrerend voor het rechtsgevoel van de burger aan de andere kant. Maar geef niet de rechters daarvan de schuld; die doen gewoon hun werk. Weinigen weten dat volgens artikel 13 van de zogeheten Wet Algemene Bepalingen de rechter geen keus heeft om al dan niet uitspraken te doen in een politieke affaire. Dat artikel luidt: ‘De rechter die weigert recht te spreken onder voorwendsel van het stilzwijgen, de duisterheid of de onvolledigheid der wet, kan uit hoofde van rechtsweigering vervolgd worden.’ En dat houdt simpelweg ook in dat, zodra een partij een rechtsvordering op tafel van de rechter legt, deze niet bevoegd is om te zeggen: ‘Wilt u zo vriendelijk zijn om met dit politiek of bestuurlijke probleem aan mijn bureau voorbij te gaan en het te deponeren op het politiek of bestuurlijke bureau waar het thuis hoort?’ De president van de Hoge Raad Dubbink zegt het in de volgende woorden: ‘Men bedenke dat de rechter niet kan doen wat de wetgever doet: geen beslissing nemen. Het procesrecht dwingt hem iedere zaak die hem wordt voorgelegd te beslissen.’ Als bij wettelijke regeling is vastgelegd dat mensen kunnen gaan procederen mag de rechter niet terugtreden, ook niet als het om een typisch bestuurlijke problematiek gaat. Het is vanzelfsprekend dat je dan de vreemdste uitspraken van rechters krijgt, omdat ze zich in rechtens niet relevante bochten moeten wringen. Bestuurders moeten vervolgens niet roepen dat ze zich gepakt voelen doordat de rechter op de stoel van het bestuur is gaan zitten, maar terug gaan naar de oorzaak en daar ingrijpen. Het is overigens nog de vraag wat erger is: een rechter die op de stoel van het bestuur gaat zitten of een Tweede Kamer? In mijn perceptie houdt de Kamer zich voor meer dan 90% bezig met zitten op de stoel van ministers en ambtenaren190. We zijn in geen enkel opzicht meer in staat om die drie rollen helder van elkaar te scheiden en zodanig te positioneren dat ze ten opzichte van elkaar toegevoegde waarde leveren. De visionaire vergezichten komen uit de administratie, en het rekenwerk tot vijf plaatsen achter de komma van de Tweede Kamer. Ik moet in dit verband ook vaak denken aan een geliefkoosde uitspraak van een van mijn leermeesters aan de Juridische Faculteit in Utrecht, de hooggeleerde W.F. Prins. Hij placht op 166 te merken: ‘Inderdaad, de rechter hoort niet op de stoel van het bestuur te zitten.’ Dan wachtte hij een paar seconden, sperde zijn ogen wijd open, haalde diep adem en vervolgde met: ‘Behalve als de rechter vindt dat dit nodig is.’ Overigens zijn we anno 2001 al voorbij ‘litigious society’, het concept van burgers die alle rechtsgangen uitbuiten die er zijn. Nu zitten we zelfs in een sfeer van ‘litigious authorities’: overheden die elkaar voor de rechter bestrijden. Bijvoorbeeld de provincies en gemeenten die zich eind jaren negentig een tijd lang met alle mogelijke middelen hebben verzet tegen de aanleg van de Betuwelijn. Of de gemeente Amsterdam die in augustus 2001 in kort geding eiste dat een zwaar psychiatrische patiënt uit een politiecel zou worden overgeplaatst naar een daartoe geëigende opvang. We zullen nog veel meer van dat soort zaken gaan zien. Wat dat betreft zijn we ook al voorbij het punt waarop we achter onze oren krabben en ons afvragen: ‘Wat is hier in hemelsnaam aan de hand?’ In wat voor een land leven wij, waar zorgverzekeraars kostbare televisiecommercials maken (van wiens centen?) om elkaar te beconcurreren met kortere wachtlijsten? Moge de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie als een gesel op hen neerdalen, en ze dwingen hun producten aan te bieden op een Europese schaal, dus in landen waar geen wachtlijsten zijn zoals in België, Spanje, Portugal191. Wat is dit voor een land waarin de overheid je verplicht om een AWBZ-premie te betalen, maar je uit het systeem dondert zodra je naar een ander Europees land verhuist, met als resultaat dat de ouderen voor opvang bij bijzondere ziekten zich gedwongen zien terug te keren naar Nederland om aldaar de wachtlijsten in de zorg nog langer te maken? Onrecht en domheid tegelijk. Tenslotte nog een keer de werkgroep juridisering. Het rapport bevat onder meer voorstellen tot ingrijpende aanpassing van de Algemene Wet Bestuursrecht teneinde het aantal beroepsschriften terug te dringen, de rechter weg te houden van inhoudelijke afwegingen, en het bestuur te herstellen in zijn vak van besturen. Ik vrees dat het niet kan helpen. We zijn ook al voorbij het punt waarop reparatiewetgeving nog zinvol is. De praktijk wijst uit, kijk bijvoorbeeld naar de Algemene Bijstandswet, de WAO, de wetgeving op het vlak van het milieu, dat elke poging tot het repareren van tekortkomingen van bestuursrecht alleen maar leidt tot verdichting van het regelwerk. Zoals ik elders in dit boek zeg: we zijn toe aan weggooiwetgeving. Regels die niet passen moet je radicaal weggooien, nadat je eerst iets nieuws hebt gemaakt dat sober, algemeen verbindend, en vooral Europees192 is. 167 Hoofdstuk 6 De Nederlandse politiek: oorzaken en gevolgen van het politieke verval De pretentie van hoofdstuk 6 is dat ik hierin wil aantonen wat er gebeurt als men: de hand licht met principes van interactieve beleidsvorming zoals beschreven in de hoofdstukken 1 tot en met 4, geen aandacht schenkt aan de spanningen waaronder ambtenaren hun vak uitoefenen zoals beschreven in hoofdstuk 5, en spot met de kwalijke eigenschappen van de valkuil van het oplossingendenken, de voortgaande structuursturing, en de werking van het mechanisme van positive feedback. Doet men dat toch dan krijgt men grote problemen. Het gaat hier voor een deel om ‘natuurwetten’ op het terrein van correcte beleidsvorming, die – indien niet begrepen of onkundig behandeld – samenlevingsontwrichtende effecten teweeg brengen. Welke effecten dat zijn komt in dit hoofdstuk uitvoerig aan de orde. Ik zal daarbij vaak recente voorbeelden van verdriet en bekommernis – zoals te vinden in publicaties in boeken, vakbladen of kranten – plaatsen in het licht van de geschiedenis van soms twintig-dertig jaar waar ze uit voortkomen. Ik ben natuurlijk niet de enige met een tamelijk zorgelijk oordeel over de kwaliteit van de politiek, met name die van rijksniveau. Ik probeer me daarin echter van anderen te onderscheiden door te verklaren hoe dit vanaf begin jaren zeventig stap voor stap zo is kunnen groeien. Hoofdoorzaken van het verval Van inputoverload naar withinputoverload Eerder heb ik aangekondigd in dit hoofdstuk dieper in te gaan op de valkuil van het oplossingendenken. Nog even herhalen hoe die valkuil in drie lagen er uitziet: Een probleem niet bij zijn naam noemen, niet in zijn oorzaken analyseren en niet in zijn geanalyseerde oorzaken bestrijden, maar aan de orde stellen in de vorm van een oplossing van dat probleem. Die oplossing aanbieden in de vorm van een herordening van de organisatie en haar procedures. Dat voorstel tot herordening van structuren en procedures afdichten met nieuwe of aangepaste regelgeving. Midden jaren zestig ontdekten de sociaal-psychologen Katz en Kahn dat steeds meer mensen in organisaties begonnen te lijden aan inputoverload193. Ze kregen te veel aan hun hoofd: rennen van vergadering naar vergadering, steeds meer stukken lezen, voortdurend bezig met het blussen van brandjes, meer en meer reagerend handelen op andermans gedrag in plaats van zelf proactief te zijn. Kortom het begrip ‘werkdruk’, deed zijn intrede via het jargonwoord inputoverload. Katz en Kahn deden echter nog iets. Zij onderzochten hoe individuen, en groepen van individuen, op die toenemende werkdruk reageerden. Zij ontdekten het volgende patroon van zeven reacties: Onder grote werkdruk gaat men zich vergissen in het verwerken en bewerken van de input. 168 - Vervolgens komt er een fase waarin men lacunes gaat veroorzaken, gaten gaat trekken in het materiaal. Daarna komt het moment van filteren: men ziet alleen nog maar wat men wil zien, het referentiekader gaat bepalen wat men belangrijk vindt, de rest ziet men niet meer. Die fase wordt weer ingeruild voor werk opstapelen in de veronderstelling dat er ‘volgende week’ ruimte komt om het af te handelen. Dan gaat men er een slag naar slaan, dus input behandelen op het gevoel. Onmiddellijk gevolgd door ‘vluchten uit taak’ (VUT), dus zaken gewoon laten voor wat ze zijn. En tenslotte zegt de baas: ‘Het wordt tijd voor een reorganisatie’. Kenmerkend voor de reacties die Katz en Kahn beschreven is dat ze allemaal in één opzicht op elkaar lijken: ze zijn vormen van symptoombestrijding, ze laten de binnenstromende input ongemoeid. De enige maatregel die echt zou kunnen werken is inputreductie: bronbestrijding door een stop te zetten op de input. De administratie als collectief kan dat niet. Wij als individu wel: als we na een week hard werken op vrijdagavond thuis komen zijn we soms te moe om zelfs maar de krant te lezen; die informatie is al te veel om op te nemen. Velen kunnen dan niet meer aan dan onderuitgezakt kijken naar een aflevering van ‘Big Brother’. De door Katz en Kahn beschreven reacties vormen een sociaal-psychologische verklaring voor een systeemtheoretisch verschijnsel. Immers, de begrippen ‘input’ en ‘inputoverload’ komen uit de systeemtheorie. Bij mijn weten ontdekten Katz en Kahn niet wat systeemtheoretici wel al hadden ontdekt, namelijk dat je in een andere, veel ergere situatie terecht komt als je een tijd lang op deze manier blijft reageren op inputoverload. Dus als je niet boven op de inputrem gaat staan, geen inputreductie toepast, geen bronbestrijding doet. Die ergere situatie heet ‘withinputoverload’. Terwijl inputoverload niets anders is dan te veel aan je hoofd krijgen doordat je steeds meer signalen moet verwerken die van buiten komen, is withinputoverload een onafwendbaar vervolg op inputoverload dat zich manifesteert door steeds meer werk dat van binnenuit de organisatie op je afkomt: toenemende overlast van binnenuit, ontaardend in een voortwoekerend proces van herordening van structuren en procedures. Hoe dat in zijn werk gaat laat onderstaande figuur zien. 169 Organisatie Output Inputoverload Omgeving Als een organisatie geen rem zet op onbeperkte instroom van input, en dus een situatie van inputoverload laat ontstaan, zal de organisatie (aan het einde van de genoemde zeven reacties om het hoofd boven water te houden) steeds een reorganiserende beweging maken. Daarvoor staan al die hokjes in het vak organisatie. Er komen steeds meer organisatorische verfijningen bij: een bureau hier, een onderafdeling daar, een werkgroep zus, een projectgroep zo, een coördinatiestructuur in de ene hoek, en een concurrerend coördinatiemechanisme in de andere hoek, nieuwe interfaces met op afstand geplaatste organisatie-onderdelen, interdepartementale afstemming via een serie werkgroepen, andere procedures om structuren die met elkaar overhoop liggen te laten samenwerken, rondzendbrieven, nieuwe huisregels (meestal in een losbladige editie die alleen maar dikker wordt), het houdt niet op. Functionarissen die erachter komen dat anderen wel en zij niet de notulen van een specifiek organisatieonderdeel mogen lezen roepen dat ze informatieachterstand hebben en dwingen weer nieuwe procedures af. Managers die de emailfunctie hebben ontdekt beginnen in het weekend al opdrachten door te sturen zodat hun medewerkers op maandagochtend al een waslijst met aandachtspunten zien op het moment dat ze hun computer openen. Als ze deze nieuwe extra werklast niet meer aankunnen worden er nieuwe structuren en procedures bedacht om voor een kanalisering van die input te zorgen. Het gaat maar door. Van binnenuit groeit de inputoverlast als een reeks 24-8-16-32 enzovoort. Dit is een voorbeeld van positive feedback: door een zichzelf versterkend proces van voortgaande woekering loopt de administratie vol met structuren en procedures. De organisatie (en in groter verband ook groepen van organisaties) blijft zich ongeremd aanpassen aan de steeds maar groeiende inputoverload door zich in zijn structuren en procedures naar die overlast te voegen. Als dan een bepaald niveau of een bepaalde kwantiteit van aanpassing is overschreden heet de situatie niet meer inputoverload maar withinputoverload. Een soort ‘chemische’ reactie binnen een organisatie. Tegenwoordig wordt het werk van een doorsnee ambtenaar voor zo’n 50 tot 60% bepaald door werkdruk die van binnenuit wordt gegenereerd: parafencultuur, verkokering, vermijden dat iemand de poten onder je stoel wegzaagt door zelf overal bij te zitten ook al heb je in zo’n vergadering eigenlijk niets te zoeken, et cetera. Het zijn de pijlen 5 en 6 van de figuur van het open systeem dat ik in hoofdstuk 1 toonde. Het laat zich raden dat in zo’n proces de output verschraalt waardoor de samenleving nog meer inputsignalen van eisen en wensen naar het systeem stuurt waarop er intern nog meer reorganisatorische operaties gaan plaats vinden. Ik heb deze withinputoverload vele tientallen malen in cursussen met ambtenaren besproken. 170 Zonder enige uitzondering bevestigen ze dat dit proces zich in de afgelopen twintig jaar op die manier in de administratie heeft voltrokken. De secretarissen-generaal, en hun verwante collega’s van de lagere overheden, die bereid zouden zijn om hier iets aan te doen, staan voor twee bijzonder grote problemen. In de eerste plaats moeten ze onder ogen zien dat dit een positief feedback proces is: het woekert autonoom door, in principe kan alleen de wal het schip keren. Wil men daar niet op wachten dan kan men de oplossing van dat organisatorisch inflatieproces alleen vinden in het creëren van één allesovertreffende manoeuvre. Iets totaal nieuws neer te zetten ter vervanging van het huidige. Zoals ik al eerde zei: een stunt à la ‘het tientje van Lieftinck’. Zo’n soort actie lijkt me echter ondenkbaar. Na de Commissie Vonhoff194 debatteren we al twintig jaar vruchteloos over kerndepartementen, zelfstandige bestuursorganen, agentschappen, decentralisatie, privatisering, en marktwerking. Het is van alles wat, maar niks echt goed, althans niet goed genoeg om het withinputoverload proces te stoppen. En als het zoals bij het privatiseren van de uitvoering van de sociale zekerheid ineens echt begint te worden, draait men halverwege het proces weer terug in centrale handen en creëert men een situatie die nog gecompliceerder was dan toen men daaraan begon. Veel mensen kennen en herkennen dit patroon of proces. De Vlaamse politicoloog Kris Deschouwer brengt het voortreffelijk onder woorden in het artikel ‘De draak van Lambermont’ in De Standaard van 15 juli 2001. Sprekend over de institutionele hervormingen van Europa en de Vlaamse overheid hanteert hij onder meer de volgende zinnen: ‘Als je complexe politieke instellingen wilt hervormen, zijn ze na die hervormingen meestal nog complexer dan tevoren. (..) Ze worden bij elke hervorming steeds meer een ondoorzichtig kluwen van bevoegdheden. De handboeken die moeten uitleggen hoe het ding werkt, worden steeds dikker. (..) Er is een grote schok nodig, een fundamentele omwenteling, om echt nieuwe instellingen te kunnen bouwen(..). Zulke schokken zijn uiterst zeldzaam.’ Briljant geformuleerd hoe positive feedback werkt in combinatie met withinputoverload, en hoe je daar alleen maar uit kunt komen door operaties à la Lieftinck: een grote schok bewerkstelligen. In de tweede plaats zullen sommige secretarissen-generaal beseffen dat intern sleutelen aan een proces van withinputoverload zinloos is als de inputoverload niet wordt aangepakt. Anders blijft het dweilen met een hele grote kraan open. Maar input, en zijn pathologische bijwerking inputoverload, is van het genus ‘politiek’. Dat is het terrein van de Tweede Kamer. Op dat terrein horen secretarissen-generaal niet thuis. Dat brengt hen in een bijzondere klempositie. Als ze tegen de politiek zeggen dat men in de Tweede Kamer orde op zaken moet stellen, onder meer door af te spreken wat wel en wat niet op de politieke agenda mag komen, gaan ze buiten hun boekje. Echter, ze kunnen tegenover hun ambtenaren niet blijven volhouden dat de Kamer mag blijven doorgaan met: ‘U (samenleving) roept maar, zij (ambtenaren) draaien wel.’ Tot nu toe hebben de secretarissen-generaal – voor zover ik weet – maar één keer in het openbaar uiting gegeven aan hun bezorgdheid over dit voortwoekeringsproces. In 1993 hebben ze een omvangrijk rapport195 geschreven over hun zorgen over het functioneren van de rijksdienst. De veranderde werkwijze van de Tweede Kamer in het licht van withinputoverload 171 Nu het begrip ‘valkuil van het oplossingendenken’, het concept ‘positive feedback’ en het verschijnsel ‘withinputoverload’ – naar ik aanneem – genoegzaam zijn uitgelegd en toegelicht, ga ik ze beschrijven aan de hand van een casus waarin de Tweede Kamer centraal staat. Begin jaren zeventig stroomden dus duizenden jonge mensen van universiteiten en hogescholen de rijksdienst binnen. Toen is het schrijven van beleidsnota’s begonnen. In de jaren zestig bestond dat fenomeen niet of nauwelijks. Het Kabinet communiceerde met de Kamer hoofdzakelijk via wetsontwerpen. Maar het beroemde jaar 1968 woelde zoveel maatschappelijke krachten los, en zette zoveel mensen aan het denken, en aan het ageren, dat de regering meer moest gaan sturen op gedachten en gevoelens in de samenleving. Dat gebeurde via inspraak, een instrument waarover ik in hoofdstuk 1 een mening heb gegeven. Daarnaast speelde de overheid in op de toenemende vraag om aandacht via het schrijven van beleidsnota’s, een instrument om beleid aan te kondigen en reacties daarop te peilen196. Dat fabriceren van nota’s kwam goed uit want die duizenden jonge mensen moesten toch wat te doen hebben. Dat dit tegen het einde van de jaren zeventig een omvang had aangenomen die een aantal secretarissen-generaal grote zorgen baarde heb ik al in het Voorwoord gezegd. In 1974 behandelde de Tweede Kamer de Derde nota over de ruimtelijke ordening, de zogeheten Oriënteringsnota van Minister Gruijters197. Toen gebeurde er iets unieks, grondwettelijk niet in orde, maar niettemin uniek. Enkele Kamerleden, Scholten (ARP) en Groensmit-Van der Kallen (KVP) verlangden een amendement. Ze waren het niet eens met een passage in de beleidsnota en eisten dat die zouden worden vervangen door een tekst die zij voorstelden. Gruijters, als voormalig lid van de Staatscommissie Cals-Donner, eertijds belast met de voorbereiding van de grondwetsherziening198 en bepaald een grondwetsdeskundig, legde uit dat de Kamer het recht van amendement heeft als het gaat om wetsontwerpen, en verder het recht om een motie in te dienen als men de minister wil bewegen om iets te doen of te laten, maar dat het amenderen van een beleidsnota een grondwettelijk niet-existent middel van de Kamer was. De Kamerleden hielden echter aan, de voorzitter greep niet in, Gruijters haalde zijn schouders op en toen vond de geboorte plaats van een verschijnsel dat men vanaf dat moment de ‘amenderingsmotie’ is gaan noemen199. Grondwettelijk onbekend maar in de politieke praktijk vanaf de behandeling van de Oriënteringsnota toegestaan en toegepast. En hoe. Terwijl tot dan toe nota’s voor kennisgeving werden aangenomen was met de intrede van de amenderingsmotie het hek van de dam en buitelden de Kamerleden over elkaar heen om voortaan beleidsnota’s te bestoken met de ene na de andere amenderingsmotie. In 1976 schorste Joekes, op dat moment in functie als vice-voorzitter, de vergadering om alle aanwezige Kamerleden te trakteren op een kopje koffie om het feit te vieren dat bij de behandeling van de voorliggende beleidsnota er reeds meer dan vijftig amenderingsmoties waren ingediend. Men zag dit als het summum van democratisch voorwaarts gaan: de Kamer die aan een minister vertelde wat er in een beleidsnota zou moeten staan, als voorbereiding van de wetten die daarna zouden moeten komen. Een typisch monistische werkwijze van de Kamer, waarbij die ook nog eens het werk van de ambtenaren ging zitten overdoen. Om te begrijpen waarom de Kamer deze kant op ging, moet men kennis nemen van de discussie tussen de jonge en de oudere parlementariërs rond 1975-1976 over de rol en positie van de Tweede Kamer tegenover het Kabinet. De essentie van dat debat – geïnstigeerd door een fundamenteel artikel van de hand van Harry van Wijnen200 - vindt u in een scholenstrijd in het PvdA lijfblad Socialisme en Democratie201 tussen Ed van Thijn, die de jongeren 172 aanvoerde, en Huub Franssen (ook PvdA) die het standpunt van de oudere Kamerleden vertegenwoordigde. Van Thijn vertrok vanuit de stelling dat de zichtbare crisis van het parlementarisme een crisis was van een maatschappelijk systeem dat steeds minder bestuurbaar was geworden en dat dit alleen doorbroken kon worden door de politieke krachtsverhoudingen te verschuiven. Hij voerde aan dat de Tweede Kamer het primaat op het beleid had. Aan dat primaat ontleende naar zijn mening de Kamer het recht om voorop te lopen in de beleidsvoorbereiding. Voor een goed begrip van hetgeen Van Thijn aan de orde stelde citeer ik enkele passages van de pagina’s 109 en 110 van zijn artikel: ‘Van vergaderclub naar beleidsorgaan. Als het parlement tot beleidsbepalend krachtencentrum wil uitgroeien, zal een forse accentverlegging nodig zijn van vergaderclub naar besluitvormend college. (..) Men moet zich realiseren dat het zwaartepunt van het parlementaire gebeuren meer behoort te liggen bij de besluitvorming, de voorbereiding daarvan en de verantwoording achteraf.’ Om die accentverlegging van vergaderclub naar besluitvormend college te realiseren bepleitte Van Thijn vervolgens een drastische versterking van de staf van de partijen om de Kamerleden in staat te stellen zich beter op hun besluitvormende taak voor te bereiden. Dan vervolgt hij met: ‘Die voorbereidingsfase moet ook uitgebreid worden door een deel van de werkzaamheden van regering en adviesorganen over te hevelen naar het parlement. Op dit moment heeft de regering onnodig teveel voorbereidingstaken naar zich toegetrokken. (..) Waarom kan die taak niet overgelaten worden aan het parlement? Daar zijn vele voordelen aan verbonden.’ Ik ben bang dat de situatie anno 2001 laat zien dat die voordelen er nooit zijn gekomen. Met deze stellingname heeft Van Thijn de politiek afwegende en oordelende Kamer naar het terrein van de bestuurlijk ontwerpende en uitvoerende regering gezogen. De Kamer werd (nog meer) concurrent van het Kabinet, op het domein en werkgebied van het Kabinet. Zonder voorzien te zijn van de nodige instrumenten voor dat type werk (los van de vraag of de Kamer op dat domein zijn werk heeft te verrichten) moest de Kamer die concurrentieslag dus verliezen. Het enige wat het heeft opgeleverd is meer staffunctionarissen en dus meer specialisme202 en dus meer verambtelijking en dus meer instrumentele debatten in de Kamer. Uiteindelijk resulterend in de situatie dat de Kamer het werk van ambtenaren zit over te doen, hen bevechtend op hun eigen (sub)sectorale beleidsterreinen203. Franssen (pag. 426) was het daarom geheel oneens met de stelling van Van Thijn dat het parlement zou moeten uitgroeien tot een besluitvormend orgaan, dat in staat zou zijn richting te geven aan de maatschappelijke veranderingsprocessen, dat zou moeten bestaan uit beleidsmakers en besluitvormers en dat de hoofdlijnen van het regeringsbeleid zou moeten formuleren. Hij was van mening dat Van Thijn daarmee de Kamer transformeerde tot een super-regering. Dat wees hij af. Daarom wenste Franssen vooralsnog vast te houden aan de oudste taken van het parlement: een plaats zijn waar de meningen botsen, en waar de mogelijkheid ligt om elkaar te overtuigen. De groep rond Van Thijn won deze strijd. Dus voor een goed begrip van de wassende stroom beleidsnota’s vanaf ongeveer 1975 dient men te begrijpen dat de komst van de amenderingsmotie, gevoegd bij de sprong van de Kamer naar de beleidsvoorbereiding, de twee belangrijkste oorzaken zijn geweest. Dat maakt 173 ook duidelijk waarom het schrijven van veel en dikke beleidsnota’s voor ambtenaren een wenkend carrièreperspectief werd. Immers, de Kamer wilde dat en welke secretaris-generaal of directeur-generaal kon daar dan tegen zijn? Maar de Kamerleden kwamen vervolgens hopeloos in moeilijkheden door de grote hoeveelheid beleidsnota’s, waar ze zelf om gevraagd hadden. Ze raakten ondergesneeuwd. Die stukken moesten gelezen worden, voorzien worden van amenderingsmoties, besproken worden in het plenum en daarna moest men ook nog eens terug naar het plenum voor de stemming. Dat werd vele Kamerleden te veel, ze wilden niet van drie naar vier vergaderdagen, hun agenda raakte boordevol, de inputoverload sloeg genadeloos toe, en dus riep men naar Vondeling, toen voorzitter van de Tweede Kamer en in die hoedanigheid ook voorzitter van de Commissie voor de Werkwijze van de Kamer: ‘help ons’. En dat deed hij. Hij maakte een manoeuvre van vergaderdagen naar vergadersoorten. Als voorzitter van de Commissie voor de Werkwijze van de Kamer beheerde hij het Reglement van Orde van de Tweede Kamer204. En degene die de orde beheert is de baas. In zijn nieuwjaarsrede 1974/1975 had hij er al op gewezen dat hij in toenemende mate pijn beleefde aan de gebrekkige werkwijze van de Kamer. Nu kreeg hij de kans om in te grijpen. In een stuk van de Commissie voor de Werkwijze van de Kamer in september 1976205 wordt gesteld a) dat het instituut van de OCV als vervanger van het Voorlopig Verslag, de Memorie van Antwoord en het Eindverslag niet aan zijn doel heeft beantwoord, integendeel, b) dat de werkbelasting is toegenomen door een nieuw verschijnsel, de beleidsnota, en c) dat dus alle nota’s eerst behandeld moeten worden in een OCV waarvoor deze zodanige nieuwe bevoegdheden ontvangt dat zij voortaan mini-kamervergadering206 mag heten ‘… na afloop waarvan in het algemeen voor de volle Kamer slechts resten de stemmingen, inclusief stemverklaringen, over de in de openbare commissievergadering – en eventueel daarna – ingediende moties en amendementen’. Dus alleen het stemmen bleef het voorrecht van het plenum. Dat leidde tot het voorstel om aan het Reglement van Orde – tijdelijk! - twee nieuwe artikelen ‘nopens de behandeling van beleidsnota’s’ toe te voegen. Daarmee introduceerde hij de zogeheten Openbare Commissievergadering Plus, een OCV nieuwe stijl207. Die nieuwe structuur moest nieuwe ruimte creëren in de overvolle agenda’s. Bij de behandeling van dit voorstel waren slechts twee leden van de Kamer tegen: Kappeyne van de Copello (VVD) en Van der Lek (PSP)208. Deze twee personen, extremen op het continuüm van het politieke spectrum, betoogden in gelijke bewoordingen dat de instelling van deze OCV Plus geen enkele nieuwe ruimte op de agenda zou realiseren, en dat die er alleen maar toe zou leiden dat de quasi nieuwe ruimte razendsnel zou vollopen met nog meer beleidsnota’s. In een debat dat niet meer dan anderhalve pagina in de Handelingen besloeg verdween hun betoog naar de zijlijn en kreeg de OCV Plus haar plaats in het Reglement van Orde. De Kamer weigerde de juistheid van hun redenering in te zien, aanvaardde het voorstel tot wijziging van het Reglement van Orde als een technische verbetering van de vergaderagenda, en raakte dus binnen de kortste keren overwerkt in het amenderen van beleidsnota’s, precies zoals beide Kamerleden hadden voorspeld. Men kwam niet toe aan praten over de fundamentele onderliggende politieke problematiek, te weten de machtsbasis van de Kamer tegenover het Kabinet, tegenover een samenleving die - steeds mondiger – almaar hogere eisen stelde, tegenover internationalisering van economische processen die zich niet langer wensten te storen aan de landsgrenzen, tegenover een toenemende macht van de Europese Commissie en het daaruit voortvloeiende toenemende politieke vacuüm binnenslands. 174 Waarom hadden en kregen deze twee Kamerleden gelijk? Omdat beiden intuïtief aanvoelden dat hier drie begrippen van een natuurwettelijk karakter hun desastreuze werking zouden gaan hebben, overigens zonder dat ze die begrippen kenden: De valkuil van het oplossingendenken: de Kamer sprak niet over het probleem zelf (namelijk te veel beleidsnota’s), analyseerde niet de oorzaken van dat probleem (namelijk dat ze – met een machtsstrijd als onderliggende oorzakelijk complex - als Kamer zelf van de regering eiste met steeds meer nota’s te komen en dat ze die zelf als Kamer voortdurend aan stukjes scheurden via de amenderingsmoties), maar sprak over dat probleem in de vorm van een oplossing van dat probleem en wel als een herordening van de structuur (namelijk de introductie van de Openbare Commissievergadering) en liet dat vervolgens afdichten met aangepaste regelgeving, te weten een aanpassing van het Reglement van Orde. Zo – in die drie lagen - werkt de valkuil van het oplossingendenken altijd. Van inputoverload naar withinputoverload: de Kamer liet de agenda vollopen met beleidsnotawerkzaamheden, en raakte overwerkt. In plaats van inputreductie af te kondigen (bronbestrijding) zocht ze naar een aanpassing van haar eigen systemen aan die niet ophoudende stroom nota’s. Zoals ik eerder heb uitgelegd, als je dan voorbij een bepaald punt komt verandert inputoverload in withinputoverload en dan slaat het mechanisme van herordening van structuren en procedures op hol, net als een niet meer te stuiten lawine die steeds groter en verwoestender wordt door zijn eigen voortstuwing. En dat op hol slaan is het mechanisme van positive feedback: een zichzelf versterkend proces van voortgaande woekering die je steeds verder van het voorgenomen pad afbrengt. Deze drie elementen tezamen vormen een natuurwet van cumulerende ellende. Immers, wat gebeurde er enkele jaren later. Vondeling209, inmiddels overleden, was opgevolgd door Dolman. De Kamer, overstelpt met beleidsnota’s en inmiddels doordrongen van het feit dat de OCV Plus geen instrument was om daaraan een einde te maken, integendeel, riep naar Dolman: ‘help ons’. En Dolman, zijn klassieken niet kennende, ging voort op de marsroute van grote fouten en maakte de fout die Vondeling al had gemaakt nog groter, wat begrijpelijk is want in een typisch positive feedbackproces gaat dat nu eenmaal op die manier. De Commissie voor de Werkwijze van de Kamer stelde in september 1979210 om het Reglement van Orde opnieuw te wijzigen (iedereen was al vergeten dat Vondelings voorstellen voor de OCV Plus slechts tijdelijk zouden zijn) overwegende: ‘De voornaamste reden voor de onderhavige voorstellen is de wens de plenaire vergadering verder te ontlasten’. De commissie kwam toen met: de invoering van een geheel nieuw instituut, de zogeheten Uitgebreide Commissievergadering (UCV): een structuuroplossing conform de valkuil van het oplossingendenken, waarbij die UCV het beraad mocht afsluiten met een stemming (finale besluitvorming) over wetsontwerpen en beleidsnota’s, onder al dan niet stilzwijgende goedkeuring van het plenum: een procedureverandering conform de valkuil van het oplossingendenken. Het is daarna niet meer goed gekomen met de volle agenda van Kamerleden. Positive feedback laat niet met zich spotten211. We zien dat bijvoorbeeld aan de hand van een citaat uit het rapport van de Commissie Deetman uit november 1990, dus zo’n tien jaar na Dolmans introductie van de UCV. De Commissie, sprekend over het ernstige verlies van tijd en de vele doublures, komt met het idee212: ‘Verder kan worden gedacht aan de mogelijkheid minder uitgebreide commissievergaderingen (UCV’s) te houden over wetsvoorstellen. UCV’s zijn 175 bedoeld om de plenaire vergadering te ontlasten. Het verschijnsel doet zich evenwel voor dat na behandeling van een wetsvoorstel in een UCV in de plenaire vergadering toch nog een uitgebreid debat over het onderwerp plaatsvindt.’ I rest my case. Ik heb nog een tijdje gevolgd hoe vaak de Kamer debatteerde over haar eigen werkwijze. Vele malen is besloten om dan op die dag en dan weer op een andere dag vergadervrije momenten in te lassen, of om andere instrumenten in te zetten om de werkdruk te verlichten, maar na verloop van tijd kon ik dat niet meer bijhouden. Als er ooit eens een parlementaire enquête komt naar het functioneren van de Tweede Kamer tussen 1970 en 2000, iets wat ik zou toejuichen, wil ik adviseren dat een aparte studie wordt gedaan naar alle keren waarin de Kamer vergaderde over haar eigen werkwijze, en over alle niet-werkbare instrumenten die ze heeft ingezet om aan die werkwijze te sleutelen, zonder enige verbetering daarvan. We moeten overigens niet vergeten dat omstreeks 1980 – toen Dolman met die UCV kwam de al eerder genoemde Commissie Vonhoff een aantal rapporten publiceerde over de werkwijze van de rijksdienst. Rapporten die beoogden om de rijksdepartementen efficiënter en effectiever te laten werken, maar die als praktisch effect alleen maar hadden dat de inputoverload van de Kamer zich in een veelvoud daarvan ging weerspiegelen in het werk van de departementen, als gevolg waarvan de administratie bijna dol draaide. Na de komst van de UCV manifesteerde het voortgaande proces van positive feedback (via een extensivering van de valkuil van het oplossingendenken) zich in de jaren tachtig in grote trekken op de volgende manier: Eerst kwamen er meer fractieassistenten voor de partijen in de Kamer. Op die manier dacht men de extra werkdruk als gevolg van de komst van de UCV enigszins te verlichten. Toen dat niet werkte kwamen er persoonlijke secretaressen en daarna de persoonlijke politieke assistenten. Die laatsten opereerden vooral op macht. Als een kleine coterie rondom het Kamerlid bevochten ze hun autonomie over de rug van de departementale ambtenaar en gingen met dezen de concurrentie aan op hún markt: de markt van de (sub)sectorale beleidsinhoud213. Onder invloed van de (sub)sectorale input die ze van hun assistenten kregen ontwikkelden Kamerleden meer en meer een specialisme en ging de Kamer zich ‘departementaliseren’: Kamerleden werden kleine ministertjes214, uitsluitend aanspreekbaar op hun eigen beleidsgebied, met hun assistenten als ambtenaar. Op de achtergrond speelde mee dat nogal wat Kamerleden een loopbaan als ambtenaar hadden gehad215. Vanaf 1986 kreeg een minderheid binnen een vaste commissie de mogelijkheid om te vragen om externe deskundigen in te schakelen. Sindsdien kennen de commissies naast een griffier ook een gespecialiseerde stafmedewerker. De tegenbeweging, namelijk het opheffen van een aantal ad-hoc commissies, liep dood: ze bleven ook na hun opheffing gewoon bestaan. En dat alles heeft gefunctioneerd als een met groene zeep ingesmeerde glijbaan in de richting van de reeds door mij besproken instrumentele debatten: een denk- en handelwijze die ver staat van het ontwerpen van politieke visies op het leven in de toekomst, en die ook ver staat van de taak van de Kamer om op abstractieniveau een land te besturen, niet zittend op de stoel van de ministers, noch op die van de ambtenaren216. 176 Een paar getallen. In zijn proefschrift aan de Universiteit te Utrecht onder de titel ‘De eigenzinnige lezer’217 beschrijft Neutelings dat van de 80.000 pagina’s uit de jaarlijkse stapel beleidsnota’s, met een hoogte van zo’n acht meter, de leden van de Tweede Kamer (en ook gemeenteraadsleden) slechts circa 27% bestuderen. De rest laat men ongelezen. En in 2000 beleefden we het trieste record van ongeveer 1000 moties en 1450 schriftelijke vragen. Zoals eerder gezegd vond omstreeks 1990 Deetman, als voorzitter van de Tweede Kamer, dat de tijd rijp was voor een grondige bezinning op de staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke toekomst van ons overheidsbestel. Uiteraard is het functioneren van de Tweede Kamer uitvoerig aan de orde gekomen. Een paar citaten. De Commissie zegt bijvoorbeeld218: ‘De volksvertegenwoordiging is allereerst medewetgever en controleur van de overheid. Naarmate de volksvertegenwoordiging (geheel of in meerderheid) eerder wordt betrokken of betrokken raakt in het proces van beleidsvoorbereiding, neemt het risico van een minder openstaan voor alternatieven, het risico van vooringenomenheid ook bij medewetgeving en controle toe.’ Dit wordt dus gezegd zo’n vijftien jaar nadat de groep rond Van Thijn de Kamer binnen de beleidsvoorbereiding heeft geloodst. Het proces van positive feedback is dan al zover doorgeschoten dat de Commissie het verder bij dit soort zinnen laat, en niet in staat is om radicaal afstand te nemen van die beleidsvoorbereidende taak, en het roer weer terug te draaien naar medewetgevende en de controlefunctie219. Zo komt de Commissie, sprekend over de werkwijze van de Tweede Kamer ook niet verder dan220: ‘De ontwikkeling van het parlementaire stelsel in ons land heeft geleid tot een situatie waarbij de controle op het regeringsbeleid zowel procesbewaking als eindbeoordeling inhoudt en dus in zoveel verschillende stadia en in zoveel verschillende vormen plaatsvindt, dat beleidsvorming en controle op het beleid elkaar geregeld (lijken te) overlappen. De Kamer en de individuele leden wekken op vele manieren ten minste de schijn van ‘medeplichtigheid’ aan het beleid. (..) Het resultaat is, dat de controle pas goed functioneert wanneer zich incidenten voordoen. De Kamer, min of meer door alle fracties heen, onttrekt zich dan aan de ‘medeplichtigheid’. De leden durven dan te vertrouwen op hun intuïtie en ervaring om die feiten te herkennen waaruit blijkt dat het beleid gefaald heeft. Na ommekomst van het incident hernemen medeplichtigheid en overinformatie echter hun verlammende werking.’ Ook hier alleen een vaststelling van de feitelijke situatie zoals die sinds midden 1975 is gegroeid als gevolg van een handvol verkeerde beslissingen. De Commissie volgt het spoor niet terug, noch heeft zicht op het gegeven dat ‘de incidenten’ waar zij over praat niet ergens van buiten de Kamer komen, maar uit het midden van die Kamer zelf. Een ander citaat uit het rapport van de Commissie Deetman221 ligt in de lijn van de fouten die Vondeling en Dolman hebben gemaakt met het instellen van de OVC Plus en de UCV. De Commissie schrijft: ‘Maar voor de verbetering van de kwaliteit van wetgeving ligt bepaald ook een taak voor het parlement. Zo dient de Tweede Kamer wegen te vinden om de beoordeling van wetsvoorstellen niet meer uitsluitend langs de lijnen van het (fractie)specialisme en van het specialisme van de Vaste Commissies te doen geschieden. In dit verband wordt gedacht aan de mogelijkheid van de instelling van een Vaste Commissie voor de Wetgeving.’ Ik neem aan dat ik voldoende duidelijk heb gemaakt hoe de valkuil van het oplossingendenken werkt, en dat we dus met elkaar blij mogen zijn dat dit idee niet in uitvoering is gebracht. 177 Tenslotte een citaat waaruit blijkt dat de ambtelijke dienst ook beseft hoe zwak de politiek ervoor staat. Uit een interview (uit de consultatieronde van het eerder besproken project Strategisch Personeelsbeleid bij Verkeer en Waterstaat) met een directeur-generaal (niet van Verkeer en Waterstaat) in april 1999 citeer ik het volgende: ‘We gaan naar een open samenleving. (..) Een en ander heeft gevolgen voor de wijze waarop de overheid op zowel politiek als ambtelijk niveau functioneert. (..) Voor de politiek lijkt te gelden dat haar primaat ter discussie komt te staan. Hoe veelvuldig zijn niet de geluiden dat de politiek steeds minder is aangesloten op belangrijke opvattingen en ontwikkelingen in de samenleving. De samenleving laat de politiek voor wat het is, met het gevolg dat de politiek niet meer spreekt vanuit alle geledingen van de samenleving. Steeds minder wordt Nederland bestuurd vanuit Den Haag.’ Dergelijke opvattingen worden breed gedragen in de top van de ambtelijke dienst. Zij die beseffen wat dat betekent kunnen begrijpen hoe het afremmen van de onvermijdelijke ramkoers van loyaliteit en professionaliteit menig topambtenaar geestelijk en lichamelijk uitput. Politiek onwaardig voorbeeldgedrag Ik zie nog een tweede hoofdoorzaak van het afglijden van de politieke kwaliteit van de Tweede Kamer, ook geboortig in de tweede helft van de jaren zeventig. Die ligt in het optreden van de toenmalige minister van Justitie en vice-premier Van Agt, en het – naar mijn smaak – opportunistische gedrag van premier Den Uyl in het Kabinet-Den Uyl mei 1973 tot december 1977. De minister van Justitie was het middelpunt van een aantal hooglopende politieke ruzies met de PvdA. Wellicht herinnert u zich de ‘Bloemhovekliniek’ in Den Dolder, en bijvoorbeeld ook de abortusproblematiek. Met name die laatste blijft een schoolvoorbeeld van omgekeerde ministeriële verantwoordelijkheid: terwijl een meerderheid van de Kamer een abortuswet wenste gaf de minister van Justitie te kennen dat hij daar fundamentele bezwaren tegen had, en om die reden aanbleef als minister om daarmee te voorkómen dat een opvolgende minister van Justitie zijn handtekening onder zo’n wet zou zetten. Dat premier Den Uyl daarin bewilligde zou op zichzelf al reden tot ontslag van het hele Kabinet hebben moeten zijn. Maar het ultieme opportunisme van Den Uyl vond pas plaats in het zogeheten ‘Menten-debat’. Voor de goede orde: Pieter Menten, wonende te Blaricum, was beschuldigd van ernstige oorlogsmisdaden. Vlak voordat hij werd gearresteerd wist hij naar Zwitserland te vluchten. Dat land leverde hem overigens weer uit naar Nederland. Over deze zaak is heftig gedebatteerd in de Kamer. Het dieptepunt in dat debat vind ik de interventie van het Kamerlid Aad Kosto (PvdA)222 die op een ongekend cynische, bittere en vernietigende manier de vloer aanveegde met de minister van Justitie. Deze hardheid is overigens niet de reden waarom ik dit een dieptepunt in het debat noem. Nee, het dieptepunt wordt gevormd door de conclusie van het Kamerlid, verwoord in een aantal zinnen van het karakter ‘Minister van Justitie, wij verachten u, we zouden u met een grote schop uit de regering moeten trappen, maar we hebben u nog nodig, dus we laten u zitten’. Ik wil u die slottekst niet onthouden. Na enkele pagina’s vernietigende oordelen luidt die als volgt: ‘Mijnheer de Voorzitter! Ik kom tot een slotconclusie. In en rond zijn beleid in de zaakMenten is de Minister tekortgeschoten in het schatten van de politieke reikwijdte van de zaak. Hij heeft te zware blaam geworpen op ambtenaren223, die hij niet had gehoord, terwijl hijzelf 178 geen tijd gevonden heeft om voor zijn reis zijn bureau te verlossen van die documenten, die zijn aandacht moesten hebben. Hij heeft bij het zoeken naar onderzoekers onhandigheden begaan, die belangen van mensen hebben geraakt en hij heeft het Mentendebat achteraf gekwalificeerd als een poging om hem in zijn positie als lijsttrekker te treffen. Mijnheer de Voorzitter! Menten is gevat. De spanning is van de ketel. Wij hebben gemeend niet te moeten toegeven aan de verleiding om de zaak voor wat deze Kamer betreft dan maar voor gesloten te verklaren. Zij, die ons gekozen hebben, en ook de Minister hebben er recht op te weten hoe wij hem in zijn functioneren in deze zaak-Menten beoordelen. Welnu, ons oordeel blijft negatief. Voor de hand ligt nu de vraag of wij dit oordeel de gedaante van een motie zullen geven. Wij zullen dat niet doen. Er is tussen de Minister en ons geen groot politiek verschil van mening aan de orde. Wel wordt aan de hand van een reeks incidenten het beeld opgeroepen van een taakopvatting, die wij niet juist achten. Er is twijfel gerezen aan de bekwaamheid van de Minister om dit departement te leiden. Maar wij zouden het politiek onverantwoordelijk vinden om op die grond het werk, dat nog staande deze kabinetsperiode moet worden gedaan, in gevaar te brengen. Zie daar onze afweging. In het openbaar!. Wij bedrijven het politieke métier. De heer Van Agt zal verder moeten leven met zijn aversie. En wij met hem.’ Ik zie dit als een van de ernstigste dieptepunten in de na-oorlogse politiek. Er is toen iets gebroken. Wat? Iets wat misschien genoemd kan worden: grondbeginselen van politieke moraliteit. Ook die moraliteit kent grenzen die niet overschreden mogen worden. Den Uyl had als premier224 zijn afschuw van de minister van Justitie – ongeacht welke politieke consequenties dan ook – moeten doen gelden in een onverkort heenzenden van die minister. Door dit niet te doen heeft de PvdA een hoge prijs betaald. Enkele maanden later brak het Kabinet toch en de PvdA verloor de verkiezingen ten gunste van het eerste Kabinet van Agt. Na drie Kabinetten Van Agt en twee Kabinetten Lubbers kwam de PvdA pas in 1989 terug in de regering in het derde Kabinet Lubbers225. In mijn visie is het echter de Nederlandse samenleving die met deze tweede hoofdoorzaak van het begin van het verval van de Nederlandse politiek226 een nog hogere prijs heeft betaald. Ernstig laakbaar voorbeeldgedrag van de minister van Justitie, gevolgd door nog ernstiger voorbeeldgedrag van de premier heeft in de loop van de daarna volgende jaren grote ontwrichtingsverschijnselen in de Nederlandse samenleving teweeg gebracht. Nu volgt de derde hoofdoorzaak. Strijd om de macht, macht en nog eens macht Ik kom terug op de manoeuvre van Vondeling om de Openbare Commissievergadering Plus in te voeren.Velen, ook de leden van de Tweede Kamer, hebben dit altijd gezien als een stukje techniek in de organisatie van het wetgevend werk van de Kamer. Bij mijn weten heeft alleen de journalist Harry van Wijnen, toen al bezig met de fundamenten van het staatsrecht in relatie tot het politieke functioneren van de belangrijkste staatsorganen, gewezen op het belang van Vondeling’s voorstel in zijn eerder aangehaalde artikel in Socialisme en Democratie van maart 1975. Een paar zinnen die mij toen (en nog steeds) boeiden (pag. 95): ‘Vondelings kritiek op de werkwijze van het parlement, dat de laatste jaren steeds meer met zijn werkrooster in de knoop is geraakt, waardoor de controlerende zowel als de wetgevende taak (nog meer) is 179 ontregeld, gaat ogenschijnlijk over een technisch probleem. D.w.z. het is als zodanig gepresenteerd. Het heeft daardoor de schijn van een vormprobleem, maar zo onschuldig is het in werkelijkheid niet. De vorm waarin het probleem van de ‘werkwijze’ zich voordoet, is slechts de buitenkant ervan: de discussie concentreert zich als het ware op de waarneembare fysieke kenmerken van de defecten in het optreden van het parlement, maar gaat aan de eigenlijke probleemstelling voorbij. De kern van het defect is ten diepste een vraagstuk dat in directe relatie staat tot de machtsbasis van het parlementaire bestel. De oorzaak van de slechte, tot vertraging leidende werkwijze is de gebrekkige organisatie van de macht van het parlement, en dat is weer een gevolg van het ontbreken van een heldere conceptie over machtsverhoudingen en machtsmiddelen.’ Van Wijnen schetst uitgebreid de verschijningsvormen van het ontbreken van macht in het parlement, en de verschillende zienswijzen daarop van politici en anderen. Het is in het licht van de situatie anno 2001 best leuk om te zien hoe hij de parlementariër anno 1975 kwalificeert (pag. 103): ‘Het parlementslid heeft een marginale invloed op de vorming van het regeringsbeleid en voor zijn controlerende functie is hij op een groot aantal gebieden onvoldoende toegerust. Hij dreigt om te komen in lawines van papier, voelt zich vaak een onvruchtbare vergaderaar, en mist de tijd voor reflectie. Hij is voortdurend overbelast, en de schade die daarvan het gevolg is, drukt zich uit in een toeneming van de vervreemding tussen vertegenwoordigers en vertegenwoordigden. Het tijdverlies waarop het reizen hem komt te staan, is onverantwoord groot. Hij werkt teveel in de breedte, raakt soms het spoor bijster in het conflict van plichten tussen de Kamer en zijn partij (district). Hij heeft van de motie een botte bijl gemaakt, van zijn overige machtsmiddelen een slappe vuist. Hij heeft zijn wetstechniek verwaarloosd en hij speelt te veel op de kaart van de publiciteit, ten koste van ‘de’ macht van ‘het’ parlement. Ziedaar de afgevaardigde, die als doorsnee geacht kan worden, in het Nederlandse parlement.’ Wat is er in vijfentwintig jaar veranderd? Waarschijnlijk is het alleen maar erger geworden. Dat kon ook niet anders. Het valt goed te begrijpen dat Van Wijnen niet minder dan vier pagina’s wijdt aan het opsommen van de mogelijkheden die er op vier fronten zouden zijn om de macht van het parlement aanzienlijk op te krikken: mogelijkheden voor het individuele Kamerlid, voor de fracties, voor de politieke partijen en voor het parlement als collectief. Een groot aantal van de aanbevelingen van Van Wijnen zijn ook sinds 1975 uitgevoerd. Toch zijn we er niet vrolijker op geworden. De Kamer wordt steeds (meer) overvleugeld door het Kabinet. Behalve als de Kamer besluit om gebruik te maken van zijn unieke instrument: de parlementaire enquête. Misschien is die voortdurende ondergeschikte positie de belangrijkste reden geweest om in de jaren negentig zo vaak naar dat middel te grijpen. Wat leren we hiervan? De discussie ligt op een verkeerd abstractieniveau. Ik zie het als een fundamentele fout dat tientallen jaren de zwakke positie van het parlement wordt gedefinieerd als een probleem van geen, of te weinig macht(smiddelen). Steeds is vastgesteld dat de Tweede Kamer op het vlak van macht de onderliggende partij was, en steeds zocht men de oplossing in het aandragen van instrumenten die zouden kunnen dienen als een countervailing power tegen de macht van de regering. Het wordt tijd om vast te stellen dat dit altijd een verkeerde discussie is geweest. Begrijpelijk weliswaar, maar niettemin een discussie van een verkeerde orde. Het gaat niet om macht. Het gaat om niveau. Niveau van kwaliteit (van personen), en niveau van staatsorde (Kamer is hoger dan regering). Het persisteren in een verkeerde discussie is de enige reden waarom we anno 2001 meemaken dat de ‘aandeelhouders’ van de organisatie die de Staat der Nederlanden heet, zich bemoeien met het ‘dagelijks management’. En dat gaat nooit goed. In het bedrijfsleven niet, in de sportwereld 180 niet, in de kunstwereld niet, en ook niet bij de overheid. Het parlement denkt en handelt op een ander ordeniveau dan dat van het dagelijks bestuur, en zeker op een ander niveau dan dat van de administratie. Althans zou dat dienen te doen. Daarvoor heb je geen andere of nieuwe macht(smiddelen) nodig. Alleen maar een andere denktrant. En daarvoor waarschijnlijk andere Kamerleden die deze andere denktrant in zich hebben. Dus een opdracht aan de politieke partijen. Een groot deel van de oplossingen die in de afgelopen vijfentwintig jaar zijn voorgesteld (te beginnen bij Van Wijnen en nog sterker aangezet door Van Thijn) liggen op het vlak van deskundigheidsbevordering van de Kamer, hetzij individueel, hetzij door hen te omringen met adviseurs en adviescolleges227. Dat is fnuikend gebleken. Het heeft ons alleen maar gebracht in de situatie dat Kamerleden met een calculator narekenen of de ambtenaren de cijfers achter de komma wel goed hebben geplaatst. De Kamer die een leidinggevende functie voor de samenleving wil hebben is een Kamer die juist niet over die deskundigheid beschikt, want die is immers verzekerd bij de administratie. Daar mag geen concurrentieslag plaats vinden. De Kamer die ons naar de toekomst zou kunnen leiden is de Kamer die lak heeft aan macht, en die voor zo’n zeventig procent van zijn tijd diep in de samenleving op de moeilijkste fronten zelf rondloopt om op te snuiven hoe daar de menselijke maat eruit ziet. Aan een loket van de Vreemdelingenpolitie, in de thuiszorg, op een asielzoekerscentrum, bij de brandweer, aan een loket van een sociale dienst, in het lokale opbouwwerk van een achterstandswijk, op een afdeling welzijn van een gemeente, bij uitgezonden Nederlandse militairen, bij een milieuorganisatie, bij Staatsbosbeheer, in een ziekenhuis, in een gevangenis, bij de ANWB, op het parket van een openbaar ministerie, in een vluchtelingenkamp nabij de Molukken, bij de griffie van een rechtbank, bij Amnesty International, en zo kan ik nog even doorgaan228. En wat dan in die andere dertig procent? Ervaringen uitwisselen en op basis daarvan abstracte visies ontwerpen met het verzoek aan de regering om daar eens goed naar te kijken. Verder alleen maar de aloude controle229 uitoefenen op de voorstellen van de regering. Meer niet. Dan geef je leiding. Ga je opereren op het terrein van de regering of zelfs op dat van de administratie, dan zit je op de verkeerde plek. Het bestuur van Ajax beraadt zich op de positie die men in de komende tien jaar op het mondiale voetbalvlak wil innemen. De coach moet weten welke strategieën en technieken nodig zijn om die visie in te vullen. En de spelers moeten het waar maken. Gooi die rollen niet door elkaar. Doordat men dat toch al tientallen jaren doet en de oplossingen aandraagt voor een verkeerd gedefinieerd probleem zijn we van kwaad tot erger geraakt. Voor de goede orde som ik de drie hoofdoorzaken van het politieke verval en daarmee van de problemen waarmee onze samenleving kampt nog een keer op: het voorbijgaan aan de (veelal eeuwenoude) principes van correct beleid maken, en het negeren van de wetmatigheden van de valkuil van het oplossingendenken, structuursturing en het positive feedbackmechanisme; politiek onwaardig voorbeeldgedrag; een verkeerde discussie over de macht(eloosheid) van het parlement230. Alledrie ontstaan rond het midden van de jaren zeventig. Het uitvoerbaarheidsinfarct als symptoom van een afbrokkelende samenleving 181 Wat ik zojuist heb beschreven vindt u misschien niet overtuigend genoeg. Daarom wil ik het ook nog eens van een andere kant benaderen. Vanuit de praktijk van mijn werk als adviseur. Het project Naleving van Verkeer en Waterstaat omstreeks 1993 De beste publicatie die er volgens mij ooit is geschreven over de onuitvoerbaarheid, onregelbaarheid, onhandhaafbaarheid en onorganiseerbaarheid van beleid is ‘De pathologie van de naleving’ van de hand van Ruth van Rossum, toenmalig projectleider van het project Naleving bij Verkeer en Waterstaat, en teamlid Pieter Quartero231. Voor de goede orde nog even de herkomst. In Luik 4 van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (1989), getiteld ‘Fundament’232, werd gesteld dat er een project moest komen om de handhaving en handhaafbaarheid van het verkeers- en vervoersbeleid nader te bestuderen. Vandaar dit project Naleving, waarover de auteurs enkele bevindingen publiceren. Ik probeer de verleiding te weerstaan om hele pagina’s te citeren. In staccato: Uit de diepgaande probleem- en oorzaakanalyse die het projectteam heeft gemaakt conform de eerder beschreven methode, dus onder meer door consultatie van sleutelfiguren die over deze problematiek lang hebben nagedacht, komt naar voren dat de nalevingsproblemen in belangrijke mate worden veroorzaakt door de politiek: de overheid als veroorzaker en niet als de oplosser van maatschappelijke problemen. Voorts blijkt uit de analyse dat de bron van de nalevingsproblematiek ligt in de overordenende staat, als uitwas van de doorgeschoten welvaartsmaatschappij, gebaseerd op de idee van de maakbaarheid233. Die ordening heeft zo’n vlucht genomen dat het voor de burger geen vanzelfsprekende zaak meer is om beleid en regels na te leven. De schrijvers herbenoemen de karakteristieken van de vijf schakels van het eerder beschreven ketenmodel tot: beleidsepidemie, regelzucht, uitvoeringsinfarct (opgenomen in de titel van deze paragraaf), handhavingsdepressie, organisatiewoekering. Essentieel in de schakel beleidsepidemie is de sterke overschatting van de verantwoordelijkheid die de overheid ten opzichte van de samenleving meent te moeten innemen waardoor er geen keuzen worden gemaakt: alles moet en alles kan. Voorts dat door de veelheid en complexiteit van onderwerpen geen integrale en samenhangende aanpakken meer kunnen worden ontworpen, waardoor een visie op een heldere verdeling van taken en verantwoordelijkheden verdwijnt, en waardoor er een groeiende kloof ontstaat tussen algemeen en individueel belang. Essentieel in de schakel regelzucht is de omschakeling van regulering als codificatie (vastleggen van geldende waarden en normen) naar regulering als modificatie (opleggen van waarden en normen), plus een overmaat aan regels, waardoor elke belangengroep zich warm maakt voor een eigenstandig pakket aan regels, vaagheid en multi-interpreteerbaarheid gaan groeien, regelgeving allengs haaks komt te staan op individuele vrijheden, dit alles uitmondend in ‘hoe meer regels, hoe meer vlegels’234. Zoals de Romeinen al zeiden: ‘summum ius, summa iniuria’ (hoe meer recht, hoe meer onrecht). Essentieel in de schakel uitvoeringsinfarct is het gebrek aan politieke belangstelling voor uitvoeringsvraagstukken, het centralistische opereren van de Haagse beleidsmakers, geen zicht hebbend op de (vaak ontbrekende) kracht en capaciteit van de uitvoering, niet bereid uit eigen middelen kracht en macht af te staan aan de uitvoering en niet in staat zich te voeden met de inzichten van onderop, waardoor beleids- en wetgevende producten niet langer zijn toegesneden op de werkelijkheid 182 - - van de uitvoerbaarheid: de beleidsmakers hebben een schijnwereld van geordend welzijn gecreëerd die door uitvoerders wordt ervaren als onwerkbaar waar zij zich alleen via gedoogbeleid uit kunnen redden, en die door burgers wordt ervaren als een bureaucratische heksenketel waar geen touw aan is vast te knopen en waar zij zich alleen uit kunnen redden door hun eigen plan te trekken. Essentieel in de schakel handhavingsdepressie is de overschatting van de centrale beleidsmakers dat de enorme hoeveelheid regels zou zijn te handhaven, hetzij door de sterke arm, hetzij door de vergunningverlenende en –controlerende ambtenaren van lagere rechtsgemeenschappen. Er ontstaat een gebrek aan handhavingsmotivatie bij de handhavers in het veld en een gebrek aan nalevingsmotivatie bij de burger235. Essentieel in de schakel organisatiewoekering is de veronderstelling van de beleidsmakers dat de vele problemen als gevolg van de onoverzichtelijke brij van beleidsonderwerpen, regelgeving, uitvoering en handhaving in goede banen kunnen worden geleid door maar voortdurend nieuwe organisatorische ingrepen te plegen. De onvermijdelijk gebrekkige samenwerking tussen vele uitvoeringsinstanties als gevolg van de fouten in de vier voorgaande schakels is een dankbare prooi voor reorganisatiemaatregelen die als effect alleen maar hebben dat de verkokering (als reddingsboei voor risicomijdend gedrag en damage control) nog verder toeneemt, met als neveneffecten te weinig capaciteit (kwantitatief en kwalitatief), te grote werkdruk, en een steeds lagere status omdat calamiteiten als bijvoorbeeld omvangrijke explosies of grote branden, toch primair gezien worden als het falen van de uitvoeringsinstanties. Wat gebeurde er toen deze publicatie verscheen? Niets. Als er een ramp plaats vindt treden een of meer rampenplannen in werking, speciale bevoegdheden worden zo nodig toegepast, regeringsdelegaties bezoeken het rampgebied, speciale commissies worden ingesteld en als die hun werk niet naar behoren verrichten komt er zelfs een parlementaire enquête. Maar als er signalen zijn dat de rijksoverheid zelf bezig is de samenleving te ontredderen, af te breken, en in puin te gooien, dan gebeurt er niets. Het project IBAM236 voor Justitie en Binnenlandse Zaken in 1993 In dezelfde tijd dat het zojuist aangehaalde project Naleving liep, met het genoemde artikel in Beleidsanalyse, was ik bezig met een project voor Binnenlandse Zaken en Justitie. De opdracht was om te analyseren hoe het kwam dat beide politiedepartementen sterke signalen ontvingen dat politie niet in staat bleek het milieubeleid en de milieuregelgeving op niveau te handhaven. De politiële handhaving van het milieu was in het geding. De productie van milieubeleid en -regelgeving lag natuurlijk bij de minister van VROM, maar de twee politieministers werden aangesproken op de handhaving daarvan zonder zelf in staat te zijn invloed uit te oefenen op beleid en regelgeving waarvan de verantwoordelijkheid elders (bij Alders) lag. Voordat dit in de Kamer tot problemen kon leiden wilden ze aanbevelingen ontvangen voor intensivering van de bestuurlijke aansturing van de politiële milieuhandhaving. In 1990 had het Kabinet een handhavingsstructuur ingesteld237 die er in essentie op neerkwam dat de algemene politie (dus de personen met de blauwe pet), verantwoordelijk was voor die handhaving, onder afstemming en in samenwerking met de bijzondere politie, te weten diverse inspectiediensten van ministeries zoals bijvoorbeeld de Algemene Inspectiedienst van LNV, de Rijksverkeersinspectie van V&W, de Milieu-inspectie van VROM. De bestuurlijke 183 aansturing daarvan werd niet gelegd bij de lokale korpsbeheerders, de burgemeesters, maar bij gewestelijke bestuurders, als een soort voorloper van de toen aanstaande reorganisatie (april 1994) van de politie in vijfentwintig regionale korpsen. Het toenmalige kabinet had uitdrukkelijk niet gekozen voor één landelijk opererende opsporingsdienst. Een voorbeeld van het toenmalige kabinetsbeleid ter versterking van het algemene territoriale bestuur van de lagere overheden, ook al waren er stemmen die beweerden dat er een meer opportunistische reden was, namelijk dat VROM het ‘vuiltje’ van de milieuhandhaving niet in eigen huis – dus bij de eigen Milieu-inspectie – wilde hebben, wetend/vermoedend dat dit een bron van vele problemen zou kunnen zijn. Na een consultatieronde onder zo’n veertig personen238 heeft het projectteam op basis van de bloemlezing vijf grote oorzakenanalyses gemaakt. Voor elk van de vijf schakels uit het eerder behandelde ketenmodel één apart schema. Met de vijf schema’s samen zou je gemakkelijk het kantoor van een minister van een spannend nieuw behangetje hebben kunnen voorzien. Op het eerste schema stond wat er allemaal niet deugde in het milieubeleid als oorzaak voor het onder de maat zijn van de politiële handhaving van het milieu, op het tweede stond wat er allemaal niet deugde in de milieuregelgeving als oorzaak voor het onder de maat zijn van de politiële handhaving van het milieu, op het derde stond wat er allemaal niet deugde in de milieu-uitvoering als oorzaak voor het onder de maat zijn van de politiële handhaving van het milieu, op het vierde stond wat er allemaal niet deugde in de milieuhandhaving als oorzaak voor het onder de maat zijn van de politiële handhaving van het milieu, en op het vijfde stond wat er allemaal niet deugde in de milieu-organisatie als oorzaak voor het onder de maat zijn van de politiële handhaving van het milieu239. Alles tezamen overvloedige informatie die aangaf dat de oorzaken van de slechte kwaliteit van de politiële handhaving van het milieu niet in eerste instantie bij de politie en de bijzondere opsporingsdiensten moesten worden gezocht, maar in Den Haag. Het IBAM-eindrapport ‘Milieu, Nous Maintiendrons?’240, waarvan de juistheid eerst nog eens was bevestigd in een meeting met een honderdtal experts van de organen die er van meet af aan bij waren betrokken, bevat vérgaande aanbevelingen. Het feit dat ze vérgaand waren heeft alles te maken met de omstandigheid dat de sleutelfiguren in de consultatieronde uitermate ongerust bleken te zijn over de manier waarop langzaamaan de grens van uitvoerbaar en handhaafbaar milieubeleid en –regelgeving was overschreden. Gevoelens die bevestigden en verdiepten wat al door gezaghebbende organen tussen 1990 en 1992 op papier was gezet. Ik verwijs kortheidshalve naar enkele publicaties in de voetnoot241. Voordat ik de belangrijkste aanbevelingen de revue laat passeren schets ik eerst de oorzakelijke complexen die volgens het IBAM-onderzoek aan de voet van de slechte politiële handhaving van het milieu lagen. Wederom in staccato, voorbijgaande aan de vele details, feiten en argumenten die in het rapport staan. Terzake van het milieubeleid: de beleidsontwikkeling vindt plaats los van de praktijk, geen duidelijkheid in het veld over de afgesproken handhavingsstructuur, wel overdracht van verantwoordelijkheden aan regionale besturen maar geen overdracht van bevoegdheden, onvoldoende maatschappelijk draagvlak, vooral sturen op geld en op capaciteitsbeleid zonder aandacht voor de typisch criminogene aspecten van capaciteitsbeleid, alsook sturing op certificering van onvoldoende kwaliteit. Terzake van de milieuregelgeving: te veel versnippering en te moeilijk, te weinig sturing op verantwoorde zelfregulering, te veel druk op het bedrijfsleven in die zin dat beleid en regulering die alleen maar meer en meer eisen stellen en geen openingen 184 - - - maken voor commerciële voordelen van milieubewust produceren het bedrijfsleven vanzelf in de richting van ontduiking duwt waardoor de overheid precies het tegenovergestelde bereikt van wat men nastreeft242. Terzake van de milieu-uitvoering: belangenvermenging op het lokale vlak tussen overheid en bedrijfsleven, te veel gedoogbeleid, te weinig aandacht van het openbaar ministerie voor de milieuproblematiek. Terzake van de milieuhandhaving: geen handhavingsstrategie, onwil bij het politiemanagement, inputsturing in plaats van outcomesturing, conflict basispolitie versus specialisme. Terzake van de milieu-organisatie: veel te veel spelers op het veld, ieder met zijn eigen regelingen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, culturen, aanpakken en andere conflicterende zaken. Wat gebeurde er toen dit rapport verscheen in december 1993? Niets. De pers reageerde weliswaar enthousiast, maar bleef het verder niet volgen. Een enkele vraag in de Tweede Kamer243, en daar bleef het bij. De bevindingen waren waarschijnlijk zo confronterend voor VROM dat ook Justitie en Binnenlandse Zaken er niets mee wilden of konden doen zonder in conflict met VROM te komen. Immers, in wezen beschreef het IBAM-rapport het deficiet van twintig jaar milieubeleid en –regelgeving, met de aanbeveling om meteen te beginnen met het ontwerpen van een totaal nieuw milieuregelsysteem, eenvoudig, en van meet af aan op Europese leest geschoeid. Uiteraard duurt het ontwerpen van zoiets een paar jaar, maar dat zou vele malen beter zijn dan voortgaan met het constant aanpassen en verder nuanceren (harmoniseren) van de bestaande regulering waar de rek toen allang uit was. Die aanbeveling geldt wat mij betreft nog steeds: durf te denken aan weggooi-regulering, gooi regels de deur uit als die niet langer functioneel zijn en zich tegen hun doelen keren244, en bouw een nieuw systeem dat bij de tijd is: ‘remember Lieftinck’. De rampen in Enschede en Volendam als symptoom van het uitvoeringsinfarct Hoewel de rampen in Enschede en Volendam niet direct in de milieusfeer liggen is bovenstaande beschrijving van het IBAM-onderzoek te zien als een toonvoorbeeld van een centralistische beleidscultuur die in twintig-dertig jaar is gegroeid; een cultuur van ontkenning van het feit dat beleid alleen maar regelbaar, uitvoerbaar, handhaafbaar en organiseerbaar is als je de principes van correcte regulering, uitvoering, handhaving en organisatie in je beleidsvoorbereiding meteen incorporeert. Doe je dat niet dan leg je als centrale overheid de basis voor een onvermijdelijk gedoogbeleid van de lagere overheid, en uiteindelijk voor het ontstaan van calamiteiten. Rampen als die in Enschede en Volendam zijn geen toevallige incidenten, in die zin ‘dat zoiets nu eenmaal altijd wel eens kan gebeuren’. Elke bekwame ambtenaar met meer dan tien dienstjaren weet dat het gewoon een kwestie was van wachten. Het zijn ook geen incidenten in die zin dat ze op zichzelf staan. Op het moment waarop je de relatie herkent tussen de valkuil van het oplossingendenken, structuursturing, withinputoverload en positive feedback zie je het uitvoeringsinfarct op veel meer terreinen plaats vinden245. Nu de centrale overheid na die twee rampen de gemeenten dwingt de strijd aan te binden met het gedoogbeleid wordt niets anders geactiveerd dan een strijd van de lagere overheid jegens de hogere omdat de essentie van het gedoogbeleid niet zozeer ligt in nalatigheid van gemeenten om regels uit te voeren, te handhaven en te controleren, maar veeleer in de 185 feitelijke onmogelijkheid om dat te doen. Het lukt gewoon niet meer. En waar gemeenten in staat zullen zijn om met kracht en geweld het lokale gedoogbeleid de kop in te drukken zal dat onvermijdelijk ten koste gaan van de kwaliteit van het algemeen territoriaal bestuur. Anders gezegd: dan zullen andere belangen eronder gaan lijden want een gemeente dient niet slechts één of enkele monofunctionele departementale belangen, maar een veelvoud aan belangen die allemaal om hun eigen voorrang schreeuwen. Wat niet vanuit de lengte bediend kan worden moet dan vanuit de breedte aandacht krijgen. Niet alles kan tegelijk. Ik onderschrijf de visie van Gijs van Oenen als hij het gedoogbeleid beschrijft246 met zinnen als: ‘In een democratische samenleving, met een grote pluriformiteit aan sociale instituties en ‘actoren’, is sterke overheidsdwang geen aanvaardbaar en ook geen effectief middel om rechtmatig, sociaal verantwoord handelen te bevorderen. Maar net zo min kunnen we in zo’n pluriforme moderne samenleving verwachten dat burgers allen dezelfde, sterke morele overtuigingen delen en van daaruit vanzelfsprekend deugdzaam kunnen handelen. Dit leidt tot de conclusie dat we voor de instandhouding van de rechtsorde voor een niet onbelangrijk deel zijn aangewezen op het zelfregulerend vermogen van maatschappelijke actoren. (..) Nogal wat politici en commentatoren spreken van een laffe en lakse overheid die niet eens haar eigen normen serieus neemt. In veel gevallen is gedogen echter een integraal onderdeel van de rechtsorde, en moet dat ook zijn. Gedogen is niet alleen in een aantal situaties praktisch de beste oplossing; het heeft zelfs een ‘morele meerwaarde’. (..) ‘Aanscherpen’ van de regels leidt slechts tot nieuwe pogingen tot ‘creatief ontduiken’, waarbij niemand gebaat is.’247 Dat belooft wat in de volgende Kabinetsperiode. Immers, op 28 augustus 2001 heeft ministerpresident Kok bij de presentatie van ‘Verkenningen: bouwstenen voor toekomstig beleid’ gesteld dat afschaffing van de bestuurlijke gedoogcultuur een centraal thema zal zijn: een nieuwe bestuursfilosofie om minder te gedogen en meer in te grijpen248. Dat zal niet werken, tenzij de regering bereid is alsnog een diepgaand onderzoek te doen naar de oorzaken van dat gedoogbeleid. Die liggen namelijk diep verscholen binnen de rijksoverheid zelf249. Wil of kan men dat niet zien, en dwingt men alleen de lagere overheden tot aanscherping van ingrijpen, dan roept men twee effecten op: verschraling van het beginsel van algemeen territoriaal bestuur, en nog meer creatieve ontduikingen van de regels. Ik heb na de rampen in Enschede en Volendam de rapporten van de respectievelijke commissies Oosting en Alders bestudeerd. In hun transparantie en openhartigheid voortreffelijk werk. Ook in de diepte, maar die diepte wordt niet breed genoeg beschreven. Beide commissies gaan voorbij aan de oorzakelijke geschiedenis in de breedte van diverse beleidssectoren, in die zin dat ze het ontstaan van die rampen niet – althans onvoldoende – mede hebben geplaatst in het licht van wat ik hierboven beschrijf onder het uitvoeringsinfarct. Ze beschrijven weliswaar – via het door de commissie Oosting geïntroduceerde begrip ‘ketenaansprakelijkheid’ – de lijnen die van de centrale ministeries hebben gelopen tot op het grondvlak van de gemeenten, maar ze beperken hun analyse tot die directe relaties in die ketens. Ze volgen dus wel lineair het ‘spoor van bederf en verderf’ terug tot in Den Haag, waardoor schuld en verwijtbaarheid niet eenzijdig bij de gemeenten is komen te liggen, maar er ontbreekt een ‘multilineaire’ analyse en beschrijving van de oorzaken en omstandigheden die in de volle breedte van een aantal sectordepartementen (zoals bijvoorbeeld landbouw, zorg, onderwijs, vervoer, welzijn) tot een uitvoeringsinfarct hebben geleid op meer terreinen dan alleen dat van milieu of branden of rampen. Vanaf 1990 heeft een niet-aflatende stroom rapporten van gekwalificeerde instanties, waaronder bijvoorbeeld de WRR en het WODC, waarschuwing op waarschuwing gegeven over de steeds groter wordende discrepantie tussen het Haagse (milieu)beleid annex –regulering aan de ene kant, en de onuitvoerbaarheid 186 daarvan voor de lagere overheden aan de andere kant. Het IBAM-rapport is in die reeks publicaties slechts een van de vele geweest. Door ten principale voorbij te gaan aan de wezenlijke oorzakelijke complexen – die veel breder zijn dan alleen de beleidsterreinen die bij Enschede en Volendam van toepassing waren - zijn de aanbevelingen van beide commissies onevenredig veel uitgevallen in meer druk gaan uitoefenen op de toezichthoudende en controlerende taken van de lagere overheden. We zagen dan ook dat wél op gemeentelijk niveau maar niet in Den Haag verantwoordelijke bestuurders zijn opgestapt. De feitelijke effecten van de maatregelen na de rapporten van beide commissies zijn onevenredig zwaar bij de gemeenten komen te liggen. Het echte ‘kwaad’, te weten het functioneren van de Tweede Kamer en enkele ongeremde sectordepartementen wordt niet ten gronde herkend, althans niet ten gronde aangepakt250. Daarom is het wachten op de volgende klap een kwestie van tijd. Een van de belangrijkste fouten blijft het zonder enige rem of belemmering mogen produceren van beleid en regels door sectordepartementen (ook naast het terrein van het milieu) zonder dat de twee servicedepartementen Justitie251 en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hen bij voortduring de spiegel van het ketenmodel voor houden: het moet ook allemaal uitvoerbaar, handhaafbaar en organiseerbaar zijn. En dat is het allang niet meer. Het Kabinetsstandpunt252 inzake het rapport Alders over Volendam onderstreept de twee hoofdconclusies van de bevindingen van dat rapport (pag. 4): ‘Er moet geleerd worden van incidenten, en er moet gedaan worden wat is afgesproken.’ Hoe bitter smaakt dat niet? Je kunt op twee manieren leren: ofwel door van tevoren goed te luisteren naar wat anderen die er verstand van hebben je vertellen, of achteraf door schade en schande. Jaar in jaar uit meldden wetenschappers, adviesraden253, externe adviseurs en interne ambtenaren: ‘Opgelet, het gaat fout, het deugt niet, zo werkt het niet, er klopt iets niet.’ Maar luisteren ho maar, en leren vooraf al helemaal niet254. En ook leren door schade en schande, dus door de fout achteraf te herkennen, te erkennen en te elimineren blijkt uitermate moeilijk te zijn. Het veelgeprezen concept van de ‘lerende organisatie’ is tamelijk dubieus255. Alleen individuele mensen hebben een lerend vermogen, hoewel, ook niet iedereen, anders had het gezegde dat een ezel zich maar eenmaal aan dezelfde steen stoot geen reden van bestaan. Groepen van mensen hebben geen lerend vermogen. Als dat wel zo zou zijn bestond de uitspraak ‘l’histoire se répète’ niet. Het concept van de ‘lerende organisatie’ bestaat slechts in die zin dat grote organisaties zeer langzaam en gespreid over soms wel tientallen jaren – parallel aan de komst van nieuwe generaties medewerkers – onmerkbaar en in een glijdend proces andere denk- en handelingspatronen aannemen. Dat zou je leren kunnen noemen, het hermeneutische proces van spiraalsgewijze, longitudinale kennisvermeerdering. Organisatieadviseurs die gespecialiseerd zijn in cultuurveranderingsprocessen weten hoe lang het kan duren voordat een organisatie bereid en in staat is nieuwe denk- en handelingspatronen aan te nemen256. Als men daar niet op kan wachten moet men het leren organiseren: bewust, systematisch en planmatig. Daartoe dient er tenminste een uitgebalanceerde vakopleiding voor de bestuursdienst en voor de politieke dienst te zijn (die er in de huidige Nederlandse situatie beide niet zijn), een permanent benchmarkonderzoek, met daaraan gekoppeld het maken van probleem- en oorzakenanalyses, gevolgd door een daadwerkelijk sturen op het elimineren van geconstateerde afwijkingen 257. 187 Calamiteiten kunnen weliswaar soms tot een sneller lerend effect leiden maar dat hangt af van de relatie tussen de ernst van de calamiteit en de complexiteit van het verkeerde gedrag dat tot die calamiteit heeft geleid. De Eerste Wereldoorlog was niet voldoende om tot een levensvatbare Volkenbond te komen. We hadden een Tweede Wereldoorlog nodig om de Verenigde Naties van de grond te krijgen. En wellicht hebben we de schrijnende misdaad jegens de mensen in het World Trade Center en het Pentagon nodig gehad om tot een herbezinning te komen op onze rol en positie jegens de Islamitische wereld258. Nu de tweede door het Kabinet onderschreven hoofdconclusie (pag. 5): ‘De tweede hoofdconclusie van de commissie is dat ondernemers, instellingen en overheden moeten doen wat is afgesproken. Veel van de bevindingen van de commissie zijn terug te voeren op het niet nakomen van regels, voorschriften of afspraken.’ Die smaakt nog bitterder dan de eerste. Lagere overheden, ondernemers en instellingen zijn nooit genoegzaam betrokken geweest bij het maken van die afspraken. Die afspraken heeft de centrale overheid altijd met zichzelf gemaakt. Het is steeds bedacht bij het centrale gezag, topdown beleidsontwikkeling, die in een gunstig geval wel eens in de vorm van een soort inspraak ter commentaar aan uitvoerende instanties is toegezonden, maar die niet tot stand is gekomen conform de principes van interactieve beleidsvorming. Dus niet werkend van buiten naar binnen, niet van onderop, niet geredeneerd vanuit uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en organiseerbaarheid. Lagere overheden, ondernemers en instellingen zijn geen part en deel geweest aan de analyse van de problematiek, en dus ook niet aan de werkbare oplossingen voor die problematiek. Dan kun je (met jezelf) afspraken maken tot je een ons weegt, het zal niet en kan niet werken. Vervolgens die partijen bezweren dat ze nou eens eindelijk de afspraken moeten nakomen, afspraken waarin ze zelf niet een één en ondeelbare partner zijn geweest, is een regelrechte affront. De arrogantie van de macht in uiterste vorm, en de vruchtbare voedingsbodem voor de volgende ramp. Je mag anno 2001, met alle kennis die op tafel is gelegd over de onuitvoerbaarheid van zeer veel centraal bedacht beleid op zeer veel beleidsterreinen, niet als Kabinet een zin schrijven als (pag. 9): ‘Burgers, ondernemers, instellingen en overheden dienen zich te houden aan veiligheidseisen die worden gesteld in wet- en regelgeving.’ Zeker niet als je als Kabinet op pagina 20 schrijft: ‘De eerdergenoemde task-force onder leiding van de heer H.G. Ouwerkerk zal een voorstel doen voor de wijze waarop de complexiteit van regelgeving kan worden verminderd en geconstateerde tegenstrijdigheden in veiligheidsregelgeving kunnen worden weggenomen.’ Je kunt niet zelf toegeven dat die regelgeving niet deugt en toch van justitiabelen eisen dat ze zich daaraan houden. Dit zou een van de hoofdoverwegingen mogen zijn om de verwijtbaarheid van instanties en personen op het vlak van uitvoering in de zaken Enschede en Volendam van vraagtekens te voorzien. En wat moet de heer Ouwerkerk klaar spelen als het Kabinetsstandpunt zelf al weer de complexiteit aanjaagt? Immers, hoeveel eenvoudiger wordt het gehele regelcircuit als op pagina 23 staat: ‘In lijn met deze aanbevelingen zal de staatssecretaris van VROM een wettelijke plicht voor burgemeester en wethouders uitwerken om een beleidsplan op te stellen over de wijze waarop zij hun preventieve en repressieve toezichthoudende taken en bevoegdheden op het gebied van de bouwregelgeving gaan uitvoeren en om periodiek verslag uit te brengen aan de gemeenteraad over de wijze waarop zij die taken en bevoegdheden in de praktijk hebben uitgeoefend.’ Maakt dat het systeem minder gecompliceerd? In dat licht is het verbazingwekkend hoe de pers de stukken leest. In diverse kranten staat omstreeks 17 juli 2001 dat het Kabinet besluit de suggestie van de commissie Alders te volgen om niet méér regels inzake veiligheid te gaan voorstellen. Niets is minder waar. De 188 pers leest kennelijk alleen de officiële persverklaring. Had men het Kabinetsstandpunt wel integraal bestudeerd dan had men gezien dat het de aanzet is tot vele nieuwe voorschriften, regelingen, structuursturingen en andere topdown oekazes. Ogenschijnlijk gericht op stroomlijning, vereenvoudiging, de-complicering, maar – als u het concept van positive feedback begrijpt en nog eens het citaat leest van Kris Deschouwer eerder in dit hoofdstuk alleen maar leidend tot een verdere versterking van de complexiteit en onuitvoerbaarheid259. Ik ga het Kabinetsstandpunt niet doorlopen op alle punten die in het licht van de problematiek van het uitvoeringsinfarct met recht en reden besproken zouden mogen worden. Ik volsta met het noemen van nog één onderwerp, namelijk de rol van de inspectiediensten. Naast de rapportage van de commissie Alders liggen rapporten van de Arbeidsinspectie, de Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding, Keuringsdienst van Waren, Inspectie voor de Politie, Inspectie voor de Gezondheidszorg, Inspectie Volkshuisvesting. Die zijn dus onafhankelijk van de commissie Alders ontworpen. Het siert de commissie Alders dat zij kritische kanttekening plaatst bij het gegeven dat de gescheiden formele verantwoordelijkheden van de inspecties en de commissie voor onduidelijkheden hebben gezorgd. De vraag dringt zich echter op wat het Kabinet geleerd heeft van het onderzoek inzake de ramp in de Bijlmer. De kritiek toen, op de Luchtvaartinspectie als ‘onderzoeker in eigen zaak’, heeft de behoefte aan de jaren later ingestelde parlementaire enquête doen ontstaan. Ook al zullen de hier genoemde inspecties naar eer en geweten de ramp in Volendam hebben onderzocht, het had niet mogen gebeuren. Ze mogen best wel onderzoek doen, maar zonder dat dit een officiële externe status krijgt. De inspecties zijn een integraal onderdeel van het totale toezichthoudende systeem, daarom per definitie onderdeel van het probleem van het uitvoeringsinfarct, en daarom zelf onderwerp van onderzoek. Gelukkig heeft het Kabinet ook al besloten om een onafhankelijke raad voor veiligheidsonderzoek in te stellen. Op die manier kunnen inspecties en andere instanties mede onderwerp van onderzoek worden, in plaats van producenten van onderzoek in eigen zaak. Tenslotte nog één kanttekening bij de rampen in Enschede en Volendam. Conform ons staatsrecht is het bestuur van provincies en gemeenten zogeheten algemeen territoriaal bestuur. Dat houdt in dat zo’n lagere overheid niet één maar een grote hoeveelheid algemene belangen heeft te verzorgen. Als die veelheid van belangen met elkaar concurreren moet die overheid een afweging maken: of het een, of het ander. Lokale situaties en omstandigheden, mede in relatie tot de politieke afspiegeling in raad/staten en college, bepalen hoe die afweging uitvalt. Als gemeenteambtenaar heb ik dat mechanisme leren begrijpen en ondersteunen. Bij de rijksoverheid kom ik echter zelden iemand tegen die weet dat dit staatsrechtelijke principe bestaat, en hoe dat werkt. In de praktijk van zo’n dertig jaar centrale regulering, met alle ellende die ik hierboven al beschreven heb, komt dan nog als extra oorzakelijke factor van een groeiende discrepantie tussen rijk en gemeenten de simpele omstandigheid dat sectordepartementen ieder voor zich bij de gemeenten het primaat van hun eigen monofunctionele belang opeisen terwijl die gemeenten per staatsrechtelijke definitie aan geen enkel monofunctioneel belang het primaat mogen geven: hun taak is afwegen, en daarmee basta. Dat kan dus in de praktijk van het gemeentelijke bestuur als vanzelfsprekend leiden tot een keuze voor meer aandacht voor de gezelligheid in Turkse buurthuizen in plaats van meer aandacht voor het toezicht op de brandgevaarlijkheid van coffeeshops. Niet alles kan. Men moet kiezen. Departementen weten dit niet, begrijpen dit niet, accepteren dit niet en komen alleen maar met meer van hetzelfde en denken dat het dan wel goed zal gaan. 189 En daarbij hanteren ze ook nog grote snelheden. Men verlangt van gemeenten een snelheid van handelen die onmogelijk is. Wie ooit in militaire dienst is geweest en wel eens heeft gezeten in het achterste voertuig van een militaire colonne weet dat als de eerste auto standaard 50 km per uur rijdt de achterste vaak minstens 100 moet rijden om de colonne te kunnen bijhouden. Zoveel storingen en vertragingen treden op tussen de eerste en de laatste auto gedurende een rit van meer dan tien kilometer. De eerste auto moet daar rekening mee houden anders raakt hij de laatste kwijt. Zo zou ook het rijk moeten opereren jegens gemeenten. Rekening houden met het feit dat deze lichamen door de gigantische vertragende en storende mechanismen tussen rijk en gemeenten toch al plank gas moeten geven om alles bij te houden. In de praktijk echter opereert het rijk als de chauffeur van een Ferrari die, rijdend op topsnelheid, van de gemeenten verlangt dat ze hem bijhouden, terwijl die slechts over paard en wagen beschikken. Met harmonisatie red je het niet (meer) Rein Zunderdorp beschrijft de uitvoeringsproblemen in de sociale sector met een klein aantal rake zinnen260. Stellend dat veel voorzieningen het goed doen en dat burgers zelf het stelsel in belangrijke mate dragen zegt hij: ‘Het centrale probleem is echter het ontbreken van samenhang in de aanpak van complexe sociale problemen. Zolang burgers een enkelvoudige dienst vragen gaat het meestal goed. Problemen ontstaan wanneer de vraag complex wordt, wanneer zowel de ouders als de kinderen problemen hebben, thuis, in de buurt, op school, met het werk. Dan is één instelling niet meer voldoende, dan moet worden samengewerkt. Inhoudelijk en organisatorisch en dat valt niet mee. Professionele verschillen in denkwijzen, strategieën en cultuur maken samenwerking al moeilijk. De verkokerde aansturing , elke sector zijn eigen ministerie, branche organisatie, CAO, financieringsstromen en regelgeving, maken het bijna onmogelijk.’ Een treffende beschrijving van de praktijk. Of het nu over zorg gaat, of over veiligheid, of over onderwijs, of over mobiliteit, of over welke andere beleidssector ook die zich op gemeentelijk vlak manifesteert, in de kern markeert de droevige situatie anno 2000 een institutionele machteloosheid die de adem beneemt. Dit wordt ook nog eens raak geformuleerd in de Telegraaf van 1 september 2001. Twee dames, De Bruyn en Van Velthuizen, beiden ernstig aangetast door een dodelijke spierzieke, hebben een adviesbureau opgericht om patiënten te helpen die vermalen worden in de kapot gereguleerde en overgeorganiseerde gezondheidszorg: ‘Het gaat om de manier van denken die niet deugt. (..) Er wordt bijna altijd gedacht vanuit allerlei ondoorzichtige regeltjes en wetten en bijna nooit vanuit de patiënt zelf. Ik bedoel, als je al thuiszorg krijgt, is dat alleen op werkdagen van acht tot vijf uur, alsof je de rest van de tijd niet ziek bent.’261 Zunderdorp schetst vier oplossingsrichtingen om de sociale sector te redden: creëer meer samenhang in het rijksbeleid door harmonisatie van regels, bekostiging en verantwoording; stuur op functionele decentralisatie en deregulering; versterk de positie van de cliënt; laat vraagsturing zijn werk doen; geef gemeenten de regie want zij zitten dicht op de uitvoering en zijn aldus in de positie om partijen tot samenwerking te brengen. Graag zou ik meteen zeggen: ‘klinkt prima, doen’. Maar ik heb mijn twijfels. Niet alleen omdat ik in dit boek steeds weer waarschuw tegen het aandragen van oplossingen zolang een 190 degelijke en diepgestoken analyse ontbreekt, maar ook omdat de door Zunderdorp voorgestelde oplossingen geabsorbeerd zullen worden door de ernst van de problematiek. Als je met naald en garen een zwart gat probeert dicht te naaien verdwijnen die hulpmiddelen in die naar binnen gerichte maalstroom van energie en versterken die zelfs. Die hulpmiddelen zijn niet krachtig genoeg. Harmonisatie van regels, net als deregulering, leidt in de praktijk alleen maar tot een verdichting van het netwerk van die regels, al was het maar door een van de moeilijke juridische leerstukken, namelijk het maken van overgangsrecht. Wat dat betreft ben ik gaandeweg een voorstander geworden van wat ik elders al noemde: wegwerpregulering, regels die zich tegen hun doel keren moet je totaal afschaffen nadat je eerst een nieuw regelstelsel hebt gemaakt dat beantwoordt aan de eisen van deze tijd: algemeen, sober en Europees. We hebben geen regels nodig voor het oplossen van de problemen van gisteren. En gemeentelijk regie? Natuurlijk zou die er moeten zijn, maar wie als consultant ooit eens geprobeerd heeft de subsubsubsectorale leefwereld van een gemeente, gespecialiseerd in het doen van een technisch aanbod aan het publiek, om te bouwen naar een vraaggerichte aanpak, gespecialiseerd in het organiseren van de toegevoegde waarde van de disciplines die in gezamenlijkheid burgers gelukkig moeten maken, weet wel beter. Zoals op rijksniveau momenteel veel (nieuwe) managers moeten leren dicht bij hun gevoel te blijven, zo moeten veel gemeenten helemaal opnieuw leren dicht bij de behoeften te blijven. Dat zijn ze gaandeweg kwijt geraakt als gevolg waarvan behoeften van burgers niet als zodanig meer het onderwerp van debat zijn, maar dat het debat plaats vindt aan de hand van de gedachten van specialisten die zelf bedenken hoe het aanbod op de behoefte vorm en inhoud moet krijgen. Hoe sympathiek en voor de hand liggend de voorstellen van Zunderdorp ook zijn, ze zullen niet werken omdat ze uitgewerkt zullen gaan worden door dezelfde cultuur die de problemen heeft veroorzaakt. De echte oplossingen kunnen we alleen vinden in een wetenschappelijke analyse van het uitvoeringsinfarct die zo diep moet gaan dat het leidt tot oplossingen die een grotere kracht hebben dan de uitvoeringsproblemen. De rake woorden van Zunderdorp hebben me overigens nog op een andere manier aan het denken gezet. Wellicht zijn de volgende beschouwingen ietwat speculatief, maar toch. Waar komt het maatschappelijk werk vandaan? Waar komt het gigantische bouwwerk van ‘de hulpverlening’ vandaan: het opbouwwerk, de verslavingszorg, het jongerenwerk, de ouderenzorg et cetera? Zijn het niet mechanismen wier ontstaan te danken of te wijten is aan het verbreken van organische verbanden: familieverbanden, straatverbanden, wijkverbanden, gemeenteverbanden, op jacht naar een economy of scale waarvan de financiële voordelen honderdvoudig moeten worden terugbetaald in de bekostiging van die vele reparatiemechanismen die de gaten en scheuren in de samenleving moeten zien te dichten? Is datgene wat Zunderdorp beschrijft niets anders dan dat we nu – door het zichzelf versterkende proces van positive feedback - in een nieuwe fase zijn aangeland waarin ook die mechanismen zelf zozeer zijn ontregeld dat de vaklui in ‘de hulpverlening’ zelf niet meer weten wat voor of achter is? En dat je dat ook niet meer bij elkaar kunt brengen via mantelzorg, een poging om organische verbanden op kleine schaal weer in ere te herstellen. Het is geen eenmalig incident als op 8 augustus 2001 een directeur van een ziekenhuis op de radio mededeelt dat een patiënt die slechts tweemaal op een dag een insulinespuitje nodig heeft niet naar huis kan omdat de thuiszorg niemand heeft die op een dag tweemaal een kwartier voor de toediening van dat spuitje kan zorgen, als gevolg waarvan een bed bezet blijft dat voor een urgent geval niet gebruikt kan worden. De organische samenhang is weggeorganiseerd. Als er wachtlijsten zijn in de zorg wordt het geld om daar iets aan te doen gebruikt om een computer te kopen om die 191 wachtlijst netjes in beeld te brengen zodat je beter kunt zien dat Jansen op plaats 45 staat en Pietersen op 83. Een eeuw geleden gingen vrijwilligers aan de slag om de zieke Jansen en Pietersen te helpen. Toen kwam iemand op het idee dat je dit toch eigenlijk beter zou kunnen professionaliseren. En zo’n honderd jaar, vele miljarden en prachtige gebouwen later dringt zich ineens de behoefte op aan vrijwilligers om de zieke nazaten van Jansen en Pietersen te helpen. En is er zoveel verschil tussen de opkomst van ‘de hulpverlening’ en de opkomst van ‘de externe advisering’ bij de overheid? Ik denk het niet. Wij consultants verdienen ons geld aan het herstellen van verbroken organische verbanden in de politiek, het bestuur en de administratie. Sommigen van ons realiseren zich elke dag dat we fungeren als staatsrechtelijk niet-geautoriseerde verlengstukken van de overheid, dat we nooit naar democratische maatstaven ter verantwoording kunnen worden geroepen en dat we daarom ons vak transparant dienen uit te oefenen, alleen luisterend naar de normen van het vak. Echter, anderen opereren op basis van de slogan: ‘Elk bestuurlijk probleem is een gat in de markt, omzet is omzet, en verder niet zeuren.’ Is het nou zo moeilijk om eens te luisteren naar de uitvoerders? Hoewel ik zojuist scherp uithaalde naar het onvermogen van gemeenten om hun aanbodgerichte, monodisciplinaire en verkokerde sububsubsectorale manier van werken om te bouwen naar een vraag- en publieksgerichte aanpak, dicht bij de behoefte blijvend, uitblinkend in een multidisciplinaire gezamenlijkheid, met de diverse gelieerde semioverheidsinstellingen, ligt daar natuurlijk toch het begin van een mogelijke – processturende – oplossing. Als consultant werken met uitvoerders aan de basis is doorgaans een feest, ook al is het soms bijzonder moeilijk om de homogeniteit en gezamenlijkheid tussen die uitvoerders te organiseren. Als we het uitvoeringsinfarct willen overleven zullen we een diepe duik moeten gaan nemen in het meer van kennis en ervaring van de uitvoerders. De titel van dit boek ‘Beleid begint bij de samenleving’ wil niets anders zeggen dan dat succesvol beleid begint met luisteren naar die samenleving. Niet inspraak, maar interactieve beleidsvorming is daartoe een uitstekend instrument: het monitort, mits uitgevoerd conform de principes van de hoofdstukken 1 tot en met 4, wat er speelt, wat de essentie van een problematiek is en hoe je door oorzaakeliminatie praktische politieke resultaten behaalt die naadloos aansluiten op de maatschappelijke waarden die bediend moeten worden. De schakel om die samenleving tot in de haarvaten te bereiken is de uitvoering. Dus - in afgeleide zin – begint beleid ook bij de uitvoering. Rampen zoals Enschede en Volendam, maar ook het ontstaan van achterstandsbuurten, onbeheersbare mobiliteit, afglijdende (allochtone) jeugd, afbrekend onderwijs, stervende zorg en het ontstaan van scheuren in de veiligheid, komen voort uit een niet willen en niet kunnen luisteren naar de uitvoering, in ernstige mate aangejaagd door de scheiding tussen beleid en uitvoering262. Een topdown gestuurde kettingreactie van verwaarlozing en negatie van de uitvoering heeft de uitvoerders in het kamp van de slachtoffers gebracht. Echter, naar het zich laat aanzien niet lang meer: the implementators strike back. Hoewel charmant en waardig, zijn twee artikelen van de gemeentesecretaris van Amsterdam, Erik Gerritsen263, een vlijmscherpe opdracht aan centrale beleidsmakers om te investeren in de kennis, ervaring, houding van de uitvoerders wier daadkracht en inventiviteit niet langer geblokkeerd mogen worden door ondoordachte en onwerkbare plannen en regelingen van 192 bovenaf. Resultaten worden behaald ondanks de (tegenwerkende) centrale organen, niet dankzij: het is een ‘bloeien tegen de stroom in’, zegt Gerritsen. Nog een aantal van dit soort artikelen van personen van wie men niet kan zeggen dat ze rancuneuze uitvoerders zijn, en vele uitvoerders zullen opstaan en zeggen dat ze zich niet langer op een mission impossible laten sturen. En dan is het van tweeën een: ofwel men begint te luisteren naar de uitvoering of men duwt die hardhandig weer terug in het gareel. In het laatste geval kunnen we ons opmaken voor heftige strijd waarvan de uitvoerders dan natuurlijk de schuld krijgen conform het principe ‘de slachtoffers aanmerken als de daders’264. Niet iedereen zal het daarmee eens zijn. De – volgens mij terechte - denktrant van Gerritsen staat haaks op de gedachten van bijvoorbeeld Arie van der Zwan. In relatie tot de rampen in Enschede en Volendam keert deze zich in scherpe bewoordingen265 tegen het plaatsen van de overheid in de beklaagdenbank: ‘In plaats van bezinning op de vraag hoe een overheid weten regelgeving kan handhaven zonder zich boven de burger te stellen, staan geleerden van allerlei soort alweer klaar om de overheid te honen en aan te klagen voor nalatigheid. De eigenaren van het Enschedese vuurwerkbedrijf en het Volendamse horecabedrijf blijken als ware vertegenwoordigers van mondige burgers de controle van de overheid jarenlang te hebben genegeerd of gechicaneerd. Niet zij maar de overheid wordt in de eerste plaats voor de rampen verantwoordelijk gesteld, ook door geleerden die niet moe worden het primaat van de mondige burger te prediken. Het is toch weer de overheid die in de beklaagdenbank belandt.’ Ik schrok ervan toen ik dat las. U zult het ook wel eens meemaken dat je ineens onaangenaam verrast wordt door een uitspraak van iemand, wiens geschriften je al vele jaren met plezier en instemming leest. Wat zou hier aan de hand zijn? Ik kan me niet voorstellen dat Van der Zwan niet ziet dat rampen zoals in Enschede en Volendam niet eenzijdig zijn veroorzaakt door burgers en bedrijven die willens en wetens de regels negeerden. Hier heeft de overheid in al haar betrokken geledingen, in een kettingreactie van verwaarlozing en arrogantie, wel degelijk zoveel nagelaten dat een plaats in de beklaagdenbank terecht is266. Ik ben het met Van der Zwan eens dat niet de geleerden de leiding mogen nemen in het bedenken van de oplossingen. Maar ook niet de centrale overheid. We zullen centraal beleid en regels moeten leren maken, geredeneerd vanuit de uitvoering en de handhaving. En dus onder leiding van uitvoerders en handhavers. Dat is een moeilijk en pijnlijk proces, maar het is niet anders267. Ook de Commissie Deetman had aandacht voor de problematiek van de uitvoering268: ‘Het vraagstuk van de uitvoerbaarheid van wetgeving is vooral een kwestie van het inschakelen van de uitvoerende instanties reeds in het beginstadium van de voorbereiding van regelgeving, en het zoveel mogelijk gelijktijdig laten verlopen van wetgevingsproces en systeemontwikkeling in gevallen waar het gaat om geautomatiseerde uitvoering. In de memorie van toelichting van een wetsvoorstel zou kunnen worden vermeld welke uitvoerende instanties bij de voorbereiding betrokken waren en of met hun opvattingen rekening is gehouden en – zo ja – hoe. Hier past ook een opmerking over amenderingen door de Tweede Kamer, die soms leiden tot extra verfijningen, die vervolgens de uitvoeringsorganisatie voor extra problemen stellen.’ Alleen als men begrijpt dat dergelijke – op zichzelf verstandige - zinnen zijn geschreven terwijl de actoren tot over hun hoofd in een zichzelf versterkend proces van positive feedback bevinden, kan men begrijpen waarom daar niets van terecht kan komen, en zo’n tien jaar later de Raad van State in het Jaarverslag over 2000 zegt (pag. 19): ‘Er is bijna onvermijdelijk een afstand tussen beleidsmakers en de praktijk van alledag. Door die afstand komen niet alleen de burgers maar ook de uitvoerders van het beleid in de problemen. Ervaringen uit de 193 uitvoeringspraktijk dringen echter vaak moeizaam tot het beleidsniveau door. Dat was altijd al zo. Dat is in de afgelopen jaren nog versterkt door de terugtred van de overheid, die in de praktijk vaak een terugtred van de politiek inhield, door het op afstand zetten van de uitvoering en door het weglekken van deskundigheid uit de overheidsorganisaties. Drie verschijnselen die niet losstaan van elkaar. Zij tasten de eigen positie van de overheid nog verder aan.’ Het proces van positive feedback zal de uitvoering steeds verder weg blijven duwen van de beleidstop. Het zal een bijzondere, en steeds moeilijkere, opgave zijn om het proces te organiseren dat ertoe kan leiden dat geluiden van de uitvoering zonder kwaliteitsverlies het beleidsniveau bereiken. De onvoldoende kwaliteit van de politieke pers En de politieke pers? Is die in staat om dit soort zaken en ontwikkelingen in een historisch perspectief te plaatsen en van gekwalificeerd commentaar te voorzien? Welnu, Nederland heeft volgens mij al enige tijd geen politieke journalistiek meer. Het verval van het politieke systeem heeft ook de kwaliteit van de politieke journalistiek aangetast. Het was een verademing om het boek te lezen ‘Even geen Den Haag Vandaag. Naar een civiele Nederlandse journalistiek’ van Jansen en Drok269. Ik onderschrijf hun opvatting dat journalisten niet langer het geheugen van de samenleving zijn. Dat vind je alleen nog bij een heel klein handjevol oudere topjournalisten met een goed archief270 en een onafhankelijk werkend stel hersens. En ook is juist hun stelling dat in Nederland politici nauwelijks herinnerd worden aan eerder ingenomen standpunten of beloften. Zo zeggen Thijs Jansen en Jan Willem Wits in NRC Handelsblad van 6 juli 2001 in het artikel ‘Verkiezingen vergen nieuwe journalistieke aanpak’: ‘Veel journalisten hebben het geheugen van een eendagsvlieg en nemen de waan van het moment als exclusief vertrekpunt voor hun berichtgeving.’ Hoe anders is het in België. De politieke/parlementaire journalistiek aldaar is van een excellente kwaliteit, althans waar het de Vlaamstalige dagbladen betreft. Een klein voorbeeldje uit dezelfde week waarin Jansen en Drok hun boek publiceerden. De federale regering van Guy Verhofstadt had de besprekingen van eind juni, begin juli 2001 over het zogeheten Lambermont-akkoord afgerond. Dat akkoord is een van de sluitstukken van een proces van staatshervorming dat in 1980 is begonnen bij het omvormen van de eenheidsstaat in een federale staat. Het Lambermont-akkoord bevat onder meer een vérgaande overdracht van taken, bevoegdheden, verantwoordelijkheden, en 620 miljoen euro van de federale overheid naar de gewesten waarbij het gewest Vlaanderen – anders dan het geval is in Wallonië - politiek en staatsrechtelijk samenvalt met de deelstaat Vlaanderen. De Vlaamse regering onder leiding van Minister-president Patrick Dewael, met een ministersploeg van negen personen (Wallonië heeft er zeventien), bracht naar buiten dat deze overdracht het aantrekken van een extra tiende bewindspersoon legitimeerde en noemde vervolgens een kandidaat staatssecretaris uit West-Vlaanderen. Waarom uit West-Vlaanderen? Omdat de zeer gecompliceerde Belgische samenleving haar weerspiegeling vindt in een evenzeer gecompliceerd politiek systeem waarbij (grondwettelijk vastgelegde) pariteit van tweetaligheid en (in praktijk gegroeide) representatie van geografische delen hoekstenen zijn. De dagbladen, onder aanvoering van De Standaard en De Morgen kwamen echter met enkele hoofdredactionele artikelen waarin niet alleen de genoemde kandidaat gedetailleerd werd omschreven als het grootste politieke onbenul dat ooit in Europa was geboren, maar waarin ook – veel belangrijker nog – minister-president Dewael werd herinnerd aan zijn – een paar 194 jaar eerder ingenomen - standpunt dat het in de rede zou liggen dat bij een qua taak inkrimpende federale regering niet alleen die taken en bevoegdheden maar ook manschappen zouden overgaan naar de deelstaat. Binnen achtenveertig uur beslisten de federale en de Vlaamse regering op 6 juli 2001 dat de federale minister Gabriëls van Landbouw zou overgaan naar de Vlaamse regering met de portefeuille Economische Zaken, Huisvesting en Buitenlandse Handel. Binnen een week was hij beëdigd. Daarmee kreeg de Vlaamse regering een tiende minister, nummer achtenvijftig op het totaal van Belgische bewindslieden (Ik heb afgeleerd om daarover te lachen want vergeleken bij het besturen van zo’n gecompliceerd land als België is Nederland een speeltuintje271). Om op federaal niveau de taalpariteit te herstellen werd staatssecretaris Neyts benoemd tot Minister, toegevoegd aan de Minister van Buitenlandse Zaken Michel, tot 1 januari 2002 – de datum van de inwerkingtreding van het Lambermont-akkoord - belast met de landbouwportefeuille van Gabriëls272. Is dit een eenmalig voorbeeld van een politieke pers die zijn dossiers kent, bovenop een zaak springt, en niet loslaat? Nee, als u in de gelegenheid bent om eens een paar maanden elke dag Vlaamse dagbladen als De Standaard en De Morgen273 te lezen, dan ziet u met eigen ogen het aanmerkelijke kwaliteitsverschil met de Nederlandse kranten. Het is een waar genot om week in week uit te zien hoe die twee dagbladen er in slagen het politiek/bestuurlijk opereren van de federale regering en de twee deelregeringen in brede en diepe beschouwingen – vanuit een grote variëteit van invalshoeken – te analyseren en te becommentariëren. Dat zie je in de Nederlandse dagbladen niet meer. Zoals in Nederland de politiek niet meer wordt gemaakt door de Tweede Kamer, maar door de ambtenaren, consultants, adviesorganen en commissies, zo worden de diepgaande stukken in de kranten niet meer geschreven door de professionele journalisten, maar door personen die de opiniepagina’s vol schrijven. De professionele journalisten beperken zich tot het schrijven van columns (immers, de bevlogen lezers vullen de krant wel), of het organiseren van praatprogramma’s op de televisie (immers, de eeuwige antagonisten praten het programma wel even vol). De politieke pers in Nederland schrijft af en toe wel eens over allerlei structuursturingsideeën en -voorstellen, maar heeft – enkele journalisten uitgezonderd – niet het kwaliteitsniveau om ze, jaar in jaar uit, inhoudelijk tegen het licht te houden van bijna tweehonderd jaar staatsrechtelijke ontwikkeling, mede in relatie tot wetenschappelijke principes. ‘Muckracken’ in de stijl zoals Den Hollander dat beschrijft in zijn ‘Démasqué van de samenleving’274, is sowieso al geen traditie in de Nederlandse pers, laat staan dat zich ooit iets van politiek muckracken op niveau heeft kunnen ontwikkelen275. De huidige politieke systemen leven in een schijnwereld276. Enschede en Volendam mogen dat genoegzaam hebben duidelijk gemaakt. Men denkt dat men alles geregeld en onder controle heeft, maar de wereld van de uitvoering, zijnde de echte wereld, ligt op een ander zonnestelsel. Wellicht dat de parlementaire journalistiek iets kan met de volgende woorden van Den Hollander277 ‘Het werk van de muckrakers leidt tot algemene vragen over de maatschappelijke betekenis van de onthulling. Het wezenlijke hierbij is natuurlijk het bestaan van een omvangrijke schijn. Zonder deze valt er niets te onthullen. Als het démasqué enige betekenis wil hebben, moet de schijn omvangrijk zijn, op grote schaal aanvaard en aanvaard door de groepen die voor de handhaving van de status quo iets betekenen. Onschuldige schijn kan niemand veel schelen.’278 In de Volkskrant van 11 juli 2001 zegt Fons de Poel, zelf vijfentwintig jaar journalist: ‘Journalisten zijn geen leuke mensen.’ Nou ja, dat hoeft ook niet, als het maar vakmensen zijn, en daarvan hebben we er volgens mij op dit moment nog maar een enkeling, althans in de media die zich met de (parlementaire) politiek bezig houden279. 195 In NRC Handelsblad van 14 juli 2001 stond een advertentie van de dr. Maarten Rooij Stichting waarin kandidaten werden opgeroepen voor een bijzonder ordinariaat ‘Journalistiek en Samenleving’ aan de Erasmus Universiteit. Rooij was in de jaren vijftig hoofdredacteur van NRC Handelsblad, schreef een proefschrift ‘De vrijheid van de journalist’, en was later als hoogleraar persgeschiedenis auteur van enkele gezaghebbende publicaties, onder meer in de sfeer van de openbaarheid van bestuur. Hopelijk zal degene die deze leerstoel voor twee jaar gaat bezetten zijn of haar energie geheel stoppen in het leggen van een fundament voor een nieuwe kwaliteit van de politieke journalistiek. Als ik echter in de functie-eisen lees dat van deze, voor 0,4 fte aan te stellen, hoogleraar onder meer verlangd wordt een gedegen inzicht en ervaring te hebben met fondsenwerving ten behoeve van onderwijs en onderzoek, dan vrees ik dat daar niet veel van terecht kan komen. Ter afsluiting van deze paragraaf nog een citaat uit een artikel ‘Bodemplaat’ van Rolf Falter in De Standaard van 16 juli 2001 om te tonen dat dergelijke zorgen ook bij onze zuiderburen spelen. Terwijl hij zich afvraagt hoe het nou toch mogelijk is dat vlak voor het reces van de Kamer van de federale regering van Verhofstadt nog even een aantal zware dossiers door de Kamer kunnen worden gejaagd, zegt hij: ‘Het opvallendste aan die debatten – en het is niet anders in de Senaat of in het Vlaams Parlement, integendeel – is dat geen krant, geen radiozender, laat staan het kastje, het nuttig vinden daar zelfs maar wat aandacht aan te besteden. Dat ligt voor een stuk aan de media zelf natuurlijk – bij de meeste zijn, ondanks dalende cijfers, nog altijd lui aan zet die de opkomende reuma van de pitbull van pakweg Jean-Pierre van Rossem belangrijker vinden – maar vooral aan het parlement zelf. Wetgevende macht is irrelevant wanneer de wetten in toenemende mate zelf irrelevant worden. Die evolutie is uiterst gevaarlijk, maar wel reëel. Veel te veel wetten, snel en slordig in elkaar geflanst op kabinetten en dan met de karwats door het parlement gejaagd, leveren een wetgevend arsenaal op dat niemand nog kent, waarvan misschien de helft uitvoerbaar is, en nog geen kwart afdwingbaar. De wetgeving is, net als de rechtbanken en advocaten, de essentie van het probleem geworden, eerder dan een element van oplossing.’ In een paar volzinnen a) het schrijnende niveau van de vertegenwoordigende politiek (ook in België), b) het uitvoeringsinfarct als gevolg van wetgevingsdiarree, c) de politiek als oorzaak van de problemen en niet als de oplosser daarvan, en d) de afwezigheid van systematische journalistieke aandacht. Alleen dat laatste ben ik dus niet met hem eens. Vergeleken met Nederland staat de politieke journalistiek in België op een veel hoger plan. De Tweede Kamer lijdend aan een ‘paalsyndroom’ Als het hierboven aangehaalde artikel van Van Rossum en Quartero het enige artikel zou zijn geweest over deze materie dan zou je nog kunnen aannemen dat het niet gezien is door het bevoegd gezag. Er wordt immers zoveel geschreven. En niet elke Kamerlid of minister zal steeds het blad Beleidsanalyse lezen. Maar vanaf de jaren tachtig en negentig zijn er in toenemende mate publicaties verschenen over het afbreken van de samenleving door de politiek280, maar die luistert of leest kennelijk niet. Begon in de jaren zeventig en tachtig langzaam een stroom artikelen met zorg over het functioneren van de politiek, de laatste jaren wemelt het van zulke commentaren. Men kan geen krant of vakblad meer opslaan of men ziet wel een of meer artikelen over dit onderwerp. In zijn oratie ‘Een primaat van politiek’281 gebruikt De Beus woorden als ‘politicide’, en ‘rotten’ en schrijft hij een zin als (p. 7): ‘De politiek fungeert niet langer als basis van de sociale orde in ruime zin.’ 196 De zorg over het functioneren van de politiek in het algemeen, en van de Tweede Kamer in het bijzonder, is hand over hand toegenomen. Het heeft er toe geleid dat zelfs de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Bram Peper, op persoonlijke titel het eerder genoemde essay schreef ‘Op zoek naar samenhang en richting’, dat in het najaar van 1999 via de website van NRC Handelsblad publiek is gemaakt omdat Minister-president Kok – zo werd gesuggereerd - het niet op de agenda van het Kabinet wilde plaatsen. Een van de geschriften over de Tweede Kamer als een comateuze patiënt die eigenlijk al klinisch dood is, is van Willem Breedveld282. Op de titelpagina staat dat het parlement zélf verantwoordelijk is geweest voor zijn politieke versukkeling en dat het zich dus ook maar zelf aan de stropdas uit het politieke moeras omhoog zal moeten trekken. Ik ben het met die conclusie eens, maar Breedvelds boek is qua analyse nogal aan de dunne kant, zeker waar het de historische dimensie van dat proces van versukkeling betreft. Ik ga niet tientallen geschriften citeren die allemaal rond datzelfde thema cirkelen. Het zijn er te veel. Het thema is langzaamaan zeer velen in ons land gaan bezig houden. Ik heb de indruk dat de behoefte van velen om zich te uiten over de kwaliteit van de politiek zelfs de oorzaak is van de opkomst van de opiniepagina’s in onze dagbladen. Steeds meer mensen gebruiken met name die pagina’s om hun ongerustheid over het politieke functioneren in relatie tot de afbrokkelende samenleving te uiten283. Een paar opmerkelijke opvattingen wil ik echter even bespreken. In de eerste plaats de volgende zin van Van Doorn, in een commentaar op affaires en incidenten zoals de Bijlmerramp, Srebrenica, Enschede284: ‘Wat Den Haag helaas moeilijk lijkt te leren, is de ramp nu eens niet te beschouwen als een incident, maar als een symptoom; als de zoveelste aanwijzing dat er in ons goede land, om in de Haagse sfeer te blijven, iets ‘structureel’ mis is. Enschede is geen geïsoleerde gebeurtenis, maar onderdeel van een serie affaires.’ Dit is de kern van de zaak. Wat wij in de jaren negentig zijn gaan meemaken zijn geen toevallige incidenten die nu eenmaal wel eens kunnen gebeuren, maar de resultaten of producten van een samenleving die net als een oude auto zijn schroeven begint te verliezen. Er wordt ongelooflijk druk gepoetst aan het glimmende chassis, en dat ding ziet er aan de buitenkant heel goed uit, maar ondertussen vallen er allemaal onderdelen onder die auto vandaan. We hebben in de loop van enkele tientallen jaren via de valkuil van het oplossingendenken in alle beleidssectoren grote hoeveelheden achterstallig onderhoud opgebouwd: problemen niet herkend, niet erkend, niet in hun oorzaken geanalyseerd en bestreden en veelal via de oplossing van de structuursturing in een voortwoekerend proces van positive feedback gebracht. Het daaruit voortkomende ‘vuil’ – waaronder jarenlang veronachtzaamd gedoogbeleid - heeft nu zo’n omvang aangenomen dat we het niet langer ‘onder het karpet’ kunnen vegen. Wat je hebt en wat je bent is het product van je eigen beslissingen. Dat geldt voor individuen. Dat geldt ook voor de politiek. Daarom stel ik: de politiek krijgt de samenleving die ze verdient285 hetgeen impliceert dat ik het niet eens ben met de opmerking van Redmar Kooistra dat de samenleving de vertegenwoordigers krijgt die zij verdient286. Het is precies omgekeerd. Midden jaren negentig is er even een stroming geweest die pleitte voor herstel van waarden als gemeenschapszin en verantwoordelijkheidsbesef. Politieke partijen en hun wetenschappelijke bureaus entten daarop hun nieuwe programma’s. De Koningin had het erover bij de herdenking van vijftig jaar bevrijding. Het had ook te maken met de reeds 197 genoemde klacht van Hofland dat onze samenleving dreigde te desintegreren. Zelfs Amitai Etzioni, vermaard beleidstheoreticus, sprak over een moreel vacuüm, en introduceerde een door velen overgenomen begrip als ‘communitarisme’, een (hernieuwd) streven naar een waardenvolle gemeenschap287. Men had toen niet, en misschien ook anno 2201 nog niet, in de gaten dat het vermeende verval of zelfs vacuüm van gemeenschapswaarden niet een op zichzelf staande feitelijke omstandigheid was/is, die op een achternamiddag uit de lucht is komen vallen, maar het resultaat van een langdurig proces van verval van politieke waarden. Alleen als men de oorzaak-gevolg relatie288 op die manier ziet, kan men begrijpen wat er aan de hand is, en kan het lukken om daar iets aan te doen. Er zijn al heel wat publicaties die direct of indirect op die oorzaak-gevolg relatie duiden. Kees Schuyt had het al in 1996 over de leegheid van de politiek. Hij beschreef die als een crisis in het denkvermogen van de politici289. Zie bijvoorbeeld ook het artikel ‘Nederland is ontredderd en niemand weet hoe het verder moet. De staat van paniek’ van de hand van Hubert Smeets in NRC Handelsblad van 14 april 2001. Wat Smeets beschrijft is bepaald schokkend. Verwijzend naar het alarmerende jaarverslag van de Raad van State over 2000 wijst hij erop dat de huidige vice-voorzitter Herman Tjeenk Willink als regeringscommissaris al in 1983290 in zijn studie ‘De kwaliteit van de overheid’ gezegd heeft dat de staat de weg kwijt is. Voorts brengt Smeets in herinnering het boek ‘Nieuw Babylon in aanbouw’ van James Kennedy (1995) waarin deze schetst hoe wij als Nederland door een voortdurend aanpassingsproces dat we als vernieuwing verkopen, in plaats van het scheppen van creatief en vooruitziend beleid, naar een afgrond toelopen.291 Ook wijs ik op het essay ‘De ontwrichte samenleving. De wortels van onze hufterigheid’292 van Zijderveld en Thijssen. Vooral de zin ‘Rond 1980 werd het steeds duidelijker dat de omvattende verzorgingsstaat onbetaalbaar en in veel opzichten ook onbestuurbaar was geworden’, spreekt aan. Vanaf 1980, dus. Nu gaat het hier niet om een jaartje meer of minder. Maar het onderstreept dat in twintig jaar tijd signaal op signaal is gegeven over het ontwrichtingsproces dat zich begon af te spelen en waarvan de duidelijke bewijzen in de jaren negentig zichtbaar werden. Maar niemand luisterde. En wat te zeggen van een zin als ‘Velen van ons hebben het gevoel dat onze samenleving aan het rafelen is.’ Hier gaan de auteurs met hun eigen woorden duiden wat ik elders in dit boek op mijn manier probeer uit te drukken als ‘het (opnieuw) zoeken naar de menselijke maat’. De auteurs beschrijven het door hun gesignaleerde proces als ‘anomie’: een gevoel van thuisloosheid, van ontworteling, van zinloosheid293. Dat bestrijden is een moeizaam en tijdrovend proces en dus – zo zeggen zij politiek niet interessant: ‘Politici willen scoren, liefst zo snel mogelijk. Ze hebben doorgaans niet door dat ze uitgerekend daarmee de anomie alleen maar verstreken.’ Wederom de politiek als veroorzaker, niet als oplosser van maatschappelijke problemen, in een proces van positive feedback: versterking van de afwijking, steeds verder van huis rakend. We hebben in de jaren negentig de top bereikt. En alles wat we nu nog doen of willen toevoegen aan onze welvaart lijkt alleen maar tegen ons te werken. Terzijde een ontwrichtingsvoorbeeld uit België. Op 7 augustus 2001 berichtten De Standaard (‘Trekt u niets aan van wat rechter zegt’) en De Morgen (‘Rechterlijke uitspraken negeren moet kunnen’) dat de twee groene partijen Agalev (Vlaams) en Ecolo (Waals) met een wetsvoorstel zullen komen dat stakers het recht geeft om in gevallen van collectieve arbeidsconflicten gerechtelijke maatregelen te negeren. Bij stakingen verbieden rechters bijvoorbeeld soms het blokkeren van de toegang van het bedrijf onder straffe van betaling van een dwangsom. Die politieke partijen vinden dat zulke gerechtelijke vonnissen het 198 stakingsrecht uithollen en willen bij wet vastleggen dat stakers dergelijke vonnissen mogen negeren. Volgens het principe ‘De politiek krijgt de samenleving die ze verdient’ is het dus een kwestie van tijd en burgers gaan op momenten dat het hun uitkomt zelf beslissen of ze gerechtelijke vonnissen opvolgen dan wel naast zich neer leggen. Zeg nu niet, ‘Awel, dat is België, zoiets kan ik Nederland niet voorkomen’. Wacht maar rustig af. Het komt ook in Nederland, het is er al. Wat te zeggen van het volgende voorbeeld van wat volgens mij direct valt onder het door Zijderveld en Thijssen gehanteerde begrip ‘ontwrichte samenleving’, van een samenleving die ‘aan het rafelen’ is. Op 8 augustus 2001 besluit het College voor de Toelating tot Bestrijdingsmiddelen (CTB) dat met onmiddellijke ingang (dat wil zeggen na publicatie daarvan in de Staatscourant) zestien bestrijdingsmiddelen niet meer mogen worden gebruikt. Ik hoor op 9 augustus op de radio een LTO-voorman zeggen dat hij landbouwers oproept om dat verbod te negeren. In NRC Handelsblad van 9 augustus staat het vervolgens ietsje genuanceerder: ‘Een woordvoerder zegt dat ‘LTO er alle begrip voor heeft als telers verboden middelen blijven gebruiken om tot een goede oogst te komen’. Van een oproep om tegen een verbod in te gaan wil hij niet spreken.’ Dezelfde dag nog springen CDA en VVD in de bres voor de telers. Hier spelen twee zaken. In de eerste plaats het gemak en de vanzelfsprekendheid waarmee oproepen worden gedaan, om regels te schenden, maar dan vervat in zodanig slimme woorden dat de oproeper niet beschuldigd kan worden van (staats)ondermijnende activiteiten. In een ontwrichte, rafelende samenleving vallen veel meer van dit soort gedragingen te verwachten waarbij burgers, al dan niet na een oproep van hun organisaties, zich gaan keren tegen de staat, gesanctioneerd door politieke partijen. Eerst nog via subtiele woordkeus, daarna openlijk. Het kan leiden tot de noodzaak van een herdefinitie van het begrip ‘verboden organisatie’294. In de tweede plaats is deze gang van zaken ernstig in het licht van het dossier bestrijdingsmiddelen. In bijzonder korte trekken: in de jaren tachtig slaan de natuurmedewerkers van LNV pesticide-alarm maar komen daarmee in ernstig conflict met hun landbouwcollega’s, tegen midden jaren negentig is LNV in rep en roer door een aantal affaires295 waaronder grote conflicten tussen de ‘harde’ ingenieurs van de landbouw en veeteeltsector en de ‘zachte’ sociologen van de natuursector, tussen 1990 en 2000 volgt het ene Kabinets- en Kamerbesluit op het andere om het gebruik van de pesticiden terug te dringen en wordt er afspraak na afspraak gemaakt met de sector om daaraan mee te werken. Als dan conform die jarenlange overlegronden en daaraan gekoppelde besluitvorming in augustus 2001 het bijl moet vallen voor het gebruik van zestien pesticiden dan dienen politieke partijen de desbetreffende organisatie(s) op hun maatschappelijke verantwoordelijkheid te wijzen296, en niet mede leiding te geven aan het ondergraven van de reeds zorgvuldig afgehandelde besluitvorming. Immers, hoe kun je met dergelijk slecht voorbeeldgedrag leiding geven aan de strijd tegen het gedoogbeleid, zoals eind augustus 2001 aangekondigd door de regering in de reeds genoemde ‘Verkenningen: bouwstenen voor toekomstig beleid’? Ik vrees dat we nog veel van dit soort ontwrichtingszaken zullen meemaken. 199 Dat brengt me weer terug op de twee vragen aan het slot van de twee beschreven cases: ‘wat gebeurde er, niets’. De politieke systemen lijken te lijden aan het ‘paalsyndroom’. Dat is het syndroom dat mensen overkomt als ze bijvoorbeeld zien dat iemand in een gracht valt: men verstijft en is niet in staat om zich te bewegen en te hulp te komen. Al zeker tien jaar is de reactie van de Tweede Kamer op de constante stroom rapporten, analyses, en gekwalificeerde artikelen in vak- en dagbladen op het afbrokkelen van de samenleving als gevolg van de lage kwaliteit van de politieke besluitvorming er een van totale verstijving297. Men reageert niet. Of men zoekt de oplossing in structuursturing zoals pleidooien voor het afschaffen van de Eerste Kamer298, voor het invoeren van diverse soorten referenda, voor het kiezen van burgemeesters, voor het benoemen van wethouders van buiten de gemeenteraad. Het gaat allemaal over anderen, niet over zichzelf. Wat dat laatste betreft, een inmiddels door het Kabinet aanvaard voorstel van de Commissie Elzinga om wethouders te benoemen los van een fractie of van buiten de raad, het volgende. In 1970, net een jaar als pas afgestudeerd jurist werkzaam bij de gemeente Amersfoort, was dit ook een hot issue. Kijkend naar de manier waarop sommige wethouders functioneerden leek me dit, door D’66 gelanceerde idee, bijzonder goed: krachtige wethouders aantrekken van buiten de raad zou de bestuurskracht naar mijn idee aanzienlijk versterken. In een van de dagbladen las ik een klein artikel waaruit bleek dat Willem Drees sr. zich tegen die gedachtegang verzette. Er stond echter niet bij op grond van welke argumenten hij dat afwees. Dus ik schreef hem een brief met de vraag of hij mij, jonge ambtenaar die erg enthousiast was over de idee om wethouders van buiten de raad te benoemen, zou kunnen uitleggen wat daar tegen zou pleiten. Omdat ik in die tijd nog niet wist hoe ik een archief moest samenstellen is zijn antwoord helaas ergens verborgen in de vele dossiers die ik in de loop van de tijd heb aangelegd en van hot naar her heb meeverhuisd. Ik kan het niet terug vinden. Maar ik herinner me heel goed zijn, in een zeer fijn handschrift gestoken, les die ongeveer als volgt luidde. ‘Als een gemeente zwakke wethouders heeft dan komen die dus voort uit een zwakke gemeenteraad. Dan ligt daar dus de kern van het probleem, en de oorzaak daarachter moet je dan zoeken in het functioneren van de (plaatselijke) politieke partijen. Als dat de situatie is moet je niet kiezen voor het benoemen van wethouders van buiten de raad want dan maak je dat probleem alleen maar erger. Je holt die toch al zwakke raad nog verder uit, als gevolg waarvan je op den duur een gemeente gaat besturen met zogenaamde sterke mensen die vervolgens niet meer kunnen rekenen op enig vertrouwen van de lokale bevolking. Wat besturen die dan nog? Niemand. Als je iets wilt doen aan zwakke wethouders moet je terug naar de oorzaak daarvan en daar je oplossing zoeken. In dit geval dus bij de (lokale) politieke partijen.’ Sindsdien ben ik van dat idee genezen. Sterker nog, deze les van ‘zoek de oorzaak en vindt daar de oplossing’ is, gevoegd bij Poppers concept van trial motivation and error elimination, de reden geweest waarom ik me vanaf 1975 ben gaan toeleggen op het ontwikkelen van probleem- en oorzakenanalyses in de vorm van grote schema’s op basis van bloemlezingen als opbrengst van omgevingsanalyses. Terzijde nog dit. Ik begrijp niet waarom Zijderveld stelt299: ‘De voorstellen van de commissie Elzinga om onder meer wethouders van buiten de raad te kunnen benoemen moeten dan ook zo snel mogelijk worden ingevoerd.’ Hij zegt dit na de stelling te hebben betrokken dat politieke partijen niet in staat zijn personen met een signatuur van politiek leiderschap naar voren te schuiven. Zij hanteren volgens hem veelal andere – interne partijpolitieke – criteria om te beoordelen of een partijgenoot tot een bestuurlijk ambt geroepen kan worden. Ik onderschrijf die opvatting. Maar dat zou – conform de gedachtegang van Drees sr. – Zijderveld juist moeten aansporen om het laatste politieke taboe, namelijk de rol, het functioneren en de kwaliteit van die politieke partijen300 aan de orde te stellen. Niet om naar 200 een goedkope en niet werkende oplossing te springen zoals het benoemen van wethouders van buiten de raad. De echte oorzaak verdient een aanpak, niet het symptoom. Onverenigbaarheid van relaties Toen ik nog aan de Rijksuniversiteit van Utrecht werkte kwam ik erachter dat sommige hoogleraren waren verbonden aan een politieke partij. Een Kamerlid van PvdA-huize, op zoek naar specifieke informatie die ik zelf niet kon geven, maar die hij wel gemakkelijk zou kunnen krijgen van een hoogleraar aan de andere kant van de gang, weigerde naar die persoon te gaan met als argument: ‘Die is van de VVD, die kan ik een dergelijke verzoek niet doen.’ Vanaf dat moment is bij mij de opvatting gegroeid dat drie soorten personen naar mijn overtuiging geen binding met een politieke partij mogen hebben: hoogleraren, overheidsconsultants en hoofdredacteuren van kranten. Ze mogen zoveel maatschappelijke waarden en opvattingen hebben als ze maar willen, maar geen directe binding met de partijpolitiek. Hoogleraren werken voor de universitas en moeten altijd en immer aanspreekbaar zijn. Zodra een maatschappelijke waarde merkt dat men niet bij deze of gene professor terecht kan omdat hij bij een andere partij hoort vind ik dat een ernstige zaak. Elke maatschappelijke waarde moet op de deur van de hoogleraar kunnen aankloppen en naar het hoogste wetenschappelijk niveau bediend worden. De hoogleraar staat voor de vrije, grensverleggende gedachte. Waardengeoriënteerd wetenschappelijk werk bedrijven is daarbij oirbaar omdat waardenvrije wetenschap niet bestaat301. Binding aan een politieke partij is daarmee echter niet verenigbaar. Dat is volgens mij net een stap te ver. De hoofdredacteur van een krant staat voor het vrije woord. Ook als het heel moeilijk wordt en aanvallen op de persoon plaats vinden, figuurlijk dan wel letterlijk. Zodra er sprake is van binding aan een politieke partij bestaat het risico van het onvrije woord (de krant gaat wikken en wegen) of van agitatie (de krant gaat actie voeren). Dat laatste, bijvoorbeeld, wordt navrant beschreven door Ad van Liempt in zijn boek ‘Een mooi woord voor oorlog: ruzie, roddel en achterdocht op weg naar de Indonesië-oorlog’302. Hij beschrijft minutieus de laatste weken van de Haagse politieke besluitvorming vóór het bevel tot de eerste politionele actie. Frappant is daarin de invloedrijke rol van enkele hoofdredacteuren van dagbladen wier opzwepende commentaren in niet onbelangrijke mate hebben bijgedragen aan die besluitvorming. De overheidsconsultant staat voor het vrije advies. De dienstbaarheid van een consultant moet – ik schreef dat al eerder - zover gaan dat hij tegen een opdrachtgever zegt dat deze geschift is als die volgens de normen van het vak geschift is. Dat hoort tot de verantwoordelijkheid van de consultant. Wat die opdrachtgever daarmee doet is de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever. Een partijgebonden consultant kan niet altijd en onder alle omstandigheden zijn advies in volle vrijheid deponeren, vooral omdat het – juist in deze tijd - soms kritisch moet zijn303. U hoeft het er niet mee eens te zijn. Het is slechts mijn verantwoordelijkheid die mij tot deze uitspraken brengt. Ik meen namelijk in de afgelopen twintig jaar te hebben mogen waarnemen dat een deel van de ellendige zaken die ik in dit hoofdstuk beschrijf mede voor rekening komt van partijgebonden hoogleraren, hoofdredacteuren en consultants304. Als er zoiets moet komen als een renaissance van de politiek305 dan zullen ook de hier door mij aangesproken functionarissen zich eens achter hun oren moeten krabben over hun eigen rol en positie bij deze zo broodnodige wedergeboorte. 201 Hoe komen we hier uit? Wat hebben we met z’n allen fout gedaan dat zulke zaken zich zijn gaan voordoen met een adembenemende vanzelfsprekendheid? Welke afslagen hebben we gemist, waardoor we nu ergens in een ondoordringbaar struikgewas terecht zijn gekomen, en onze vooruitzichten niet meer bepaald worden door ons vermogen tot reflectie, maar door machten en belangen die zich aan geen enkel orde meer lijken te willen houden? Wat is dit voor een land waar je wel een röntgenfoto kunt laten maken om de effecten van chemotherapie bij een kankerpatiënt vast te stellen maar er drie weken lang geen röntgenoloog beschikbaar is om die foto te bestuderen? De pathologische schokgolf van een overgeordende staat. Waar we in de jaren tachtig en negentig alleen maar veel publicaties zagen over het disfunctioneren van de politiek, zitten we nu al weer een stap verder: het merendeel van de publicaties gaat nu over de gevolgen van dat disfunctioneren: onze samenleving zelf is in gevaar306. Kunnen we ons hieruit redden met een heroriëntatie op het politieke debat? Sommigen vinden van wel307. Ik heb grote twijfels. Het voortwoekerende positive feedback proces van doorgaande ontwrichting stop je niet met een vernieuwde en wellicht versterkte inzet van dezelfde instrumenten die ons hebben gebracht op de plek waar we niet hadden willen zijn. Het politieke debat heeft het als instrument niet gered, integendeel, het heeft ons gebracht waar we nu zijn. Kunnen we hier ooit uitkomen? Het antwoord is: ja, dat kan, mits …. er een diepgaand onderzoek plaats vindt naar het (dis)functioneren van het parlement. Een soort parlementaire enquête – echter niet onder leiding van het parlement zelf - naar de manier waarop de Tweede Kamer sinds 1970 heeft geopereerd. Ik heb geprobeerd om uit te leggen dat je bij het bestrijden van een zichzelf versterkend proces van voortwoekerende positive feedback308 maar drie mogelijkheden hebt: ofwel je laat het gewoon uitzieken zoals een epidemie, wachtend tot de wal het schip keert, met alle schade van dien; ofwel je beantwoordt het met iets dat krachtiger is dan het pathologische proces zelf, zoiets als het ‘tientje van Lieftinck’; of je gaat – net als bij het bestrijden van die weidebrand - terug naar de oorzaken en begint vanaf dat punt langs de flanken omhoog lopende die oorzaken te elimineren. Nimmer mag er in dat rijtje iets staan dat lijkt op opheffen van de Eerste Kamer, uitbreiding of inkrimping van de Tweede Kamer, sleutelen aan de staf van de Kamerleden, vergroting van de onderzoekscapaciteiten van de Tweede Kamer, aanpassingen van de vergaderwijze via wijzigingen van het Reglement van Orde, het instellen van referenda, het schrappen van het Koningsschap309 of andere spitsvondigheden die nu niet en nooit niet iets oplossen, en de op hol geslagen problematiek alleen maar verergeren. Immers, allemaal van de klasse van de valkuil van het oplossingendenken. Zelf kies ik uiteraard voor de derde optie: ga terug, zoek de plek waar het fout ging, noem die oorzaken precies, en begin vandaar aan de strijd van de oorzaken. Wat mij betreft is dat dus rond 1975 begonnen met te veel regulering en nota’s, de komst van de amenderingsmotie, de sprong van de Tweede Kamer naar de beleidsvoorbereiding, de inputoverload, de onvermijdelijke duik in de valkuil van het oplossingendenken, het daarom verglijden van 202 inputoverload naar withinputoverload, het schenden van principes van politieke moraliteit, het leggen van de politieke problemen op het bureau van de rechter, het dwaze gevecht van de Kamer om de macht op het werkterrein van het Kabinet, het onvermijdelijke verlies van dat gevecht, daarom maar de strijd aangaan op het nog lagere werkterrein van de administratie, en dus een nog meer voorspelbaar verlies van die strijd, dat alles uitmondende in een doodziek parlement dat met zijn ziekte delen van de samenleving heeft geïnfecteerd. In zo’n onderzoek naar dertig jaar functioneren van de Tweede Kamer zouden gehoord moeten worden alle nog levende secretarissen-generaal, directeuren-generaal, interne en externe adviseurs, de vice-voorzitters van de Raad van State, de voorzitters van de andere Hoge Colleges van Staat, sleutelfiguren uit de sfeer van de sociale partijen, het maatschappelijke middenveld, het bedrijfsleven, en zo kunt u zelf het rijtje nog wel even aanvullen. Er dient voorts een excellente analyse plaats te vinden van alle geschriften, interne zowel als externe, waarin is gewaarschuwd voor het afglijden van het politieke proces. We zullen een heldere kaart moeten maken van waar het fout ging en waardoor. Het zal een pijnlijk proces zijn, maar ik zie geen andere oplossing. Alleen op die manier kan er een begin van een vermoeden van een lerende organisatie worden gemaakt ‘want leren bestaat erin de fouten die we eerst hebben gemaakt of die anderen hebben gemaakt, te herkennen en in de toekomst te vermijden.’310 Alleen door een röntgenfoto te maken van alles wat er sinds 1970 is misgegaan, en van de kettingreacties daartussen, kunnen we de maatregelen vinden om aan het begin van deze eeuw politiek schoon schip te maken en ons voor te bereiden op een leefbare plaats in een Europese samenleving. 203 Literatuur Aartsen, Marieke en Dirks, Bart Ons landbouwbeleid is immoreel, in de Volkskrant van 11 augustus 2001. Achterhuis, Hans In elke utopie sluimert een nachtmerrie, in de Volkskrant van 2 april 1994. Afanasyev, V.G. The Scientific Management of Society, Progress Publishers Moscow 1971. Algemene Rekenkamer Wetgeving: organisatie, proces, produkt, Tweede Kamer 1993-1994, 23 710, nrs. 1-2. Invoering Mineralenaangiftesysteen, 26 juni 2000. Allewijn, D. en Brenninkmeijer, A. Ook de overheid moet zich aan de rechtsregels houden, in NRC Handelsblad van 14 november 1997. Anderson, Louis F. Das Logische, seine Gesetze und Kategorien, Felix Meiner Verlag 1929. Andriessen, M. Angst voor de rekening, in Publiek Management van mei 2000. Baars, J. e.a. Het ruimtelijk beleid in Nederland, een analyse van de drie nota’s ruimtelijke ordening, Bestuurskundige Beschouwingen Deel 3, Vermande Zn. 1974. Barth, Marleen en Breedveld, Willem We krijgen in Nederland onschendbare politici, in Trouw van 21 december 1991. Becker, H. De mensgerichte overheid, in Publiek Management van juni 2001. Bekke, Hans, Vries, Jouke de en Neelen, Geert De salto mortale van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Samsom Tjeenk Willink 1994. Bekkers, Victor Grenzeloze overheid, Samsom 1998. Beleidsanalyse De toekomst van de Nederlandse Rijksoverheid, themanummer 92-1. Beleid & Maatschappij Regeren door nota’s, themanummer 1976/3-3 Beus, J. de Een primaat van politiek’ Vossiuspers UvA, Amsterdam, 2001. Billière, Sir Peter de la Storm Command, Harper Collins 1992. Looking for trouble, Harper Collins 1995. Binnenlands Bestuur Overheid Innovatief, juli/augustus 2000 Project Verkeer en Waterstaat: personeelsbeleid digitaal op de schop. Blair, Tony en Cunningham, Jack Modernising government, Whitehall maart 1999. Bloch, Ernst Das Prinzip Hoffnung, drie delen, Surkampf Verlag Frankfurt am Main 1959. Bloemendaal, Frits Het stuur kwijt, in HP/De Tijd van 2 juli 1999. Boelhouwer, Jan Marktwerking openbaar vervoer is tot mislukken gedoemd, in NRC Handelsblad van 31 mei 1999. 204 Bok, S.T. Cybernetica, hoe sturen wij ons leven, ons werk en onze machines?, Aula Boeken, Het Spectrum 1959. Bolweg, J.F. De nominale groep, in Intermediair van 28 april 1972. Bomhof, E. Afrekenen, alstublieft, in de Volkskrant van 28 oktober 2000. Nog veel te doen in NRC Handelsblad van 28 juli 2001. Borghouts, Harry Hoog ziekteverzuim, in Management & Bestuur, februari 2001. Bouhuis, Mies e.a. De beschaving moet gered worden, in NRC Handelsblad van 1 mei 2001. Braam, A. van Ambtenaren en Bureaucratie in Nederland, Den Haag 1958. Brandsma, Bart Geen verstand van zaken, in Management team van 1 december 1995. Breedveld, W. Van gedogen komt verloederen, in Openbaar Bestuur Magazine van januari 1998. Tegenmacht gevraagd voor de noodzakelijke herovering van het parlement, De Balie, Open Podiumreeks 1, 2000. Brink, Gabriël van den De politiek is de kluts volkomen kwijt, in de Volkskrant van 27 juli 1996. Brinkman, L.C. Herstel van verantwoordelijkheid, Burgerzaallezing 12 oktober 1992, Rotterdam 1992. Bruins Slot, H. in een interview in: Publiek Management, juni 2001. Burg, C. van der, Korte, H.W.O.L.M., Oosterom, R.P. Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording, in Openbare Uitgaven 1999, nr. 5. Camps, Th.W.A. Naar een algemene bestuursdienst, in de Staatscourant van 22 maart 1993. Cliteur, P.B. Politici moeten Max Weber weer lezen, in NRC Handelsblad van 7 augustus 1999. Confucius The Analects, Penguin Classics 1979. Cornelis, Arnold Logica van het gevoel, Uitgeverij Essence 1990. Davidson, James Dale en Rees-Mogg, Lord William The Sovereign Individual, Touchstone, New York 1999. Deansercoer, Dixie en Brown, Julie De top is niet het doel, in De Standaard van 5 november 2000. Deetman, W.J. Staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing, rapport van de Bijzondere Commissie Vraagpunten (in de wandeling de Commissie Deetman) van 16 november 1990, Tweede Kamer 1990-1991, 21 427, nr. 3 Derix, Steven Straks vraagt de Kamer of we genoeg lunchpakketten hebben, in NRC Handelsblad van 11 augustus 2001. Desmet, Yves Proeve tot zelfkastijding, in De Morgen van 20 oktober 2001. Dings, Matt 205 Oost west, wijs best, interview met Jean-Francois Revel en Mattieu Ricard in HP/De Tijd van 6 november 1998. Dirven, Jan en Seumeren, Harry van Anton Zijderveld wil echte leiders, interview met A.C. Zijderveld in Publiek Management, juni 2001. Doorn Bert van en Visser Max Interactie is leuk, uitdagend en spannend, in Openbaar Bestuur Magazine voorjaar 1998. Doorn, J.A.A. van Incidentenpolitiek, in HP/De Tijd van 26 mei 2000. Driessen, Tom en Voort, Charles van der De wijkagent kan ons niet meer redden, in NRC Handelsblad van 9 juli 2001. Drop, W. en Vries, J.H.L. de Taalbeheersing: handboek voor taalhantering, Groningen, Tjeenk-Willink, WoltersNoordhoff 1974. Dubbink, C.W. Rechter, wetgever, bestuur, in de Praktijkgids van juli 1980, nr. 7. Dunk, Thomas H. von der Democratie gaat zonder debat failliet, in NRC Handelsblad van 1 april 2000. Duyvendak, Jan Willem en Hoogbergen, Maryke Sturing van de leefomgeving, nieuwe vormen van sturing?, in Openbaar Bestuur 1998. Edmonds, David en Eidinow, John De vloek van Wittgenstein, het onbesliste gevecht met Karl Popper, Ambo, Amsterdam 2001. Eenennaam, Annet van Te veel organisaties, te weinig samenwerking, in Binnenlands Bestuur van 14 januari 2000. Help, de Sociale Werkvoorziening moet op de schop, in Binnenlands Bestuur 14 januari 2001. Eijk, Dick van Iedereen is bezig zichzelf te hermaken, in NRC Handelsblad van 14 februari 1998. Eppink, Derk-Jan De groeipuistjes van Vlaanderen, in De Standaard van 6 mei 2001. Eppink, Derk-Jan en Spiering, Hendrik Parlement wordt spiegelbeeld ministeries, in NRC Handelsblad van 21 maart 1992. Erasmus Lof der Zotheid, Prisma 1969. Es, Gijsbert van, en Malen, Kees van der Onmacht en kippendrift, in het Zaterdags Bijvoegsel van NRC Handelsblad van 10 juni 2000. Etty, Elbeth Herstel het wantrouwen, in NRC Handelsblad van 23 juni 2001. Europese Beweging in Nederland De gevolgen van een Europese ‘vierde’ bestuurslaag, Den Haag 1991. Rapporteur J.P.H. Donner. Falter, Rolf Politiek bedrijf gaat weer in herstructurering, in De Standaard van 28 augustus 2001. Bodemplaat, in De Standaard van 16 juli 2001. Franssen, H.M. 206 Parlementaire democratie op weg naar 1984, in Socialisme en Democratie september 1976. Franssen, H.M. en Schagen, J.A. van Over de orde mijnheer de voorzitter, SDU uitgeverij 1990. Friesen, Ernest, Edward C., Gallas, C. en Galas, Nesta M. Managing the Courts, The Bobbs-Merril Company, New York 1971. Frissen, P.H.A. De virtuele staat, Academic Service, Schoonhoven 1998 De democratie moet worden uitgebreid, in NRC Handelsblad van 28 augustus 1999. Modern Haags Stalinisme, in NRC Handelsblad van 16 september 2000. Frissen, P.H.A., Gerritzen, Mieke en Meeren Wim van der De lege staat, Uitgeverij Nieuwezijds 1999. Gerritsen, E. De topambtenaar en de politiek, in Publiek Management van februari 2000. De as beleid-praktijk, in Publiek Management van mei en juni 2001. Gestel, Rob van Geef bedrijfsleven meer vrijheid, in NRC Handelsblad van 11 oktober 2000. Gibbon, Edward Verval en ondergang van het Romeinse Rijk, Amsterdam 2000, vertaling van ‘The decline and fall of the Roman Empire’, London, Chatto and Windus, 1960. Gibran, Kahlil De Profeet, Mirananda Den Haag 1990. Gradus, Raymond en Heuvel, Frank van den Ik wil niet graag achterblijvers zien in het onderwijs, interview met Bruins Slot in Publiek Management van juni 2001. Groot, H. de Verantwoorden over beleid: een tussenstand, in Openbare Uitgaven 2001, nr. 1. Groot, V.J.D. de, e.a. De totstandkoming van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer, in Beleidsanalyse 1990, nr. 3. Group Transport 2000 Plus Transport in a fast changing Europe, Vers un reseau Europeen des systemes de transport, Europese Commissie, december 1990. Guéhenno, Jean-Marie Het einde van de democratie, Lannoo 1994. Gunsteren, Herman R. van The Quest for Control, John Wiley & Sons, London 1976. Gunsteren, Herman van en Ruyven, Edith van De Ongekende Samenleving (DOS), een verkenning, in Beleid & Maatschappij 1993/3. Haan, P. de Overheid moet betalen voor falend mestbeleid, in NRC Handelsblad van 28 september 1999. Haperen, Ton van Onderwijsvernieuwing blijkt een grote leugen, in de Volkskrant van 18 april 2001. Managementdenken dreigt onderwijs te vermorzelen, in NRC Handelsblad van 28 juni 2001. Basisvorming is exponent van failliet beleid, in NRC Handelsblad van 20 oktober 2001. Hagelstein, G.H. en Schagen, J.A. van De analyses van de commissie-Deetman, in NJB van 7 februari 1991. 207 Hauwert, Marc Pegasus-project moet VROM vleugels geven, in Openbaar Bestuur Magazine voorjaar 1998. Heijden, P.F. van der De rechter en bestuurlijke ongehoorzaamheid, in NJB van 8 januari 1999. Heijden, R.E.C.M. van der Het vierde luik, over de fundering van verkeers- en vervoersbeleid, oratie Technische Universiteit Delft op 28 april 1995. Hemels, D., Veen, P. van Galjé, S. Begroten met beleid in de praktijk, Overheidsmanagement 2000, nr. 2. Hilhorst, Pieter De onzichtbare regie in de bureaucratie, interview met Mark Bovens in de Volkskrant van 16 september 2000. Afrekenen alstublieft, in de Volkskrant van 28 oktober 200. Veiligheid is een illusie, in de Volkskrant van 14 april 2001. Holland, Chr. Nieuwe instrumenten voor interactieve beleidsvorming, Senter, Den Haag 1999. Hollander, A.N.J. den Het démasqué in de samenleving: de journalistiek van de anti-schijn, Amsterdam Athenaeum-Polak &Van Gennep 1976. Hollander J. den Dilemma’s bij interactieve beleidsvorming, in Openbaar bestuur 1998. Holterman, Thom en Maarseveen, Henc van Law in Anarchism, Erasmus Universiteit 1980. Hoogerwerf, A. (red.) Overheidsbeleid, Samsom Uitgeverij Alphen a/d Rijn 1978. Horst, Th.A.M. van der Ambtenaar en Grondrechten, Samsom 1967. Huart, F.J.A. Grondwetsherziening 1917 en 1922, Arnhem 1925, pag. 122. Huyse, Luc De opmars van de Calimero’s, Uitgeverij Van Halewyck 1999. Huygen, Maarten Amerika stikt in moreel vacuüm, interview met Amitai Etzioni in NRC Handelsblad van 30 december 1994. Intermediair De machtigste lobby in Nederland, 20 december 1996. Jagersma, P.K. Externe adviseurs helpen de overheid beter functioneren, in NRC Handelsblad, datum niet bekend in 1998. Jansen, D.M.L. e.a. Beleidsnota’s, Stenfert Kroese, Open Universiteit, 1992. Jansen, Th.en Drok, N. Even geen Den Haag Vandaag. Naar een civiele Nederlandse journalistiek, SDU 2001. Jansen, Thijs en Wits, Jan Willem Verkiezingen vergen nieuwe journalistieke aanpak, in NRC Handelsblad van 6 juli 2001. Jeekel, Hans 208 De bureaucratie zoekt al lang naar nieuwe wegen, in de Volkskrant van 15 januari 1994. Junggeburt, Hans Macht is aan werknemer en consument, in de Volkskrant van 28 oktober 2000. Kalshoven, Frank Dokter Bert heeft een pilletje tegen het regelinfarct in de zorg, in het Algemeen Dagblad van 30 oktober 1999. Katz, D. en Kahn, R.L. The Social Psychology of Organizations, New York 1966. Kemenade, J.A. van, en Versteden, C.J. Bestuur in geding, Provincie Noord-Holland, november 1997. Keuning, D. Algemene systeemtheorie, systeembenadering en organisatietheorie, Stenfert Kroese 1973. Klinkers, Inge A.J. De weg naar het Statuut; Het Nederlands dekolonisatiebeleid in de Caraïben (19451954) in vergelijkend perspectief, dissertatie Utrecht 1999. Klinkers L.E.M. Voorschriften met betrekking tot de gewesten, losbladige editie Vermande Zonen, IJmuiden. Openbaarheid van Bestuur, Vuga-Boekerij 1974. Het ruimtelijk beleid in Nederland. Waar moet dat heen? Hoe zal dat gaan? in Stedebouw & Volkshuisvesting, februari 1976. Enkele beschouwingen over veranderingen in de wijze van wilsvorming in de Tweede Kamer, in Beleid & Maatschappij 1977/3-4 Onduidelijkheden in de doel-middel-relatie van de openbaarheidswet’, in Tijdschrift voor Overheidsbestuur 6 december 1979. Tweede Kamer met 150 ministers, in Binnenlands Bestuur van 6-3-1981. Reorganisatie van rijksdiensten beïnvloedt werkwijze parlement in Binnenlands Bestuur 22-10-1982. Milieu, Nous Maintiendrons? in RegelMaat, 1994 nr. 5. Klinkers, L.E.M. en Visser, B.R. De wederopbouw van een politiekorps, in Beleidsanalyse 1986, nr. 2. Knaap, P. van der en Veld, R.J. in ‘t De lerende overheid, uitslag van de essayprijsvraag in Binnenlands bestuur van 2 april 1993. Knapen, Ben Het publieke ongenoegen, in NRC Handelsblad van 12 september 1992. Köbben, A. en Tromp, H. De onwelkome boodschap of: Hoe de vrijheid van de wetenschap bedreigd wordt, Uitgeverij Jan Mets, 1999. Koedijk, Kees en Witteveen, Arjen van Macht parlement moet groter, in NRC Handelsblad van 27 februari 1998. Kolthof, K. Externe adviseurs zijn groot gevaar voor de overheid, in NRC Handelsblad van 3 maart 1998 Koningsveld, Herman Het verschijnsel wetenschap, een inleiding tot de wetenschapsfilosofie, Boom 1976. Kooistra, Redmar Het politieke debat krijgt weer een kans, in Algemeen Dagblad van 8 april 2000. 209 Falend debat over beleid dat faalde, in Algemeen Dagblad van 22 april 2000. Kotarbinsky, Tadeusz Praxeology, Pergamon Press Oxford 1965. Kraan, D.J. De afrekencultuur in de collectieve sector, in Publiek Management van juni 2001. Kranenburg, Mark Het regeerakkoord 2002 is af, in NRC Handelsblad van 6 juli 2001. Kranenburg, Mark en Vermeulen Frank Alles kan eenvoudiger, interview met Lammers, Vonhoff en Terlouw in NRC Handelsblad van 4 mei 1996. Kreij, Ronald de Personeelsmanagement wordt afrekenbaar, in Management & Bestuur van oktober 2001. VBTB betekent cultuuromslag voor alle ambtenaren, in in Management & Bestuur van oktober 2001. Krol, Marcin Een zwakke overheid is een gesel voor de democratie, in NRC Handelsblad van 18 augustus 2001. Kroon, John Een uitkering is altijd een nederlaag voor de samenleving, interview met Rients de Boer in NRC Handelsblad van 30 augustus 1995. Kuil, Arian Murphy’s Waterloo ligt in de Betuwe, in Binnenlands bestuur van 22 november 1999. Kuitert, H.M. Zeker weten, voor wie geen grond meer onder de voeten voelt, Ten Have Baarn 1995. Kuypers, G. Beginselen van beleidsontwikkeling, delen a en b, Coutinho, Muiderberg 1980. Langen, M. de Oratie bij het aanvaarden van de Belle van Zuylen-leerstoel te Utrecht in oktober 1993, Gouda Quint, Arnhem 1993. Lansink, A. Het tij moet gekeerd in de parlementaire democratie, in NRC Handelsblad van 17 maart 1998. Leemans, A en Dunsire, A. The Public’s Servants, European Group of Public Administration, Finnpublishers 1981. Leenders, Piet Wel of geen ‘ambtelijke status’ een academische discussie’ in Binnenlands Bestuur van 15 april 1998. Leeuw, A.C.J. de De wet van de bestuurlijke drukte, Van Gorcum, Assen/Maastricht 1984. Leeuw F.L. en Gils G.H.C. van Outputsturing in de publieke sector: trage voortgang, in Publiek Management van mei 2000. Lehning, Arthur Radendemocratie of staatscommunisme, Van Gennep 1972. Michael Bakoenin, Over anarchisme, staat en dictatuur, Van Gennep 1976. Lemstra, W. De Secretaris-generaal, Samsom H.D. Tjeenk Willink 1993. Leun, J. van der 210 Looking for loopholes, ???, 2001 Lieberman, Jethro K. The litigious society, Basic Books New York 1981. Liempt, Ad van, en Westing Ger van Klem in de draaideur, Balans 2000. Lockhorn, Elisabeth Schrijven is verantwoordelijkheid nemen, interview met Paul Scheffer in Vrij Nederland van 7 juli 2001. Loef, Gijs Meer geld helpt niet, dus moet overheidsorganisatie anders, in de Volkskrant van 29 september 2000. Maanen, G.H.O. van Ruimte voor doelmatigheid, in Openbare Uitgaven 2000, nr. 1. Machiavelli De Heerser Athenaeum-Polak & Van Gennep 1976. Mayer, Igor Interactiviteit vergt nieuwe vaardigheid, in Openbaar Bestuur Magazine voorjaar 1998. Meuleman, Louis Openbare consultatie dicht kloof tussen politiek en burger, in Binnenlands Bestuur van 29 mei 1998. Ministerie van Binnenlandse Zaken De organisatie en de werkwijze van de rijksdienst, maart 1993. Bewegend bestuur, Den Haag 1999. Ministerie van Binnenlandse Zaken e.a. Eindadvies van de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, 25 mei 1981. Integrale Veiligheidsrapportage, Den Haag 1993. Ministerie van Financiën, Centrale Directie Voorlichting Van Beleidsbegroting tot beleidsverantwoording, mei 2000. Ministerie van Justitie Zicht op wetgeving, Tweede Kamer, 1990-1991, 22 008, nrs. 1-2. Ministerie van Justitie en Ministerie van Binnenlandse Zaken Milieu, Nous Maintiendrons,? IBAM Eindrapport, 6 december 1993. Ministerie van Justitie Grenzen aan gedogen, Tweede Kamer, 1996-1997, 25 085, nrs. 1-2. Ministerie van Verkeer en Waterstaat Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer, Regeringsbeslissing deel d,, Tweede Kamer 1989-1990, 20922, nrs. 15-16. Who wants to be there when the shit hits the fan?, Steunpunt Ketenbenadering van Verkeer en Waterstaat, mei 1994. Recht doen aan inspraak, 1996. Moesen, Wim Met betere overheid stond Vlaanderen aan Europese top, in De Standaard van 7 maart 2000. Moerland, René en Straaten, Floris van Nederland mag geen tweede Denemarken worden, interview met minister L. Brinkhorst in NRC Handelsblad van 16 juli 2001. More, Thomas Utopia Yale University Press 1973. Munster, O. van 211 Het poldermodel en www.nl passen slecht bij elkaar, in NRC Handelsblad van 3 april 2000. Neely, Richard How courts govern America, Yale University Press 1981. Neutelings, J.M.R.M. De eigenzinnige lezer: hoe Tweede-Kamerleden en gemeenteraadsleden beleidsteksten beoordelen, Den Haag SDU 1997. Niessen, Ron Vluchten kan niet meer …, CAOP, Publicatiereeks Overheid & Arbeid, 2001-5, maart 2001. Nieuwenkamp, Roel De prijs van het politieke primaat. Wederzijds vertrouwen en loyaliteit in de verhouding tussen bewindspersonen en ambtelijke top, Eburon Delft 2001. Noordegraaf, Mirko Attention, Work and Behavior of Public Managers Amidst Ambiguity, Eburon Publishers Delft 2000. Noordzij, G.P. Systeem en beleid, Boom 1977. Noppen, P. van Rijk en adviesbureaus niet kritisch op elkaar, in Publiek Management van mei 2000. De mensgerichte overheid, in Publiek Management van juni 2001. Nozick, Robert Anarchy, State, and Utopia, Oxford-Basil Blackwell, 1974. NRC Handelsblad Vooruitgang door terugkoppeling, 1 mei 1990. Oenen, Gijs van Gedogen is integraal onderdeel van de rechtsstaat, in NRC Handelsblad van 12 maart 2001. Oosterom, Karel van, en Lafeber, Fred Op weg naar een lerende overheidsorganisatie, in Management & Bestuur van oktober 2001. Oostindie, Gert en Klinkers Inge Knellende Koninksrijksbanden. Het Nederlandse dekolonisatiebeleid in de Caraïben, 1940-2000, Amsterdam University Press 2001. Ornstein, Leonard Ik heb besloten niet door te gaan als Tweede-Kamerlid, interview met Judith Belinfante in Vrij Nederland van 27 oktober 2001. Ostrom, Vincent The intellectual crisis in American Public Administration, The University of Alabama Press 1974, Oudenaarden, Pieter Investeer in rijksambtenaren in het Algemeen Dagblad van 30 december 1999. Pauli, Walter en Broeck, Karl van den Elke staking wijst op een mislukking, in De Morgen van 22 oktober 2001. Plattel, Martin Utopie en kritisch denken, Ambo 1970. Poel, Fons de Het is niet eenvoudig mij op te volgen, in de Volkskrant van 11 juli 2001. Pol, Erwin van de 212 Politieke benoeming van ambtenaren, hét wapen tegen de verstarring, in Binnenlands Bestuur van 6 maart 1998. Polak, J.M. Regeringsnota’s en regeren per nota, in NJB 27 september 1975, afl. 32. Polybius Rise of the Roman Empire, Penquin Classics 1979. Prakke, L. Regeringsnota’s, in Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht augustus 1977. Prick, Leo Illusie, in NRC Handelsblad van 7 oktober 2000. Pröpper, I.M.A.M. en Steenbeek, D.A. Onderzoek Evaluatie van interactieve methoden, Adviesdienst Verkeer en Vervoer, Amsterdam 1999. Raad van State Jaarverslag 2000, Raad van State, Den Haag 2001. Raes, Koen De queeste naar zekerheid, in Zeno, Essays & Meningen (bijvoegsel van De Morgen van 20 juni 2001). Reckman, Piet Sociale Aktie, Opnieuw Bekeken, Uitgeverij In den Toren, Baarn 1975. Remmerswaal, Henk Overheid produceert heilloze hoeveelheid milieuregels, in de Volkskrant van ? maart 1993. Rijk, de Mirjam Politiek krijgt de kiezer die ze verdient, in de Volkskrant van 19 januari 2000. Rijn, Martin van Het nut van de Algemene bestuursdienst, in Management & Bestuur van oktober 2001. RIZA (Lelystad) Handreiking voor interactieve planvorming. Robijns, Rien Laat de critici alsjeblieft aan tafel komen, in Openbaar Bestuur Magazine voorjaar 1998. Rossum E.R.C. van De ketenbenadering: een praktisch beleidsconcept, in RegelMaat 1994-5. Rossum, E.R.C. van, en Quartero, P.J. Pathologie van de naleving, in Beleidsanalyse 1993, nr. 2. Rooij, M De vrijheid van de journalist, Leiden, Stenfert Kroese 1958. Samsom, R.H. Openbaar bestuur en privaat ondernemingsbestuur, Samsom 1967. Schendelen, Rinus van Met de rug naar Europa, in Management & Bestuur, februari 2001. Schrijver, J Een aantrekkelijke overheid vernieuwt het beleid, in Publiek Management van juni 2001. Schutte, Gert Naar een interactieve democratie, in Management & Bestuur november 1999. Schuyt, Kees De leegheid van de politiek, in de Volkskrant van 19 februari 1996. 213 Seumeren, H. van Woensdag Gehaktdag, in Publiek Management van mei 2000. Simonis, J.B.D. Uitvoering van beleid als probleem, Kobra Amsterdam 1983. Smalhout, B …. in de Telegraaf van 9 juni 2001. Smeets, Hubert Nederland is ontredderd en niemand weet hoe het verder moet, De staat van paniek, in NRC Handelsblad van 14 april 2001. Spengler, Lukas van e.a. Hoe waarden veranderen, Prometheus Amsterdam 1994. Stam, J.J. Ambtenaar mag zeggen wat hij wil, in NRC Handelsblad van 27 oktober 1998. Steehouder, M. Leren communiceren, Wolters Noordhoff 1999. Steenbeek, Deanneke Denk goed na over interactief beleid, in Management & Bestuur van oktober 2001, pag. 26. Stekelenburg, Mikis 220 jaar werken bij de overheid, SDU, Den Haag 1999. Stroobants, Eric en Victor Leo Beter Bestuur, een visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie, Brussel 21 december 2000. Tak, Twan Europa dwingt tot nieuwe codificatie bestuursrecht, in Openbaar Bestuur Magazine van januari 1998. Thijn, Ed van Overleeft de parlementaire democratie 1984?, in Zie Socialisme en Democratie van maart 1976. Vuurwerk in de Kamer, in Publiek Management van juni 2001. Thijn, Ed van e.a. De Sorry Democratie, Van Gennep Amsterdam, 1998. Thoenes, Piet Van wetenschap tot utopie, Boom 1976. Tijn, Joop en Wezel, Max van Minister Brinkman: ‘We hebben in Nederland tien, vijftien jaar het gezag op een vergiet gelegd’, interview met minister Brinkman in Vrij Nederland van 21 april 1984. Tjeen Willink, H.D. Jaarbericht 1984, Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst, Staatsuitgeverij ‘s-Gravenhage 1984. Samenhang Grote Operaties, Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst, Staatsuitgeverij ‘s-Gravenhage 1984. Jaarbericht 1985, Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst, Staatsuitgeverij ‘s-Gravenhage 1985. Toulmin, Stephen E. The uses of argument, Cambridge University Press 1958. Cosmopolis, the hidden agenda of modernity, The University of Chicago Press, 1990. Toulmin, Stephen E. en Janik, Allan Het Wenen van Wittgenstein, Boom 1976. Vanderwilt, Frans 214 OCW: voor nieuw beleid ontbreken plannen en middelen, in Openbaar Bestuur Magazine voorjaar 1998. Verduyn, Ludwig De power list, de 200 machtigste Belgen, Uitgeverij Van Halewyck, Leuven 2001. Verhoogt, Jan Parlement laat zich denkverbod opleggen, in NRC Handelsblad van 1 juli 2000. Vermeulen, Frank De ellebogen van de Kamer, in NRC Handelsblad van 2 december 1995. Vondeling, Anne Tweede Kamer: lam of leeuw?, Uitgeverij de Arbeiderspers 1976. Vonderen, J. van Door fouten en feedback naar een betere organisatie, in BB Management nr. 4 van 14 juni 1991. OCW controleert inhoud en decentraliseert beheer, in Openbaar Bestuur Magazine najaar 1998. Vrakking, W.J. en Oosterhout D.N.A.J. van Interactief beleid realiseren, Koninklijke Vermande Lelystad 1996. Vries, Gerard de Nederland zou moeten streven naar een waardenloze democratie, in NRC Handelsblad van 26 september 1995. Vries, K. de Renaissance van de politiek, in De Balie op 28 maart 2000. Vries, Manfred F.R. de Leiders, narren en bedriegers, Scriptum Management 1994. Vries, Manfred F.R. de, en Miller, Danny, De neurotische organisatie, Uitgeverij Maarten Muntinga bv Amsterdam, 1984. Vrijsen, Eric Tinekes banenmachine, in Elsvier van 22 september 2001. Vugt, G.W.M. van, en Boet, J.F. Zuiver handelen in een vuile context, Gouda Quint 1994. Waaldijk, C. Het onbruik van de considerans, in Bestuurswetenschappen van december 1984. Wansink, Hans Politiek kijkt toe hoe ambtenaren plicht verzaken, in NRC Handelsblad van 3 september 1999. Weerts, Frans Wie klaagt over teveel regels, moet maar zeggen hoe ’t wel moet. Wij doen wat de samenleving van ons verwacht, interview met R. den Dunnen in Binnenlands Bestuur van 6 mei 1994. Weizsäcker, Ernst von Erdpolitik, Neil McBeath, Stuttgart 1989. Westerman, Frank De Graanrepubliek, Atlas, Amsterdam 1999. Westerterp, T. Invloed ‘twintig van Kok’ moet worden beperkt, in de Volkskrant van 27 oktober 2000. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Milieubeleid, strategie, instrumenten en handhaafbaarheid, Rapport 1992, nr. 41, SDU 1992. Wiering, M.A. 215 Controleurs in context: handhaving van mestwetgeving in Nederland en Vlaanderen, Vermande 1999. Wigbold, H. Rechter moet van het bestuur afblijven, in NRC Handelsblad van 4 november 1997. Wijnen, H.A. van Aspecten van en kanttekeningen bij het functioneren van het parlement, in Socialisme en Democratie maart 1975. Onhaalbaar experiment, in NRC Handelsblad van 28 september 1999. De macht van de Kroon, Uitgeverij Balans 2000. Winters Ine Beleidssteun voor ministers, website www.uia.ac.be/u/s990034/kabinetten Witteveen, T. Doe het nu eens in één keer goed, in NRC Handelsblad van 27 januari 2001. Witteveen, Tobias Tweede Kamer wil zelf niet, in Publiek Management van februari 2000. WODC Politie, partners en milieu, woorden en daden, 1992. Zijderveld, A.C. Kwaliteit van de rechtsstaat vergt permanente aandacht, in NRC Handelsblad van 23 januari 1999. De ontwrichte samenleving, De wortels van onze hufterigheid, in Vrij Nederland van 7 juli 2001. Zijl, J. van De Tweede Kamer heeft geen controle-attitude, in NRC Handelsblad van 17 maart 1998. Zunderdorp Rein Interactief beleid is goed voor het draagvlak, in Openbaar Bestuur Magazine voorjaar 1998. Zunderdorp, Rein Netwerksturing redt de sociale pijler in Publiek Management, juni 2001. Zwan, A.van der De benarde overheid in Management & Bestuur, februari 2001. Zwan, A. van der Repressie en voortijdige rijpheid, ontbindingsverschijnselen van de verzorgingsstaat, oratie Universiteit Utrecht oktober 1993. 216 Noten 1 Tegenwoordig genoemd: ROI, Opleidingsinstituut voor de overheid. Het ROI is sinds 1 februari 1993 geprivatiseerd en kent de stichtingsvorm. 2 Inge A.J. Klinkers ‘De weg naar het Statuut; Het Nederlands dekolonisatiebeleid in de Caraïben (1945-1954) in vergelijkend perspectief’, dissertatie Utrecht 1999. Voorts als co-auteur met Gert Oostindie in opdracht van de regering het uit drie delen bestaande boek ‘Knellende Koninksrijksbanden’ Amsterdam University Press 2001. 3 Zie het interview met Scheffer in het artikel ‘Schrijven is verantwoordelijkheid nemen’ van Elisabeth Lockhorn in Vrij Nederland van 7 juli 2001, pag. 30. Om die reden heb ik dus moeite met de paginavullende tekst van Paul Frissen in het begin van zijn boek ‘De lege staat’, Uitgeverij Nieuwezijds Amsterdam 1999, luidend: ‘Het boek is nu aan de lezer. Het is publiek geworden. De auteur treedt terug en is niet langer verantwoordelijk.’ Ik denk dat dan pas die verantwoordelijkheid echt begint. 4 Dat impliceert niet noodzakelijkerwijs dat interactief beleid maken alleen van toepassing is op ‘grote’ processen zoals bijvoorbeeld veiligheidsbeleid, of armoedebestrijding, of het aanpakken van de file-problemen. Qua techniek is interactief beleid maken toepasselijk op elke schaal, van zeer groot tot ook zeer klein. Ook problemen met de klimaatbeheersing van het kantoor van de portier kan men met die methode aanpakken. 5 Dat zoeken naar de menselijke maat is daarom zo belangrijk omdat schaalvergroting van het maatschappelijke en economische enerzijds, en de individualisering anderzijds verschijnselen van vervreemding en ontworteling met zich meebrengt. Met name in hoofdstuk 6 ga ik daar dieper op in. 6 Zie Ernst Bloch, ‘Das Prinzip Hoffnung’, drie delen, Surkampf Verlag Frankfurt am Main 1959; Martin Plattel, ‘Utopie en kritisch denken’, Ambo 1970. Bloch ziet – zo zegt Plattel (pag. 104) - de (concrete) utopie als de harmoniserende en richtinggevende horizon van de menselijke en maatschappelijke werkelijk. In zijn eerste deel vat Bloch (pag. 258) zijn hele denken als het ware in een kort zinnetje samen: ‘Konkrete Utopie steht am Horizont jeder Realität.’ Het is het niet-aflatende streven om steeds op zoek te zijn naar het betere. In de woorden van Plattel (pag. 45): ‘Iedere utopie die de samenleving nieuwe perspectieven schenken wil, stelt zich tegelijk negatief op tegenover de bestaande situatie, die zij poogt te veranderen. De utopische intentie is dus zowel exploratief als normatief; zij geeft zowel een destructief tijdsbeeld als een constructief toekomstbeeld. Zij biedt de mens een horizon waarbinnen hij kan ademhalen en zijn vrijheid tot verwerkelijking komt.’ Zie ook Piet Thoenes, ‘Van wetenschap tot utopie’, Boom 1976. Hij behandelt een aantal verschillende soorten utopieën: oude, nieuwe, humanistische, religieuze, waarbij hij Thomas More’s Utopia plaatst onder de klassieke utopie. Hoewel pleitbezorger van utopisch denken als vanzelfsprekende grondslag van elk politiek handelen ben ik niet blind voor de gevaarlijke kanten die aan utopieën kleven. Ik wijs dan ook graag op het gedachtegoed van hoogleraar wijsbegeerte aan de Universiteit Twente, Hans Achterhuis, die niet nalaat, wat hij noemt, ‘de donkere en totalitaire kanten’ van dit verschijnsel te belichten. Zie bijvoorbeeld zijn artikel ‘In elke utopie sluimert een nachtmerrie’, in de Volkskrant van 2 april 1994. 7 Wellicht zouden we als samenleving zover moeten gaan dat de opdracht aan de ambtenaren zou moeten zijn het toeleveren van zodanige producten dat het bevoegd gezag uiteindelijk een situatie zou kunnen creëren die we anarchie zouden kunnen noemen. Strikt genomen betekent anarchie, bestaande uit de twee Griekse woorden an = niet en archein = heersen, een staat van ‘heersloosheid’, een situatie die eigenlijk synoniem is aan utopie of paradijs. Dat eind 19e eeuw een stel mensen in Parijs met aanslagen moord en doodslag zaaiden en zich anarchisten noemden, als gevolg waarvan het begrip anarchie een niet zo beste betekenis heeft gekregen, doet niet af aan het feit dat het in zijn grondvorm alleen maar inhoudt een situatie waarin er geen sprake is van, of geen behoefte is aan, heersen of heersers. Daarom ben ik het niet eens met de volgende zin uit ‘De lege staat’, t.a.p., van Paul Frissen, pag. 21: ‘Iets (een systeem, een werkelijkheid, een toestand) is anarchistisch als het niet vanuit één centrum wordt gereguleerd, gestuurd, geordend. Dat kan betekenen dat er verschillende rivaliserende centra zijn, die wisselende coalities vormen of dat vele centra elkaar in een precair, maar steeds veranderend evenwicht houden.’ Anarchie is alleen maar de afwezigheid van (be)heersing. Dus er zijn geen diverse rivaliserende centra. Het duidt slechts op een samenleven waarin een ieder kennelijk zozeer zijn plaats, rol en verantwoordelijkheid kent dat er geen behoefte aan heersers is. Zie ook Arthur Lehning, deskundige bij uitstek op het leerstuk van de anarchie in ’Michael Bakoenin, Over anarchisme, staat en dictatuur’, Van Gennep 1976. Ook zijn ‘Radendemocratie of staatscommunisme’, Van Gennep 1972. Zie ook Robert Nozick, ‘Anarchy, State, and Utopia’, Oxford-Basil Blackwell, 1974. Zie ook Thom Holterman en Henc van Maarseveen, ‘Law in Anarchism’, Erasmus Universiteit 1980. 8 In zijn boek ‘Algemene systeemtheorie, systeembenadering en organisatietheorie’ Stenfert Kroese 1973, noemt D. Keuning dit op pag. 102: ‘Negatieve entropie: om het bestaan veilig te stellen, moeten open systemen het entropie-proces tot staan brengen. Entropie kan als een universele natuurwet worden gezien, volgens welke alle vormen van organisatie tenderen naar desorganisatie of dood.’ Zie voor een interessante – op marxistischleninistische theorie gebaseerde - beschouwing over open systemen het boek van V.G. Afanasyev, ‘The scientific management of Society’, Progress Publishers Moscow 1971. In zijn visie is het communisme (als product van wetenschappelijk denken!) de enig denkbare krachtbron die in een staat als open systeem voor 217 homeostasis of equilibrium kan zorgen. 9 De Griek Polybius beschrijft het begin van de opkomst van het Romeinse Rijk vanaf ongeveer 200 voor Christus. Zie zijn ‘Rise of the Roman Empire’, Penquin Classics 1979. Edward Gibbon beschrijft de ondergang daarvan. Zie zijn ‘Verval en ondergang van het Romeinse Rijk’, Amsterdam 2000, vertaling van ‘The decline and fall of the Roman Empire’, London, Chatto and Windus, 1960. 10 Zie voor een uitgebreide beschouwing van het fenomeen overheidsorganisatie, inclusief het aspect van ‘open systeem’, Victor Bekkers, ‘Grenzeloze overheid’, Samsom 1998. 11 Ter voorbereiding van de verkiezingen in 2002 heeft het CDA in december 2000 via internet een interactief proces met de samenleving gestart onder de titel ‘Competitie van Ideeën’. Gedurende ongeveer een half jaar heeft die partij de samenleving afgetapt (15.000 inzendingen) om goede ideeën te kunnen gaan verwerken in het verkiezingsprogramma. In NRC Handelsblad van 6 juli 2001 zegt Mark Kranenburg in het artikel ‘Het regeerakkoord 2002 is af’ hierover: ‘Of de participatie van buitenaf straks tot een geheel ander getoonzet verkiezingsprogramma zal leiden is overigens de vraag. Het zou zelfs heel vreemd zijn als dat het geval zou zijn. Partijprogramma’s dienen tot stand te komen door een ordentelijke ledenraadpleging, niet door het bij elkaar vegen van willekeurige e-mails.’ Verwijzend naar de titel van dit boek, ‘Beleid begint bij de samenleving’, ben ik het daarmee niet eens. Niet alleen omdat politieke partijen allang geen enkele reële afspiegeling meer zijn van de samenleving, en een ‘ordentelijke ledenraadpleging’ daarom niets anders kan opleveren dan wat zij gisteren, vorig jaar of vijf jaar geleden al opleverde. En niet alleen omdat deze politieke partij haar ondergang voor een belangrijk deel te wijten heeft aan het jarenlang gesloten houden van de ramen en deuren. Nee, in beginsel biedt deze vorm van interactief contact zoeken met de samenleving aan een politieke partij de kans om zich helemaal te laten vollopen met nieuwe energie, nieuwe kansen, nieuwe uitdagingen, nieuwe vergezichten. De samenleving, niet de ledenvergadering is de klant, of beter nog de omgeving, van de politieke partij. In deze context kan dat interactief proces dus een goede antenne of monitor zijn (geweest). Of hij is opgezet en uitgevoerd zoals dat hoort kan ik op grond van de informatie waarover ik beschik niet beoordelen. 12 U zult zien dat ik als een consequentie hiervan in dit boek heel vaak verwijs naar – en gebruik maak van artikelen in dagbladen en vakbladen. In dergelijke artikelen zitten de auteurs dichter bij hun gevoel dan doorgaans het geval is bij wetenschappelijke boeken. 13 Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 21 427, nr. 90. 14 Precies hetzelfde probleem kan zich voordoen bij het inschakelen van consultants. Ook die hebben soms grote macht in het sturen van de besluitvorming maar kunnen daar niet op worden aangesproken krachtens staatsrechtelijke normen. 15 A. Peper, ‘Bewegend bestuur 1999’, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, pag. 15-17. 16 Gert Schutte, ‘Naar een interactieve democratie’, in: Management & Bestuur november 1999, pag. 14. 17 Mirjam de Rijk in het artikel ‘Politiek krijgt de kiezer die ze verdient’ in de Volkskrant van 19 januari 2000. Ik vind het jammer dat ze hierbij niet verwijst naar de motie van haar partijgenoot Willems die ik zojuist heb behandeld. 18 Dit wordt bevestigd in een onderzoek van Verkeer en Waterstaat in het rapport ‘Recht doen aan inspraak’ van 1996. Een departementale werkgroep heeft enkele grote inspraakprocedures onderzocht (uitbreiding Schiphol, aanleg Betuwelijn) en constateert onder meer dat insprekers een ‘startnotitie’ (met een omschrijving van het probleem en de oplossingen) beschouwen als een document waar niets meer aan te veranderen valt. En dan gaat die inspraakprocedure vanaf dat moment fout. Insprekende burgers lopen vast op bij voorbaat ingenomen posities van de overheid. Ambtenaren worden geslachtofferd om dingen erdoor te duwen waarvan ze weten dat het toch niet gepakt wordt. Het rapport signaleert dat de overheid daarom de samenleving al eerder zou moeten raadplegen. Daarmee is in essentie de fout van inspraak aangegeven. Meer dan eens moet ik praten als Brugman om een opdrachtgever ervan te weerhouden om een proces van interactieve beleidsontwikkeling te beginnen met intern alvast een notitie te maken over de problematiek en haar mogelijke oplossingsrichtingen. Je hoort aan interactieve beleidsontwikkeling te beginnen met niks in je mouwen, of in je binnenzak. Gewoon bij nul beginnen en dichtbij de behoefte van de samenleving alleen maar vragen: ‘Waar zit je mee, hoe komt dat en waar zou het volgens jou naar toe moeten?’ Zie wat het proces rond de Betuwelijn betreft ook het artikel ‘De machtigste lobby in Nederland’, in Intermediair van 20 december 1996. Voorts het artikel van Arian Kuil ‘Murphy’s Waterloo ligt in de Betuwe’, in Binnenlands bestuur van 22 november 1999, pag. 18. 19 Om de omvang van dit boek binnen redelijke proporties te houden bevat het geen vergelijkende studie naar opvattingen en methoden van andere auteur op het gebied van interactief beleid maken. Voor de liefhebbers verwijs ik graag naar literatuur op dit vlak. Zie Rein Zunderdorp, ‘Interactief beleid is goed voor het draagvlak’, in Openbaar Bestuur Magazine voorjaar 1998, pag. 17; Igor Mayer, ‘Interactiviteit vergt nieuwe vaardigheid’, in Openbaar Bestuur Magazine voorjaar 1998, pag. 20; Marc Hauwert, ‘Pegasus-project moet VROM vleugels geven’, in Openbaar Bestuur Magazine voorjaar 1998, pag. 23; Rien Robijns, ‘Laat de critici alsjeblieft aan tafel komen’, in Openbaar Bestuur Magazine voorjaar 1998, pag. 24; Bert van Doorn en Max Visser, ‘Interactie is leuk, uitdagend en spannend’, in Openbaar Bestuur Magazine voorjaar 1998, pag. 28; J. den Hollander, 218 ‘Dilemma’s bij interactieve beleidsvorming’, in Openbaar bestuur 1998, nr. 10, pag. 10; Jan Willem Duyvendak en Maryke Hoogbergen, ‘Sturing van de leefomgeving’ nieuwe vormen van sturing?’, in Openbaar Bestuur 1998, nr. 10, pag. 16; Chr. Holland, ‘Nieuwe instrumenten voor interactieve beleidsvorming’, Senter, Den Haag 1999; Louis Meuleman, ‘Openbare consultatie dicht kloof tussen politiek en burger’, in Binnenlands Bestuur van 29 mei 1998; RIZA (Lelystad) ‘Handreiking voor interactieve planvorming’. I.M.A.M. Pröpper en D.A. Steenbeek, ‘Onderzoek Evaluatie van interactieve methoden’, Adviesdienst Verkeer en Vervoer, Amsterdam 1999. W.J. Vrakking en D.N.A.J. van Oosterhout, ‘Interactief beleid realiseren’, Koninklijke Vermande Lelystad 1996. Deanneke Steenbeek, ‘Denk goed na over interactief beleid’, in Management & Bestuur van oktober 2001, pag. 26. 20 Om dit boek niet te laten bezwijken onder de last van te veel voorbeelden en voetnoten zie ik ervan af om een extensieve bespreking te houden van de vele nationale en internationale auteurs op het vlak van beleidstheorie. Dus ik ga voorbij aan het gedachtengoed van mensen als Lindblom, Etzioni, Dror, Jantsch, Habermas, Caiden, Gawthrop, Ostrom, Dunsire, Van Poelje, Hoogerwerf, Kuypers, Leemans, Brasz, Van Braam, Scholten, Kleijn, Van der Ende, Kooiman, Faludi, Rosenthal, Ringeling, In ’t Veld, Fleurke, Van Vught, Ten Heuvelhof, Kikkert, Van Schendelen, Aquina, Bovens, Tops, Frissen, Toonen, Breunese en anderen die in de afgelopen dertig jaren hebben geschreven over beleidstheorie. 21 Onder leiding van de plv. secretaris-generaal van Binnenlandse Zaken, Peter Mostert, ambtelijk ondersteund door de directie Beleidsanalyse van Financiën, in de persoon van mevrouw Zandstra-Andela, in de wandeling mevrouw Coba genoemd. 22 Zie voor een extensieve behandeling van het begrip ‘doelboom’ G. Kuypers, ‘Beginselen van beleidsontwikkeling’, delen a en b, Coutinho, Muiderberg 1980. Zie ook A. Hoogerwerf (red.), Overheidsbeleid, Samsom Uitgeverij Alphen a/d Rijn 1978. 23 De lezer die de methode zou willen lezen in de context van een groot project in de praktijk verwijs ik naar de volgende artikelen: L.E.M. Klinkers en B.R. Visser, ‘De wederopbouw van een politiekorps’, Beleidsanalyse 1986, n2. 2, pag. 19 e.v. V.J.D. de Groot e.a., ‘De totstandkoming van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer’, Beleidsanalyse 1990, nr. 3, pag. 15 e.v. E.R.C. van Rossum en P.J. Quartero, ‘Pathologie van de naleving’, Beleidsanalyse 1993, nr. 2, pag. 5 e.v. 24 Zie ook voor de manier waarop de COBA doelstellingen analyse pleegde het Interimrapport van de werkgroep ‘Beleidsdoelstellingen’ in Beleidsanalyse nr. 2 van 1971. In dat rapport wordt al duidelijk waar de methodologische moeilijkheden van dat type doelstellingen analyse liggen. Ondr andere het opsporen van doelen bleek geen eenvoudige zaak als gevolg waarvan de werkgroep zelf tot (her)formulering moest overgaan. Voorts speelde de verwevenheid van doelen en instrumenten de werkgroep parten. 25 Zie het afscheidscollege van A.F. Leemans als hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit van Amsterdam op 8 maart 1985: ‘Goed en kwaad in het openbaar bestuur’, Samsom H.H. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn 1985, pag. 13. 26 In stelling twee, behorende bij zijn proefschrift ‘Attention, Work and Behavior of Public Managers Amidst Ambiguity’, Eburon Publishers Delft 2000, zegt Mirko Noordegraaf: ‘Het werk van publieke managers is onvermijdelijk chaotisch-sociaal, omdat condities ambigu zijn: verschillende mensen zien verschillende dingen, en als ze dezelfde dingen zien, ‘zien’ ze iets anders.’ 27 Ik ben het dus geheel eens met Ben Knapen als hij in zijn artikel ‘Het publieke ongenoegen’ in NRC Handelsblad van 12 september 1992 zegt: ‘Zonder politiek legt een civil society het loodje.’ 28 Op 25 oktober 1946 hield de Moral Science Club van de universiteit van Cambridge zijn wekelijkse discussiebijeenkomst. Popper was de genodigde gastspreker. Er ontstond een hevige woordenwisseling tussen hem en Wittgenstein over fundamentele filosofische problemen. Toen Wittgenstein zijn woorden kracht bijzette door met een kachelpook te zwaaien en Popper vroeg om een regel van morele aard te noemen, gaf deze als een voorbeeld van zo’n regel: ‘Men mag bezoekers die een lezing komen geven niet bedreigen met een kachelpoot.’ Wittgenstein stormde daarna furieus de deur uit. En dat was dan de eerste en tevens laatste ontmoeting tussen deze twee - beiden uit Wenen afkomstige – filosofen die zoveel hebben bijgedragen aan de filosofie van de twintigste eeuw. Zie David Edmonds en John Eidinow, ‘De vloek van Wittgenstein, het onbesliste gevecht met Karl Popper’, Ambo, Amsterdam 2001. 29 Stephen E. Toulmin, ‘The uses of argument’, Cambridge University Press 1958. Een zeer uitgebreide verhandeling over dat model vindt u in Stephen Toulmin, Richard Rieke, Allan Janik, ‘An introduction to reasoning’, Macmillan Publishing New York, 1979. 30 W. Drop en J.H.L. de Vries, ‘Taalbeheersing: handboek voor taalhantering’, Groningen, Tjeenk-Willink, Wolters-Noordhoff 1974. M. Steehouder , ‘Leren communiceren’, Wolters Noordhoff 1999. Zie voor een andere referentie aan het Toulmin model D.M.L. Jansen e.a., ‘Beleidsnota’s’, Stenfert Kroese, Open Universiteit, 1992, pag. 204. 31 Tony Blair en Jack Cunningham, ‘Modernising government’, Whitehall maart 1999. 219 32 De lezer die geïnteresseerd is in dit instrument voor succesvolle beleidsontwikkeling kan contact met mij opnemen via het in het Voorwoord genoemde emailadres. 33 Het is mijn ervaring van zo’n vijfentwintig jaar werken met schematische probleem- en oorzaakanalyses dat bestuurders en ambtenaren veel en veel verder kunnen en durven gaan in het elimineren van oorzaken dan zij gekund of gedurfd zouden hebben zonder die schema’s. Analyses van die soort laten zien dat er in de praktijk veel meer haalbaar is dan men aanvankelijk durft te geloven. 34 Sir Peter de la Billière, ‘Looking for trouble’, Harper Collins 1995. Dat is zijn autobiografie. Daarnaast beschreef hij zijn persoonlijke ervaringen in de Golf oorlog in ‘Storm Command’, Harper Collins 1992. 35 Een mooi voorbeeld hiervan in Nederland vindt u in de kop van een artikel in NRC Handelsblad van 11 augustus 2001 waarin Steven Derix een interview heeft met Egbert Klop, generaal-majoor der mariniers. Dat interview gaat over Srebrenica, Eritrea en de manier waarop de politiek zich daarmee bemoeit. Die kop luidt (geheel in de geest van wat De la Billière hier bedoelt: ‘Straks vraagt de Kamer of we genoeg lunchpaketten hebben.’ 36 U ziet dat ik het begrip ‘omgevingsanalyse’ in beperkte zin interpreteer: het is alleen maar een lijst van ‘namen en rugnummers’. Anderen zien in een omgevingsanalyse (ook) de inhoudelijke analyse van hetgeen die omgeving inbrengt. Dat aspect heb ik ondergebracht in alle volgende stappen omdat in mijn methode die relevante omgeving ook dan steeds mee blijft doen en zelfs meewerkt aan die inhoudelijke analyse. 37 Dit staat dicht bij het onderdeel ‘advocacy process’ van de theorie van het disjointed incrementalisme (of ‘muddling through) van Lindblom. 38 Zie J.F. Bolweg, ‘De nominale groep’, in: Intermediair van 28 april 1972, pag. 13 e.v. 39 Het rapport heet: ‘Transport in a fast changing Europe, Vers un reseau Europeen des systemes de transport’, Group Transport 2000 Plus, Europese Commissie december 1990. 40 Het lijkt een onbetekenend detail, maar een projectteam heeft tijdens een briefing duidelijk te maken dat iemand die zich als een schlemiel kleedt door een sleutelfiguur als een schlemiel wordt behandeld. Niet elke ambtenaar, gewend om in vrijetijdskleding naar kantoor te gaan, is van dergelijk commentaar gediend. Toch hoort dat erbij: als je in je uitstraling aan een sleutelfiguur laat merken dat het je iets waard is dat je met hem praat, dan zitten daarin al weer belangrijke elementen voor draagvlak voor veranderingen. Een onmisbaar en onmiskenbaar aspect van de vereiste persoonsgerichte benadering. 41 Het ging om (de afschaffing van) het reiskostenforfait. Ze wenste het geld dat daarmee gemoeid was niet op te geven omdat het nodig was voor het halen van de milieudoelen van het SVV-II en het NMP. Haar houding mag ook worden gezien als de best denkbare voorbeeldfunctie voor haar medewerkers. Tijdens het conflict met de VVD-fractie zei ze eens: ‘Als er wordt geschoten ga ik niet bukken, anders worden mijn mensen geraakt.’ 42 Dat ligt heel dicht bij een uitspraak van pianist Alfred Brendel, getoond tijdens het programma Zomergasten van Adriaan van Dis in gesprek met Youp van ’t Hek op 26 augustus 2001: ‘Je moet je als musicus laten leiden door de muziek die voor je ligt, niet omgekeerd.’ 43 Ik ben in de afgelopen vijfentwintig jaar eigenlijk niemand tegengekomen die dergelijke oorzakelijke schema’s maakt. Bij mijn weten heeft alleen Andries Hoogerwerf eens een paar maal met causale schema’s geëxperimenteerd, getuige bijvoorbeeld enkele kleine tekeningen in zijn artikel ‘Beleidsontwerp: een handleiding’, in Strategie en Beleid in de publieke sector, maart 1994, D1120-1 tot D1120-20. 44 Door de bank genomen streef ik ernaar om expertmeetings te houden met ‘deskundigen’. Dat zijn andere mensen dan ‘sleutelfiguren’. Een sleutelfiguur is iemand die zijn ogen sluit, achteruit leunt en dan in een aantal volzinnen vertelt hoe – in zijn visie – de wereld in elkaar zit. Een deskundige is iemand die van één of een paar dingen heel veel weet en ook alleen maar daarover wil praten. Niet altijd lukt het om in de consultatieronde vooral sleutelfiguren te hebben, en in de expertmeetings vooral deskundigen. Soms moet je ervoor kiezen om dit los te laten en die twee soorten mensen maar gewoon te mengen. Maar mijn streven is er steeds op gericht om het proces te beginnen met brede visies, om later bij de expertmeetings via specialisten de juiste puntjes op de i te krijgen. 45 Zo verdedigde Troelstra met succes in het zittingsjaar 1921-1922 (in een amendement op de Grondwet, inhoudende dat vaste colleges van advies en bijstand aan de regering krachtens de wet dienden te worden ingesteld) de uitdrukking ‘van advies en bijstand’ met een beroep op het feit dat hier sprake was van een hendiadys. Zie F.J.A. Huart, ‘Grondwetsherziening 1917 en 1922’, Arnhem 1925, pag. 122. 46 Tweede Kamer, 1989-1990, 20922, nrs. 15-16. 47 Het is een project in het kader van het zogeheten CRIEM-beleid van het Kabinet, een beleid gericht op het opvangen van het afglijdingsproces van allochtone jeugd richting criminaliteit. CRIEM staat voor: criminaliteit in relatie tot de integratie van etnische minderheden. In maart 2001 is het landelijk beleid terzake afgerond op basis van een rapportage van de Externe Commisie Bandell (burgemeester van Dordrecht). Voor Epe is daarbij een uitzondering gemaakt omdat de complexiteit van het probleem aldaar nog enige steun vanwege ‘Den Haag’ behoefde. 48 Zie het artikel van Dick van Eijk onder de titel ‘Iedereen is bezig zichzelf te hermaken’, in NRC Handelsblad 220 van 14 februari 1998. 49 Dit is een variant op Poppers kritiek op het inductief denken van het logisch-positivisme van de jaren dertig: ook al zie je nog zoveel witte zwanen, dat wil nog niet zeggen dat alle zwanen wit zijn. In de door mij geschetste context: ook al loop je duizend keer moeiteloos van de stoel naar de deur dat wil nog niet zeggen dat je het de volgende keer weer haalt. 50 Zekerheidsperfectionering ligt dicht bij de orthodoxe planning van Herman R. van Gunsteren, ‘The Quest for Control’, John Wiley & Sons, London 1976. 51 Zo geeft H.M. Kuitert, ‘Zeker weten, voor wie geen grond meer onder de voeten voelt’, Ten Have Baarn 1995, het eerste deel van zijn boek de titel: ‘Onzekerheid troef’. Op pag. 17 stelt hij: ‘Behoefte aan zekerheid heeft riskante aspecten: we liggen te raap voor goeroe’s (en Führers) van allerlei slag die ons, als de rattenvanger van Hameln, kunnen brengen waar we nooit hadden willen uitkomen, als we ons verstand hadden gebruikt.’ In ‘De queeste naar zekerheid’ in Zeno, Essays & Meningen (bijvoegsel van De Morgen van 20 juni 2001) beschrijft ethicus Koen Raes dat het tijd wordt om de relativiteit van zekerheden wat meer te koesteren en beter te leren om te gaan met onzekerheden. Het is ook een belangrijk thema in de boeken van Stephen Toulmin ‘ Cosmopolis, the hidden agenda of modernity’, The University of Chicago Press, 1990, en ‘Het Wenen van Wittgenstein’, Boom 1976, geschreven met Allan Janik. 52 Een aantal jaren noemde ik dit ‘onzekerheidsreductie’. Maar toen ik erachter kwam dat anderen, waaronder de zo meteen te citeren Manfred Kets de Vries, onzekerheidsreductie op een totaal andere manier interpreteren (namelijk als een sterk streven naar zekerheid) dan ik gewend was, heb ik dit begrip laten varen en noem het ‘t doen afnemen of elimineren van factoren van onzekerheid. 53 Manfred F.R. de Vries en Danny Miller, ‘De neurotische organisatie’, Uitgeverij Maarten Muntinga bv Amsterdam, 1984, pag. 50. 54 Eerst schrik je als je zoiets leest. Je denkt dat iemand met een neurose ziek is. Op pag. 37 legt Kets de Vries het als volgt uit’ ‘Allemaal hebben we bepaalde lichtelijk dysfunctionele neurotische trekken. Bijvoorbeeld verlegenheid, depressies, irrationele angst, argwaan, enzovoort. Iedereen vertoont op een gegeven moment wel eens een van deze kenmerken. In feite houdt ‘normaal zijn’ in, dat men veel uiteenlopende neurotische trekjes heeft. Maar soms spreiden mensen een aantal kenmerken tentoon, die allemaal uitingen blijken te zijn van één neurotische stijl. Deze mensen lijken gewoonlijk niet ziek, vertonen geen bizar gedrag en hoeven niet door een psychiater behandeld te worden om goed te kunnen functioneren in het leven van alledag. Maar hun starre gedrag beperkt wel hun effectiviteit als topmanager. Het vertekent hun kijk op andere mensen en gebeurtenissen en heeft een diepgaande invloed op de doeleinden die ze zich zelf stellen, de manier waarop ze beslissingen nemen en zelfs het sociale milieu waar ze de voorkeur aan geven.’ En dan vervolgt hij met: ‘Wij zijn van mening dat intrapsychische fantasieën van topfunctionarissen bepalend zijn voor hun eigen neurotische stijl en ook de basis vormen van collectieve fantasieën die alle niveaus van de organisatie doordringen, de organisatiecultuur kleuren en de organisatie een overheersende adaptiestijl geven. Deze stijl zal een diepgaande invloed hebben op besluiten over strategie en structuur, zoals zal blijken uit ettelijke voorbeelden die we zullen geven van de samenhang tussen de neurotische stijl van een leider en het gedrag van een organisatie.’ Deze organisaties, klein of groot en daarmee ook de organisatie die we samenleving noemen, nemen de kleur en geur over van de leiding. In weer andere woorden zegt Kets de Vries (pag. 67): ‘Wij menen dat veel aspecten van strategie, cultuur en organisatiestructuur tekenen zijn van (dat wil zeggen, een functie zijn van) de neurotische stijlen en fantasieën van leidinggevende functionarissen. Meer specifiek: de ‘neurotische’ eigenschappen van leidinggevenden – de specifieke kenmerken van hun stijl – doen kennelijk uniforme elementen ontstaan binnen de organisatiecultuur, die de vorm hebben van mythen, verhalen en gemeenschappelijke overtuigingen. Deze hebben een lange levensduur, houden zichzelf als het ware in stand en dragen op hun beurt bij tot het ontstaan van een vaste neurotische stijl van de organisatie, die tot uitdrukking komt in een bepaalde strategie, structuur en organisatiecultuur.’ 55 Zie ook zijn boek ‘Leiders, narren en bedriegers’, Scriptum Management 1994. Een schitterend boek met essays over soorten en typen managers. Ambtenaren die zo’n dertig jaar in de administratie hebben gewerkt sluiten hun ogen en zien al die typetjes weer aan hun voorbijschuiven. 56 Zie S.T. Bok, ‘Cybernetica, hoe sturen wij ons leven, ons werk en onze machines?’, Aula Boeken, Het Spectrum 1959. Zie ook G.P. Noordzij, ‘Systeem en beleid’, Boom 1977. 57 Onder de kop ‘Vooruitgang door terugkoppeling’ in NRC Handelsblad van 1 mei 1990 wordt ingegaan op het toekennen van de belangrijkste Nederlandse wiskundeprijs aan de Canadese regeltheoreticus Wonham. De essentie van negative feedback is dus dat door terugkoppeling afwijkingen worden geëlimineerd als gevolg waarvan vooruitgang wordt geboekt. Datzelfde concept wordt ook beschreven door J. van Vonderen in het artikel ‘Door fouten en feedback naar een betere organisatie’, in: BB Management nr. 4 van 14 juni 1991, pag. 43 e.v. 58 In de meeste huizen zitten twee mooie voorbeelden van een negatief feedbackmechanisme, te weten: de thermostaat van de centrale verwarming (ingesteld op een vaste temperatuur – het doel B - slaat de thermostaat 221 aan of uit als de feitelijke temperatuur respectievelijk onder of boven B ligt) en de vlotter van de stortbak van het toilet (zodra het water weg is begint de bak vol te stromen totdat een bepaald punt is bereikt en de watertoevoer automatisch wordt afgesloten). Een dokter die iemands temperatuur meet is ook bezig met negative feedback. Is de temperatuur te hoog of te laag dan volgt een ingreep om die afwijking ongedaan te maken. Nog een ander voorbeeld: de torpedo die – op weg van de onderzeeër naar het te torpederen schip – in staat is koersafwijkingen te monitoren en steeds weer ongedaan te maken als gevolg waarvan hij doel treft, de zogeheten ‘homing torpedo’. De moderne wapens, voor het eerst op televisie getoond tijdens de Golfoorlog in februari 1991, waarbij je kon zien hoe (kruis)raketten trefzeker hun verwoestende werking konden doen, zijn gebaseerd op dit principe. Dat heeft alles te maken met het feit dat de wetenschap van de cybernetica in de jaren dertig tot wasdom kwam en toen – met het oog op een naderende oorlog - primair gericht was op het ontwerpen van wapens die in staat waren ‘zelf’ te bepalen wanneer ze tot ontploffing moesten komen. Bijvoorbeeld de dieptebom die pas explodeerde op het moment waarop een van te voren ingestelde situatie (bijvoorbeeld tien meter onder water) zich voordeed. 59 Zie mijn artikel ‘Onduidelijkheden in de doel-middel-relatie van de openbaarheidswet’, in: Tijdschrift voor Overheidsbestuur 6 december 1979, pag. 470. 60 Zie C. Waaldijk, ‘Het onbruik van de considerans’, in: Bestuurswetenschappen van december 1984, pag. 406 e.v. Dit wordt bevestigd in het rapport van november 1990 van de Commissie Deetman, pag 32: ‘Of dit nu samenhangt met het voorgaande dan wel los hiervan optreedt, is er een derde punt van zorg dat enige aandacht verdient, namelijk het verschijnsel dat de eigenlijke materiële norm steeds vaker niet meer in de wet zelf te vinden is.’ We vinden dezelfde soort zinnen in de Burgerzaallezing ‘Herstel van verantwoordelijkheid’ op 12 oktober 1992 door CDA-fractieleider Brinkman: ‘Wetten als knevels. Onze binnenlandse bestuurders zijn langzamerhand gekneveld. In een gedetailleerd en geperfectioneerd stelsel van wetten, regelingen en verordeningen met daarin vooral competenties en procedures per sector, zijn zij iedere beweeglijkheid kwijtgeraakt. Materiële normen kent de wet in formele zin helaas steeds minder.’ 61 Zie over de grenzen van de macht en bevoegdheden van de Koningin, Harry Wijnen, ‘De macht van de Kroon’, Uitgeverij Balans, 2000. 62 Zie het rapport van de Bijzondere Commissie Vraagpunten, in de wandeling de Commissie Deetman genaamd, Tweede kamer 1990-1991, 21 427, nr. 3 van 16 november 1990, pag. 35. De Commissie heeft een onderzoek gedaan naar de staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing. Terzijde: in de titel van het rapport staan niet minder dan twee fouten: Staatskundige, bestuurlijke en staatsrechterlijke vernieuwing. Zie voor een beschouwing over de rapportage Deetman G.H. Hagelstein en J.A. van Schagen, ‘De analyses van de commisieDeetman’, in NJB van 7 februari 1991, pag. 241 e.v. 63 Zo zegt Stephen Toulmin in het boek e.a., ‘Hoe waarden veranderen’, Prometheus Amsterdam 1994, onder redactie van Lukas van Spengler (voormalig raadsadviseur van de minister-president) op pag. 97: ‘De uitdagingen die ons hedentendage worden voorgesteld, komen voort uit de moeite die we hebben om de toekomst te voorspellen, zonder bij vergissing aan te nemen dat de dingen die we vanzelfsprekend vonden in de laatste driehonderd jaar, er nog eens driehonderd jaar zullen zijn.’ 64 In beginsel is positive feedback niets anders dan voorwaartse koppeling, en dat kan op zichzelf niet van een waarderende oordeel worden voorzien. Het is een neutraal begrip. Maar als positive feedback plaats vindt na een geconstateerde koersafwijking in een proces van streven tot het handhaven van de norm (te bereiken doel) in een dynamisch evenwicht, dan is positive feedback iets dat heel erg is, want je raakt steeds verder van die norm (dat doel) verwijderd. 65 Zo goed als negative feedback is, zo slecht is positive feedback in de praktijk van het openbaar bestuur. In mijn cursussen interactieve beleidsvorming wil deze toelichting wel eens een probleem opleveren. Sommigen, met name zij die vroeger op een sociale academie hebben gezeten, hebben geleerd dat positive feedback iets is in de trant van iemand in communicatieve zin constructief benaderen. Het duurt even voordat het wil doordringen dat ‘positief’ in cybernetisch opzicht een neutrale technische term is, die alleen maar aangeeft een versterking van een gemeten afwijking. Iets vervelends dus. Net als seropositief zijn. Dat is ook niet leuk. 66 Zie Marieke Aartsen en Bart Dirks in hun artikel ‘Ons landbouwbeleid is immoreel’ in de Volkskrant van 11 augustus 2001 inzake de opvattingen van de econoom Jacob Kol, inhoudende dat het nationale en Europese landbouwbeleid met zijn hoge tariefmuren ernstige schade toebrengt aan de derde wereld landen. 67 Een paar publicaties over de criminogene aspecten van de mestproblematiek. Het Steunpunt Ketenbenadering van Verkeer en Waterstaat deed op verzoek van LNV onderzoek naar de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van het zogeheten ‘Mineralenaangiftesysteem (Minas)’, een systeem van verplichte mineralenaangifte met regulerende heffingen, inwerkingtredend voor de veehouderij in januari 1996, respectievelijk januari 1998 voor de akker- en tuinbouw. Kort gezegd: de introductie van het systeem van de mestboekhouding. Met een onderzoek onder de titel ‘Who wants to be there when the shit hits the fan?’ van mei 1994 werd aangegeven dat de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid grote vraagtekens opriep en dat LNV werd verzocht het huiswerk nog eens over te doen. M.A. Wiering laat in zijn boek ‘Controleurs in context: handhaving van mestwetgeving in 222 Nederland en Vlaanderen’, Vermande 1999, zien dat de controlefrequentie per te bezoeken bedrijf gemiddeld een keer per 65 jaar plaats vindt. In het artikel ‘Overheid moet betalen voor falend mestbeleid’ in NRC Handelsblad van 28 september 1999 schrijft P. de Haan dat het pad van het falende mestbeleid meer en meer wordt geplaveid met onrechtmatige wetten. Met het rapport ‘Invoering Mineralenaangiftesysteen’ van 26 juni 2000 maakt de Algemene Rekenkamer duidelijk wat het Steunpunt Ketenbenadering al in 1994 voorspelde: de mestboekhouding valt niet te controleren. Het systeem laat ruimte voor fraude en er is een aanzienlijke achterstand in de verwerking van de input. 68 In zijn de Inleiding van zijn Jaarbericht 1984 zegt Herman Tjeenk Willink, Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst, sprekend over de ambtelijke cultuur die niet op veranderingen is gericht en waarin honderden organisaties in een spel van onderhandelingen ieder hun eigen inbreng hebben: ‘Daarin worden regels op regels, structuren op structuren gestapeld.’ 69 Prof. dr. J. de Beus noemt dit in zijn oratie ‘Een primaat van politiek’, Vossiuspers UvA, Amsterdam, 2001, pag. 12, sprekend over de belastinghervorming van minister Zalm en staatssecretaris Vermeend : ‘De nationale overheid pakt de uitholling aan van een van haar belangrijkste machtsbronnen, en wel in een betrekkelijk hoog tempo.’ 70 Handelingen Tweede Kamer , vergadering d.d. 10 december 1957. 71 Met collega J. Simonis van de Sociologische Faculteit, en een groep studenten, heb ik de eerste drie ruimtelijke nota’s op dat punt van steeds wisselende doelen geanalyseerd. Zie J. Baars e.a., ‘Het ruimtelijk beleid in Nederland, een analyse van de drie nota’s ruimtelijke ordening’, Bestuurskundige Beschouwingen Deel 3, Vermande Zn. 1974. We vonden onder meer dat de Oriënteringsnota ten opzichte van de vorige nota 41 doelen van de vorige wel noemde, 15 doelen van de vorige min of meer noemde, 19 doelen van de oude niet meer noemde zonder opgaaf van redenen, 6 doelen van de vorige tweemaal noemde en niet minder dan 29 nieuwe doelen bevatte zonder onderliggende beargumenteerde grondslag. 72 Zie Steven de Foer, ‘Onder Hollanders, een Vlaming ontdekt Nederland’, Uitgeverij Balans en Uitgeverij Van Halewyck 2001, pag. 165-169. 73 Dit is als idee al geboren tijdens het ontwerpen van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (19871989) om ervoor te zorgen dat ook de sector verkeer en vervoer zou kunnen gaan beschikken over juridische en bestuurlijke instrumenten om de functie verkeer en vervoer een eigen plaats te geven in de ruimtelijke inrichting. 74 Zie zijn ‘Logic der Forschung, Wien 1935, later vertaald als ‘The logic of Scientific Discovery’, Harper New York 1959. En voorts zijn ‘De Groei van kennis’, Boom 1978, en ‘Objective Knowledge’, Oxford Clarendon Press 1979. 75 Zie voor een interessante beschouwing over de relatie tussen (leren) waarnemen – en daarmee begripsmatig greep krijgen op de werkelijkheid om ons heen – en trial and error, Herman Koningsveld ‘Het verschijnsel wetenschap, een inleiding tot de wetenschapsfilosofie’, Boom 1976, pag. 133. 76 Zie voor een fascinerend boek rond het begrip ‘result’ de studie ‘Praxeology’ van Tadeusz Kotarbinsky, Pergamon Press Oxford 1965. De ‘praxeologie’ van Kotarbinsky is enige tijd het studieobject geweest van Henk Brasz en Jaap Breunese aan de VU, maar heeft verder – mijns inziens ten onrechte – nauwelijks enige aandacht in Nederland gehad. 77 In dezelfde lijn van denken ligt de titel van een artikel in De Standaard van 5 november 2000 van de hand van de Antarctica onderzoekers Dixie Deansercoer en Julie Brown: ‘De top is niet het doel’. Dansercoer: ‘Ik voel me tijdens mijn tochten zoals een zenboeddhist.’ 78 Daarmee wil ik zeggen dat er geen beter of mooier ánder instrument bestaat dat deze staatszaken zou kunnen overnemen. Uiteraard betekent het niet dat de fungerende ambtelijke dienst niet (nog) beter en mooier zou kunnen (gaan) functioneren. Wat dat betreft onderschrijf ik het pleidooi van Bekke in zijn rede bij het aanvaarden van het ambt van hoogleraar in de bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit te Leiden op 5 oktober 1990 (Dr. A.J.G.M. Bekke, ‘De betrouwbare bureaucratie’, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn 1990) dat bij het inrichten en herinrichten van de bureaucratie hernieuwde aandacht moet ontstaan voor waardengericht (Weber: wertrational) handelen, meer dan de gerichtheid op doelrationeel (Weber: zweckrational) handelen met zijn overwaardering van outputgerichtheid, en daarmee zijn onderwaardering van de zorgvuldige toepassing van regels, vaak leidend – zo stelt Bekke – tot schandalen (pag. 17): “In termen van Weber: doelrationeel handelen komt los te staan van waardenrationeel handelen en dreigt dit laatste zelfs te verdringen.” Nog enkele citaten uit deze inaugurele representatieve democratie, mede bedoeld als waarschuwing in de richting van de nieuwe begrotingsopzet VBTB (zie hoofdstuk 5). Bekke (pag. 18): “Verschuiving echter van het object van beoordeling van de bureaucratie naar productieve output en naar de efficiënte operatie, bij verwaarlozing van die van de gehanteerde waarden en regels, doet afbreuk aan het legitimiteitsgehalte van het bestuurlijk proces. Het kan niet de eerste opgave zijn van gekozen representanten in een democratie uitsluitend de outputzijde van het overheidsgebeuren te controleren. Men is er evenmin door tussen bestuurder en ambtenaar contracten af te sluiten over te leveren prestaties. Veeleer zijn in beide gevallen de gekozen uitgangspunten en grondwaarden, evenals de inzichtelijkheid van de bijbehorende procesgang en regeltoepassing in de bestuurlijk- 223 ambtelijke praktijk in het geding.” Voorts pag. 21: “In een maatschappij die zich ontwikkelt in de richting van een pluriform bestel, kan niet langer de organisatie van dat maatschappelijk bestel zelf het object van rationele beheersing door de staat zijn, maar juist het proces en de organisatie van de toedeling van waarden binnen het politiek-administratief systeem. Anders gesteld en misschien meer vertrouwd in de oren klinkend: als de maakbaarheid van de samenleving niet langer premisse vormt voor bestuurlijk handelen en de overheid in overwegende mate gezien wordt als een van de actoren die aan maatschappelijke processen gestalte geven, dan zal de legitimiteit van haar rol moeten worden gezocht in de explicitering van waarden die haar handelen richting geven en van de wijze waarop deze waarden in de vorm van wetten, regels en normen rationeel worden toegepast.” Iets minder dan tien jaar nadat Bekke deze woorden schreef bleek mij bij het project Strategisch Personeelsbeleid van Verkeer en Waterstaat (dat ik elders in dit boek uitvoerig beschrijf) hoe langzaam maar zeker het belang van een grotere ambtelijke gerichtheid op waarden eindelijk zijn intrede lijkt te doen. 79 De begrippen inputoverload en withinputoverload spelen een belangrijke rol in de beschouwingen van hoofdstuk 6. Aldaar zal ik ze uitvoerig toelichten waarbij met name withinputoverload aan de orde komt als een van de bepalende factoren van ernstige problemen bij de overheid. 80 In zijn Jaarbericht 1984 brengt Tjeenk Willink als Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst dit als volgt onder woorden (pag. 8): ‘Op de toenemende spanning tussen de vragen die de maatschappij aan de overheid stelt en de antwoorden die de politiek kan formuleren, reageert de overheid tot nu toe met een versterking van de eigen organisatie. (..) Dat leidt tot vier vormen van bureaucratisering: bureaucratisering van de oplossing van problemen, bureaucratisering van het overleg, bureaucratisering van de instrumenten, bureaucratisering van het beheer.’ 81 Zie bijvoorbeeld de artikelen van Douglas de Coninck, ‘ABX, de financiële etterbuil van de NMBS barst’, en ‘Sabena revisited, maar dan nog een beetje erger: ABX’, in De Morgen van 22 december 2011. Evenzo dreigen grote problemen met de verzelfstandiging van De Post in België. De liberale regering van premier Guy Verhofstadt heeft interimmanager Frans Rombouts, die het proces van verzelfstandiging moest trekken, in december 2001 ontslagen en vervangen door een andere interimmanager Johnny Thijs, om te voorkomen dat de Waalse socialisten (ook regeringspartij) door het uitbuiten van enkele beweerde struikelingen van Rombouts, de kans kregen om rond die manager een cordon van bewakers op te trekken, teneinde bij die voorgenomen verzelfstandiging toch zoveel mogelijk overheidsinvloed op De Post te blijven behouden. Verhofstadt en verantwoordelijk minister Daems hebben dat weten te vermijden, ten koste van het hoofd van Rombouts. Natuurlijk zien de Belgen het gehannes met de spoorwegen in Nederland, maar de politieke en bestuurlijke complexiteit in België is van dien aard dat er geen ruimte is om de fouten die wij maken bij het verzelfstandigen van grote overheidsbedrijven te voorkómen. Ons wacht nog Schiphol en de KLM. Daar zijn ze in België overigens al veel verder mee. Sabena failliet (ik ga daar elders in dit boek op in) en Zaventem in vergaande staat van verzelfstandiging. Voorlopig kunnen we in Nederland oefenen op het verzelfstandigen van regionale luchthavens, verdrietige dossiers over het decennialang afdekken van vele, structurele miljoenentekorten en over provinciale besturen die zich in werkelijk alle bochten wringen om de sluiting van zo’n regionale luchthaven te beletten. Als in het kader van een parlementair onderzoek naar de bouwfraude ook het ‘dossier Eelde’ opengaat kunnen we in dat verband nog wat beleven, zo wordt ons verteld in het programma Argos van de VPRO op radio 1 in november 2001. Zodra het gaat om luchtvaart en luchthavens, zo heb ik tijdens mijn werk ervaren, komt de provinciale folkore bovendrijven en worden politici een beetje gek. Niets is hen te dol om dergelijke, immer noodlijdende luchthavens (behalve die van Eindhoven) draaiende te houden. Of zoals Marc Reynebeau het zegt in de Knack van 5 december 2001: “Het eerste wat pas onafhankelijke landen doen is zich een vlag verzinnen, het tweede is een vliegtuig kopen om die vlag op te schilderen.” En daar wil ik aan toevoegen: in ontwikkelde landen is het niet anders. 82 De procesmanager die de opdracht heeft vernieuwingen door te voeren doet er overigens verstandig aan om de volgende zinnen uit Machiavelli’s ‘De Heerser’ (Athenaeum-Polak & Van Gennep 1976, pag. 83) boven zijn bureau te hangen: ‘Men dient namelijk voor ogen te houden dat niets qua voorbereiding moeilijker, qua succes twijfelachtiger en qua uitwerking gevaarlijker is dan zich opwerpen als iemand die vernieuwingen wil doorvoeren. Want hij die dat doet, heeft hen die van de oude toestand profiteren tot vijanden, terwijl hij slechts lauwe verdedigers vindt in hen die van de nieuwe toestand zouden kunnen profiteren.’ 83 Ik hoop en verwacht dat het voornemen van minister De Vries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot het invoeren van een prestatiebeloning voor ambtenaren – kenbaar gemaakt begin september 2001 vlak voor het begin van de CAO-onderhandelingen met de bonden voor overheidspersoneel – met name aansluit aan en van toepassing wordt verklaard op zo’n concept als ‘de ondernemende ambtenaar’. Voor de goede orde, met ‘ondernemende ambtenaar’ bedoeld ik niet zo iemand als de ambtenaar van de provincie Zuid-Holland die op grote schaal ging bankieren en op die manier de CETECO-affaire deed ontstaan. Overigens adviseert de Vlaamse professor Wim Moesen in het artikel ‘Met betere overheid stond Vlaanderen aan Europese top’, in De Standaard van 7 maart 2000 om ambtenaren te belonen met aandelen van overheidsbedrijven, net zoals het bedrijfsleven dat met zijn eigen medewerkers doet. 224 84 Zo’n instelling van bijvoorbeeld een ambtelijk manager vereist de permanente fysieke aanwezigheid op de werkplek. Ik zie echter met name in de rijksdienst dat menig directeur meer in de nabijheid van de minister verkeert dan binnen zijn eigen directie. Op die manier verslonst die directie. Medewerkers voelen zich aan hun lot overgelaten, en gaan hun eigen weg, net als de baas. Wederom: het voorbeeldgedrag is alles. Een directeur is primair voor en bij zijn mensen, doet ’s morgens als eerste het licht aan en ’s avonds als laatste het licht uit. 85 De Heerser, t.a.p., pag. 83, respectievelijk 105. 86 Een speciaal probleem hierbij is het maken van contracten en het op tijd betalen van de rekening. Een contract (niet een opdrachtbrief) maken kost soms vele weken. Betaling van de facturen gemiddeld drie maanden. Om een en ander te versnellen werk ik soms als volgt. De in te huren externe krijgt een telefoontje met het verzoek om aan het werk te gaan onder de mededeling dat het contract binnen een half uur per fax wordt toegestuurd en dat dit contract maar drie artikelen kent: a) een omschrijving van de opdracht, b) dat de externe geacht wordt te opereren op basis van het contract dat ik zelf met de opdrachtgever heb gesloten, en dat dus al die bepalingen in dat contract mutatis mutandis op betrokkene van toepassing zijn, c) dat facturen bij mijn adviesbureau moeten worden ingediend. Die worden dan door mijn boekhouder betaald waarna ik die opvoer en specificeer op mijn facturen jegens opdrachtgever. Dat gaat in de praktijk meestal heel goed, mits de opdrachtgever daaraan wil meewerken. 87 Ik kan me dus goed vinden in de uitspraak van Mattieu Ricard in een interview van Matt Dings onder de titel ‘Oost west, wijs best’, in HP/De Tijd van 6 november 1998, pag. 56: ‘Met geduld wordt de boomgaard tot vruchtengelei, zegt een oosters spreekwoord. Dat het lang zal gaan duren verandert niets aan het feit dat er geen andere oplossing is.’ 88 Thomas More beschrijft dit ‘philosopher-king’ syndroom met de nodige ironie in zijn Utopia, Yale University Press 1964, pag. 39, onder meer opmerkend: ‘Plato was right in foreseeing that if kings themselves did not turn to philosophy, they would never approve of the advice of real philosophers because they have been from their youth saturated and infected with wrong ideas.’ 89 Vele malen, naar mijn gevoel te vaak, word ik binnen projecten aangesproken op dit thema. Eigenlijk ben ik nog maar zelden iemand tegen gekomen die op dezelfde manier denkt waar het gaat om gelijk hebben en gelijk krijgen. Met name topambtenaren – zeker zij die politiek denken – zijn van mening dat je altijd moet proberen gelijk te krijgen. Dat dit de essentie van het ambtelijke en van het adviesvak zou zijn. In een langzaam proces van vele jaren ben ik echter gaan begrijpen dat dit een fundamenteel verkeerd standpunt is, een standpunt dat ook geen recht doet aan de eis dat je de keizer altijd moet geven waar de keizer recht op heeft. De opdrachtgever, baas, geadviseerde heeft recht op jouw standpunt dat naar jouw beste kunnen moet zijn onderbouwd met correcte feiten en argumenten. Als ambtenaar en adviseur heb je maar één taak: alles, maar dan ook alles inzetten om ervoor te zorgen dat je gelijk hebt. Dat is jouw verantwoordelijkheid. En laat het in vredesnaam aan de baas over om te beoordelen of hij je dan ook gelijk wilt geven. Dat is zijn verantwoordelijkheid. Die twee verantwoordelijkheden moet je per se gescheiden houden. 90 We zullen pas met veel minder personeel kunnen, misschien wel met een besparing tot 30-40%, zodra op een succesvolle wijze E-government is ingevoerd. Wat dat betreft kunnen we in de verste verte nog niet tippen aan een land als bijvoorbeeld Canada. 91 Zie Luc Lamine, ‘Samen veilig’, opgetekend door Carlos Debacker, Houtekiet, Antwerpen/Baarn 2001. 92 We vinden dat al in het Tweede Boek, hoofdstuk XI van ‘De Staat’ van Plato waar hij stelt dat het in de menselijke natuur ligt om een staat in het leven te roepen: de mens kan niet altijd en in alle opzichten voor zichzelf zorgen; hij heeft andermans hulp en steun nodih; samenwerking enerzijds en arbeidsverdeling anderzijds, vereisen het aanstellen van personen die kunnen voorzien in collectieve behoeften. 93 A. van Braam, ‘Ambtenaren en Bureaucratie in Nederland’, Den Haag 1958. 94 Dertig jaar later, in zijn afscheidsrede aan de Rijksuniversiteit van Leiden getiteld ‘Wat weten we eigenlijk van de ambtenaren?’ (Interfacultaire Vakgroep Bestuurskunde RUL 1984) blikt Van Braam terug op wat er sinds zijn proefschrift in bestuurswetenschappelijk opzicht door anderen is toegevoegd aan de kennis omtrent ambtenaren. 95 R.H. Samsom, Openbaar bestuur en privaat ondernemingsbestuur’, Samsom 1967. 96 Zie voor een goede beschrijving van het ‘normaliseringsproces’ het artikel ‘Wel of geen ‘ambtelijke status’ een academische discussie’ van Piet Leenders in Binnenlands Bestuur van 15 april 1998, pag. 28. Zie voor een gedegen studie van achthonderd pagina’s in twee delen over het ontstaan en de veranderingen in de ambtelijke rechtspositie Mikis Stekelenburg, ‘220 jaar werken bij de overheid’, SDU, Den Haag 1999. 97 Zie voor het specifieke karakter van de overheid H.A. Berg, ‘De eigen aard van de overheid’, SDU Uitgevers Den Haag 1998. 98 Zie voor een verkorte versie van de lezing van Niessen de Staatscourant nr. 236 van 5 december 2001, pag. 7. 99 Zie ook het artikel ‘Naar een algemene bestuursdienst’ van Th. W.A. Camps in de Staatscourant van 22 maart 1993. 100 Vergelijk de ministeriële beschikkingen m.b.t. dit opleidingsinstituut: Nr. AV66/U293 van 17 februari 1966 (minister Smallenbroek), Nr. AV71/U1132 van 26 april 1971 (minister Beernink), Nr. CF76/U37 van 16 225 augustus 1976 (secretaris-generaal Van Dijke), Nr. CF79/U2 van 12 juli 1979 (minister Wiegel), Nr. CF80/U5 van 14 maart 1980 (minister Wiegel). Onder secretaris-generaal Van Dijke stond er nog de tekst: ‘Het plegen van overleg met: functionarissen verbonden aan universiteiten, hogescholen en andere wetenschappelijke instellingen, de vormings- en opleidingsfunctionarissen in de sfeer van het particuliere bedrijfsleven, de vormings- en opleidingsfunctionarissen in landen, die qua richting van het openbaar bestuur met Nederland vergelijkbaar zijn, in het bijzonder West-Europese.’ Begrijpelijke zinnen als men weet dat Van Dijke als secretaris-generaal namens de regering lid was van het International Institute of Administrative Sciences (IIAS te Brussel) en als Commissaris der Koningin in Utrecht lid van het Centraal Instituut voor de Opleiding voor de Bestuursdienst (CIVOB in Den Haag), de instelling die de bestuursacademies aanstuurde totdat zij werd opgeheven in 1991, waarna de (vier overgebleven) academies (gebaseerd op gemeenschappelijke regelingen tussen gemeenten en provincies) in een vrije val terecht kwamen, en nu in grote financiële en bestuurlijke problemen verkeren. Van Dijke heeft nog in zijn tijd als secretaris-generaal de grote Rondetafelconferentie voorgezeten in de Rolzaal waar de structuur voor het Post-academisch onderwijs in de bestuurs- en bedrijfswetenschappen tot is stand gekomen. 101 Zie daarvoor het artikel ‘Het nut van de Algemene Bestuursdienst’ van Martin van Rijn (directeur-generaal Management en Personeelsbeleid van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) in Management & Bestuur van oktober 2001, pag. 23. 102 Het komt mij voor dat opleidingsadviseurs het op dit moment plezieriger hebben dan personeelsadviseurs. De laatsten lijden onder het feit dat ze weinig kwaliteit kunnen afleveren omdat ze meestal worden ingezet op zowel strategisch personeelsbeleid als ook op uitvoering. Omdat ze doorgaans met te weinig mensen zitten krijgt de uitvoering prioriteit, komt strategische advisering van het management in de knel en worden beiden, manager en adviseur, ongelukkig. 103 Zie ook het proefschrift ‘De prijs van het politieke primaat. Wederzijds vertrouwen en loyaliteit in de verhouding tussen bewindspersonen en ambtelijke top’ van Roel Nieuwenkamp, Eburon Delft 2001. Hij beschrijft onder meer dat doorgaans topambtenaren loyaler functioneren onder en met liberale dan met socialistische bewindspersonen, en hij bevestigt wat velen vermoeden, namelijk dat je als topambtenaar liever werkt met een sterke dan met een zwakke minister. Ook wordt (eindelijk) duidelijk dat resultaatscontracten tussen bewindslieden en topambtenaren maar een betrekkelijke waarde hebben. 104 Zie voor een heldere beschrijving van de problematiek van die loyale dienstbaarheid in andere landen het onder redactie van Arne Leemans en Andrew Dunsire geschreven boek ‘The Public’s Servants’, European Group of Public Administration, Finnpublishers 1981. 105 Het blad Binnenlands Bestuur bericht op 19 november 1999 dat een onderzoek van de Universiteit Twente en het adviesbureau GITP heeft uitgewezen dat slechts dertig procent van de departementale managers de relatie met de politieke ambtsdragers ervaart als motiverend. Een meerderheid (59 procent) noemt de politieke sturing een belemmering voor meer bedrijfsmatig werken. 106 Dat is kennelijk ook de mening van oud-minister Peper in zijn eerder genoemde essay ‘Op zoek naar samenhang en richting’ waar hij zegt (pag. 2): ‘Gezag moet meer en meer worden verworven, ‘verdiend’ ‘. 107 Hoe aspiratie en ambitie werken in de geest van Machiavelli in zijn ‘De heerser’, Athenaeum-Polak & Van gennep 1976, pag. 81: ‘En hij kan het beste te werk gaan zoals bekwame boogschutters, die wanneer ze het doel dat ze willen raken te ver achten, omdat ze weten wat de kracht van hun boog is, het mikpunt veel hoger nemen dan het doelwit, niet om met hun pijl zo hoog te komen, maar om met behulp van dat hoge mikpunt hun doel te kunnen bereiken.’ 108 Het is dan ook niet raar om in NRC Handelsblad van 13 juli 2001 een artikel te vinden met de kop ‘Minder bouw door tekort aan ambtenaren’, een verzuchting van de vereniging voor projectontwikkelaars NVB. 109 Een variant op dit verschijnsel wordt beschreven door Eric Vrijsen in het artikel ‘Tinekes banenmachine’ in Elsevier van 22 september 2001: een beschrijving van een exodus van topambtenaren bij Verkeer en Waterstaat als gevolg van een partijpolitieke oriëntatie van de minister op topbenoemingen. Met een reactie op dat artikel door secretaris-generaal Ralph Pans in Elsevier van 6 oktober 2001. Ik heb elders in dit boek gezegd dat, terwijl in België de federale regering en de Vlaamse regering poging op poging doen om de politieke kabinetten af te schaffen, in Nederland de verontrustende tendens ontstaat om de top van de rijksdienst te politiseren. Wat dit betreft onderschrijf ik de opvatting van professor Wim Moesen in het artikel ‘Met betere overheid stond Vlaanderen aan Europese top’, in De Standaard van 7 maart 2000 als hij stelt: ‘De modernisering van de overheidsdiensten vergt dat er een einde komt aan aberraties als de politieke benoemingen. En vereist ook absoluut de afschaffing van de kabinetten. Zolang die bestaan, zullen overheidsdiensten niet efficiënt werken.’ Zie voor een tegengeluid het artikel ‘Politieke benoeming van ambtenaren, hét wapen tegen de verstarring’ van Erwin van de Pol in Binnenlands Bestuur van 6 maart 1998. Voor hen die belang stellen in het verschijnsel politieke kabinetten in België verwijs ik naar een interessante scriptie ‘Beleidssteun voor ministers’, van Ine Winters voor het verkrijgen van een licentiaat in de politieke en sociale wetenschappen aan de universiteit van Antwerpen, te vinden op de website www.uia.ac.be/u/s990034/kabinetten/. Het is een vergelijkende studie naar 226 de achtergronden van het ontstaan en bestaan van dergelijke kabinetten in België, Frankrijk, Italië, Spanje, Portugal en Griekenland, waarbij de conclusie is dat politieke kabinetten niet nodig zijn om een land goed te besturen. 110 In zijn artikel ‘Investeer in rijksambtenaren’ in het Algemeen Dagblad van 30 december 1999 vertelt Oudenaarden dat het Kamerlid Rosenmöller stelt dat de rijksuitgaven aan externe consultants in 1998 met 20 procent zijn gestegen tot 600 miljoen gulden. Terecht voegt Oudenaarden daaraan toe: ‘Maar de rijksoverheid is inmiddels het punt gepasseerd dat er zomaar bezuinigd kan worden. Als de politiek verzuimt aan te geven welke taken niet meer moeten worden uitgevoerd, zijn er simpelweg handen te weinig om het werk te doen. Het inhuren van adviesbureaus is dan een logisch gevolg. Daardoor vloeit steeds meer kennis weg en steeds vaker moeten adviesbureaus worden ingehuurd.’ Zie voor een leuke conflicterende visie op dit onderwerp K. Kolthof (voormalig Kamerlid voor de PvdA) in het artikel ‘Externe adviseurs zijn groot gevaar voor de overheid’, in NRC Handelsblad van 3 maart 1998, en P.K. Jagersma (bestuursadviseur en hoofdredacteur van Consultancy) in het artikel ‘Externe adviseurs helpen de overheid beter functioneren’, in NRC Handelsblad, datum onbekend maar waarschijnlijk ook in 1998. Zie ook P. van Noppen, ‘Rijk en adviesbureaus niet kritisch op elkaar’, in: Publiek Management van mei 2000, pag. 26 e.v. Intermediair van 13 september 2001 wijdt uitgebreid aandacht aan de macht van externe adviseurs en commissies, de vijfentwintig invloedrijkste personen in dat circuit, en de omzetten van de belangrijkste externe adviesbureaus. Die informatie bevestigt mijn stelling dat het gat dat wordt getrokken door het vertrek van ambtenaren gevuld wordt – veelal noodgedwongen – met consultants en commissies. En ook dat dient men te beoordelen in het licht van het mechanisme van positive feedback. Alleen op die manier kan men verklaren waarom er – ondanks alle pogingen van de politiek om in de inzet van consultants terug te schroeven – toch elk jaar feitelijk meer inzet plaats vindt. Consultants en commissies nemen onafwendbaar de holte in die ontstaan is door de uitholling van de politiek als gevolg waarvan steeds meer ambtenaren vertrekken, wat op zijn beurt weer noodzaakt tot het inzetten van consultants en commissies, wat vervolgens weer leidt tot Kamervragen en pogingen om die inzet te verminderen, enzovoorts. 111 Wat dat aangaat verwijs ik naar Hoofdstuk 8 ‘Het gouden Kalf’ uit ‘Het einde van de democratie’ van JeanMarie Guéhenno, Lannoo 1994. 112 Ik heb helaas geen vindplaats van deze tekst die ik zo’n twintig jaar geleden ergens aantrof. 113 Marcin Krol, Een zwakke overheid is een gesel voor de democratie’, in NRC Handelsblad van 18 augustus 2001. 114 De bloemlezing onder de titel ‘Want waarom zijn wij ambtenaar’ is, met het andere productiemateriaal van het project Strategisch Personeelsbeleid te verkrijgen bij Verkeer en Waterstaat. Zie daarvoor de website www.toekomstVerkeer en Waterstaatpersoneel.nl. Zie ook het artikel ‘Project Verkeer en Waterstaat: personeelsbeleid digitaal op de schop’, in: Binnenlands Bestuur, Overheid Innovatief van juli/augustus 2000, pag. 28 e.v. 115 Ik vermoed, althans hoop, dat het woord ‘investeren’ hier is ontleend aan het voortreffelijke artikel van Pieter Oudenaarden (bestuurder rijkssector CFO-CNVambtenarenbond) met de titel ‘Investeer in rijksambtenaren; in het Algemeen Dagblad van 30 december 1999. Zie ook Management & Bestuur van augustus 2000 voor enkele artikelen over de noodzaak tot vernieuwing van het overheidsmanagement. 116 Zie daarvoor o.a. het artikel ‘De mensgerichte Overheid’ van Peter van Noppen in Publiek Management van juni 2001. 117 Een van de zaken die men onder de loep mag nemen is het verschil in secundaire arbeidsvoorwaarden tussen departementen. Waar de medewerkers van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij de standaardvergoeding voor het openbaar vervoer in het woon-werkverkeer krijgen keert Verkeer en Waterstaat het dubbele daarvan uit. Als je bij Verkeer en Waterstaat telewerkt belt die computer terug naar je huisadres zodat de kosten voor het departement zijn. Bij LNV betaal je dat als medewerker zelf. Dat is daarom raar omdat iedereen sinds 1999 in algemene rijksdienst is en dus op gelijke voet zou moeten delen in alle faciliteiten. Een ander aspect dat nadrukkelijk aandacht verdient is het veelgeprezen concept van ‘integraal management’. Het bestaat inmiddels overal in de overheidsdienst, maar in de praktijk komt er nagenoeg niets van terecht. Zie ook het artikel ‘Personeelsmanagement wordt afrekenbaar’ van Ronald de Kreij in Management & Bestuur van oktober 2001, pag. 8. 118 Zie het interview ‘Anton Zijderveld wil echte leiders’, in Publiek Management, juni 2001, pag. 19, door Jan Dirven en Harry van Seumeren. 119 Ministerie van Financiën, Centrale Directie Voorlichting, ‘Van Beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’, mei 2000. C. van der Burg, H.W.O.L.M. Korte, R.P. Oosterom, ‘Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’, Openbare Uitgaven 1999, nr. 5, pagina 226-233. G.H.O. van Maanen, ‘Ruimte voor doelmatigheid’, Openbare Uitgaven 2000, nr. 1, pagina 54-58. D. Hemels, P. van Veen, S. Galjé, ‘Begroten met beleid in de praktijk’, Overheidsmanagement 2000, nr. 2, pagina 47-49. H. de Groot, ‘Verantwoorden over beleid: een tussenstand’, Openbare Uitgaven 2001, nr. 1, pagina 26-31.H. van Seumeren, ‘Woensdag Gehaktdag’, in: Publiek Management van mei 2000, pag. 5. M. Andriessen, ‘Angst voor de rekening’, in: 227 Publiek Management van mei 2000, pag. 6 e.v. F.L. Leeuw en G.H.C. van Gils, ‘Outputsturing in de publieke sector: trage voortgang’, in: Publiek Management van mei 2000, pag. 15 e.v. De Algemene Rekenkamer heeft in 2000 en in 2001 enkele publicaties doen verschijnen over VBTB. Zie ook Gijs Loef in ‘Meer geld helpt niet, dus moet overheidsorganisatie anders’, in de Volkskrant van 29 september 2000. Zie ook Ronald de Kreij in ‘VBTB betekent cultuuromslag voor alle ambtenaren’ in Management & Bestuur van oktober 2001, pag. 12. 120 Zie D.J. Kraan, ‘De afrekencultuur in de collectieve sector’, in: Publiek Management, juni 2001, pag. 29. 121 Zie voor enkele bijzondere boeken over het belang van voorbeeldgedrag van leiders in de al genoemde boeken van Manfred F.R. Kets de Vries (hoogleraar management aan het INSEAD te Fontainebleau): ‘De neurotische organisatie’, Uitgeverij Maarten Muntinga bv, Amsterdam 1984; ‘Leiders, narren en bedriegers, essays over de psychologie van het leiderschap’, Scriptum Management 1994. Elders in dit boek beschrijf ik het slechte voorbeeld van de Belgische minister Luc Van den Bossche op het punt van rijden in de auto zonder gordel als gevolg waarvan hij op 20 juni 2001 een ernstig ongeluk kreeg. Kennelijk nog niet begrijpend wat voorbeeldgedrag inhoudt berichtten de Vlaamse kranten van 22, 23 en 24 augustus dat hij tijdens zijn genezing in het ziekenhuis er rustig op los rookte ondanks het totale rookverbod aldaar sinds 1987. Patiënten die er last van hadden en wezen op het rookverbod, werden door de minister hautain terzijde geschoven. En de directie greep niet in. Vervolgens meldde De Standaard van 25 augustus 2001 dat de wereldberoemde cardioloog Pedro Brugada, ook arts van koning Albert, aan de minister van Sociale Zaken Frank Vandenbroucke had medegedeeld dat hij het godgeklaagd vond dat Van den Bossche nog met een dikke sigaar in zijn ziekbed lag, dat deze een voorbeeldfunctie had en dat hij – Brugada – er een groot voorstander van was dat de maatschappij bepaalde ingrepen bij rokers die ziek worden niet meer zou betalen. Brugada vindt de maatregelen die hij voorstelt zeer dringend omdat hij een explosie van het aantal hartkwalen voorziet. Overigens zijn Nederlandse ministers die het bestaan om op de tv gewoon een sigaretje op te steken wat mij betreft de eersten wier premie ziektekostenverzekering met duizend procent verhoogd mag worden. Dat zijn politici die niet (willen of kunnen) begrijpen hoezeer de anomalieën aan de basis van een samenleving beginnen in de top van die samenleving. 122 Ik begrijp dan ook goed de verzuchting van Erik Gerritsen in zijn artikel ‘De topambtenaar en de politiek’, in Publiek Management van februari 2000, pag. 34: ‘We moeten terug naar een sfeer waarin ambtenaren er de hoogste eer in leggen hun bewindspersoon te laten schitteren’. 123 Hoewel, in juli 2001 is het kernkabinet in de regering Verhofstadt aan de slag gegaan om de wet zodanig aan te passen dat zittende staatshoofden en regeringsleiders – zoals bijvoorbeeld Ariel Sharon van Israël die net was aangeklaagd wegens slachtpartijen in Libanon in de jaren tachtig - niet vervolgd kunnen worden. Die aanklacht lag een beetje moeilijk op het moment dat België het voorzitterschap van de Europese Unie aanvaardde. Om polemiek te vermijden tijdens het Belgisch voorzitterschap schoof het kernkabinet al op 16 juli 2001 de aanpassing van deze genocidewet door naar de gemengde Kamercommissies van Justitie en Buitenlandse Zaken. Daarmee werd het een zaak van het parlement om te beslissen of het zinvol is om zittende staatshoofden onschendbaar te maken in België. De geest van de wet moet echter behouden blijven. Er zouden alleen een paar filters moeten worden ingebouwd. Overigens is men in Israël behoorlijk zenuwachtig van deze aanklacht. Sharon mijdt België, heeft juridisch advies ingewonnen over de kans dat hij in België opgepakt zou kunnen worden en de Israëlische regering adviseert Israëliërs die Europa bezoeken goed op te letten naar welk land men gaat. De verwachting is dus dat meerdere landen het voorbeeld van België gaan volgen en wetgeving tegen misdaden tegen de menselijkheid gaan maken. 124 Begin jaren negentig is veel geschreven over de mogelijke veranderingen in de rijksdienst als gevolg van de toenemende invloed van Europa. Echter, zonder merkbare reactie daarop vanuit de rijksoverheid. Na het verschijnen van bijvoorbeeld het themanummer ‘De toekomst van de Nederlandse Rijksoverheid’ in Beleidsanalyse 1992-1, met o.a. twee scenario’s van H.J. de Ru en E.L. Berg, zou je verwachten dat er iets zou gaan gebeuren in de rijksadministratie, een soort anticiperen op wat mogelijke komen gaat. Anno 2001 is daar echter nog maar weinig of niets van te merken. 125 In een open brief van 29 oktober 2001 aan minister-president Kok bepleitten de ondernemersorganisaties VNO-NCW en MKB-Nederland dat de regering veel actiever dan tot nu toe moet proberen meer invloed in Brussel te krijgen door meer Nederlandse ambtenaren op relevante posten in Brussel te krijgen. Van de 390 posten werken er zo’n 300 bij de Europese Commissie. Er zouden er veel meer bij moeten komen, ook geplaatst bij de Raad van Ministers en het Europees Parlement. 126 Wat te zeggen bijvoorbeeld van het bericht in De Standaard van 7 oktober 2001 dat voortaan het immigratiebeleid van Spaans Baskenland wordt geleid door een Afrikaan Boladji Omer Beryin Oke, staatsburger van Benin. Hij gaat – met behoud van zijn nationaliteit – als eerste directeur-generaal van het nieuwe immigratiedepartement van het Baskische gewest leiding geven aan de immigratiepolitiek van dat deel van Spanje, een deel dat door ernstige onderbevolking dringend behoefte heeft aan nieuwe arbeidskrachten. 127 De enige reden om inderdaad geen contingenten ambtenaren af te vaardigen naar Brussel zou kunnen zijn gelegen in de omstandigheid dat het administratieve proces aldaar de nodige jaren achter ligt op hetgeen men inmiddels in ‘Den Haag’ gewend is: moderne werkvormen en werkprocessen die tamelijk afsteken tegen de – in 228 onze ogen – verouderde manier van werken in Brussel. 128 Zie Rinus van Schendelen in zijn artikel ‘Met de rug naar Europa’ in: Management&Bestuur, februari 2001, pag. 7. In zijn oratie van 1 maart 2001 (CAOP, Publicatiereeks Overheid & Arbeid, 2001, 15, pag. 13 e.v.) beschrijft Ron Niessen hoe de Securitelaffaire heeft kunnen ontstaan als symptoom van een rijksoverheid die onvoldoende weet heeft van de Europese richtlijnen. Zo is ook de ESF-affaire, waarbij – volgens de commissie Koning eind augustus 2001 – slechts 70 miljoen en niet zoals de Europese Commissie beweerde zo’n 450 miljoen gulden aan subsidie voor arbeidsvoorziening niet verantwoord konden worden, voor een belangrijk deel terug te voeren op onbekendheid met, en hautain nationaal gedrag jegens, de Europese richtlijnen. 129 Ui t de rest van zijn betoog was het duidelijk dat hij zich in dit opzicht mede heeft laten inspireren door het boek ‘Erdpolitik’ van Ernst von Weizsäcker, Neil McBeath, Stuttgart 1989. 130 Zie ‘European Governance, A White paper’, Commission of the European Communities, Brussel 25 juli 2001. We zien het resultaat van die amendering terug in de zin (pag. 12): “The principal responsibility for involving the regional and local level in EU policies remains and should remain with national administrations.” Deze knieval voor Spanje en het Verenigd Koninkrijk wordt echter zo goed en zo kwaad mogelijk weer weggemasseerd met de daarna volgende zinnen: “But national governments are often perceived as not adequately involving regional and local actors in preparing their positions on EU policies. Each Member State should foresee adequate mechanisms for wide consultation when discussing EU decisions and implementing EU policies with a territorial dimension. The process of EU policy-making, in particular its timing, should allow Member States to listen to and learn from regional and local experiences.” Op basis van deze stellingname lanceert de Commissie als een van haar taakstellingen het vestigen van een meer systematische dialoog met Europese en nationale ‘associations of regional and local government’ in een zo vroeg mogelijk stadium van de beleidsontwikkeling. Overigens is met dit Witboek de stelling achterhaald van Ron Niessen in zijn artikel ‘Een toekomst zonder ambtenaren’: bespiegeling of luchtspiegeling?’ (een reactie op de oratie van Pim Fortuyn bij diens aanvaarding van het hoogleraarschap Arbeidsvoorwaardenvorming op 14 februari 1991, Overheid & Arbeid, Publicatiereeks van het Centrum voor arbeidsverhoudingen overheidspersoneel, waarin Fortuyn pleit voor een toekomst zonder ambtenaren) in Openbaar bestuur van 1991, nr. 4, pag. 14. Daar stelt Niessen: “Het zijn de Lid-Staten en niet de samenstellende delen van elke Lid-Staat, die gesprekspartner en aanspreekpunt zijn voor de organen en instellingen van de EG.” Met het beleid van dit Witboek is die exclusiviteit voor de LidStaten voorbij. 131 Zie ook hoofdstuk IX ‘Federations that failed despite their potentially federal bases’(handelend over Indonesië) uit het boek ‘the geography of of federalisme. An inquiery into origins and stability’, van Ramesh Dutta Dikshit, Halsted Press New York 1975. 132 Ik herinner me van een verblijf in Suriname in 1978 – drie jaar na de onafhankelijkheid - dat iedereen tegen me riep dat er een sterke man moest komen voor het tegengaan van het stelselmatig instorten van het land, en met name van zijn economie. Welnu, die sterke man kwam er dus, gewoon een kwestie van wachten, zo werken die processen. Dat ligt niet aan die sterke man, maar aan een gebrek aan kwaliteit van de politieke en ambtelijke infrastructuur, net zoals in de Weimar republiek in het begin van de vorige eeuw. 133 Deze affaire ging over het feit dat Nederland in strijd met Europese regels een aantal technische uitvoeringsregelingen niet bij de Europese Commissie had aangemeld. Niessen beschrijft in zijn eerder genoemde oratie ‘Vluchten kan niet meer’ (pag. 13) hoe het gebrek aan coördinatie in de rijksdienst een van de belangrijkste oorzaken van het ontstaan van deze affaire is geweest, en hoe men via structuursturing de vlucht naar voren heeft georganiseerd om daar weer uit te komen. 134 Europese Beweging in Nederland, Rapporteur J.P.H. Donner, ‘De gevolgen van een Europese ‘vierde’ bestuurslaag’, Den Haag 1991. 135 Zie voor een fascinerende beschrijving van het verschijnsel dat onder de toenemende (belasting)druk van overheden op burgers steeds meer individuen zich onzichtbaar en onvindbaar gaan maken voor die overheden James Dale Davidson en Lord William Rees-Mogg, ‘The Sovereign Individual, Touchstone, New York 1999. 136 Het ministerie van Verkeer en Waterstaat werkt hard mee aan die afdrijving van Rijkswaterstaat door uit dat orgaan een apart directoraat-generaal Water te trekken en de rest van de Rijkswaterstaat op nog verdere afstand van de beleidskern te zetten. 137 We vinden ze bijvoorbeeld helder beschreven door Ed van Thijn c.s. in ‘de Sorry Democratie’, Van Gennep Amsterdam, 1998: Srebrenica, politieoptreden Eurotop ’98 in Amsterdam, affaire Brinkman en nieuwe politiewet, affaire Bouterse, CTSV-affaire, Herculesramp, Bijlmerramp, IRT-affaire, groei Schiphol, e.a. 138 Zie Ad van Liempt en Ger van Westing in ‘Klem in de draaideur’, Balans 2000, voor een beschrijving van het conflict tussen Docters van Leeuwen en de minister van Justitie. 139 Hij bracht naar buiten dat naar zijn idee secretaris-generaal Mulder het bij Justitie voor het zeggen had en dat de bewindslieden niks hadden in te brengen. Dat was overigens ‘common knowledge’, maar een staatssecretaris heeft zoiets niet publiekelijk te melden. Mulder is later nog op een meer positieve manier in het nieuws gekomen als de ontwerper van de ‘wet Mulder’, een wet die delen van het verkeersstrafrecht overhevelde naar het 229 administratieve recht. 140 Ik begrijp het standpunt van Harry van Wijnen, in zijn boek ‘De Macht van de Kroon’, Uitgeverij Balans 2000, pag. 179, dat de ministeriële verantwoordelijkheid een vloeiende materie is. Maar als dat ‘vloeiende’ er in de praktijk toe leidt dat er werkelijk geen enkele minister meer uit zichzelf aftreedt, dan verliest het elke staatkundige betekenis. 141 Professor Maas van het Centrum voor Parlementaire geschiedenis van de Nijmeegse universiteit waarschuwde hier al voor in het interview ‘We krijgen in Nederland onschendbare politici’, met Marleen Barth en Willem Breedveld in Trouw van 21 december 1991. 142 Ik ben het dus eens met de opmerking van Van Thijn in NRC Handelsblad van 27 augustus 1999: ‘De ministeriële verantwoordelijkheid is het sluitstuk van ons staatsbestel. Daarin kun je niet genoeg klassiek zijn.’ En daarom geheel oneens met wat Peper stelt op pagina 9 van zijn eerder genoemde essay ‘Op zoek naar samenhang en richting’: ‘Het vasthouden aan een ruime, onbegrensde uitleg van de ministeriële verantwoordelijkheid – in het politieke discours ook door mij voluit verdedigd – met tegelijkertijd het verminderen van bevoegdheden en de op-afstand-plaatsing van overheidstaken blijkt in de politieke praktijk een moeilijk te hanteren combinatie.’ Uit de juistheid van die laatste constatering zou Peper hebben moeten afleiden dat een ruime, onbegrensde uitleg van dat concept niet correct is. De klassieke benadering blijft wat mij betreft de enig toelaatbare omdat anders ook deze hoeksteen van de grondwet onder de politieke waan van de dag komt te liggen. Zie het net zoals de tien geboden. Of men nu wel of niet het christelijke geloof aanhangt is niet van belang. Na twee eeuwen blijft de uitleg en interpretatie van die geboden onveranderd. Daarom ook opende De Morgen van 29 oktober 2001 paginabreed met de kop ‘Gij zult niet liegen’, een artikel over de consternatie tussen de liberalen en de christen-democraten toen was uitgelekt dat kopstukken van die partijen met elkaar overleg hadden gehad over de vorming van een nieuwe brede volkspartij in België. 143 Toen enkele jaren geleden Dutroux ontsnapte trad Minister van Justitie Declerck af nog voordat Dutroux een paar uur later weer gegrepen was. Toen in 2000 een door zware regens gezwollen Douro in Portugal een brug wegvaagde met daarop een bus en enkele auto’s trad de Minister van Transport Coelho binnen twee uur af. En dat zijn dan landen waarover we in Nederland wel eens vraagtekens plaatsen als we het over politiek niveau hebben. In Nederland daarentegen wordt een minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties die voor de staatskas wellicht miljarden heeft verdiend het werken onmogelijk gemaakt als blijkt dat hij in zijn langdurige loopbaan als Burgemeester van Rotterdam voor een paar ton geen bonnetjes kan overleggen. Bekend is ook het aftreden van Lord Carrington als minister van Buitenlandse Zaken toen Argentinië de Falklands aanviel. Hem viel niets te verwijten maar hij vond dat er een politieke daad gesteld diende te worden en trad af. 144 Zie daarover ook het artikel ‘Waarom treedt zo zelden een minister af?’ van B. Nooteboom, hoogleraar bedrijfskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen, in de Volkskrant van 24 mei 1994. 145 Zie daarover het interview van Pieter Hilhorst met bestuurskundige Mark Bovens onder de titel ‘De onzichtbare regie in de bureaucratie’ in de Volkskrant van 16 september 2000. 146 En nogmaals Portugal. Wat te denken van het aftreden van premier Guterres op 17december 2001 nadat bij de gemeenteraadsverkiezingen van het weekend daarvoor zijn socialistische PSP de verkiezingen verloor ten faveure van de meer conservatieve sociaal-democratische PSD. Zou het in Nederland ooit voorkomen dat een minister-president aftreedt omdat zijn partij verliest bij de gemeenteraadsverkiezingen, van mening zijnde – zoals Guterres – dat hij het vertrouwen van de kiezers heeft verloren, en dus moet opstappen? 147 M. Noordegraaf, ‘Attention, Work and Behavior of Public Managers Amidst Ambiguity’, Eburon Publishers Delft 2000. Een boek dat laat zien dat overheidsmanagers nagenoeg geheel opgaan in het dagelijkse werk, hollend van vergadering naar vergadering, branden blussend, de zaak draaiende houden, en bepaald niet een substantieel deel van hun tijd besteden aan visie- en doelontwikkeling, of aan bedrijfsmatige bezigheden. 148 Zowel de federale als de Vlaamse regering hebben vergaande plannen tot afbouw van de politieke kabinetten. In de loop van 2001 en 2202 gaan de kabinetten op federaal niveau verdwijnen of worden ingekrompen tot een handjevol medewerkers. De Vlaamse regering opereert op een langer tijdpad en zal er enkele jaren over gaan doen. Men kan overigens betwijfelen of dat gaat lukken. De verknochtheid aan dat politieke instrument is daar nog zeer sterk. Voorbeeld. Op 22 augustus 2001 meldt De Standaard dat twee ministers, Anciaux en Vogels, hoewel geheel eens met de principes van afslanking van de politieke kabinetten (waarover allang finale besluiten zijn genomen), toch maar even een claim bij minister-president Dewael leggen tot tijdelijk uitbreiding van hun kabinetten. 149 Het blad Binnenlands Bestuur van 2 juli 1999 wijdt een bijlage aan het verschijnsel dat de politiek de ambtenaar de schuld geeft en laat vallen. 150 H. Becker in het artikel ‘De mensgerichte overheid’, in: Publiek Management, juni 2001, pag. 6. 151 In zijn elders geciteerde boek ‘De neurotische organisatie’ beschrijft Manfred Kets de Vries het op pag. 39 in de volgende woorden: ‘Leidinggevende functionarissen bewaken via selectie, belonen/straffen en promotie de gelijkvormigheid van het personeel.’ 152 Gedateerd 12 juli 1999 en in die periode gepubliceerd op de website van NRC Handelsblad. De ondertitel 230 luidt: ‘Een essay over de veranderende verhoudingen tussen overheid en samenleving.’ 153 In het artikel ‘Er is sprake van ernstige ontsporing’ in NRC Handelsblad van 26 juli 2001 staat het volgende citaat uit besprekingen in de Concernraad van de Arbeidsvoorziening: ‘De landelijke directie zei dan niet: voorkom misbruik of verkeerd gebruik, neen, de directie zei: voorkom dat misbruik of verkeerd gebruik tot problemen leidt.’ Mooi voorbeeld van concentratie op damage control in plaats van op ordelijk handelen. 154 Dat begon met het beleid van Sicco Mansholt, Minister van Landbouw na WO-II en daarna de eerste landbouwcommissaris van de Europese Economische Gemeenschap. In een zeer knap geschreven boek ‘De Graanrepubliek’ (Atlas, Amsterdam 1999) beschrijft Frank Westerman hoe Mansholts beleid van schaalvergroting ten koste van duizenden boerenbedrijfjes die met hun kleinschaligheid een balans tussen productie, consumptie en natuur in stand hielden, heeft geleid tot de beruchte boter-, melk-, graan-, wijn- en nog meer overschotten, de opkomst van de biotechnologie met o.m. de ziekte BSE, de gigantische subsidiëring om deze hokus pokus in stand te houden en de mestoverschotten, beide met hun inherente criminogene aspecten, waarna het een kwestie van tijd was dat eind jaren negentig de Europese Commissie op fraude moest aftreden. Het meest opmerkelijke van dat boek is wel dat Mansholt op zijn sterfbed toegeeft dat die ontwrichting van de kleine en organische schaal van het boerenbedrijf nimmer had mogen plaats vinden. Op dit moment lijkt het erop dat er een denken naar schaalverkleining in de landbouw ontstaat. Althans in Nederland. Andere Europese landen zitten nog op de toer van de kapitaalsintensieve bedrijven. Als dat nog een aantaal jaren het beleid blijft rijst de vraag wat voor een schade dat gaat aanrichten bij de toetreding van nieuwe lidstaten uit het voormalige oostblok. De landbouw aldaar is grotendeels gebaseerd op een nog kleinere schaal dan die wij na WO-II hadden. Als die ook plaats moet maken voor grootschaligheid kunnen we opnieuw beginnen met het aanleggen van grote voorraden met overschotten. 155 In de Telegraaf van 9 juni 2001 veegt prof. Dr. B. Smalhout op zijn bekende manier de vloer aan met dat ongeremde en veelal ongemotiveerde streven naar schaalvergroting dat tot zoveel problemen heeft gezorgd in het onderwijs, de landbouw en veeteelt, de zorg, en bij grote voormalige overheidsbedrijven als NS en KPN. Zie voor een bijzonder kritisch artikel over de (mislukte) basisvorming een column van Leo Prick, ‘Illusie’, in NRC Handelsblad van 7 oktober 2000. 156 De strijd daarvoor is hard geweest. In Openbaar Bestuur Magazine voorjaar 1998 schrijft Frans Vanderwilt nog een artikel met als kop ‘OCW: voor nieuw beleid ontbreken plannen en middelen.’ 157 Prof. Dr. E. Bomhof voegt daar in zijn artikel ‘Nog veel te doen’ in NRC Handelsblad van 28 juli 2001, pag. 7, ook mevrouw Adelmund aan toe. En mijn relaties in de onderwijswereld vertelden me dat er een zucht van verlichting door onderwijsland ging toen bekend werd dat staatssecretaris Netelenbos naar Verkeer en Waterstaat zou gaan. 158 En dan krijg je reeksen ingezonden artikelen van docenten in dagbladen, bijvoorbeeld van leraar en leraaropleider Ton van Haperen in de Volkskrant van 18 april 2001 met de kop: ‘Onderwijsvernieuwing blijkt een grote leugen.’ Zie ook zijn artikel ‘Managementdenken dreigt onderwijs te vermorzelen’, in NRC Handelsblad van 28 juni 2001 en zijn artikel ‘Basisvorming is exponent van failliet beleid’ in NRC Handelsblad van 20 oktober 2001. Zie ook Hans Wansink, ‘Politiek kijkt toe hoe ambtenaren plicht verzaken’, in NRC Handelsblad van 3 september 1999, een klein maar wrang exposé van bureaupathologische aspecten in relatie tot het openbaar onderwijs. 159 H. Bruins Slot in een interview ‘Ik wil niet graag achterblijvers zien in het onderwijs’ door Raymond Gradus en Frank van den Heuvel in Publiek Management, juni 2001, pag. 39. 160 Zie José van Vonderen in ‘OCW controleert inhoud en decentraliseert beheer’, in Openbaar Bestuur Magazine najaar 1998, pag. 37 e.v. 161 Zie voor een commentaar op de zogeheten grote operaties begin jaren tachtig (reorganisatie rijksdienst, deregulering, privatisering, decentralisatie, heroverweging en de –2% operatie) en hun onvermijdelijk aanjagen van het sturen op structuren, het rapport ‘Samenhang Grote Operaties’ van Herman Tjeenk Willink, Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst, ‘s-Gravenhage 1984. 162 C.R. Niessen, ‘Vluchten kan niet meer …’, Openbare rede 2001 in de reeks Overheid&Arbeid, CAOP, Centrum voor Arbeidsverhoudingen Overheidspersoneel. 163 Symptomatisch voor de stijl van werken van sommige organisatieadviseurs is het volgende citaat uit het artikel ‘De coup van de commissies’ in Intermediair van 13 september 2001, handelend over het gegeven dat er adviseurs zijn die zich sterk identificeren met hun (potentiële) opdrachtgever: ‘Het hoeft niet altijd kwade wil te zijn, maar je gaat als consultant het jargon van de opdrachtgever spreken, je formuleert een probleem in zijn termen, en op dat moment sluit je alternatieven al uit. Ik herinner me dat ik gevraagd werd door een hoge ambtenaar van CRM (de voorloper van het ministerie van VWC). Het ging over de reorganisatie van een dienst, waarvan voor die man vaststond dat hij in zijn geheel moest verdwijnen. Tegen mij zei hij: ik weet al lang wat ik wil, je kunt die opdracht krijgen – het ging om een ton – maar ik ga niet in zee met iemand die er anders over denkt. Ik vond dat wel eerlijk, en ik heb het uiteindelijk gedaan omdat ik zijn argumenten redelijk vond. Toen ik hem later tegenkwam zei hij: ik heb nu een meeting met de or, kan ik jouw rapport goed bij gebruiken.’ Zo’n 231 instelling vind ik afschuwelijk. 164 T. Witteveen in het artikel ‘Doe het nu eens in één keer goed’ in NRC Handelsblad van 27 januari 2001. 165 In mijn ‘Voorschriften met betrekking tot de gewesten’, een losbladige editie die ik een aantal jaren verzorgde bij Vermande Zonen, IJmuiden, beschrijf ik hoe vanaf 1950 tot in de jaren tachtig de besluitvorming rond de bestuurlijke organisatie van Nederland zich ontwikkelde: van gemeentelijke herindelingen, een klein aantal grote steden, stads- en streekgewesten, een groot aantal kleine provincies etc. Zie voor de op- en ondergang van het verschijnsel ‘stadsprovincie’ tussen 1982 en 1998 het blad Binnenlands Bestuur van 3 juli 1998. Dit proces van steeds weer mislukte pogingen tot herindeling van Nederland zal nog wel even doorgaan. Getuige ook bijvoorbeeld de komst van een variant op het concept van de tweehonderd grote gemeenten van professor Troostwijk in de jaren zeventig, namelijk het voorstel van een Stuurgroep Krachtige Gemeenten in het rapport ‘Gemeenten: Méér dan lokaal bestuur’, aangeboden aan minister De Vries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op 4 april 2000. Standpunt van de stuurgroep: gemeenten moeten globaal even groot zijn om optimaal te kunnen samenwerken. Dat lijkt ook op het standpunt van Vonhoff, Lammers en Terlouw, geinterviewd door Mark Kranenburg en Frank Vermeulen in NRC Handelsblad van 4 mei 1996 onder de titel ‘Alles kan eenvoudiger’. Vonhoffs stelling toen was: 150 tot 180 gemeenten is voldoende en er zijn niet meer dan vijf provincies nodig. 166 Zie de website van de gemeente Den Haag onder het thema Herindeling. 167 Eind 2001 zal de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De Vries, komen met plannen om de grootstedelijke gebieden provincievrij te maken en een zevental grote agglomeraties een eigen bestuur te geven. Inhoudelijk lijkt het veel op het concept van de stadsprovincies waar minister Peper zich sterk voor maakte, vooral toen hij nog burgemeester van Rotterdam was. Een grote tegenspeler is Van Kemenade die (net als Vonhoff) bekend staat als liefhebber van de introductie van vijf landsdelen in plaats van de 12 provincies. Overigens al weer een oud concept uit de jaren zeventig. We mogen ons opmaken voor een heropleving van de door Van Kemenade veroordeelde ‘energieverslindende structuurdiscussie.’ 168 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Rijksplanologische Dienst, Staatsuitgeverij 1974. 169 Voorbeeld: tussen september 1974 en juli 1975 werden niet minder dan 45 beleidsnota’s ter behandeling aan de Kamer aangeboden, meer dan twee en een half maal zoveel als het jaar daarvoor en met een omvang van meer dan 2000 pagina’s. Zie Aanhangsel Hand. II, zitting 1974-1975, pag. 1325, nr. 1710. 170 Een van de eersten die voor dit vraagstuk aandacht vroeg is J.B.D. Simonis, ‘Uitvoering van beleid als probleem’, Kobra Amsterdam 1983. Zijn boek bevat onder meer een uitgebreide bibliografie van internationale auteurs die implementatieonderzoek doen. Verder wijdde Herman Tjeenk Willink als Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst zijn Jaarbericht 1985 aan de problemen van de uitvoering. Zo zegt hij al in de Inleiding: ‘Veel uitvoerders zitten in de problemen. Zij voelen zich vaak ingeklemd tussen de loyaliteit aan de Haagse superieuren, de gebondenheid aan de normen van hun vak, en de dienstbaarheid aan de burgers, hun klanten.’ 171 Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer, Regeringsbeslissing deel d, Tweede Kamer 1989-1990, 20922, nrs. 15-16, pagina 88 e.v. 172 Dit Ketenmodel is de onderlegger geweest voor de door het Kabinet in het Nationaal Milieubeleid opgenomen Uitvoerbaarheids- en Handhaafbaarheidstoets Milieubeleid en Milieuregelgeving. 173 De scheiding tussen beleid en uitvoering heeft geheel nieuwe problemen van ‘toezicht’ opgeroepen. Dat raakt niet alleen de rol en taak van inspectiediensten, maar ook en vooral het vraagstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid. Daarover hebben zich twee commissies gebogen: de commissie Holtslag in het rapport ‘De ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund’, van november 1998 (Tweede Kamer 1998-1999, 26 200, VII, nr. 48) en de commissie Borghouts in het rapport ‘Vertrouwen in onafhankelijkheid’ van augustus 2000, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties augustus 2001. 174 In Beleidsanalyse 1994, nr. ½, pag. 6-11, beschrijven J.N. Breunese en J.W. van der Dussen in het artikel ‘De scheiding tussen beleid en uitvoering’, een aantal problemen en mogelijke oplossingen die zich inmiddels in de praktijk zijn gaan voordoen als gevolg van die scheiding. 175 T.a.p. pag. 34. 176 J.A. van Kemenade en C.J. Versteden, ‘Bestuur in geding’, Provincie Noord-Holland, november 1997. Naast deze twee personen (respectievelijk Commissaris der Koningin en griffier) bestond de werkgroep uit F.J.M. Houben (CdK Noord-Brabant), M. Jager (CdK Flevoland), W. Blanken (Burgemeester Ede), J.H.A.G. van Maasakkers (Burgemeester Gemert-Bakel), A. Peper (Burgemeester Rotterdam), G.J.G.M. de Vet (Burgemeester Leusden) en de ambtenaren J.W.E. van de Poel (Rotterdam), Y.C.C. Sinnige (Noord-Holland), T. Stelpstra (Noord-Holland). 177 Zie voor enkele commentaren op het rapport van de werkgroep: H. Wigbold, ‘Rechter moet van het bestuur afblijven’, in NRC Handelsblad van 4 november 1997. D. Allewijn en A. Brenninkmeijer, ‘Ook de overheid moet zich aan de rechtsregels houden’, in NRC Handelsblad van 14 november 1997. P.F. van der Heijden, ‘De rechter en bestuurlijke ongehoorzaamheid’, in: NJB van 8 januari 1999 met een nawoord van Van Kemenade. 232 178 Waar in de jaren zeventig en tachtig moeilijke politieke problemen bij voorkeur werden ‘gejurudificeerd’ door ze onder een regeling te brengen en daarmee door te schuiven naar de rechter, zien we in de jaren negentig dat officiële overheidscommissies onder leiding van ‘wijze mensen’ die functie hebben overgenomen. Zodra er iets gebeurt waar men in het Kabinet of in de Kamer niet goed raad mee weet stelt men een commissie in. Daarmee holt het politieke proces zichzelf steeds verder uit. Vervolgens zegt Alders, een van de veelgevraagde voorzitters van commissies, in Intermediair van 13 september 2001, pag. 3, dat hij dat werk ziet …’als een vorm van interactief besturen. Je laat in zo’n commissie verschillende groepen meedenken in plaats van ze achteraf inspraak te geven.’ 179 Een mooie karakterisering van het verdriet dat een staking omgeeft is de titel van een artikel van Walter Pauli en Karl van den Broeck in De Morgen van 22 oktober 2001: ‘Elke staking wijst op een mislukking’. Dit handelt over de hausse aan trein- en onderwijsstakingen in België in oktober 2001. 180 De president van de rechtbank in Utrecht bijvoorbeeld, professor Van Dijke, wees een staking geheel af waar zijn collega uit Rotterdam in een vergelijkbare twist de staking geheel aanvaardbaar vond. Ik herinner me nog als een zwarte bladzijde in mijn verblijf als medewerker aan de Juridische Faculteit te Utrecht, waar Van Dijke buitengewoon hoogleraar was, dat de faculteitsraad een motie aannam waarin zijn vonnis en overwegingen – op politieke gronden – met hoon werden afgewezen. Alsof een faculteitsraad zich daar rechtens mee te bemoeien had. Een van de vele voorbeelden van de verkeerde Wet Veringa, oftewel de Wet Universitaire Bestuurshervorming (WUB), een terzijde voor alleen hen die begrijpen waar ik het nu over heb. 181 En dan lees je in de Telegraaf van 20 januari 2001 dat VVD-fractieleider Dijkstal tijdens een VVD-avond in Oisterwijk heeft gezegd dat de speelruimte van rechters moet worden ingeperkt, en dat tot dat doel de Algemene Wet Bestuursrecht aangepast dient te worden. Dit soort draaien van 180 graden op zo’n korte termijn, immers de Algemene Wet Bestuursrecht van 1994 is nog een zeer jonge wet, is ook een typisch verschijnsel van een op hol geslagen positive feedbackmechanisme. Nog een voorbeeld van zo’n ommezwaai. Op het NOS-journaal van 8 september verklaart staatssecretaris Verstand van Sociale Zaken met de grootst mogelijke stelligheid dat zij de strijd gaat aanbinden tegen leeftijdsdiscriminatie. Een functionaris van VNO/NCW verklaarde zich daar volledig tegen omdat er op dat punt nooit problemen zouden zijn geweest. Beiden kennen hun klassieken niet. In 1992 spande Henc van Maarseveen, hoogleraar staats- en administratiefrecht aan de Erasmusuniversiteit te Rotterdam, een geding aan wegens leeftijdsdiscriminatie: hij moest wegens het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd tegen zijn zin ophouden met zijn werk. Zowel de Ambtenarenrechter als de Centrale Raad van Beroep wezen zijn eis af op grond van de wettelijke bepalingen. Als de staat werkelijk de strijd tegen leeftijdsdiscriminatie wil aangaan zal er heel wat wetgeving moeten veranderen. Of zou het standpunt van Verstand wellicht meer zijn ingegeven door een behoefte aan arbeidskrachten, dan door een morele verontwaardiging over discriminatie? 182 C.W. Dubbink, ‘Rechter, wetgever, bestuur’, in de Praktijkgids van juli 1980, pag. 265 e.v. Dit artikel was eerder gepubliceerd in NRC Handelsblad van 10 mei 1980. 183 Zie de Groene Amsterdammer van 14 mei 1980, NRC Handelsblad van 16 mei 1980, Het Parool van 20 mei 1980, Het Parool van 21 mei 1980, NRC Handelsblad van 27 mei 1980, Het Parool van 3 juni 1980, en een aantal regionale dagbladen. 184 Zie NRC Handelsblad van 30 oktober 1980. 185 Ook stukken die zo’n tien jaar later verschijnen hebben geen oplossing kunnen bieden voor de problematiek waar Dubbink aandacht voor vroeg. Zie bijvoorbeeld het ‘Zicht op wetgeving’, een beleidsplan van het ministerie van Justitie voor de verdere ontwikkeling en uitvoering van het algemeen wetgevingsbeleid, gericht op de verbetering van de rechtsstatelijke en bestuurlijke kwaliteit van het overheidsbeleid (Tweede Kamer, 19901991, 22 008, nrs. 1-2). Zie ook het rapport ‘Wetgeving: organisatie, proces en produkt’ van de Algemene Rekenkamer (Tweede Kamer, 1993-1994, 23 710, nrs. 1-2) dat het resultaat is van een onderzoek naar knelpunten bij de totstandkoming van wetgeving op departementen. Zie ook de Nota wetgevingskwaliteitsbeleid van de Raad van State van 30 juni 2000. 186 T.a.p. pag 31-32. 187 Weliswaar niet zoals in de VS dat vele burgers tegen andere burgers of bedrijven procederen, maar vooral de situatie dat burgers processen tegen de overheden aanspannen. Zie voor de situatie in de VS Jethro K. Lieberman, ‘The litigious society’, Basic Books New York 1981. Richard Neely, ‘How courts govern America’, Yale University Press 1981. Ernest C. Friesen, Edward C. Gallas en Nesta M. Galas, ‘Managing the Courts’, The Bobbs-Merril Company, New York 1971. 188 Prof. dr. A.van der Zwan in het artikel ‘De benarde overheid’ in: Management&Bestuur, februari 2001, pag. 10. 189 Prof. dr. J. de Beus, ‘Een Primaat van politiek’, inaugurele rede aan de Universiteit van Amsterdam op 29 juni 2001, Vossiuspers UvA, Amsterdam 2001, pag. 6. Deze oratie is overigens een indringend onderzoek naar de bestaansreden van de Nederlandse politiek. 190 In Binnenlands Bestuur van 18 augustus 2001zegt Van Kemenade dat het parlement vol zit met onbezoldigde ambtenaren. Een kop boven een artikel in het zaterdags bijvoegsel van NRC Handelsblad van 14 maart 1992 233 luidt: ‘Kamerleden vinden dat ze te veel op ambtenaren gaan lijken.’ Dat blijkt dan uit een enquête van het Handelsblad waaraan 100 van de 150 Kamerleden deelnamen. 191 Interessant is ook hoe – met de Decker-Kohll arresten van 1998 als begin - de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie zich gaat ontwikkelen inzake het openbreken van de nationale protectie van de zorgverzekeraars. Hoewel het Hof hier op verzoek van burgers private organisaties dwingt zich te conformeren aan de eis van vrijheid van verkeer van diensten in Europa conform het Europees Verdrag is dat indirect een draai om de oren van de nationale lidstaten die zorgsystemen hebben ontwikkeld (met prijsafspraken) die op gespannen voet staan met de Europese regelgeving. 192 Ik onderschrijf dan ook de strekking van het artikel van voormalig collega Twan Tak in Openbaar Bestuur Magazine van januari 1998, pag. 18 e.v. onder de titel: ‘Europa dwingt tot nieuwe codificatie bestuursrecht.’ Tak legt uit hoe je, vertrekkend vanuit artikel 6 van het Europees Verdrag een nieuw stuk bestuursrecht kunt ontwerpen dat enerzijds waarborgen biedt aan de nodige rechtsbescherming en anderzijds aan de behoefte van het bestuur om te kunnen besturen. 193 D. Katz en R.L. Kahn, ‘The Social Psychology of Organizations’, New York 1966. Sindsdien is werkdruk of stress ook in onze samenleving ingeburgerd. De socioloog Hans Junggeburt introduceert in het artikel ‘Macht is aan werknemer en consument’ in de Volkskrant van 28 oktober 2000 een interessant (en voor mij) nieuw begrip als hij zegt: ‘Ik geloof niet in werkstress, wel in life-stress’. 194 Van mei 1979 tot mei 1981 heeft de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, in de wandeling de Commissie Vonhoff genoemd, in een aantal rapporten de werkwijze van de rijksdienst beschreven en voorstellen tot verbetering daarvan gedaan. Deze rapportage is mede de aanleiding geweest om Herman Tjeenk Willink, nu vice-voorzitter van de Raad van State, aan te stellen als Regeringscommissaris voor de reorganisatie van de rijksdienst. In die hoedanigheid heeft hij in een aantal behartenswaardige jaarberichten het werk van de Commissie Vonhoff voortgezet. Zie het Eindrapport van de Commissie Vonhoff (‘Voordat de lade klikt’) van 25 mei 1981 (ministerie van Binnenlandse Zaken) voor een andere organisatorische opzet van onze rijksdienst in een vijftal hoofdbeleidsgebieden, met vijf integrerende ministers, en het voorstel projectministers in het Kabinet op te nemen. 195 Het rapport heet ‘De organisatie en de werkwijze van de rijksdienst’, Rapportage van de secretarissengeneraal, Ministerie van Binnenlandse Zaken, maart 1993. Er wordt overigens maar weinig gepubliceerd over het functioneren, de inzichten en de macht van de secretarissen-generaal. Prof. dr. P.B. Cliteur snijdt overigens een interessant aspect aan in zijn artikel ‘Politici moeten Max Weber weer lezen’, in NRC Handelsblad van 7 augustus 1999. Mede naar aanleiding van het vrijmoedig optreden van secretaris-generaal Van Wijnbergen van Economische Zaken maakt hij zich bezorgd over de oncontroleerbare macht van de secretarissen-generaal die hij ziet als een ambtelijke elite die zich onttrekt aan democratische controle, een stand van zaken, aldus Cliteur, waarmee de klok van onze constitutionele geschiedenis meer dan honderd jaar wordt teruggezet. Ik betwijfel de correctheid van die visie. Secretarissen-generaal hebben wel andere dingen aan hun hoofd dan zich te profileren als een onpakbare elitegroep, ook al omdat ze van oudsher gewoon geen hecht team vormen: hun identiteit ligt veel meer bij hun eigen departement en minister, dan bij het collectief van departementen; non-interventie prevaleert boven samenwerking. Dat wordt bevestigd in het proefschrift ‘De Secretaris-generaal’ van W. Lemstra (voormalig secretaris-generaal) waarin hij o.m. stelt (pag. 176-177) dat men liever niet praat over het ‘College’ van secretarissen-generaal omdat dit niet aansluit bij de individuele ministeriële verantwoordelijkheid. Voorts gaat de visie van Cliteur mijn inziens voorbij aan de onmiskenbare botsing tussen loyaliteit en professionaliteit waar veel ambtenaren tegenwoordig mee worstelen. Daar ligt de werkelijke problematiek, en niet in de omstandigheid dat deze of gene secretaris-generaal zich in het openbaar keert tegen een aspect van regeringsbeleid. Het is overigens niet het eerste artikel waarin Cliteur zich uitspreekt tegen in het openbaar pratende topambtenaren. Zie NRC Handelsblad van 20 oktober 1998 waarin hij de Grondwet aanhaalt om zijn mening te onderbouwen dat de vrijheid van meningsuiting alleen een grondrecht zou zijn van de burger jegens de overheid, niet ook van de ambtenaar. J.J. Stam, bestrijdt die visie naar mijn smaak terecht in ‘Ambtenaar mag zeggen wat hij wil’, in NRC Handelsblad van 27 oktober 1998. Stam laat zien dat de Grondwet ook aan de ambtenaar die vrijheid van meningsuiting biedt. Hetzelfde kan men vinden in het proefschrift van Th.A.M. van der Horst, ‘Ambtenaar en Grondrechten, Samsom 1967, pag. 190 en 215. Zie ook mijn proefschrift ‘Openbaarheid van Bestuur, Vuga-Boekerij 1977, pag. 119 e.v. Zie over het optreden van Van Wijnbergen ook Harry van Wijnen, ‘Onhaalbaar experiment’, in NRC Handelsblad van 28 september 1999. Zie voor de wijziging van de Ambtenarenwet 1929 terzake van de uitoefening van grondrechten Staatsblad 1988, 0229, nr. 19495, de Memorie van Toelichting, Tweede Kamer 1985-1986, 19495, nr. 3. In een interview met Max de Bok in Openbaar Bestuur Magazine van lente 1999 zegt Joop Merkelbach, oud-raadsadviseur van negen ministerpresidenten dat de ambtenaar inzake de vrijheid van meningsuiting de grenzen van het ambtsgebied in acht moet nemen: ‘Dus geen publiciteit over het eigen werkgebied.’ Dat interview bevat overigens de bijzondere uitspraak van Merkelbach: ‘Ik herinner me dat de toenmalige secretaris-generaal iemand die solliciteerde en die hij niet goed genoeg vond voor Algemene Zaken, aanraadde te proberen kamerlid te worden.’ 234 196 Zie voor commentaren op dat verschijnsel J.M. Polak, ‘Regeringsnota’s en regeren per nota’, in: NJB 27 september 1975, afl. 32, pag. 1049 e.v. Het blad Beleid & Maatschappij wijdde aan dit verschijnsel een themanummer 1976/3-3 ‘Regeren door nota’s’, met daarin bijdragen van Kamervoorzitter A. Vondeling, U. Rosenthal en A. Ringeling, A. Hoogerwerf, P.C.M. van Schendelen, H.Th.J.F. van Maarseveen, Th. H. Joekes, G.H. Scholten. 197 Zie voor een meer gedetailleerde beschrijving van de dubieuze voorbereiding van het Kamerdebat en het wonderlijke debat zelf mijn artikel ‘Het ruimtelijk beleid in Nederland. Waar moet dat heen? Hoe zal dat gaan?’ in Stedebouw & Volkshuisvesting, februari 1976, pag. 44-49. Zie voor de Handelingen van het debat Handelingen II, zitting 1974-1975, pag. 5678-5727, 5733-5794, 5803-5816, 5865-5883. 198 De inzet van de staatscommissie Cals/Donner heeft eerst geleid tot een partiële grondwetsherziening van 1972 met een vervolg in de algehele grondwetsherziening in 1983. 199 Een week later merkte het Kamerlid Van der Sanden (KVP), Handelingen II, zitting 1974-1975, pag. 5922 op: ‘Deze week hebben wij enige ervaring opgedaan met het nieuw type motie, de zogenaamde amenderingsmotie. (..) Nota’s worden in dit huis immers voor kennisgeving aangenomen. Het karakter van de amenderingsmoties en de mogelijke consequenties hiervan, ook in staatsrechtelijke zin, behoeven naar de mening van onze fracties, nader en diepgaander beraad dan tot nu toe mogelijk is gebleken. We hebben ernstige twijfels over het karakter van dit soort nieuwe moties.’ Helaas, deze interventie kwam te laat. De amenderingsmotie als non-existent grondwettelijk instrument viel niet meer terug te draaien. In december 1980 stelde de Eerste Kamer aan Minister Wiegel de vraag of het niet mogelijk zou zijn om beleidsnota’s te behandelen in de vorm van een wetsvoorstel. De grondwettelijke implicaties van zo’n gedachte heb ik toegelicht in mijn artikel ‘Idee is goed maar de vorm fout’ in: Binnenlands bestuur van 19-12-1980. In die context geef ik onder meer aan dat met enkele eenvoudige aanpassingen zoiets te realiseren zou zijn als gevolg waarvan de illegale amenderingsmoties dan ook een wettelijke status zouden krijgen. 200 H.A. van Wijnen, ‘Aspecten van en kanttekeningen bij het functioneren van het parlement’, in: Socialisme en Democratie maart 1975, pag. 95-113. 201 Ed. van Thijn, ‘Overleeft de parlementaire democratie 1984?’, in: Zie Socialisme en Democratie maart 1976, pag. 103-113. H.M. Franssen, ‘Parlementaire democratie op weg naar 1984’, in: Socialisme en Democratie september 1976, pag. 424-427. 202 Tekenend daarvoor is de volgende zin uit het artikel van Van Thijn op pag. 111: ‘Maar waar het wezenlijk om gaat is dat het parlement via de opbouw van een deskundigenapparaat van formaat moet uitgroeien tot een besluitvormend orgaan dat in staat is richting te geven aan de maatschappelijke veranderingsprocessen.’ De kernfout van zijn redenering zit in de omstandigheid dat richting geven aan maatschappelijke veranderingsprocessen bij uitstek een politieke taak is, en niet een taak van deskundigen, althans niet deskundigen in de zin van specialisten. Hij herstelt zich even verder door te zeggen: ‘Maar het zou een misvatting zijn wanneer men het specialistendom en de vakidiotie binnen het parlement nog verder zou versterken. Het gaat er veel meer om allroundbesluitvormers te ontwikkelen, die in staat zijn zich met de nodige deskundigen te omringen.’ Vervolgens kwamen die deskundigen er in de personen van extra staf van fracties en persoonlijke assistenten van Kamerleden, en in plaats van uit te groeien tot allroundbesluitvormers leidde dit tot een aanjagen van het door Van Thijn gelaakte specialistendom en vakidiotie. De geschiedenis laat ook zien dat de volgende zin van pagina 112 anders is gelopen dan Van Thijn dacht: ‘De vergroting van de deskundigheid van het parlement mag ook niet leiden tot een ontpolitisering. Integendeel. Het is juist de belangrijkste functie van kamerleden in fractieverband de politieke hoofdlijnen van de te nemen besluiten te overzien en die ook over te dragen op de kiezers en partijkaders die men vertegenwoordigt.’ 203 Getuige bijvoorbeeld het artikel van Derk-Jan Eppink en Hendrik Spiering in NRC Handelsblad van 21 maart 1992 onder de titel ‘Parlement wordt spiegelbeeld ministeries. 204 Zie voor een illustratief commentaar op de aard en functie van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer H.M. Franssen en J.A. van Schagen, ‘Over de orde mijnheer de voorzitter, SDU uitgeverij 1990 205 Bijl. Hand. II, 75-76, 14041, nr. 1, p. 2 e.v. 206 Vanaf dat moment heeft Nederland niet meer één Tweede Kamer maar net zoveel Tweede Kamers als er beleidsnota’s in behandeling zijn. Een staatsrechtelijk novum van de eerste orde met alleen het Reglement van Orde van de Tweede Kamer als juridische grondslag. 207 Zie voor een meer gedetailleerde beschrijving van deze hele manoeuvre en zijn staatsrechtelijke en communicatieve betekenis mijn artikel ‘Enkele beschouwingen over veranderingen in de wijze van wilsvorming in de Tweede Kamer’, in Beleid & Maatschappij 1977/3-4, pag. 86 e.v. Zie voor een commentaar op de introductie van de OCV Plus ook L. Prakke, ‘Regeringsnota’s’, in: Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht augustus 1977, pag. 228 e.v. 208 Hand. II zitting 1974-1975, 11 september 1975, pag. 5922-5924, en pag. 5926. 209 Mijn kritiek op Vondelings introductie van de OCV Plus als een fout van grote betekenis doet niet af aan mijn respect voor deze parlementariër met de allure van een staatsman. Zijn geschriften getuigen van een diepzinnig 235 inzicht in het functioneren van politiek en bestuur. Met name ook in zijn boek ‘Tweede Kamer: lam of leeuw?’ Uitgeverij De Arbeiderspers 1976, wijdt hij veel aandacht aan het ondoelmatig functioneren van de Kamer. Zie met name pag. 196 e.v. Op pag. 216 bepleit hij een betere opleiding voor het Kamerwerk: ‘De meeste nieuwe leden worden nu door hun partijen pardoes de onbekende verkeerschaos op het Binnenhof in gestuurd, zonder er de verkeersregels te kennen.’ 210 Bijl. Hand. II, 1979-1980, 15962, nr. 3, pag. 20, zie ook pag. 22. 211 Ter illustratie het volgende. De introductie van de OCV Plus door Vondeling in 1976 ging via een Kamerdebat dat in de Handelingen 16 pagina’s beslaat en twee amendementen. De intrede van de UCV in 1980 beslaat 58 pagina’s in de handelingen en kent niet minder dan 22 amendementen. Men besteedt steeds meer tijd en moeite aan besluitvorming die steeds minder oplost. Bovendien is men alleen maar met zichzelf bezig, niet met de samenleving. Het debat gaat niet over de werkbelasting, noch over de oorzaken daarvan, maar over allerlei details inzake de inrichting van de UCV als nieuwe structuur. 212 T.a.p. pag. 42. 213 Dat politieke assistenten van Kamerleden steeds meer op macht gingen werken en daarbij staatsrechtelijke grenzen niet meer zagen moge blijken uit het feit dat Kamervoorzitter Dolman op zeker moment niet accepteerde dat een assistent een motie indiende omdat het betrokken Kamerlid zelf op dat moment op werkbezoek op de Antillen was. Ik kan de vindplaats van deze gebeurtenis helaas niet meer in mijn archieven traceren. 214 Zie mijn artikel ‘Tweede Kamer met 150 ministers’ in: Binnenlands Bestuur van 6-3-1981. Ook de volgende kop boven een artikel in de Volkskrant van 1 februari 2001 is veelsprekend: ‘Kamer is miljoenenbedrijf met 150 kleine zelfstandigen.’ 215 In een interview door Flip ten Cate in Binnenlands Bestuur van 17 augustus, pag. 20, zegt Van Kemenade: ‘Volksvertegenwoordigers zijn verworden tot medebestuurders en dure ambtenaren. Ze treden in details, entameren ambtelijke onderzoeken en doen net alsof ze onderdeel zijn van het overheidsapparaat, in plaats van dat ze controleren, inspireren en richting geven. ‘ Weinigen zullen moeite hebben met deze constatering. Het is alleen zo jammer dat Van Kemenade en andere hooggeplaatste politici/bestuurders niet meer dan tien jaar geleden met dergelijke opmerkingen is/zijn gekomen om deze verwording te bestrijden. 216 Ik zou wel eens willen weten of deze trend wellicht een belangrijke aanleiding is geweest voor een steeds belangrijkere positie van het regeeraccoord. Of misschien precies omgekeerd, dat het regeeraccoord een zodanig dwingende – en de invloed van de Kamer beperkende – rol is gaan spelen dat de Kamer zich meer en meer op de instrumentele toer heeft begeven. De kritiek op het regeeraccoord neemt overigens sterk toe. Prof. dr. A.C. Zijderveld bijvoorbeeld bepleit in Publiek Management, juni 2001, pag. 21 – naast het afschaffen van het zogeheten ‘torentjesoverleg’ een regeeraccoord van niet meer dan een paar A-4tjes. Prof. dr. J. de Beus zegt in zijn oratie ‘Een primaat van politiek’, Vossiuspers UvA, Amsterdam 2001, pag. 43: ‘Het regeeraccoord is nu een volledig gespecificeerd contract tussen partijleiders en fractiespecialisten (frontbenchers) van de beoogde regeringscoalitie met elkaar en met de ambtelijke top van de departementen, in het bijzonder het Ministerie van Financiën. Hoe kunnen de voordelen van cohesie van de meerderheid, profilering van de nieuwe coalitie en eenheid van politiek behouden blijven terwijl de nadelen van overval op kiezers, onderwerping van de volksvertegenwoordiging, bureaucratisme en trage bestuurlijke aanpassing aan schoksgewijze verandering van de samenleving verdwijnen?’ In het artikel ‘Invloed ‘twintig van Kok’ moet worden beperkt’ in de Volkskrant van 27 oktober 2000, pag. 9, bepleit de voormalig minister van Verkeer en Waterstaat Westerterp indirect een afschaffing van het regeeraccoord door zich voorstander te betonen van veel meer zeggenschap voor de kiezer door invoering van een systeem van ‘decision on issues’, een algemeen kiesrecht voor zaken. In zijn visie zouden bepaalde wetsontwerpen en beleidsvoornemens pas in werking mogen treden na ze aan een volksstemming te hebben onderworpen. Zie voor een interessant boek over de machtigste personen in België Ludwig Verduyn, ‘De power list, de 200 machtigste Belgen’, Uitgeverij Van Halewyck, Leuven 2001. 217 Dr. J.M.R.M Neutelings, ‘De eigenzinnige lezer: hoe Tweede-Kamerleden en gemeenteraadsleden beleidsteksten beoordelen’, Den Haag SDU 1997. 218 T.a.p. pag. 6. 219 De Commissie Deetman heeft enkele subcommissies ingesteld. Ik ga hier niet diep op in omdat per saldo weinig uit deze commissies is gekomen. Althans, onderwerpen als referenda, een gekozen burgemeester en wethouders van buiten de raad, kerndepartementen, vallen – zo zult u inmiddels begrijpen - buiten mijn belangstellingssfeer omdat ze een combinatie zijn van de valkuil van het oplossingendenken en structuursturing. Het ging hier om een commissie o.l.v. oud-minister Koning die het functioneren van het kiesstelsel, de Kabinetsformatie en de Eerste Kamer zou bestuderen, een commissie o.l.v. Van Thijn met de opdracht de mogelijkheden van een gekozen burgemeester te onderzoeken, een commissie o.l.v. Wiegel om het functioneren van de rijksadministratie nader te bestuderen en een commissie o.l.v. Scheltema die het bedrijfsmatig werken bij de overheid als onderwerp van studie had. Deze commissie hebben in de loop van 1993-1994 gerapporteerd. 220 T.a.p. pag. 44. 221 T.a.p. pag. 36. 236 222 Handelingen Tweede Kamer, 23 februari 1977, pag. 3391-3394. De minister van Justitie had het bestaan de schuld van een aantal zaken rond de problematiek van Menten aan ambtenaren te geven terwijl hij een jaar daarvoor zijn staatssecretaris Glastra van Loon had doen aftreden omdat deze publiekelijk te kennen had gegeven dat er met de ambtenaren van het ministerie niks te beginnen was. 224 In het al geciteerde interview met Flip ten Cate in Binnenlands Bestuur van 17 augustus 2001 pag. 20 zegt Van Kemenade: ‘Den Uyl was teveel politicus, dat zat hem als bestuurder in de weg.’ Ik ben dus van mening dat Den Uyl geen politicus was, zeker niet als we in aanmerking nemen dat een samenleving van uitgerekend een premier een rechte rug en rechte knieën mag verlangen. Waar die ontbreken begint verval van de politiek, en daarmee afbraak van de samenleving. 225 Een recent vergelijkbaar geval in Italië. In zijn artikel ‘Phoney, Baloney, Berlusconi, in een bijlage van NRC Handelsblad (datum niet bekend) beschrijft Marc Leijendekker, correspondent van NRC Handelsblad in Italië, dat D’Alema als leider van de Linkse Democraten een paar jaar geleden besloot om Berlusconi met rust te laten, hem niet te irriteren, omdat hij met hem een politiek akkoord wilde sluiten over staatsrechtelijke veranderingen. Pas aan het slot van de verkiezingscampagne begon links Berlusconi af te schilderen als iemand die niet deugde. Dat ondermijnde hun geloofwaardigheid. We weten inmiddels waar deze politieke blunder, gebaseerd op een gebrek aan politieke moraliteit, toe heeft geleid. 226 Van Wijnen geeft in zijn artikel overigens aan (pag. 101) dat dit verval al eerder is begonnen, althans dat er auteurs zijn die al rond 1970 spreken van ‘het wereldvreemde Binnenhof’, en ‘het faillissement van de parlementaire democratie’. 227 De laatste poging tot nu toe is het instellen van een eigen onderzoeksbureau/verificatiebureau voor de Kamer, begin 2001, anno september 2001 bestaande uit 1,5 medewerker en een budget van een miljoen gulden. Het ten behoeve van de Kamer zelf instellen van een eigen onderzoeksbureau is een oud idee dat al door Van Wijnen is zijn eerder aangehaalde artikel in Socialisme en Democratie is verdedigd. Zie voor steun aan de idee van betere inhoudelijke ondersteuning T. Witteveen, ‘Tweede Kamer wil zelf niet’, in Publiek Management van februari 2000. 228 Wat dat betreft deel ik de mening van de voormalige minister Brinkman toen hij in een interview door Joop van Tijn en Max van Wezel in Vrij Nederland van 21 april 1984 (al) zei: ‘Ik zou er voor zijn dat Kamerleden alleen nog in deeltijd werken en daarnaast een deeltijdbaan in de maatschappij hebben.’ De Kamer reageerde heftig op Brinkmans kritiek op het functioneren van de Kamer. Premier Lubbers heeft daarop in de Tweede Kamer verklaard de uitlatingen van Brinkman niet verstandig en niet serieus te nemen. De geschiedenis heeft Brinkman echter - ook in dit opzicht - gelijk gegeven. Alleen al het reeds genoemde rapport van de Commissie Deetman van november 1990 is één grote onverholen klacht over het functioneren van de Kamer. 229 In het artikel ‘Onmacht en kippendrift’, in het Zaterdags Bijvoegsel van NRC Handelsblad van 10 juni 2000 beschrijven Gijsbert van Es en Kees van der Malen hoe moeilijk acht fractievoorzitters het vinden om op een doeltreffende manier de regering te controleren. 230 Zie ook Kees Koedijk en Arjen van Witteveen, ‘Macht parlement moet groter’, in NRC Handelsblad van 27 februari 1998. 231 E.R.C. van Rossum en P.J. Quartero in Beleidsanalyse 93-2, pag. 5-14. Zie ook mr. E.R.C. van Rossum, ‘De ketenbenadering: een praktisch beleidsconcept’, in RegelMaat 1994-5, pag. 189-195. 232 Zie voor een wetenschappelijke beschouwing over dat onderwerp de oratie van prof. dr. ir. R.E.C.M. van der Heijden, ‘Het vierde luik, over de fundering van verkeers- en vervoersbeleid’, aan de Technische Universiteit Delft op 28 april 1995. 233 Ik vraag me overigens steeds meer af of het woord ‘maakbaarheid’ wel het juiste woord is dat we in deze context plegen te gebruiken. Eigenlijk is datgene wat we onder maakbaarheid verstaan niets anders dan aanboddenken. Dat is denken vanuit de professional die beter dan een ander weet, of denkt te weten, wat die ander nodig heeft. Maakbaarheidspersonen zijn dan eigenlijk niet halve idioten die denken dat ze de wereld wel naar een bepaald beeld en gelijkenis kunnen vormen, maar mensen die vaak terecht, redenerende vanuit hun eigen professionaliteit, op een of andere manier de aanhaking bij de behoefte, het contact met de menselijke maat zijn kwijt geraakt. Maakbaarheidsdenken is in dat licht gezien dan niet zozeer overmoed of hoogmoed maar eerder een vorm van contactstoornis: de aanhaking met de mens waar het om gaat is er niet. En daarom heeft interactieve beleidsvorming zich kunnen en moeten ontwikkelen. Die herstelt het contact met de menselijke maat. 234 Vandaar ook dat Loesje in de jaren negentig het volgende affiche bracht: ‘Meer waarden, minder normen.’ In zijn 5-mei lezing over vrijheid en burgerschap in Flevoland zegt de voorzitter van de Eerste Kamer, Korthals Altes: ‘Naleving van regels vereist in de allereerste plaats draagvlak bij de bevolking. Voor mij is zeker dat een norm of rechtsregel, door het draagvlak dat ervoor bestaat, voor 80 à 90 procent vrijwillig moet worden aanvaard en nageleefd, wil het mogelijk zijn het ontbrekende deel geloofwaardig en voor allen zichtbaar af te dwingen.’; uit NRC Handelsblad van 5 mei 2001. Wellicht is dit adagium ‘meer regels, meer vlegels’ ook van toepassing op de uitvoering van de Koppelingswet van 1998, die beoogt te voorkomen dat illegalen gebruik maken van de 223 237 sociale voorzieningen, of anderszins hulp verkrijgen uit ons systeem van welzijn en sociale zorg. In haar proefschrift ‘Looking for loopholes’ ???, maakt J. van der Leun duidelijk – op basis van meer dan honderd gesprekken met deskundigen uit vele disciplines, dat deze wet op grote schaal wordt gepasseerd, ook door overheden. Een van haar conclusies is dat hoe hoger het opleidingsniveau is van professionele deskundigen die moeten omgaan met de problemen van illegalen, des te ruimer de regels worden geïnterpreteerd of omgebogen. Overwegingen van moraliteit, anders dan de kennelijke morele bedoelingen van de wetgever, spelen daarbij een belangrijke rol. Zie voor een tamelijk defensieve reactie op de klacht van overregulering het artikel ‘Wie klaagt over teveel regels, moet maar zeggen hoe ’t wel moet. Wij doen wat de samenleving van ons verwacht’, van Frans Weerts in een interview met secretaris-generaal Roel den Dunnen van VROM, in Binnenlands Bestuur van 6 mei 1994, pag. 20 e.v. In essentie stelt Den Dunnen dat de rijksoverheid alleen maar regelt wat de samenleving vraagt. Dat staat een beetje op gespannen voet met bijvoorbeeld zinnen als de volgende, komende van het rapport van november 1990 van de Commissie Deetman, pag. 32: ‘Bij het vraagstuk van de inhoudelijke kwaliteit van wetgeving komen voorts, naast kwesties van wetgevingstechniek, vragen aan de orde als: zijn er niet teveel wetten? Is voor de oplossing van een bepaald probleem de wet wel het meest geschikte instrument?’ 235 Uit een onderzoek van de Universiteit van Twente en het Adviesbureau GITP (zie Binnenlands Bestuur van 19 januari 1999) blijkt dat zeventig procent van de rijksmanagers bezorgt is over de handhaafbaarheid van de regelgeving. In het Jaarverslag 2000 zegt de raad van State op pag. 21: ‘Handhaving van de democratische rechtsstaat begint bij de kwaliteit van de regelgeving.’ 236 IBAM staat voor ‘Intensivering Bestuurlijke Aansturing Milieuwethandhaving’. 237 Zie de desbetreffende Brieven van de Minister van VROM, Tweede Kamer, 1990-1991, 21137, nr. 45 en nr. 70. 238 De sleutelfiguren kwamen uit de sfeer van de lokale en provinciale handhavers en toezichthouders,de politie, de bijzondere opsporingsdiensten, het openbaar ministerie, de betrokken departementen, de wereld van de wetenschap en advisering, bestuurders van gemeenten, provincies, waterschappen en regio’s, de milieuorganisaties en het bedrijfsleven. 239 Voor de liefhebbers, ik heb dus de vijf schakels van het ketenmodel uit het project Naleving (zie elders) gebruikt als specifiek analyse-instrument om deze probleem- en oorzakenanalyse te ontwerpen. Dat is tamelijk bewerkelijk maar met deze vijf ‘graafarmen’ komt de onderste steen boven. 240 IBAM Eindrapport, Ministerie van Justitie en Ministerie van Binnenlandse Zaken, 6 december 1993. Zie ook mijn artikel onder die titel in het tweemaandelijks tijdschrift voor wetgevingsvraagstukken Regelmaat, 1994 nr. 5, pag. 195 e.v. 241 Rapport van de interdepartementale Visitatiecommissie Milieu (ingesteld door de secretarissen-generaal), 1 december 1992. Het rapport ‘Milieubeleid, strategie, instrumenten en handhaafbaarheid’, van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Rapport 1992, nr. 41, SDU 1992. Integrale Veiligheidsrapportage van de Ministeries van Binnenlandse Zaken, Justitie, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Verkeer en Waterstaat, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, Den Haag 1993. Het rapport ‘Politie, partners en milieu, woorden en daden’ van het WODC in 1992. Zie ook G.W.M. van Vugt en J.F. Boet, ‘Zuiver handelen in een vuile context’, Gouda Quint 1994. Zij beschrijven in de context van de criminogene aspecten van het milieubeleid de relatie tussen (grensoverschrijdende) afvalstromen, milieucriminaliteit en de integriteit van bestuurlijk handelen. 242 Zie bijvoorbeeld het advies van de SER begin 1994 over het Tweede Nationaal Milieubeleidsplan (NMP2) waarin de SER zich keert tegen de stikstofnormen die het Kabinet wil opleggen. Die zouden economisch gezien per saldo geen baten opleveren en de druk op het transporterende bedrijfsleven onevenredig doen toenemen. In het artikel ‘Geef bedrijfsleven meer vrijheid’ in NRC Handelsblad van 11 oktober 2000 bepleit milieujurist Rob van Gestel dat de overheid ophoudt goedwillende bedrijven lastig te vallen met teveel en te gedetailleerde regels. Dat is ook de visie van Henk Remmerswaal in ‘Overheid produceert heilloze hoeveelheid milieuregels’ in de Volkskrant van ? maart 1993. Terzijde: in de Volkskrant van 18 mei 1994, pag. 7, staat een klein artikel onder de kop ‘Wetten en regels kosten bedrijven dertien miljard.’ Hoeveel zou dat inmiddels anno 2001 zijn? 243 Onder meer de vragen van de Kamerleden Van Hoof en Te Veldhuis, nummer 2939402370. 244 Een klein en eenvoudig voorbeeld van disfunctionele regelgeving wordt beschreven in het artikel ‘Regels blokkeren nodige grensarbeid’ in NRC Handelsblad van 1 augustus 2001: ‘Grensarbeiders in het DuitsNederlandse grensgebied krijgen binnenkort een soort arbeids-paspoort. De pas is geen wettig document maar een hulpmiddel bij het werken in het buitenland. De praktijk leert dat veel grensarbeiders verstrikt raken in de vele regels op het terrein van sociale zekerheid en belastingen.’ Niet alleen toont dit citaat, dat door praktijkmensen kan worden aangevuld met vele tientallen andere voorbeelden, hoe regels contraproductief kunnen zijn, maar het is tevens een mooi voorbeeld van positive feedback: er wordt weer een uitzondering op de regel aan het totale regelsysteem toegevoegd met de introductie van dit arbeids-paspoort. 245 Uiteraard is ook van wetenschappelijke zijde meer dan eens hiervoor gewaarschuwd. Onder meer door het Instituut voor Milieuvraagstukken van de Vrije Universiteit begin 1994 in een in opdracht van de gemeente 238 Amsterdam gemaakte milieumatrix voor het ontwikkelen van de zogeheten stolpbenadering in Amsterdam. Die studie stelt dat wetten en regels centraal worden gemaakt maar regionaal en lokaal moeten worden uitgeoefend. Dat kan spannen. Op een door de Staatscourant georganiseerd symposium in december 1993 onder de titel ‘Een ieder wordt geacht de wet te kennen’, is onder meer gesteld dat wetten, voordat ze worden ingevoerd, eerst in de praktijk getest zouden moeten worden om te zien of ze uitvoerbaar zijn. Zonder een dergelijke test zal bij niet uitvoerbaarheid van de regels de situatie ontstaan dat ambtenaren – bij gebrek aan beter - hun eigen normen gaan ontwikkelen en daarmee de rol van de wetgever overnemen. 246 Gijs van Oenen in het artikel ‘Gedogen is integraal onderdeel van de rechtsstaat’ in NRC Handelsblad van 12 maart 2001. 247 In het artikel ‘Van gedogen komt verloederen’, in Openbaar Bestuur Magazine van januari 1998, pag. 6, stelt Willem Breedveld de kernvraag als het gaat om de aanpak van het gedoogbeleid: ‘Hoe draai je de klok terug?’ Met meer en nieuwe regels zal dat niet kunnen werken. Breedveld: ‘Voor zo’n verandering is niet alleen een omslag nodig van de politiek, maar vooral ook een omslag van de ambtelijke cultuur.’ Zie ook het artikel ‘Cultuur van gedogen moet op de helling’ van S.W. Couwenberg in het Algemeen Dagblad van 5 oktober 2001. Hij ligt de vinger op de wonde met de opmerking dat wij in Nederland het gedoogbeleid tot officieel beleid hebben gemaakt met gedoogregisters, gedoogbeschikkingen en gedoogvergunningen. 248 Dat is nog eens onderstreept door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De Vries, door op 18 oktober 2001 in de Tweede Kamer aan te kondigen (bij het behandelen van zijn begroting) dat hij strenger zal gaan optreden tegen gemeenten die nalatig zijn op het gebied van het handhaven van de regels. 249 De eerste en tot nu toe enige beleidsnota over gedoogbeleid ‘Grenzen aan gedogen’ van het ministerie van Justitie, Tweede Kamer, 1996-1997, 25 085, nrs. 1-2, heeft niet die achterliggende oorzaken onderzocht. Daarom ontbreekt nog steeds zicht op de vraag in welke mate de grote hoeveelheid, de wirwar en de collissie van regels fungeren als oorzakelijke componenten van de grenzen aan zinvol en effectief handhaven. 250 Ed van Thijn beschrijft in het artikel ‘Vuurwerk in de Kamer’ in Publiek Management, juni 2001, pag. 33, hoe het driedaagse Kamerdebat over het rapport van de commissie Oosting zodanig vergruisde dat men de eerder aanvaarde ketenaansprakelijkheid ging aanmerken als een optelsom van fouten die op vele departementen in een lange reeks van jaren gemaakt zijn. Daarom zou het onrechtvaardig zijn één specifieke minister in gebreke te stellen. Immers, er was geen rangorde aan te geven in de reeks fouten die gemaakt zijn. Dus is geen bewindspersoon opgestapt omdat bij collectieve verantwoordelijkheid niemand meer ter verantwoording kan worden geroepen. 251 In het artikel ‘Hoog ziekteverzuim’ in: Management & Bestuur, februari 2001, pag. 13, meldt de secretarisgeneraal van Justitie, Harry Borghouts, dat in september 2001 op het ministerie een Academie voor de wetgeving start. Ik mag hopen dat daar een curriculum ‘weggooiwetgeving’ wordt aangeboden, alsook een vak ‘Hoe leren, of hoe dwingen, we sectordepartementen uitvoerbare, handhaafbare en organiseerbare regels ontwerpen?’ 252 Bij brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 16 juli 2001. 253 Zo zou wat mij betreft het Jaarverslag van de Raad van State elk jaar opnieuw verplichte leerstof mogen zijn van alle bestuurskundige opleidingen, en onderwerp van intensief beraad in de Tweede Kamer. 254 Zo stelt J. Schrijver, plv. programmamanager van het op 14 juni 2001 opgerichte Expertisebureau Innovatieve Beleidsvorming (Xpin) in het artikel ‘Een aantrekkelijke overheid vernieuwt het beleid’, in Publiek Management juni 2001, pag. 49: ‘Politici die altijd haast hebben en ambtenaren die zich vooral om hun posities bekreunen, zullen misschien snel geneigd zijn om de werkelijkheid te typeren als uitgekristalliseerd en gereed voor ingrijpen, financiële of juridische ‘maatregelen’ of reorganisaties. Zij zullen met voorbijgaan aan tegenargumenten de kortste weg kiezen naar een doel en met veel bombarie in de media en in de volksvertegenwoordiging de noodzaak van een interventie neerzetten. De gevolgen zullen pas zichtbaar worden als de betrokkenen allang weer vertrokken zijn.’ Confucius in ‘The Analects’, Penguin Classics 1979, pag. 136 zegt het als volgt: ‘Not to mend one’s ways when one has erred is to err indeed.’ 255 Anderen denken daar natuurlijk anders over. Zie bijvoorbeeld de uitslag van de essayprijsvraag in Binnenlands Bestuur van 2 april 1993 over ‘De lerende overheid’. Die prijsvraag was uitgeschreven door Binnenlands Bestuur in samenwerking met de vakgroep Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit te Rotterdam. Men was verzocht een leerervaring bij een overheidsorganisatie op papier te zetten. De jury ontving zestig inzendingen. Zie ook het artikel ‘Op weg naar een lerende overheidsorganisatie’ van Karel van Oosterom en Fred Lafeber in Management & Bestuur van oktober 2001, pag. 24. 256 Treffend vind ik de volgende zinnen in het elders genoemde rapport van de Commissie Deetman van 16 november 1990: ‘….fouten worden meer dan vroeger onthuld, maar het schandaaleffect dreigt door de overmaat te verminderen, en werkt soms zelfs contraproductief. Er wordt dan geen werkelijke lering getrokken. Zo zijn er voorbeelden van beleidsfouten die werden onthuld door controlerende instanties, maar vervolgens opnieuw werden gemaakt.’ Niet zozeer over het begrip ‘lerende organisatie’ maar over de lange tijd die organisaties nodig hebben om te veranderen zegt A.C.J. de Leeuw in zijn bekende boek ‘De wet van de bestuurlijke drukte’, Van 239 Gorcum, Assen/Maastricht 1984, sprekend over de begrenzingen van de bestuurbaarheid op pag. 10: ‘Ook is het bolle waanzin te veronderstellen dat een ingrijpende reorganisatie in twee weken of een half jaar kan worden gerealiseerd. Nochtans zijn zulke naïeve geluiden te vernemen, bijvoorbeeld uit de mond van een ministerpresident sprekend over de reorganisatie van de rijksdienst.’ 257 Vergelijk wat Louis F. Anderson zegt in zijn boek ‘Das Logische, seine Gesetze und Kategorien’, Felix Meiner Verlag 1929, pag. 22: ‘Der Mensch muss zum Denker erzogen werden. Ohne hinreichende Ausbildung der Intuition, ohne intellektuelle und gefülsmässige Erfahrung, ohne strenge logisches Unterscheidungsvermögen und klare Vorstellungskraft ist eine logische Synthese der Welt unmöglich.’ Zie ook Frederic Vester, ‘Hoe wij denken, leren en vergeten’, Uitgeverij Bosch en Keuning nv, Baarn, 1976, een verhandeling over de fysiologie van de hersens en hoe die hun lerende werk doen. In zijn boek ‘Logica van het gevoel’, Uitgeverij Essence 1990, pag. 22, zegt Arnold Cornelis: ‘De levensprocessen zijn cyclisch en de evolutie zowel als de leerprocessen ontwikkelen een spiraal.’. 258 Bij die gebeurtenis moest ik weer denken aan het artikel ‘Veiligheid is een illusie’ van Pieter Hilhorst in de Volkskrant van 14 april 2001. 259 Klein voorbeeldje voor de liefhebbers, tevens deskundigen in het soap-opera over de bestuurlijke indeling van Nederland sinds de invoering van de Wet gemeenschappelijke regelingen in 1950: het Kabinet wil dat uiterlijk in 2003 congruente veiligheidsregio’s gerealiseerd zijn (pag. 12). U mag zelf beslissen of u nu gaat lachen of huilen, maar kijk intussen ook even naar het wetsvoorstel van het Kabinet (juli 2001) om de Kaderwet bestuur in verandering die in 2003 afloopt te verruilen voor een wet die het bestuur in stedelijke regio’s regelt, bedoeld voor de zeven vigerende kaderwetgebieden, en check even of dat verenigbaar zal zijn met de idee van congruente veiligheidsregio’s. Kost u een paar dagen werk, maar het is de moeite wel waard. 260 R. Zunderdorp in het artikel ‘Netwerksturing redt de sociale pijler’ in’ Publiek Management, juni 2001, pag. 15. 261 Zie ook het artikel van Annet van Eenennaam onder de titel ‘Te veel organisaties, te weinig samenwerking’ in Binnenlands Bestuur van 14 januari 2000, pag. 14, een trieste beschrijving van het onvermogen van de sectoren zorg en arbeidsvoorziening om te doen waarvoor ze in het leven zijn geroepen. Ook haar artikel ‘Help, de Sociale Werkvoorziening moet op de schop’, in Binnenlands Bestuur 14 januari 2001, pag. 16, wil ik graag ter lezing aanbevelen. Zie voorts de column van Frank Kalshoven in het Algemeen Dagblad van 30 oktober 1999 onder de titel ‘Dokter Bert heeft een pilletje tegen het regelinfarct in de zorg.’ Op 26 augustus 1999 rapporteert de toezichthouder in de sociale zekerheid, het CTSV, dat de doelen van drie sociale wetten bij lange na niet worden gehaald, met de aanbeveling: geen nieuwe wetten, maar wel een betere uitvoering. Overigens, in een commentaar dat ik schreef op het ontwerp wet Openbaarheid van bestuur in Beleid en Maatschappij van februari 1977, pag. 51-58, kon ik toen al wijzen op signalen de opmerking van Dr. A.P. Amir in het Utrechts Nieuwsblad van 22 mei 1976: ‘Ik zou willen dat het hele logge systeem van gespecialiseerde hulpverlening totaal de grond in wordt geboord. Gewoon omdat je ziet dat er steeds meer mensen in worden fijngemalen.’ Zie ook het artikel ‘Afrekenen alstublieft’ van Pieter Hilhorst in de Volkskrant van 28 oktober 2000 waarin hij Mirko Noordegraaf en Eduard Bomhoff interviewt, o.a. over hun visie op de gezondheidszorg. 262 Tot nu toe ben ik maar eenmaal een tekst tegengekomen waarin onverkort wordt gekozen voor eenheid tussen beleid en uitvoering, en wel in het stuk ‘Ontwerpkracht gebundeld’ van februari 2000 van een nieuw onderdeel van de Belastingdienst namelijk het Centrum voor proces- en productontwikkeling (B/CPP). Ik citeer van pag. 10: ‘De domeinen binnen het aandachtsgebied rechtstoepassing hebben met elkaar gemeen dat hier de expertise te vinden is op het gebied van fiscale en douane wet- en regelgeving. In de domeinen zijn vooral competenties ondergebracht op het gebeid van het beoordelen van juridische teksten. Hier wordt in kaart gebracht welke gevolgen nieuwe regelgeving heeft voor de uitvoering. Het uitvoeringsbeleid wordt binnen Rtp (= het domein rechtstoepassing) gemaakt. Eenheid van beleid en uitvoering staat hierbij centraal.’ 263 E. Gerritsen, ‘De as beleid-praktijk’, in: Publiek Management mei 2001, en juni 2001, pag. 46. 264 In de ESF-affaire in 2001 is bij het streven om de politieke positie van de nieuwe PvdA-lijsttrekker, Ad Melkert, te sauveren de schuld voor het niet kunnen verantwoorden van zo’n 70 miljoen Europees subsidiegeld eenzijdig bij de uitvoering, dus bij de Arbeidsvoorziening, gelegd. Weer de uitvoering die de schuld krijgt, weer geen minister die opstapt. En dat, terwijl de voormalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Bram Peper, voor heel wat minder niet verantwoorde bonnetjes wel werd heengezonden. Het zal me benieuwen of Arbeidsvoorziening bereid is die schuld te dragen. Zeker in het licht van het feit dat die organisatie in tien jaar tijd door een drietal grote – politiek geïnstigeerde - structuurwijzigingen is heen gejaagd en nauwelijks de tijd heeft gehad om zich te settlen. Wat betreft de huidige problemen bij de Arbeidsvoorziening had Rients de Boer als scheidend voorzitter van het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (CBA) in een interview met John Kroon in NRC Handelsblad van 30 augustus 1995 onder de titel ‘Een uitkering is altijd een nederlaag voor de samenleving’, een vooruitziende blik toen hij opmerkte: ‘Als de Arbeidsvoorziening teruggaat naar de overheid, dan voorspel ik dat dat slecht afloopt.’ 265 Prof. Dr. A. van der Zwan in het artikel ‘De benarde overheid’ in: Management & Bestuur, februari 2001, 240 pag. 10 e.v. 266 Ik onderschrijf dan ook de volgende zinnen van prof. Dr. E. Bomhof in het artikel ‘Afrekenen, alstublieft’ in de Volkskrant van 28 oktober 2000: ‘Ik kreeg een brochure van de directeur-generaal Zorg van het ministerie van Volksgezondheid. Dat was een soort samenvatting van de problemen in de gezondheidszorg en ik dacht: ha, nu trekken ze het boetekleed aan. Wat is de eerste zin in de brochure? ‘De burgers zijn steeds mondiger geworden.’ Dan denk ik: getverderrie. De eerste zin had moeten zijn: wij hebben in 1991 een grote fout gemaakt door het budgetsysteem in te voeren en we komen erop terug. Dat gepraat over mondige burgers is een wonderlijk excuus voor fouten die helemaal niet door die mondige burgers zijn gemaakt.’ 267 En die uitvoerders mogen dan als motto gebruiken de volgende zinnen uit ‘Lof der Zotheid’ van Erasmus, Prisma 1969, pag. 96: ‘Onder de intellectuelen eisen de rechtsgeleerden beslist de eerste plaats voor zich op en niemand anders is zo met zichzelf ingenomen. Terwijl zij voortdurend de steen van Sisyphus voortrollen en in één adem zeshonderd wetten aan elkaar praten, onverschillig waarover die gaan, en terwijl ze uitlegging op uitlegging en mening op mening stapelen, bereiken ze dat die studie buitengewoon moeilijk lijkt. Want wat moeite vergt, dat vindt men ook meteen iets bijzonders.’ 268 T.a.p. pag. 38. 269 Th. Jansen en N. Drok, ‘Even geen Den Haag Vandaag. Naar een civiele Nederlandse journalistiek’. SDU 2001. Hun boek is een compilatie van bijdragen over het thema ‘civic journalism’, ook wel ‘public journalism’, de journalistiek die zich specifiek richt op de publieke zaak. Ik wijs met name ook op de inleiding van Jay Rosen (hoogleraar journalistiek aan de New York University) met een ontwapenend exposé over de manier waarop journalisten in de VS zich zijn gaan afvragen wat de oorzaken waren van de afnemende kwaliteit van hun geschriften en het toenemende wantrouwen daartegen. Hij maakt goed duidelijk dat ‘public journalism’ is voortgekomen uit een vertrouwenscrisis. Net zo’n crisis als die we volgens mij nu in Nederland doormaken met onze parlementaire journalistiek. Ik bestrijd overigens de stelling van Nico Drok (pag. 34), verbonden aan de Opleiding Journalistiek te Zwolle: ‘Zo er in Nederland al sprake is van een crisis in de publieke zaak, kent die vooralsnog geen Amerikaanse proporties. En hoewel dat onvoldoende systematisch onderzocht wordt, lijkt er van een enorme vertrouwenscrisis met betrekking tot de media op dit moment ook nog geen sprake.’ Het verval van de publieke zaak wordt wel degelijk goed toegelicht door wetenschappers, journalisten en consultants. En een vertrouwenscrisis is er ook wel degelijk, zowel van politiek naar journalistiek als omgekeerd. Ik ben het met hem eens dat een en ander nog onvoldoende op zijn aard en achtergronden is onderzocht. 270 Als het vanzelfsprekend is dat politici mediatraining ontvangen van ervaren journalisten, dan zou het even vanzelfsprekend mogen zijn dat journalisten dossiertraining krijgen van ervaren politici. 271 In het artikel ‘De groeipuistjes van Vlaanderen’ in De Standaard van 6 mei 2001 vergelijkt Derk-Jan Eppink, adviseur van Eurocommissaris Bolkestein, Nederland met Vlaanderen en trekt hij parallellen tussen Nederland in de jaren zeventig en vergelijkbare ontwikkelingen die zich de laatste jaren in Vlaanderen voordoen. 272 Hoe goed ik de Vlaamse politieke pers ook vind, soms laat men een wezenlijk onderwerp liggen. De dienstauto van federale Minister Luc van den Bossche, minister van ambtenarenzaken en o.m. belast met de algehele reorganisatie van de federale departementale structuur, knalde op 20 juni 2001 op een auto die voor hem in de vangrail was gereden. De chauffeur van de minister had slechts lichte verwondingen. De minister zelf werd zwaar gewond afgevoerd. Enkele dagen heb ik in de kranten vergeefs gezocht naar de vraag van een journalist of de minister wel in de gordel zat toen dit gebeurde. Waarom vind ik dit belangrijk? Om de voorbeeldfunctie. Die functie is alles. In het licht van de Belgische plannen – in diezelfde maand juli - om de verkeersveiligheid zeer zwaar aan te scherpen omdat een groot deel van de weggebruikers zich niet stoort aan de regels en daarmee een excessief aantal ongelukken veroorzaakt, lijkt het me van wezenlijke betekenis of de minister zich nu wel of niet aan de eigen voorschriften heeft gehouden. Pas begin augustus kwam de vraag en gaf de minister toe zonder gordel om op de achterbank te hebben gezeten. Voorts gaf hij te kennen dat hij na zijn herstel (dat enige maanden zou gaan duren) voortaan de gordel zou gaan om doen, zij het met tegenzin. Voorbeeldfunctie? In elk geval niet voor zijn Franstalige collega Jacques Santkin. Die werd eind juli, dus een maand na het ongeluk van Van den Bossche, bij een ongeluk uit zijn wagen geslingerd omdat hij de gordel niet om had. Hij stierf eind augustus aan zijn verwondingen. 273 En ze durven elkaar ook te wijzen op het belang van kwaliteitsvolle journalistiek. Zo wijdt Yves Desmet, politiek hoofdredacteur van De Morgen, af en toe ook schrijvend in NRC Handelsblad, in De Morgen van 20 oktober 2001 een column onder de titel ‘Proeve tot zelfkastijding’ met het doel om zijn collega’s erop te wijzen dat schrijven over antrax, over de politieke top in Gent, en over gepensioneerden die ineens minder geld ontvangen meer inzicht en kalmte behoeft dan de wat men op dat moment kennelijk weet op te brengen. Afsluitend: ‘Als we de pretentie willen volhouden de waakhond van de democratie te zijn, dan zullen we vroeg of laat moeten beseffen dat zoiets ook een plicht tot verantwoordelijkheid inhoudt.’ 274 A.N.J. den Hollander, Het démasqué in de samenleving: de journalistiek van de anti-schijn’, Amsterdam Athenaeum-Polak &Van Gennep 1976. 275 Uiteraard zijn er uitzonderingen op de stelling die ik hier inneem. Zie bijvoorbeeld de kop van het artikel van 241 Elbeth Etty ‘Herstel het wantrouwen’, in NRC Handelsblad van 23 juni 2001. Zij merkt onder meer op dat commissies als die van Oosting en Alders inzake Enschede en Volendam geruststellingscommissies zijn, zonder overigens daarmee een kwaad woord te willen zeggen over die commissies en hun voorzitters. De essentie van haar verhaal is echter dat het tijd wordt om dieper te gaan en niet steeds commissies in te stellen met voorzitters die in wezen een afschaduwing zijn van het establishment dat voorwerp van onderzoek is. 276 In het artikel ‘De bureaucratie zoekt al lang naar nieuwe wegen’, in de Volkskrant van 15 januari 1994, pag 16, zegt Hans Jeekel, toen nog rijksambtenaar, later parlementariër: ‘Politici blijven geloven dat wat op het Binnenhof wordt besloten er echt toe doet.’ Dit is een van de verdrietigste aspecten van het soort analyses dat ik in de loop der jaren heb gemaakt: de – zelfgecreëerde - schijnwereld waarin politici, bestuurders, en ook topambtenaren, verkeren. Dat lijkt nog toe te nemen naarmate de ambtelijke top meer politiseert en steeds minder aan een minister de spiegel van de werkelijkheid voorhoudt. Tekenend in dit verband is ook de zin ‘De calculerende burger bekommert zich niet om de spelregels van de overheid’, in het artikel ‘Het poldermodel en www.nl passen slecht bij elkaar’ van O. van Munster in NRC Handelsblad van 3 april 2000. Uiteraard zien ook Kamerleden dit probleem. Het Kamerlid Siem Buijs etaleerde zijn ongenoegen in de Volkskrant van eind maart 2000 (datum bij mij niet bekend) over zijn vak in bewoordingen als ‘een grote Muppetshow’. Dat is uiteraard niet het eerste artikel over de manier waarop de leden van de Tweede Kamer met elkaar omgaan. Voor een stevig artikel over de rangen en standen op het Binnenhof, over het ellebogenwerk binnen de Kamer, over de trucs om elkaar neer te halen en in de schijnwerpers van de publiciteit te komen, zie het artikel ‘De ellebogen van de Kamer’ van Frank Vermeulen in NRC Handelsblad van 2 december 1995. Nog een andere kijk op de ‘schijnwereld’ haal ik uit het Jaarverslag 2000 van de Raad van State pag. 18-19: ‘Professionalisering en bureaucratisering gaan vaak hand in hand. De problemen die moeten worden opgelost worden daaraan aangepast. (..) Aldus ontstaat een ander beeld van de werkelijkheid dan waarmee de burgers dagelijks te maken hebben.’ In een interview in Vrij Nederland van 27 oktober 2001 door Leonard Ornstein omschrijft het kamerlid Judith Belinfante de schijnwereld met de woorden: ‘Er bestaat een verschil tussen de Haagse en – wat ik wil noemen – de Daagse werkelijkheid.’ 277 T.a.p. pag. 167. 278 Waar Den Hollander ‘onthullen’ ziet als een normaal onderdeel van goed journalistiek (en soms ook wetenschappelijk) werk, hanteerde Piet Reckman, eertijds gevreesd polemist en actievoerder onthullingstechnieken als een instrument voor socale actie. Zie zijn boek ‘Sociale Aktie, Opnieuw Bekeken’, Uitgeverij In den Toren Baarn, 1975, pag. 168 e.v. 279 Het gebrek aan kwaliteit van de pers werd ook weer eens zichtbaar in de context van het besluit van ministerpresident Kok op 29 augustus 2001 om bij de volgende verkiezingen niet meer lijsttrekker te zijn. Enkele dagen lang (voor, tijdens en daarna) konden de journalisten niet méér opbrengen dan ‘deskundigen’ uit alle hoeken en gaten optrommelen om ze – geschaard rond een microfoon op tv of op de radio – vragen te stellen als: ‘Doet ie het of doet ie het niet, wat is de schade voor de PvdA, kan Melkert het wel, hoe groot is het verlies van de premierbonus.’ Het ministerschap werd besproken in het licht van zegeltjes en airmiles. Ook het interview met Ad Melkert in 2 Vandaag op 29 augustus – de dag waarop deze zijn kandidatuur stelde voor het lijsttrekkerschap - bleef hangen op het niveau van vragen als: ‘Is Melkert saai?’ en ‘Wat vindt u van het vertrek van Dudek bij Fijenoord?’ Zo’n journalist had moeten beginnen met’ ‘Mijnheer Melkert, in uw kandidaatstelling vandaag had u het over solidariteit en samen doen. Dat heeft me nogal teleurgesteld. Dunner kan haast niet. U stond daar op een nationaal podium terwijl half Europa ook meeluisterde. U weet dat u vandaag begonnen bent met de verkiezingscampagne. Dus we zaten allemaal eigenlijk te wachten op een toespraak die zou beginnen met de volgende woorden: “Dames en heren, nog steeds hebben we in ons rijke land een Algemene Bijstandswet, sociale diensten en bijstandsmoeders. Daar moeten we ons over schamen, diep schamen. Ik herhaal hierbij de uitspraak van voormalig voorzitter van het Centraal Bureau voor de Arbeidsvoorziening in NRC Handelsblad van 30 augustus 1995 Rients de Boer: “Een uitkering is altijd een nederlaag voor de samenleving”. Waarom heeft niet uw kandidaatsstelling op een dergelijke manier ingeluid?” Voor menig journalist lijkt het het toppunt van diepgang te zijn een politicus te vragen of hij of zij in een volgend kabinet (weer) bewindspersoon wil zijn. Bij voorkeur zegt de journalist dan ook nog: ‘Graag een ja of een nee’. Als de betrokkene even geen raad weet met deze onzedelijke vraag wordt herhaald: ‘Ja of nee?’ Daar tuinde staatssecretaris Van der Ploeg in tijdens het gesprek met Barend en Van Dorp op 18 oktober 2001 door onder meer te zeggen dat zitting nemen in de Kamer een uitholling van zijn intellectuele kapitaal zou betekenen. En jawel hoor, de dag erna kon Robin Trip de verleiding niet weerstaan om ook dit gebeuren ter beoordeling voor te leggen aan Jorritsma in het wekelijks gesprek met de (in dit geval vice-) minister-president. 280 Bepaald tekenend daarvoor is bijvoorbeeld het interview in de Volkskrant van 15 november 1997 met Commissaris der Koningin Beelaerts van Blokland waar hij verklaart dat de politieke partijen volgens hem nog tien jaar tijd hebben om het verloren gegane draagvlak onder het Nederlandse volk terug te winnen. ‘Lukt hen dat niet, dan lonkt het sterfhuis.’ Zie ook het artikel ‘Going down, going down’ in Elsevier van 16 juli 1999. Zie voorts Frits Bloemendaal, ‘Het stuur kwijt’, in HP/De Tijd van 2 juli 1999. Voorts P. Frissen, ‘Modern Haags 242 Stalinisme’, in NRC Handelsblad van 16 september 2000. Eveneens P. Frissen, ‘De democratie moet worden uitgebreid’, in NRC Handelsblad van 28 augustus 1999. J. van Zijl, ‘De Tweede Kamer heeft geen controleattitude’, in NRC Handelsblad van 17 maart 1998. A. Lansink, ‘Het tij moet gekeerd in de parlementaire democratie’, in NRC Handelsblad van 17 maart 1998. Jan Verhoogt, ‘Parlement laat zich denkverbod opleggen’, in NRC Handelsblad van 1 juli 2000. 281 Prof. dr. J. de Beus, Vossiuspers UvA, Amsterdam 2001. 282 W. Breedveld, ‘Tegenmacht gevraagd voor de noodzakelijke herovering van het parlement’, De Balie, Open Podiumreeks 1, 2000. 283 Zo schreven Mies Bouhuis, Wouter van Dieren, Bob Fosko, Karel Glastra van Loon, Freek de Jonge, Arlo Klamer, Jan Marijnissen, Huub Oosterhuis, Dorien Pessers, Harry de Winter en Nilgun Yerli als bestuursleden van de stichting ‘Stop de uitverkoop van de beschaving’, een fel artikel in NRC Handelsblad van 1 mei 2001 onder de kop ‘De beschaving moet gered worden. Zie voorts de oratie ‘Repressie en voortijdige rijpheid, ontbindingsverschijnselen van de verzorgingsstaat van Prof. dr. A. van der Zwan, besproken in de Volkskrant van 20 oktober 1993 aan de vooravond van zijn aanvaarden van een bijzonder ordinariaat te Utrecht. Bij het aanvaarden van de Belle van Zuylen-leerstoel op 19 oktober 1993 aan de juridische faculteit te Utrecht merkt mevrouw professor mr. M. de Langen onder meer op dat de grenzen van zinvolle en acceptabele wetgeving overschreden zijn ‘ …. heeft geleid tot een groot aantal wetten en nog in behandeling zijnde wetsontwerpen, waarvan men zich kan afvragen of deze wetten wel wenselijk en nodig waren of juist de eigen verantwoordelijkheid van personen ten opzichte van elkaar en voor hun kinderen verkleinen en de zelfoplossende kwaliteiten van mensen belemmeren.’ Gouda Quint, Arnhem. Ook Hofland hoort tot degenen die al vroeg in de gaten hadden wat er aan de hand is. Naar aanleiding van een klacht van hem dat onze samenleving bezig is te desintegreren heeft op 9 december 1994 een debat plaats gevonden in Paradiso onder de titel ‘De beklemming van Hofland’. Zie over dat debat Vrij Nederland van 24 december 1994. Zie ook het artikel ‘De politieke elite is de kluts volkomen kwijt’ van historicus Gabriël van den Brink in de Volkskrant van 27 juli 1996. 284 J.A.A. van Doorn, ‘Incidentenpolitiek’, in HP/De Tijd van 26 mei 2000, pag. 18. 285 Ik deel dan ook de mening van Mirjam de Rijk, voorzitter van Groen Links, in haar artikel ‘Politiek krijgt de kiezer die ze verdient’ in de Volkskrant van 19 januari 2000 waarin ze commentaar geeft op het eerder genoemde rapport van de commissie Elzinga, de commissie Van Es en een zestal voorstellen van minister Peper, allemaal bedoeld om de band tussen kiezer en gekozene te versterken. Als u zich herinnert hoe ik meermalen in dit boek heb geageerd tegen structuursturing dan begrijpt u dat ik graag akkoord ga met zinnen als: ‘In alle gevallen worden de geconstateerde problemen tegemoet getreden met institutionele en staatsrechtelijke oplossingen. Oplossingen die vaak een jaar of 33 geleden al bedacht zijn, namelijk bij de oprichting van D’66. (..) Het is een eigenaardig fenomeen: zodra het in Nederland gaat over afnemende (partij-)politieke participatie – over de beruchte kloof tussen politiek en burgers – dan gaat het over institutionele veranderingen of betere communicatie. (..) De commissies zijn zelf het product van het probleem dat ze moeten verhelpen, van het ‘samen komen we er wel uit’ –virus.’ 286 Zie Redmar Kooistra, ‘Falend debat over beleid dat faalde’, in het Algemeen Dagblad van 22 april 2000, een commentaar op het zijns inziens falende integratiebeleid in Nederland. Zo werkt het niet. Als men kennis neemt van de elders in dit boek geciteerde boeken van Manfred Kets de Vries dan kan men zien dat de voorbeeldfunctie allesbepalend is. De wetenschappelijke bevindingen van Kets de Vries vertaald in mijn eigen woorden: ‘zo gek als de top van een organisatie is, zo gek wordt de rest ook.’ 287 Zie het interview van Maarten Huygen met Etzioni onder de titel ‘Amerika stikt in moreel vacuüm’ in NRC Handelsblad van 30 december 1994. Een respectvol tegengeluid komt van de hoogleraar wijsbegeerte aan de Rijksuniversiteit Limburg, Gerard de Vries, in het artikel ‘Nederland zou moeten streven naar een waardenloze democratie’ in NRC Handelsblad van 26 september 1995. Zijn betoog is: als je streeft naar een samenleving met een stelsel van eensluidende basiswaarden hol je de democratie uit want die bestaat bij de gratie van verschillen tussen partijen en dus verschillen tussen waarden. 288 In ‘De Ongekende Samenleving (DOS), een verkenning’, in Beleid & Maatschappij 1993/3, pag. 114 e.v. zoeken Herman van Gunsteren en Edith van Ruyven die oorzaken in het karakter van de hedendaagse pluraliteit, in de gebrekkige politieke representatie, in de veranderde sociale positie van kennis en in het optreden van de overheid zelf. Naar mijn smaak is dat laatste, het optreden van de overheid zelf, de overkoepelende oorzaak, omdat voorbeeldgedrag alle ander gedrag beïnvloedt en stuurt. 289 Zie Kees Schuyt, ‘De leegheid van de politiek’ in de Volkskrant van 19 februari 1996. Zie ook Bart Brandsma in het artikel ‘Geen verstand van zaken’, in Management team van 1 december 1995, een commentaar dat stelt dat er te weinig Kamerleden zijn die weten hoe het bedrijfsleven in elkaar steekt. 290 Als regeringscommissaris reorganisatie rijksdienst waarschuwt Tjeenk Willink al in zijn jaarbericht 1983 voor het waarneembare verval van de politiek en bepleit hij met veel kracht het herstel van het primaat van de politiek. Zelf heb ik altijd de voorkeur gegeven aan een ander woordgebruik, namelijk herstel van de politieke 243 functie. Het primaat kan immers, staatsrechtelijk gezien, nooit verdwijnen, het is en blijft er altijd. Alleen de politieke vulling van dat primaat is hetgeen ons al vele jaren zorgen baart: niet horen, niet luisteren maar wel veel praten. Een pleidooi voor herstel van het primaat van de politiek wijst ten onrechte met een beschuldigende vinger naar anderen, ambtenaren, commissies, raden, consultants bijvoorbeeld, die het primaat van de politiek zouden hebben afgenomen. Quod non. De politiek heeft een gat getrokken waar anderen vervolgens zijn ingesprongen. Het is overigens een thema dat Tjeenk Willink door de jaren heen blijft volgen. In het Jaarverslag 2000 van de Raad van State lezen we bijvoorbeeld op pag. 15-16: ‘In het overheidsbestuur geldt het ‘primaat van de politiek’, dat wil zeggen dat in het bijzonder parlement en ministers zich bezighouden met de belangrijkste maatschappelijke problemen en dat parlement en ministers daadwerkelijk greep houden op de taken die door de overheid worden verricht of moeten worden verricht. Steeds duidelijker wordt dat dit primaat niet wordt waargemaakt. Kan het anders?’ Dat is niet mis, maar gezien vanuit zijn jarenlange studie van dit onderwerp zeer wel te begrijpen. Zie ook mijn artikel ‘Reorganisatie van rijksdiensten beïnvloedt werkwijze parlement’ in Binnenlands Bestuur 22-10-1982. Terzijde merk ik nog op dat het opmerkelijk is dat de Vlaamse regering in de plannen tot ombouw van het gehele staatsapparaat op basis van het rapport ‘Beter Bestuur’ (21 december 200) zo nadrukkelijk spreekt over het belang van herstel van het politieke primaat. Anders dan in Nederland werkt men in België tamelijk hiërarchisch vanuit politieke bevelslijnen, aangestuurd door politieke kabinetten. De reguliere administratie heeft – vergeleken met onze ambtelijke apparaten - weinig of niets in te brengen. Toch voelt men kennelijk een gemis aan een politiek primaat. Ik blijf echter bij mijn opvatting: het primaat is niet het punt, kan staatsrechtelijk niet het punt zijn, de vulling, daar gaat het om. Overigens wijdt Herman Tjeenk Willink als Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst zijn Jaarbericht 1984 aan het functioneren van de parlementaire democratie. Zijn Inleiding begint met de woorden: ‘De problemen in het functioneren van de rijksdienst staan niet op zichzelf. Ze zijn onderdeel van een groter probleem: het functioneren van de parlementaire democratie.’ 291 Een lang maar klemmend citaat uit dit artikel van Smeets: ‘De paniek is niet eens heimelijk meer, maar uit zich steeds openlijker. Een opeenstapeling van ogenschijnlijk losse gebeurtenissen die allemaal met elkaar te maken hebben maar niet meer met schuld en boete het hoofd kunnen worden geboden, ligt aan de basis daarvan. De vuurwerkexplosie in Enschede heeft aan het licht gebracht dat de staat in de touwen hangt. De cafébrand in Volendam heeft deze diagnose nadere toegespitst. In de woorden van Tjeenk Willink: ‘Als ieder vertrouwt dat de ander zal controleren wordt er niet gecontroleerd.’ De reacties op deze rampen geeft hem dubbel gelijk. Het tekort aan politieke controle wordt gecompenseerd door ambtelijke controle. ‘Meer van hetzelfde’, aldus de vicevoorzitter, ‘het werkt niet.’ De puinhoop bij Nederlandse Spoorwegen is een uiting van dezelfde knock-out. De vakbondsleiders, die elke dag om een andere reden staken, zouden hilarische striphelden zijn als hun handelen niet zulke kwaaie gevolgen had. De NS-directie op haar beurt wekt de indruk haar bedrijf te hebben opgegeven. En minister Netelenbos kijkt alleen nog als een konijn in de koplampen. De chaos met de wachtlijsten in de gezondheidszorg illustreert dat het einde niet in zicht is. Als minister Borst krijgshaftig roept dat ze het geld haalt waar het ligt – in de brandkast van de fiscus - stelt het Platform Aanpak Wachttijden droogjes vast dat het probleem niet met klinkende munt is op te lossen. Het heeft met de organisatie te maken, kortom met de ‘regels en mentaliteit’ van het bureaucratisch apparaat binnen en buiten het departement dat de minister zeven jaar lang als een regisseur temidden van heel veel regisseurs op zijn beloop heeft gelaten.’ 292 A.C. Zijderveld in Vrij Nederland van 7 juli 2001, pag. 45 –47. Zie ook het artikel van A.C. Zijderveld onder de titel ‘Kwaliteit van de rechtsstaat vergt permanente aandacht’, in NRC Handelsblad van 23 januari 1999. 293 In wat voor een samenleving verkeren we als je op een en dezelfde pagina van de Telegraaf van 17 oktober 2001 leest dat er vijf bejaarden zijn gestorven aan een salmonellavergiftiging, terwijl elders in Nederland het initiatief is genomen tot de instelling van een ombudsman voor dieren. 294 Op 31 juli 2001 heeft het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg bevestigd dat de Turkse regering het recht had de fundamentalistische Welvaartspartij te verbieden op grond van het aantoonbare risico dat deze partij, eenmaal aan de macht, de democratische rechten en vrijheden zou gaan beperken. Aldus werd deze politieke partij een verboden organisatie. Natuurlijk weet ik dat het een hele verre sprong is om een relatie te leggen met de pesticidecasus die ik hier beschrijf, maar voor wie het wil zien en begrijpen speelt zich hier mutatis mutandis iets soortgelijks af: twee politieke partijen, waarvan een zelfs in de regering, steunen indirect (oproepen tot) gedrag dat naar de normen van een democratische rechtsstaat niet aanvaardbaar is. 295 Ter herinnering: Nova kwam met een uitzending waarin duidelijk werd dat de ambtelijke top van LNV een zodanig hard management voerde dat velen daaraan bezweken, dat er een soort oorlogssituatie was tussen landbouw en veeteelt aan de ene kant en de natuursector aan de andere kant, en dat inspecteurs van de AID opdracht hadden om de stappen van eigen personeel na te gaan. De Tweede Kamer gaf Minister Bukman de keus: ofwel een parlementair onderzoek of de instelling van een commissie van wijze mensen. Het werd het laatste, een commissie onder leiding van Neelie Smit-Kroes en als leden de CdK’s Hendrikx en Patijn, de hoogleraar Rood en de rechter Van den Haak. Onder toezicht van die commissie heb ik met twee collega’s een half jaar onderzoek gedaan naar het beleid, management en organisatie van LNV op basis waarvan de commissie die zelf een consultatieronde onder ‘daders en slachtoffers’ had gehouden, een rapport heeft uitgebracht an de 244 Tweede Kamer. De pestcideproblematiek speelde daarbij een niet geringe rol in het interne ambtelijke conflict en de managerial solutions die de top daarvoor in petto had. Zie voor beleid, organisatie en management binnen LNV ook Hans Bekke, Jouke de Vries en Geert Neelen, ‘De salto mortale van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij’, Samsom Tjeenk Willink 1994. 296 Dit is ook de kern van het interview met minister Brinkhorst in Volkskrant Magazine van 4 november 2000 onder de titel ‘We horen het gedonder in de verte niet’. In dat interview verklaart de minister verbijsterd te zijn over de relatie en verbindingen tussen de Kamerleden en de belangenbehartigers in de landbouw: ‘We zijn de tweede agromacht in Europa. Op dat beleidsterrein kun je nog richting geven, daar beteken je nog iets als Nederland. Als Kamerleden tegen me zegen: word het eerst maar eens met de belangenbehartigers, dan is dat abdicatie van het parlement. Dat is voor mij een fundamenteel punt. Dan ontneemt het parlement zijn eigen legitimatie.’ 297 Als de fundamentele kritiek op de Tweede Kamer niet op dat orgaan maar bijvoorbeeld op de Raad van State of op de Algemene Rekenkamer, of op een departement, of op welk ander overheidslichaam gericht zou zijn, zou dat lichaam binnen de kortste keren bevolkt worden door organisatie-adviseurs of andere raadgevers om orde op zaken te stellen. De Kamer echter, lijkt zich nog steeds te kunnen onttrekken aan het worden van voorwerp van onderzoek in eigen huis. 298 In zijn oratie ‘Een primaat van politiek’, Vossiuspers UvA, Amsterdam 2001, stelt prof. dr. J. de Beus op pag. 43: ‘De Eerste Kamer wordt op langere termijn overbodig zodra de Tweede Kamer meer afstand houdt tot de regering en de bureaucratie, meer op politieke hoofdlijnen beraadslaagt en controleert, en competenter wordt in de beoordeling van de kwaliteit van wetgeving. Tot die tijd heeft een senaat wel deglijk nog een politieke functie.’ Als tegenstander van structuursturing zodra het gaat om gebrek aan kwaliteit van mensen (in de Eerste Kamer) zal het duidelijk zijn dat ik geen voorstander ben van opheffen van de senaat. Bij deze welhaast dodelijke karakterisering – door De Beus - van de kwaliteit van het functioneren van de Tweede Kamer rijst de vraag wanneer dan het door hem verwachtte moment van ‘zodra’ ooit bereikt zal worden. Ik ben bang: nooit, behalve als de Tweede Kamer bereid en in staat is onder het juk van een diepgaande analyse van twintig jaar disfunctioneren door te gaan. De Beus betoont zich uiteraard ook voorstander van verkiezing van Burgemeesters en Commissarissen van de Koningin. Ik niet dus. Overigens heeft premier Verhofstadt van België in augustus aangekondigd van plan te zijn de Belgische Eerste Kamer samen te voegen met de Tweede Kamer aldaar. In het artikel ‘Politiek bedrijf gaat weer in herstructurering’, in De Standaard van 28 augustus 2001 zegt Rolf Falter daarover: ‘Verhofstadt denkt dat hij De Gaulle is. Die wilde ook de senaat afschaffen. En is weggestemd.’ 299 A.C. Zijderveld in een interview in Publiek Management, juni 2001, pag. 23. 300 In zijn oratie ‘Een primaat van politiek’, Vossiuspers UvA, Amsterdam 2001, ontleedt prof. dr. J. de Beus onder meer de Nederlandse politieke partij en haar spelregels. 301 In de vele publicaties over de vraag of wetenschapsbeoefening wel of niet waardenvrij kan en mag zijn vind ik de volgende woorden van Martin Plattel (in ‘Utopie en kritisch denken’ Ambo 1970, pag. 113) de beste omschrijving: ‘Er behoort tussen waarden en wetenschap een dialectische wederkerigheid te bestaan, waarbij beide polen tegelijk op elkaar betrokken en van elkaar onderscheiden blijven. De dialectiek mag geen verdoezeling zijn noch van de eenheid noch van het onderscheid tussen utopisch ideaal en harde werkelijkheid. Aan waarden en aan wetenschap komt een relatieve autonomie toe. Dit is de essentie van een kritische of dialectische theorie. Zij komt van de ene kant op voor de kritische kern van de wetenschap en anderzijds voor de wetenschappelijke kern van de kritiek.’ 302 Den Haag SDU Uitgeverij 1994. 303 Censuur, hetzij opgelegd door een opdrachtgever, hetzij zelf aangebracht door een consultant die zijn opdrachtgever niet wil confronteren met gedachten die de opdrachtgever onwelgevallig zijn, is altijd onder ons. Een partijgebonden consultant loopt dan het grote risico zijn onafhankelijkheid te verliezen. Eenmaal ben ik in die context in ernstige moeilijkheden geraakt. Een tamelijk scherp eindrapport, diametraal staande tegenover de opvattingen van de opdrachtgever, maar gemaakt op basis van de in dit boek beschreven methode van interactief beleid maken, moest onmiddellijk worden opgeborgen in de kluis van de opdrachtgever onder het verwijt dat het eerst door hem en zijn omgeving bestudeerd had moeten worden, waarna pas een gecensureerde versie had mogen verschijnen. Toen bij de geraadpleegde sleutelfiguren bekend werd dat het rapport geheim werd gehouden duurde het natuurlijk maar één dag voordat het uit de kluis werd gehaald en in ongecensureerde vorm werd gepubliceerd. Zonder dat toen de wereld verging. 304 A. Köbben en H.Tromp beschrijven in hun boek ‘De onwelkome boodschap of: Hoe de vrijheid van de wetenschap bedreigd wordt’, uitgeverij Jan Mets, 1999, 37 cases van wetenschappelijke onderzoekers die door hun opdrachtgevers onder druk waren gezet om hun onderzoeksresultaten aan te passen aan de wensen van opdrachtgever. Er zijn ook wetenschappers die, al dan niet mede onder druk vanuit hun universitaire omgeving die het derde geldstroomonderzoek niet in gevaar willen zien komen, voor de druk van de opdrachtgever bezwijken. 305 ‘Renaissance van de politiek’ was de titel van de speech van minister K. de Vries van Binnenlandse Zaken en 245 Koninkrijksrelaties tijdens het debat over de rol van de overheid in De Balie op 28 maart 2000. 306 In een buitengewoon boek ‘De opmars van de Calimero’s, Uitgeverij Van Halewyck 1999, beschrijft Luc Huyse, hoogleraar aan de KU te Leuven hoe soortgelijke processen (met soortgelijke oorzaken) zich in de loop der jaren ook in België zijn gaan voordoen. Mijn enige commentaar op zijn scherpe en scherpzinnige analyse is dat (ik zei het al eerder) het besturen van een zo gecompliceerd land als België veel moeilijker is dan het besturen van Nederland. 307 Zie bijvoorbeeld Redmar Kooistra, ‘Het politieke debat krijgt weer een kans’, in Algemeen Dagblad van 8 april 2000. Thomas H. von der Dunk, ‘Democratie gaat zonder debat failliet’, in NRC Handelsblad van 1 april 2000. 308 Zonder het woord positive feedback te gebruiken herkent Vincent Ostrom in zijn boek ‘The intellectual crisis in American Public Administration’, The University of Alabama Press 1974, pag. 64, dit fenomeen van vergroting van de problemen in plaats van het oplossen daarvan in het volgende citaat waarbij het woord ‘increasingly’ duidt op het mechanisme van positive feedback.: ‘The very large bureaucracy will 1) become increasingly indiscriminating in its response to divers demands, 2) impose increasingly high social costs upon those who are presumed to be the beneficiaries, 3) fail to proportion supply to demand, 4) allow public goods to erode by failing to take actions to prevent one use from impairing other uses, 5) become increasingly error prone and uncontrollable to the point where public actions deviate radically from rhetoric about public purposes and objectives, and 6) eventually lead to a circumstance where remedial actions exacerbate rather than ameliorate problems.’ Ook de woorden ‘exacerbate rather than ameliorate’ duiden op positive feedback. 309 Als het proces van positive feedback zich voortzet zullen we het Koningsschap als majeure bindende factor in een ontwrichtende samenleving harder nodig hebben dan ooit in de geschiedenis van ons land. 310 Arnold Cornelis, t.a.p. pag. 11. 246
